B 14 - 2012-13 - Bilag 1: Rapport om statens køb af juridiske tjenesteyderlser, fra finansministeren

Indholdsfortegnelse1.2.Indledning .............................................................................................. 5Sammenfatning ...................................................................................... 62.1.Kammeradvokatordningens historie ............................................................ 62.2.Tidligere undersøgelser ................................................................................... 62.3.Elementerne i den foreliggende undersøgelse ............................................ 72.4.Kammeradvokataftalens indhold og administrationen af aftalen ............ 82.5.Kammeradvokatens kontor og indholdet og omfanget af de ydelser, derleveres i henhold til den gældende kammeradvokataftale ..................................... 102.6.Det danske advokatmarked ......................................................................... 112.7.Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenligneligeadvokatvirksomheder ................................................................................................. 122.8.Tendenser inden for advokatmarkedet ...................................................... 142.8.1. Prisoverslag, honorar og afregning i advokatbranchen ....................... 142.8.2. Valget mellem specialist- eller generalistydelser ................................... 152.8.3. Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter forstatens køb af juridiske tjenesteydelser................................................................ 152.9.Brugernes erfaringer og behov .................................................................... 162.10. Ordninger i andre lande ............................................................................... 172.11. Vurdering af modeller for løsning af statens advokatopgaver................ 18Decentralisering eller koordinering...................................................................... 20Én leverandør eller flere leverandører ................................................................. 20Ekstern eller intern opgaveløsning ...................................................................... 21Konklusion vedrørende modeller ........................................................................ 232.12. Gældende regler, der har betydning for tilrettelæggelsen af en fremtidigordning ......................................................................................................................... 232.13. Fremadrettede tiltag ...................................................................................... 24Salærfastsættelse og salærafregning ...................................................................... 24Valg af andre løsninger (herunder såkaldt dispensation, egenproduktion ogandre advokater) ..................................................................................................... 25Bidrag til videnopbygning i staten........................................................................ 26Øvrige tiltag ............................................................................................................. 263. Kammeradvokatordningens historie .................................................... 274. Tidligere undersøgelser af kammeradvokatordningen ....................... 294.1.Beretning nr. 30/1982 om kammeradvokatordningen og statensbenyttelse af anden advokatbistand.......................................................................... 294.2.Beretning nr. 2/2006 om statens køb af juridisk bistand ........................ 305. Den eksisterende kammeradvokatordning og statens nuværende købaf juridiske tjenesteydelser ........................................................................... 34

Side 2 af 1295.1.Den gældende kammeradvokataftale ......................................................... 345.2.Kammeradvokatens bevillingsretlige kompetence ................................... 395.3.Løsning af advokatopgaver uden for kammeradvokataftalen ................ 395.4.Kammeradvokatens kontor, Advokatfirmaet Poul Schmith .................. 415.5.Indholdet og omfanget af de ydelser, der leveres i henhold til dengældende kammeradvokataftale ................................................................................ 42Ydelsernes indhold ................................................................................................. 43Omsætning .............................................................................................................. 48Tidsforbrug ............................................................................................................. 52Selvmøde og anvendelse af andre advokater ...................................................... 536. Det danske advokatmarked ................................................................. 556.1.1. Markedet .................................................................................................... 556.1.2. Aktører ....................................................................................................... 587. Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenligneligeadvokatvirksomheder ................................................................................... 667.1.1. Kriterierne for udvælgelse ....................................................................... 667.1.2. Rating.......................................................................................................... 677.1.3. Advokatfirmaet Poul Schmith, kammeradvokatens kontor ............... 687.1.4. De udvalgte advokatvirksomheder......................................................... 697.1.5. SammenligningafdeudvalgteadvokatfirmaermedKammeradvokaten ................................................................................................. 718. Tendenser inden for advokatmarkedet vedrørende salærer mv. ......... 738.1.1. Praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregningi advokatbranchen .................................................................................................. 738.1.2. Valget mellem generalist- eller specialrådgivning ................................. 748.1.3. Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter forstatens køb af juridiske tjenesteydelser................................................................ 769. Brugernes erfaringer og behov ............................................................. 779.1.Indledning ...................................................................................................... 779.2.Brugerundersøgelsen..................................................................................... 789.2.1. Overordnede synspunkter vedrørende den fremtidige ordning ........ 789.2.2. Konkrete forslag vedrørende indholdet af et fremtidigt aftalegrundlag8110. Ordninger i andre lande ....................................................................... 8310.1. Indledning ...................................................................................................... 8310.2. Norge .............................................................................................................. 8410.2.1. Domstolssystem ................................................................................... 8410.2.2. Regjeringsadvokaten ............................................................................ 84Personen .................................................................................................................. 8410.2.3. Køb af ekstern advokatbistand .......................................................... 8610.2.4. Egenproduktion ................................................................................... 8710.3. Sverige ............................................................................................................. 8710.3.1. Domstolssystemet ................................................................................ 8810.3.2. Køb af ekstern advokatbistand .......................................................... 88

Side 3 af 12910.3.3. Egenproduktion ................................................................................... 8910.4. Holland ........................................................................................................... 8910.4.1. Domstolssystemet ................................................................................ 9010.4.2. Landsadvokaaten .................................................................................. 9010.4.3. Rijcksadvocaaten .................................................................................. 9210.4.4. Køb uden for aftalen af ekstern advokatbistand ............................. 9210.4.5. Egenproduktion ................................................................................... 9310.5. Tyskland.......................................................................................................... 9410.5.1. Domstolssystemet ................................................................................ 9410.5.2. Køb af ekstern advokatbistand .......................................................... 9410.5.3. Egenproduktion ................................................................................... 9510.6. England ........................................................................................................... 9510.6.1. Domstolssystemet ................................................................................ 9610.6.2. The Attorney General ......................................................................... 9610.6.3. The Treasury Solicitor ......................................................................... 9610.6.4. Køb af ekstern advokatbistand .......................................................... 9710.6.5. Egenproduktion ................................................................................... 9710.6.6. Kundetilfredshed .................................................................................. 9810.7. Sammenfatning .............................................................................................. 9811. Vurdering af de forskellige modeller for løsning af statensadvokatopgaver i fremtiden ........................................................................ 10111.1. Mulige modeller for en fremtidig ordning ............................................... 10111.2. Vurderingen af de mulige modeller .......................................................... 10211.2.1. Vurdering af model 1: Central myndighed ..................................... 10511.2.2. Vurdering af model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med énleverandør .............................................................................................................. 10911.2.3. Vurdering af model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag medflere leverandører.................................................................................................. 11211.2.4. Vurdering af model 4: Decentral ordning ...................................... 11511.3. Sammenfattende vurdering af de opstillede modeller............................ 11711.3.1. Decentralisering eller koordinering ................................................. 11711.3.2. Én leverandør eller flere leverandører............................................. 11711.3.3. Ekstern eller intern opgaveløsning .................................................. 11911.3.4. Risici ved skift af model og ved skift af leverandør ...................... 11911.3.5. Konklusion vedrørende valg af modeller ....................................... 12012. Gældende regler, der har betydning for tilrettelæggelsen af enfremtidig ordning ........................................................................................12212.1. EU-reglerne .................................................................................................. 12212.1.1. EU’s udbudsdirektiv .......................................................................... 12212.1.2. Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde ............. 12212.2. Den danske tilbudslov ................................................................................ 12312.3. Hjemmel til finansministeren til aftaleindgåelse ..................................... 12513. Fremadrettede tiltag ............................................................................126Salærfastsættelse og salærafregning .................................................................... 126

1. IndledningKammeradvokatordningen hviler – som det har været tilfældet siden 1936 – på enaftale med en privatpraktiserende advokat (kammeradvokaten).Den nugældende kammeradvokataftale er indgået i 2004 med advokat KarstenHagel-Sørensen, der er partner i Advokatfirmaet Poul Schmith. Aftalen er somtidligere indgået uden konkurrenceudsættelse. Samtidig med aftaleindgåelsen blevKarsten Hagel-Sørensen ved kongelig resolution udnævnt til kammeradvokat.Den nuværende kammeradvokataftale er uden tidsbegrænsning, men kan opsigesaf begge parter med ét års varsel til udløbet af et år. Aftalen kan således på nuvæ-rende tidspunkt tidligst opsiges med virkning fra udgangen af 2013. En kortereopsigelsesperiode kan aftales mellem parterne. Da aftalen er personlig, må detforventes, at den under alle omstændigheder inden for en kortere årrække vil blivebragt til ophør.Finansministeren har til brug for regeringens overvejelser anmodet Modernise-ringsstyrelsen om en grundig gennemgang af den nuværende kammeradvokatord-ning og om at komme med forslag til, hvordan man bedst kan tilrettelægge statenskøb af advokatydelser fremadrettet.På den baggrund har Moderniseringsstyrelsen udarbejdet nærværende rapport.Redaktionen er afsluttet den 4. december 2012.

Embedet som kammeradvokat blev oprettet i 1684 af kong Christian V. Kammer-advokaten skulle være advokat for kongens kammer, det vil sige statskassen.Fra 1850'erne var embedet besat af højesteretssagførere ved konstitution.I 1936 blev det offentlige embede nedlagt, og kammeradvokaten som embeds-mand forsvandt. Kammeradvokaten har herefter været en kongeligt udnævnt pri-vatpraktiserende advokat. Den første privatpraktiserende kammeradvokat var hø-jesteretssagfører Arne Kemp, der i 1936 grundlagede det, der i dag er Advokat-firmaet Poul Schmith.Alle kammeradvokater har siden 1936 været partnere i Advokatfirmaet PoulSchmith, der således siden da har fungeret som statens advokatkontor.Den nugældende kammeradvokataftale er indgået i 2004 med advokat KarstenHagel-Sørensen. Samtidig med aftaleindgåelsen blev Karsten Hagel-Sørensen vedkongelig resolution udnævnt til kammeradvokat.Indgåelsen af de hidtidige kammeradvokataftaler er i overensstemmelse med gæl-dende ret sket uden konkurrenceudsættelse.2.2.Tidligere undersøgelser

Kammeradvokatordningen har tidligere været genstand for to rigsrevisionsunder-søgelser. Resultatet af undersøgelserne fremgår afBeretning nr. 30/1982 om kam-meradvokatordningen og statens benyttelse af anden advokatbistandogBeretning nr. 2/2006om statens køb af juridisk bistand.Konklusionen på disse undersøgelser har været, atder ikke har været grundlag for kritik af selve kammeradvokatordningen.Rigsrevisionen har i revisionsberetning 2/2006 anført, at statens køb af ydelserhos Kammeradvokaten ikke umiddelbart kan karakteriseres som et traditioneltkøb i staten. Det er anført, at der således ofte er tale om sager, hvor det er vanske-ligt at forudse det fulde forløb, og det er dermed vanskeligt præcist at definere,hvilken ydelse der efterspørges. Der er endvidere ofte tale om sager, der skal løsesi stor hast, og hvor der ikke er fortilfælde, der kan hentes inspiration fra. Rigsrevi-sionen har endvidere anført, at ordningen har givet statens institutioner en nem ogstabil adgang til juridisk bistand, og at institutionerne har givet udtryk for, at ord-ningen er velfungerende.

Side 7 af 129Finansministeriet vurderede i 2003, at kammeradvokatordningen ikke var udbuds-egnet af følgende årsager:Hvervet som Kammeradvokat kræver omfattende stats- og forvaltningsretligerfaring og viden, som man ikke kan forvente hos andre advokatfirmaer.Advokatbistand har en karakter, hvor det er meget vanskeligt at opstille kvali-tetskriterier ved et eventuelt udbud. Det vil derfor være vanskeligt at udarbej-de en fyldestgørende kravspecifikation.Det er ikke forventeligt, at der er et marked, fordi hvervet som Kammeradvo-kat næppe forekommer særligt attraktivt for den trods alt mindre kreds afstørre advokatkontorer, som kunne tænkes at byde på opgaven. Dette skyldes,at disse advokatkontorer ville være nødt til at afgive en del klienter af habili-tetshensyn. Habilitetshensynet gælder særligt i sager om skatterådgivning ogrådgivning til virksomheder om offentligretlig regulering, som er en stor del afdisse advokatkontorers virksomhed.Rigsrevisionen erklærede sig i revisionsberetning 2/2006 enig i Finansministerietsvurdering af, at kammeradvokataftalen ikke umiddelbart er udbudsegnet.Rigsrevisionen fandt samtidig, at Finansministeriet fx i forbindelse med ændringereller fornyelse af aftalen bør overveje, hvorledes en afsøgning af markedet kantilrettelægges.Denne anbefaling imødekommes med denne rapport, der indeholder en gennem-gang af det danske advokatmarked og en analyse af Kammeradvokaten og sam-menlignelige advokatkontorer, jf. nærmere nedenfor.2.3.Elementerne i den foreliggende undersøgelse

Den foreliggende rapport indeholder en beskrivelse af den gældende kammerad-vokataftale og administrationen af denne, herunder Finansministeriets salærkon-trol.Rapporten indeholder en beskrivelse af resultatet af en undersøgelse af de statsligeinstitutioners erfaringer med den gældende kammeradvokatordning og de behov,som det vil være hensigtsmæssigt at tage højde for ved tilrettelæggelsen af løsnin-gen af statens advokatopgaver i fremtiden.Endvidere indeholder rapporten en beskrivelse af, hvorledes statslige advokatop-gaver løses i en række andre lande (Norge, Sverige, Holland, Tyskland og Eng-land). Denne del af rapporten bygger på bidrag fra konsulentfirmaet Deloitte,ph.d.-stipendiat ved Syddansk Universitet Frederik Waage samt Udenrigsministe-riet.Desuden har Danske Advokater bidraget med en vurdering af tendenser for ho-norarer og prisfastsættelse inden for advokatmarkedet og for erhvervsvirksomhe-

Side 8 af 129ders valg mellem generalist- og specialistrådgivning samt med en vurdering af be-tydningen af reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjeneste-ydelser.Rapporten indeholder herudover en analyse af det danske advokatmarked og enanalyse af Kammeradvokaten og sammenlignelige danske advokatkontorer. Den-ne del af undersøgelsen er foretaget af konsulentfirmaet Deloitte.På baggrund af ovenstående vurderes følgende fire modeller for den fremtidigeopgaveløsning:Model 1: Central myndighed.Model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandør.Model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandører.Model 4: Decentral ordning.Derefter vurderes, i hvilket omfang der vil være krav om konkurrenceudsættelse iforbindelse med tilrettelæggelsen af den fremtidige ordning. Justitsministeriet harbidraget til denne del af rapporten.Endelig beskrives, hvad der, hvis det måtte blive besluttet at fortsætte med enordning svarende til den nuværende, kan overvejes af tiltag blandt andet medhenblik på at tage hensyn til de forslag, som brugerne er fremkommet med påbaggrund af deres erfaringer med den nuværende ordning.2.4.Kammeradvokataftalens indhold og administrationen af aftalen

Den gældende kammeradvokataftale administreres af Finansministeriet ved Mo-derniseringsstyrelsen og består af to dele:Kammeradvokataftalen, der er indgået i februar 2004 med advokat KarstenHagel-Sørensen.Et tillæg af 29. september 2008 om ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring.Aftalen suppleres af en vejledning om kammeradvokatordningen, som blev ud-sendt af Økonomistyrelsen (nu Moderniseringsstyrelsen) i oktober 2008.Aftalen indeholder bestemmelser om følgende:Kammeradvokataftalens anvendelsesområdeDet fremgår af kammeradvokataftalen, at Kammeradvokaten har pligt til atudføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner.Aftalen indebærer, at alle statsinstitutioner som udgangspunkt har pligt til atanvende Kammeradvokaten på de omfattede områder ved køb af advokat-ydelser. Hvilke institutioner der er omfattet af aftalen, og hvad begrebet advo-

Side 9 af 129katopgaver omfatter, er uddybet i den nævnte vejledning om kammeradvokat-ordningen.Anvendelse af andre advokater end Kammeradvokaten – den såkaldte dispensationsordningDet fremgår af kammeradvokataftalen, at aftalen er baseret på, at Kammerad-vokaten som hovedregel udfører statens advokatopgaver. Statsinstitutionerneer dog ifølge aftalen berettigede til – med Finansministeriets godkendelse (idaglig tale dispensation) – at anvende anden advokatbistand i enkelte sager el-ler grupper af sager, såfremt Kammeradvokatens ekspertise på området ikkeer tilstrækkelig, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil.Der er i praksis næsten udelukkende anvendt anden advokatbistand i sager omprivatiseringer og sager i forbindelse med etablering af bankpakker i forbindel-se med den finansielle krise.Finansministeriet anmodes i øvrigt kun i meget få tilfælde om at godkende an-vendelse af anden advokatbistand, og der kan ikke tegnes noget generelt bille-de på baggrund af disse få sager.Der kan uden godkendelse anvendes anden advokatbistand, hvis Kammerad-vokaten ikke kan repræsentere staten som følge af en interessekonflikt, jf. ne-denfor.Regulering af interessekonflikterKammeradvokaten kan fungere som advokat for andre end staten. Det fast-sættes imidlertid i kammeradvokataftalen, at kammeradvokaten og dennespartnere – på grund af pligten til at udføre alle retssager og andre advokatop-gaver for staten – ikke i den øvrige advokatvirksomhed kan påtage sig opga-ver, der indebærer risiko for interessekonflikter med staten i noget omfang afbetydning. Skulle interessekonflikt opstå, skal kammeradvokaten omgåendegøre opmærksom derpå og afstå fra at udføre sagen.Bestemmelsen er i et vist omfang mere vidtgående end det, der følger af be-stemmelserne om interessekonflikter i punkt 12 i de advokatetiske regler,jf. bi-lag 1.HonorarKammeradvokaten modtager ifølge aftalen et årligt honorar på 133.374 kr.(2010-niveau) for at stå til rådighed med telefonisk og anden kortvarig mundt-lig rådgivning. I øvrigt modtager Kammeradvokaten salær for den enkelte sag– herunder udarbejdelse af responsa og mere omfattende ankeindstillinger –med 2/3 af sædvanligt advokatsalær.Kammeradvokaten skal ifølge aftalen ikke oplyse timetal i den enkelte sag.Baggrunden herfor er ifølge aftalen, at Finansministeriet på grundlag af Kam-

Side 10 af 129meradvokatens årsberetninger, jf. nedenfor, årligt kontrollerer, at salæret op-gjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for staten.Årsberetning og salærkontrolKammeradvokaten skal hvert år afgive en beretning om det foregående år. Fi-nansministeriet skal ifølge kammeradvokataftalen på baggrund af oplysninger-ne i årsberetningen føre kontrol med, at ordningen fortsat er økonomisk for-delagtig for staten. Finansministeriet kontrollerer i den forbindelse, at salæretopgjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for sta-ten. Såfremt salærkontrollen viser, at der ikke fortsat opnås betydelig økono-misk fordel for staten, skal der ifølge kammeradvokataftalen aftales de nød-vendige ændringer af reglerne om vederlag. Der har hidtil ikke været grundlagfor sådanne ændringer.Ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikringKammeradvokaten er erstatningsansvarlig efter danske rets almindelige reglerfor følger af fejl, der begås af kammeradvokaten, dennes partnere og medar-bejdere. Ansvaret er begrænset i visse tilfælde.KundetilfredshedsanalyserDet er aftalt, at der med jævne mellemrum gennemføres kundetilfredshedsun-dersøgelser i samarbejde mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet.Undersøgelserne gennemføres af et privat konsulentfirma.VarighedAftalen er uden tidsbegrænsning.OpsigelseAftalen kan efter aftalen opsiges med ét års varsel til udløbet af et år.2.5.Kammeradvokatens kontor og indholdet og omfanget af de ydelser, derleveres i henhold til den gældende kammeradvokataftale

Side 11 af 129De sager, Kammeradvokaten løser, fordeler sig på følgende to hovedkategorier:Retssager, herunder også sager for nævn og voldgift, der udgør omkring 2/3af omsætningen inden for kammeradvokatordningen.Rådgivningssager, der udgør omkring 1/3 af omsætningen inden for kammer-advokatordningen.Fordelingen mellem de to hovedkategorier har været stabil i de senere år.Retssager og rådgivningssager vedrører en lang række juridiske fagområder, ogmange sager omfatter mere end ét juridisk fagområde. De væsentligste forret-ningsområder, der hver især dækker over en lang række juridiske fagområder, om-fatter for tiden: Skatter og afgifter, kontrakter, konkurrence- og udbudsret, for-sikringsret, insolvens og inddrivelse, administrative tvangsindgreb, EU-ret og in-ternational ret, natur- og miljøbeskyttelse, erstatningsret samt stats- og forvalt-ningsret.Opregningen er ikke udtømmende, idet staten også har behov for ekspertise påandre væsentlige områder som fx statsstøtte og menneskerettigheder. Statsstøtte-problemer går igen på tværs af mange forskellige sagstyper, fx statslige udbud ogsager på medieområdet.2.6.Det danske advokatmarked

Det danske advokatmarked er inden for det seneste tiår vokset markant. Markedeter vokset fra en omsætning på 8,4 mia. kr. i 2000, over 9,3 mia. kr. i 2004 til 11,7mia. kr. i 2011 (2011-priser).Den samlede omsætning hos de fem største virksomheder er steget fra 2,1 mia. kr.i 2004 til 2,9 mia. kr. i 2009 (2011-priser), hvilket svarer til en vækst i perioden på38 pct.Til sammenligning udgjorde Kammeradvokatens omsætning vedrørende kammer-advokataftalen i 2004 i alt 163 mio. kr. og i 2009 i alt 235 mio. kr. (2011-priser).Det svarer til en vækst i perioden på 44 pct.Den offentlige sektor bidrager med omkring 8 pct. af omsætningen på det danskeadvokatmarked (svarende til omkring 880 mio. kr. i 2010 i 2011-priser). De reste-rende 92 pct. vedrører den private sektor, herunder virksomheder, organisationerog privatpersoner. Kammeradvokaten havde i 2010 omsætning vedrørende kam-meradvokataftalen på 262,6 mio. kr. (2011-priser). Det svarer skønsmæssigt tilomkring 1/3 af markedet vedrørende den offentlige sektor.I 2009 var der omkring 1.600 advokatvirksomheder i Danmark. Antallet af advo-katvirksomheder i Danmark har været stabilt perioden 2005-2009.

Side 12 af 129Markedet er fragmenteret, og de fleste virksomheder (90 pct.) er små advokatvirk-somheder med en omsætning på under 10 mio. kr. Den gennemsnitlige årlige om-sætning for advokatvirksomheder i Danmark var i 2009 knap 7 mio. kr. (2011-priser).Blot 26 af advokatvirksomhederne (knap 2 pct.) havde i 2009 en omsætning påover 50 mio. kr. og stod for knap halvdelen af den samlede omsætning på advo-katmarkedet.De fem største advokatvirksomheder stod alene for over en fjerdedel af marke-dets omsætning i 2009, svarende til omkring 2,9 mia. kr. (2011-priser). Det svarertil en gennemsnitlig årlig omsætning på godt ½ mia. kr. pr. kontor. De store ad-vokatvirksomheder udgør således en meget væsentlig del af markedet.Erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning og sager vedrørende konkurser udgørknap halvdelen af det danske advokatmarked målt på omsætning. Erhvervsrådgiv-ning er således den største serviceydelse og vedrørte omkring 1/3 af omsætnin-gen. Omsætningen vedrørende privat rådgivning og rådgivning vedrørende fastejendom udgjorde hver især knap 10 pct. af markedet i 2010.Advokatvirksomhederne er de primære leverandører af juridiske tjenesteydelser,men der er også andre markedsaktører, der inden for afgrænsede områder tilbyderjuridiske tjenesteydelser. Eksempelvis tilbyder revisionsfirmaer rådgivning indenfor skatteområdet, og konsulentfirmaer tilbyder virksomhedsrådgivning og råd-givning i forbindelse med kontrakter og udbud.2.7.Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenlignelige advokat-virksomheder

Side 13 af 129Gorrissen Federspiel.Horten.Kromann Reumert.LETT.Plesner.Det fremgår af analysen af Kammeradvokatens kontor og sammenlignelige advo-katfirmaer, at der er forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, hvorkun få af de øvrige advokatvirksomheder har partnere eller advokater tilknyttet.Disse forretningsområder er socialret, udlændingeret, menneskerettigheder ogadministrative tvangsindgreb.Derudover er der forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, og hvortilnogle af de øvrige advokatvirksomheder også har partnere og advokater tilknyttet,men dog færre partnere og advokater end Kammeradvokaten. Disse forretnings-områder er stats- og forvaltningsret, infrastruktur, markeds- og forbrugerret samtekspropriation.I øvrigt er der hos de øvrige advokatvirksomheder forretningsområder, hvortil dersammenlignet med Kammeradvokaten er dedikeret væsentlig færre partnere ogadvokater. Disse forretningsområder er retssager og voldgift, kontrakter og ud-bud, skatter og afgifter samt forsikrings- og erstatningsret, der alle sammen tilhø-rer de 5 forretningsområder, hvor Kammeradvokaten har flest tilknyttede medar-bejdere.Der findes også forretningsområder, hvorpå de øvrige advokatvirksomheder ge-nerelt har væsentlig flere tilknyttede partnere og advokater end Kammeradvoka-ten. Disse områder er selskabsret, byggeri og fast ejendom og immaterialret.Flere af de øvrige advokatvirksomheder tilbyder klienterne andre ydelser end deydelser, som Kammeradvokaten primært tilbyder sine klienter, fx køb og salg afvirksomheder. Inden for disse områder vil de øvrige advokatvirksomheder følgelighave flere partnere og advokater end Kammeradvokaten.Den sammenlignende analyse indikerer samlet set, at de sammenlignelige advo-katvirksomheder potentielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder,hvis de skal udføre opgaver svarende til de opgaver, der i dag løses af Kammerad-vokaten, og undgå konflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de ad-vokatetiske regler og de habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammer-advokataftale.Dette understøttes af markedsanalysen. Den viser, at de områder, hvor advokat-virksomhederne primært må forventes at skulle fravælge ikke-statslige klienter –hovedsageligt områderne erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivning og til delskonkurs – udgør over halvdelen af det, de ti største virksomheder omsatte til-

Danske Advokater har til brug for denne rapport udarbejdet:En beskrivelse af praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar ogafregning i advokatbranchen,en beskrivelse af tendenser vedrørende erhvervsvirksomheders valg mellemspecialist- og generalistydelser ogen vurdering af betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikterfor statens køb af juridiske tjenesteydelser.2.8.1. Prisoverslag, honorar og afregning i advokatbranchenDanske Advokater anfører, at advokatvirksomhederne gennem tiden har bevægetsig ganske betydeligt i retning af at redegøre over for klienterne for, hvilke fakto-rer og kriterier der har påvirket det samlede prisoverslag og i sidste ende det sam-lede honorar.Advokatens honorar fastsættes ifølge de advokatetiske regler på grundlag af etskøn under hensyn til en række parametre. Et væsentligt parameter er den medgå-ede tid. Helt generelt er det ofte sådan, at en række forskellige andre parametreend selve tidsforbruget – med vægt – vil have indflydelse på salærberegningen.Salæraftaler vil således ifølge Danske Advokater kunne præges af sagens værdi el-ler betydning for klienten. I den forbindelse kan man ifølge Danske Advokaterforestille sig, at en række sager kan have stor betydning for staten som klient ellerangå betydelige værdier, fx fordi sagens udfald vil danne præcedens for andre, lig-nende sager.Der er ifølge Danske Advokater ikke i branchen nogen fast norm for timehonore-ring. Der er dog en klar tendens til, at de ydelser, der leveres af de større advokat-virksomheder med specialer inden for de erhvervsretlige discipliner, leveres afhøjtspecialiserede advokater, der typisk i kraft af deres specialisering mv. honore-res med timesatser, der ligger betydeligt over de vejledende takster, der fx afregnesefter i sager omfattet af fri proces.Det ses ifølge Danske Advokater oftere og oftere, at advokatvirksomhederne for-ud for igangsættelsen af større opgaver indgår konkrete honoraraftaler, hvor time-honoreringen og timepriserne træder i baggrunden. Det gælder navnlig inden forområder som køb og salg af virksomheder, outsourcing, børsintroduktioner mv.,men også på andre områder ses samme tendens.

