KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

om

forslag til lov om ændring af udlændingeloven

(Bedre beskyttelse af ofre for menneskehandel og ret til fortsat ophold

for voldsramte ægtefællesammenførte)

(L 129)

1. Hørte myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos:Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, DenDanskeDommerforening,Dommerfuldmægtigforeningen,HK-Landsklubben Danmarks Domstole, Rigspolitiet, Rigsadvokaten, Forenin-gen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet i Danmark, Advokatrådet,Danske Advokater, Amnesty International, Børnerådet, Børns Vilkår, CFU– Centralorganisationernes Fællesudvalg, Danmarks Biblioteksforening,Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Danner,Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Socialrådgi-verforening, Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske Kirke i Danmark, Doku-mentations- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Finansrådet,Flygtninge Under Jorden, Folkehøjskolernes Forening i Danmark, For-eningen af Udlændingeretsadvokater, Fredsfonden, Færøernes Landsstyre,Grønlands Selvstyre, HK/Danmark, HopeNow, Indvandrermedicinsk kli-nik – Odense Universitetshospital, Indvandrerrådgivningen, Institut forMenneskerettigheder, Kirkernes Integrationstjeneste, Kommunernes

Landsforening, Kvinderådet, Landsforeningen Adoption & Samfund,Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisation af kvindekrise-centre (LOKK), Migrantkvinder, Red Barnet, RCT – Rehabiliterings- ogForskningscentret for Torturofre, Reden Stop Kvindehandel, Rehabilite-ringscentret for Etniske kvinder i Danmark (R.E.D), Retspolitisk Forening,Retssikkerhedsfonden, Røde Kors Asylkontoret, Røde Kors Landskonto-ret, Rådet for Etniske Minoriteter, SOS mod Racisme, Ægteskab udenGrænser og 3F.Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende:

Østre Landsret, Vestre Landsret, byretterne, Domstolsstyrelsen, Den

Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, HK Lands-

klubben Danmarks Domstole, Rigspolitiet, Rigsadvokaten, Advokat-

rådet, Børnerådet, Danner, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Insti-

tut Mod Tortur (tidligere RCT – Rehabiliterings- og forskningscentret

for Torturofre), Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Tyrkisk Isla-

misk Stiftelse, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder,

Indvandrermedicinsk Klinik – Odense Universitetshospital, Indvan-

drerrådgivningen, Institut for Menneskerettigheder, Landsforeningen

af Forsvarsadvokater, KL, Kvinderådet, KVINFO, Reden Internatio-

nal, Retspolitisk Forening, Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter

SOS mod Racisme.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført ikursiv.Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger,der ikke vedrører lovforslaget, indgår ikke i høringsoversigten.

2. Høringssvarene

2.1. Indledning

Østre Landsret, Vestre Landsret, byretterne, Domstolsstyrelsen, Den

Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, HK Lands-

klubben Danmarks Domstole, Rigspolitiet, Rigsadvokaten, Advokat-

rådet

KL

har ingen bemærkninger til lovudkastet.

Dansk Arbejdsgiverforening

har anført, at lovforslaget falder uden fororganisationens virkeområde, og at organisationen derfor ikke har ønsketat afgive bemærkninger.2

2.2. Forlængelse af den udvidede refleksionsperiode for at styrke

hjemrejseforberedelserne

2.2.1. Refleksionsperiodens længde

Dansk Socialrådgiverforening, Indvandrerrådgivningen, Kvinderådet,

Røde Kors

Rådet for Etniske Minoriteter

er overordnet positive overfor forslaget om forlængelse af den udvidede refleksionsperiode fra 100 til120 dage. Dansk Socialrådgiverforening fremhæver særligt, at kompeten-ceudviklings- og uddannelsesforløb er mulige elementer i refleksionsperi-oden.

Landsforeningen af Beskikkede Forsvarsadvokater

tiltræder, at reflek-sionsperioden for personer, der har været udsat for menneskehandel, for-længes.

Retspolitisk Forening

støtter forslaget, men bemærker, at forslaget aleneindebærer begrænsede positive konsekvenser for ofre for menneskehandeli form af yderligere tidsbegrænset ophold.

Dansk Socialrådgiverforening, Indvandrerrådgivningen

Røde Kors

finder ikke den foreslåede forlængelse af den udvidede refleksionsperiodefuldt tilstrækkelig i alle sager. Organisationerne anfører, at ofre for menne-skehandel ofte er svært traumatiserede, hvilket besværliggør styrkelsen afden enkeltes psykiske og kompetencemæssige ressourcer forud for reinte-gration i hjemlandet, og at mange ofre ikke har uddannelsesmæssige for-udsætninger til at få tilstrækkeligt udbytte af tilbuddene i perioden. RødeKors finder, at der bør være større mulighed for individuelle hensyn, ogDansk Socialrådgiverforening foreslår en udvidelse af perioden på i alt nimåneder.

Kvinderådet

havde gerne set en yderligere forlængelse af refleksionsperi-oden, herunder af refleksionsperioden på 30 dage, som Kvinderådet finderessentiel i forhold til at få skabt tillid til myndighederne og give ofre formenneskehandel bedre mulighed til at få overblik over deres situation.

