SOU, Alm.del - 2012-13 - Endeligt svar på spørgsmål 283: Spm. om ministeren vil sende sit talepapir fra det åbne samråd den 17/6-13 om konsekvenserne af højesteretsdommen vedrørende reduktion af hjemmehjælp i Køge Kommune, til social- og integrationsministeren

ReglerneI servicelovens § 83, stk. 1 og 2, § 88, stk. 1, og § 139, jf. dagældende lovbekendtgørelse nr.941 af 1. oktober 2010, hedder det:”§83.Kommunalbestyrelsen skal tilbyde1) personlig hjælp og pleje og2) hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet.Stk. 2.Tilbuddene efter stk. 1 gives til personer, som på grund af midlertidigt eller va-rigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selvkan udføre disse opgaver.””§88.Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af personlig hjælp ogpleje m.v. efter dette kapitel. Kommunalbestyrelsen skal behandle anmodninger omhjælp efter § 83 ved en konkret, individuel vurdering af behovet for hjælp til de opga-ver, som modtageren ikke selv kan udføre. Ved vurderingen af behovet for hjælp skalkommunalbestyrelsen tage stilling til alle anmodninger om hjælp fra ansøgeren.””§139.Indenrigs- og socialministeren kan i en bekendtgørelse fastsætte regler om, atkommunalbestyrelsen skal træffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af til-bud til voksne efter denne lov samt følge disse beslutninger op.”

hjælp m.v. eller kommunal genoptræning og vedligeholdelsestræning efter lovens §§ 83og 86.Stk. 3.Kvalitetsstandarden skal indeholde en beskrivelse af det serviceniveau, kom-munalbestyrelsen har fastsat for ydelser efter lovens §§ 83 og 86. Beskrivelsen af ind-holdet, omfanget og udførelsen af hjælpen skal være præcis og skal danne grundlag for,at der sikres sammenhæng mellem serviceniveau, de afsatte ressourcer, afgørelsernesamt leveringen af hjælpen. Kvalitetsstandarden skal endvidere indeholde operationellemål for, hvordan dette sikres, og en beskrivelse af, hvordan der følges op på de fastsattemål, jf. § 2.Stk. 4.Af kvalitetsstandarden skal det fremgå, hvilke kvalitetskrav, jf. §§ 7-11, kom-munalbestyrelsen stiller til leverandører af hjælp efter lovens § 83, herunder krav tilpersonalets kompetencer, arbejdsmiljø m.v.§ 2.Kommunalbestyrelsen skal mindst én gang årligt følge op på de efter § 1, stk. 3,fastsatte mål for kvaliteten og styringen af hjælpen efter lovens §§ 83 og 86, samt på deefter § 1, stk. 4, fastlagte kvalitetskrav til leverandører af hjælp efter lovens § 83.”

Forslaget omfatter tilbud om personlig hjælp og pleje, dvs. hjælp til personlig hygiejne,af- og påklædning og hjælp til spisning m.v.Tilbud om hjælp eller støtte til praktiske opgaver, fx hjælp til rengøring, madservice,vask af tøj, indkøb o.lign.Hjælpen gives fortsat som hjælp til selvhjælp, og kun til nødvendige praktiske opgaver ihjemmet. Modtageren skal i videst muligt omfang deltage i udførelsen af de opgaver,der gives hjælp til.…Tilbudene skal udformes således, at personer, uanset nedsat fysisk eller psykisk funk-tionsevne eller særlige sociale problemer, så vidt muligt kan blive boende i deres hidti-dige bolig, hvis de ønsker det. …Hjælpen tildeles som hidtil efter en konkret, individuel vurdering af behovet, således atder kun ydes hjælp til de opgaver, som modtageren midlertidigt eller varigt er ude afstand til at eller kun meget vanskeligt kan udføre på egen hånd.Kommunernes hidtidige forpligtelse til løbende at vurdere behovet for hjælp og tilpassedenne til det aktuelle behov opretholdes.…Kommunen kan således ikke tilbyde fx rengøring, indkøb og madservice til personer,som ikke efter en konkret, individuel vurdering har behov for hjælp til disse opgaver.…Til § [§ 75] Det foreslås præciseret, at tilbudene efter forslagets §§ 69-71 alene gives tilopgaver, som modtageren ikke selv kan klare, og at der således skal foretages en kon-kret, individuel vurdering af behovet. Det foreslås desuden præciseret, at der skal ske enopfølgning, således at tilbudene løbende tilpasses det aktuelle behov.”