Side 15 af 1292.8.2. Valget mellem specialist- eller generalistydelserDer er ifølge Danske Advokater ikke noget entydigt svar på, om det bedst kanbetale sig at købe advokatydelser hos en specialist eller hos en generalist. Det af-hænger helt af den konkrete sag.Danske Advokater anfører, at der igennem en årrækkepå den ene sidehelt generelter sket en stigende specialisering inden for advokaterhvervet, hvor den stadigt me-re komplekse lovgivning – både nationalt og internationalt – på en række områderhar ført til stadigt mere specialiserede advokater. Det betyder også, at klienter –for at sikre sig den bedst mulige juridiske rådgivning inden for et givent område –i stigende grad vælger at søge mod stadigt mere specialiserede advokater, også selvom disse ofte kræver et højere honorar end mindre specialiserede advokater.Specialiseringen har ført til stadigt større advokatvirksomheder, som inden forderes egen virksomhed kan tilbyde kunderne højt specialiseret rådgivning indenfor et stort antal specialer (såkaldte full service virksomheder). Specialiseringen harsamtidig ført til en tydeligere udvikling i retning mod nogle højt specialiserede ni-chevirksomheder, som er blandt de førende inden for et enkelt eller nogle ganskefå specialer.Professionelle købere af advokatydelser – typisk større erhvervsvirksomheder medegne ansatte advokater eller jurister – har ifølge Danske Advokater skærpet deresadfærd, når de køber advokatydelser. Det har – i kraft af den øgede specialisering– fx betydet en bevægelse mod anvendelse af et stigende antal advokatvirksomhe-der, hvor man vælger forskellige alt efter specialiseringen – og i hvert tilfælde ikkeføler sig bundet til kun at have én fast advokatforbindelse.Der sespå den anden sideifølge Danske Advokater samtidig en stigende tendens til,at større erhvervsklienter bringer hele eller dele af deres køb af advokatydelser iudbud. Her vil en række forskellige faktorer typisk være udslagsgivende, og prisener kun én blandt mange faktorer. Elementer, som vinder frem er: kvalitet i ydel-sen, forretningsforståelse, adgang til højt specialiserede advokater inden for enrække specialer, international forhandlingskompetence, evnen til at komme medkreative og innovative løsninger, andre ydelser som en del af aftalen (fx klippekorttil køb af mere standardiserede ydelser inden for en nærmere defineret grænse,adgang til advokatvirksomhedens videnbaser, interne uddannelse eller adgang til atkunne følge status og udvikling i sine egne sager online).Ønsket er ifølge Danske Advokater typisk at bevæge køb af advokatydelser vækfra en leverance og over til et partnerskab, hvor begge parter bidrager aktivt til atgøre partnerskabet til en succes.2.8.3.Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter for statens køb afjuridiske tjenesteydelserDanske Advokater har til brug for denne rapport redegjort for betydningen af reg-lerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser.

Side 16 af 129Danske Advokater peger på, at de advokatetiske regler indeholder ganske omfat-tende regler vedrørende interessekonflikter. Disse regler har grundlæggende tilformål at sikre, at advokaten er uafhængig af uvedkommende interesser, og at ad-vokaten fremstår loyal over for sin klient, ligesom der er et fortrolighedshensyn.Danske Advokater peger endvidere på, at statens køb af advokatydelser er betyde-ligt inden for en lang række forskellige advokatspecialer. Allerede af den grundkan staten ifølge Danske Advokater siges at være en ganske særlig klient.Staten bør ifølge Danske Advokater samlet set kunne opnå fordelagtige priser ikraft af sin markedsposition. Samtidig anfører Danske Advokater, at det har – el-ler kan det have – store konsekvenser for en advokatvirksomhed at have statensom klient, da advokatvirksomheden i givet fald i visse sammenhænge kan væreforhindret i at udføre arbejde for andre klienter end staten.I den forbindelse har Danske Advokater anført:”Advokatvirksomheder, der ønsker at påtage sig sager for staten, skal derfor bl.a. af hensyn tilAER [de advokatetiske regler] og reglerne om interessekonflikter træffe et strategisk valg om, atden forretning, man kan udføre for staten, er mindst lige så fordelagtig som alternativet; nemlig atholde sig fra staten som klient og fokusere på resten af markedet.”Danske Advokater henviser i ovenstående til de for advokater almindeligt gælden-de advokatetiskeregler og ikke den i et vist omfang mere vidtgående interessekon-fliktbestemmelse i den gældende kammeradvokataftale.2.9.Brugernes erfaringer og behov

Moderniseringsstyrelsen har i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapportgennemført interview med repræsentanter for de fleste ministerområder. Brugerneer under interviewene anmodet om at have fokus på selve kammeradvokatordnin-gen og ikke den nuværende leverandør, Advokatfirmaet Poul Schmith.Brugerne ønsker en videreførelse af den eksisterende ordning, hvor statens advo-katopgaver som altovervejende udgangspunkt løses af ét advokatfirma.Det er brugernes opfattelse, at fordelene ved denne ordning er store sammenholdtmed brugernes behov, og at ordningen derfor overordnet set bør videreføresuændret. Baggrunden herfor er, at en samling af løsningen af statens advokatop-gaver hos én leverandør ifølge brugerne indebærer, at man kan drage nytte af op-bygget viden og erfaringer, herunder viden vedrørende andre ministerområder fxviden om andre ministeriers særlige lovgivning. Det kan medvirke til at sikre bor-geres og virksomheders retssikkerhed, fordi samlingen af opgaveløsningen under-støtter deling af viden på tværs af både emne- og ministerområder og over tid.Opsamling af viden om staten anses endvidere for afgørende i forbindelse medovervejelserne om en fremtidig ordning, idet den blandt andet er af stor betydning

Side 17 af 129for den troværdighed og uangribelighed, som efter brugernes opfattelse er knyttettil en samlet ordning.Brugerne finder samstemmende, at det vil være hensigtsmæssigt, at den fremtidigeordning tilrettelægges således, at det fortsat er let og enkelt at skaffe sig advokatbi-stand, idet behovet for bistand ofte har hastende karakter. Brugerne ønsker derforen ordning, hvor man ved behov for advokatbistand uden videre kan henvendesig til ét advokatkontor, som vil være forpligtet til at løse den foreliggende opgave.Brugerne har ikke i nævneværdigt omfang udtrykt behov for, at der etableres sær-lige aftaler på særlige områder. Brugerne har heller ikke udtrykt behov for andreformer for opdeling af aftalegrundlaget med henblik på at kunne indgå aftale medflere leverandører af juridiske tjenesteydelser. Brugerne har således fx ikke udtryktønske om opdeling af aftalegrundlaget, således at der indgås én aftale om repræ-sentation ved domstolene og en anden om juridisk rådgivning, der ikke har for-bindelse med en (aktuel) retssag. Tværtimod har ministerierne understreget forde-lene ved, at den, der har rådgivet i forbindelse med fx et udbud, også repræsente-rer staten, hvis der senere måtte opstå en tvist.Det er således konklusionen, at ministerierne finder det hensigtsmæssigt, at derogså fremtidigt bliver tale om én samlet aftale med en leverandør dækkende allede fagområder, som dækkes af den nuværende aftale.Brugerne er fremkommet med en række forslag til forbedringer i forhold til deteksisterende aftalegrundlag, både i form af forslag til nye bestemmelser og forslagtil præciseringer af hidtil gældende bestemmelser. Brugernes forslag bygger på denforudsætning, at der, som ønsket af dem, fortsat opereres med en aftale med énleverandør.De vigtigste forslag vedrører følgende:Præcisering af anvendelsesområdet, herunder større klarhed om, hvornår mankan anvende en anden advokat.Revision af salærbestemmelserne med henblik på større budgetsikkerhed oggennemskuelighed i forbindelse med salærfastsættelsen.Større mulighed for egenproduktion ved at lade myndighederne repræsenteresig selv i retten, som det i dag sker på visse områder.Mere deltaljerede kontraktbestemmelser om fx beføjelser, hvis leverandørensbemanding i forbindelse med en konkret opgave ikke er tilfredsstillende.Lang varighed af en fremtidig kontrakt af hensyn til ordningens kontinuitet.2.10.Ordninger i andre lande

Side 18 af 129Denne del af rapporten bygger på bidrag fra ph.d.-stipendiat ved Syddansk Uni-versitet Frederik Waage og konsulentfirmaet Deloitte.Undersøgelsen viser, at ingen af de fem undersøgte lande opererer med ordninger,der ligner den danske kammeradvokatordning, ligesom der er stor forskel på om-fanget af konkurrenceudsættelse af løsningen af landenes advokatopgaver. Derfindes dermed ikke i de undersøgte lande eksempler på udbud af aftaler, der påsamme måde som den danske kammeradvokataftale dækker hele den statslige ad-ministration.Undersøgelsen viser endvidere, at de europæiske processuelle lovgivninger er for-skelligartede, og særligt på det offentligretlige område kompliceres billedet af enuensartet domstolstradition. England er helt særegent, og Danmark og Norge ad-skiller sig fra Sverige, Holland og Tyskland, idet de tre sidstnævnte lande har for-valtningsdomstole, forstået som uafhængige retsinstanser, der afgør tvister mellemforvaltning og borger. Herudover er Danmark det eneste land, hvor embedsmændikke giver møde som repræsentant for staten i retssager.Den norske stat har indtil 1962 haft en ordning svarende til danske kammeradvo-katordning. I 1962 ændredes ordningen imidlertid, således at Regjeringsadvoka-tembedet blev et offentligt embede. Regjeringsadvokatens kontor varetager imid-lertid ikke alle den norske stats advokatopgaver. Regjeringsadvokaten fører somudgangspunkt alle statens retssager og rådgiver i visse sager.De norske embedsmænd kan tillige møde som repræsentanter for staten i retssa-ger ved de lavere retsinstanser. Ministerierne løser selv deres juridiske opgaver,men indhenter tillige juridisk rådgivning fra private advokater. Dette sker bådemed og uden udbud af kontrakterne. Regjeringsadvokatkontoret er et mindre kon-tor, der beskæftiger omkring 35 jurister, mens Kammeradvokaten i 2011 beskæfti-gede 176 jurister.2.11.Vurdering af modeller for løsning af statens advokatopgaver

Side 19 af 129debære, at opgaveløsningen sker hos én leverandør eller hos flere leverandø-rer.Ekstern eller intern opgaveløsning.Uanset om der vælges en central eller decentral løsning, vil opgaveløsningenkunne ske i form af statslig egenproduktion og/eller ved køb af juridiske tje-nesteydelser hos en eller flere eksterne leverandører.I praksis kan dette udmøntes i følgende fire grundmodeller for statens løsning afadvokatopgaver:Model 1: Central myndighedLøsningen af juridiske opgaver, herunder advokatopgaver, kan henlægges tilen central statslig myndighed, der servicerer alle statsinstitutioner.Model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandørDer kan indgås én centralt koordineret aftale vedrørende statens køb af advo-katydelser. Aftalen vil kunne være forpligtende eller frivillig.Model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandørerDer kan indgås flere centralt koordinerede aftaler vedrørende statens køb afadvokatydelser. Aftalerne vil kunne være forpligtende eller frivillige.Model 4: Decentral ordningDet kan helt overlades til de enkelte myndigheder selv at tilrettelægge løsnin-gen af advokatopgaver. Opgaveløsningen kan ske, ved at institutionerne løseropgaverne selv og/eller indgår aftale om køb af juridiske tjenesteydelser medén eller flere eksterne leverandører.Modellerne kan kombineres.De elementer, der indgår i vurderingen af de enkelte modellers fordele og ulem-per, er følgende:Videnopsamling, videndeling og ekspertise,herunder i hvilket omfang den enkeltemodel bidrager til, at statsinstitutionerne har mulighed for at trække på denhøjeste ekspertise inden for de områder, der er af betydning for staten.Kontinuitet og ensartethed i sagsbehandlingenmed henblik på blandt andet overhol-delsen af de forvaltningsretlige krav om ligebehandling.Administrative byrder,herunder om det er enkelt eller kompliceret for den enkel-te at skaffe sig ekstern juridisk bistand, når det er nødvendigt.Fortrolighedi forbindelse med udveksling af oplysninger, herunder hensynet til,at videregivelse af oplysninger til en advokat ikke medfører risiko for, at op-lysningerne anvendes i uvedkommende sammenhænge.Fleksibilitetblandt andet i forbindelse med efterspørgselsændringer.

Side 20 af 129Økonomisk fordelagtighed.Konfliktløsning,herunder i hvilket omfang modellen kan medvirke til problemfriløsning af tvister.Særlige forhold,herunder eksempelvis organisatoriske forhold mv.De gennemførte undersøgelser og overvejelser viser, at de afgørende vurderinger,som skal foretages, for at der kan træffes beslutning om valg af model for denfremtidige løsning af statens advokatopgaver, er:om der skal være tale om en centralt koordineret eller en decentral ord-ning,om der skal opereres med én leverandør eller flere, ogom opgaveløsningen skal ske ved statslig egenproduktion eller løses eks-ternt.Decentralisering eller koordineringEn centralt koordineret ordning vil i modsætning til en decentral ordning give mu-lighed for både at opnå faglige synergigevinster gennem opbygning af viden ogekspertise, der på tværs af ministerområder og institutioner kan komme alle stats-institutioner til gavn i form af høj kvalitet ved rådgivning og førelse af sager. End-videre vil en centralt koordineret ordning i højere grad medvirke til at sikre en me-re ensartet behandling af sager på tværs af sags- og ministerområder og dermedsikre en højere retssikkerhed for borgere og virksomheder.Endelig må det lægges til grund, at det vil være muligt at opnå bedre priser ved atsamle statens købekraft, og at de administrative byrder ved en centralt koordineretordning vil være mindre end ved en decentral ordning, idet det enkelte minister-område eller den enkelte institution ikke selv vil skulle afsøge markedet og indgåaftale med eksterne leverandører om løsning af advokatopgaver.Én leverandør eller flere leverandørerKarakteren af den ovenfor nævnte videnopbygning på tværs vil afhænge af, omder vælges en model med én eller med flere leverandører. Ved anvendelse af énleverandør vil der være mulighed for opbygning af tværgående viden om blandtandet retsregler af betydning for statens institutioner, herunder forvaltningsret, ogom den virkelighed, som statens institutioner agerer inden for. En sådan tværgå-ende viden er vanskeligere at opbygge, hvis der opereres med flere leverandører,der er valgt på baggrund af eksempelvis speciale eller geografisk placering. Dertilkommer, at det vil være vanskeligere at sikre ensartet behandling af beslægtedesager og vanskeligere at sikre kontinuitet og konsistens i sagsbehandlingen påtværs af emne- og ministerområder og over tid, hvis der anvendes flere leverandø-rer.Omvendt vil der ved indgåelse af kontrakt med flere leverandører kunne peges påmuligheden for at kunne trække på større specialviden på de enkelte fagområder.

Side 21 af 129Man kan endvidere anføre, at der ved anvendelse af flere leverandører i højeregrad kan blive tale om priskonkurrence, hvis opgaverne løses eksternt. Om dettebliver tilfældet afhænger dog af en række forhold, herunder hvorvidt en flerleve-randørmodel vil indebære en emnemæssig opdeling, hvor hvert emne alene dæk-kes af én leverandør, eller i givet fald hvilken vægt pris tillægges ved valg af leve-randør.Endelig må det lægges til grund, at der vil være færre administrative byrder ved enordning med én leverandør end ved en flerleverandørordning. Det enkelte mini-sterområde eller den enkelte institution vil således ikke fra sag til sag skulle tagestilling til, hvilken leverandør der skal anvendes til løsningen af konkrete advokat-opgaver, lige som der ikke vil skulle ske afdækning af eventuelle interessekonflik-ter.Det bemærkes, at en væsentlig del af de sager, hvori der i dag anvendes advokatbi-stand, vedrører Skatteministeriet. Det vil derfor – uanset hvilken model der vælgesfor staten som helhed – være afgørende for Skatteministeriet at have én leveran-dør, herunder af hensyn til at undgå interessekonflikter. Skatteministeriets sagerspænder over et bredt spektrum af forretningsområder (blandt andet skatteret,EU-ret, insolvensret, erstatningsret, ejendomsret, panteret og strafferet), og denviden, der opnås på den baggrund, kan komme de øvrige statsinstitutioner til go-de, hvis alle statsinstitutioners advokatopgaver løses af Skatteministeriets leveran-dør.Ekstern eller intern opgaveløsningEn eneleverandørmodel kan bestå i en ordning, hvor der som i dag indgås aftalemed ét privat advokatkontor, eller i en ordning, hvor statens advokatopgaver løsesaf en central statslig myndighed.Der kan ikke peges på forhold, der indebærer, at en central statslig myndighed vilkunne opbygge større ekspertise end en privat eneleverandør, og der må forventesat være knyttet betragtelige omkostninger til etableringen af en statslig myndighed,ligesom overgangen vil kræve en længere indfasningsperiode.Hvilken ordning der vil være økonomisk mest fordelagtig i det lange løb, kan dis-kuteres. Der kan dog peges på, at en central statslig myndighed ikke vil skulle op-nå en fortjeneste. På den anden side vil der ved ekstern opgaveløsning være aftaltbestemmelser om pris, der vil kunne sætte grænser for, hvilken betaling leverandø-ren kan kræve i den enkelte sag. Statens institutioner vil endvidere som i dag havemulighed for selv at løse de omhandlede opgaver og vil derfor kunne undlade atefterspørge ydelser, hvis omkostningerne bliver for høje.Det bemærkes i øvrigt, at etablering af en central myndighed forudsætter nærmereovervejelser om blandt andet organisering og ansvarsplacering internt i staten. Derskal eksempelvis tages stilling til, om en eventuel ny myndighed skal indplaceres i

Side 22 af 129det almindelige ministerielle hierarki, eller om der, af blandt andet hensyn til uaf-hængighed og uangribelighed, skal være tale om en uafhængig myndighed. I denforbindelse skal der også foretages overvejelser om reglerne om ministeransvar ogansvar i øvrigt.Risici ved skift af ordning og skift af leverandørSom et centralt element ved en vurdering af hensigtsmæssigheden af at etablere encentral myndighed i stedet for at anvende en ekstern leverandør indgår, at det vilvære vanskeligt at omgøre en beslutning om mere grundlæggende ændringer afden måde, hvorpå staten løser sine advokatopgaver.Såfremt ordningen ændres væsentligt, og der opereres med andre leverandørerend i dag, må det således forventes, at Advokatfirmaet Poul Schmith tilsvarendevil ændre sin forretningsstrategi. Der vil således være en risiko for, at det ikke vilvære muligt på ny at indgå kontrakt med den nuværende leverandør, såfremt enalternativ ordning senere måtte vise sig at være uhensigtsmæssig. Samtidig vil det,jf. konklusionerne vedrørende markedssituationen, være vanskeligt at reetablere etkontor som Kammeradvokatens kontor, hvis dette måtte være ændret radikalt.Dertil kommer, at der alt andet lige må forventes betragtelige initialomkostningerforbundet med en mere grundlæggende omlægning.De konkrete initiale omkostninger vil blandt andet vedrøre følgende:Ved ophør eller skifte vil der på visse områder være risiko for et tab af denviden, der er opbygget vedrørende staten som klient.Der må påregnes betragtelige skifteomkostninger, fx i form af ekstra med-gået tid hos den nye leverandør med henblik på at sætte sig ind i sagerne.Kammeradvokataftalen regulerer ikke nærmere parternes forpligtelser overfor hinanden ved aftalens ophør.Det vil være nødvendigt at opsige Kammeradvokataftalen senest et år forudfor et eventuelt leverandørskifte. Dette medfører risiko for, at nøglemedar-bejdere vil søge væk i den mellemliggende periode med lavere kvalitet i ydel-serne til følge.I tillæg hertil vil der særligt ved etablering af en central myndighed skulle tageshøjde for omkostninger til selve opbygningen af en ny myndighed, herunder re-kruttering, administration, ledelse mv., jf. afsnittet ovenfor om valget mellem eks-tern eller intern opgaveløsning.Ved udbud af en samlet ordning vil der skulle påregnes et ”risikotillæg” for detskift i klientportefølje, som tilbagevendende udbud ville kunne medføre. En po-tentiel tilbudsgiver vil således over en længere årrække have oparbejdet en klient-portefølje. Såfremt et sådant kontor vinder opgaven som ny kammeradvokat, må

Side 23 af 129det påregnes, at det pågældende kontor afskærer sig fra at rådgive en del af disseklienter, der således vil søge mod andre kontorer, hvor de opbygger nye relationer.I den periode, hvor kontoret rådgiver staten, vil klienttabet i sagens natur bliveopvejet af de nye opgaver fra staten. Imidlertid vil det pågældende kontor efter enårrække risikere, at opgaverne for staten i et nyt udbud overgår til et andet kontor.I denne situation vil kontoret stå uden de mange klientrelationer, som bestod, in-den kontoret begyndte at virke som advokat for staten.Konklusion vedrørende modellerDet ovenfor anførte taler for, at løsning af statens advokatopgaver også fremtidigtsker ved anvendelse af en centralt koordineret aftale med ét privat advokatkontor.Dette er i overensstemmelse med den konklusion, som er draget i forbindelsemed tidligere overvejelser om tilrettelæggelsen af opgaveløsningen, herunder vedetableringen af ordningen, ved de undersøgelser, der er gennemført af Rigsrevisi-onen 1980’erne og 2005-2006 og ved indgåelsen af den nuværende kammeradvo-kataftale i 2004. Det er samtidig i overensstemmelse med de behov, der sam-stemmende er tilkendegivet af ministerierne i forbindelse med den gennemførtebrugerundersøgelse.2.12.Gældende regler, der har betydning for tilrettelæggelsen af en fremtidigordning

EU-reglerneDer er ikke efter det gældende udbudsdirektiv pligt til at udbyde kontrakter vedrø-rende juridiske tjenesteydelser som dem, Kammeradvokaten leverer til staten, idetder er tale om tjenesteydelser, der er omfattet af udbudsdirektivets bilag II B.Selv om en aftale ikke er omfattet af udbudsdirektivet, kan der eksistere en EU-retlig pligt til konkurrenceudsættelse. Det er tilfældet, såfremt det må lægges tilgrund, at en sådan aftale har en klar grænseoverskridende interesse.I 2004 foretog Justitsministeriet i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgs-mål fra Folketingets Retsudvalg en grundig gennemgang af EU-reglerne om ud-bud af statens køb af juridisk bistand. På baggrund af den daværende retspraksisfra EU-Domstolen var konklusionen i svaret, at EU-retten ikke stiller krav om, attildelingen af opgaven som kammeradvokat og indgåelsen af aftalen mellemkammeradvokaten og Finansministeriet om de nærmere vilkår for udøvelsen afhvervet som kammeradvokat skal i forudgående offentligt udbud, eller at der påanden måde skal gennemføres en forudgående offentliggørelse. Rigsrevisionenerklærede sig i 2006 i en revisionsberetning om kammeradvokatordningen enig iJustitsministeriets konklusion.Justitsministeriet har i et notat af 17. august 2012 om visse EU-retlige spørgsmål iforbindelse med kammeradvokatordningen udtalt, at ministeriet er mest tilbøjelig

Side 24 af 129til at mene, at den samlede kammeradvokataftale næppe har en sådan grænseover-skridende interesse, at der skal ske en forudgående offentliggørelse, før der måtteblive indgået en ny aftale. Justitsministeriet har herved navnlig lagt vægt på, at detgælder generelt for de ydelser, som Kammeradvokaten leverer som et led i aftalen,at disse som minimum forudsætter gode danskkundskaber og et indgående kend-skab til dansk ret, herunder forvaltningsret, og viden om dansk administrativ prak-sis.Dansk retJuridiske tjenesteydelser er efter gældende dansk ret omfattet af pligt til konkur-renceudsættelse efter bestemmelserne i lov om indhentning af tilbud på visse of-fentlige og offentligt støttede kontrakter (tilbudsloven).Erhvervs- og vækstministeren har den 10. oktober 2012 fremsat forslag i Folke-tinget om ændring af tilbudsloven. Vedtages lovforslaget, vil bilag II B-tjenesteydelser, herunder juridiske tjenesteydelser, blive undtaget fra annonce-ringspligten efter tilbudsloven, og aftaler om sådanne tjenesteydelser vil såledesefter dansk ret kunne indgås uden forudgående konkurrenceudsættelse.Lovforslaget er andenbehandlet den 4. december 2012.Lovændringen vil ifølge forslaget træde i kraft den 1. januar 2013.Finansministerens kompetenceKompetencen til at indgå centrale aftaler om løsning af statens advokatopgaverhenhører under Finansministeriet.2.13.Fremadrettede tiltag

Side 25 af 129Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag sikrer, at staten somhelhed fortsat får leveret juridiske tjenesteydelser til en fordelagtig pris, og at be-stemmelserne om salærfastsættelse og salærafregning i et fremtidigt aftalegrundlagudformes således, at de er tidssvarende. Det vurderes endvidere af hensyn tilblandt andet budgetsikkerheden hensigtsmæssigt, at bestemmelserne samtidig gørdet muligt for den enkelte institution at gennemskue baggrunden for og dermedrigtigheden af salærfastsættelsen i den enkelte sag.I et fremtidigt aftalegrundlag kan der således stilles mere specifikke krav vedrø-rende udformning af salæroverslag, udformning af notaer, løbende fakturering ogden årlige afrapportering til Finansministeriet, således at der bliver bedre mulighedfor at godtgøre og kontrollere, at der både i den enkelte sag og samlet set opkræ-ves det rigtige salær.Valg af andre løsninger (herunder såkaldt dispensation, egenproduktion og andre advokater)Den nuværende kammeradvokatordning giver institutionerne mulighed for selv atløse de opgaver, der er omfattet af kontrakten, hvor dette er hensigtsmæssigt, her-under fx hvis leverandøren ikke leverer en kvalitet, der svarer til prisen. Dette må ividt omfang antages at ville afholde leverandøren fra at udnytte sin stilling på det-te punkt.Tilsvarende indebærer den nuværende ordning, at der kan anvendes en anden le-verandør, hvis Kammeradvokaten ikke kan stille den fornødne ekspertise til rå-dighed, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil. Her vil det i givet fald væ-re op til de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder attage stilling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.Aftalens anvendelsesområde, herunder den nævnte bestemmelse om anvendelseaf anden advokatbistand, kan overvejes og endvidere præciseres, så rækkeviddenikke giver anledning til unødig tvivl. Det vil herunder kunne præciseres, hvad derforstås ved en advokatopgave og dermed som udgangspunkt vil være omfattet afaftalen.Tilsvarende kan der fastsættes bestemmelser, der sikrer større fleksibilitet i statensopgaveløsning, herunder understøtter, at institutionerne i videre omfang får mu-lighed for at møde selv i institutionens retssager, som det i dag sker på visse om-råder.Det kan endvidere aftales, at der gives adgang til at anvende andre advokater endKammeradvokaten, hvor de tværgående, faglige synergier, som ligger til grund foren samlet kammeradvokatordning, ikke gør sig gældende. Her vil det igen være optil de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder at tage stil-ling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.

Side 26 af 129Tilsvarende kan et fremtidigt aftalegrundlag indeholde bestemmelser, der gør detmuligt for staten i forbindelse med den løbende vurdering af sine behov at kunnetage initiativ til ændring i aftalens anvendelsesområde, herunder ved indkøb påvisse områder hos andre advokater eller ved insourcing. Kammeradvokaten kandertil forpligtes til at stille oplysninger til rådighed for sådanne vurderinger.Efterspørgslen efter advokatydelser udvikler sig således over tid både i omfang ogindhold. Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag ud over detallerede nævnte gør det muligt at tage højde for en sådan udvikling.Bidrag til videnopbygning i statenEn af de store fordele ved den nuværende kammeradvokatordning er den vide-nopbygning, som samlingen af løsningen af statens advokatopgaver på ét advo-katkontor indebærer.Det vil være hensigtsmæssigt, at der ved et fremtidigt aftalegrundlag sikres, atdenne opsamlede viden i endnu højere grad end tidligere nyttiggøres for statsligeinstitutioner.Øvrige tiltagUd over ovenstående tiltag, kan andre ændringer blive relevante.Eksempelvis kan der peges på, at der af hensyn til opretholdelsen af tilliden tilkammeradvokatordningen kan være behov for nærmere at regulere, hvilke klienterog opgaver Kammeradvokaten kan påtage sig ud over de klienter og opgaver, derer omfattet af kammeradvokataftalen.

3. Kammeradvokatordningens historieI dette afsnit beskrives den historiske baggrund for den eksisterende kam-meradvokatordning.Embedet som kammeradvokat blev oprettet i 1684 af kong Christian V. Kammer-advokaten skulle være advokat for kongens kammer, det vil sige statskassen.Fra 1850'erne var embedet besat af højesteretssagførere ved konstitution.I 1936 blev det offentlige embede nedlagt, og kammeradvokaten som embeds-mand forsvandt. Kammeradvokaten har herefter været en kongeligt udnævnt pri-vatpraktiserende advokat.I forbindelse med overvejelserne om nedlæggelsen af kammeradvokatembedetredegjorde finansministeren i et brev af 21. marts 1935 over for Folketingets Løn-ningsudvalg for de fordele, som en opretholdelse af en særlig advokatordning villeindebære.Det anførtes i brevet, at det efter Finansministeriets opfattelse ville være den bed-ste og billigste ordning for staten som helhed, at den hidtidige responderendevirksomhed blev knyttet sammen med adgangen til – hvor ikke særlige forholdgjorde sig gældende – at lade én advokat udføre retssager for staten. Herved villeman opnå, at såvel honoraret for den responderende virksomhed som salærer forudførelse af retssager mv. kunne sættes væsentligt lavere, end hvis statsinstitutio-nerne selv skulle indgå aftale med en advokat i de enkelte tilfælde. En kammerad-vokatordning ville ifølge Finansministeriet også indebære opsamling af værdifuldviden i forbindelse med den responderende virksomhed samt særligt kendskab tilstatsforvaltningen, som i forbindelse med adgangen til almindelig advokatvirk-somhed ville bevirke, at man med særlig tillid kunne betro den pågældende advo-kat udførelse af advokatforretninger for staten.Der pegedes også på, at Kammeradvokaten på grund af det omfattende arbejdehavde knyttet værdifulde medarbejdere til sig, som ved deres virksomhed havdeerhvervet sig en særlig indsigt i behandlingen af de forskelligartede sager.Af hensyn til Finansministeriets betydelige interesse i sagen fandt man det ønske-ligt, at Kammeradvokaten ligesom hidtil knyttedes til Finansministeriet.Den første privatpraktiserende kammeradvokat var højesteretssagfører ArneKemp. Han grundlagde i 1936 det, der i dag er Advokatfirmaet Poul Schmith.