KVINFO

anfører med henvisning til rapporten ”Balancing protection andprosecution in anti-trafficking policies” (Nordisk Ministerråd, 2012), at re-fleksionsperioden i Danmark er den korteste i norden, og at erfaringer fraandre nordiske lande viser, at en afgørende faktor for, hvor mange der be-nytter tilbuddet om en udvidet refleksionsperiode er, om der indlednings-3

vist afsættes tid til, at den pågældende kan restituere sig og få tillid tilmyndighederne.For så vidt angår rapporten ”Balancing protection and prosecution in an-ti-trafficking policies” (Nordisk Ministerråd, 2012), som KVINFO henvi-ser til i sit høringssvar, skal Justitsministeriet bemærke, at det fremgår afdet indledende resumé til rapporten, at lovgivningen om menneskehandelvarierer fra land til land. De væsentligste forskelle drejer sig om refleksi-onsperiodens længde og om, hvorvidt udstedelse af en midlertidig opholds-tilladelse efter refleksionsperiodens udløb er betinget af samarbejde medpoliti eller anklagemyndighed. Mens korte refleksionsperioder imødekom-mer politiets efterforskningsmæssige behov, tager længere refleksionsperi-oder bedre højde for ofrenes behov, men længere opholdsperioder hjælperkun ofrene, hvis de pågældende tilbydes relevante aktiviteter, og forløbeter klart tilrettelagt og forudsigeligt. Passivitet, lang ventetid og mangel påinformation, f.eks. i forbindelse med en retssag, kan føre til stress og de-pression.Som det fremgår af pkt. 2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,vurderer Udlændingestyrelsen spørgsmålet om, hvorvidt en udlænding harværet udsat for menneskehandel og dermed er berettiget til en refleksions-periode, uafhængigt af, om politiet har indledt efterforskning eller straffor-følgning af bagmænd i en sag om menneskehandel, og uafhængigt af, omudlændingen samarbejder med politiet om efterforskning eller straffor-følgning. I Danmark er formålet med refleksionsperioden bl.a. at give denenkelte mulighed for at restituere sig og blive styrket menneskeligt ogdermed at hjælpe den pågældende til et liv fri af menneskehandlen. En pe-riode til restitution, støtte og hjælp gives således uafhængigt af samarbej-de med politiet om efterforskning eller retsforfølgning.Hvis der ved udløbet af refleksionsperioden er indledt efterforskning ellerretsforfølgning af bagmænd i en sag om menneskehandel, vil det blive vur-deret særskilt, om udlændingens fortsatte tilstedeværelse i Danmark er på-krævet, og i givet fald kan udlændingen meddeles midlertidig opholdstilla-delse på grundlag heraf.Som det fremgår af pkt. 2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,har ofre for menneskehandel i refleksionsperioden adgang til særlige ind-kvarteringstilbud, herunder på krisecenter, hvis den enkelte ønsker det, ogmulighed for udvidet sundhedsbehandling samt psykologisk og socialpæ-dagogisk hjælp. Støtten tilrettelægges ud fra den enkeltes konkrete behov.4

Disse tilbud gives til ofre for menneskehandel ud over de normale indkvar-terings-, sundheds- og undervisningstilbud, som omfatter alle udlændingeunder Udlændingestyrelsens forsørgelse, det vil sige asylansøgere og ud-lændinge, der ikke har et lovligt opholdsgrundlag i Danmark.Ofre for menneskehandel får endvidere udpeget en kontaktperson (en so-cialarbejder tilknyttet Center mod Menneskehandel), som skal bistå demunder deres forløb i Danmark. Bistanden omfatter vejledning om særligetilbud og aktiviteter af bl.a. social karakter, herunder om den forberedtehjemsendelse, som er specifikt målrettet ofre for menneskehandel.Ofre for menneskehandel tilbydes således omfattende støtte til restitutionafhængig af individuelle behov samt vejledning om de forskellige tilbudunder opholdet her i landet.

2.2.2. Den praktiske betydning af en forlængelse af den udvidede re-

fleksionsperiode

KVINFO

refererer til oplysninger fra Center mod Menneskehandel om, at271 personer i perioden 2007-2012 er vurderet som værende ofre for men-neskehandel, og at 44 heraf har taget imod tilbuddet om forberedt hjem-sendelse, og anfører, at det vil være en relativt lille gruppe personer, der vilfå gavn af forlængelsen af refleksionsperioden på 20 dage.

KVINFO

Kvinderådet

opfordrer til, at der iværksattes en undersøgel-se, der belyser baggrunden for, at mange kvinder fravælger tilbuddet omen forberedt hjemsendelse.

Reden International

er skeptisk over for den praktiske betydning af enforlængelse af den udvidede refleksionsperiode til 120 dage. Redens erfa-ring viser, at ofre for menneskehandel, der ikke ønsker en forberedt hjem-sendelse, forlader tilbuddene under Handlingsplanen til bekæmpelse afhandel med mennesker 2011-2014 langt tidligere, og at de, der tager imodtilbuddet, ofte ønsker at vende hjem hurtigere end 100 dage. Det er Redenserfaring, at Udlændingestyrelsen sørger for at give ofre tilstrækkelig tid tilat få forberedt hjemrejsen. Reden finder, at andre dele af indsatsen i stedetbør styrkes.For så vidt angår spørgsmålet om, hvor mange ofre for menneskehandelder tager imod tilbuddet om en forberedt hjemsendelse og derfor vil kunnefå gavn af den foreslåede ændring af udlændingeloven om forlængelse af5