Servicelovens § 139 svarer i det væsentlige til § 110, stk. 2, som blev indsat i den oprindeligeservicelov fra 1997 ved lov nr. 1110 af 29. december 1997. I de almindelige bemærkninger tillovforslaget hedder det bl.a., jf. lovforslag nr. L 120, Folketingstidende 1997-98, tillæg A, s.2425:”I forbindelse med finanslovsforhandlingerne for 1998 er der mellem SF og regeringenblandt andet indgået aftale om, at kvaliteten i kommunens hjælp efter §§ 71-72 skal for-bedres, og at de ældres rettigheder skal klargøres. For at opnå dette gennemføres enrække initiativer. Det foreslås, at socialministeren får bemyndigelse til at fastsætte reg-ler om, at den enkelte kommunalbestyrelse skal træffe detaljerede beslutninger om ind-hold, omfang og udførelse af hjælp efter §§ 71-72 samt følge op på disse beslutninger.Det er hensigten at anvende bemyndigelsen til at forpligte den enkelte kommunalbesty-relse til inden udgangen af 1998 - og herefter mindst een gang årligt - at udarbejde enkvalitetsstandard for hjælp efter §§ 71-72. Kvalitetsstandarden skal indeholde en be-skrivelse af det serviceniveau (indhold og omfang), som kommunalbestyrelsen træfferbeslutning om. Kvalitetsstandarden skal indeholde en så præcis beskrivelse, at der sam-tidig opstilles operationelle mål, som indsatsen skal bedømmes på. Formålet med kva-litetsstandarden er blandt andet at sikre ensartede afgørelser - inden for samme kom-mune - om hjælp til ældre med samme behov. Herudover skal kvalitetsstandarden sikre,at de ældre kender deres rettigheder, idet de informeres om indhold og omfang af denhjælp, de kan forvente fra kommunen. Endelig skal kvalitetsstandarden og de operatio-nelle mål anvendes af ledelsen som et redskab til at sikre overensstemmelse mellem de

politisk fastlagte mål og den faktiske myndighedsudøvelse og opgaveudførelse. Kvali-tetsstandarden skal drøftes med kommunens ældreråd efter reglerne herom. Der bør op-stilles klare regler, som skal sikre, at den tildelte hjælp faktisk bliver ydet, og at der i til-fælde af aflysninger gives kompensation, fx i form af ekstra erstatningshjælp. Det erendvidere hensigten at forpligte den enkelte kommune til at udarbejde en årlig evalue-ring af kvaliteten og styringen af hjælpen efter §§ 71-72. Evalueringen skal blandt andetvære et instrument til at sikre en bedre tilrettelæggelse af hjælpen, så en større del afressourceindsatsen kommer de ældre til gode. Evalueringen skal også følge udviklingeni sygefraværet og arbejdsmiljøet samt sikre, at de politiske mål for kommunens indsatsnås, herunder at de ældre får den hjælp, der er truffet afgørelse om. Evalueringensrap-porten skal drøftes med kommunens klageråd.”