Rigsrevisionen gennemgik i sin beretning 30/1982 både den dagældende kammer-advokataftale og kammeradvokatordningen.Den dagældende kammeradvokatordning svarede overordnet til den gældendeordning. Kammeradvokatens kerneydelser var den gang som i dag at yde juridiskbistand til statsinstitutionerne.Rigsrevisionen udtalte om selve kammeradvokatordningen følgende:”Efter en gennemgang af kammeradvokatordningen, således som den praktiseres i dag, er detrigsrevisionens opfattelse, at der ikke er grundlag for en generel kritik af ordningen. En bevarelseaf ordningen indebærer den fordel for staten, at statsinstitutionerne til enhver tid og uden særligeaftaler har adgang til at rådføre sig med et større advokatkontor, der har et bredt kendskab tilproblemerne inden for statsforvaltningen. Den ekspertise og stabilitet i sagsbehandlingen, somopnås herved, opvejer efter rigsrevisionens opfattelse de ulemper, der kan være forbundet med ikkeat stå helt frit ved valget af advokat.”Rigsrevisionen fandt ikke grundlag for at foreslå principielle ændringer af selveordningen, men anbefalede visse moderniseringstiltag vedrørende kammeradvo-kataftalen.De anbefalede moderniseringstiltag har indgået i arbejdet med udformning af ef-terfølgende aftaler, og det aftalegrundlag, som kammeradvokatordningen baseredesig på i 1982, afveg derfor fra det, kammeradvokatordningen baserer sig på i dag.

Genstanden for Rigsrevisionens 2/2006-beretning er den nuværende aftale mel-lem Finansministeriet og advokat Karsten Hagel-Sørensen. Der er siden Rigsrevi-sionens undersøgelse gennemført enkelte ændringer af aftalen og den dertil knyt-tede praksis.Rigsrevisionens undersøgelse vedrørte to aspekter:Finansministeriets aftaleansvar, kontrol og administration med kammeradvo-katordningen.Statsinstitutionernes køb af juridisk bistand, herunder både køb af Kammer-advokatens bistand og anden juridisk bistand end Kammeradvokatens.I beretningen anførte Rigsrevisionen:”Når staten benytter juridisk bistand, er der tale om et indkøb, der ikke umiddelbart kan ka-rakteriseres som et traditionelt køb i staten. Der er ofte tale om sager, hvor det er vanskeligt atforudse det fulde forløb, og det er dermed vanskeligt præcist at definere, hvilken ydelse der efter-spørges. Der er endvidere ofte tale om sager, der skal løses i stor hast, og hvor der ikke er fortil-fælde, der kan hentes inspiration fra.[…]Kammeradvokaten varetager hovedparten af de sager, hvor staten køber juridisk bistand. Rigsre-visionens undersøgelse har vist, at kammeradvokatordningen danner rammen om et traditions-bundet forhold mellem Kammeradvokaten og staten, hvor statens tillid til Kammeradvokaten erstor. Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at staten med kammeradvokataftalen har sikretde statslige institutioner en nem og stabil adgang til juridisk bistand. Institutionerne giver udtrykfor, at kammeradvokatordningen er velfungerende, og at de generelt er tilfredse med kvaliteten afKammeradvokatens bistand.”Rigsrevisionen opgjorde omfanget af statens køb af juridisk bistand på følgendemåde:”I perioden 1997-2004 er udgifterne til juridisk bistand steget væsentligt. Staten købte i 2004for ca. 250 mio. kr. juridisk bistand. Heraf blev der købt for ca. 139 mio. kr. juridisk bistandinden for kammeradvokataftalen mod ca. 83 mio. kr. i 1997 (prisniveau 2004). I 2005 varstatens udgifter til Kammeradvokaten steget til 150 mio. kr. Udgifterne til anden juridisk bi-stand end Kammeradvokatens steg fra ca. 75 mio. kr. i 2002 til ca. 109 mio. kr. i 2004(prisniveau 2004).Der er endvidere sket en udvikling i den type af opgaver, der købes juridisk bistand til. Retssa-ger har i hele perioden været den primære opgavetype, men derudover har der været en væsentligstigning i indkøb af den type juridisk bistand, der går under samlebetegnelsen ”anden rådgiv-

Side 31 af 129ning”. Ved ”anden rådgivning” forstås fx juridisk bistand til udformning af kontrakter, juri-disk bistand til privatiseringer samt i forbindelse med udbud.”Ifølge det af Rigsrevisionen anførte, udgjorde købene inden for kammeradvokat-aftalen 2/3 af statens samlede køb af juridisk bistand i 2004.Rigsrevisionen fremkom i beretningen med en række anbefalinger, der fordelte sigpå to hovedemner:Administration af, herunder kontrol med aftalen.Fremtidig aftaleindgåelse.Rigsrevisionen anbefalede, at Finansministeriet afsøger markedet inden en fremti-dig aftaleindgåelse, ligesom man anbefalede, at det præciseres, hvilke institutionerder er omfattet af aftalen, og hvilke ydelser der er omfattet af aftalen.Det blev anbefalet, at Finansministeriet – før der indgås en ny aftale – afdækker,hvilken juridisk ekspertise Kammeradvokaten kan levere, bistandens kvalitet, samthvilket behov staten har for juridisk bistand generelt.Herudover anbefalede Rigsrevisionen, at Finansministeriet afdækker, på hvilkeområder institutionerne generelt ønsker at anvende anden advokatbistand endKammeradvokatens.Finansministeriet blev anbefalet at gennemføre brugertilfredshedsundersøgelser afkammeradvokatordningen, således at kvaliteten af ordningen løbende vurderes.På baggrund af Rigsrevisionens beretning er det i en vejledning til kammeradvo-kataftalen mere præcist beskrevet, hvilke institutioner der er omfattet af aftalen, oghvad begrebet advokatopgaver omfatter. Der er tillige gennemført brugerunder-søgelser hvert andet år.I forbindelse med undersøgelsen blev det fra Finansministeriets side tilkendegivet,at man ville anmode Kammeradvokaten om at lade årsberetningen ledsage af enrevisorerklæring i forbindelse med kontrollen med Kammeradvokatens overhol-delse af aftalens salærbestemmelser. Dette sker i dag.Rigsrevisionen behandler i beretningen spørgsmålet om udbudspligt i forbindelsemed indgåelsen af den nuværende kammeradvokataftale. Rigsrevisionen anførerfølgende:

Side 32 af 129”Kammeradvokatordningen har aldrig været i udbud. I 2004 foretog Justitsministeriet en grun-dig gennemgang af EU’s regelsæt omkring udbud for statens køb af juridisk bistand i forbindelsemed besvarelsen af udvalgsspørgsmål fra Folketingets Retsudvalg1.Justitsministeriets svar indeholder en grundig gennemgang af kammeradvokataftalen set i forholdtil EU-retten, særligt EU-domstolens praksis for udbud af offentlige tjenesteydelser. I henhold tilsvaret er juridiske tjenesteydelser efter reglerne i EU’s tjenesteydelsesdirektiv (direktiv92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentligetjenesteydelsesaftaler med senere ændringer) omfattet af direktivets bilag 1 B. Dette indebærer, atdisse ydelser efter direktivets artikel 9 ikke skal gøres til genstand for udbud. Efter direktivetsartikel 14 skal der blot tilgå Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikatio-ner en meddelelse om indgåelse af en aftale om en sådan ydelse. I svaret til Retsudvalget skriverJustitsministeriet videre, at baggrunden for undtagelserne fra den egentlige udbudsprocedure er, atEU har skønnet, at disse tjenesteydelser er uegnede som genstand for en egentlig udbudsprocedu-re. EU har dog ønsket at blive underrettet om indgåelsen af sådanne aftaler. Konklusionen isvaret er entydig, at EU-retten ikke stiller krav om, at tildelingen af opgaven som Kammerad-vokat og indgåelsen af aftalen mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet om de nærmerevilkår for udøvelsen af hvervet som Kammeradvokat skal i forudgående offentligt udbud, eller atder på anden måde skal gennemføres en forudgående offentliggørelse. Rigsrevisionen er enig i Ju-stitsministeriets konklusion om, at kammeradvokataftalen ikke er omfattet af EU’s regler omudbudspligt.”Rigsrevisionen behandler i beretningen endvidere spørgsmålet om kammeradvo-kataftalens udbudsegnethed:”Finansministeriethar i 2003 vurderet, at kammeradvokatordningen ikke er udbudsegnet ogdermed heller ikke udbudspligtig [efter det statslige udbudscirkulære]. Finansministeriet harfremført følgende overvejelser:Hvervet som Kammeradvokat kræver omfattende stats- og forvaltningsretlig erfaring og vi-den, som man ikke kan forvente hos andre advokatfirmaer.Advokatbistand har en karakter, hvor det er meget vanskeligt at opstille kvalitetskriterierved et eventuelt udbud. Det vil derfor være vanskeligt at udarbejde en fyldestgørende kravspe-cifikation.Det er ikke forventeligt, at der er et marked, fordi hvervet som Kammeradvokat næppe fo-rekommer særligt attraktivt for den trods alt mindre kreds af større advokatkontorer, somkunne tænkes at byde på opgaven. Dette skyldes, at disse advokatkontorer ville være nødttil at afgive en del klienter af habilitetshensyn. Habilitetshensynet gælder særligt i sager omskatterådgivning og rådgivning til virksomheder om offentligretlig regulering, som er en stordel af disse advokatkontorers virksomhed.Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 130 af 21. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (alm. del – bilag 453).Moderniseringsstyrelsens note.1

Den gældende kammeradvokataftale er indgået mellem Finansministeriet og ad-vokat Karsten Hagel-Sørensen. Aftalen trådte i kraft den 1. marts 2004 i forbin-delse med advokat Karsten Hagel-Sørensens udnævnelse til kammeradvokat.Kammeradvokathvervet er personligt, og den nuværende kammeradvokat er –som det traditionelt har været tilfældet – udnævnt ved kongelig resolution.Det nugældende aftalegrundlag består af to dele:Kammeradvokataftalen, der er indgået i februar 2004 og som nævnt har væretgældende siden 1. marts 2004.Et tillæg af 29. september 2008 om ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikring.Aftalen suppleres af en vejledning om kammeradvokatordningen, som blev ud-sendt af Økonomistyrelsen (nu Moderniseringsstyrelsen) i oktober 2008.Administrationen af kammeradvokataftalen varetages af Finansministeriet.Kammeradvokataftalen, tillægget til denne, vejledningen, gennemførte brugerun-dersøgelser, Kammeradvokatens årsberetninger samt oplysninger om salærkon-trollen er tilgængelig på Moderniseringsstyrelsens hjemmeside. Aftalen, tillægget tilaftalen og vejledningen om kammeradvokatordningen er optaget som bilag 2, 3 og4.Det samlede aftalegrundlag har følgende indhold:

Side 35 af 129Kammeradvokataftalens anvendelsesområdeDet fremgår af kammeradvokataftalen, at Kammeradvokaten har pligt til atudføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner.Som det fremgår af fremstillingen nedenfor, indebærer aftalen endvidere, at al-le statsinstitutioner som udgangspunkt har pligt til at anvende Kammeradvo-katen på de omfattede områder.Omfattede opgaverKammeradvokataftalen omfatter udførelse af alle retssager og andre advokat-opgaver.Uden for ordningen falder ifølge aftalen enkelte, specifikke opgaver, som eroplistet i aftalen, fx sager, der skal løses på grundlag af udenlandsk ret, udfø-relse af uvildige undersøgelser af faktiske eller retlige forhold (”advokatunder-søgelser” og lignende) og sager, hvori Kammeradvokaten er inhabil, eller hvorder kan rejses berettiget tvivl om kontorets habilitet.Begrebet advokatopgaver er ikke nærmere defineret i selve kammeradvokataf-talen.Af vejledningen om kammeradvokatordningen fremgår, at advokatopgaver ikammeradvokataftalens forstand omfatter alle opgaver, hvortil en statsinstitu-tion ønsker at antage ekstern advokat, hvad enten det sker direkte eller gen-nem mellemled, fx en konsulent. Endvidere omfattes opgaver, der traditioneltudføres af en advokat, såsom retssager, udformning af kontrakter, udbud, re-sponsa, køb og salg af fast ejendom, selskabsretlige dispositioner, repræsenta-tion i insolvente boer og anden juridisk rådgivning.Advokatopgaver omfatter ifølge vejledningen ikke indhentelse af juridiske re-sponsa eller bistand til udarbejdelse af lovforslag hos andre end advokatersamt bistand til udformning af tekniske og kommercielle vilkår i kontrakter.Aftalen begrænser i øvrigt ifølge vejledningen ikke statsinstitutionernes adgangtil at udføre juridiske opgaver ved egne ansatte.Omfattede institutionerAftalen omfatter alle statsinstitutioner.Uden for ordningen falder ifølge aftalen sager, der udføres for visse statsligeog statsligt ejede institutioner og virksomheder. Det drejer sig ifølge aftalenom sager, der føres for DSB, Danmarks Radio, TV 2, Danmarks National-bank, Vækstfonden og statslige aktieselskaber samt interessentskaber, hvoristaten er en af flere interessenter.

Side 36 af 129Begrebet statsinstitution er ikke nærmere defineret i selve kammeradvokatafta-len.Af vejledningen om kammeradvokatordningen fremgår, at begrebet statsinsti-tution skal forstås som omfattende institutioner, der ikke har en formue, derer adskilt fra statskassen. Aftalen omfatter således alle dele af den statslige for-valtning, hvad enten institutionen er undergivet en ministers instruktionsbefø-jelse, eller institutionen ledes af et uafhængigt nævn, råd eller lignende.Herudover vil aftalen ifølge vejledningen kunne benyttes af selvejende institu-tioner, foreninger og fonde mv., hvis udgifter dækkes ved statstilskud eller lig-nende eller som modtager kapitalindskud eller anden støtte fra staten, såfremtkapitalindskuddet mv. har en væsentlig betydning for institutionen, men denævnte selvejende institutioner mv. er ikke forpligtet til at benytte aftalen.På samme måde kan aftalen med Finansministeriets godkendelse ifølge vej-ledningen benyttes af institutioner, der på anden måde har nær tilknytning tilstaten, samt af aktie- og andre selskaber, hvori staten har en bestemmendeindflydelse.Som eksempel på institutioner og selskaber, der på denne måde har søgt bi-stand hos Kammeradvokaten, kan nævnes Københavns Universitet og Fe-mern A/S, der forestår blandt andet forberedelser, undersøgelser og projekte-ring i relation til etableringen af en fast forbindelse over Femern Bælt.Anden advokatbistand end bistand fra Kammeradvokaten – den såkaldte dispensations-ordningDet fremgår af aftalen, at kammeradvokatordningen og vilkårene i aftalen erbaseret på, at Kammeradvokaten som hovedregel udfører statens advokatop-gaver. Statsinstitutionerne er dog ifølge aftalen berettigede til – med Finans-ministeriets godkendelse (såkaldt dispensation) – at anvende anden advokatbi-stand i enkelte sager eller grupper af sager, såfremt Kammeradvokatens eks-pertise på området ikke er tilstrækkelig, eller der foreligger andre rimeligegrunde dertil.Omfattede statsinstitutioner kan dermed ikke fravælge Kammeradvokaten tilfordel for andre advokater på områder, der er omfattet af aftalen, medmindredet godkendes af Finansministeriet.Der er i praksis næsten udelukkende anvendt anden advokatbistand i sager omprivatiseringer og sager om etablering af bankpakker i forbindelse med finans-krisen.

Side 37 af 129Der søges i øvrigt godkendelse af anvendelse af anden advokatbistand i megetfå tilfælde, og der kan ikke tegnes noget generelt billede på baggrund af dissefå sager.I tilfælde af interessekonflikter anvendes andre advokater end Kammeradvo-katen, jf. nedenfor. Det kan ske uden godkendelse.Regulering af interessekonflikterKammeradvokaten kan fungere som advokat for andre end staten. Det fast-sættes imidlertid i kammeradvokataftalen, at kammeradvokaten, dennes part-nere og øvrige medarbejdere – på grund af pligten til at udføre alle retssagerog andre advokatopgaver for staten – ikke i den øvrige advokatvirksomhedmå påtage sig opgaver, der indebærer risiko for interessekonflikter med stateni noget omfang af betydning. Skulle interessekonflikt opstå, skal Kammerad-vokaten omgående gøre opmærksom derpå og afstå fra at udføre sagen.Denne bestemmelse er i et vist omfang videregående end bestemmelserne ominteressekonflikter i de almindeligt gældende advokatetiske regler,jf. bilag 1.HonorarKammeradvokaten modtager ifølge aftalen et årligt honorar på 133.374 kr.(2010-priser) for at stå til rådighed med telefonisk og anden kortvarig mundt-lig rådgivning.I øvrigt modtager Kammeradvokaten salær for den enkelte sag – herunder ud-arbejdelse af responsa og mere omfattende ankeindstillinger – med 2/3 afsædvanligt advokatsalær.Sædvanligt advokatsalær fastlægges ifølge aftalen i overensstemmelse med Ad-vokatrådets meddelelse af 4. juli 1996 som et rimeligt vederlag med udgangs-punkt i arbejdets art og omfang, det med sagen forbundne ansvar, sags-genstandens størrelse, sagens betydning for klienten, den medgåede tid og detopnåede resultat. Det indebærer ifølge aftalen, at alle de nævnte omstændighe-der tages i betragtning, idet der lægges betydelig vægt på arbejdets omfang. Sa-læret fastsættes ifølge aftalen således hverken til en vis procentdel af sagensværdi eller et timevederlag.De nævnte kriterier for salærfastsættelsen svarer til de kriterier, der indgår i deadvokatetiske regler om honorarfastsættelse,jf. bilag 1.Kammeradvokaten skal ifølge aftalen ikke oplyse timetal i den enkelte sag.Baggrunden herfor er ifølge aftalen, at Finansministeriet på grundlag af Kam-meradvokatens årsberetninger, jf. nedenfor, årligt kontrollerer, at salæret op-gjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkeligt fordelagtigt for staten.

Side 38 af 129ÅrsberetningKammeradvokaten skal hvert år afgive en beretning om det foregående år. Be-retningen skal blandt andet indeholde en opgørelse af tidsforbrug opdelt i re-levante kategorier samt en gennemsnitlig timepris.Årsberetningen skal efter aftale mellem Finansministeriet og Kammeradvoka-ten ledsages af en revisorerklæring vedrørende opgørelsen af den gennemsnit-lige timepris.SalærkontrolFinansministeriet skal ifølge kammeradvokataftalen på baggrund af Kammer-advokatens årsberetninger føre kontrol med, at ordningen er økonomisk for-delagtig for staten. Finansministeriet kontrollerer i den forbindelse, at salæretopgjort pr. arbejdstime for staten under ét er tilstrækkelig fordelagtigt for sta-ten.Såfremt salærkontrollen viser, at der ikke fortsat opnås en betydelig økono-misk fordel for staten, skal der ifølge kammeradvokataftalen aftales de nød-vendige ændringer af reglerne om vederlag.Der har ikke hidtil været grundlag for at tage initiativ til sådanne ændringer.Finansministeriets salærkontrol baserer sig på de redegørelser, som Skattemi-nisteriet efter skatteforvaltningslovens § 59 hvert år afgiver til FolketingetsSkatteudvalg om den udgiftsmæssige udvikling mv. i de sager, hvortil der kanydes omkostningsgodtgørelse. Redegørelserne indeholder blandt andet en op-gørelse af advokattimesalær på landsplan i disse sager. Salæroplysningerne idisse redegørelser er det bedste offentligt tilgængelige sammenligningsgrund-lag, som foreligger i øjeblikket.Sammenligningen mellem oplysningerne i Skatteministeriets redegørelse ogoplysningerne fra Kammeradvokatens årsberetning offentliggøres på Moder-niseringsstyrelsens hjemmeside.Ansvar, ansvarsbegrænsning og forsikringKammeradvokaten er ifølge et tillæg til kammeradvokataftalen erstatningsan-svarlig efter dansk rets almindelige regler for følger af fejl, der begås af kam-meradvokaten, dennes partnere og medarbejdere.Ansvaret omfatter ifølge tillægget ikke:Indirekte tab.Bøder eller tilsvarende, hvad enten de tilfalder det offentlige eller private(”punitive damages”).

Side 39 af 129Krav rejst i USA og Canada.Hæftelse for andre rådgivere, som Kammeradvokaten efter aftale med kli-enten har overladt dele af opgaven til, eller som klienten har antaget efterKammeradvokatens henvisning.Det samlede erstatningsbeløb som følge af én skade kan ikke overstige 75mio. kr.KundetilfredshedsanalyseDet er mellem Finansministeriet og Kammeradvokaten uden for selve kam-meradvokataftalen aftalt, at der løbende gennemføres undersøgelser af bru-gernes tilfredshed med Kammeradvokaten. Undersøgelserne gennemføres i etsamarbejde mellem Kammeradvokaten og Finansministeriet, men udføres afet eksternt konsulentfirma.Kundetilfredshedsanalyserne offentliggøres på Moderniseringsstyrelsen ogKammeradvokatens hjemmesider.VarighedAftalen er ikke tidsbegrænset.OpsigelseKammeradvokataftalen kan opsiges med ét års varsel til udløbet af et år. Afta-len kan således på nuværende tidspunkt tidligst opsiges med virkning fra ud-gangen af 2013.5.2.Kammeradvokatens bevillingsretlige kompetence

Side 40 af 129Der er ikke i forbindelse med den foreliggende rapport foretaget nærmere under-søgelser af omfanget heraf, idet dette ikke findes at være af betydning for valget afden model, der skal anvendes i fremtiden i forbindelse med løsning af statens ad-vokatopgaver.Som anført i afsnit 11 vil der uanset valget af model altid skulle ske løsning af ju-ridiske opgaver i de enkelte institutioner. Kombineres den decentrale løsning meden central ordning, vil der skulle ske en afgrænsning af, hvornår en opgave kaneller skal løses henholdsvis centralt eller decentralt. Det ligger uden for dennerapports formål at tage stilling til, hvor dette snit skal lægges.Endvidere købes der advokatbistand uden for kammeradvokataftalen efter Fi-nansministeriets godkendelse og i forståelse med Kammeradvokaten, jf. beskrivel-sen af kammeradvokataftalens anvendelsesområde i afsnit 5.1.Omfanget af statens køb af juridiske tjenesteydelser inden og uden for kammer-advokatordningen er tidligere belyst af Rigsrevisionen i beretning 2/2006 om sta-tens køb af juridisk bistand, jf. figur 1.Figur 1Statens udgifter til juridisk bistand i 2004 (2004-priser)KammeradvokatenMio.kr., ekskl. momsAnden bistand endKammeradvoka-tensStaten (omfattet af kammeradvokatord-ningen)Staten (uden for kammeradvokatord-ningen)SelskaberI alt0,7141,183,5109,184,2250,21,34,55,8139,221,1160,2I alt

Side 43 af 129denne del af sin virksomhed, og dette kapitel vedrører derfor alene den del afvirksomheden, som er omfattet af kammeradvokataftalen.Gennemgangen er baseret på en redegørelse om Kammeradvokatens ydelser tilstatens institutioner, som er udarbejdet af Kammeradvokaten til brug for dennerapport,jf. bilag 5.Omkring 2/3 af statens udgifter til Kammeradvokaten vedrører førelse af retssa-ger, der som hovedregel er anlagt af virksomheder og borgere mod staten, mensomkring 1/3 af udgifterne til Kammeradvokaten vedrører rådgivning på forskelli-ge retsområder.Ydelsernes indholdKammeradvokaten henviser i sin redegørelse til, at sagernes størrelse og karakterer meget forskelligartede og vedrører mange juridiske fagområder. Generelt er derifølge Kammeradvokaten en tendens til, at sagerne bliver tungere, mere komplek-se og oftere berører flere juridiske discipliner. Kammeradvokaten henviser til, atdette formentlig afspejler dels den stigende samfundsmæssige kompleksitet og in-ternationaliseringen af samfundet, dels de statslige institutioners ambition om atløse de mindre komplekse sager selv. Det mærkes fx på udbudsområdet, hvor dernu kun sjældent efterspørges advokatbistand til de mere standardiserede udbud,hvor staten efterhånden har tilstrækkelig kompetence selv.På tværs af de statslige institutioner er der især efterspørgsel på følgende ydelser:Retssagsførelse, hvor Kammeradvokaten repræsenterer staten i sager indenfor alle juridiske fagområder både ved de danske domstole i alle instanser ogved EU-Domstolen.Bistand i forbindelse med førelse af sager ved forskellige nævn, voldgiftsrettermv.Rådgivning i forbindelse med gennemførelse af udbud og kontraktindgåelseved især komplekse anskaffelser.Rådgivning om EU-ret, herunder om statsstøtteproblemer og forhandlingermed EU-Kommissionen.Rådgivning om ansættelsesretlige forhold.Juridiske udtalelser (responsa).Bistand i forbindelse med udarbejdelse af lovforslag og lovfortolkning.Kammeradvokaten afholder desuden kurser og arrangerer faglige gå hjem-møderfor statens medarbejdere.Efterspørgslen efter Kammeradvokatens ydelser er i mange tilfælde knyttet tæt tilenkelte institutioners fagområder. Det gælder fx skatteret, energiret og udlændin-geret, som vedrører specifikke ressortområder.