den udvidede refleksionsperiode til 120 dage, skal Justitsministeriet be-mærke, at de statistiske oplysninger fra Center mod Menneskehandel bådeomfatter personer, der har et lovligt opholdsgrundlag i Danmark, og ud-lændinge, der søger asyl eller ikke har et lovligt opholdsgrundlag her ilandet og således er omfattet af Udlændingestyrelsens kompetence i for-hold til en vurdering af spørgsmålet om menneskehandel, jf. udlændinge-lovens § 33, stk. 14. De foreslåede ændringer af udlændingeloven har ale-ne betydning for de udlændinge, der er omfattet af Udlændingestyrelsenskompetence. Udlændingestyrelsen har oplyst, at Udlændingestyrelsen i pe-rioden fra den 1. august 2007, hvor udlændingelovens § 33, stk. 14, trådtei kraft, til og med den 31. december 2012, har vurderet i alt 198 udlændin-ge som værende ofre for menneskehandel. I samme periode er der gennem-ført 42 forberedte hjemsendelser.Som det fremgår af pkt. 2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,blev den forberedte hjemsendelse af bl.a. handlede personer undergivet enekstern evaluering ved Rambøll, som blev offentliggjort i efteråret 2012.Evalueringen af hjemsendelsesprogrammet blev iværksat med baggrund iden satspuljefinansierede Handlingsplan til bekæmpelse af menneskehan-del 2011-2014.I rapporten analyseres styrker og svagheder ved programmet, og evalue-ringen viser overordnet, at programmet trods udfordringer ses at væregennemført efter hensigten. En af udfordringerne er, at mange fravælgertilbuddet om en forberedt hjemsendelse, og på den baggrund er der i rap-porten bl.a. fokus på årsager til den begrænsede deltagelse i hjemsendel-sesprogrammet. Det fremgår af rapporten, at meget få udlændinge vælgerat tage i mod tilbuddet om en forberedt hjemsendelse, medmindre de eroverbeviste om, at det er deres eneste alternativ. Det fremgår endvidere, atdet kan være svært at konkretisere, hvilke muligheder en hjemsendelse gi-ver, ligesom bl.a. den generelle situation i hjemlandet og forventninger frafamilie og andre, der eventuelt har investeret i rejsen, er faktorer, dermedvirker til begrænset deltagelse i programmet.Der er på baggrund af evalueringsrapporten taget initiativer til at forbed-re hjemsendelsesprogrammet. Som det fremgår af pkt. 2.2 i de almindeligebemærkninger til lovforslaget, blev det i forbindelse med finanslovsaftalenfor 2013 besluttet at give yderligere støtte til handlede personers reinte-gration i hjemlandet. Derfor udvides reintegrationsperioden i hjemlandetsom led i den forberedte hjemsendelse fra tre til seks måneder. Støtteord-ningen vil samtidig blive gjort mere fleksibel, således at den enkelte får6

større mulighed for omprioritering af indsatsen, ligesom der åbnes op for,at midlerne kan bruges til en bredere vifte af aktiviteter, f.eks. skolepenge,uddannelsesforløb, børnepasning m.v.

2.2.3. Øvrige bemærkninger

Kvinderådet

bakker op om de tiltag, der skal give yderligere støtte tilhandlede personers reintegration i hjemlandet, herunder forlængelsen afreintegrationsperioden fra tre til seks måneder, at der indføres øget fleksi-bilitet i forbindelse med reintegrationsindsatsen, samt at der åbnes op for,at midlerne kan bruges til en bredere vifte af aktiviteter.

Dansk Socialrådgiverforening

støtter udvidelsen af reintegrationsperio-den som led i en forberedt hjemsendelse fra tre til seks måneder, men fin-der, at udvidelsen bør fremgå af selve lovteksten.

SOS mod Racisme

anbefaler, at det overvejes at udvide reintegrationspe-rioden til 9 måneder.Betingelserne for at meddele en refleksionsperiode til ofre for menneske-handel, herunder for at forlænge perioden på 30 dage til op til 100 dage,hvis der foreligger særlige grunde, eller udlændingen samarbejder om enforberedt hjemsendelse, er fastsat i udlændingelovens § 33, stk. 14. Be-stemmelsen blev indført ved lov nr. 504 af 6. juni 2007 om ændring af ud-lændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse og opløsning (Bekæmpelseaf menneskehandel og samkøring af oplysninger om evakuerede m.v.). Aflovens forarbejder, jf. pkt. 2 i de almindelige bemærkninger til lovforslagnr. L 197 af 28. marts 2007, fremgår det bl.a., at den forberedte hjemsen-delse dækker over et tilbud om psykologisk, juridisk og socialpædagogiskhjælp samt sundhedsfremmende behandling, og at udlændingen vil blivemodtaget af en organisation i hjemlandet, når det er muligt. Det nærmereindhold af en forberedt hjemsendelse er fastlagt i praksis som led i Udlæn-dingestyrelsens administration af bestemmelsen i udlændingelovens § 33,stk. 14. I den forbindelse har Udlændingestyrelsen siden 2008 haft en kon-trakt med International Organization for Migration (IOM) om den prakti-ske gennemførelse af forløbet, som omfatter et individuelt tilrettelagt hjem-rejse- og reintegrationsprogram. De ændringer af reintegrationsstøtten,som følger af regeringens aftale med Enhedslisten om finansloven for2013, kræver således ikke ændring af udlændingeloven.