Formålsbestemmelsen fastslår, at formålet med hjælpen er at fremme den enkeltes mu-lighed for at klare sig selv eller at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvalitetenfor den enkelte. Hjælpen skal således bidrage til, at modtageren kan bruge sine egneressourcer, helst sådan at den pågældende kan klare sig selv. Men for nogle grupper afpersoner er dette imidlertid ikke realistisk. Derfor nævnes det udtrykkeligt, at det er etvigtigt mål at lette den daglige tilværelse og forbedre livskvaliteten.Udgangspunktet er desuden efter gældende ret, at modtageren af hjælp efter loven har etansvar for sig selv og sin familie, men der skal i hvert enkelt tilfælde foretages en kon-kret og individuel vurdering af den enkeltes behov og forudsætninger, og hjælpen skaltilrettelægges, så modtageren ud fra sine personlige forudsætninger får indflydelse på ogansvar for sin egen tilværelse.Til grund for en afgørelse efter serviceloven ligger en lang række faglige vurderingerafhængig af den enkelte bestemmelses formulering og indhold, som f.eks. om borgerensfysiske eller psykiske funktionsnedsættelse er betydelig og varig, eller om en konkrettype hjælp er egnet til at afhjælpe borgerens konkrete problem.Når kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse, skal den desuden iagttage de gældendeforvaltningsretlige grundsætninger i forhold til, hvilke hensyn og kriterier myndighedenkan og eventuelt skal lægge til grund. Det gælder f.eks. det forvaltningsretlige principom, at der ikke må ske magtfordrejning, som betyder, at der kan være pligtmæssigehensyn, der skal inddrages, og at der alene må inddrages saglige hensyn. Saglige hensyner hensyn, der har sammenhæng med formålet med og indholdet i den anvendte be-stemmelse. Det betyder i denne sammenhæng, at myndigheden i sin behandling og af-gørelse af konkrete sager ikke må forfølge formål, som ikke er relevante for sagen.Visse hensyn/kriterier kan være pligtmæssige, f.eks. skal det i forbindelse med en afgø-relse om personlig og praktisk hjælp indgå i vurderingen, om andre medlemmer af hus-standen deltager i husarbejdet.Også forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen om, at ensartede til-fælde alt andet lige skal behandles lige, og proportionalitetsprincippet om, at en foran-staltning ikke må være mere indgribende eller byrdefuldt end formålet tilsiger, skal føl-ges.Endelig har kommunalbestyrelsen en generel forpligtelse til at handle økonomisk an-svarligt. Det betyder, at kommunalbestyrelsen skal inddrage både faglige og økonomi-ske hensyn, når der skal træffes afgørelse. Hensynet til kommunernes økonomi kan dogaldrig stå alene, da kommunalbestyrelsens afgørelse skal baseres på en konkret, indivi-duel vurdering af borgerens behov. Kommunalbestyrelsen må derfor aldrig vælge enindsats alene ud fra økonomiske overvejelser. Den enkelte kommunalbestyrelse kanheller aldrig afvise at hjælpe borgere, der har krav på hjælp efter loven, med henvisningtil kommunens økonomi.2.1.2. Social- og Integrationsministeriets overvejelserDer er i praksis uklarhed om, i hvilket omfang den enkelte kommunalbestyrelse kaninddrage økonomiske hensyn, når der træffes afgørelse. Mulighederne følger allerede afden gældende retstilstand og grundsætninger. Det er aftalt i forbindelse med aftalen omkommunernes økonomi for 2012 at præcisere de gældende, uskrevne retsgrundsætnin-ger i serviceloven.2.1.3. Den foreslåede ordningDet foreslås at præcisere, at afgørelser efter loven træffes på baggrund af faglige ogøkonomiske hensyn. Det vil sige, at når der er foretaget en konkret og individuel vurde-ring af borgerens behov, skal der inddrages både faglige og økonomiske hensyn.

