Skatteudvalget 2012-13
SAU Alm.del
Offentligt
Analyse afSkatteministeriet
SKATTEMINISTERIETFINANSMINISTERIET
Rapport18. december 2012
Indholdsfortegnelse
0. SAMMENFATNING .......................................................................... 41. ORGANISERING OG RESSOURCER........................................... 222. EFFEKTIVISERINGSANALYSER OG -TILTAG............................. 302.1 Vejledning2.2 Afregning2.3 Indsats2.4 Inddrivelse2.5 Økonomi- og virksomhedsstyring2.6 HR2.7 IT2.8 Indkøb2.9 Bilag til kapitel 23172123148168196234278302
3. REDUKTION AF SKATTEGABET................................................ 3083.1 Metode og datakilder3.2 Begrebsdefinition3.3 Analyse af proceseffektivitet3.4 Analyse af SKATs dækning af skattegabet3.5 Anbefalinger for at reducere skattegabet3.6 Implementering af anbefalingerne3.7 Bilag til kapitel 3311313313331335354357
1
4. INDDRIVELSE AF RESTANCER ................................................. 3704.1 Opsummering4.2 Metode og datakilder4.3 Begrebsdefinition4.4 Kortlægning af SKATs inddrivelse4.5 Implementeringssekvens af tiltag4.6 Yderligere tiltag til umiddelbar forbedring4.7 Bilag til kapitel 4370372372373400402405
5. STYRKET ØKONOMI- OG VIRKSOMHEDSSTYRING ............... 4085.1 Vurdering af SKATs økonomi- ogvirksomhedsstyring5.2 Anbefalede tiltag5.3 Implementering410436446
6. NY ORGANISATION .................................................................... 4486.1 Beskrivelse af organisationsændringer i SKAT desenere år6.2 Beskrivelse af SKATs nuværende organisation6.3 Vurdering af SKATs nuværende organisation6.4 Organisationserfaringer fra sammenligneligeorganisationer6.5 Mulige justeringer af SKATs organisation6.6 Konsekvensbeskrivelse af ny organisation448450454458463478
7. IMPLEMENTERINGSPLAN .......................................................... 4827.1 Tidsplan7.2 Økonomiske effekter7.3 Grundlag for en succesfuld implementering7.4 Implementeringsmodel482484489491
2
3
Analyse af Skatteministeriet0. SAMMENFATNINGRegeringens Økonomiudvalg besluttede i marts 2012 at igangsætte etanalysearbejde på Skatteministeriets (herefter SKAT) område. Formålet medanalysearbejdet er at ruste SKAT, således at organisationen kan realisere de aftalteog forudsatte effektiviseringer, der blev identificeret ved fusionen af den statsligeog kommunale skatteforvaltning i 2005. Samlingen af skatteforvaltningerne tilstørre og færre enheder muliggjorde en styrkelse af kerneforretningen ogeffektiviseringer som følge af bl.a. stordriftsfordele, men gevinsterne er ikkeblevet realiseret som planlagt. Der er derfor behov for at identificere konkretetiltag, der kan sikre, at SKAT kan realisere de aftalte og forudsatteeffektiviseringer fuldt ud samtidig med, at kerneforretningen kan styrkesyderligere.McKinsey & Company har på denne baggrund gennemført en dybdegåendeanalyse i perioden 1. maj – 1. september, og resultaterne præsenteres i dennerapport. Dette kapitel sammenfatter analysens (1) baggrund, (2) dækningsfelt, (3)anbefalinger, (4) effektiviseringspotentiale og (5) implementeringsplan.
0.1 Forventningerne fra fusionen i 2005 skal indfries
SKAT varetager den samlede opkrævning af skatter og afgifter i Danmark. Med etårligt provenu på mere end 850 milliarder kroner bidrager SKAT til, at Danmarker blandt de lande i verden, der er bedst til at opkræve og inddrive skatter. Næsten98 procent af det forventede provenu på borger- og virksomhedsområdet opkrævesår efter år. Dette er blandt andet et resultat af, at SKAT - også i en internationalsammenligning - er nået langt i forhold til digitalisering og anvendelse afindsatsstrategier, der målrettet tager hånd om skattegabet med en bred vifte afinstrumenter.SKAT er samtidig en af Danmarks største statslige organisationer med godt 7.700årsværk og et budget på 5,6 milliarder kroner. SKAT er en enhedsorganisation,som varetager både ministerbetjening og driftsvirksomhed, og som er opdelt i et
4
Koncerncenter og seks regioner. Koncerncenteret råder over 20 procent af desamlede ressourcer og varetager den overordnede ledelse og administration samten række administrative og specialiserede opgaver. De resterende ressourcer erplaceret i regionerne, som varetager både regionale basisopgaver og en rækkelandsdækkendeopgaver.MinisterområdetomfatterderudoverogsåLandsskatteretten og Spillemyndigheden, som imidlertid ikke er omfattet af denneanalyse.Den nuværende organisering er et resultat af fusionen af den statslige ogkommunale skatteforvaltning i 2005 og en række efterfølgende omorganiseringer.Fusionen af forvaltningerne skete på baggrund af strukturkommissionenssektoranalyse, hvorved 273 kommunale skatteforvaltninger og otte Told & Skat-områder blev sammenlagt til 30 skattecentre. Ligeledes blev visse specialopgaversamlet i et Betalingscenter og i et Kundecenter. Fusionen blev hovedsageligtgennemført med henblik på at sikre øget kvalitet i opgaveløsningen og en mereproduktiv drift, hvor forudsætningen var, at lønudgifterne kunne nedbringes medcirka 35 procent og forbruget på øvrig drift tilsvarende med cirka 25 procent fremmod 2012.SKAT har siden da gennemført væsentlige tilpasninger, blandt andet gennem enløbende modernisering af IT-systemerne og medfølgende årsværksreduktioner forat realisere de forudsatte effektiviseringer. Denne omstilling har indebåret bådeoprettelse af et fælles Koncerncenter i 2009 og relokalisering af medarbejdere.Tiltagene har resulteret i, at SKAT har nedbragt lønudgifterne med cirka 25procent og forbruget på øvrige driftsopgaver med cirka 20 procent siden 2005.De aftalte og forudsatte effektiviseringer i forbindelse med fusionen er såledesendnu ikke blevet realiseret fuldt ud. Det skyldes blandt andet, at en række storeIT-moderniseringer, som skulle bære dele af effektiviseringerne, er blevet udskudt.Samtidig er målsætningerne for personaletilpasninger ikke nået. Konsekvensenheraf er, at SKAT i flere omgange er blevet tilført (midlertidige) bevillinger iforhold til det niveau, som blev forudsat i forbindelse med fusionen. Der erimidlertid aldrig rejst tvivl om mulighederne for at realisere den aftalte ogforudsatte effektivisering. Implementeringstakten og tidshorisonten for realiseringaf gevinsterne er blot blevet forrykket.Herudover skal SKAT – ligesom alle andre ministerområder – i de kommende årrealisere en række tværgående effektiviseringer som følge af blandt andetomprioriteringsbidrag og konsolideringsbidrag.