Lovforslaget har til formål at gennemføre de ændringer af udlændingelo-ven, som er nødvendige for at udmønte den del af regeringsgrundlaget ”EtDanmark, der står sammen” (oktober 2011), der vedrører bedre beskyttel-se af ofre for menneskehandel, samt den del af regeringens aftale med En-hedslisten om finansloven for 2013, som vedrører forlængelse af den udvi-dede refleksionsperiode.

Børnerådet

anfører, at lovforslaget specifikt bør omfatte støtte til uledsa-gede mindreårige ofre for menneskehandel samt børn af ofre for menne-skehandel, og at uledsagede mindreårige bør få en forberedt hjemsendelse.Børnerådet forudsætter, at de foreslåede ændringer af udlændingeloven ihenseende til børn, der er ofre for menneskehandel, eller børn af ofre formenneskehandel er i overensstemmelse med Europarådets konventions omindsatsen mod menneskehandel og den valgfri protokol til FN’s konventi-on om barnets rettigheder vedrørende salg af børn, børneprostitution ogbørnepornografi.Justitsministeriet bemærker, at der med lovforslaget ikke foreslås ændrin-ger af de særlige regler om og praksis for uledsagede mindreårige udlæn-dinge. Således tilbydes alle uledsagede mindreårige, der skal udrejse aflandet, en forberedt hjemsendelse.Justitsministeriet kan oplyse, at udlændinge, herunder børn og børn af ofrefor menneskehandel, der søger asyl eller opholder sig i Danmark uden etlovligt opholdsgrundlag, er omfattet af Udlændingestyrelsens forsørgel-sespligt. Forsørgelsespligten omfatter bl.a. indkvartering, som udgangs-punkt på et asylcenter, nødvendig sundhedsbehandling, eventuelle socialeforanstaltninger og ved ophold i asylcentersystemet endvidere undervis-ning og aktivering. Der er i asylcentersystemet særlige indkvarteringstil-bud rettet mod specifikke og/eller sårbare grupper, ligesom der er højgrad af opmærksomhed på børns forhold. Hvis personalet på et asylcenterbliver opmærksomme på, at et barn har behov for særlig støtte, bliver denrelevante kommune inddraget for at tilrettelægge en eventuel videre ind-sats i forhold til barnet. Efter en faglig vurdering kan der med Udlændin-gestyrelsens godkendelse sættes særlige foranstaltninger i værk for bl.a.børn.Som det fremgår af pkt. 2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,har ofre for menneskehandel derudover en udvidet adgang til særlige ind-kvarteringstilbud, herunder på krisecenter, hvis udlændingen ønsker det,

og sundhedsbehandling samt psykologisk og socialpædagogisk hjælp efterbehov.Således ydes børn, herunder børn af ofre for menneskehandel, støtte iasylsystemet.Justitsministeriet bemærker, at Danmark ratificerede den valgfri protokoltil FN’s konvention om barnets rettigheder vedrørende salg af børn, bør-neprostitution og børnepornografi i 2003. Europarådets konvention omindsatsen mod menneskehandel ratificerede Danmark i 2007. Dansk lov-givning administreres således i overensstemmelse hermed.Justitsministeriet bemærker endvidere, at de for udlændingeloven relevan-te bestemmelser fra Europarådets konvention om indsatsen mod menne-skehandel blev inkorporeret i udlændingeloven ved lov nr. 504 af 6. juni2007, og således fremgår direkte af loven, herunder bl.a. konventionensartikel 10, stk. 4, litra c, der drejer sig om eftersøgning af forældre tiluledsagede mindreårige ofre for menneskehandel. Denne bestemmelse ergennemført i udlændingelovens § 56 a, stk. 10.

Odense Universitetshospital

finder, at det ofte kan være vanskeligt forpolitiet at få oplysninger fra f.eks. ofre for menneskehandel om årsagen tilderes ophold i Danmark, men at dette er muligt for andre faggrupper.Som det fremgår af pkt. 2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget,træffer Udlændingestyrelsen afgørelse om spørgsmålet om menneskehan-del på baggrund af politiets og Center mod Menneskehandels vurdering ogeventuelle oplysninger fra andre relevante parter, f.eks. krisecentermedar-bejdere.Justitsministeriet kan oplyse, at Center mod Menneskehandel normalt erkontaktet forudgående ved politiaktioner i prostitutionsmiljøet, ligesomcentret bliver kontaktet, hvis politiet antræffer en udlænding og har mis-tanke om menneskehandel. Det betyder, at der er socialarbejdere til stede,som gennemfører særskilte samtaler med udlændingen.Som det fremgår af regeringens aftale med Enhedslisten om finanslovenfor 2013, lægger aftaleparterne vægt på, at potentielle ofre for menneske-handel ved politiaktioner mødes på en tillidsskabende måde, som tagerhensyn til, at der er tale om et potentielt offer for menneskehandel, ligesomdet er centralt, at denne type sager håndteres hurtigst muligt af politiet og9

Udlændingestyrelsen. Aftaleparterne har derfor besluttet, at Center ModMenneskehandel skal styrkes yderligere med henblik på en særlig tillids-skabende indsats i den periode, hvor der ofte sker frihedsberøvelse, indtilUdlændingestyrelsen har truffet afgørelse om, hvorvidt der er tale om etoffer for menneskehandel. Den forstærkede indsats vil betyde, at den på-gældende skal tilbydes en længere indledende samtale end i dag og dagli-ge besøg for at skabe den nødvendige tillid.