Side 44 af 129Fælles for ydelserne er, at der er tale om rådgivning på grundlag af dansk ret (her-under EU-ret), og at rådgivningen har et myndighedsperspektiv, uanset om råd-givningen vedrører institutionen som forvaltningsorgan, som indkøber, som an-sættelsesmyndighed osv.Retssagerne kan deles op i nedenstående grupper:Enkeltstående retssager af stor samfundsmæssig og samfundsøkonomisk be-tydning: Eksempelvis sagerne i forbindelse med Afghanistan- og Irak-krigene,sagen om digital tinglysning, Christiania-sagen, tuneser-sagen, gennemstrøm-ningssagerne (om manglende skattebetaling fra virksomheder efter kapitalfon-des overtagelse af disse) og sagerne om transferpricing på skatteområdet.Porteføljer af retssager, der langt hen ad vejen ligner hinanden og er af storbetydning for den enkelte borger og dermed den statslige myndighed: Eksem-pelvis de mange sager om tvangsfjernelse af børn, arbejds- og patientskader.Nedenstående oversigt indeholder en række eksempler, der giver et indtryk af,hvilke ydelser der efterspørges på de forskellige ministerområder:Beskæftigelsesministeriets område:Førelse af retssag ved Højesteret om starthjælpens forenelighed med grundlovens § 75 og deneuropæiske menneskerettighedskonventions artikel 8 og protokol 1, artikel 1. Højesteret fast-slog i februar 2012, at det ikke er i strid med Danmarks internationale forpligtelser at gøre ret-ten til visse sociale ydelser afhængig af et optjeningsprincip.Retssagsførelse i sagen om a-kassers ret til refusion i forbindelse med sagen om feriegodtgø-relse i tilknytning til overgang til efterløn. Sagen er vundet i Østre Landsret i maj 2012.Retssagsførelse for Arbejdsskadestyrelsen og Ankestyrelsen om ret til erstatning efter arbejds-skadesikringslovgivningen. Der afsluttes mellem 70 og 100 sager årligt.Retssagsførelse om dansk lovgivnings forenelighed med EU-rettens forbud mod aldersdis-krimination.Finansministeriets område:Retssagsførelse, faglig voldgift og rådgivning inden for Moderniseringsstyrelsens områder, fx iforbindelse med sager om aldersdiskrimination og personalereduktion og Statens Indkøb iforbindelse med de fællesstatslige indkøb, fx udbud af rammekontrakter til fælles statsligtbrug.Udarbejdelse af en standardkontrakt til brug for anskaffelser med såkaldte agile kontrakter.Forsvarsministeriets område:Rådgivning i forbindelse med anskaffelser af forsvarsmateriel, herunder fx nye skibsbaseredehelikoptere, pansrede mandskabsvogne mv.Kvalitetssikring af Forsvarets Materieltjenestes interne juridiske arbejde.Bistand i forbindelse med iværksættelsen af et tjenstligt forhør over for fem officerer vedrø-rende spørgsmålet om mulig afgivelse af urigtige oplysninger til Folketinget om antallet affanger i Irak-krigen.Rådgivning og retssagsførelse i forbindelse med krigsrelaterede sager, fx retssagen om Afgha-

nistan-krigen og sagerne om behandlingen og overgivelsen af fanger til irakiske myndigheder.Rådgivning til Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste om en aftale om Facility Ma-nagement.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse:Retssagsførelse for Patientskadeankenævnet og Lægemiddelankenævnet om patientforsikringog lægemiddelerstatning.Rådgivning om muligheden for at gøre regreskrav gældende over for producenter af lægemid-ler, i 2011 og 2012 fx Omniscan-sagen.Rådgivning og retssagsførelse om sundhedspersoners faglige virke, herunder spørgsmål omautorisationer.Justitsministeriets område:Som eksempler på sager i 2011/12 kan nævnes sagen om mulig erstatningspligt i forbindelsemed gennemførelsen af projektet om digital tinglysning, retssagen om erstatning til de de-monstranter, der blev administrativt frihedsberøvet i forbindelse med COP15, og tre retssagerom politiets mulige erstatningsansvar i forbindelse med at arrestanter eller personer involvereti lovovertrædelser er afgået ved døden.Inden for udlændingeafdelingens område kan nævnes retssager om behandlingen af statsløse,retssager om personer på tålt ophold, herunder personer, der er udvist administrativt pågrund af, at de er til fare for statens sikkerhed, samt mange retssager vedrørende udlændingesadgang til og ophold i Danmark, familiesammenføring mv.Kirkeministeriets område:Sager om fx afskedigelse af præster og – fra tidligere år – en højesteretssag om fødselsanmel-delsesordningen og statstilskuddet til folkekirken.Klima-, Energi- og Bygningsministeriets område:Samarbejde med Energistyrelsen om udarbejdelse og fortolkning af lovgivning på energiom-rådet og rådgivning i forhold til olie- og gasudvinding i Nordsøen.Rådgivning til ministeriets departement om Energinet.dk’s overtagelse af regionale net.Bistand til Bygningsstyrelsen vedrørende tilvejebringelse af lokaliteter til statslige institutioner,fx nye retsbygninger som OPP-løsning.Kulturministeriets område:Rådgivning på medieområdet, fx bistand i forhold til forhandlinger med Europakommissio-nen i forbindelse med støtte til TV 2.Førelse af retssager for Radio- og TV-nævnet og Kulturministeriet om koncessionsforholde-ne for Sky Radio og Talpa.Rådgivning i forbindelse med håndteringen af de jyske musikkonservatoriers lejemål i Musik-kens Hus i Århus og Aalborg.Miljøministeriets område:Førelse af retssager for Natur- og Miljøklagenævnet og Naturstyrelsen. Der afsluttes omkring50 retssager om året.Samarbejde med Natur- og Miljøklagenævnet om at nedbringe en sagspukkel om klager ved-rørende kommunale afgørelser, hvor Kammeradvokaten har ydet bistand vedrørende konkretsagsbehandling, herunder udvikling af paradigmer mv., som også kan anvendes i Nævnetssagsbehandling.Samarbejde med Naturstyrelsen om udarbejdelsen af en række bekendtgørelser i tilknytning

til vandsektorloven.Rådgivning om Miljøretlige spørgsmål i forbindelse med Folketingets behandling af forslagettil lov om et nationalt testcenter for store vindmøller ved Østerild og førelse af retssag om lo-vens forhold til EU’s habitatregler.Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris område:Samarbejde om sagerne vedrørende dyretransporter, der også omfatter førelse af sager forEU-Domstolen.Bistand i forbindelse med udformningen af en lov om randzoner langs vandløb mv.Bistand til Direktoratet for FødevareErhverv om visse spørgsmål i forbindelse med produ-centorganisationers administration af støtte.Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelsers område:Kammeradvokaten har ført en retssag i landsretten og Højesteret om, hvorvidt loven ominternetdomænenavne var grundlovsstridig.Bistand til lovforslag om varslingstjenesten for internettrusler (GovCERT) indeholdendeblandt andet de relevante EU-retlige, persondataretlige, menneskeretlige og lovtekniske vur-deringer.Skatteministeriets område:Varetagelse af statens interesser i alle retssager om skatte- og afgiftsspørgsmål, herunder depræjudicielle sager for EU-Domstolen.Rådgivning om skatteretlige, afgiftsretlige og EU-retlige problemstillinger, herunder i forbin-delse med konkrete skatteansættelser i større sager.Varetagelse af statens interesser i inddrivelsessager og konkursboer, hvor Kammeradvokatenofte udpeges som kurator i de tilfælde, hvor Skatteministeriet er kreditor i konkursboet.Som eksempel på sager af vidererækkende betydning i 2011/12 kan nævnes sager om beskat-ning af multinationale selskaber (transferpricing) og såkaldte gennemstrømningssager medsagsgenstande, der ofte er i milliardklassen i hver enkelt sag, og en retssag om, hvorvidt rådgi-vere, der har måttet betale erstatning for deres bistand i selskabstømmersager, kan trække er-statningen fra i deres skattepligtige indtægt.Ejendomskarrusellerne, pantebrevskarrusellerne og momskarrusellerne – svigskomplekset”Gul Feber” (disse sager omfatter alle meget betydelige værdier og tilrettelægges med formålat påføre kreditorerne, herunder Skatteministeriet, tab ved et stort antal komplekse transakti-oner.)Rådgivning til SKAT om udformningen af de mange kontrakter, der styrer SKATs anskaffel-ser af it-ydelser mv., samt førelse af enkelte store voldgiftssager om mangler ved de leveredeydelser.Social- og Integrationsministeriets område:Førelse af retssager vedrørende forskellige sociale ydelser og tvangsfjernelse af børn. Derafsluttes mere end 400 sager årligt, heraf har næsten halvdelen af sagerne været behandlet i toretsinstanser.Statsministeriets område:Retssagen om Irak-krigen (vundet i 2011).Transportministeriets område:Rådgivning af ministeriet og Trafikstyrelsen i forbindelse med udbud af tog- og færgedrift.Rådgivning af Banedanmark i forbindelse med det meget store signalprogram.

Bistand til departementet i forbindelse med spørgsmål vedrørende Københavns Lufthavne ogvisse spørgsmål i forbindelse med lovforslaget om Århus Letbane.Førelse af sager ved domstolen og kommissioner vedrørende ekspropriationer og tekniskeomlægninger i forbindelse med anlæg af veje og broer, herunder mange sager om gæsteprin-cippet i vejloven.Bistand i forbindelse med Femernforbindelsen.Udenrigsministeriets område:Samarbejde om store sager, der behandles af procesdelegationer, fx. Lissabon-sagen og Af-ghanistan-sagen.Bistand i forbindelse med indkøb af ydelser til EU-formandskabet.Bistand i forbindelse med etableringen af FN-byen i Nordhavn.Førelse af voldgiftssager i forbindelse med Danidas vejprojekter i Afrika og Mellemamerika.Ministeriet for Børn og Undervisnings område:Samarbejde om udbud, fx på it-området i forbindelse med digitalisering af undervisningssek-toren, herunder i relation til digitale prøver i folkeskolen.Bistand til UniC vedrørende forhandlinger med softwareproducenter om licensvilkår for ud-nyttelsen af databaser på tværs af ministeriets ressortområde.Erhvervs- og Vækstministeriets område:Rådgivning, fx i forbindelse med udarbejdelse af bankpakkerne og relaterede problemstillin-ger, herunder bistand i forbindelse med notifikation af statsstøtte og dialog med Europa-kommissionen.Løbende samarbejde med Finanstilsynet, herunder rådgivning om EU-ret, selskabsret ogkonkursret.Bistand til Erhvervsstyrelsen, herunder spørgsmål inden for telelovgivningen og førelse afsager for Teleklagenævnet.Retssagsførelse for Konkurrencestyrelsen og rådgivning, fx om regelfortolkning på energiom-rådet.Førelse af retssag for departementet og Søfartsstyrelsen om DIS-lovens forhold til EU-traktaten.Økonomi- og Indenrigsministeriets område:Enkelte spørgsmål vedrørende kommunestyrelsesloven.

Det fremgår af Figur 9, at der i 2011 i alt blev afregnet et timeantal på 209.467.Der er tale om en stigning i timeforbruget i sager for staten på 6,5 pct. i forhold til2010. Stigningen er mindre end stigningen fra 2009 til 2010, men næsten tilsva-rende stigningen i de foregående år.Derudover fremgår det af Figur 9, at antallet af advokatfuldmægtigtimer har væretstigende i de seneste år. Kammeradvokaten har over for Finansministeriet oplyst,at stigningen i antallet af fuldmægtigtimer blandt andet skyldes domstolsreformen,der har medført, at flere sager nu behandles ved byretterne, hvor advokatfuld-mægtige har kompetence til at møde.Selvmøde og anvendelse af andre advokaterKammeradvokaten angiver, at man altid møder selv i sager, hvor en konkursbegæ-ring er indgivet til Sø- og Handelsretten. I sager, hvor en konkursbegæring er ind-givet af Kammeradvokaten ved andre retskredse, vil sagerne normalt – efter enindledende screening – blive sendt til en lokal advokatforbindelse med anmodningom, at lokalforbindelsen giver møde på SKATs vegne i skifteretten.

Side 54 af 129Kammeradvokaten anvender i alt 50 lokale forbindelsesadvokater, der – efterskyldnervirksomhedens geografiske placering – dækker de 20 skifteretter uden forSø- og Handelsrettens område, hvis det – efter en drøftelse med SKAT – skønneshensigtsmæssigt på grund af den enkelte sags kompleksitet og betydningen forSKAT, herunder hvis sagen har en sådan sammenhæng med andre inddrivelsessa-ger, at den bør løses af Kammeradvokaten. Ved vurderingen af om en sag bør lø-ses af Kammeradvokaten indgår tillige, om SKAT i den pågældende sag eller i fle-re tilsvarende sager har betydelige økonomiske interesser. Endvidere senderKammeradvokaten som udgangspunkt ikke sagen til en lokal advokatforbindelse,hvis det på tidspunktet for konkursbegæringens indgivelse vurderes at være sand-synligt, at der ved retsmødet i skifteretten skal gennemføres en procedure om ind-sigelser mod SKATs fordring eller procedure om indsigelser mod de øvrige kon-kursbetingelsers opfyldelse.Når en lokal advokat møder i skifteretten på vegne af SKAT, vil den lokale advo-kat ofte – hvis ikke kreditorernes sammensætning eller skifterettens vurdering til-siger andet – blive udpeget som kurator i forbindelse med, at skifteretten afsigerkonkursdekretet. Når Kammeradvokaten møder på vegne af SKAT i forbindelsemed behandlingen af konkursbegæringer ved Sø- og Handelsretten, vil det oftevære en advokat fra Sø- og Handelsrettens medhjælperordning, der udpeges somkurator. Kammeradvokaten deltager ikke i denne medhjælperordning. I de 727sager, hvor SKAT i 2011 anmodede Kammeradvokaten om at indgive en kon-kursbegæring, blev en advokat fra Kammeradvokaten udpeget som kurator i 58tilfælde.Yderligere bemærker Kammeradvokaten, at Skattecenter Esbjerg, SkattecenterHorsens og Skattecenter Skive i 2011 kørte et projekt, hvor de selv indgav kon-kursbegæring og gav møde i skifteretterne i de sager, hvor der efter skattecentre-nes opfattelse var tale om ukomplicerede sager. Skattecenter København og Skat-tecenter Maribo anmodede derimod om advokatbistand i samtlige sager, hvorskattecentrene ønskede, at der skulle indgives konkursbegæring.

6. Det danske advokatmarkedI dette afsnit beskrives det danske advokatmarked, blandt andet med hen-blik på en vurdering af konkurrencesituationen på advokatmarkedet.Nedenstående gennemgang viser markedsudviklingen i advokatbranchen, herun-der omsætningen fordelt på kundesegmenter og forretningsområder. Dernæstpræsenteres markedsaktørerne, der primært omfatter advokatvirksomhederne.Gennemgangen af det danske advokatmarked har blandt andet betydning for mu-ligheden for at vurdere konkurrencesituationen på advokatmarkedet.Den nedenstående gennemgang er baseret på en undersøgelse af markedet foradvokatydelser foretaget af konsulentfirmaet Deloitte.6.1.1. MarkedetUdviklingen på det danske advokatmarked i perioden 2000-2011 fremgår af Figur10 nedenfor.Advokatmarkedet omfatter advokatvirksomhedernes levering af juridiske tjeneste-ydelser, jf. nedenfor i afsnit 6.1.2 om markedets aktører. Det vil sige, at revisions-firmaers rådgivning inden for skatteområdet og konsulentfirmaers virksomheds-rådgivning og rådgivning i forbindelse med kontrakter og udbud ikke er omfattetaf denne afdækning af markedet.

Det fremgår af Figur 12, at fordelingen af advokatmarkedets omsætning på ser-viceydelser i perioden 2004-2010 er nogenlunde stabil.Det fremgår endvidere af Figur 12, at erhvervsrådgivning, virksomhedsrådgivningog sager vedrørende konkurser udgør knap halvdelen af det danske advokatmar-ked målt på omsætning, hvor erhvervsrådgivning er den største serviceydelse medomkring 1/3. Erhvervsrådgivning omfatter selskabsret, konkurrenceret, entrepri-seret, markedsføringsret, immaterialret, virksomhedsoverdragelse og etablering.Virksomhedsrådgivning omfatter strategisk og finansiel rådgivning vedrørendeorganisation og HR1.Derudover fremgår det, at omsætningen vedrørende privat rådgivning og rådgiv-ning vedrørende fast ejendom hver udgør omkring 10 pct. af markedet i 2010.6.1.2. AktørerAdvokatvirksomheder er de primære leverandører af juridiske tjenesteydelser, mender er også andre markedsaktører, der inden for afgrænsede områder leverer juri-diske tjenesteydelser. Eksempelvis tilbyder revisionsfirmaer rådgivning inden forskatteområdet, og konsulentfirmaer tilbyder virksomhedsrådgivning og rådgivningi forbindelse med kontrakter og udbud.

7. Analyse af kammeradvokatens kontor og sammenlignelige ad-vokatvirksomhederI dette afsnit analyseres Kammeradvokaten og en række sammenligneligedanske advokatvirksomheder. Sammenligningen har betydning for vurde-ringen af konkurrencesituationen på advokatmarkedet.Konkurrencesituationen på advokatmarkedet har betydning for tilrettelæggelsen afeventuelle udbud af kontrakter vedrørende løsning af statens advokatopgaver ogfor vurderingen af, om sådanne kontrakter overhovedet er egnede til udbud.Der er derfor gennemført en analyse og sammenligning af Kammeradvokaten ogsammenlignelige danske advokatvirksomheder.Analysen, herunder udvælgelsen af de sammenlignelige advokatvirksomheder, erforetaget af Deloitte.Analysens resultat indikerer samlet set, at de sammenlignelige advokatvirksomhe-der potentielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder, hvis de skalindgå aftale med staten svarende til den nuværende kammeradvokataftale og und-gå konflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de advokatetiske reglerog de habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammeradvokataftale.7.1.1. Kriterierne for udvælgelseI dette afsnit beskrives de kriterier, Deloitte har anvendt for at identificere de ad-vokatvirksomheder i Danmark, som indgår i Deloittes analyse.Kilderne til Deloittes analyse af advokatvirksomhederne er advokatvirksomheder-nes egne opgørelser på virksomhedernes hjemmesider af antallet medarbejdereknyttet til de enkelte forretningsområder. Metoden ifølge Deloitte er forbundetmed en vis usikkerhed.Deloitte har anvendt kriteriernestørrelseogbredde i ydelsespalettenved fastlæggelsenaf, om der findes advokatvirksomheder i Danmark, der nærmere sammenlignesmed Kammeradvokaten:StørrelseDeloitte har udvalgt advokatvirksomheder, der har ansat mindst halvt så man-ge jurister som Advokatfirmaet Poul Schmith.Bredde i ydelsespalettenDeloitte har anset kriteriet for opfyldt af advokatvirksomheder, der har enpartner eller advokat tilknyttet de 5 største af Kammeradvokatens forret-

Side 67 af 129ningsområder målt på antal medarbejdere, det vil sige retssager og voldgift,kontrakter og udbud, insolvens, skatter og afgifter samt forsikrings- og erstat-ningsret. Endvidere skulle virksomhederne for at blive omfattet af analysenhave mindst én partner eller advokat tilknyttet mindst 10 af Kammeradvoka-tens 20 øvrige forretningsområder.I analysen er medtaget de danske advokatvirksomheder, der opfylder begge krite-rier.Som supplement til ovenstående har Deloitte i beskrivelsen af de omfattede advo-katvirksomheder anvendt de ratinger vedrørende advokatvirksomheder, som gen-nemføres af de internationale ratingbureauer, Chambers og Legal 500. Dette eroplysninger, som advokatvirksomhederne typisk selv offentliggør på deres hjem-mesider.Det bemærkes i den sammenhæng, at udvælgelsen af advokatvirksomheder såle-des ikke er udtryk for en egnethedsvurdering svarende til den, der foretages i for-bindelse med prækvalifikation af ansøgere eller udvælgelse af tilbudsgivere i for-bindelse med udbud,jf. afsnit om rating nedenfor.Deloitte har fundet, at følgende advokatkontorer skal indgå i analysen:Accura.Bech-Bruun.Bruun & Hjejle.Gorrissen Federspiel.Horten.Kromann Reumert.LETT.Plesner.7.1.2. RatingDeltagelse i de ratinger, der foretages af internationale advokatratingbureauer, for-udsætter og baserer sig på de pågældende advokatfirmaers egen aktive deltagelse iratingprocessen.Bedømmelserne fra ratingbureauerne af de respektive advokatkontorer og advo-kater baserer sig i hovedtræk på fire kilder: materiale fra advokatkontorerne selv,interview med advokatkontorerne selv, interview med klienter og interview medandre advokatkontorer.

Side 68 af 129Som supplement til disse kilder gennemfører ratingbureauerne typisk også inter-view blandt landets advokatkontorer, hvor der indsamles information og vurde-ringer om advokatkontorernes syn på kolleger og konkurrenter.Deltagelse i ratingbureauernes bedømmelser kræver således, at advokatkontorerneaktivt selv engagerer sig i processen og medvirker med udpegning af klientrefe-rencer, indsendelse af information og indlæg og deltagelse i interviews. Deltagernebetaler typisk for at blive bedømt – enten i form af betaling af et gebyr eller i formaf køb af annonceplads i værkerne.Kammeradvokaten har ikke hidtil engageret sig i sådanne ratingprocesser. Kam-meradvokaten henviser i den sammenhæng til følgende:”Kammeradvokaten/Advokatfirmaet Poul Schmith (”KAPS”) har aldrig deltaget aktivt ioptagelses- eller bedømmelsesprocesserne med nogen af de internationale ratingbureauer eller påanden vis medvirket i et samarbejde med ratingbureauer.Baggrunden herfor er, at KAPS hidtil har vurderet ikke at have behov for deltagelse i den mar-kedsføringsplatform, som ratingbureauerne udgør, idet KAPS via sit årelange klientforhold medstaten, med de medfølgende særlige skærpede habilitetskrav i forhold til at kunne repræsentereandre klienter, ikke har haft interesse i at markedsføre sig overfor andre - hovedsageligt interna-tionale private - klienter på denne måde.Til trods for den hidtil førte politik, er KAPS nævnt under enkelte specialediscipliner i f.eks.Legal 500 og Chambers fra 2012. Dette skyldes formentligt, at klienter og andre bidragyderehar fremhævet KAPS positivt overfor ratingbureauerne uden KAPS' aktive involvering.I stedet har KAPS i 2007, 2009 og 2011 med hjælp fra konsulentbureauet Factor3 A/Shvert andet år gennemført en klienttilfredshedsundersøgelse bestående af interviews af ca. en timesvarighed med klienter under Kammeradvokatordningen. Således omfattede klienttilfredshedsun-dersøgelsen fra 2011 interviews med 38 klienter bestående af danske ministerier, styrelser, nævnmv. på lignende vis som de interviewrunder, der gennemføres af ratingbureauerne. Klienttilfreds-hedsundersøgelserne offentliggøres på KAPS' hjemmeside www.kammeradvokaten.dk.”Ovenstående skal ifølge Kammeradvokaten ses i sammenhæng med, at målgrup-pen for de udgivne ratinger er vurderet hovedsageligt at være virksomheder, somopererer internationalt, og som har brug for at identificere velanskrevne advokateri de lande, de opererer i.7.1.3. Advokatfirmaet Poul Schmith, kammeradvokatens kontorDeloitte har som udgangspunktet for den komparative analyse gennemgåetKammeradvokatens forretningsområder målt på antal medarbejdere inden for detpågældende forretningsområde. Optællingen er af hensyn til konsistensen sket påsamme måde som er anvendt i forbindelse med de øvrige udvalgte, sammenligne-

Side 70 af 129ner, private equityfonde, statsejede investeringsfonde, forsyningsselskaber, of-fentlige myndigheder, regeringer, private selskaber og deres ejere samt vissepersoner med stor nettoformue.Bech-Bruunhar kontorer i København, Aarhus og Shanghai. Bech-Bruun er etinteressentskab med omkring 520 ansatte, heraf omkring 260 jurister. Klien-terne er virksomheder, organisationer og offentlige myndigheder både natio-nalt og internationalt.Bruun & Hjejleer opstået ved en fusion af advokatvirksomhederne JonasBruun og Hjejle Gersted Mogensen i 2009. Bruun & Hjejle har omkring 170ansatte, heraf er knap 100 jurister. Kontoret er beliggende i København.Bruun & Hjejle har fokus på erhvervsklienter og den offentlige sektor. Til kli-enterne hører danske og udenlandske virksomheder, offentlige myndigheder,organisationer, institutioner, fonde, foreninger og privatpersoner.Gorrissen Federspieler et interessentskab med kontorer i København og Aarhus.Advokatvirksomheden har omkring 420 medarbejdere, heraf omkring 215 ju-rister. Gorrissen Federspiel angiver, at advokatvirksomhedens forretningsom-råder omfatter alle grene af dansk erhvervsjura og EU-erhvervsjura.Hortener et aktieselskab med omkring 250 ansatte medarbejdere, heraf om-kring 120 jurister. Kontoret er beliggende i København. Horten angiver, atadvokatvirksomheden er en full service advokatvirksomhed specialiseret i råd-givning til danske og internationale erhvervsvirksomheder samt hele den of-fentlige sektor. Horten rådgiver kommuner, statslige organer og andre offent-lige virksomheder samt borgere og virksomheder i sager mod myndighederne.Kromann Reumerter den største advokatvirksomhed i Danmark. KromannReumert er et interessentskab, som har kontorer i København, Aarhus, Lon-don og Bruxelles. Imidlertid er de fleste medarbejdere virksomme i Danmark,hvor Kromann Reumert har omkring 500 ansatte, heraf omkring 290 jurister.Kromann Reumert angiver, at advokatvirksomheden er en full service advo-katvirksomhed, som dækker alle erhvervsretlige områder.LETTdrives som interessentvirksomhed med kontorer i København, Aarhus,Kolding og Hamborg. LETT har omkring 370 medarbejdere, heraf omkring185 jurister. Til klienterne hører en række af Danmarks største erhvervsvirk-somheder, men en stor del af LETTs forretning vedrører rådgivning af småog mellemstore virksomheder.Plesnerhar omkring 400 ansatte, hvoraf halvdelen er jurister. Plesner er et inte-ressentskab, der er vokset i kraft af fusioner. Firmaet har både danske og in-ternationale klienter. Plesner har kontor i København. Plesner angiver, at ad-

Side 72 af 129Derudover er der forretningsområder, som Kammeradvokaten dækker, og hvortilnogle af de øvrige advokatvirksomheder også har partnere og advokater tilknyttet,men dog færre partnere og advokater end Kammeradvokaten. Disse forretnings-områder er stats- og forvaltningsret, infrastruktur, markeds- og forbrugerret samtekspropriation.I øvrigt er der forretningsområder, hvortil der sammenlignet med Kammeradvo-katen er tilknyttet væsentlig færre partnere og advokater. Disse forretningsområ-der er retssager og voldgift, kontrakter og udbud, skatter og afgifter samt forsik-rings- og erstatningsret, der alle sammen tilhører de 5 forretningsområder, hvortilKammeradvokaten har flest tilknyttede medarbejdere.Der findes også forretningsområder, hvortil de otte advokatvirksomheder generelthar væsentlig flere tilknyttede partnere og advokater end Kammeradvokaten. Dis-se områder er selskabsret, byggeri og fast ejendom og immaterialret.Det skal tilføjes, at flere advokatvirksomheder tilbyder klienterne andre ydelserend de ydelser, som Kammeradvokaten primært tilbyder sine klienter, fx mergersand acquisitions. Inden for disse områder vil de otte advokatvirksomheder følgelighave flere partnere og advokater end Kammeradvokaten.Analysen indikerer samlet set, at de sammenlignelige advokatvirksomheder poten-tielt vil skulle afgive meget betydelige forretningsområder, hvis de skal udføre op-gaver svarende til de opgaver, der i dag løses af Kammeradvokaten, og undgåkonflikt med bestemmelserne om interessekonflikter i de advokatetiske regler ogde habilitetskrav, der er opstillet i den nuværende kammeradvokataftale.Selskabsret – hvor en advokatvirksomhed, der måtte indgå en samlet kontraktmed staten i vid udstrækning vil skulle fravælge ikke-statslige klienter – er såledeslangt det største område målt i antal ansatte for de otte udvalgte virksomheder.Dertil er området markant større målt i antal ansatte for disse virksomheder sam-menholdt med Kammeradvokaten.Billedet understøttes af markedsanalysen, jf. kapitel 5. Denne viser, at de områder,hvor advokatvirksomhederne primært må forventes at skulle fravælge ikke-statslige klienter – hovedsageligt områderne erhvervsrådgivning, virksomhedsråd-givning og til dels konkurs – udgør over halvdelen af det, de ti største virksomhe-der omsatte tilsammen i 2010. Dette indikerer, at de pågældende firmaer vil risike-re at miste væsentlige dele af deres omsætning, hvis de bliver eneleverandør til sta-ten.

8. Tendenser inden for advokatmarkedet vedrørende salærer mv.I dette afsnit belyses tendenserne inden for advokatmarkedet vedrørendesalærer mv., valget mellem generalist- og specialistrådgivning og betydnin-gen af reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjeneste-ydelser.Danske Advokater har i et notat af 27. juni 2012 til brug for denne rapport be-skrevet praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregning i ad-vokatbranchen, valget mellem generalist- og specialistrådgivning samt betydningenaf reglerne om interessekonflikter for statens køb af juridiske tjenesteydelser.I dette afsnit refereres Danske Advokaters vurdering af spørgsmålene.8.1.1.Praksis og standarder vedrørende prisoverslag, honorar og afregning iadvokatbranchenDe advokatetiske regler, der har betydning for honorarfastsættelse er beskrevet ibilag 1.Danske Advokater anfører i sit notat, at advokatvirksomhederne har bevæget sigganske betydeligt i retning af at redegøre over for klienterne for, hvilke faktorer ogkriterier der har påvirket det samlede prisoverslag og i sidste ende det samledehonorar.Advokatens honorar fastsættes på grundlag af et skøn under hensyn til en rækkeparametre, jf. pkt. 16 i de advokatetiske regler.Et væsentligt parameter er den tid, der hos advokatvirksomheden er medgået til atløse den konkrete opgave. I den forbindelse opgøres den anvendte tid typisk for-delt på forskellige typer jurister (typisk partnere, andre advokater og advokatfuld-mægtige). Det ses dog også – særligt i udlandet – at såkaldte ”blended rates” an-vendes, hvorefter der er aftalt en fast timepris, uanset om det er en partner, advo-kat eller advokatfuldmægtig i advokatvirksomheden, der konkret udfører arbejdet.Helt generelt er det som anført ifølge Danske Advokater ofte sådan, at en rækkeforskellige andre parametre end selve tidsforbruget – og med vægt – vil have ind-flydelse på salærberegningen. Danske Advokater henviser i den forbindelse til pkt.16, stk. 1, i de advokatetiske regler, hvor der er angivet en række parametre, somindgår i et konkret skøn:”… under hensyn til sagens betydning og værdi for klienten, sagensudfald, arten og omfanget af det arbejde, advokaten har udført og det med sagen forbundne an-svar”.