5
0.2 Analysen dækker cirka 70 procent af ressourceforbruget
I rapporten anbefales en række tiltag, der er baseret på dybdegående analyser medafsæt i SKATs nuværende ressourceforbrug og finanslovsbevilling.Som det fremgår af kapitel 1 var SKATs finanslovsbevilling i 2011 på cirka 5,6milliarder kroner. Heraf er efterfølgende fratrukket afskrivninger,Spillemyndigheden og visse regnskabsmæssige korrektioner, hvorved udgifter på5,3 milliarder kroner er blevet kortlagt. Af disse udgifter er der gennemførtdybdegående analyser på områder, der svarer til 53 procent af ressourceforbruget,jævnfør Figur 1.Figur 1Fokus for analysenMillioner kronerOmråderVejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRITIndkøbBygningerØvrigeTotal2.8031.013DybdeanalyseBaseret på skønUden for fokus
Udgifter129398269571906335725271 996
Dybde-analyse68%37%73%83%53%100%34%100%0%0%53%
Øvrigafdækning Uden for fokus0%63%27%17%47%0%0%0%0%0%19%Vejledning uden forkundecentre og regioner-----Drift og internapplikationsudvikling-HuslejeDepartementsfunktioner ogkommunikationsområdet
76452376108 203141 1413656961.061484484
3833832412411.4495.265
Analysen omfatter ikke øvrig landsdækkende vejledning, IT-drift og internapplikationsudvikling,bygningsområdet,departementsfunktionerogkommunikationsområdet, jævnfør Figur 1. Denne afgrænsning er foretaget afstyregruppen for analysearbejdet med henblik på at sikre tilstrækkelig dybde af devalgte analyser.Som nævnt indledningsvis har formålet med analysearbejdeteffektiviseringsmuligheder og at identificere tiltag, derkerneforretning. Med dette forstås anbefalinger til entilrettelæggelse af SKATs aktiviteter inden for indsatsbåde været at anvisekan styrke SKATsomkostningseffektivog inddrivelse, så
6
opgavevaretagelsen er så effektiv og målrettet som muligt. I tråd med detteindeholder denne rapport særskilte kapitler til behandling af disse temaer.Formålet medkapitel 2er at identificere tiltag, der kan medvirke til ateffektivisere driften af SKAT. Dette inkluderer dybdegående analyser af de størstefagområder, hvilket præsenteres i fagkapitlerne 2.1 – 2.8. Vurderingen afeffektiviseringspotentialerne trækker på tre forskellige metoder, der supplererhinanden for at minimere eventuelle usikkerheder i estimaterne.For det første anvendes der i de otte fagkapitlereksterne benchmarks,der giver enindikation af effektiviseringspotentialer ved at sammenligne SKATsressourceforbrug med andre organisationers. De eksterne benchmarkresultateranvendes som en første indikator af potentialer for de relevante underområder, ogtjener således bl.a. til identifikation af områder, der er underkastet yderligereanalyser. De eksterne benchmarks er dels gennemført ved hjælp af McKinseysbenchmarkdatabaser, dels gennem benchmarkanalyser med udvalgte statsligeorganisationer.For det andet anvendesinterne benchmarksi de tilfælde, hvor sammenligneligeenheder i SKAT udfører samme type opgave. Beregningen afeffektiviseringspotentiale i disse tilfælde forudsætter typisk, at de analyseredeenheder (eksempelvis regioner eller afdelinger) alle kan hæve deres produktivitettil et minimumsniveau, såsom det eksisterende gennemsnit på området. Medmindre andet er eksplicit angivet, antages det i denne forbindelse, atopgaveløsningen i dag er ensartet og tilstrækkelig på tværs af de benchmarkedeenheder. Den interne benchmarking anvendes særligt på fagområder, hvorensartede opgaver varetages flere steder i organisationen og samtidig er sværtsammenlignelige med eksterne organisationer som følge af lovgivning eller andresærlige forhold.For det tredje er en rækkeinterne analyserblevet anvendt for at indsnævrepotentialeestimaterne og afdække de nødvendige effektiviseringstiltag. Disse ertypisk baseret på områdespecifik dataindsamling, kvalitative observationer oginterviews. Eksempler herpå er analyser af kapacitetsudnyttelse, arbejdsprocesserog konsekvensberegning af konkrete løsningsmodeller.Med afsæt i de gennemførte effektiviseringsanalyser har McKinsey i samarbejdemed SKAT udarbejdet en række tiltag på hvert fagområde, der kan øgeeffektiviteten. I kapitlet præsenteres således en række anbefalinger til konkretetiltag, der vil øge produktiviteten i kernefunktionerne og optimerestøttefunktionerne.
7
I tillæg til effektiviseringstiltagene er i detkapitel 3afdækket, hvordan SKAT kantilrettelægge aktiviteterne inden for indsats så effektivt og målrettet som muligtmed henblik på at minimere skattegabet. Til dette formål anvendes tre metoder:Modenhedsanalyse af SKATs processer, analyse af hvor meget af skattegabetSKAT prioriterer indsatsaktiviteter inden for samt en analyse af dekompetencemæssige forudsætninger for at kunne levere en effektiv indsats.Ikapitel 4er formålet tilsvarende at identificere tiltag, der kan øge inddrivelsen afrestancer. Her anvendes to metoder: Modenhedsanalyse af processerne og analyseaf restancebeholdningen med henblik på at identificere og kvantificere konkretemuligheder for øget inddrivelse.Endelig harkapitel 5til formål at vurdere kvaliteten i SKATs økonomi- ogvirksomhedsstyring samt anvise tiltag, der styrker opgaveløsningen. Dennevurdering er i vidt omfang baseret på analyser af ledelsesrapporter,proceskortlægninger og interviews.Samtlige analyser er gennemført med tæt involvering af SKATs ledelse samtrelevante nøglemedarbejdere. For hvert analyseområde har et medlem af SKATsdirektion fungeret som projektsponsor for løbende at udfordre analyser ogforudsætninger samt for at sikre, at anbefalingerne til tiltag kan implementeres. Ialt har op mod 100 medarbejdere i SKAT været involveret i analysearbejdet.
0.3 Der anbefales en landsdækkende organisationsændring som grundlagfor driftsoptimeringen
Rapportens anbefalinger er blevet udviklet i tæt samarbejde mellem SKAT ogMcKinsey. De specifikke tiltag varierer fra område til område, men de fokuserertværgående på at eliminere de forhold i SKATs organisatoriske struktur ogstyringsmodel, der hindrer mulige optimeringer.Som det fremgår afkapitel 6vurderes SKATs nuværende organisatoriske strukturat være den væsentligste barriere for både produktivitet og skatteprovenu. Devigtigste forhold er her, at drift fortrænges af ministerbetjening, og at denovervejende regionale organisering gør placeringen af ledelsesmæssigt ansvarmindre tydelig samt begrænser skalafordele og specialisering. Der anbefales derforfølgende:Eneffektivitetsfremmende organisationsstruktur.Skatteministeriets koncernopdeles i et smalt departement og en funktionsopdelt driftsorganisation (styrelse).Desuden organiseres driftsorganisationen i nationale, funktionelle enheder udengeografiske regioner, jævnfør Figur 2. Hensigten med omorganiseringen er både at
8
sikre det fornødne fokus på driften samt at muliggøre stordriftsfordele med henblikpå realisering af effektiviseringspotentialerne.Figur 2Anbefalet ny organisationKundeservice
Departement
DriftsorganisationDirektionsbetjeningHRØkonomi ogVirksomhedsstyringKommunikationJuraIT
Vejledning
Afregning
Indsats
Inddrivelse
Service støttefunktioner
Særligeenheder
Som det fremgår, vil kerneopgaverne i den fremtidige organisation udgøreveldefinerede enheder med et klarere ledelsesansvar end hidtil. Med dennekonstruktion forlades den hidtidige model, hvor en ”flydende direktion” har ledetdriften af kerneopgaverne. Eksempelvis vil der for Indsats alene være én direktør,som har ansvaret for området.Tilsvarende vurderes styringsmodellen at repræsentere en barriere for øgetproduktivitet og bedre resultater. SKATs processer er på de fleste områderkarakteriseret ved væsentlige individuelle og lokale frihedsgrader. Dette begrænsermulighederne for specialisering og standardiserede arbejdsgange, dererfaringsmæssigt har medført betydelige produktivitetsløft i sammenligneligeinstitutioner, herunder i den finansielle sektor. Som eksempel herpå er der i SKATbegrænset ledelsesfokus på formulering og opfølgning på nøgletal forproduktivitet samt anvendelse heraf til løbende driftsoptimering. De anbefaledeeffektiviseringstiltag for hvert fagområde er derfor rettet mod at eliminere dennebarriere ved at reducere kompleksitet, muliggøre stordrift og styrke de faglige
9
miljøer via specialisering. Tiltagene og de deraf følgende effektiviserings-potentialer sammenfattes nedenfor1.Målrettet vejledning.Vejledningsområdet omfatter besvarelse af henvendelser fraborgere og erhvervsdrivende samt oplysningsaktiviteter, der udføres på SKATsinitiativ. Opgaven varetages af kundecentre for person- og erhvervsområdet samt iregionerne. De gennemførte analyser viser, at der er betydeligeeffektiviseringspotentialer (f.eks. øget rådighedsgrad, øget belægningsgrad ogreduktion af overlappende aktiviteter) på call center-området ogproduktivitetsforskelle internt på tværs af regionerne. Det foreslås på dennebaggrund, at SKATfor det førstestyrker deres kanalstrategi, så der i endnu højeregrad foretages en målrettet styring af borgerhenvendelser, hvor borgernekanaliseres hen til den billigste vejledningskanal, der kan tilvejebringe enfyldestgørende besvarelse.For det andetforeslås en national samordning afmarkedsføringsaktiviteter,derskalsikreencentralstyringafressourceanvendelsen og som skal tilknyttes indsatsaktiviteterne, såmarkedsføringsaktiviteterne i højere grad samtænkes med og understøtterindsatsaktiviteterne.For det tredjeforeslås, at der etableres en landsdækkendeenhed, hvor kundecentrene overtager de vejledningsopgaver fra regionerne, der idag løses overlappende. Ved at samle opgavevaretagelsen i kundecentrene vilSKAT kunne øge produktiviteten som følge af øget specialisering, stordriftsfordeleog bedre muligheder for at kapacitetsudjævne og tilpasse bemandingen til denfaktiske aktivitet i kundecentrene. Endeligt foreslås tiltag, der kan optimere drifteni kundecentrene, blandt andet ved at standardisere arbejdsprocesserne og øgeledelsesfokus på måling og opfølgning på produktivitetsnøgletal. Tiltagenemuliggør effektiviseringer i størrelsesordenen 60 millioner kroner.Konsolideret afregning.Med afregning forstås opkrævning og udbetaling afskatter og afgifter. En tredjedel af ressourceforbruget er hidtil blevet anvendt i deregionale kundeserviceenheder, mens to tredjedele anvendes i de landsdækkendeenheder. De gennemførte analyser viser bl.a. et potentiale ved at konsolidereopgavevaretagelsen, fordi størstedelen af sagsbehandlingen i regionerne er afgeografiuafhængig karakter. Således vurderes det, at sagsbehandlingen kaneffektiviseres via standardisering og specialisering af opgaver samt reduktion afoverlappende aktiviteter. Derudover viser analyserne, at der, på trods af godeprocesbeskrivelser på visse områder, er en udpræget mangel på præstationsledelse
1 Effektiviseringspotentialerne, der fremgår af dette afsnit, er eksklusiv de potentialer, der forventes fraSKATs eksisterende initiativer og fra andre analyser, der er gennemført parallelt med denne. For at opnået komplet perspektiv skal disse potentialer derfor sammenholdes med det bredere analysearbejde, der ergennemført på ministerområdet.