2.3. Midlertidig opholdstilladelse til udlændinge, der samarbejder om

efterforskning og strafforfølgning mod bagmænd

Børnerådet, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder,

Reden International, Røde Kors, Rådet for Etniske Minoriteter

SOS mod Racisme

er positive over for, at den nuværende retstilstand ommidlertidig opholdstilladelse af efterforsknings- og strafforfølgningsmæs-sige hensyn tydeliggøres i lovgivningen.

Børnerådet

anfører bl.a., at det bør fremgå af den foreslåede bestemmelsei udlændingelovens § 9 c, stk. 5, at børn af et offer for menneskehandelmeddeles opholdstilladelse samtidig med deres forælder, herunder hvisbarnet er i udlandet. Børnerådet anfører endvidere, at uledsagede mindre-årige ofre for menneskehandel bør omfattes og omtales direkte i bestem-melsen.Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 9 c, stk. 5, drejer sig ommidlertidig opholdstilladelse med henblik på samarbejde med myndighe-derne i efterforsknings- eller retsforfølgningsmæssig henseende. Der vilsåledes kun være grundlag for opholdstilladelse efter bestemmelsen til denperson, der skal bistå myndighederne. Da bestemmelsen er aldersneutral,vil uledsagede mindreårige udlændinge også være omfattet heraf.Opholdstilladelse på baggrund af familiemæssig tilknytning til en forælderer reguleret i udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, og § 9 c, stk. 1.Som det fremgår af bemærkningerne til den foreslåede bestemmelse i ud-lændingelovens § 9 c, stk. 5, vil et mindreårigt barn eller en ægtefælle tilen udlænding med opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse somhidtil efter en konkret vurdering af bl.a. den forventede varighed af udlæn-dingens ophold her i landet fortsat kunne få opholdstilladelse efter udlæn-dingelovens § 9 c, stk. 1, som følge af de pågældendes familiemæssige til-knytning.10

Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder

er positive overfor bemærkningerne i lovforslaget, pkt. 3.1, hvoraf det fremgår, at ofre formenneskehandel kan få asyl, hvis der f.eks. er en høj grad af profilering –herunder gennem presseomtale og ved oplysninger fra ansøgeren til myn-dighederne i Danmark, som fører til anholdelse af bagmændene bag men-neskehandlen – der vil føre til, at den pågældende ved en tilbagevenden vilvære i reel risiko for asylrelevant forfølgelse. Helsinki-komitéen er dog be-tænkelig ved, om denne mulighed for at få asyl vil give et incitament til atvidne på en sådan måde, at det fremmer domfældelse, og om tilstedeværel-sen af dette incitament derfor kan blive brugt til at så tvivl om sandheds-værdien af vidneudsagnene. Efter Helsinki-komitéens opfattelse vil pro-blemet kunne løses ved en generel nemmere adgang til opholdstilladelsefor handlede personer.

Reden International

kunne have ønsket, at regeringen havde fokuseretmere på hensynet til kvindernes sikkerhed og mulighed for efterfølgendepermanent ophold i Danmark. Reden anfører bl.a., at en del af ofrene formenneskehandel ikke vil kunne genoptage et trygt og sikkert liv i dereshjemland efter en retssag her i landet, og at ofre for menneskehandel i an-dre lande i højere grad har mulighed for permanent ophold.

Dansk Socialrådgiverforening

anfører, at muligheden for at give midler-tidig opholdstilladelse til ofre for menneskehandel til at bearbejde skader,traumer m.v. bør fremgå af loven på lige fod med muligheden for midlerti-dig opholdstilladelse af efterforsknings eller retsforfølgningsmæssige hen-syn.

Institut for Menneskerettigheder

anfører med henvisning til artikel 14 iEuroparådets konvention om indsatsen mod menneskehandel, at det børfremgå af den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 9 c, stk. 5, atet offer for menneskehandel ligeledes skal meddeles opholdstilladelse,hvis myndighederne finder det nødvendigt, at den pågældende bliver i lan-det på grund af sine personlige forhold. Instituttet anfører endvidere, atforholdet til Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandelbør beskrives i lovforslaget.Hensigten med den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 9 c, stk.5, er at tydeliggøre, at en udlænding kan meddeles midlertidig opholdstil-ladelse for at bistå myndighederne under en efterforskning eller retsfor-følgning. Forslaget herom ændrer ikke mulighederne for at søge opholds-11

tilladelse på et andet grundlag. Som det fremgår af pkt. 3.1 i de almindeli-ge bemærkninger til lovforslaget, kan ofre for menneskehandel søge op-holdstilladelse efter udlændingelovens regler herom, herunder asyl, hvisden pågældende frygter forfølgelse i sit hjemland, eller f.eks. humanitæropholdstilladelse, der kan gives til udlændinge, som lider af fysisk ellerpsykisk sygdom af meget alvorlig karakter.Justitsministeriet kan henvise til pkt. 3.2 og pkt. 6 i de almindelige be-mærkninger til lovforslaget, hvori der er redegjort for lovforslagets for-hold til den internationale regulering af området, herunder artikel 14 i Eu-roparådets konvention om indsatsen mod menneskehandel.