Side 74 af 129Salæraftaler vil således ifølge Danske Advokater kunne præges af sagens værdi el-ler betydning for klienten. I den forbindelse kan man ifølge Danske Advokaterforestille sig, at en række sager kan have stor betydning for staten som klient ellerangå betydelige værdier, i det omfang sagens udfald vil være normerende for andrelignende sager.Der er i Danmark forbud mod at indgå honoraraftaler, hvor advokaten modtageren andel af det udbytte, der måtte opnås ved gennemførelse af en sag som hono-rar, jf. pkt. 16, stk. 2, i de advokatetiske regler. Reglen ændrer ikke ved, at sagensudfald er en anerkendt honorarparameter, og at det forhold, at sagen får et gun-stigt udfald for klienten, konkret i sig selv kan begrunde, at advokaten beregner siget højere honorar for sin bistand, end hvis sagen var endt med et resultat, der varmindre gunstigt. Det afgørende er, at advokatens honorar ikke må beregnes somen andel af det udbytte, klienten måtte opnå ved sagens gennemførelse.Der er ifølge Danske Advokater ikke i branchen nogen fast norm for timehonore-ring. Der er dog en klar tendens til, at de ydelser, der leveres af de større advokat-virksomheder med specialer inden for de erhvervsretlige discipliner (i det omfang,der afregnes på grundlag af en timepris), leveres af højtspecialiserede advokater,der typisk i kraft af deres specialisering og, erfaring samt hastighed og sikkerhed iopgaveløsningen honoreres med timesatser, der ligger betydeligt over de vejleden-de takster, der fx afregnes efter i sager omfattet af fri proces, eller som er udmeldtaf landsretspræsidenterne vedrørende straffesager.Det ses ifølge Danske Advokater oftere og oftere, at advokatvirksomhederne for-ud for igangsættelsen af større opgaver indgår konkrete honoraraftaler, hvor time-honoreringen og timepriserne træder i baggrunden. Det gælder navnlig inden forområder som køb og salg af virksomheder (mergers and acquisitions), outsour-cing, børsintroduktioner mv., men også på andre områder ses samme tendens.Sådanne aftaler kan have mange forskellige former. Der kan være tale om estima-ter på honoraret for den samlede opgave, eventuelt opdelt på opgavens mangedelelementer. Der kan være tale om en egentlig fast pris for den samlede opgaveog/eller for hver af opgavens mange delelementer. Endelig kan der være tale omet aftalt fast loft (”cap”) for honorarets størrelse. Der vil til sådanne aftaler væreknyttet en række forudsætninger, således at væsentlige ændringer i disse vil kunneføre til justering af aftalen. Sådanne aftaler indgås både i enkeltstående klientop-drag og i forbindelse med konkrete sager for faste klienter med eksisterende afta-ler, hvor sædvanlig timeprisafregning vil være normen for deres løbende sager.8.1.2. Valget mellem generalist- eller specialrådgivningIfølge Danske Advokater er der igennem en årrække helt generelt sket en stigendespecialisering inden for advokaterhvervet, hvor den stadigt mere komplekse lov-givning – både nationalt og internationalt – på en række områder har ført til sta-digt mere specialiserede advokater. Det betyder også, at klienter – for at sikre sig

Side 75 af 129den bedst mulige juridiske rådgivning inden for et givet område – i stigende gradvælger at søge mod stadigt mere specialiserede advokater, også selv om disse oftekræver et højere honorar end mindre specialiserede advokater.Specialiseringen har ført til stadigt større advokatvirksomheder, som inden forderes egen virksomhed kan tilbyde kunderne højt specialiseret rådgivning indenfor tilnærmelsesvist alle specialer (såkaldte full service virksomheder). Samtidig hardet ført til en tydeligere udvikling i retning mod nogle højt specialiserede niche-virksomheder, som er blandt de førende inden for et enkelt eller nogle ganske fåspecialer.Professionelle købere af advokatydelser – typisk større erhvervsvirksomheder medegne ansatte advokater eller jurister – har ifølge Danske Advokater skærpet deresadfærd, når de køber advokatydelser. Det har – i kraft af den øgede specialisering– fx betydet en bevægelse mod anvendelse af et stigende antal advokatvirksomhe-der, hvor man vælger forskellige advokater alt efter specialiseringen – og i hverttilfælde ikke føler sig bundet til kun at have én fast advokatforbindelse.Der er ifølge Danske Advokater ikke noget entydigt svar på, om det bedst kanbetale sig at købe advokatydelser hos en specialist eller hos en generalist. Det af-hænger helt af den konkrete sag. Specialister vil typisk have en højere timepris endgeneralister. Det afspejler både, at specialisterne igennem en årrække har investe-ret i netop at blive specialister inden for et givet rådgivningsområde, og at de så tilgengæld i kraft af deres specialisering og erfaring fra lignende sager kan være istand til at løse komplekse sager hurtigere, sikrere og mere effektivt og/eller vedbrug af færre timer end en mindre specialiseret advokat. Det er derfor helt afhæn-gigt af den enkelte konkrete sag, hvor speciel den er, dens betydning for klienten,hvor hurtigt en løsning skal findes osv., om man som klient i en given sag vil væl-ge den ene eller den anden løsning, lige som det er umuligt at sige noget genereltom, hvad der vil være billigst eller økonomisk mest fordelagtigt for klienten.Et helt særligt spørgsmål er ifølge Danske Advokater at måle kvaliteten af denydelse, man køber som klient. Her er det igen forskelligt, i hvilket omfang det ale-ne er forventninger til resultatet, der er udslagsgivende for valg af advokatvirk-somhed, og i hvilket omfang forventninger til processen og den løbende dialogmed advokatvirksomheden også er udslagsgivende. Når en given sag er afsluttet,kan det være vanskeligt at vægte henholdsvis det ene og det andet parameter.En meget betydelig del af advokatarbejdet knytter sig i dag ifølge Danske Advoka-ter til kontrakter, forhandlinger, rådgivning om juridiske emner mv. og er såledesikke begrænset til retssagsførelse. Det betyder, at kvaliteten af den løbende dialogog fortrolighed med advokatvirksomheden som en nær samarbejdspartner indenfor det givne område får stor betydning.

Side 76 af 129Samtidig ses der ifølge Danske Advokater en stigende tendens til, at større er-hvervsklienter bringer hele eller dele af deres køb af advokatydelser i udbud. Hervil en række forskellige faktorer typisk være udslagsgivende, og prisen er kun énblandt mange faktorer. Elementer som kvalitet i ydelsen, forretningsforståelse,adgang til højt specialiserede advokater inden for en række specialer, internationalforhandlingskompetence, evnen til at komme med kreative og innovative løsnin-ger, andre ydelser som en del af aftalen (fx klippekort til køb af mere standardise-rede ydelser inden for en nærmere defineret grænse, adgang til advokatvirksomhe-dens videnbaser, interne uddannelse eller adgang til at kunne følge status og ud-vikling i sine egne sager online) vinder frem.Ønsket er ifølge Danske Advokater typisk at bevæge køb af advokatydelser vækfra en leverance og over til et partnerskab, hvor begge parter bidrager aktivt til atgøre partnerskabet til en succes.Betydningen af de advokatetiske regler om interessekonflikter for statens køb afjuridiske tjenesteydelserDe advokatetiske regler indeholder ganske omfattende regler vedrørende interes-sekonflikter, jf. pkt. 12 i de advokatetiske regler,jf. bilag 1.Disse regler har grund-læggende til formål at sikre, at advokaten er uafhængig af uvedkommendeinteres-ser, og at advokaten fremstår loyal over for sin klient, ligesom der er et fortrolig-hedshensyn.Statens køb af advokatydelser er betydeligt inden for en lang række forskellige ad-vokatspecialer. Allerede af den grund kan staten ifølge Danske Advokater siges atvære en ganske særlig klient.På den ene side bør staten ifølge Danske Advokater samlet set kunne opnå for-delagtige priser i kraft af sin markedsposition. På den anden side har det – ellerkan det have – store konsekvenser for en advokatvirksomhed at have staten somklient, da advokatvirksomheden i givet fald i visse sammenhænge kan være for-hindret i at udføre arbejde for andre klienter end staten.I den forbindelse har Danske Advokater udtalt:”Advokatvirksomheder, der ønsker at påtage sig sager for staten skal derfor bl.a. af hensyn tilAER [de advokatetiske regler] og reglerne om interessekonflikter træffe et strategisk valg om, atden forretning, man kan udføre for staten, er mindst lige så fordelagtig som alternativet; nemlig atholde sig fra staten som klient og fokusere på resten af markedet.”Danske Advokater henviser i ovenstående til for advokater almindeligt gældenderegler og ikke den i et vist omfang videregående interessekonfliktbestemmelse iden gældende kammeradvokataftale.8.1.3.

Der er i forbindelse med undersøgelsen af, hvordan statens advokatopgaver orga-niseres bedst i fremtiden gennemført interview med en række ministerier med detformål at afdække, hvilket behov staten har for juridisk bistand generelt, herunderat give ministerierne mulighed for at bidrage til undersøgelsen med deres erfarin-ger med og syn på den nuværende kammeradvokatordning og deres behov vedtilrettelæggelsen af en fremtidig ordning.Det har ikke været hensigten at belyse ministeriernes tilfredshed med den eksiste-rende leverandør, idet undersøgelsen vedrører selve den etablerede og fremtidigeordning og ikke den nuværende leverandørs opfyldelse af den nugældende aftale.Den nuværende leverandørs forhold er principielt uden betydning for vurderingenaf, hvorledes statens advokatopgaver skal løses i fremtiden.Som led i undersøgelsen er der gennemført detaljerede interview med repræsen-tanter for følgende ministerområder:Beskæftigelsesministeriet.Erhvervs- og Vækstministeriet.Forsvarsministeriet.Justitsministeriet.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.Miljøministeriet ved Naturstyrelsen.Ministeriet for Børn og Undervisning.Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser.Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.Ministeriet for Ligestilling og Kirke.Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse ved Patientombuddet.Skatteministeriet.Social- og Integrationsministeriet ved Ankestyrelsen.Transportministeriet.Udenrigsministeriet.Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Ministerierne har ikke ønsker om, at løsningen af statens advokatopgaver grund-læggende skal ske på en anden måde, end det sker i dag. Det er således ønsket atfastholde en ordning, hvor statens advokatopgaver primært løses af én leverandør.Ministerierne har dog fremsat mere konkrete ønsker vedrørende den nærmere til-rettelæggelse af løsningen af statens advokatopgaver.9.2.1. Overordnede synspunkter vedrørende den fremtidige ordningPå baggrund af de gennemførte interview, må det konkluderes, atministerierne finderdet hensigtsmæssigt at videreføre den eksisterende ordning, hvor statens advokatopgaver som alt-overvejende udgangspunkt løses af ét advokatfirma.Det er opfattelsen, at fordelene veddenne ordning er store, og at ordningen derfor overordnet set bør videreføresuændret.Baggrunden herfor er ifølge brugerne, at samlingen af løsningen af statens advo-katopgaver hos én leverandør indebærer enopbygning af viden og erfaring om staten påtværs og om de rammer, som statens institutioner agerer inden for.Det gælder blandt andetviden om statens organisering og de særlige regler, der gælder for statslige myn-digheder.Samtidig peges der på, at en ordning med én leverandør medvirker til at sikreens-artet behandling af beslægtede sagerog samtidig bidrager tilkontinuitet og sammenhængisagsbehandlingen på tværs af emne- og ministerområder og over tid, hvilket ermed til at styrke borgernes og virksomhedernes retssikkerhed og de leverede ydel-sers kvalitet.Det er således blevet anført, at en ordning med én leverandør indebærer, at leve-randøren hele tiden skal holde sig for øje, at den rådgivning, der gives, ikke blotskal kunne anvendes i den konkrete sag, men også i fremtidige sager, der vedrøreren anden institution og et andet ministerområde. Det giver en øget forpligtelsevedrørende integritet og konsistens i rådgivningen, som også er til de statslige kli-enters fordel.Denne samlede viden om staten anses for afgørende i forbindelse med overvejel-serne om en fremtidig ordning, idet den blandt andet er af stor betydning for dentroværdighed og uangribelighed,som efter ministeriernes opfattelse er knyttet til ensamlet ordning. Flere ministerier understreger endvidere, at kendskab til statsligesager på andre minister- og fagområder har haft betydning for behandlingen af detpågældende ministeriums sager.

Side 79 af 129Det er samlet ministeriernes opfattelse, at opsamlingen af viden og erfaring hos étadvokatkontor er så værdifuld for staten som helhed, at ordningen ikke bør æn-dres på dette punkt.”Der er en ensartet praksis i staten i forbindelse med personalesager, hvilket er meget vigtigt.””Kammeradvokatordningen bidrager til at give et samlet overblik over eksempelvis statsstøttepro-blematikker. Desuden inddrager Kammeradvokaten selv viden fra de øvrige ministerier, når deter relevant i de enkelte sager.””Det er vigtigt, at statens advokat har en opdyrket erfaring med sagsområderne, herunder erfa-ringer i retssager, hvor borgeren er på den ene side, og myndigheden på den anden side. Derudoverer det en fordel, at ministerierne bruger kammeradvokatordningen i førelse af en stor mængdesager, idet det sikrer en stor viden.””Det er vigtigt, at der er kontinuitet, idet retssagerne kan løbe over flere år. Derfor er det vigtigt,at kammeradvokataftalen er af længere varighed end andre rammeaftaler.””Det er vigtigt at have kendskab til staten, idet det er en speciel juridisk person. Derudover sik-rer kendskabet til staten, at der bliver sparet tid og omkostninger, idet staten ikke skal begyndeforfra ved hvert køb af juridiske tjenesteydelser.””Det er vigtigt at have en viden om, hvilken form og rammer det enkelte ministerium arbejderinden for.””Kammeradvokatordningen sikrer institutionel hukommelse.””Det er afgørende, at synergien mellem flere retsområder ikke går tabt. Det er en fordel, at ad-vokatfirmaet bag kammeradvokatordningen har med alle ministerier at gøre, da firmaet kandrage erfaringer fra lignende sager på andre områder.”Ministerierne finder endvidere samstemmende, at den fremtidige ordning bør til-rettelægges således, at det fortsat erlet og enkelt at skaffe sig advokatbistand,idet beho-vet for bistand ofte har hastende karakter. Man har derfor behov for en ordning,hvor man ved behov for advokatbistand uden videre kan henvende sig til ét advo-katkontor, som vil være forpligtet til at løse de ønskede opgaver.Den administrative aflastning forbundet med en central aftale fremhæves blandtandet af ministerier, der anvender advokatydelser ad hoc. Disse ministerier næv-ner, at man vil kunne opleve at mangle kompetencerne til selv at søge efter ogvurdere egnede advokatfirmaer med henblik på løsningen af en given opgave.Denne udvælgelse ville således udgøre en væsentlig administrativ byrde.

Side 80 af 129Der er – som det fremgår af det ovenfor anførte – ikke i nævneværdigt omfangudtrykt behov for, at der etableressærlige aftaler på særlige fagområder eller om udvidelseaf anvendelsesområdet.Der er heller ikke – bortset fra det nedenfor i afsnit 9.2.2 an-førte om adgangen til i særlige tilfælde at anvende andre advokater – udtrykt be-hov forandre former for opdeling af aftalegrundlagetmed henblik på at kunne indgå afta-le med flere leverandører af juridiske tjenesteydelser. Der er således fx ikke udtryktønske om opdeling af aftalegrundlaget, således at der kunne indgås én aftale omrepræsentation ved domstolene og en anden om juridisk rådgivning, der ikke harforbindelse med en (aktuel) retssag. Tværtimod har ministerierne understregetfordelene ved og behovet for, at den, der har rådgivet i forbindelse med fx et ud-bud, også repræsenterer staten, hvis der senere måtte opstå en tvist.”Det er bedst at bruge en rådgiver, der i sidste ende kan repræsentere myndigheden i retssalenogså, idet der kan være store omkostninger i forbindelse med overlevering til en retssag.”Endvidere har et ministerium, der fungerer som tilsynsmyndighed, peget på, at deti forbindelse med rådgivning fra den nuværende Kammeradvokats side har væreten fordel, at Kammeradvokaten har besiddet viden ikke blot om reglerne indenfor det pågældende tilsynsministeriums område, men også om de materielle reglerpå andre ministerområder, som tilsynsministeriet ikke selv har dybtgående kend-skab til. Det er således konklusionen, at det er ministeriernes ønske, at der ogsåfremtidigt bliver tale om enén samlet aftale dækkende alle de fagområder, som dækkes afden nuværende aftale.”Det er vigtigt at kunne benytte viden hos Kammeradvokaten på andre områder fx erstat-ningsret, arbejdsret, it-ret, insolvens, fast ejendom, aftaleret””Det er en fordel, at kammeradvokatordningen bruges på tværs af ministerierne og dermed sik-rer tværgående kendskab til juraen.””En af styrkerne ved kammeradvokatordningen er, at Kammeradvokaten kan yde tværgåenderådgivning. Viden om erstatningsret kan have betydning i mange typer af sager. Det vil sige, atdet er en fordel, at Kammeradvokaten kan trække på erfaringer fra rådgivning på andre om-råder.””Faglig opdeling er ikke en fordel. Grundlæggende viden om forvaltningsret og EU-ret er af be-tydning på mange sagsområder.”Ministerierne peger endvidere på, at det er afgørende, at den eksisterende be-stemmelse ominteressekonflikterbibeholdes, så det sikres, at staten altid kan repræ-senteres af den advokat, der er indgået aftale med.

Side 81 af 129”Det er nødvendigt med en udvidet habilitetsbestemmelse, idet statens advokat ikke må fremståutroværdig og repræsentere synspunkter i strid med statens interesser. Den nuværende bestem-melse i kammeradvokataftalen sikrer, at der ikke særlig tit opstår habilitetsproblemer.””Habiliteten er altafgørende. Vi har modparter, som bruger mange forskellige advokater, ogdet vil være svært at finde advokatvirksomheder, hvor vi ikke har været eller er modpart.””Det er meget vigtigt, at vi kan stole på, at der ikke kommer interessekonflikter. Indtil nu harvi ikke oplevet habilitetskonflikter.”9.2.2. Konkrete forslag vedrørende indholdet af et fremtidigt aftalegrundlagDer er i forbindelse med undersøgelsen fremkommet en række forslag til forbed-ringer i forhold til det eksisterende aftalegrundlag, både i form af forslag til nyebestemmelser og forslag til præciseringer af hidtil gældende bestemmelser.I det følgende refereres de vigtigste forslag.Præcisering af anvendelsesområdetKammeradvokaten har ifølge den gældende kammeradvokataftale ret og pligt til atudføre alle retssager og andre advokatopgaver for samtlige statsinstitutioner. I af-talen er opregnet enkelte statslige myndigheder mv., som ikke er omfattet af afta-len, ligesom der er specificeret enkelte opgavetyper, som ikke er omfattet af afta-len. Det er imidlertid ikke i aftalen fastsat, hvad der skal forstås ved advokatopga-ver, men der er i vejledningen om kammeradvokatordningen aftalen foretaget ennærmere beskrivelse af indholdet at begrebet, jf. afsnit 5.1Der er af mange ministerier fremsat ønske om, at der fremtidigt foretages merepræcis beskrivelse af, hvad der er omfattet af ordningen. Nogle ministerier harsåledes givet udtryk for, at det i enkeltstående tilfælde har givet anledning til tvivl,om en konkret rådgivningsopgave har været omfattet af den eksisterende aftaleeller ej.Der er også peget på, at det kan overvejes at præcisere, i hvilket omfang en frem-tidig leverandør kan løse opgaver for andre end egentlige statsinstitutioner –blandt andet af hensyn til ordningens troværdighed.Større mulighed for egenproduktionFlere ministerier har peget på, at der i et kommende aftalegrundlag bør tages høj-de for, at det på visse områder kan være hensigtsmæssigt – af faglige og økonomi-ske årsager – at institutionerne i hvert fald i visse sager møder selv i stedet for atlade sig repræsentere af en ekstern advokat, således som det allerede sker i dag påvisse områder.

Side 82 af 129Det er på den baggrund vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even-tuelt kommende aftale indeholder en bestemmelse, hvorefter den kommende le-verandør under nærmere angivne omstændigheder skal medvirke til, at det blivermuligt for en statslig klient at møde i egne sager.SalærbestemmelserKammeradvokatens bestemmelser om salærfastsættelse svarer til de advokatetiskereglers bestemmelser om honorarfastsættelse. Derudover er det fastsat, at Kam-meradvokatens salær i den enkelte sag højst må udgøre 2/3 af sædvanligt advokat-salær. Det er samtidig fastsat, at Kammeradvokaten ikke er forpligtet til at oplysetimeforbruget i den enkelte sag. Der henvises herom til afsnit 5.1.Ministerierne har i forbindelse med undersøgelsen samstemmende tilkendegivet,at der kan være behov for en mere gennemskuelig salærfastsættelsen for at giveinstitutionerne bedre mulighed for at vurdere rimeligheden af salæret i de enkeltesager.Der er således behov for klarere bestemmelser om salærfastsættelse og salærafreg-ning, herunder om salæroverslag, oplysninger om timeforbrug og uddybning afindholdet af modtagne fakturaer.Endvidere har det været anført, at kan være hensigtsmæssigt at fastsætte udtrykke-lige bestemmelser om muligheden for at anvende standardsalærer i standardsagersom det sker i dag på visse områder.Mere præcise kontraktbestemmelser.Enkelte ministerier har peget på, at det kan være hensigtsmæssigt at fastsætte be-stemmelser om afstemning for forventninger til Kammeradvokatens bemanding ivisse sager.Aftalens varighedSamtlige ministerier har under interviewene lagt vægt på den kontinuitet over tid,som den hidtidige ordning har indebåret.På denne baggrund er det vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even-tuelt kommende aftale har en lang løbetid.Det er imidlertid samtidig vurderingen, at det vil være hensigtsmæssigt, at en even-tuel ny aftale bliver tidsbegrænset.

I det følgende beskrives det, hvordan statslige myndigheder i Norge, Sverige ogHolland løser deres advokatopgaver. Derudover er tilrettelæggelsen af løsningenaf advokatopgaver i England samt Tyskland beskrevet på et mere overordnet plan.De europæiske processuelle lovgivninger er meget forskelligartede. Særligt på detoffentligretlige område kompliceres billedet af en uensartet domstolstradition.Danmark, Norge og England adskiller sig fra Sverige, Holland og Tyskland, idetalene de tre sidstnævnte lande har forvaltningsdomstole, forstået som uafhængigeretsinstanser, der alene og endeligt afgør tvister mellem forvaltning og borger.For samtlige de tre lande, der har forvaltningsdomstole, gælder, at embedsmændkan give møde ved forvaltningsdomstolene. Herudover kan embedsmænd i Norgeselv repræsentere staten ved de lavere retsinstanser. Således vil den gruppe af sa-ger, der i Sverige, Holland og Tyskland føres for forvaltningsdomstolene ikke somudgangspunkt skulle føres af advokater og overlades i disse lande kun sjældent tiladvokater. Der vil tillige være en gruppe af sager, der i Norge kan føres af em-bedsmænd, men som i Danmark vil skulle føres af advokater.De processuelle systemer er således på visse punkter afgørende, hvilke opgaverstaten kan løse internt, og hvilke opgaver der som følge af systemet må søges løsteksternt eller ved ansættelse af egentlige procesjurister eller advokater. Dette kanhave betydning for, hvilken konstruktion staten har valgt til løsning af sine advo-katopgaver.Således er det en forudsætning for at opnå en rimelig indsigt i forskelle og lighedermellem den danske kammeradvokatordning og et andet lands ordning, at ordnin-gen ses i den kontekst, ordningen indgår i.Som følge heraf beskrives domstolssystemet indledende for hvert af landene. Ef-terfølgende beskrives hvordan de enkelte landes statsadministrationer løser deresadvokatopgaver, herunder om der findes en central eller decentral ordning, i hvil-ket omfang der gennemføres udbud af løsningen af statens advokatopgaver, samthvilken form for egenproduktion statsadministrationen har, herunder om em-bedsmænd selv kan give møde i retssager som repræsentanter for staten.Afsnittet bygger på bidrag fra ph.d.-stipendiat ved Syddansk Universitet FrederikWaage og konsulentfirmaet Deloitte.

Repræsentation af den norske statsadministration ved domstolene, varetages somudgangspunkt af den norske Regjeringsadvokat, der er en statslig embedsmand ogstatsinstitution. Der sker dog i et vist omfang delegation fra Regjeringsadvokatenskontor til private advokatvirksomheder. Regjeringsadvokaten giver herudover i etvist omfang juridisk rådgivning efter anmodning fra regeringen eller et ministeri-um. Regjeringsadvokaten fører statens retssager, men i visse typer af sager kanembedsmænd møde som repræsentant for deres ministerium. Ministerierne ind-henter i stort omfang juridisk rådgivning fra private advokater.Tabel 1Opsummering af henholdsvis den danske og norske ordningDen danske ordningForvaltningsdomstolCentral ordningKontoretOpgaverNejKammeradvokatenAnsatte: 173 juristerRetssagerAndre advokatopgaver, jf. afsnit5.1Køb af ekstern bistandKammeradvokaten.I særlige tilfælde andre advokat-virksomheder.I visse tilfælde andre advokatvirk-somheder.Udbud af afgrænsede advokatop-gaver.EgenproduktionJuridisk rådgivningJuridisk sagsbehandlingJuridisk rådgivningJuridisk sagsbehandlingEmbedsmænd kan møde ved delavere retsinstanserDen norske ordningNejRegjeringsadvokatenAnsatte: 35 juristerRetssagerStørre rådgivningsopgaver

Side 85 af 129tilbage til 1816. Indtil 1962 havde man en ordning, der på mange måder svarede tilden nuværende danske kammeradvokatordning.Ordningen skiftede væsentlig karakter i forbindelse med en nybesættelse i 1962,hvor kompetenceområdet udvidedes, samtidig med at Regjeringsadvokaten blevafskåret fra at have andre klienter end staten, hvilket blev kompenseret med enlønstigning.Regjeringsadvokaten bistås af en assisterende Regjeringsadvokat, 1 kontorchef og4 advokater med ledelsesopgaver.KontoretRegjeringsadvokatens kontor har ansat omkring 35 jurister, der virker som proces-fuldmægtige i retssager. Endvidere har kontoret 14 administrative medarbejdere.Regjeringsadvokaten har det som målsætning, at antallet af medarbejdere ikke skalvokse, hvilket blandt andet begrundes i ønsket om en sikring af kvalitet og ensar-tethed i sagsbehandlingen. Da kontoret har en øget sagstilgang, indhentes der istigende omfang advokatbistand fra eksterne advokater.Regjeringsadvokatens bevillinger blev forøget med mere end 100 pct. i perioden1996-2006. I perioden 2004-2008 steg budgettet fra 44,3 til 59,8 mio. NOK. Bag-grunden for de forøgede udgifter var dels lønstigninger, dels det forhold, at Regje-ringsadvokatens kontor i stigende omfang købte advokatydelser udefra. Budgettetfor 2012 er 69,3 mio. NOK, hvoraf 16,4 mio. NOK er afsat til procesudgifter ogudgifter til køb af ekstern advokatbistand.Det juridiske grundlag for ordningenDe gældende regler for Regjeringsadvokatens virksomhed følger af en instruks af9. maj 1962. Ifølge instruksen skal Regeringsadvokaten med visse undtagelser efteranmodning fra regeringen eller et ministerium føre retssager (herunder voldgifts-sager) for det offentlige og for offentlige midler og afgive udtalelser om juridiskespørgsmål. Regeringsadvokaten kan pålægges at optræde som repræsentant vedDen Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Regjeringsadvokaten møder tilligeblandt andet ved EFTA-Domstolen.Det følger endvidere af instruksen, at Justitsministeriet efter udtalelse fra et fag-ministeriet kan bestemme, at Regjeringsadvokaten ikke skal arbejde for visse insti-tutioner eller med sager af en bestemt karakter eller for enkelte særdomstole. Detfremgår i øvrigt af instruksen, at Regjeringsadvokaten ikke skal udføre arbejde forStortinget eller institutionerne under dette.Ansatte hos Regjeringsadvokaten er underlagt et dobbelt regelsæt: Både de almin-delige embedsmandspligter efter den norske forvaltningslovgivning og de regelsæt,der gælder for advokater - herunder de advokatetiske regler.

Side 86 af 129OpgaverRegjeringsadvokaten skal som hovedregel selv tage sig af særlig vigtige sager. Nårsærlige grunde tilsiger det, kan Regjeringsadvokaten lade sager eller enkeltståenderettergangsskridt udføre ved en ekstern advokat (kaldet en kommissionær). Hen-synet bag denne bestemmelse var tidligere at fritage Regjeringsadvokaten for atskulle give møde langt fra hovedstaden, men bestemmelsen benyttes ofte i dag iforskellige sagstyper, hvor Regjeringsadvokaten finder det hensigtsmæssigt at be-nytte ekstern advokatbistand.Når embedsmænd, tjenestemænd eller andre bliver sagsøgt eller sagsøges i embedsmedfør, er Regjeringsadvokaten forpligtet til at bistå, for så vidt det ikke er i stridmed embedets eller tjenestemandens og statens interesserNår der er truffet afgørelse i en sag, der er ført af Regjeringsadvokaten på vegne afstaten, skal Regjeringsadvokaten indhente en udtalelse fra fagmyndigheden medhenblik på en vurdering af brug af retsmidler (fx anke). I øvrigt er Regjeringsad-vokaten ansvarlig for det samlede kontors drift.Der er ikke en klar grænse mellem, hvilke sager der behandles som rådgivningssa-ger i det norske Justitsministeriums Lovafdeling, og hvilke sager der behandles afRegjeringsadvokaten. Hvis der foreligger en konkret retlig konflikt eller fare forkonflikt med private, behandles sagen som udgangspunkt af Regjeringsadvokaten,mens generelle tolkningsspørgsmål, som opstår uafhængigt af retssager, forelæg-ges Lovafdelingen.Omfattede institutionerRegjeringsadvokatens klienter er statslige organer, det vil sige regeringen, ministe-rierne og deres underliggende styrelser. I begrænset udstrækning bistås også stats-lige embedsmænd personligt i sager, som har tilknytning til tjenesteudøvelsen.Opdragsmængden fra de enkelte sektorer varierer, men generelt har Justitsministe-riet, Trafikministeriet og Finansministeriet været de hyppigste klienter.Antallet af opgaverEmbedsmænd fra Regjeringsadvokaten optræder årligt som procesfuldmægtige iomkring 700 civile retssager. Omkring halvdelen af disse sager bliver forligt elleropgivet inden dom. Der behandles herudover omkring 200 rådgivningssager forstatsforvaltningen om året, herunder omkring 80 høringsudtalelser. Herudover harRegjeringsadvokaten mange uformelle rådgivningsopgaver, der ikke registreres.10.2.3. Køb af ekstern advokatbistandBåde Regjeringsadvokaten og den øvrige centraladministration køber ekstern ad-vokatbistand. Dette sker ved udbud af rammeaftaler og ved indgåelse af enkeltstå-ende aftaler med private advokatfirmaer.