10
og incitamenter, som derved også kan være en kilde til øget produktivitet. Påbaggrund heraf foreslås tre tiltag.For det førsteforeslås det, at bemandingentilpasses i de enheder, hvor den påkrævede produktionsmængde er faldet mærkbarteller vil falde mærkbart som følge af initiativer, der medfører opgavebortfald – oghvor bemandingen endnu ikke er tilpasset tilsvarende. Det drejer sig omhenholdsvis toldenhederne og kasseekspeditionen som følge af tiltaget om atstyrke kanalstrategien for borgerhenvendelser. For at understøtte tilpasningenforeslås et særligt ledelsesmæssigt fokus på disse områder.For det andetforeslåsetablering af et nyt organisationsdesign efter de underliggende processer ogeksekvering af et prioriteret excellence-program for drift deri. Det foreslås, atafregningsområdet organiseres i tre områder: Afgørelsessager, Vurdering samtAngivelser og Betalinger. Den funktionelle organisering vil sikre et mere optimaltudgangspunkt for det efterfølgende driftsoptimeringsprogram, fordi organiseringenmuliggør en højere grad af løbende procesoptimering i den daglige drift. Detfokuserede driftsoptimeringsprogram, som bør initieres efter organisations-ændringen, kan illustreres i tre overordnede faser: i) optimering ogsammenlægning af de nuværende landsdækkende enheder, ii) organisatoriskflytning af opgavevaretagelsen fra kundeserviceenhederne til de optimeredenationale enheder og iii) fokus på den egentlige driftsoptimering af denyetablerede enheder via implementering af mål- og resultatstyring påmedarbejderniveau.For det tredjeforeslås, at antallet af fysiske lokationerreduceres. Ved at samle opgavevaretagelsen på færre enheder muliggøres en meresynlig ledelse og procesoptimering, hvilket er forudsætningen for realiseringen afdet fulde effektiviseringspotentiale i et driftsoptimeringsprogram. Tiltagene forafregning muliggør effektiviseringer i størrelsesordenen 88 millioner kroner.Indsats i national ramme.Indsats består i at kontrollere og rette skatteindbetalingerfra borgere og virksomheder med henblik på at opnå en korrekt skattebetaling.Beslutninger om, hvilke skattegabsegmenter der skal fokuseres på, er centraliseret,mens planlægning og eksekvering hidtil har været organiseret i de seks regioner ogi mere specialiserede landsdækkende enheder. De gennemførte analyser viser, atdet særligt er i den regionale eksekvering, at der eksisterer et effektiviserings-potentiale. Opgaver af ensartet karakter kan løses mere effektivt gennemstandardisering og specialisering i opgavevaretagelsen. Det foreslås derforfor detførste,at der etableres en landsdækkende indsatsorganisation, hvor densuccesfulde "compliance-rettede" indsatsstrategi fastholdes og effektiviseresgennem klarere prioritering, funktionel specialisering og standardiseredearbejdsgange og værktøjer. Derudover foreslåsfor det andeten øget mål- ogresultatstyring samt opfølgning med den enkelte medarbejder. En ny organisationmed en fælles overordnet enhed vil medføre større transparens på tværs af
11
projekter og afdelinger. Øget standardisering forventes at drive en højereeffektivisering af arbejdet. Tiltagene muliggør effektiviseringer i størrelsesordenen90 millioner kroner.National inddrivelse for den offentlige sektors samlede fordringer.Inddrivelsebestår i at inddrive den samlede gæld til det offentlige. På baggrund af degennemførte analyser foreslås det, at der etableres en landsdækkendeinddrivelsesorganisation, hvor arbejdet system- og datamæssigt integreres i 2013gennem et fælles inddrivelsessystem (’EFI’), hvorved en betydelig effektiviseringkan realiseres. Hertil anbefales en gennemgribende omstrukturering afarbejdsprocesser og styringsmodel. De forventede effektiviseringer som følge afimplementeringen af EFI var allerede forudsat forud for analysen, og der er idenne rapport derfor ikke søgt efter yderligere effektiviseringspotentialer inden fordette område.Trimmet økonomi- og virksomhedsstyring.SKAT økonomi- og virksomheds-styring varetager den overordnede styring af SKATs aktiviteter. Dette inkludererdirektions- og udvalgsbetjening, opfølgning på produktion og budgetter, internrevision, årlig planlægning, forretningsudvikling, strategi, fakturahåndtering ogregnskabsaflæggelse. De gennemførte analyser viser, at der eksisterer eteffektiviseringspotentiale inden for direktionsbetjening, opfølgning ogplanlægning. Analyserne viser bl.a., at ressourceforbruget på disse områder erunødvendigt høje som følge af den nuværende organisatoriske struktur med en højgrad af decentral opgavevaretagelse. Det medfører bl.a. et stort antalbeslutningsfora og koordinationsudvalg samt et stort omfang af opfølgnings-rapporter med lav grad af standardisering, fordi der er etableret lokalerapporteringskoncepter. Det foreslås på denne baggrund at centralisereøkonomifunktionen, således at der etableres to centrale styringskontorer medansvaret for den overordnede styring kombineret med en række controllerteams,der har ansvaret for styringsopgaverne i hver af de enkelte forretningsenheder. Vedat centralisere økonomistyringen kan SKAT styrke økonomiorganisationens rollesom drivende kraft i styringen af udgifter. Samtidig vil centraliseringen være medtil at drive mere veldefinerede processer for opgavevaretagelsen, en højere grad afsimplificering, standardisering og automatisering samt styrke det faglige miljø. Itillæg til reorganiseringstiltaget forslås endvidere seks yderligere tiltag, der bl.a.har til formål at styrke centrale processer i økonomistyringen. Centraliseringensammen med de andre tiltag forventes at kunne muliggøre effektiviseringer istørrelsesordenen 48 millioner kroner.Fokuseret HR.HR-funktionen varetager personaleadministration og personale-udvikling. SKAT har over de seneste år udviklet et omfattende brug af
12
kompetenceudviklingsaktiviteter bl.a. for at imødekomme de udfordringer, sombegrænsning af nyansættelser har ført til. De gennemførte analyser viser således, atSKATs ressourceforbrug på kompetenceudviklingsaktiviteter er mere omfattendeend i andre sammenlignelige organisationer. En del af årsagen til dette vurderes atskyldes, at den økonomiske styring af HR-aktiviteterne i nogen grad har væretdecentralt placeret, og at der som følge heraf ikke har været tilstrækkeligsystematisk prioritering af HR-aktiviteter. Det foreslås på denne baggrund, atSKAT gennemfører en organisationsændring med etablering af en central HR-funktion, hvor HR-aktiviteterne tilfalder seks HR-partnere, som har til ansvar atbidrage med øget økonomisk styring af HR-aktiviteterne. Organisationsændringenskal understøtte, at det samlede ansvar for HR placeres ét sted samt tilgodese entilpasning og prioritering af ressourcerne anvendt på relevant kompetence-udvikling, således at niveauet i SKAT kan nedbringes til gennemsnitsniveauet istaten. Endvidere skal samlingen af HR-aktiviteter også sikre en øgetprocesoptimering i forbindelse med administration og planlægning. Tiltagenemuliggør effektiviseringer i størrelsesordenen 31 millioner kroner.Optimeret IT.SKAT er en gennemdigitaliseret virksomhed med en stor porteføljeaf IT-projekter, hvilket medfører relativt høje udgifter til IT. En stor del af deplanlagte årsværkseffektiviseringer har forudsat IT-modernisering, og en rækkeforsinkelser i forbindelse hermed har medført øget afhængighed af eksterneleverandører samt et øget udgiftsniveau. Benchmark viser, at SKATs IT-omkostningsniveau er højt sammenlignet med andre skatteforvaltninger eller denIT- og reguleringstunge banksektor – især inden for applikationsvedligeholdelse.Dette kan i vid udstrækning forklares ved manglende styring af efterspørgsel ogproduktivitet. Endvidere kan dette delvist forklares ved omfattende brug afkonsulenter med længerevarende aftaler. Et væsentligt effektiviseringspotentialekan opnås ved at rationalisere efterspørgslen for applikationsvedligeholdelse viaøget gennemsigtighed, styrket porteføljestyring og release-planlægning,standardiseret og systematisk prioritering samt øgede incitamenter ved at styrkeden personlige performancemåling. I forlængelse heraf anbefales det at indføre enfælles kategorisering og retningslinjer for prioritering af indkommendevedligeholdsopgaver. Endvidere bør mål- og resultatstyringen udvides medproduktivitetsmål,institutionaliseredeleverandørevalueringerogoperationaliserede nøgletal i udliciteringskontrakter. Endelig kan service-omkostningerne nedbringes ved at internalisere udvalgte IT-konsulenter medlængerevarende aftaler. I tilknytning hertil anbefales det at gennemføre en løbendevurdering af sammensætningen af interne medarbejdere og eksterne konsulenterfor at sikre en afvejning mellem omkostninger og kompetencebehov. Etkompetenceløft er påkrævet for at realisere disse initiativer såvel som for at
13
reducere brugen af langtidsansatte IT-konsulenter.effektiviseringer i størrelsesordenen 77 millioner kroner.