Faglige hensyn skal forstås som de fx behandlingsmæssige, socialfaglige og sundheds-mæssige hensyn, der er relevante i forhold til den konkrete borgers situation og i forholdtil den konkrete sag.Økonomiske hensyn skal forstås som hensyn til, om tilbud efter loven er anskaffet ogeller leveret på en økonomisk hensigtsmæssig måde. F.eks. bør kommunen, hvis denskal vælge mellem to tilbud, som er lige egnede til at opfylde borgerens behov, vælgedet billigste.Der er alene tale om en lovfæstelse af gældende ret, jf. afsnit 2.1.1.2.2. Serviceniveauer inden for lovens rammer2.2.1. Gældende retDet er kommunalbestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvorvidt der skal gives et tilbudtil borgeren efter serviceloven, jf. servicelovens § 3, stk. 1. Det betyder, at det er kom-munalbestyrelsen, der har myndighedsansvaret. Efter servicelovens § 4 skal kommunal-bestyrelsen sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter loven, og efter servicelovens §173 er det kommunen, der endeligt afholder udgifterne efter serviceloven. Det betyder,at det er kommunalbestyrelsen, der har finansieringsansvaret i forhold til ydelser og til-bud til borgerne. I den kommunale styrelseslovs § 2 er det fastsat, at kommunens anlig-gender styres af kommunalbestyrelsen, og supplerende til dette fremgår det af retssik-kerhedslovens § 15, at det er kommunalbestyrelsen, der har ansvaret for og beslutter,hvordan kommunen skal planlægge og udføre sine opgaver på det sociale område.Servicelovens karakter af rammelov indebærer, at der er tiltænkt den enkelte kommu-nalbestyrelse en fleksibilitet i sammensætningen af løsninger og i anvendelsen af fagligemetoder. Det indebærer et politisk handlerum til, at kommunalbestyrelsen på visse om-råder kan fastsætte lokale kvalitetsstandarder, retningslinjer eller lokale serviceniveauer(vejledende retningslinjer) om, hvilken type hjælp der i den pågældende kommune ty-pisk gives i forhold til bestemte typer af behov eller målgrupper. Dette handlerum varie-rer mellem de enkelte bestemmelser i serviceloven alt efter bestemmelsens udformningeller efter, om rummet for skøn er indsnævret som følge af en mangeårig retspraksis.Uanset om der er et rum for udøvelse af skøn og fastsættelse af lokale serviceniveauer,vil der altid i den konkrete sag skulle foretages en individuel vurdering af, om den på-tænkte indsats konkret afhjælper behovet hos borgeren, ligesom kommunalbestyrelsener bundet af gældende regler og forvaltningsretlige grundsætninger, selv om der er fast-sat et lokalt serviceniveau.Det politiske handlerum skal altid udfyldes af kommunalbestyrelsen eller et udvalg ogudøves naturligt i forbindelse med kommunalbestyrelsens udformning af generelle ret-ningslinjer (mål, midler, standarder). Det lokale politiske råderum kan bruges til atfastlægge retningslinjer for sagsbehandlingen og den konkrete afgørelse. Fastsættelse afserviceniveauer er således en lokalpolitisk beslutning.Hvis kommunalbestyrelsen har fastsat et politisk besluttet serviceniveau, og serviceni-veauet senere ændres, kan kommunalbestyrelsen ikke alene med henvisning til det æn-drede serviceniveau, træffe afgørelse om anden hjælp eller hjælp i ændret omfang i for-hold til den enkelte borger. Der kan f.eks. godt træffes afgørelse om hjælp i øget/nedsatomfang med henvisning til et ændret serviceniveau, men det kræver altid en ny, konkretog individuel afgørelse i forhold til den enkelte borger for at sikre, at hjælpen fortsat op-fylder borgerens behov, lige som det skal ske inden for rammerne af lovgivningen, rets-praksis m.v. Afgørelsen skal endvidere være i overensstemmelse med principperne for,hvornår man kan tilbagekalde begunstigende forvaltningsakter.Lokale serviceniveauer skal fastsættes inden for de rammer, der følger af den konkretebestemmelse i serviceloven og af lovgivningen i øvrigt, herunder generelle regler i rets-