Side 87 af 129Regjeringsadvokaten opererer i dag med udbud af fireårige rammekontrakter. Derer både rammeaftaler, som er eksklusive, og rammeaftaler, som er parallelle. I detomfang der sker uddelegering af advokatopgaver til enkeltstående advokater,kompenseres manglende kendskab til centraladministrationen med en nærmerekontrol fra Regjeringsadvokatens side.Interessekonflikter modvirkes med klausuler i aftalegrundlaget om forbud mod atføre visse typer af retssager mod staten. I det omfang et firma, der er indgået afta-le med, yder rådgivning eller anden bistand til private klienter på retsområdet, skaldette meddeles til Regjeringsadvokaten. Hvis de advokater, som udfører opdrag ihenhold til aftalen, påtager sig større procesopdrag mod staten på andre retsom-råder, skal dette ligeledes meddeles Regjeringsadvokaten.Regjeringsadvokatens udbud af advokatbistandSom følge af en kraftig stigning i antallet af søgsmål mod staten fik Regjeringsad-vokaten ved en ændring af sin instruks i 2000 adgang til at uddelegere sin proces-førelse i højere grad end hidtil. Dette førte til et udbud af advokatopgaver i en tre-årig periode fra 2003. Udbuddet blev vundet af advokatfirmaet Kluge (et mellem-stort advokatkontor med kontorer i Oslo, Stavanger og Bergen). I perioden 2006-2009 havde Regjeringsadvokaten parallelle rammeaftaler for uddelegering af pro-cesopgaver til advokatfirmaerne Kluge og Riisa (sidstnævnte er et mindre advo-katkontor med lidt over 20 jurister og afdelinger i Oslo, Bergen og Trondhjem).I 2009 gennemførte Regjeringsadvokaten et nyt udbud, der førte til indgåelse af enfireårig rammeaftale for ekstern procesførelse på vegne af staten i perioden 2009-13. Denne rammeaftale vedrører hovedsageligt opdrag på det social- og udlændin-geretlige område, men med mulighed for andre enkeltstående opgaver.Udbuddet blev vundet af tre advokatfirmaer (de to advokatfirmaer, som havdevundet det forrige udbud, og advokatfirmaet Kogstad Lunde Advokatfirma DA).Regjeringsadvokaten købte i 2011 ekstern advokatbistand for 11,8 mio. NOK, derblev afholdt over embedets eget budget. Det skønnes, at der årligt uddelegeresmellem 130 og 180 procesopdrag fra Regjeringsadvokaten inden for de nævnteretsområder.10.2.4. EgenproduktionAlle ministerier har jurister placeret indenfor administration, ledelse eller rene ju-ridiske stillinger i fx fagkontorer. Juristerne har ofte stillinger som fuldmægtigeeller chefer i de forskellige ministerier og myndigheder.10.3.Sverige

10.3.1. DomstolssystemetSveriges domstolssystem er opdelt i de almindelige domstole (Högsta domstolen,hovrätterne og tingsrätterne) og forvaltningsdomstole (Högsta Förvaltnings-domstolen, kammerrätterne og forvaltningsrättene). Hertil kommer den svenskearbejdsret (Arbetsdomstolen) og Handelsretten (Marknadsdomstolen) samt for-skellige andre specialdomstole.Sveriges advokatregulering adskiller sig markant fra reguleringen i Danmark, Nor-ge, Holland, Tyskland og England. I Sverige er der ikke krav om, at man skal haveadvokatbeskikkelse, når man giver møde i retten. I Sverige er der således ikke mø-deretsmonopol for advokater. Embedsmænd kan følgelig give møde i alle retsin-stanser uden særlig tilladelse. Det er dog kun medlemmer af det svenske advokat-samfund, der må tilbyde juridiske ydelser under den professionelle titel advokat.10.3.2. Køb af ekstern advokatbistandMinisterierne supplerer deres egenproduktion af juridiske ydelser med ekstern ad-vokatbistand på det civilretlige område.Indkøb af juridiske tjenesteydelser har i en årrække fungeret således, at der indgåsrammeaftaler med en række svenske advokatvirksomheder, som de ministeriellemyndigheder herefter får mulighed for at benytte efter behov. De enkelte myn-digheder udbyder selv rammeaftalerne, undertiden udbydes opgaverne af to ellerflere myndigheder i samarbejde.

Rammeaftalerne kan løbe op til 4 år og vindes af paneler på typisk 3-4 advokat-kontorer. De udbudte kontrakter er opdelt i ”generel juridik” (forvaltningsret, in-ternational ret, statsret, konkurrenceret mv.) og ”juridik med inriktning på af-färsjuridik för statligt ägda bolag” (det finansielle marked).Udbudsgrundlaget og de enkelte aftaler indeholder ikke bestemmelser om interes-sekonflikter. Imidlertid gøres visse grove interessekonflikterindirektetil hæ-vegrund, idet kontrakten kan ophæves, hvis der sker så grove overtrædelser af deadvokatetiske regler, at det pågældende firma ekskluderes fra Sveriges advokat-samfund eller modtager en advarsel fra advokatsamfundet. En grov overtrædelsekunne være at påtage sig sager for klienter med modstridende interesser og somfølge heraf ikke vare tage den enkelte klients interesser fuldt ud.Rammeaftalerne fastlægger et rangordningssystem, der helt overordnet indebærer,at den leverandør i rammeaftalens panel af advokatkontorer, der har den højesteplacering i rangordningen, i første omgang tilbydes advokatopgaven. Leverandø-ren skal herefter inden 8 timer inden for den normale arbejdstid give besked om,hvorvidt opgaven kan udføres. Ved manglende eller afvisende svar går tilbuddetvidere til den næste på listen.10.3.3. EgenproduktionDe forskellige ministerier og deres underliggende styrelserhar ofte egne juristeransat.Det er typisk rättschefen og rättssekretariatet, der er ansvarlige for den juridiskerådgivning og bistand i forbindelse med lovforslag og lovændringer inden for mi-nisteriets ressort.Forvaltningsdomstolene håndterer tvister mellem det offentlige og borgere ogvirksomheder. Ved forvaltningsdomstolene repræsenteres staten normalt af em-bedsmænd fra de myndigheder, der har truffet afgørelse i sagen. Den svenskecentraladministration, det vil sige ministerierne, der tilsammen udgør Rege-ringskansliet, repræsenteres således som altovervejende hovedregel af embeds-mænd ved de svenske domstole, hvilket som tidligere nævnt ikke kræver, at em-bedsmændene har en advokatbeskikkelse.10.4.Holland

Side 90 af 129Tabel 3Opsummering af henholdsvis den danske og hollandske ordningDen danske ordningForvaltningsdomstolCentral ordningNejKammeradvokatenDen hollandske ordningJaIkke egentlig central ordning, menLandsadvokaaten (som varetageropgaver, der emnemæssigt svarertil Kammeradvokatens) står for enstor del af de advokatopgaver,som staten ikke selv kan løse.KontoretAnsatte: 173 juristerLandsadvokaat, Pels Rijcken &Droogleever Fortuijn N.V.: Ansat-te: 160 juristerOpgaverRetssagerAndre advokatopgaver, jf. afsnit5.1Køb af ekstern bistandKammeradvokaten.I særlige tilfælde andre advokat-virksomheder.Landsadvokaaten har ikke eneretpå at yde advokat bistand til sta-ten. Der købes advokatbistandhos andre firmaer. Der foretagesikke udbud af opgaverne.EgenproduktionJuridisk rådgivningJuridisk sagsbehandlingEmbedsmænd fører blandt andetselv sager ved forvaltningsdom-stolene, og der er ansat et lilleantal advokater i staten, der kanføre sager ved de almindeligedomstole.Juridisk rådgivningJuridisk sagsbehandlingRetssagerAndre advokatopgaver

Side 91 af 129føres ved forvaltningsdomstolene. Der findes ikke statistik over, hvor mange rets-sager der overlades til eksterne advokater. Det er imidlertid normalt at inddrageekstern advokatbistand, når der er tale om sager med mediebevågenhed og merekomplicerede rådgivningsopgaver samt retssager af principiel og eventuelt politiskbetydning eller retssager, som har økonomisk betydning eller kræver en helt særligekspertise og sagkundskab.Når eksterne advokater inddrages til brug for en retssag, varetager advokaternebåde den forberedende skriftveksling og selve retssagsførelsen.PersonenDen foretrukne leverandør af advokatydelser er Landsadvocaat Bert-Jan Houtza-gers, der er partner i advokatkontoret Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V.Hvervet som Landsadvocaat beror på en kongelig udnævnelse og kan historiskføres flere hundrede år tilbage. Siden 1960’erne har Landsadvocaaten været enstilling, der er videreført fra advokat til advokat i det nævnte firma. Den nuværen-de Landsadvocaats forgænger varetog stillingen fra 1987 til 1999.KontoretFirmaet har omkring 160 advokater og notarer ansat og er beliggende i Haag.Det juridiske grundlag for ordningenAftalen med Landsadvocaaten er ikke offentligt tilgængelig. Det kan imidlertidlægges til grund, at aftalen mellem staten og Landsadvocaaten ikke er tidsbegræn-set. Det fremgår dog af en kongelig beslutning af 2. april 1965, at tildelingen aftitlen Landsadvocaat til enhver tid kan tilbagekaldes. Et væsentligt element er, atfirmaet forpligter sig til at have kapacitet til at føre statens sager.Oplysninger om salærtakster mv. for de offentlige myndigheders brug af Land-sadvocaaten er heller ikke offentliggjorte. Ifølge Landsadvocaaten får den holland-ske stat – på linje med andre store klienter – en rabat grundet mængden af sager,som føres for staten, men firmaet oplyser ikke nærmere, hvor stor denne rabat er.Der opereres således ikke med en offentligt kendt rabatsats.Risikoen for interessekonflikter og inhabilitet er håndteret med udgangspunkt i deadvokatetiske regler, der gælder for de hollandske advokater, og som i øvrigtfremgår af aftalen mellem Landsadvocaaten og den hollandske stat. Herefter gæl-der det blandt andet, at firmaet ikke må føre retssager mod den hollandske stat.Med hensyn til den nærmere afgrænsning af, hvornår en sag overlades til Land-sadvocaaten, findes der ikke interne retningslinjer for, hvornår en sag overlades tilLandsadvocaaten, og hvornår det ikke er tilfældet.Landsadvocaaten er statens advokat på samme måde, som større erhvervsvirk-somheder har en fast advokatforbindelse.

Side 92 af 129OpgaverLandsadvocaaten benyttes både i situationer, hvor et ministerium ønsker partsre-præsentation ved de almindelige domstole og forvaltningsdomstole og ved bistandtil udarbejdelse af responsa om konkrete juridiske problemstillinger. Sager, derikke vedrører retssagsbehandling, udgør en stor del af Landsadvocaatens samledeopgaveportefølje for staten. Landsadvocaaten møder ikke på vegne af staten vedEU-Domstolen.Kun en meget lille andel af Landsadvocaatens retssager er sager ved forvaltnings-domstolene. Baggrunden herfor er, at staten af økonomiske grunde kun i ganskesærlige tilfælde vil gøre brug af firmaet i disse sager. Dette vil kunne være tilfældeti forbindelse med forvaltningsretssager, der kræver særskilt sagkundskab. Land-sadvocaaten medvirker i øvrigt undertiden i sagsbehandling i forbindelse med ad-ministrative afgørelser. Dette sker oftest, hvis der kræves særligt sagkundskab, el-ler der akut mangler personale.Den almindelige politik i staten er, at kun de sager, som den hollandske central-administration ikke har sagkundskab og kompetencer til at udføre, videresendes tilLandsadvocaaten. Dette er en konsekvens af, at regninger til advokater er om-kostningstunge.Omfattede institutionerOmkring 45 pct. af kontorets retssager føres på vegne af staten, mens omkring 25pct. af sagerne føres for kommuner og andre myndigheder. Endelig føres omkring30 pct. for private klienter.10.4.3. RijcksadvocaatenSkatteinddrivelsessager, som ikke varetages internt i staten, varetages af Rijksad-vocaaten, der er en privatpraktiserende advokat. Rijcksadvocaaten har siden 2004været Hermine ten Haaft, der repræsenterer staten ved de lavere retsinstanser.Rijcksadvokaten har – i modsætning til Landsadvocaten – i henhold til en kongeligbeslutning en egentlig eneret på førelse af de skatteinddrivelsessager, staten ikkeselv har ressourcer eller ekspertise til at løse.Der er ikke indgået nogen særskilt aftale mellem Rijcksadvocaaten og staten, menhvert tredje år forhandles honorarets størrelse.10.4.4. Køb uden for aftalen af ekstern advokatbistandStaten afholder ikke offentlige udbudsforretninger vedrørende køb af eksterneadvokatydelser. De enkelte ministerier er ikke forpligtede til at benytte noget be-stemt advokatkontor. Ministerierne engagerer i enkeltstående tilfælde andre eks-terne advokater, og dette sker fra sag til sag uden formaliserede procedurer. Detkan fx gøre sig gældende i større sager om infrastruktur. Der afholdes således ikkeudbudsforretninger forud for sådanne engagementer.

Side 93 af 12910.4.5. EgenproduktionBåde ved forvaltningsdomstolene og ved de øvrige domstole er det almindeligt, atembedsmænd repræsenterer staten. Ved forvaltningsdomstolene er det som klartudgangspunkt kun embedsmænd, der giver møde. Det er oftest også en embeds-mand, der repræsenterer staten i civile sager, men i mindre omfang overlades re-præsentationen til eksterne advokater.I enkelte ministerier er der ansat interne advokater (med advokatbeskikkelse), derkan optræde i alle typer af retssager på statens vegne. Disse benyttes blandt andet ide omkostningstunge sager, hvor almindelige embedsmænd ifølge den hollandskeproceslovgivning ikke kan give møde.Muligheden for at anvende interne advokater med beskikkelse blev først indførtved en ændring af den hollandske proceslovgivning i 1998 og har kun ført til op-rettelsen af et meget begrænset antal stillinger. Det hollandske finansministeriumog udenrigsministerium har hver én advokat ansat. Stillingerne er typisk oprettet ide udførende grene af centraladministrationen. Eksempelvis råder skattemyndig-hederne over 8 advokater til håndtering af konkrete retssager.Der foreligger ikke undersøgelser af kvaliteten af de interne advokaters arbejde.

10.5.1. DomstolssystemetDet tyske retssystem består af forfatningsdomstolene (med Bundesverfassungsge-richt i spidsen), de almindelige domstole (Bundesgerichtshof, Oberlandesgerichte,Landgerichte, Amtsgerichte). Hertil kommer forvaltningsdomstolene (med Bun-desverwaltungsgericht i spidsen), samt arbejdsretterne (Arbeitsgerichte), socialret-terne (Sozialgerichte) og finansretterne (Finanzgerichte).10.5.2. Køb af ekstern advokatbistandDet følger af den tyske lov for embedsmænd (Bundesbeamtengesetz), at em-bedsmænd ikke kan repræsentere staten ved de højere domstole i Tyskland.I disse sager er de tyske ministerier således nødsaget til at indhente ekstern juridiskbistand. Typisk vil dette ske ved, at der indgås aftale med en advokat. Ved de hø-jere forvaltningsdomstole og forfatningsdomstole er det ofte forekommende, atandre jurister, især universitetsjurister, engageres til at føre sager for myndigheder-ne.Som eksempel på indkøb af en anden form for advokatopgaver, kan der henvisestil en sag fra Oberlandesgericht Düsseldorf, hvor en forbundsmyndighed ønskedebistand til at fremsætte krav mod en entreprenør. Retten fastslog, at myndighedenkunne benytte en simpel udvælgelsesprocedure i stedet for at afholde et større ud-bud, da købet af ydelsen ikke havde relevans for EU’s indre marked. Forbunds-myndigheden kunne således, på baggrund af en objektiv udvælgelse blandt flere

Side 95 af 129advokatfirmaer, vælge ét advokatfirma, når blot der efterfølgende skete offentlig-gørelse af valget.Flere større tyske advokatfirmaer har specialiseret sig i at føre retssager for ogrådgive de øverste tyske myndigheder. Et eksempel er den tyske advokatvirksom-hed Redeker Sellner Dahs, der har kontorer i blandt andet Berlin, Bonn og Bru-xelles. Der er dog ikke tale om eksklusive ordninger, og advokatkontorerne vælgesfra sag til sag uden udbud af kontrakten.10.5.3. EgenproduktionBåde ved de lavere instanser af forvaltningsdomstolene og ved øvrige lavere dom-stole, hvor møderetten ikke er afhængig af en advokatbeskikkelse, er det alminde-ligt, at embedsmænd forestår sagsbehandling i retssager og giver møde ved dom-stolene på vegne af staten.Det er en almindelig opfattelse i den tyske centraladministration, at brugen af eks-terne advokater skal begrænses så meget som muligt, både når det drejer sig omretssagsførelse, og når det drejer sig om andre advokatopgaver.10.6.England

10.6.1. DomstolssystemetDen øverste domstol i England er The Supreme Court. Under denne domstol stårappeldomstolen Court of Appeal, der er ankeinstans for High Court. Denne dom-stol er i civile sager inddelt i afdelinger for henholdsvis kontraktsret mv. (QueensBench), familieret (Family Court) og fiskale sager (Chancery division). High Courter overinstans for en række underordnede retter: Crown Court, Magistrates Court,County Courts, og en række specialretter (tribunals).10.6.2. The Attorney GeneralDen øverste ansvarlige embedsmand for retssagsførelsen er The Attorney Gene-ral, der er chief legal adviser to the Crown (både på det straffe- og civilretlige om-råde). Den nuværende Attorney General er uddannet barrister og møder i enkelt-stående tilfælde personligt i retten. Under The Attorney General hører The Trea-sury Solicitor, der er en embedsmand, som har koordinerende pligter og ansvaretfor de fleste myndigheders civile sager.10.6.3. The Treasury SolicitorThe Treasury Solicitor står i spidsen for Treasury Solicitor’s department (TSol).TSol kan betragtes som en central rådgivningsmyndighed, der med over 450 juri-ster varetager solicitor-opgaver for omkring 180 myndigheder. Styrelsen indførte i1991 en såkaldtquid-pro-quo-ordningfor en del af sine jurister. TSol’s medarbejderenoterer efter denne ordning den medgåede tid mv. for sagsbehandlingen af de en-kelte myndigheders sager, på samme måde som advokatkontorer registrerer denmedgåede tid. Herefter viderefaktureres TSols udgifter til de styrelser, der har be-nyttet sig af ordningen. I det omfang der er mulighed for, at de enkelte myndighe-der kan indkøbe advokatydelser fra eksterne advokatfirmaer, giver dette de enkelte

Side 97 af 129myndigheder en mulighed for prissammenligning mellem intern og ekstern pro-duktion af advokatydelser.10.6.4. Køb af ekstern advokatbistandStaten har i mange tilfælde behov for at indkøbe advokatopgaver fra barristers tilretssagsførelse og har indgået rammeaftaler med en række advokatvirksomheder.Barristers – retssagsførelseSom anført varetages selve retssagsførelsen i England særligt ved de højere dom-stole af procesadvokater (barristers). Når en sag, hvor en offentlig myndighed erpart, skal behandles for retten ved de højere domstole, overdrages procesførelsensåledes typisk til en barrister. Dette sker gennem The Attorney General’s Panel ofCounsel, en ordning, der bestyres af TSol, og som giver de private barristers enfemårig beskikkelse.Der angives i 2012 at være 354 medlemmer af de forskellige paneler, der hørerunder ordningen, og disse fører sager ved samtlige civile domstole.Alle departementer og styrelser i den engelske centraladministration er forpligtettil at benytte panelerne. Som udgangspunkt skal de øvrige statsmyndigheder lige-ledes benytte panelerne.Selv om en beskikkelse som medlem af panelerne ikke er en garanti for beskæfti-gelse, er det hensigten med ordningen, at alle barristers skal tildeles et minimum afretssager.Solicitors, barristers mv. – rådgivningsydelserTSol indgik i 2007 på baggrund af et udbud den såkaldte Lit-Cat-rammeaftale meden lang række engelske leverandører af juridiske ydelser. Rammeaftalen givermyndighederne mulighed for at samarbejde med både små og store advokatfirma-er, og TSol outsourcede i 2010 en lille del (4,2 pct.) af statens sager til private ad-vokatfirmaer. Rammeaftalen omfatter over 40 advokatkontorer.I et nyt udbud, der gennemføres i 2012, anføres i udbudsmaterialet, at rammeafta-len skal give statsmyndighederne adgang til en omfattende mængde juridiske ydel-ser. Ydelserne inddeles i 8 underkategorier, henholdsvis it- og telekommunikation,fast ejendom, ansættelsesret og pension, erhvervsret samt skat og insolvens, fi-nansret, generel privatret, procesret og større komplekse projekter (en opsam-lingskategori).10.6.5. EgenproduktionDe engelske myndigheder løser hovedparten af deres advokatopgaver internt.Embedsmænd fra de enkelte myndigheder kan tillige møde i retten. Disse em-bedsmænd er, ligesom samtlige TSols medarbejdere, medlemmer af The Govern-

Der findes ikke en ordning i de fem undersøgte lande, der ligner den danskekammeradvokatordning, og der findes ikke to ordninger i de undersøgte lande,der er ens.De erfaringer, der kan høstes fra de internationale eksempler på indkøb af juridi-ske tjeneste ydelser, er således, at hvert land har sin egen tradition både inden fordomstolssystemet og for løsningen af statens juridiske opgaver. Der er tillige for-skel på om, der kræves advokatbeskikkelse for, om myndigheders egne ansatte kanrepræsentere myndighederne i retssager ved domstolene.De europæiske processuelle lovgivninger er forskelligartede, og særligt på det of-fentligretlige område kompliceres billedet af en uensartet domstolstradition. Eng-land er helt særegent, og Danmark og Norge adskiller sig fra Sverige, Holland ogTyskland, idet de tre sidstnævnte lande har forvaltningsdomstole, forstået somuafhængige retsinstanser, der afgør tvister mellem forvaltning og borger.For de tre lande, der har forvaltningsdomstole, gælder, at embedsmænd kan givemøde ved forvaltningsdomstolene. Der vil således være en gruppe af sager, der ilande uden forvaltningsdomstole, vil skulle føres af advokater.Således har eksistensen af forvaltningsdomstole, og muligheden for, at embeds-mænd kan give møde for forvaltningsdomstolene, betydning for, hvilke opgaverstaten selv kan løse internt, og hvilke opgaver der som følge af systemet må søgesløst eksternt eller ved ansættelse af egentlige procesjurister eller advokater.Der er ligeledes store forskelle på, i hvilket omfang de enkelte statslige myndighe-der lader sig repræsentere ved advokat i den type retssager, der i Danmark beteg-nes som civile sager. Endvidere er der forskelle på, hvordan myndighederne i øv-rigt organiserer deres brug af juridisk rådgivning.Samtlige de undersøgte lande lader - ulig Danmark – de enkelte myndighedersembedsmænd møde ved domstolene. I Norge ske dette dog kun sjældent. I Sveri-ge giver embedsmænd som hovedregel møde på vegne af staten i alle typer af rets-sager, hvor staten er part. I Sverige har advokater ikke monopol på at kunne pro-cedere ved domstolene. I Holland, Tyskland og England er det hovedreglen, at

Side 99 af 129embedsmænd giver møde i mere rutineprægede retssager ved lavere retsinstanser.Ekstern advokatrepræsentation ved domstolene benyttes ofte i disse tre lande,men almindeligvis kun i principielle sager og sager af større økonomisk eller poli-tisk betydning.Det gælder for alle de undersøgte lande, at staten sideløbende med en omfattendeintern varetagelse af de juridiske opgaver, benytter sig af privat advokatbistand.Den gældende danske kammeradvokatordning kan summeres op som køb af eks-tern advokatbistand, der suppleres af decentral intern juridisk rådgivning og sags-behandling i de enkelte ministerier. I Danmark fører embedsmænd ikke sager veddomstolene, og Danmark har ikke forvaltningsdomstole.Norge løser sine advokatopgaver både ved central egenproduktion ved Regjering-sadvokaten for så vidt angår retssager og visse rådgivningssager, ved decentral in-tern juridisk rådgivning og sagsbehandling i de enkelte ministerier og ved køb afekstern juridisk rådgivning både med og uden udbud. Den norske ordning harfølgelig udviklet sig i flere retninger siden 1962 og er således i dag en meget sam-mensat ordning, der ikke har mange fællesnævnere med den danske kammeradvo-katordning.I Sverige løser de enkelte myndigheder som udgangspunkt selv deres advokatop-gaver ved deres embedsmænd, der både kan rådgive juridisk og møde for domsto-lene, idet der ikke er krav om advokatbeskikkelse i Sverige. Ministerierne udbyderselv mindre rammeaftaler om klart afgrænsede advokatydelser. Sverige har såledesen decentraliseret egenproduktion af juridiske tjenesteydelser, der suppleres af etvist omfang af eksterne indkøb af advokatbistand, som for det meste har været iudbud. Den svenske ordning har følgelig ikke meget tilfælles med den danske.Holland har hovedsagelig en decentraliseret egenproduktion af juridiske tjeneste-ydelser med embedsmænd, der rådgiver juridisk og som kan give møde i de lavereretsinstanser. Herudover er der ansat få embedsmænd med advokatbestalling icentraladministrationen. Hovedparten af de opgaver, som staten ikke selv løserved egenproduktion, løses af et enkelt advokatkontor, der på grund af risikoen forinteressekonflikt ikke fører retssager mod staten. Aftalen med dette advokatkon-tor har ikke været i udbud. Den hollandske ordning ligger imidlertid også langt fraden danske ordning, idet den hollandske Landsadvokaat kun yder en brøkdel afden advokatbistand, staten har behov for, og fordi de hollandske embedsmændselv kan give møde ved domstolene.Tyskland og England varetager hovedparten af de statslige juridiske opgaver vedegenproduktion. Tyskland varetager produktionen decentralt, mens England harsamlet sin produktion centralt i TSol, der fakturerer statens brugere efter de sam-me principper, som en privat advokatvirksomhed. Både i Tyskland og England

Side 100 af 129købes der tillige advokatydelser hos private virksomheder. England laver udbud aframmekontrakter og ansætter herudover barristers for perioder af 5 år af gangen,Tyskland indkøber ydelserne fra gang til gang uden udbud. På grund af den storeegenproduktion og de to landes særegne opbygning af (rets- og) domstolssyste-mer, har de tyske og engelske ordninger ikke meget tilfælles med den danskekammeradvokatordning.Som nævnt sender tre af de fem undersøgte lande (Norge, Sverige og England,)fra tid til anden kontrakter om juridisk ydelser i udbud. Antallet af udbud variererimidlertid fra land til land. De to resterende lande (Holland og Tyskland) sendergenerelt ikke opgaver om juridiske ydelser i udbud. Der er således stor forskel på, ihvilken udstrækning de fem lande konkurrenceudsætter statens advokatopgaver.Sverige har en høj egenproduktion af advokatydelser i de enkelte ministerier ogkonkurrenceudsætter i høj grad på decentralt plan kontrakter vedrørende advokat-ydelser. I Norge udbydes centralt koordinerede rammeaftaler. Antallet er væsent-ligt lavere end i Sverige, men dog højere end i de øvrige undersøgte lande. Eng-land indgår ganske få rammekontrakter, der til gengæld omfatter mange advokat-virksomheder. Tyskland og Holland udbyder ikke kontrakter om advokatydelser,hverken centralt eller decentralt på det statslige niveau.Hovedparten af statens advokatopgaver i Norge, Sverige og England løses internti staten af myndighederne. I Norge og Sverige varetager myndighederne både enrådgiver- og en sagførerfunktion. I England varetager TSol hovedsageligt en råd-giverfunktion (solicitors), men ansætter sagførere (Barristers) for en femårig peri-ode af gangen. En fragmenteret del af advokatopgaverne i de tre lande sendes iudbud. Opgaverne, der udbydes er tydeligt afgrænsede til opgavetyper og retsom-råder, som fx retssagsførelse på det sociale område.Der findes dermed ikke internationale eksempler på udbud af aftaler, der som dendanske, dækker hele den statslige administration.

De statslige advokatopgaver, der falder ind under den gældende kammeradvokat-ordning, kan fremtidigt tænkes løst på forskellige måder, der kan skitseres således:Centralt koordineret eller decentral ordningDer vil fortsat kunne opereres med en centralt koordineret ordning, eller op-gaveløsningen vil kunne decentraliseres, således at det overlades til det enkelteministerområde at beslutte, hvorledes behandlingen af de omfattede sager skalske.Én eller flere leverandørerEn decentral ordning vil indebære, at ekstern løsning af statens advokatopga-ver sker hos flere leverandører. En centralt koordineret ordning vil kunne in-debære, at opgaveløsningen sker hos én leverandør eller hos flere leverandø-rer.Ekstern eller intern opgaveløsning.Uanset om der vælges en central eller decentral løsning, vil opgaveløsningenkunne ske i form af statslig egenproduktion og/eller ved køb af juridiske tje-nesteydelser hos en eller flere eksterne leverandører.I praksis kan dette udmøntes i følgende fire grundmodeller for statens løsning afadvokatopgaver:Model 1. Central myndighedLøsningen af juridiske opgaver, herunder advokatopgaver, kan henlægges tilen central statslig myndighed, der servicerer alle statsinstitutioner.En sådan ordning vil indebære, at der skal oprettes en særlig statslig myndig-hed, der skal ansætte det fornødne juridiske personale til løsning af de opga-ver, der omfattes af myndighedens ressort.Model 2. Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandørDer kan indgås én centralt koordineret aftale vedrørende statens køb af advo-katydelser. Aftalen vil kunne være forpligtende eller frivillig.Den nuværende kammeradvokataftale er et eksempel på en sådan aftale.