Tiltagene
muliggør
Strammere styring af indkøb.SKAT anvender 472 millioner kroner på genereltindkøb som eksempelvist post og telefoni. En del heraf er underlagt obligatoriskekontrakter under Statens Indkøb og andre statslige aftaler. Det resterende indkøb erkøbt gennem aftaler med SKI eller gennem SKATs egne aftaler med andreleverandører. De gennemførte analyser viser, at SKATs indkøbsfunktion erforholdsvist moden, men at der fortsat er effektivseringspotentialer som følge afleverandørfragmentering, optimering af kontrakter og aftaler uden for det statsligeområde, sikring af køb med rette specificationer herunder priser fortjenesteydelser, forbrugsstyring gennem politikker og måling af ”compliance”. Deranbefales et samlet indkøbsprogram bestående af tre typer tiltag til effektiviseringaf det indkøbsmæssige forbrug (i) systematisk optimering af de enkelteindkøbskategorier ud fra den såkaldte ”total-cost-of-ownership” metode (ii)løbende rapportering af det indkøbsmæssige forbrug såvel detaljeret pr. kategorisom samlet forbrug på tværs af kategorier, samt (iii) kryds-funktionel governancebestående af kategori-specifikke indkøbsfora med mandat til fastlæggelse afoverordnet plan for kategorien og ansvar for løbende optimering og opfølgning påforbruget. Tiltagene muliggør effektiviseringer i størrelsesordenen 50 millionerkroner.
0.4 Analysen identificerer effektiviseringer for knapt 0,5 milliarder kroner
Effektiviseringstiltagene identificeret i analysen kan samlet set reducere SKATsressourceforbrug med 469 millioner kroner årligt, samtidig med atkerneforretningen styrkes.2Hertil kommer SKATs eksisterende initiativer, der som SKAT har oplyst, ventesat indbringe 425 millioner kroner. Disse er ikke nærmere valideret som led ianalysen.Den konsoliderede effekt af eksisterende og nye tiltag vil således udgøre 894millioner kroner inkl. investeringer. Dette er beregnet som den fuldt indfasedehelårseffekt, og det inkluderer overheadreduktioner på indkøb, husleje ogstøttefunktioner, som er afledt af det lavere bemandingsniveau.
2 Disse estimater er midtpunkter for de faktiske spænd, der er vurderet baseret på metodiske usikkerheder.De estimerede spænd findes i de respektive fagkapitler.
14
Figur 3Oversigt over effektiviseringerMillioner kroner, nettoeffekter for slutfasen inklusiv overheadRessourceforbrug20113989069964522031411.0614843832412.7522.5135.2650341 85 425SKATs eksisterendeinitiativer30101021000850NyeInitiativer608890048317750260237 232 469578KernefunktionerStøttefunktioner
FagområdeVejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedsstyringHRITIndkøbBygningerØvrigeTotal
Samletpotentiale9018990210483116150260316 894
Note: Effektiviseringer af bygninger er i SKATs eksisterende initiativer indregnet i de enkelte områder, mens det for nye initiativer er angivet separat.
Effektiviseringerne i de nye initiativer fordelte sig med cirka 50 procent påkernefunktionerne Vejledning, Afregning, Indsats og Inddrivelse og de resterende50 procent på støttefunktionerne. Som det fremgår, varierer potentialerne fra nyetiltag betydeligt på tværs af områderne, hvilket både afspejler eksisterendeproduktivitetsniveauer og fokus for SKATs eksisterende effektiviseringstiltag.I tillæg til effektiviseringstiltagene præsenteres i denne rapport anbefalinger for atøge provenuet i indsats- og inddrivelsesorganisationen. Endelig anbefales tiltag,der kan styrke SKATs økonomi- og virksomhedsstyring.Styrket indsats.Danmark er blandt de lande, der er bedst til at opkræve deforudsatte skatter, og Danmark har i international sammenhæng et lavt skattegab.De gennemførte analyser viser imidlertid et potentiale i at styrke en rækkediscipliner i indsatsarbejdet, så ressourcer og aktiviteter tilrettelægges så effektivtog målrettet som muligt. Dette indbefatter systematisk prioritering af de mestattraktive skattegabssegmenter, tilvejebringelse af et styrket kvantitativtbeslutningsgrundlag, professionalisering af implementeringen samt merekonsistent opfølgning og effektmåling. For at understøtte disse initiativer anbefalesdet, at SKAT etablerer en enstrenget indsatsorganisation på direktionsniveau med
15
samlet ansvar for at minimere skattegabet, hvilket medfører, at den regionaleopgavevaretagelse nedlægges. Den enstrengede organisering muliggør, at der kanforetages en mere systematisk prioritering af de relativt mest attraktiveskattegabssegmenter. I tillæg hertil foreslås, at det kvantitative beslutnings-grundlag styrkes, således at det i endnu højere grad sikres, at ressourcer allokerestil de aktiviteter, hvor der er relativt størst forventet gevinst. Endelig foreslås tiltag,der skal sikre en højere grad af professionalisering i implementeringen afindsatsprojekterne samt en mere konsistent effektmåling af de gennemførteindsatsprojekter.Styrket inddrivelse.SKAT varetager opkrævning af restancer for alle offentligefordringshavere, hvor skyldnere er i restance. Den samlede restancebeholdningudgjorde 76,6 milliarder kroner ultimo 2011 fordelt på 54 procent borger- og 46procent erhvervsrestancer. En analyse af SKATs varetagelse afinddrivelsesopgaven viser, at SKAT på flere områder har mulighed forforbedringer. For det første identificeres et potentiale for øget inddrivelse gennemreduktion af lækager som konsekvens af uhensigtsmæssige processer og systemer.Det forventes, at det kommende system EFI kan bidrage til håndtering af disseuhensigtsmæssigheder. For det andet er der potentiale i en mere strategiskbehandling af inddrivelsesområdet særligt via (i) mere proaktiv påvirkning afrestancetilgangen for at undgå, at restancerne opstår, (ii) anvendelse afsystematiske modeller for segmentering af skyldnere samt (iii) øget differentieringi anvendelsen af forskellige inddrivelsesværktøjer og –kanaler.Styrket økonomi- og virksomhedsstyring.En stærk økonomi- og virksomheds-styring er afgørende for at skabe gennemsigtighed i ressourceforbruget og dermeden forudsætning for SKATs mulighed for løbende at prioritere ressourcerne på denmest hensigtsmæssige måde. Analyser af SKATs nuværende økonomi- ogvirksomhedsstyring viser, at SKAT kan øge kvaliteten på en række centraleområder. Som følge heraf foreslåsfor det første,at SKAT etablerer en mereoperationel og hierarkisk ordnet målstruktur, der sikrer, at organisationensstrategiske målsætninger er brudt ned på hvert enkelt niveau/kernefunktion iorganisationen, så det sikres, at ledelsen kan følge op på kvantificerbare driftsmål.Endvidere foreslåsfor det andet,at SKAT etablerer en veldefineret budgetprocesmed klare milepæle og ansvarsområder nedfældet i en budgetinstruks samt enmere systematisk budgetlægning med fokus på aktivitetsbaseret budgetlægningmed mere detaljerede periodiseringer i budgettet. Endvidere foreslåsfor det tredje,at SKATs opfølgningsproces forenkles og standardiseres, så der sikres en højeregrad af ensartethed i opfølgningen med fokus på de væsentligste økonomiskenøgletal.For det fjerdeanbefales tiltag, der skal bidrage til at styrkebeslutningsgrundlaget for investeringsbeslutninger. Bl.a. foreslås, at SKAT styrker
16
arbejdet med at estimere omkostninger og risici ved IT-projekter ved atsystematisere og indsamle data og metoder i en central ’forudsætningsbank’.Desuden foreslåsfor det femte,at SKATs governancestruktur trimmes, og at derindføres øget linjeansvar, så antallet af beslutningsfora reduceres, så der sikres enmere klar fordeling for det økonomiske ansvar i organisationen. Endeligfor detsjetteforeslås det at udvide frihedsgraderne for de enkelte forretningsenheder til ateksempelvis ansætte og opsige medarbejdere, outsource opgaver mv., når den nyeorganisation er fuldt ud funktionsdygtig. Herved sikres en større sammenhængmellem de økonomiske disponeringer og budgetansvaret.Samlet set forventes tiltagene at styrke kvaliteten i opgavevaretagelsen, så derskabes gennemsigtighed i ressourceforbruget, hvorved SKAT løbende kanprioritere ressourcerne på den mest hensigtsmæssige måde og skalere aktivitetenop og ned for at undgå budgetskred. Samtidig vil tiltagene også understøtteimplementeringen af en ny centraliseret økonomiorganisation.