sikkerhedsloven og serviceloven om f.eks. kommunernes forsyningspligt og de gene-relle forvaltningsretlige regler og grundsætninger.Serviceniveauerne skal også udarbejdes på en måde, som giver forvaltningen mulighedfor at behandle de konkrete sager efter de regler og retningslinjer i forvaltningsretten,serviceloven og retssikkerhedsloven m.v., som er beskrevet ovenfor. Det omfatterblandt andet de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, som regulerer udfyld-ningen af skønnet. Der kan således ikke fastsættes lokale regler, der f.eks. betyder, athensyn, som er obligatoriske, ikke skal inddrages i sagen. Der kan på den anden sidegodt fastsættes lokale krav om, at visse saglige hensyn obligatorisk skal inddrages i denkonkrete afgørelse. Der kan ikke på forhånd udelukkes en bestemt type foranstaltningeller gives en fast økonomisk ramme for en given foranstaltning.I det omfang, der er fastsat et serviceniveau, som er fastlagt inden for lovens rammer,og som skal ligge til grund for behandlingen og afgørelsen af konkrete sager, som altidskal hvile på, at der er foretaget en korrekt konkret og individuel vurdering, bliver ser-viceniveauet en del af afgørelsesgrundlaget for den konkrete afgørelse. Det betyder påden ene side, at kommunalbestyrelsen bliver bundet af serviceniveauet i relation tiliagttagelse af ligebehandlingsprincippet, og at kommunalbestyrelsen derfor som ud-gangspunkt skal kunne begrunde en fravigelse fra serviceniveauet i såvel nedadgåendesom opadgående retning. På den anden side betyder det også, at hvis der i afgørelsenhenvises til et serviceniveau, skal ankemyndighederne, hvis der klages over afgørelsen,inddrage hensynet til kommunalbestyrelsens ret til at fastlægge serviceniveauet. Hvisankemyndigheden sætter sin egen afgørelse i stedet for kommunalbestyrelsens i forbin-delse med en ankesag, eller hvis Ankestyrelsen træffer afgørelse i en egendriftsag, skalankemyndigheden således inddrage kommunalbestyrelsens serviceniveau i afgørelsen,såfremt det er oplyst i sagen.Afgørelser truffet af en kommunalbestyrelse kan, med mindre andet er anført i service-loven, indbringes for Det Sociale Nævn efter reglerne i kapitel 10 i retssikkerhedsloven,jf. servicelovens § 166. Klageadgangen omfatter som udgangspunkt kun egentlige afgø-relser. Ved en afgørelse forstås en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed(kommunen, nævnet eller Ankestyrelsen) i en konkret sag, og som i forhold til den en-kelte borger og/eller myndighed tilsigter at have retsvirkning efter sit indhold. Det vilsige, at afgørelsen bindende regulerer borgerens eller kommunens rettigheder og pligteri sagen.Efter retssikkerhedsloven § 60, stk. 3, kan afgørelser om det generelle serviceniveau –herunder hvilke tilbud og pladser, der skal være til rådighed i kommunen og takster fortilbuddene – ikke indbringes for ankemyndighederne. Ankemyndighederne både kan ogskal imidlertid som anført ovenfor ved behandlingen af klager over konkrete afgørelserinddrage kommunens generelle serviceniveau, når der tages stilling til den enkelte afgø-relses lovlighed. Lovligheden af det generelle fastsatte serviceniveau kan efterprøves aftilsynet med kommunerne i statsforvaltningerne efter § 48 i lov om kommunernes sty-relse.2.2.2. Social- og Integrationsministeriets overvejelserDer er i praksis uklarhed om, i hvilket omfang den enkelte kommunalbestyrelse kanfastsætte lokale serviceniveauer og om, hvordan de lokale serviceniveauer må lægges tilgrund i konkrete afgørelser. Mulighederne følger allerede af den gældende retstilstand.Det er aftalt i forbindelse med aftalen om kommunernes økonomi for 2012 at præciserede gældende uskrevne retsgrundsætninger i loven. Der er således tale om en præciseringaf gældende ret og ikke en ændring af denne.

2.2.3. Den foreslåede ordningDet foreslås, at det fastsættes i en ny bestemmelse i § 138 i serviceloven, at kommunal-bestyrelsen inden for lovens rammer kan træffe beslutning om at fastsætte generelle,vejledende serviceniveauer for den lokale udmøntning af hjælp efter serviceloven.Samtidig foreslås det at præcisere i formålsbestemmelsen i servicelovens § 1, at hjælpentil borgeren skal tilrettelægges på baggrund af en konkret og individuel vurdering af denenkelte persons behov og forudsætninger. Når adgangen til at fastsætte serviceniveauerog den konkrete, individuelle vurdering præciseres i sammenhæng, er det for at under-strege, at de generelle, vejledende serviceniveauer indgår som en del af beslutnings-grundlaget for de konkrete og individuelle afgørelser, men at de ikke kan træde i stedetfor dem.Der er alene tale om en lovfæstelse af gældende ret, jf. afsnit 2.2.1.”

Baggrund og problemstillingKøge Kommune havde siden november 2006 bevilget A hjemmehjælp i form af praktisk bi-stand til grovere rengøring (støvsugning og gulvvask mv.), senest fra den 1. januar 2009 tilden 7. marts 2010, for hvilken periode han blev bevilget hjælp af 1 time og 15 minutters va-righed hver anden uge. Køge Kommune traf i marts 2010 afgørelse om, at denne hjemme-hjælp skulle fortsætte i perioden fra den 8. til den 22. marts 2010 og derefter ophøre. For peri-oden 7. juni til 14. juni 2010 og fra den 15. juni 2010 bevilgede kommunen ham på ny hjælptil grovere rengøring, dog nedsat til 30 minutter hver anden uge.Køge Kommune havde i flere år bevilget B hjemmehjælp, senest for perioden fra den 18. au-gust 2009 til den 14. marts 2010 i form af bistand til grovere rengøring af 1 time og 15 mi-nutters varighed hver anden uge og bistand til ophængning af tøj af 15 minutters varighedhver anden uge. Kommunen traf i marts 2010 afgørelse om, at denne hjælp skulle fortsætte iperioden fra den 15. til den 31. marts 2010 og derefter ophøre. Fra den 2. juni 2010 blev hunpå ny bevilget hjælp til grovere rengøring, dog nedsat til 30 minutters varighed hver andenuge. Hun fik endvidere bevilget hjælp til ophængning af tøj af 15 minutters varighed hveranden uge.Køge Kommunes afgørelser om hjemmehjælp til A og B for de nævnte perioder i 2009 tilmarts 2010 var truffet på grundlag af kommunens kvalitetsstandard for 2009. A og B hørte tilde borgere i kommunen, der ifølge kvalitetsstandarden havde ”en lettere nedsat funktionsevnepå enkelte vurderingsområder”. Køge Kommunes afgørelser fra marts 2010 om ophør af