2.4. Fortsat ophold til voldsramte ægtefællesammenførte

2.4.1. Generelt

Børnerådet, Dansk Socialrådgiverforening, Dansk Tyrkisk Islamisk

Stiftelse, Danner, Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettighe-

der, Indvandrerrådgivningen, Kvinderådet, Røde Kors, Rådet for Et-

niske Minoriteter

SOS mod Racisme

er alle overordnet positive overfor forslaget.

Landsforeningen af Beskikkede Forsvarsadvokater

tiltræder, at der gi-ves en bedre beskyttelse med hensyn til fortsat opholdstilladelse for volds-ramte ægtefællesammenførte.

Retspolitisk Forening

finder, at forslaget alene indebærer begrænsede po-sitive konsekvenser for de voldsramte ægtefællesammenførte i form afyderligere tidsbegrænset ophold. Foreningen tilslutter sig imidlertid, at depågældende tillægges den foreslåede yderligere beskyttelse.

2.4.2. Vilje og evne til integration

KVINFO

er kritisk over for, at der i forbindelse med en afgørelse om for-længelse eller undladelse af inddragelse af en opholdstilladelse vil blivelagt betydelig vægt på den pågældende udlændings evne og vilje til at ladesig integrere i det danske samfund, idet det for voldsramte – som oftestkvinder – er vanskeligt at etablere og bevare en tilknytning til arbejdsmar-kedet.

Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder

er ligeledes be-tænkelig ved, at udlændingens evne og vilje til at integrere sig i det danskesamfund skal indgå med betydelig vægt.

Kvinderådet

anfører, at voldsramte udenlandske kvinder lever under vil-kår, der vanskeliggør integration, selv om isolation, indespærring og lig-nende ikke kan dokumenteres eller ikke har fundet sted. Det foreslås der-for, at det anføres i bemærkningerne, at vurderingen af udlændingens evneog vilje til at lade sig integrere ikke må være rigid.

Danner

peger på, at isolation og afskæring fra fri færden i samfundet ervæsentlige styrings- og kontrolelementer i den massive og psykiske vold,som udenlandske ægtefællesammenførte kvinder ofte udsættes for. Dannerforeslår derfor, at det i bemærkningerne til lovforslaget understreges, at deri forbindelse med vurderingen af udlændingens evne og vilje til at lade sigintegrere i det danske samfund skal tages hensyn til, om udlændingens in-tegration har været vanskeliggjort af ægtefællen eller samleveren.

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at der kan være en risikofor, at en person, der bliver udsat for vold mv., ikke er i stand til at visevilje til at integrere sig i samfundet, uanset om ægtefællen eller samleverenhar vanskeliggjort denne integration eller ikke.

Rådet for Etniske Minoriteter

bemærker, at det ofte hæmmer handle-kraften hos et menneske at være i et voldsramt forhold, og at årsagen til, aten udlænding ikke har påbegyndt arbejde eller uddannelse, kan være enanden end manglende vilje til integration.Såvel Institut for Menneskerettigheder som Rådet for Etniske Minoriteteranbefaler på den baggrund, at udlændingens vilje til at integrere sig i detdanske samfund ikke alene vurderes ud fra forholdene under samlivet, menat der også tages hensyn til udlændingens ønske om og vilje til at blive in-tegreret efter samlivets ophør.I vurderingen af, om inddragelse af en opholdstilladelse som følge af sam-livsophør skal undlades i de situationer, hvor samlivsophøret skyldes vold,skal det indgå, om inddragelsen må antages at virke særligt belastende forudlændingen, navnlig på grund af udlændingens tilknytning til det danskesamfund, alder, helbred, tilknytning til herboende personer og udlændin-gens manglende eller ringe tilknytning til sit hjemland mv., jf. udlændinge-lovens § 19, stk. 6, 1. pkt., jf. § 26, stk. 1.13

Lovforslaget indebærer blandt andet, at der ved den afvejning, der skal fo-retages efter den foreslåede § 19, stk. 7, og § 26, stk. 1, jf. § 19, stk. 6, derikke foreslås ændret, skal lægges særlig vægt på, om udlændingen har ud-vist vilje og evne til at lade sig integrere i det danske samfund. At udlæn-dingen har opholdt sig i Danmark i under to år, forudsættes derimod ikkelængere tillagt nogen betydning ved vurderingen af, om den pågældendekan siges at have opnået en sådan tilknytning til det danske samfund, at eninddragelse af opholdstilladelsen må antages at virke særligt belastende.Efter forslaget vil en udlænding, der har opholdt sig i Danmark i en korte-re periode – og derfor typisk ikke vil have opnået samme tilknytning til detdanske samfund som en udlænding, der har opholdt sig her i adskillige år– således kunne bevare sin opholdstilladelse, hvis den pågældende f.eks.har fået et arbejde i Danmark eller er under uddannelse her i landet.Efter Justitsministeriets opfattelse bør det fastholdes, at udlændinge undersamlivet skal have udvist vilje og evne til at lade sig integrere i det danskesamfund. Det er således af stor betydning for en fremtidig vellykket inte-gration, at udlændingen, selv om den pågældende kun har opholdt sig iDanmark i en kortere periode, har udvist vilje og evne til at lade sig inte-grere i det danske samfund.Udlændingemyndighedernes afgørelse af, om der skal ske inddragelse, vilbero på en konkret og individuel vurdering af samtlige omstændigheder iden enkelte sag.Som det fremgår af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, skaldet som hidtil indgå i vurderingen af udlændingens tilknytning til det dan-ske samfund, om udlændingens manglende integration i det danske sam-fund har været vanskeliggjort af ægtefællens eller samleverens forbud her-imod, indespærring i hjemmet eller lign.Dette er nu blevet præciseret i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.Herudover forudsættes blandt andet hensynet til eventuelle børn, situatio-nen i hjemlandet, herunder risikoen for udstødelse i hjemlandet som følgeaf samlivsophøret, omfanget og karakteren af eventuelt samvær med min-dreårige børn bosiddende i Danmark samt karakteren af udlændingens til-knytning til Danmark i øvrigt fortsat at skulle indgå i vurderingen.