0.5 Implementering af tiltagene udgør en større transformation over flere år
Det anbefales, at forberedelserne igangsættes ultimo 2012, og at implementeringenaf de enkelte tiltag igangsættes i 2013. Implementeringen vil indebære en størretransformation af SKAT i de kommende år jævnfør Figur 4. De første gevinsterkan opnås allerede i 2013, når den organisatoriske justering er gennemført og deførste driftsoptimeringer iværksat.3Det skal bemærkes, at der vil være forskel på,hvornår årsværk kan frigøres fra produktion og hvornår den økonomiske effektindtræffer, og periodisering af effektiviseringerne for nye tiltag sker i nærværenderapport på tidspunktet for økonomisk realisering. Besparelser på bygningsområdetsom følge af reduceret bemandingsniveau svarende til 26 millioner kroner erestimeret som en effekt i slutfasen (efter 2017), som følge af kontraktmæssigebindinger på huslejeområdet samt manglende stillingtagen til SKATs fremtidiglokationer.
3 Punktestimater er her angivet for overskuelighed på trods af, at faktiske potentialer er behæftet med en visusikkerhed. Den reelle usikkerhed angives med intervaller i de respektive fagkapitler.
17
Figur 4Realiseringsprofil for effektiviseringer ved nye tiltagMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveau4694374193815283659090908652588860
Vejledning
Afregning
IndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRIT
19628174524
87
004648
04028066
0402877
3177
317750
38329-56-1
32
143136
IndkøbBygninger
43
50
50
26
2013
2014
2015
2016
2017
Slutfase
Endvidere fremgår den samlede økonomiske effekt af de i rapporten identificeredeinitiativer samt SKATs eksisterende initiativer af nedenstående Figur 5. Desamlede effektiviseringer i slutfasen er opgjort til 894 millioner kroner.
18
Figur 5Samlet realiseringsprofil for effektiviseringer for eksistende og nye tiltagMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauTiltagEksisterendeNye
894845778
48%50%52751%
63%
49%6441%59%201337%
50%
52%
2014
2015
2016
Slutfase
Note: Indfasningsprofil af SKATs eksisterende initiativer stemmer overens med SKATs eget effektiviseringsoverblik
For at skabe bedst muligt grundlag for fuld realisering af effektiviseringerne skalfem forhold iagttages, jævnførkapitel 7.For det førsteanbefales det at gennemføre den landsdækkende organisations-ændring. Inden for områder som økonomi- og virksomhedsstyring samt HR ereffektiviseringsmulighederne i høj grad betinget af, at regionerne udfases. På andreområder afhænger potentialerne indirekte af organisationsændringen, idetledelsesansvaret for effektiviseringerne klargøres og driftsoptimeringen foretages ien enstrenget rapporteringsstruktur.For det andetforudsætter dele af effektiviseringspotentialet, at et antalmedarbejdere samlokaliseres, hvilket indebærer, at visse aktiviteter ophører påudvalgte adresser (mens andre aktiviteter på disse adresser fortsætter upåvirket).En sådan samlokalisering vil endvidere være i overensstemmelse medRigsrevisionens anbefaling om reduktion af virtuelle arbejdspladser4.
4 Rigsrevisionen: Beretning til Statsrevisorerne om fusionen af skatteforvaltningen(II) Februar 2012.
19
For det tredjeafhænger potentialet på bygningsområdet af, at huslejekontrakter påsigt kan opsiges. Det er afgørende, at bygningsmassen styres aktivt, og atkontrakter opsiges i takt med, at det bliver rentabelt. Som følge af eksisterendebindinger (lange opsigelsesperioder) vil der nødvendigvis være en periode medoverkapacitet af arbejdspladser, hvilket betyder, at denne overheadreduktion førstkan realiseres fuldt ud på længere sigt.For det fjerdeer det nødvendigt at foretage rekruttering og afskedigelser. Et antalkompetente IT-specialister og HR-partnere skalrekrutteresfor ateffektiviseringstiltagene kan gennemføres hensigtsmæssigt på disse områder. Detvurderes i den forbindelse, at SKAT kan tiltrække de rigtige kompetencer eksternti det omfang, at den i forvejen omfattende interne kompetenceudvikling ikke ertilstrækkelig. Det er centralt, at SKAT har vilje og opbakning til at gennemføreafskedigelseri det omfang det er nødvendigt for at understøtte processen frem modet nyt og mere effektivt SKAT. En væsentlig del af tilpasningerne vil kunne skeved naturlig afgang, men den naturlige afgang vil ikke være tilstrækkelig til atkunne realisere de forudsatte og aftalte tilpasninger. Dette skyldes blandt andet, atfritstillede medarbejdere på et område ikke automatisk kan ansættes i et andetområde i SKAT. Samtidig er det også helt centralt, at SKAT har mulighed for atrekruttere de medarbejdere og kompetencer, der er behov for i den nye, optimeredeorganisation. Sikring af de rigtige kompetencer forudsætter således, at der i et vistomfang ligeledes gøres aktivt brug af afskedigelser.For det femteskal der foretages begrænsede opgraderinger af de eksisterende IT-systemer. Inden for økonomi- og virksomhedsstyringen vil det eksempelvis værenødvendigt, at der med centraliseringen følger automatisering af ledelsesrapporter.For at sikre en succesfuld forandringsproces er det afgørende, atlinjeorganisationen understøttes bedst muligt. Dette sikres først og fremmest ved,at implementeringsansvaret placeres entydigt hos de respektive direktører.Herudover er det nødvendigt med regelmæssig gennemgang af fremdriften idirektionsregi. Endelig foreslås etablering af et midlertidigt implementerings-sekretariat, som varetager den samlede opfølgning, inklusiv problemløsning ogprojektstøtte til de enkelte implementeringsansvarlige. Sekretariatet har tre roller:(i) Programkontor for den samlede implementering, (ii) støtte til udvikling ogvedligeholdelse af konceptet for de produktivitetsfremmende initiativer, jævnførovenstående, og (iii) ressourcepulje for implementeringsstøtte i de enkeltefunktioner.***
20
SKAT har siden 2005 arbejdet for at realisere de aftalte og forudsatteeffektiviseringer som følge af skattefusionen og andre tværministerielle krav.Analyserne i denne rapport viser, at tilpasningerne er realistiske, og at de kangennemføres samtidig med, at kerneforretningen styrkes. Analyserne viser også, atSKAT lige nu har alle muligheder for at igangsætte tiltag, der vil indebære, atfusionsgevinsterne og effektiviseringskravene mv. kan realiseres fuldt ud.Der er tale om en betydelig opgave, der kræver vedvarende fokus på bådeproduktivitets- og kvalitetsforbedringer. Men udfordringen er håndterbar, ogSKAT har allerede igangsat en række tiltag, der sammen med de anbefalede tiltag irapporten vil muliggøre, at de identificerede effektiviseringer kan realiseres indenfor den forventede tidsramme.