hjemmehjælp blev truffet på grundlag af kommunens kvalitetsstandard for 2010, hvorefterhjælp kunne bevilges til borgere med en funktionsnedsættelse ”svarende til sværhedsgrad 3 påområderne praktisk husførelse og mental tilstand og til en sværhedsgrad 2 på de øvrige områ-der”. Kommunen vurderede, at A og B havde en sværhedsgrad 2 i praktisk husførelse. Kom-munens afgørelser fra juni 2010 blev truffet efter den reviderede kvalitetsstandard for 2010.Det fremgår heraf, at ”visitator kan tildele hjælp til enkeltydelser, svarende til ca. en halv timehver 14. dag, hvis borgeren vurderes at være ude af stand til selv at kunne udføre opgaven”.Spørgsmålet i sagen er, om Køge Kommune har været berettiget til at afslå hjemmehjælp til Aog B, således som det skete i marts 2010, og til at begrænse hjemmehjælpen, således som detskete i juni 2010.

Servicelovens reglerDet fremgår af servicelovens § 83, stk. 1, nr. 2 (dagældende lovbekendtgørelse nr. 941 af 1.oktober 2009), at kommunalbestyrelsen skal tilbyde ”hjælp eller støtte til nødvendige prak-tiske opgaver i hjemmet”. Efter servicelovens § 83, stk. 2, skal tilbuddene efter stk. 1 gives til”personer, som på grund af midlertidigt eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevneeller særlige sociale problemer ikke selv kan udføre disse opgaver”. Efter servicelovens § 88,stk. 1, skal kommunalbestyrelsen behandle anmodninger om hjælp efter § 83 ved en konkret,individuel vurdering af behovet for hjælp til de opgaver, som modtageren ikke selv kan ud-føre.Der er ikke i serviceloven nærmere bestemmelser om indhold og omfang af den hjemme-hjælp, som kommunen skal tilbyde borgerne. Det fremgår af servicelovens § 139, at vedkom-mende minister i en bekendtgørelse kan fastsætte regler om, at kommunalbestyrelsen skaltræffe beslutninger om indhold, omfang og udførelse af tilbud til voksne efter loven og følgedisse beslutninger op. I medfør af denne bestemmelse udstedte ministeren regler om udarbej-delse af en kvalitetsstandard i den enkelte kommune. Reglerne var for den periode, sagen an-går, fastsat i bekendtgørelse nr. 1614 af 12. december 2006, der blev afløst af bekendtgørelsenr. 299 af 25. marts 2010. Efter disse regler skulle kvalitetsstandarden evalueres mindst éngang årligt. Formålet med kvalitetsstandarden er efter forarbejderne bl.a. at sikre ensartede af-gørelser – inden for samme kommune – om hjælp til ældre med samme behov. Herudoverskal kvalitetsstandarden sikre, at de ældre kender deres rettigheder, idet de informeres omindhold og omfang af den hjælp, de kan forvente fra kommunen.

Det er således overladt til den enkelte kommunalbestyrelse under hensyntagen til bl.a. økono-miske ressourcer at fastsætte lokale kvalitetsstandarder eller lokale serviceniveauer om, hvil-ken type hjemmehjælp der i den pågældende kommune gives i forhold til bestemte typer afbehov eller målgrupper. Kvalitetsstandarden eller serviceniveauet skal imidlertid være indenfor de rammer, der følger af serviceloven, og fritager således ikke kommunen for at foretageen konkret vurdering af, om den påtænkte indsats afhjælper borgerens behov for hjælp til”nødvendige praktiske opgaver i hjemmet” som nævnt i § 83, stk. 1, nr. 2, og kommunen kanikke undlade at iværksætte en sådan hjælp til en borger, der har konkret behov herfor, medhenvisning til økonomiske hensyn.