2.4.3. Dokumentation for vold og årsagssammenhæng mellem vold og

samlivsophævelse

Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse

er af den opfattelse, at kravet til doku-mentation for, at der er begået vold i ægteskabet, er strengt, og foreningenforeslår på den baggrund, at dokumentationskravet lempes.

Indvandrerrådgivningen

foreslår, at fysisk, psykisk og økonomisk voldsidestilles, og at der alene stilles krav om et minimum af dokumentationherfor.

KVINFO

anfører, at det havde været positivt, hvis såvel fysisk som psy-kisk vold havde indgået i den foreslåede § 19, stk. 7, i udlændingeloven.Efter Justitsministeriets opfattelse bør det med henblik på at mindske risi-koen for misbrug og omgåelse som hidtil være en forudsætning, at udlæn-dingen godtgør, at der har været tale om overgreb, misbrug eller andenoverlast mv.I vurderingen af, om volden kan anses for godtgjort, vil samtlige oplysnin-ger i sagen indgå. I denne vurdering vil eksempelvis skadestuerapporter,lægeerklæringer og udtalelser fra krisecentre eller sociale myndighederkunne indgå. Som det fremgår af pkt. 4.3 i lovforslagets almindelige be-mærkninger, er det således ikke et krav, at den udøvede vold er anmeldt tilpolitiet, eller at der foreligger en domfældelse for vold i sagen.Omfattet af den foreslåede bestemmelse er f.eks. fysiske overgreb i form afvold eller voldtægt og trusler om vold samt fremkaldelse af fare for fysiskeovergreb omfattet af straffelovens bestemmelser herom. Endvidere vil gen-tagen og grov psykisk vold efter omstændighederne kunne være omfattet.Der er således tale om en ret vid definition af overgreb efter bestemmel-sen.For så vidt angår psykisk vold må det bero på en konkret og individuelvurdering af samtlige sagens omstændigheder, om overgrebene har væretaf en sådan karakter og intensitet, at de kan anses for omfattet af anven-delsesområdet for den foreslåede § 19, stk. 7.

KVINFO

finder, at det ikke bør pålægges den voldsramte at godtgøre, atvolden er den reelle årsag til samlivsophøret.

Efter forslaget vil udlændingen som hidtil skulle godtgøre, at volden mv.har været den reelle årsag til samlivsophævelsen. Kravet om årsagssam-menhæng mellem overgrebene og samlivsophævelsen har til formål atimødegå misbrug og omgåelse af reglerne, og Justitsministeriet finder der-for ikke grundlag for at fravige dette krav. Det bemærkes herved i øvrigt,at der efter Justitsministeriets opfattelse ikke ses at være det samme be-skyttelsesbehov i forhold til udlændinge, der ophæver samlivet på grund afen mere generel utilfredshed eller lignende i forholdet.

2.4.4. Øvrige bemærkninger

Børnerådet

ønsker, at det tilføjes i lovforslagets bemærkninger, at Ud-lændingestyrelsen ved anklage om vold mod et barn, uanset om der fore-ligger en politianmeldelse, har pligt til at underrette de sociale myndighe-der.Efter § 153, stk. 1, nr. 3, i lov om social service, skal personer, der udøveroffentlig tjeneste eller offentligt hverv, underrette kommunen, hvis de un-der udøvelsen af tjenesten eller hvervet får kendskab til eller grund til atantage, at et barn eller en ung under 18 år har været udsat for vold ellerandre overgreb.Justitsministeriet finder derfor ikke grundlag for at omtale den særlige un-derretningspligt nærmere i lovforslagets bemærkninger.

Institut for Menneskerettigheder

anbefaler, at der anvendes autoriseredetolke ved voldsramtes kontakt med sundhedssystemet og andre offentligemyndigheder, og at samtaler med den voldsramte foregår uden ægtefællenstilstedeværelse.Justitsministeriet kan oplyse, at udlændingemyndighederne og politiet omfornødent stiller tolkebistand til rådighed ved samtaler med voldsramteudlændinge. I forbindelse med sådanne samtaler vil den ægtefælle, der ef-ter det oplyste har udøvet volden, ikke være til stede.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at patienter, der eftersundhedsloven har ret til behandling hos alment praktiserende læge ogpraktiserende speciallæge samt på sygehus, i forbindelse hermed har rettil vederlagsfri tolkebistand, når lægen skønner, at en tolk er nødvendigfor behandlingen, jf. sundhedslovens § 50.