21
1. ORGANISERING OG RESSOURCERSkatteministeriet er organiseret i en enhedsorganisation. Dette betyder, at sammeorganisation på den ene side løser traditionelle departementsopgaver(ministerbetjening og politikudvikling) og på den anden side varetager denløbende drift.Departementschefen er den øverste administrative chef for SKAT og lederdirektionen, der består af otte medlemmer. Direktionen suppleres af den udvidededirektion og en række koordinerende fora (Udviklingsforum, Produktionsforum ogJuridisk forum). Derudover er SKAT organiseret decentralt i 6 geografiskeregioner, et centralt niveau i form af Koncerncenteret og 3 særlige enheder. Delandsdækkende enheder er placeret i regionerne (jævnfør Figur 6).Figur 6OrganisationsstrukturCentrale beslutningsforaForretningsområdeRegionerAndre
DepartementschefUdvidet direktionDirektionUdviklingsforumProduktionsforum
Regionale direktioner
Koncerncenter
SærligeenhederKoncern-funktionerKoncern-serviceIntern revisionRetssikkerhedAnkesøjlen
Kundeser-viceudvalg
Ledelses-sekretariat
Borger ogVirksomhed
Jura og Sam-fundsøkonomi
Indsats-udvalg
(Spillemyndigheden)
RegionaleopgaverF.eks.vejl-edning
Landsdækk-ende opgaverF.eks.sags-center
Andre......
Andre......
KILDE: Præsentationer fra SKATs Organisations- og Strategikontor; Dimensioneringsoverblik
De ledelsesmæssige og administrative aktiviteter er fordelt i både Koncerncenteretog regionerne, mens SKATs kerneopgaver primært varetages i regionerne. Disseer henholdsvis Vejledning, Afregning, Indsats og Inddrivelse. Den organisatoriskeplacering af kerneopgaverne kan ikke direkte læses af organisationsdiagrammet,da SKAT ikke er organiseret omkring disse funktioner. De årsværk, der udfører
22
arbejdet, sidder spredt i både Koncerncenteret, regionerne og de landsdækkendeenheder.Afregning og Indsats udgør de største områder, mens Vejledning og Inddrivelse ervæsentligt mindre. Som led i at indfri effektivseringskravet fra fusionen afskatteforvaltningerne i 2005 er SKATs personaleforbrug på kerneområderne ogstøttefunktionerne siden da reduceret med 3 procent om året. Tilpasningen harsærligt fundet sted på indsatsområdet, hvor årsværksforbruget er reduceret med 9procent årligt. Derimod er inddrivelsesområdet vokset med 4 procent om året,mens der ikke har fundet tilpasninger sted på afregningsområdet.Selvom SKAT således har reduceret årsværksforbruget siden fusionen, ermålsætningen om at reducere lønudgifterne med 35 procent fra 2004-2012 dermedendnu ikke opnået. På den historiske baggrund tager denne rapport udgangspunkt ide seneste regnskabstal og finanslovsbevillingen for 2011, svarende til 5.606millioner kroner (jævnfør Figur 7).Figur 7Udgifter i rapportens fokus2011, millioner kronerOrdinære driftsomkostninger5.606Rapportens fokus
Afskrivninger
168
Omkostningsjustering
Lønudgifter uden for fokus
30
SpillemyndighedenIndkøbsudgifter uden for fokus28
Ekstraordinære-/engangsbeløb
97
Difference i indkøbsudgifter
23
Korrektioner1Årsafslutningsændringer17
Ændring i flekssaldi
21
Udgifter i rapportens fokus1 Differenceoversigt fra styringskontoret SKAT
5.265
KILDE: Resultatopgørelse for SKAT 2011 fordelt på arter; Artskontoplan over resultatopgørelsen 2011; SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret påABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
I rapporten fokuseres på SKATs udgifter frem for omkostninger, hvilket medfører,at afskrivninger, svarende til 168 millioner kroner, ikke er en del af rapportensfokus. Derudover er 58 millioner kroner i løn- og indkøbsudgifter knyttet til
23
Spillemyndigheden, som ligeledes ikke er genstandsfelt for rapporten. Endeligindgår overførsler mellem staten og SKAT ikke i rapporten, ligesom der erforetaget en række mindre regnskabsmæssige korrektioner, svarende til 115millioner kroner. Samlet set udgør omkostningsjusteringer, Spillemyndigheden ogdiverse korrektioner 341 millioner kroner. Dette beløb er uden for fokus, hvilketbetyder, at denne analyse tager udgangspunkt i samlede udgifter på 5,3 milliarderkroner. Som det fremgår af Figur 8, fordeler disse sig med 3,5 milliarder kroner tilløn og 1,8 milliarder kroner til indkøb fra eksterne leverandører.Figur 8Fordeling af samlede udgifter2011 udgifter, millioner kroner
Lønudgifter1
3.491
Indkøbsudgifter2
1.774
Total
5.265
1 Lønudgifterne består af 3.316 millioner kroner registreret på de enkelte medarbejderes udførte aktiviteter, 83 millioner kroner i tilbagevendendelønudgifter, som kun kan henføres til medarbejdergruppen under ét, og som over tid vedrører alle aktiviteter samt 93 millioner kroner i modelfejl iberegning af løn2 Inkluderer både bygninger, IT og andre indkøbsudgifterKILDE: Artskontoplan over resultatopgørelsen 2011; SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fraværsamt Ledelse og Overhead
Lønudgifter udgør således næsten en dobbelt så stor udgiftsbase somindkøbsudgifterne, hvilket er kendetegnende ved komplekse serviceorganisationersom SKAT. Den mere detaljerede kortlægning heraf kan foretages fra både etorganisatorisk og et ydelsesmæssigt perspektiv.Fra et organisatorisk perspektiv anvendes hovedparten af lønudgifterne i regionerog landsdækkende enheder, som tilsammen dækker knap 80 procent aflønudgifterne (jævnfør Figur 9).
24
Figur 9Organisatorisk fordeling af lønudgifter2011 udgifter, millioner kroner1Koncerncenter (21%)Regioner (42%)KoncerncentretKøbenhavnMidtjyllandMidt- og SydsjællandNordjyllandNordsjællandSyddanmarkKundecenter ErhvervKundecenter PersonStore SelskaberØkonomisk KriminalitetInddrivelseEjendomsvurderingMotorRegnskabToldUdlandSagscenter ErhvervSagscenter PersonBetalingscenterTotal
7222413022351652642776010311510215670875011368161119803.491
Landsdækkendeenheder (37%)
1 Betalt fravær samt Ledelse og Overhead er allokeret på reelle aktiviteter indenfor den enkelte afdeling. Der er ikke foretaget korrektion for opgaver, derbortfalder fremadrettetKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
De regionale opgaver består af basisopgaver og regionsledelse. I udgangspunktethar disse samme karakter på tværs af regionerne, og deres ressourceforbrugvarierer på tværs fra 165 millioner kroner i Nordjylland til 302 millioner kroner iMidtjylland. I modsætning hertil har de 13 landsdækkende enheder forskelligeopgaver. Ressourceforbruget varierer her fra 60 millioner kroner i KundecenterErhverv til 161 millioner kroner i Sagscenter Erhverv.I tillæg til det organisatoriske perspektiv kan udgifterne tilsvarende kortlægges iforhold til, hvilken ydelse (eller udgiftspost) de repræsenterer.Som det fremgår af Figur 10 fordeler 2,8 milliarder kroner af lønudgifterne sig påkerneprocesserne (Vejledning, Afregning, Indsats og Inddrivelse), mens 0,7milliarder kroner vedrører ledelse og støtteprocesser (som HR, økonomi og IT).
25
Figur 10Opgavemæssig fordeling af udgifter2011 udgifter, millioner kroner
Udgifter
Fordeling
OmråderVejledning, Afregning,Indsats og Inddrivelse
Kerneprocesser
2.752
79%
Støtte
495
14%
Regnskab, HR, IT og indkøb
Ledelse
245
7%
Koncernledelse ogDepartementsfunktioner
Total
3.492
100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Udgifterne til Vejledning, Afregning, Indsats og Inddrivelse er således næsten firegange større end ressourceforbruget anvendt på støtte og ledelsesopgaver.