De konkrete afgørelserÆldre Sagen har på vegne af A og B i første række anført, at Køge Kommune har været ube-rettiget til at tilbagekalde de begunstigende forvaltningsakter om hjemmehjælp med den be-grundelse, at kommunen af sparehensyn havde ændret sit serviceniveau. Betingelserne fortilbagekaldelse af begunstigende forvaltningsakter var ikke opfyldt. Den omstændighed, athjælpen var bevilget for en nærmere angivet periode kan efter Ældre Sagens opfattelse ikkesidestilles med en lovlig tidsbegrænset forvaltningsakt.Køge Kommunes afgørelser fra marts og juni 2010 om afslag på og om begrænset hjemme-hjælp til A og B gjaldt for fremtiden og vedrørte ikke den periode, som hjemmehjælpen tidli-gere var bevilget for. Der var således ikke tale om at tilbagekalde begunstigende forvaltnings-akter. Højesteret finder i øvrigt, at Køge Kommune var berettiget til at tidsbegrænse bevil-lingen om hjemmehjælp til A og B, således som det skete i kommunens afgørelser fra 2009.Det forhold, at Køge Kommune i sine afgørelser fra 2009 havde bevilget A og B hjemme-hjælp, udelukker efter Højesterets opfattelse ikke, at kommunen med henvisning til sit ændre-de serviceniveau kunne træffe afgørelse om f.eks. at reducere hjemmehjælpen med virkningfor tiden efter udløbet af bevillingsperioden, forudsat at betingelserne herfor i servicelovenvar opfyldt, herunder at kommunen havde foretaget en konkret vurdering af deres behov forhjælp.Tre dommere – Jytte Scharling, Jon Stokholm og Jens Peter Christensen – udtaler herefter:

Af de grunde, der er anført af landsretten, stemmer vi for at stadfæste dommen. Hvad angårKøge Kommunes afslag i marts 2010 på at yde A hjælp efter den 22. marts 2010 og for Bsvedkommende efter den 31. marts 2010 bemærkes herved, at kommunerne – som også anførtaf landsretten – ved fastsættelse af kvalitetsstandarder for personlig hjælp og praktisk hjælpm.v. i henhold til § 83 i serviceloven er overladt et betydeligt skøn på grundlag af faglige ogøkonomiske hensyn. Køge Kommunes afgørelser i marts 2010 vedrørende hjemmehjælp til Aog B var truffet i overensstemmelse med de fastsatte kvalitetsstandarder og på grundlag af enkonkret individuel vurdering af de pågældendes behov, jf. servicelovens § 88. Denne bestem-melse overlader ligesom servicelovens § 83 kommunerne et betydeligt skøn, og vi finder her-efter ligesom landsretten, at der ikke er grundlag for at tage Ældre Sagens påstande om ugyl-dighed for så vidt angår kommunens afgørelser i marts 2010 om afslag på hjemmehjælp tilfølge.Dommerne Per Walsøe og Oliver Talevski udtaler:Det fremgår af Køge Kommunes vurdering af A i forbindelse med bevillingen af hjemme-hjælp for perioden 1. januar 2009 til 7. marts 2010, at han havde en nedsat fysisk funktions-evne, der indebar, at han ikke ”Kan … klare den grovere rengøring og bukke sig”. Det frem-går af kommunens vurdering af A i forbindelse med afslaget i marts 2010 på hjemmehjælp, athan fortsat havde en nedsat fysisk funktionsevne, der indebar, at han ”Har svært ved at klareden grovere rengøring og bukke sig”. Der er ikke fremkommet noget, som viser, at kommu-nen med den ændrede formulering var af den opfattelse, at der var nogen realitetsforskel iforhold til den vurdering af A, som kommunen foretog i forbindelse med bevillingen fra 2009.Det fremgår af kommunens vurdering af B i forbindelse med bevillingen af hjemmehjælp forperioden 18. august 2009 til 14. marts 2010, at hun havde en nedsat fysisk funktionsevne, derindebar, at hun ikke ”Magter … at vaske de større ting, især ophængning”, og at hun ikke”selvstændigt kan udføre den tunge del af rengøringen som støvsugning og gulvvask”. Afkommunens vurdering af B i forbindelse med afslaget i marts 2010 på hjemmehjælp fremgår,at hun fortsat havde en nedsat fysisk funktionsevne. Kommunen skønnede, at hun selv kunneklare ”de lettere praktiske gøremål som at tørre støv af, rydde op og rede seng”, men hun”Magter ikke at vaske de større ting – især ophængning”, hvilket svarede til vurderingen i2009. Der var ikke anført noget udtrykkeligt om Bs evne til at klare den grovere rengøring,men der er ikke fremkommet noget, som viser, at kommunen var af den opfattelse, at der i