Det beror således på et lægefagligt skøn i den enkelte situation, om tolke-bistand er nødvendig for behandlingen.Den læge, der er ansvarlig for behandlingen af patienten, skal sikre sig, attolken har de nødvendige sproglige kvalifikationer, herunder at tolken be-hersker det danske sprog.I tilknytning hertil har Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse oplyst, atder ikke stilles krav om særlig certificering af tolke, der leverer tolkebi-stand i sundhedsvæsenet, samt at der ikke pågår overvejelser om indførel-se af et sådant krav.Efter sundhedslovens § 40, stk. 1, skal sundhedspersonen så vidt muligttræffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at patientens krav påtavshed ikke kompromitteres. Dette kan f.eks. være aktuelt, hvis sundheds-personen bliver bekendt med, at patienten ikke ønsker sine nærmeste pårø-rende delagtiggjort i behandlingen mv. I sådanne tilfælde vil sundhedsper-sonen være berettiget og forpligtet til at nægte f.eks. en ægtefælle at væretil stede i forbindelse med patientens behandling.Det følger herudover af almindelig anstaltsmæssig regulering, at et offent-ligt sygehus eller en anden offentlig myndighed kan nægte patientensnærmeste pårørende adgang til samtaler mellem patienten og sundheds-personen for at imødekomme patientens udtrykkelige ønske herom, ellerhvis det er nødvendigt for at sikre nødvendig ro og orden på sygehuset.I det omfang nægtelsen over for den nærmeste pårørende ikke skyldesovennævnte forhold, men derimod at den pårørende ved dennes handlingereller blotte tilstedeværelse ud fra en sundhedsfaglig vurdering er til hinderfor, at det sundhedsfaglige personale kan varetage patientbehandlingen udfra de normer, der til enhver tid kan udledes af kravet til omhu og samvit-tighedsfuldhed og kravene til sundhedsvæsenet i øvrigt, er ministeriet mesttilbøjelig til at være af den opfattelse, at det ikke er udelukket, at sygehusetmed hjemmel i anstaltsforanstaltninger kan fastsætte konkrete besøgsre-striktioner for patientens pårørende. Der er herved lagt vægt på og forud-sat, at besøgsrestriktionen er nødvendig, for at sygehuset kan sikre den pa-tientbehandling via det sundhedsfaglige personale, der er krav på. Tiltrods for de forhold, der kan tale imod, at det ikke er sagligt at varetagehensyn til sikring af behandling med hjemmel i anstaltsforhold, er ministe-riet med henvisning til ovenstående af den opfattelse, at dette kan være

sagligt, når det er nødvendigt for at sikre, at et sygehus kan leve op til sitformål.

Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse

henviser til, at tyrkiske statsborgeresom følge af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 ikke er omfattet af ud-lændingelovens bestemmelser om inddragelse af opholdstilladelse.Justitsministeriet kan oplyse, at Det Europæiske Økonomiske Fællesskabog Tyrkiet den 12. september 1963 indgik en associeringsaftale, der bl.a.skulle give visse rettigheder til tyrkiske statsborgere, der var arbejdstagereeller på anden måde økonomisk aktive i et EU-land. Associeringsaftalen ersenere blevet suppleret med en tillægsprotokol af 23. november 1970 samtaf Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19. september 1980, som blevvedtaget inden for rammerne af associeringsaftalen.Associeringsaftalens tillægsprotokol og Associeringsrådets afgørelse nr.1/80 indeholder to såkaldte stand still-klausuler. Stand still-klausulerneforbyder generelt nye nationale restriktioner for etableringsretten, den frieudveksling af tjenesteydelser og arbejdskraftens frie bevægelighed fra dendag, hvor tillægsprotokollen og afgørelse nr. 1/80 trådte i kraft i medlems-staten. Som følge af en række nyere domme fra EU-Domstolen om associe-ringsaftalen, herunder særligt dommen i C-300/09-301/09, Toprak, har dettidligere Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration foretageten analyse af stand still-klausulernes betydning for anvendelsen af udlæn-dingelovens regler, herunder reglerne om inddragelse, i forhold til øko-nomisk aktive tyrkiske statsborgere.I forhold til reglerne om inddragelse af en opholdstilladelse indebærerstand still-klausulerne bl.a., at en familiesammenført tyrkisk statsborger,der har tidsbegrænset eller tidsubegrænset opholdstilladelse, og som erøkonomisk aktiv, efter 2 års lovligt ophold her i landet alene kan få ind-draget sin opholdstilladelse som følge af svig.En tidsbegrænset opholdstilladelse kan derimod forud for 2 års lovligt op-hold inddrages, hvis grundlaget for ansøgningen ikke længere er til stede,herunder hvis samlivet ophører. Den foreslåede bestemmelse i udlændin-gelovens § 19, stk. 7, finder således tilsvarende anvendelse på tyrkiskestatsborgere, der har haft lovligt ophold her i landet i under 2 år, uansetom den tyrkiske statsborger er økonomisk aktiv eller ej.

3. Lovforslaget i forhold til lovudkastet

I forhold til lovudkastet, som blev sendt i høring den 21. december 2012,indeholder lovforslaget følgende indholdsmæssige ændringer:-I det lovudkast, som blev sendt i høring, var der i § 1, nr. 2 og 3, fore-slået ændringer i den gældende bestemmelse i § 9 c, stk. 5, der efterforslaget bliver til stk. 6. Da det ikke er hensigten med lovforslaget, atopholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens§ 9 c, stk. 5, skal forudsætte, at udlændingen allerede har et lovligt op-holdsgrundlag i Danmark, er lovudkastets § 1, nr. 2 og 3, udgået aflovforslaget.