26
Indkøbsudgifterne er defineret som alle udgifter til eksterne leverandører, og de erfordelt på tre overordnede kategorier: Bygninger, IT og Indkøb. Af de samledeindkøbsudgifter på 1.774 millioner kroner er cirka 20 procent forbundet medbygninger, 50 procent er IT indkøb, og 30 procent dækkes af det generelle indkøb(jævnfør Figur 11).Figur 11Fordeling af indkøbsudgifterIndkøbskategorierBygninger(383 millioner kroner)HuslejeServicekontrakterEnergi mv.Omk. vedr. lejekontraktenDrift og vedligeholdelseIT kontrakter - DriftIT kontrakter - Vedl.IT kontrakter - Databeh.IT kontrakter - UdviklingIT kontrakter - AndetPost og fragtFinansielle serviceydelserIT Software og -licenserRejse mv.Telefoni og datakom.AdvokatydelserKonsulentydelser (ej IT)NummerpladerØv. IT-tjenesteydelserMindre kategorierTotal
Udgifter,millioner kroner
Fordeling
IT indkøb(865 millioner kroner)
23574342714386168148123408654414140373231111531.774
21%
49%
Indkøb(526 millioner kroner)
30%
KILDE: Resultatopgørelsen 2011 specificeret på arter
Oversigten over alle indkøbsudgifter viser, at området er forholdsvistfragmenteret, da 80 procent af indkøbsudgifterne er dækket af de 12 størsteindkøbskategorier, og de resterende 20 procent er fordelt på mange mindrekategorier. De 12 største indkøbskategorier er, rangeret efter størrelse: ITdriftskontrakter, Husleje, IT vedligeholdelseskontrakter, IT databehandlings-kontrakter, IT udviklingskontrakter, Post og fragt, Bygnings-servicekontrakter,Finansielle serviceydelser, IT software og licenser, Rejseudgifter, Telefoni ogdatakommunikation samt Advokatydelser.
27
Ovenfor er udgifterne blevet kortlagt dels fra det organisatoriske perspektiv ogdels fra det ydelsesmæssige perspektiv for henholdsvis lønudgifter og indkøbs-udgifter. Endelig kan det organisatoriske og det ydelsesmæssige perspektivsammenholdes i en samlet fordeling af udgifterne.Som det fremgår af Figur 12 fordeler de samlede udgifter sig på 20 enheder og 7fagområder5.Figur 12Samlet fordeling af udgifterMillioner kroner1
Koncern Regionale enhederKNCStøtteLedelseVejledningAfregningIndsatsInddrivelseIndkøbTotal722241302235165264277395197369221KBH133163713240MJ135325715738M-SS112194310951NJ14513337327NS142216511053SD123205914339
Landsdækkende enhederKCE1KCP5259962391011991352SSKØKOIC73652688548EJD11MOTRC2TLD1157818162812201257964821658431957UCSCESCPBC4Total4952453989069964521774601031151021567087501136816111980
5265
1 Totalerne inkluderer beløb fra enheder med under 1 million i udgifter, der ikke er noteret i skemaetKILDE: Artskontoplan over resultatopgørelsen 2011; SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fraværsamt Ledelse og Overhead
Koncerncenteret står for 21 procent af lønudgifterne, hvorimod de regionalebasisopgaver og regional ledelse står for 42 procent, og landsdækkende enhederfor 37 procent af de samlede lønudgifter. Som det ses, varetages størstedelen afstøtte- og ledelsesaktiviteterne i Koncerncenteret. I modsætning hertil udføreslangt størstedelen af kerneopgaverne i de regionale eller landsdækkende enheder.Fordelingen af årsværk kan yderligere nuancere dette billede, da udgifterne pr.
5 Det bemærkes at årsværkene i rapporten er opgjort efter SKATs ABC-metode, hvilket betyder at de ikkenødvendigvis stemmer antalsmæssigt overens med data fra ledelsesinformationssystemet. Herudover erydelsen ’procesejerskab’ i disse figurer fraregnet under hovedprocessen Ledelse og henregnet til de firehovedprocesser alt efter hvad procesejerskabet vedrører.
28
årsværk ikke er identiske på tværs af områderne. Denne fordeling fremgår af Figur13.
Figur 13Samlet fordeling af årsværkÅrsværk
Koncern Regionale enhederKNCStøtteLedelseVejledningAfregningIndsatsInddrivelse83935368180411445KBH255399029299550MJ2597613633991676M-SS21442102238119526NJ2910318115464369NS26347156230122584SD2564714630496623
Landsdækkende enhederKCE3KCP1241392314518192119911412472202043353821612201222773SSK ØKOIC1651412EJD113155217118MOT12RC4TLD2301620820UC1313662652160SCE135117214107347248SCP14331268549155BC11Total10444449032143209610872147717
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Koncerncenteret udgør 19 procent af de samlede årsværk, mens de regionaleenheder udgør 43 procent, og de landsdækkende enheder udgør 37 procent.Differencen til den forudgående figur skyldes, at det gennemsnitlige årsværk iKoncerncenteret er dyrere end det gennemsnitlige decentrale årsværk.
29
2. EFFEKTIVISERINGSANALYSER OG -TILTAGI Finanslovsforslaget for 2013 er der budgetteret et bevillingsfald på 811 millionerkroner for perioden 2011 til 2016. Dette følger af aftalen fra fusionen i 2005 om atnedbringe lønudgifterne og forbruget på øvrig drift i SKAT samt tværgåendeeffektiviseringer, som følge af blandt andet omprioriteringsbidrag ogkonsolideringsbidrag.For at realisere bevillingsfaldet har SKAT igangsat en rækkeeffektiviseringsprojekter, der for perioden 2011-16 ventes at indbringe 425millioner kroner årligt netto. I dette estimat er medregnet alle initiativer, hvor deforventede effekter er indbudgetteret og hvor der foreligger en implementerings-plan. De største effektiviseringsprojekter fra denne portefølje er Digital MotorRegistrering (DMR) og Ét Fælles Inddrivelsessystem (EFI). Der forventesbetydelige effekter senest i 2016. Dertil kommer, at en række afeffektiviseringstiltagene forventes at bidrage med yderligere gevinster efter 2016, itakt med at tiltagene indfases fuldt ud.De eksisterende initiativer er utilstrækkelige i forhold til det samledebevillingsfald. Der er derfor behov at identificere yderligere effektiviseringstiltag,der kan sikre, at SKAT kan realisere de aftalte og forudsatte effektiviseringer fuldtud.På denne baggrund er de største fagområder i SKAT analyseret i dybden, og der erudarbejdet effektiviseringstiltag, der samlet set frigør 469 millioner kroner, nåreffektiviseringtiltagene er implementeret fuldt ud. Dette inkluderer (i)overheadreduktion på 46 millioner kroner, der er allokeret tilårsværksreduktionerne i de enkelte fagkapitler samt (ii) bygningsoverhead på i alt26 millioner kroner som konsekvens af færre antal årsværk. Det samledeeffektiviseringspotentiale af både eksisterende initiativer og nye tiltag opgøressåledes til 894 millioner kroner. Det svarer til en reduktion på 17 procent af desamlede omkostninger på 5,3 milliarder kroner.I de følgende otte fagkapitler præsenteres de gennemførte effektiviseringsanalyser,herunder de konkrete effektiviseringstiltag. Afslutningsvist beskrives denanalytiske metode i underkapitel 2.9.
30
2.1 VejledningVejledning består i at informere og vejlede kunderne om SKATs produkter ogydelser. Ved at forebygge misforståelser og fejl sikrer vejledningen en høj grad afregelefterlevelse. Området omfatter besvarelse af henvendelser fra borgere ogerhvervsdrivende samt oplysningsaktiviteter, der udføres på SKATs initiativ.