Side 102 af 129Model 3. Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandørerDer kan indgås flere centralt koordinerede aftaler vedrørende statens køb afadvokatydelser. Aftalerne vil kunne være forpligtende eller frivillige.Model 4. Decentral ordningDet kan helt overlades til de enkelte myndigheder selv at tilrettelægge løsnin-gen af advokatopgaver. Opgaveløsningen kan ske ved, at institutionerne løseropgaverne selv og/eller indgår aftale om køb af juridiske tjenesteydelser medén eller flere eksterne leverandører.Denne model indebærer, at det overlades til de enkelte institutioner at tilrette-lægge deres løsning af sager med juridisk indhold selv. Det kan ske ved at in-stitutionerne løser opgaverne med eget personale og/eller ved at købe juridi-ske tjenesteydelser af en eller flere eksterne leverandører.Institutionerne vil herunder under overholdelse af bestemmelserne i retspleje-loven kunne møde selv i retssager vedrørende den pågældende institution.Køb vil kunne ske ved indgåelse af aftaler med advokater vedrørende enkeltesager og/eller i form af rammeaftaler.11.2.Vurderingen af de mulige modeller

Side 103 af 129”Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at staten med kammeradvokataftalen har sikretde statslige institutioner en nem og stabil adgang til juridisk bistand. Institutionerne giverudtryk for, at kammeradvokatordningen er velfungerende.”På den baggrund vurderes de administrative byrder, der er knyttet til de enkel-te modeller, ved at belyse, om det vil være enkelt eller kompliceret og tidskræ-vende for den enkelte institution at skaffe sig ekstern juridisk bistand, når deter nødvendigt.Det vurderes således, om der skal anvendes mange ressourcer hos den enkelteinstitution eller enkelte afdeling på at undersøge, hvorledes opgaven skal løses,og hvem der skal tildeles opgaven.I den forbindelse har det betydning, om opgaveløsningen kan ske eksternt selvi store sager, uden at der bliver tale om, at den enkelte institution skal sendeden konkrete opgave i udbud.Det bemærkes, at brugervenligheden forbundet med den konkrete udmønt-ning af en given ordning naturligvis vil afhænge af serviceniveauet og service-mindedheden hos den pågældende leverandør. Modellerne vurderes alene påderes generelle brugervenlighed.Videnopbygning, videndeling og ekspertiseVidenopbygning og videndeling vil kunne medvirke til, at der i den enkelte sagskal anvendes færre ressourcer end ellers, idet visse grundoplysninger alleredeer de pågældende aktører bekendt eller kan udveksles.Videnopbygning vil kunne ske på tværs, således at den kommer alle til gode,eller på enkelte fagområder, således at den kommer de institutioner, der efter-spørger ydelser på det konkrete område, til gode.På den baggrund vurderes det, i hvilket omfang den enkelte model bidrager tilvidenopbygning og videndeling, og i hvilket omfang den enkelte model bidra-ger til, at statsinstitutionerne har mulighed for at trække på den bedste eksper-tise, således at ordningen kan bidrage til, at alle relevante problemstillinger i ensag identificeres. Hensynet skal blandt andet ses i sammenhæng med offentligemyndigheders forvaltningsretlige forpligtelser, herunder ansvaret for, at de sa-ger, der behandles, er tilstrækkeligt oplyst (officialprincippet), og at der træffesden materielt rigtige afgørelse.Kontinuitet og ensartethedDet er brugernes vurdering, at den eksisterende ordning medvirker til at sikre,at der holdes en ensartet linje over for borgere og virksomheder – også over

Side 104 af 129tid – på tværs af alle statens sagsområder, og at borgere og virksomheder be-handles ensartet. Brugerne anser dette for en ubetinget fordel for staten.Det vurderes derfor, i hvilket omfang de enkelte modeller bidrager til kontinu-itet og ensartethed i sagsbehandlingen. Dette hensyn skal ligesom det foregå-ende blandt andet ses i sammenhæng med offentlige myndigheders forvalt-ningsretlige forpligtelser, herunder lighedsgrundsætningen, hvorefter lige for-hold skal behandles lige, det vil sige, at der ikke må ske usaglig forskelsbe-handling.FortrolighedDet fremgår af kapitel 6 om brugernes erfaringer og beskrevne behov, at sta-tens institutioner har behov for at kunne udveksle fortrolige oplysninger ogoplysninger om interne overvejelser i forbindelse med løsningen af juridiskesager uden at skulle bekymre sig om risikoen for, at denne information senerevil kunne blive brugt mod staten.På den baggrund vurderes det, i hvilket omfang de enkelte modeller sikrer, atfortrolig information kan udveksles, uden at den senere vil kunne bruges modstaten.Det bemærkes, at straffelovens tavshedspligtsregler, de advokatetiske reglerom tavshedspligt og bestemmelser om tavshedspligt i indgåede kontraktermedvirker til at mindske risikoen for, at oplysningerne kommer til uvedkom-mendes kendskab.FleksibilitetStatens behov for juridisk bistand varierer over tid, og på visse områder er detikke de enkelte institutioner, der styrer efterspørgslen af de advokatydelser, derskal leveres. Det gælder fx på områder, hvor borgerne anlægger retssager modstaten.Det vurderes derfor, i hvilket omfang de enkelte modeller tilgodeser, at derhurtigt kan foretages ressourcetilpasning med henblik på at tilfredsstille den tilenhver tid eksisterende efterspørgsel efter advokatydelser.På den baggrund indgår det i vurderingen af de enkelte modeller, i hvilket om-fang de bidrager til den beskrevne fleksibilitet.Økonomisk fordelagtighedI valget af model skal indgå overvejelser om de økonomiske fordele og ulem-per, der – ud over det der følger af den nævnte fleksibilitet eller mangel påsamme – er knyttet til de enkelte modeller.

Side 105 af 129På den baggrund vurderes de enkelte modellers økonomiske fordelagtighed. Ivurderingen skal blandt andet indgå transaktionsomkostninger i forbindelsemed aftaleindgåelser og leverandørskift samt betydningen af lønniveauer fordet personale, der skal løse de omhandlede opgaver.KonfliktløsningDet er fra brugernes side fremført, at den nuværende kammeradvokatordningindebærer, at en udtalelse fra Kammeradvokaten kan medvirke til at uenighe-der og konflikter løses, det vil sige, at Kammeradvokatens udtalelse i mangetilfælde kan bilægge en tvist. Brugerne har peget på den troværdighed og uan-gribelighed, som er knyttet til den nuværende ordning.På den baggrund vurderes det, i hvilket omfang de enkelte modeller under-støtter denne funktion.Særlige forholdDer kan gøre sig særlige forhold gældende for enkelte modeller, herunder fxorganisatoriske forhold, forholdet til reglerne om ministeransvar og brugernesbehov.Ud over vurderingen på grundlag af disse hensyn vurderes modellerne på grund-lag af deinternationale erfaringer,ligesom derisici,der er knyttet til de enkelte model-ler, inddrages i vurderingen.11.2.1. Vurdering af model 1: Central myndighedAdministrative byrderEn central ordning, hvor en central myndighed løser alle statsinstitutioners advo-katopgaver, vil indebære, at den enkelte institution – når den ønsker juridisk bi-stand udefra – blot skal henvende sig ét sted for at få bistand. Om der i praksis vilblive tale om større brugervenlighed end den, der kendes i forbindelse med dennuværende ordning, vil afhænge af det serviceniveau, som en central myndighedvil være i stand til at tilbyde, jf. blandt andet nedenfor om fleksibilitet.Ordningen må på dette punkt antages at være mere brugervenlig end en ordningmed centralt indgåede aftaler med flere leverandører (model 3) og en decentralordning (model 4), hvor den enkelte institution vil skulle overveje, hvem der skalløse opgaven, og hvorledes en aftale om opgaveløsningen skal tilvejebringes, her-under overvejelser om, hvorvidt der skal gennemføres udbud.Videnopbygning, videndeling og ekspertiseEn central ordning, hvor en myndighed løser statens advokatopgaver for allestatsinstitutioner, vil indebære, at den centrale myndighed på baggrund af den

Side 106 af 129tværgående opgaveløsning vil kunne opbygge stor viden om statens institutionerog de retsområder, der er fælles for statens institutioner.Samtidig vil det være muligt for den centrale myndigheds medarbejdere at deleden opbyggede viden internt og med statens institutioner. En central ordning vildermed indebære, at det er let at lade viden, der er tilvejebragt i forbindelse medsager vedrørende et ministerområde, komme et andet ministerområde til gode. Udover opsamling af rent juridisk viden vil der blive opbygget en samlet viden om,hvorledes statsforvaltningen fungerer, og om den særlige kontekst, som statensinstitutioner fungerer i. På det juridiske område vil der kunne opbygges indgåendeviden om retsområder, der særligt er af betydning for statsinstitutioner, som fxhjemmelsspørgsmål, som det er vanskeligere for de enkelte institutioner at opbyg-ge stor viden om.De faglige synergigevinster i form af tværgående videnopbygning og videndelingvil alt andet lige kunne bidrage til, at alle relevante problemstillinger i en sag iden-tificeres i højere grad, end hvis den enkelte institution selv skulle løse opgaven(model 4), eller hvis opgaven skulle løses af flere eksterne advokatkontorer (model3).Som anført vil en central myndighed kunne opbygge stor viden om statens institu-tioner og de retsområder, der er fælles for statens institutioner – det vil sige stortværgående viden.Der vil med en central ordning i mindre grad blive opbygget specialviden end vedindgåelse af aftaler med flere advokatkontorer på baggrund af disses specialer(model 3 og til dels model 4), og der vil derfor formentlig i enkeltsager kunne pe-ges på områder, hvor det er muligt at finde større specialekspertise end hos dencentrale myndighed.Endvidere må der peges på, at en meget stor del af de ydelser, som er omfattet afden nuværende kammeradvokatordning, vedrører repræsentation af staten veddomstolene og i forbindelse med voldgiftsager o.l. En central statslig myndighedvil alt andet lige være mindre egnet til at løse denne opgave end et advokatkontor(model 2 og 3), idet advokatuddannelsen netop sigter på repræsentation ved dom-stolene, som advokater har eneret på at tilbyde.Kontinuitet og ensartethedEn central ordning, hvor én myndighed løser statens advokatopgaver for allestatsinstitutioner, vil – blandt andet på grund af den beskrevne centrale videnop-samling og videndeling – indebære, at den centrale myndighed kan medvirke til atsikre, at der holdes en ensartet linje over for borgere og virksomheder – på tværsaf staten og over tid. Den centrale myndighed vil således kunne inddrage viden fra

Side 107 af 129andre ministerområder – også af ældre dato – i sagsbehandlingen. Dette vil blandtandet kunne bidrage til højere retssikkerhed for borgere og virksomheder.På dette punkt adskiller modellen sig ikke fra en model med en central aftale medén leverandør (model 2), men modellen med en central myndighed vil i større gradmedvirke til kontinuitet og ensartethed på tværs end en central løsning med aftalermed flere advokatkontorer (model 3) eller en rent decentral model (model 4).FortrolighedEn central myndighed vil være omfattet af de samme tavshedspligtsregler, somgælder for den enkelte myndighed. Det må derfor – hvad fortrolighed angår –vurderes som uproblematisk at videregive oplysninger – også fortrolige oplysnin-ger – til den centrale myndighed, idet der blandt andet ikke vil kunne forekommeklientkonflikter mellem de enkelte statslige myndigheder.FleksibilitetEn model med en central myndighed vil være mere fleksibel, hvad angår ressour-ceallokering, end en decentral ordning (model 4) og i et vist omfang end en cen-tral ordning med flere leverandører (model 3). For en central myndighed, der vilråde over et større antal medarbejdere med juridisk viden og erfaring med at givemøde i retten, vil det være lettere at reagere på efterspørgselsændringer, end det vilvære tilfældet for den enkelte myndighed, hvis juridiske personaleressourcer ermindre.Den enkelte myndighed vil således have mere begrænsede muligheder for at over-føre personale fra ét arbejdsområde til et andet.Dertil kommer, at risikoen for ændringer i efterspørgslen er overført fra den en-kelte myndighed til den centrale myndighed, der på baggrund af det større antalmedarbejdere i øvrigt vil have bedre mulighed for umiddelbart at tilpasse sig efter-spørgselsændringer.Vurderet i forhold til ordninger med centrale aftaler vil der være tale om mindrefleksibilitet, idet staten (den centrale myndighed) vil skulle håndtere risikoen forefterspørgselsændringer, der ved modellerne med kontraktindgåelse vil skullehåndteres af den eller de private leverandører. Denne mindre fleksibilitet vil kunnehave betydning for det serviceniveau, som en central myndighed vil kunne tilbydestatens institutioner.Det bemærkes, at en privat leverandør må antages at ville tage højde for risikoen,der er forbundet med efterspørgselsændringer, i sin prissætning.

Side 108 af 129Økonomisk fordelagtighedDet må antages, at en ordning med en central myndighed vil indebære lavere om-kostninger end ved løsning af opgaverne hos eksterne leverandører (model 2 og 3samt efter omstændighederne model 4) på grund af de relevante advokaters højerelønniveau end statsansattes. Det vil dog afhænge af indholdet af de konkrete afta-ler med eksterne leverandører og af, i hvilket omfang institutionerne løser opgaverselv. Imidlertid vil stordriftsfordele indebære, at de løbende omkostninger vedanvendelse af en central myndighed vil være lavere end ved decentral opgaveløs-ning hos myndighederne selv.Etableringsomkostningerne i forbindelse med model 1, central myndighed, måantages at ville være høje, idet der vil være tale om et opbygge en helt ny myndig-hed eller at tilføre store sagsområder til en allerede eksisterende myndighed.KonfliktløsningEtablering af en særlig central myndighed, der har til opgave at servicere alle stats-institutioner på tværs forudsætter, at der gøres en lang række overvejelser omdenne myndigheds organisatoriske placering i det statslige hierarki eller uden fordette og om forholdet mellem den centrale myndighed og de enkelte institutioner,som myndigheden skal servicere.Der kan blandt andet peges på, at det forekommer, at to statsinstitutioner ønskeret tvivlsspørgsmål afklaret. Hvorvidt en central myndighed vil have mulighed forat løse sådanne spørgsmål og dermed bilægge den pågældende tvist, vil i visse til-fælde afhænge af de organisatoriske rammer for den centrale myndighed.Det vil i den forbindelse formentlig have betydning, om den centrale myndighedindgår i det ministerielle hierarki, eller om myndigheden har en mere uafhængigstilling.Særlige forholdEtablering af en ny myndighed, der skal løse statens advokatopgaver, eller hen-læggelse af kompetencen på området til en eksisterende myndighed forudsætternærmere undersøgelser og overvejelser, der ligger uden for rammerne for dennerapport.En sådan ordning vil være en nyskabelse og rejser spørgsmål af både praktisk ogmere principiel karakter.Der kan umiddelbart peges på følgende forhold, som vil skulle afklares i forbin-delse med overvejelserne om, hvorvidt løsning af statens advokatopgaver skal skei regi af en central myndighed:

Side 109 af 129Organisatorisk placering og eventuel uafhængighedDer skal tages stilling til, om opgaven skal henlægges til en eksisterende myn-dighed, eller om der skal etableres en ny myndighed til løsning af opgaven.Der skal endvidere tages stilling til, om myndigheden skal indplaceres i det al-mindelige ministerielle hierarki, eller om der, blandt andet af hensyn til uaf-hængighed og uangribelighed, skal være tale om en uafhængig myndighed. Iden forbindelse skal der også foretages overvejelser om reglerne om minister-ansvar og ansvar i øvrigt.Forholdet til aktindsigtsreglerne i forbindelse med udveksling af dokumenterDet vil skulle overvejes, i hvilket omfang udveksling af dokumenter i sager,der behandles af en central myndighed, omfattes af offentlighed, herunder omdet vil være hensigtsmæssigt.Internationale erfaringerDer findes ikke internationale eksempler, der svarer til en ordning med en centralmyndighed. Der findes alene eksempler på ordninger, hvor en myndighed vareta-ger en stor, men fragmenteret del af advokatbistanden til staten. Samme myndig-hed står i nogle af de undersøgte lande tillige for koordineringen af indkøbog/eller udbud af advokatydelser.Den norske Regjeringsadvokat varetager en del af statens sager. Der er imidlertiden række forskelle på en ordning med en central myndighed, og den norske ord-ning. Regjeringsadvokaten varetager alene statens og regeringens retssager og visserådgivningsopgaver. De norske ministerier har en omfattende egenproduktion,ligesom en del juridisk rådgivning købes hos eksterne advokater. Indkøbene afydelser fra eksterne advokater sker både med og uden udbud. De norske em-bedsmænd kan repræsentere ministerierne i lavere retsinstanser.I England varetager TSol en stor del af den juridiske rådgivning til staten ved sineansatte jurister (solicitors), men samtidig kan embedsmænd møde i de lavere rets-instanser og TSol ansætter private advokater (barristers) til retssagsførelse ved dehøjere instanser og laver herudover udbud.11.2.2. Vurdering af model 2: Centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandørAdministrative byrderEn centralt koordineret aftale med én leverandør vil indebære, at den enkelte insti-tution – når den ønsker juridisk bistand udefra – blot skal henvende sig ét sted forat få bistand. Om det i praksis vil indebære en anden brugervenlighed end den,der vil følge af en ordning med en central myndighed, vil afhænge af det service-niveau, som den centrale myndighed og den eksterne leverandør vil være i stand tilat tilbyde, jf. blandt anden nedenfor om fleksibilitet.

Side 110 af 129Indgåelse af en central aftale med en enkelt leverandør vil indebære, at opgaveløs-ningen kunne ske eksternt selv i store sager, uden at der bliver tale om, at den en-kelte myndighed vil skulle overveje, hvordan indkøbet skal tilrettelægges, herunderoverveje om opgaverne skal sendes i udbud.En centralt koordineret aftale med én leverandør vil således være mere brugerven-lig end en centralt koordineret aftale med flere leverandører (model 3), hvor dervil skulle træffes beslutning om, hvem der skal løse opgaven, herunder hvorledeseventuelle spørgsmål om snitfalder mellem flere aftaler skal løses. En centralt ko-ordineret aftale vurderes også at ville være mere brugervenlig end en decentralordning (model 4), hvor det helt vil være overladt til det enkelte ministerium ellerden enkelte myndighed at tage stilling til, hvorledes advokatopgaver skal løses.Videnopbygning, videndeling og ekspertiseFor så vidt angår videnopbygning, videndeling og ekspertise vurderes der at væresamme fordele knyttet til en central ordning med én leverandør som til en ordningmed en central myndighed (model 1). Der vil med en enkelt leverandør i mindregrad blive opbygget specialviden end ved indgåelse af aftaler med flere advokat-kontorer på baggrund af disses specialer, jf. model 3 (centralt koordineret aftale-grundlag med flere leverandører), og der vil derfor formentlig i enkeltsager kunnepeges på områder, hvor det er muligt at finde større specialekspertise end hos encentral leverandør.Endvidere må der peges på, at en meget stor del af de ydelser, som er omfattet afden nuværende kammeradvokatordning, vedrører repræsentation af staten veddomstolene og i forbindelse med voldgiftsager o.l. Et privatpraktiserende advo-katkontor vil alt andet lige være mere egnet til at løse denne opgave end en statsligmyndighed (model 1 og til dels model 4), idet advokatuddannelsen netop sigter pårepræsentation ved domstolene, som advokater har eneret på at tilbyde.Kontinuitet og ensartethedFor så vidt angår kontinuitet og ensartethed vurderes der at være samme fordeleknyttet til en central ordning med én leverandør som til en ordning med en centralmyndighed (model 1).En model med centralt koordineret aftalegrundlag med én leverandør vil på dettepunkt være mere fordelagtig end modellerne med flere leverandører (model 3 og4), der netop på grund af leverandørstrukturen ikke vil have samme tværgåendefordele.

Side 111 af 129FortrolighedEn ekstern advokat, der løser opgaver for staten efter aftale, vil være omfattet afde samme tavshedspligtsregler, som gælder for den enkelte myndighed. Dertilkommer, at de advokatetiske regler regulerer spørgsmål om tavshedspligt.Da en aftale med en enkelt ekstern leverandør vil indeholde bestemmelser, derskal hindre (potentielle) klientkonflikter, vil risikoen for, at fortrolige oplysningervil kunne blive brugt mod staten, være minimale.Der kan i den forbindelse peges på, at der ikke har været konstateret problemer iforbindelse med fortrolighed ved anvendelse af den nuværende ordning.FleksibilitetEn model med en central aftale med én leverandør vil på samme måde som enordning med en central myndighed (model 1) være mere fleksibel hvad angår res-sourceallokering end en decentral ordning (model 4) og en central ordning medflere leverandører (model 3).Ved en central aftale med én leverandør vil risikoen for ændringer i efterspørgslenpå samme måde som ved en central ordning med flere leverandører blive overførtfra staten til den private leverandør, der i alle tilfælde vil være forpligtet til at stillebistand til rådighed ifølge den indgåede aftale.Det bemærkes, at en privat leverandør må antages at ville tage højde for risikoen,der er forbundet med efterspørgselsændringer i sin prissætning.Økonomisk fordelagtighedDet vurderes, at omkostningerne vil være større end ved løsning af statens opga-ver hos eksterne leverandører (model 2 og 3) end internt i staten (model 1 og tildels 4) på grund af de relevante advokaters højere lønniveau end statsansattes, ogfordi private leverandører vil prissætte deres ydelser med henblik på at opnå enfortjeneste. Det vil dog afhænge af indholdet af de konkrete aftaler med eksterneleverandører og af, i hvilket omfang institutionerne løser opgaver selv.For så vidt angår forholdet til decentral opgaveløsning (model 4), må det antages,at der på baggrund af de stordriftsfordele, der består i samlet løsning af statensadvokatopgaver, vil være tale om mindre omkostninger end ved decentral opgave-løsning.Dertil kommer, at en ekstern leverandør vil påtage sig risikoen for ændringer i sta-tens efterspørgsel og de deraf følgende krav til personaletilpasninger mv., jf. oven-for om fleksibilitet.

Side 112 af 129Endelig kan der peges på, at en aftale med en ekstern leverandør vil skulle fornysmed jævne mellemrum, hvilket i sig selv er ressourcekrævende. Transaktionsom-kostninger i forbindelse med udbud skal indgå i den samlede vurdering af ordnin-gens økonomiske fordelagtighed.KonfliktløsningEn ordning, hvor et enkelt advokatkontor leverer advokatydelser til staten, vil påbaggrund af den selvstændige stilling i højere grad end en ordning med en centralmyndighed (model 1) kunne indebære, at leverandøren vil blive betragtet somuafhængig og dermed kunne løse tvister ved at afgive en udtalelse om sagen.En sådan konfliktløsende rolle vil ikke være understøttet af en decentral ordning(model 4) og en central ordning med flere leverandører (model 3), blandt andetfordi der vil kunne forekomme uenighed mellem leverandørerne.Internationale erfaringerDer findes ikke internationale eksempler på en lignende aftale. Der findes aleneeksempler på ordninger, hvor én leverandør varetager en mindre del af advokatbi-standen til staten.Hollands Landaadvokaat og Rijcksadvocaat varetager hver deres lille del af statenssager. Der er imidlertid en række forskelle på en centralt koordineret aftale med énleverandør, og den hollandske ordning. Den hollandske stat har en omfattendeegenproduktion, idet de hollandske embedsmænd kan møde for både forvalt-ningsdomstole og almindelige domstole. Herudover overlades repræsentationen afstaten i visse civile sager i mindre omfang til andre eksterne advokater end Lan-daadvokaaten henholdsvis Rijcksadvocaaten. Landaadvokaaten og Rijcksadvocaa-ten har således ikke eneret til at løse opgaver for staten.11.2.3. Vurdering af model 3: Centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandørerAdministrative byrderEt centralt koordineret aftalegrundlag med flere leverandører vil i et vist omfangvære og blive opfattet som brugervenligt af de enkelte institutioner, idet de ikkeselv på egen hånd skal tilvejebringe et aftalegrundlag, som ved anvendelse af endecentral model (model 4).En sådan ordning vil imidlertid på visse punkter være mindre brugervenlig end eneneleverandørordning (model 1 og 2). I hvilket omfang og på hvilken måde vilafhænge af, hvorledes afgrænsningen mellem de forskellige aftaler foretages.Et centralt aftalegrundlag vil kunne bestå i en generel rammeaftale med flere leve-randører, der skal dække samme faglige områder. I givet fald vil rammekontraktenkunne give mulighed for direkte tildeling af kontrakt om enkeltopgaver og/ellergive mulighed for at foretage miniudbud, der indebærer fornyet konkurrence mel-

Side 113 af 129lem leverandørerne på rammekontrakten. Sidstnævnte vil i mindre omfang bliveoplevet som brugervenligt.En anden model for et aftalegrundlag vil være at indgå kontrakter med flere leve-randører, således at leverandørerne dækker hver sit fagområde. En sådan opdelingvil indebære, at der i alle tilfælde skal foretages overvejelser om, hvem der skal væ-re leverandør, og der vil kunne opstå snitfladespørgsmål, hvor en sag omfatterflere fagområder og således omfatter elementer, der er omfattet af flere advokat-kontorers kompetence.Videnopbygning, videndeling og ekspertiseEn centralt koordineret ordning med flere leverandører vil – hvad enten opdelin-gen sker på grundlag af fagområder eller ej – i mindre grad end en eneleverandør-ordning (model 1 og 2), give mulighed for videnopbygning, idet kendskabet tilstatens sager og staten som helhed bliver mere fragmenteret.En ordning med flere leverandører vil endvidere indebære, at der på enkeltområ-der vil være større ekspertise til rådighed for statens institutioner end ved anven-delse af de øvrige modeller, idet det pågældende advokatkontor vil kunne trækkepå viden og erfaringer, som er opbygget i forbindelse med sager for andre klienter.Dette modsvares af, at ekspertisen på de områder, som er særlige for staten, her-under fx forvaltningsretligekspertise, vil være mindre end ved ordninger med cen-traliseret opgaveløsning.Kontinuitet og ensartethedPå baggrund af sammenhængen mellem videnopbygning på den ene side og kon-tinuitet og ensartethed på den anden vil en opdelt centralt koordineret ordning –hvad enten opdelingen af aftalegrundlaget på flere leverandører sker på grundlagaf fagområder eller på anden vis – i mindre grad end en eneleverandørmodel (mo-del 1 og 2), kunne bidrage til kontinuitet og ensartethed i sagsbehandlingen i sta-tens sager på tværs og over tid.FortrolighedMange sager har en karakter, der gør dem mindre egnede til at sende forbi flereadvokatkontorer, inden man finder et advokatfirma uden habilitetsproblemer elleri øvrigt bestemmer, hvilket kontor der skal løse den pågældende opgave. Statenhar behov for at kunne udveksle fortrolige oplysninger og overvejelser med sinejuridiske rådgivere uden at skulle bekymre sig om, hvorvidt denne informationsenere vil kunne blive brugt mod staten.Det bemærkes, at det er dette hensyn, der ligger bag reglerne i offentlighedsloven,hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter brevveksling med sagkyndige i forbin-

Side 114 af 129delse med retssager eller overvejelser om, hvorvidt retssag skal føres, jf. offentlig-hedslovens § 10, nr. 4.Tavshedspligtsreglerne i straffeloven og i de advokatetiske regler vil bidrage til athindre misbrug, men risikoen ved deling af oplysninger med mange eksterne aktø-rer vil kunne blive opfattet som stor og vil kunne medføre tilbageholdenhed medat udveksle oplysninger.FleksibilitetVed aftaler med flere eksterne leverandører vil risikoen for ændringer i efter-spørgslen helt blive overført fra staten til de private leverandører, der i alle tilfældevil være forpligtet til at stille bistand til rådighed ifølge den indgåede aftale, ogfleksibiliteten i forbindelse med efterspørgselsændringer vil derfor - set fra statensside - være større end ved en ordning, hvor opgaven løses af central myndighed(model 1), hvor staten vil skulle foretage personalemæssige ændringer, eller efteromstændighederne en decentral ordning (model 4), hvor efterspørgselsændringervil kunne give anledning til at revurdere opgaveløsningen i det enkelte ministeriumeller den enkelte myndighed, fx ved indgåelse af nye aftaler.Det bemærkes, at en privat leverandør må antages at ville tage højde for risikoen,der er forbundet med efterspørgselsændringer i sin prissætning.Økonomisk fordelagtighedDet vurderes, at omkostningerne vil være større end ved løsning af statens opga-ver hos eksterne leverandører (model 2 og 3) end internt i staten (model 1 og 4)på grund af de relevante advokaters højere lønniveau end statsansattes, og fordiprivate leverandører vil prissætte deres ydelser med henblik på at opnå en fortje-neste.For så vidt angår forholdet til decentral opgaveløsning (model 4), må det dog an-tages, at der på baggrund af de stordriftsfordele, der består i samlet løsning af sta-tens advokatopgaver, vil være tale om mindre omkostninger end ved decentralopgaveløsning.Dertil kommer, at en ekstern leverandør vil påtage sig risikoen for ændringer i sta-tens efterspørgsel og de deraf følgende krav til personaletilpasninger mv., jf. oven-for om fleksibilitet.Endelig kan der peges på, at en aftale med en ekstern leverandør vil skulle fornysmed jævne mellemrum, hvilket i sig selv er ressourcekrævende. De deraf følgendetransaktionsomkostninger skal indgå i den samlede vurdering af ordningens øko-nomiske fordelagtighed. De samlede transaktionsomkostninger må antages at villevære mindre ved indgåelse af én samlet aftale for hele staten, end ved indgåelse afflere aftaler.