denne henseende var nogen realitetsforskel i forhold til den vurdering af hende, som kommu-nen foretog i 2009.Vi lægger herefter til grund, at det var Køge Kommunes opfattelse, at A og B også i marts2010 havde en funktionsevnenedsættelse, som indebar, at de på egen hånd ikke kunne ellerkun meget vanskeligt kunne udføre den grovere rengøring i hjemmet, og at B herudover påegen hånd ikke kunne hænge vasketøj op.I lyset af kommunens afgørelser fra 2009 og fra juni 2010 om bevilling af hjemmehjælp til Aog B lægger vi desuden til grund, at det også i marts 2010 var kommunens opfattelse, at A ogB havde et konkret behov for hjælp til grovere rengøring, og at B tillige havde et konkret be-hov for hjælp til ophængning af vasketøj.Vi finder herefter, at A og B – også i marts til juni 2010 – opfyldte betingelserne (tildelings-kriterierne) for hjælp til grovere rengøring, og at B tillige opfyldte betingelserne for hjælp tilophængning af vasketøj, jf. servicelovens § 83, stk. 2, sammenholdt med § 83, stk. 1, nr. 2, og§ 88, stk. 1. Efter vores opfattelse må det derfor lægges til grund, at kommunens afslag imarts 2010 på fortsat at yde den nævnte hjemmehjælp til A og B i realiteten alene var be-grundet i kommunens dagældende kvalitetsstandard for 2010, som udelukkede hjemmehjælptil borgere, der som A og B kun havde sværhedsgrad 2 i praktisk husførelse. Det bemærkesherved, at Køge Kommune i brevene af 7. maj 2010 til A og B gav udtryk for, at kvalitets-standarden for 2010 indebar, at ”borgere utilsigtet fik frataget” hjælp til f.eks. støvsugning oggulvvask, ”selvom de kun meget vanskeligt eller slet ikke kan varetage opgaven selv”, og atkommunen i overensstemmelse med den reviderede kvalitetsstandard for 2010 i juni 2010 påny bevilgede A og B rengøringshjælp, ligesom B tillige modtog hjælp til ophængning af va-sketøj. I den reviderede kvalitetsstandard for 2010 var det som nævnt anført, at hjælpen kunneydes, hvis borgeren blev vurderet til at være ”ude af stand til selv at kunne udføre opgaven”.Køge Kommune var på denne baggrund efter vores opfattelse ikke i marts 2010 berettiget tilat afslå at yde den nævnte hjælp efter den 22. marts 2010 for As vedkommende og efter den31. marts 2010 for Bs vedkommende. Dette gælder, selv om A og B ikke hørte til den kate-gori af personer, der efter kommunens dagældende kvalitetsstandard for 2010 havde krav påhjælp. Vi stemmer for så vidt for at tage Ældre Sagens påstande om ugyldighed af kommu-nens afgørelser i marts 2010 til følge.

Som nævnt foran fik A og B på ny bevilget hjælp til grovere rengøring i juni 2010, men dennegang nedsat til 30 minutter hver anden uge i overensstemmelse med det, som var fastsat ikommunens reviderede kvalitetsstandard for 2010. Vi har ikke grundlag for at tilsidesættekommunens skøn, hvorefter hjælpen generelt måtte anses for tilstrækkelig i forhold til mål-gruppen. Vi har heller ikke grundlag for at fastslå, at A og B havde et sådant særligt behov forhjælp til rengøring, at kommunen var forpligtet til at fravige kvalitetsstandarden for rengø-ringshjælp til den kategori af personer, som A og B hørte til. Vi stemmer derfor for at stad-fæste landsrettens dom for så vidt angår Køge Kommunes afgørelser fra juni 2010 om hjælptil rengøring.Der træffes afgørelse efter stemmeflertallet, således at Højesteret stadfæster dommen.