KonfliktløsningEn ordning med flere eksterne leverandører vurderes i mindre grad end en ord-ning med en central myndighed (model 1) eller med en enkelt ekstern leverandør(model 2) at kunne bidrage til umiddelbar løsning af sager, der indebærer elemen-ter af tvist. Ved en sådan ordning vil det således kunne forekomme, at to statsligemyndigheder er repræsenteret ved hver sin advokat, og de enkelte advokatkonto-rer vil i højere grad, end det er tilfældet for en central myndighed eller en enkeltprivat leverandør, kunne komme til at fremstå som partsrepræsentanter.Internationale erfaringerInternationalt findes en ordning med centralt koordinerede aftaler med flere leve-randører (model 3) ikke i en ren form. England har rammeaftaler med flere leve-randører på, men ansætter tillige privatpraktiserende barristers for fem år af gan-gen til retssagsførelse.11.2.4. Vurdering af model 4: Decentral ordningAdministrative byrderEn decentral ordning vil indebære, at den enkelte institution, når der kræves ellerønskes ekstern bistand til løsning af advokatopgaver, selv vil skulle afsøge marke-det og indgå aftale med en leverandør. Dette vil efter omstændighederne kunneindebære en stor administrativ og økonomisk belastning for den enkelte instituti-on, og modellen vil derfor blive opfattet som mindre brugervenlig end de øvrigemodeller, idet institutionerne dog samtidig vil blive mere frit stillet, hvilket i vissesammenhænge formentlig vil kunne opleves som en fordel.Videnopbygning og videndelingEn decentral ordning vil ikke indebære, at de enkelte institutioner vil kunne nydegodt af stordriftsfordele i kraft af videnopbygning og ekspertise hos én eller flerecentrale leverandører, herunder en central myndighed.Der kan dog peges på, at der for den enkelte institution vil være mulighed for atafsøge markedet med henblik på at indgå aftale med den leverandør, der besidderden største ekspertise i den konkrete sag, hvilket vil kunne være ressourcekræven-de, jf. umiddelbart ovenfor.Kontinuitet og ensartethedVed en decentral løsning vil den enkelte myndighed selv være ansvarlig for sikringaf kontinuitet og ensartethed og vil heller ikke på dette punkt kunne drage nytte afden viden- og ekspertiseopbygning, som vil finde sted ved anvendelse af de cen-traliserede modeller.

Side 116 af 129FortrolighedMange sager har en karakter, der gør dem mindre egnede til at sende forbi flereadvokatkontorer, inden man finder et advokatfirma uden habilitetsproblemer elleri øvrigt kan bestemme, hvilket kontor der skal løse den pågældende opgave.Hensynet til fortrolighed vil som udgangspunkt i mindre grad være varetaget veden decentral ordning, hvor der ikke er tale om et centralt (aftale)grundlag.FleksibilitetEn decentral ordning vil ikke indebære samme fleksibilitet vedrørende ressource-allokering som de øvrige modeller, idet den enkelte institution selv vil være an-svarlig for at tilvejebringe den fornødne ekspertise og de fornødne ressourcer.KonfliktløsningEn decentral ordning vil indebære, at staten vil operere med flere eksterne leve-randører. En sådan flerleverandørordning vurderes i mindre grad end en ordningmed en central myndighed (model 1) eller med en enkelt ekstern leverandør (mo-del 2) at kunne bidrage til umiddelbar løsning af sager, der indebærer elementer aftvist. Ved en flerleverandørordning vil det således kunne forekomme, at to statsli-ge myndigheder er repræsenteret ved hver sin advokat, og de enkelte advokatkon-torer vil i højere grad, end det er tilfældet for en central myndighed eller en enkeltprivat leverandør, kunne komme til at fremstå som partsrepræsentanter.Økonomisk fordelagtighedDet er vurderingen, at en decentral ordning vil være økonomisk ufordelagtig forstaten på grund af den administrative og økonomiske belastning af de enkelte in-stitutioner i forbindelse med indgåelse af aftaler med eksterne leverandører. Dertilkommer, at de enkelte institutioner ikke vil kunne høste de stordriftsfordele, somde centrale ordninger indebærer.Internationale erfaringerEn decentral ordning, kan sammenlignes med den tyske ordning og delvist medden svenske, dog med den modifikation, at begge lande har en omfattende egen-produktion af det, der i Danmark falder under begrebet advokatydelser. Em-bedsmænd kan blandt andet møde for de lavere domstole og forvaltningsdomsto-lene. Ud over at løse opgaver ved egenproduktion indkøber de to landes myndig-heder advokatydelser decentralt uden koordinerede aftaler.Flere større tyske advokatfirmaer har specialiseret sig i at føre retssager for ogrådgive de øverste tyske myndigheder. Der er dog ikke tale om eksklusive ordnin-ger, og advokatkontorerne vælges fra sag til sag.

De gennemførte undersøgelser og overvejelser viser, at de afgørende vurderinger,som skal foretages, for at der kan træffes beslutning om valg af model for denfremtidige løsning af statens advokatopgaver, er, om der skal være tale om en cen-tralt koordineret eller en decentral ordning, om der skal opereres med én leveran-dør eller flere, og endelig om opgaveløsningen skal ske ved statslig egenprodukti-on eller løses eksternt.11.3.1. Decentralisering eller koordineringEn centralt koordineret ordning vil i modsætning til en decentral ordning give mu-lighed for at opnåfaglige synergigevinstergennem opbygning af viden og ekspertise,der på tværs af ministerområder og institutioner kan komme alle statsinstitutionertil gavn i form af høj kvalitet ved rådgivning og førelse af sager.Endvidere vil en centralt koordineret ordning i højere grad medvirke til at sikreborgerne en mere ensartet behandling af sager på tværs af sags- og ministerområ-der og dermed sikre enhøjere retssikkerhed.Endelig må det lægges til grund, at det vil være muligt atopnå bedre priserved atsamle statens købekraft.Dertil kommer, atbrugernei forbindelse med den gennemførte undersøgelse ikkehar peget på, at det kunne være hensigtsmæssigt at etablere af en decentral ord-ning, men tværtimod særligt har fremhævet de faglige synergigevinster, der er for-bundet med en centralt koordineret ordning.Der kan endvidere henvises til, at deadministrative byrderved en centralt koordine-ret ordning vil være mindre end ved en decentral ordning, idet det enkelte mini-sterområde eller den enkelte institution ikke selv vil skulle afsøge markedet ogindgå aftale med eksterne leverandører om løsningen af advokatopgaver.I den forbindelse bemærkes, atRigsrevisioneni to revisionsberetninger om kammer-advokatordningen blandt andet har lagt vægt på, at de statslige institutioner medden eksisterende centralt koordinerede ordning har en nem og stabil adgang tiljuridisk bistand på grund af muligheden for til enhver tid og uden særlige aftaler atrådføre sig med en ekstern leverandør.11.3.2. Én leverandør eller flere leverandørerSom anført må det lægges til grund, at en centralt koordineret opgaveløsning vilindebærebedre prisersamten række faglige synergigevinster,der kan komme såvel stats-institutionerne som borgere til gavn.Karakteren af de synergieffekter, som kan opnås ved en centralt koordineret ord-ning i form afvidenopbygning på tværs,vil afhænge af, om der vælges en model med

Side 118 af 129én eller med flere leverandører. Ved anvendelse af én leverandør vil der være mu-lighed for opbygning af tværgående viden om blandt andet retsregler af betydningfor statens institutioner, herunder forvaltningsret, og om den virkelighed, som sta-tens institutioner agerer inden for. En sådan tværgående viden er vanskeligere atopbygge hos enkeltleverandører, der er valgt på baggrund af eksempelvis speciale.Omvendt vil der ved indgåelse af kontrakt med flere leverandører kunne peges påmuligheden for at kunne trække på større specialviden på de enkelte fagområder.Dertil kommer, at det vil være vanskeligere at sikre ensartet behandling af beslæg-tede sager og vanskeligere at sikre kontinuitet og konsistens i sagsbehandlingen påtværs af emne- og ministerområder og over tid, hvis der anvendes flere leverandø-rer. Ved en sådan ordning vil det således kunne forekomme, at to statslige myn-digheder er repræsenteret ved hver sin advokat, og de enkelte advokatkontorer vili højere grad, end det er tilfældet for en central myndighed eller en enkelt privatleverandør, kunne komme til at fremstå som partsrepræsentanter. Det er derforvurderingen, at fordelene ved en eneleverandørordning overstiger de fordele, derville kunne være knyttet til en ordning, hvor advokatydelser leveres af flere leve-randører.Det bemærkes, at en væsentlig del af de sager, der i dag anvendes advokatbistandtil, vedrører Skatteministeriet. Det vil derfor – uanset hvilken model der vælgesfor staten som helhed – være afgørende for Skatteministeriet at have én leveran-dør, herunder af hensyn til at undgå interessekonflikter. Skatteministeriets sagerspænder over et bredt spektrum af forretningsområder (blandt andet skatteret,EU-ret, insolvensret, erstatningsret, ejendomsret, panteret og strafferet), og denviden, der opnås på den baggrund, kan komme de øvrige statsinstitutioner til go-de, hvis alle statsinstitutioners advokatopgaver løses af Skatteministeriets leveran-dør.Brugernehar i forbindelse med den gennemførte undersøgelse udtrykt, at det vilvære hensigtsmæssigt, at der fortsat opereres med en ordning med én leverandørpå grund af de faglige synergieffekter. Dertil må det lægges til grund, at der vil væ-re færre administrative byrder ved at anvende én leverandør kontra flere leveran-dører. Det enkelte ministerområde eller den enkelte institution vil således ikke frasag til sag behøve at tage stilling til, hvilken leverandør der skal anvendes til løs-ningen af konkrete advokatopgaver – eller skulle afdække eventuelle interessekon-flikter.Brugerne finder samlet set, at fordelene ved videnopbygning på tværs i statenoverstiger de eventuelle fordele ved at indgå aftale med flere leverandører, og bru-gerne har ikke aktuelt anført, at der skulle være problemer med kvaliteten af deydelser, der leveres i dag. Der kan i den forbindelse endvidere henvises til, atulemper som følge af manglende specialviden hos én leverandør vil kunne afhjæl-pes ved dispensation i konkrete tilfælde.

Brugerne har fremhævet den særlige troværdighed og uangribelighed, der er knyt-tet til ordningen med én leverandør. Ministerierne er af den opfattelse, at dennesærlige autoritet kan risikere at blive udhulet, såfremt staten breder sit engagementtil flere leverandører.Man kan anføre, at der ved anvendelse af flere leverandører i højere grad kan blivetale om priskonkurrence, hvis opgaverne løses eksternt. Om dette bliver tilfældetafhænger dog af en række forhold, herunder hvorvidt en flerleverandørmodel vilindebære en emnemæssig opdeling, hvor hvert emne alene dækkes af én leveran-dør, og hvor meget vægt, der vil blive lagt på kriteriet pris.11.3.3. Ekstern eller intern opgaveløsningEn eneleverandørmodel kan bestå i en ordning, hvor der som i dag indgås aftalemed ét privat advokatkontor, eller i en ordning, hvor statens advokatopgaver løsesaf en central myndighed.Der kan ikke peges på forhold, der indebærer, at en statslig central myndighed vilkunne opbygge større ekspertise, end en privat eneleverandør, og der må forven-tes at være knyttet betragtelige omkostninger til etableringen af en statslig myn-dighed, ligesom overgangen vil kræve en længere indfasningsperiode.Hvilken ordning der vil være økonomisk mest fordelagtig i det lange løb, kan dis-kuteres. Der kan dog peges på, at en central statslig myndighed ikke vil skulle op-nå en fortjeneste. På den anden side vil der ved ekstern opgaveløsning være aftaltbestemmelser om pris, der vil kunne sætte grænser for, hvilken betaling leverandø-ren kan kræve i den enkelte sag. Statens institutioner vil endvidere som i dag havemulighed for selv at løse de omhandlede opgaver og vil derfor kunne undlade atefterspørge ydelser, hvis omkostningerne bliver for høje.Det bemærkes, at etablering af en central myndighed forudsætter nærmere overve-jelser om blandt andet organisering og ansvarsplacering internt i staten. Der skaleksempelvis tages stilling til, om en eventuel ny myndighed skal indplaceres i detalmindelige ministerielle hierarki, eller om der, af blandt andet hensyn til uafhæng-ighed og uangribelighed, skal være tale om en uafhængig myndighed. I den for-bindelse skal der også foretages overvejelser om reglerne om ministeransvar ogansvar i øvrigt.11.3.4. Risici ved skift af model og ved skift af leverandørSom et centralt element i vurderingen af hensigtsmæssigheden af at overgå til enanden ordning for løsning af statens advokatopgaver indgår, at det vil være van-skeligt at omgøre en beslutning om mere grundlæggende ændringer af den måde,hvorpå staten løser sine advokatopgaver.

Side 120 af 129Såfremt ordningen ændres væsentligt, må det således forventes, at AdvokatfirmaetPoul Schmith tilsvarende vil ændre sin forretningsstrategi. Der vil således være enrisiko for, at det ikke vil være muligt på ny at indgå kontrakt med leverandøren,såfremt en alternativ ordning senere måtte vise sig at være uhensigtsmæssig. Sam-tidig vil det, jf. konklusionerne vedrørende markedssituationen, være vanskeligt atreetablere et kontor som Kammeradvokatens kontor, hvis dette måtte være æn-dret radikalt.Dertil kommer, at der alt andet lige må forventes betragtelige initialomkostningerforbundet med en mere grundlæggende omlægning.De konkrete initiale omkostninger vil blandt andet vedrøre følgende:Ved ophør eller skifte vil der på visse områder være risiko for et tab af denviden, der er opbygget vedrørende staten som klient.Der må påregnes betragtelige skifteomkostninger, fx i form af ekstra med-gået tid hos den nye leverandør med henblik på at sætte sig ind i sagerne.Kammeradvokataftalen regulerer ikke nærmere parternes forpligtelser overfor hinanden ved aftalens ophør.Det vil være nødvendigt at opsige Kammeradvokataftalen senest et år forudfor et eventuelt ophør eller skifte. Dette medfører risiko for, at nøglemedar-bejdere vil søge væk i den mellemliggende periode – med lavere kvalitet iydelserne til følge.I tillæg hertil vil der særligt ved etablering af en central myndighed skulle tageshøjde for omkostninger til selve opbygningen af en ny myndighed, herunder re-kruttering, administration, ledelse mv.Ved udbud af en samlet ordning vil der skulle påregnes et ”risikotillæg” for detskifte i klientportefølje, som tilbagevendende udbud ville kunne medføre. En po-tentiel tilbudsgiver vil således over en længere årrække have oparbejdet en klient-portefølje. Såfremt et sådant kontor indgår kontrakt med staten, må det påregnes,at det pågældende kontor afskærer sig fra at rådgive en del af disse klienter, dersåledes vil søge mod andre kontorer, hvor de opbygger nye relationer.I den periode, hvor kontoret rådgiver staten, vil klienttabet i sagens natur bliveopvejet af de nye opgaver fra staten. Imidlertid vil det pågældende kontor efter enårrække risikere at opgaverne for staten i et nyt udbud lander hos et andet kontor.I denne situation vil kontoret stå uden de mange klientrelationer, som bestod, in-den kontoret begyndte at virke som advokat for staten.11.3.5. Konklusion vedrørende valg af modellerDet ovenfor anførte taler for, at løsning af statens advokatopgaver også fremtidigtsker som led i en centralt koordineret aftale med ét privat advokatkontor.

12.1.1. EU’s udbudsdirektivDer er ikke efter det gældende udbudsdirektiv pligt til at udbyde kontrakter vedrø-rende juridiske tjenesteydelser som dem, Kammeradvokaten leverer til staten.Baggrunden herfor er, at juridiske tjenesteydelser er optaget i udbudsdirektivetsbilag II B og derfor ikke er omfattet af direktivets detaljerede procedureregler.Aftaler om tjenesteydelser, der er optaget i bilag II B, er ifølge udbudsdirektivetsartikel 21 ”udelukkende underlagt artikel 23 og artikel 35, stk. 4”.Artikel 23 omhandler krav om, hvilke tekniske specifikationer der kan henvises tili aftalen og er ikke relevant i forbindelse med en aftale om juridiske tjenesteydel-ser.Derimod er artikel 35, stk. 4, relevant, idet det følger af denne bestemmelse, atordregivende myndigheder, der har indgået en offentlig kontrakt eller en ramme-aftale skal fremsende en meddelelse om resultaterne af udbudsproceduren tilKommissionen senest 48 dage efter indgåelsen af kontrakten eller rammeaftalen.Det er således kun de to nævnte bestemmelser i direktivet, der – i henhold til ud-budsdirektivet – skal iagttages ved udbud af bilag II B-ydelser.12.1.2. Traktaten om Den Europæiske Unions FunktionsmådeSelv om en aftale ikke er omfattet af udbudsdirektivet, kan der eksistere en EU-retlig pligt til konkurrenceudsættelse. Det er tilfældet, såfremt det må lægges tilgrund, at en sådan aftale har en klar grænseoverskridende interesse.I 2004 foretog Justitsministeriet i forbindelse med besvarelsen af udvalgsspørgs-mål fra Folketingets Retsudvalg en grundig gennemgang af EU-reglernes betyd-ning for statens køb af juridisk bistand. På baggrund af den daværende retspraksisfra EU-Domstolen var konklusionen i svaret, at EU-retten ikke stiller krav om, attildelingen af opgaven som Kammeradvokat og indgåelsen af aftalen mellem

Side 123 af 129kammeradvokaten og Finansministeriet om de nærmere vilkår for udøvelsen afhvervet som Kammeradvokat skal i forudgående offentligt udbud, eller at der påanden måde skal gennemføres en forudgående offentliggørelse. Rigsrevisionenerklærede sig i 2006 i en revisionsberetning om kammeradvokatordningen enig iJustitsministeriets konklusion, jf. referatet og omtalen heraf i Rigsrevisionens be-retning nr. 2/2006 om statens køb af juridisk bistand, jf. afsnit 4.2.Justitsministeriet har i et notat af 17. august 2012 om visse EU-retlige spørgsmål iforbindelse med kammeradvokatordningen udtalt, at ministeriet er mest tilbøjeligtil at mene, at den samlede kammeradvokataftale næppe har en sådan grænseover-skridende interesse, at der skal ske en forudgående offentliggørelse, før der måtteblive indgået en ny aftale. Justitsministeriet har herved navnlig lagt vægt på, at detgælder generelt for de ydelser, som Kammeradvokaten leverer som et led i aftalen,at disse som minimum forudsætter gode danskkundskaber og et indgående kend-skab til dansk ret, herunder forvaltningsret, og viden om dansk administrativ prak-sis.Justitsministeriet har i den forbindelse bemærket, at det efter ministeriets opfattel-se ikke vil være uforeneligt med EU-retten, hvis staten fortsat ønsker, at de tjene-steydelser, som er omfattet af den nuværende kammeradvokatordning, skal leve-res af et enkelt advokatfirma.Der er således efter Justitsministeriets opfattelse ikke noget EU-retligt krav om, atkontrakter vedrørende levering af tjenesteydelser skal opdeles af hensyn til poten-tielle tilbudsgiveres mulighed for at afgive tilbud.12.2.Den danske tilbudslov

I lov om indhentning af tilbud på visse offentlige og offentligt støttede kontrakter(tilbudsloven) stilles i kapitel 6 blandt andet krav om, at der gennemføres annon-cering forud for tildelingen af en kontrakt omfattet af udbudsdirektivets bilag II B,hvis kontraktens værdi overstiger 500.000 kr., jf. lovens § 15 a, stk. 1, nr. 3, jf. § 15c. Aftaler om løsning af advokatopgaver for staten er en bilag II B-ydelse og erdermed omfattet af annonceringspligten.Annonceringspligten kan efter § 15 c, stk. 3, fraviges, i det omfang det er nødven-digt til beskyttelse af væsentlige hensyn til offentlige interesser, hvor fortrolighedefter kontraktens særlige karakter er påkrævet.Der er i øvrigt ingen mulighed for at undlade annoncering fx under henvisning til,at der ikke består noget marked for den ydelse, som udbydes.Annoncering skal ifølge lovens § 15 c, stk. 1, ske i pressen eller i et elektroniskmedie. Annoncen skal ifølge lovens § 15 c, stk. 4, mindst indeholde følgende op-lysninger:

Ved tilrettelæggelsen og gennemførelsen af proceduren skal udbyderen ifølge lo-vens § 15 d sørge for, at udvælgelsen af tilbudsgivere sker på grundlag af objekti-ve, saglige og ikke-diskriminerende kriterier, og at der ikke finder forskelsbehand-ling sted mellem tilbudsgiverne. Udbyderen skal hurtigst muligt underrette alle,der har afgivet et bud, om, hvilken afgørelse der er truffet med hensyn til ordretil-delingen, herunder i givet fald begrundelsen for at annullere proceduren. Efteranmodning skal udbyderen underrette tilbudsgiverne om begrundelsen for at for-kaste tilbuddet.Den eksisterende kammeradvokataftale er omtalt i bemærkningerne til det lov-forslag, hvorved bestemmelserne om annonceringspligt blev indsat i tilbudsloven(lovforslag nr. L 152 af 7. februar 2007). Der anføres:”Det er således f.eks. ikke meningen at underkaste rammeaftaler de begrænsninger i varighedenpå op til 4 år, der følger af de ovennævnte regelsæt. Det vil være op til udbyderen at fastsætte enpassende varighed på baggrund af en vurdering af kontraktens genstand, kompleksitet m.v. Af-taler om sammensatte og komplekse tjenesteydelser på transportområdet, om juridiske ydelser tilstaten (kammeradvokatordningen), om ydelser på sundhedsområdet samt om offentlig-privatepartnerskaber vil f.eks. kunne begrunde en anden regulering af aftalens varighed.”Som det fremgår af ovenstående citat er det i øvrigt op til den ordregivende myn-dighed at tage stilling til, hvor ofte der skal ske fornyelse af kontrakten.Erhvervs- og Vækstministeriet har den 10. oktober 2012 fremsat forslag til lov omændring af blandt andet tilbudsloven. Ifølge forslaget, vil bilag II B-ydelser ikkefremtidigt skulle være omfattet af tilbudslovens regler om annonceringspligt. Detvil blandt andet indebære, at indgåelse af aftaler om juridiske tjenesteydelser, her-under en aftale som den nuværende kammeradvokataftale, ikke vil være undergi-vet annonceringspligt og dermed alene undergivet udbudspligt i det omfang, dettemåtte følge af EU-reglerne.Lovforslaget blev andenbehandlet i Folketinget den 4. december 2012.Ifølge forslaget er det hensigten, at lovændringen skal træde i kraft den 1. januar2013.

Statens indkøb af juridiske tjenesteydelser og løsning af juridiske opgaver er en delaf statsinstitutionernes almindelige drift og kræver således ikke en udtrykkelig be-myndigelse fra lovgivningsmagten.Varetagelsen af generelle spørgsmål om statens køb af juridiske tjenesteydelserhenhører og har historisk set altid henhørt under Finansministeriet, jf. blandt an-det afsnit 5.1Der kan uanset den tidligere tradition herfor ikke antages at eksistere nogen pligttil at lade udnævnelsen til kammeradvokat eller lignende ske ved kongelig resoluti-on.Finansministeren vil således uden videre kunne indgå en ny aftale med en advokateller et advokatkontor svarende til den aftale, som er indgået med den nuværendekammeradvokat.Overgang til en ordning, hvor en central myndighed helt eller delvis løser statensadvokatopgaver (model 1), vil efter omstændighederne kræve lovgivning. Dette vilfx kunne være tilfældet, hvis en sådan myndighed skal sikres uafhængighed.

I dette afsnit beskrives de mulige fremadrettede tiltag, der kan foretages,hvis det besluttes i fremtiden fortsat at anvende en model svarende til dennuværende kammeradvokatordning.I det omfang man vælger en model svarende til den nuværende kammeradvokat-ordning, vil en fremtidig leverandør i vid udstrækning have eneret på levering afadvokatydelser til staten. En sådan eneret vil kunne udnyttes af leverandøren tilskade for staten.En række mekanismer er indbygget i den nuværende aftale med henblik på atkompensere for denne uhensigtsmæssighed.Der kan peges på følgende mulige fremadrettede tiltag, der kan styrke de eksiste-rende mekanismer:Salærfastsættelse og salærafregningLeverandørens udnyttelse af positionen som eneleverandør vil kunne bestå i, atprisen sættes for højt, og at der leveres ydelser med en for lav kvalitet. Den nuvæ-rende aftale indeholder bestemmelsen om, at der skal gives 1/3 rabat i forhold tilsædvanligt advokatsalær i den enkelte sag.Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag sikrer, at staten somhelhed fortsat får leveret juridiske tjenesteydelser til en fordelagtig pris, og at be-stemmelserne om salærfastsættelse og salærafregning i et fremtidigt aftalegrundlagudformes således, at de er tidssvarende. Det vurderes endvidere af hensyn tilblandt andet budgetsikkerheden hensigtsmæssigt, at bestemmelserne samtidig gørdet muligt for den enkelte institution at gennemskue baggrunden for og dermedrigtigheden af salærfastsættelsen i den enkelte sag.I et fremtidigt aftalegrundlag kan der således stilles mere specifikke krav vedrø-rende udformning af salæroverslag, udformning af notaer, løbende fakturering ogden årlige afrapportering til Finansministeriet, således at der bliver bedre mulighedfor at godtgøre og kontrollere, at der både i den enkelte sag og samlet set opkræ-ves det rigtige salær.Valg af andre løsninger (herunder såkaldt dispensation, egenproduktion og andre advokater)Den nuværende kammeradvokatordning giver institutionerne mulighed for selv atløse de opgaver, der er omfattet af kontrakten, hvor dette er hensigtsmæssigt, her-under fx hvis leverandøren ikke leverer en kvalitet, der svarer til prisen. Dette må ividt omfang antages at ville afholde leverandøren fra at udnytte sin stilling på det-te punkt.

Side 127 af 129Tilsvarende indebærer den nuværende ordning, at der kan anvendes en anden le-verandør, hvis Kammeradvokaten ikke kan stille den fornødne ekspertise til rå-dighed, eller der foreligger andre rimelige grunde dertil. Her vil det i givet fald væ-re op til de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder attage stilling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.Aftalens anvendelsesområde, herunder den nævnte bestemmelse om anvendelseaf anden advokatbistand, kan overvejes og endvidere præciseres, så rækkeviddenikke giver anledning til unødig tvivl. Det vil herunder kunne præciseres, hvad derforstås ved en advokatopgave og dermed som udgangspunkt vil være omfattet afaftalen.Tilsvarende kan der fastsættes bestemmelser, der sikrer større fleksibilitet i statensopgaveløsning, herunder understøtter, at institutionerne i videre omfang får mu-lighed for at møde selv i institutionens retssager, som det i dag sker på visse om-råder.Det kan endvidere aftales, at der gives adgang til at anvende andre advokater endKammeradvokaten, hvor de tværgående, faglige synergier, som ligger til grund foren samlet kammeradvokatordning, ikke gør sig gældende. Her vil det igen være optil de enkelte institutioner at tilrettelægge en indkøbsstrategi, herunder at tage stil-ling til om opgaven/opgaverne skal udbydes.Tilsvarende kan et fremtidigt aftalegrundlag indeholde bestemmelser, der gør detmuligt for staten i forbindelse med den løbende vurdering af sine behov at kunnetage initiativ til ændring i aftalens anvendelsesområde, herunder ved indkøb påvisse områder hos andre advokater eller ved insourcing. Kammeradvokaten kandertil forpligtes til at stille oplysninger til rådighed for sådanne vurderinger.Efterspørgslen efter advokatydelser udvikler sig således over tid både i omfang ogindhold. Det vurderes hensigtsmæssigt, at et fremtidigt aftalegrundlag ud over detallerede nævnte gør det muligt at tage højde for en sådan udvikling.Bidrag til videnopbygning i statenEn af de store fordele ved den nuværende kammeradvokatordning er den vide-nopbygning, som samlingen af løsningen af statens advokatopgaver på ét advo-katkontor indebærer.Det vil være hensigtsmæssigt, at der ved et fremtidigt aftalegrundlag sikres, atdenne opsamlede viden i endnu højere grad end tidligere nyttiggøres for statsligeinstitutioner.Øvrige tiltagUd over ovenstående tiltag, kan andre ændringer blive relevante.