2.1.1 Ressourceforbrug og organiseringSom det fremgår af Figur 14 anvendte SKAT i 2011 godt 900 årsværk påvejledningsområdet svarende til knap 400 millioner lønkroner.Figur 14Overblik over ressourceforbrug på vejledningsområdet20111Udvalgt til analyse
Ydelse
Årsværk
Fordeling41%
Millionerkroner155
Kundecentre
377
Regional vejledning
286
31%
124
Øvrig landsdækkende vejledning
248
27%
118
Total1
663
248 911
100%
398
1 Forbruget i kundecentrene inkluderer aktiviteter forbundet med støtte, ledelse, lovgivning og udvikling samt øvrige hovedprocesser (samlet cirka 10årsværk) grundet analyseformåletKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Kundecentrene og den regionale vejledning er udvalgt til nærmere analyse, derepræsenterer cirka 75 procent af det samlede ressourceforbrug. I tillæg til deudvalgte vejledningsenheder anvendes der ligeledes ressourcer til vejlednings-aktiviteter i øvrige landsdækkende enheder samt Koncerncentret (248 årsværk).Ressourcerne der anvendes hertil, er ikke medtaget i denne analyse, daforudgående analyser viste, at effektiviseringspotentialet her er relativt lavt ogvanskeligere at realisere.
31
Den ekskluderede vejledning adskiller sig primært fra den inkluderede ved at bliveudført af organisatoriske enheder med andet primærfokus end vejledning.Organiseringen af de ekskluderede vejledningsopgaver synes hensigtsmæssig, dader eksisterer et væsentligt kompetenceoverlap mellem, hvad vejledningsopgavenog primæropgaven kræver i de ekskluderede enheder. Eksempelvis anvenderToldenheden et mindre antal årsværk på vejledning, som er specifikke fortoldområdet og som kræver konkret viden om toldområdet, sådan som det krævesaf løsningen af primæropgaverne for Told (afregning og indsats).SKATs samlede ressourceforbrug til den andel af vejledning, der er udvalgt tilanalyse, udgør cirka 660 årsværk og cirka 280 millioner kroner (jævnfør Figur 15).Cirka 60 procent af ressourcerne anvendes i kundecentrene og 40 procentanvendes i regionerne. Besvarelse af telefoniske og skriftlige henvendelservaretages af kundecentrene (Kundecenter Person og Kundecenter Erhverv), menspersonlige henvendelser samt oplysningsaktiviteter på SKATs initiativ varetagesaf de seks regioner6.Figur 15Fordeling af vejledningsopgaver2011Område1Kundecentre2YdelseTelefonisk besvarelseSkriftlig besvarelseLedelse og styringPersonlig betjening hos SKATRegionalVejledningSkriftlig og telefonisk besvarelseKampagner, messedeltagelseog informationsmøder3Skriftlig og tlf vejledningpå SKATs initiativAndetTotalÅrsværkFordelingMillionerkroner1072819363529177279
2756933
42%10%5%13%
8878683615
12%10%5%2%100%
663
1 Eksklusiv øvrig landsdækkende vejledning på 248 årsværk2 Telefonisk besvarelse indeholder støtteårsværk til kompetenceudvikling (cirka 5), skriftlig besvarelse afregningsårsværk til straksafgørelser (cirka 3) ogledelse og styring indeholder årsværk fra hovedproces fælles (cirka 20) for at sikre sammenlignelighed ved benchmarking3 Se afsnit nedenfor for uddybning af, hvilke aktiviteter, der er indeholdt i ydelsenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
6 Kommunerne har yderligere knap 300 årsværk til rådighed til at yde skatterelateret personlig vejledning.Dette er ikke analyseret nærmere, da mulighederne for bedre samordning mellem SKAT og kommuner påvejledningsområdet ligger uden for opdragsfeltet
32
Nedenfor beskrives organiseringen af kundecentrene og den regionale vejledningnærmere.
2.1.1.1 KundecentreneSKAT har som nævnt to centrale kundecentre til telefoniske og skriftligehenvendelser: Kundecenter Person og Kundecenter Erhverv.Kundecenter Person er organisatorisk forankret i region Syddanmark og er fysiskplaceret i Ribe og Odense. Kundecenter Erhverv er organisatorisk forankret iNordjylland og er fysisk placeret i Aalborg og Hjørring.Kundecenter Person beskæftiger 240 årsværk, svarende til 98 millioner kroner ilønudgifter. Centeret består af 13 afdelinger med knap 20 medarbejdere i hver.Kundecenter Erhverv beskæftiger 137 årsværk, svarende til 57 millioner kroner(jævnfør Figur 16)7. Dette center består af otte afdelinger med knap 20medarbejdere i hver.
7 Kundecenter Erhverv beskæftiger i tillæg 21 årsværk, som står for visiteringsfunktionen på e-mail-områdetsamt den telefoniske omstilling for hele Skatteministeriet. Disse 21 årsværk skal også fremover væretilknyttet Kundecenter Erhverv. Visiteringsfunktionen omfatter overvågning af den automatiskefordelingsfunktion for indkomne e- mail samt manuel tildeling til rette modtager af e-mail, der fremsendes tilen central postbakke, men som ikke kan videresendes af den automatiske visitering
33
Figur 16Håndtering af telefonisk og skriftlig vejledning20111Telefonisk besvarelseSkriftlig besvarelseLedelse og styring
Årsværk
Fordeling
Kundecenter Person
163
5621 240
63%
Kundecenter Erhverv
112
1214
137
37%
Total
275
69
33377
100%
1 Årsværkene på Betalt Fravær og Fælles er i henhold til ABC-principperne i SKAT allokeret fuldt ud til egentlige produktionsaktiviteter i henhold til dissesandel af de egentlige produktionsaktiviteter, dog eksklusiv årsværk fra hovedproces Fælles for mellemledere mv., som er medregnet til Ledelse ogstyring i dette kapitel med henblik på sammenlignelighed. Betalt frokost og aktivitet i forbindelse med læringsbanken er udskilt fra de egentligeproduktionsaktiviteter og henregnet til fællesaktiviteterKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 fordelt på afdelinger og aktiviteter
Kundecenter Person og Kundecenter Erhverv besvarer hovedparten af allegenerelle henvendelser - både telefoniske henvendelser og henvendelser pr. e-mail(på henholdsvis personområdet og erhvervs- og motorområdet). Som det fremgår,er telefonisk besvarelse ressourcemæssigt langt den største opgave ikundecentrene.
2.1.1.2 Regional vejledningRegional vejledning beskæftiger 286 årsværk, svarende til cirka 124 millionerkroner. Områdets ressourceforbrug er i dag fordelt på produktion af tre ydelser:Personlig betjening, besvarelse af skriftlige og telefoniske kundehenvendelsersamt kampagner. Disse ydelser udgør cirka 80 procent af det samlederessourceforbrug på området.Den personlige betjening af kunderne foretages på landsplan i 29 skattecentre, somer ligeligt fordelt på regionerne. Dette dækker knap 90 årsværk (jævnfør Figur 17).
34
Figur 17Fordeling af ydelser i regional vejledning2011YdelsePersonlig betjening hos SKATSkriftlig og telefonisk besvarelsepå kundens initiativ1Kampagner, messedeltagelseog informationsmøder2Skriftlig og tlf vejledningpå SKATs initiativ3AndetÅrsværkMillionerkroner36
88
78
35
68
29
36
17
15
7
Total
286
124
1 Består af de tre aktiviteter Skriftlig besvarelse (33 årsværk), Telefonisk besvarelse (25 årsværk) og Udgående servicebesøg (20 årsværk)2 Består af summen af de to aktiviteter Informationsmøder og messedeltagelse samt Kampagner ubestemt kreds3 Består af de to aktiviteter Telefonisk vejledning samt Skriftlig vejledningKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Skriftlig og telefonisk besvarelse på kundens initiativ udgør det næststørsteområde med 78 årsværk, mens kampagner, messedeltagelse og informationsmødermed 68 årsværk udgør det tredjestørste område.Ressourceforbruget er relativt ligeligt fordelt mellem de seks regioner (jævnførFigur 18)8.
8 Ressourceforbruget i region Midtjylland er relativt højere end for de øvrige regioner. Det skyldes primærtassistance ved særlige opgaver i 2011.
35
Figur 18Fordeling af opgaver i regional vejledningÅrsværk, 2011Personlig betjening hos SKATSkriftlig og telefonisk besvarelse på kundens initiativ1Kampagner, messedeltagelse og informationsmøder2Skriftlig og tlf vejledning på SKATs initiativ3Andet
KøbenhavnMidtjyllandMidt- og SydsjællandNordjyllandNordsjællandSyddanmarkBorger og virksomhed
13 815
23912136
13
276412 97
13
1
42
10 69
131315 1011 8 34716 1012
7
2
47
58878
Total
68
36
15286
1 Består af de tre aktiviteter Skriftlig besvarelse, Telefonisk besvarelse og Udgående servicebesøg.2 Består af summen af de to aktiviteter Informationsmøder og messedeltagelse samt Kampagner ubestemt kreds3 Består af de to aktiviteter Telefonisk vejledning samt Skriftlig vejledningKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
I alle regionerne er ressourceforbruget hovedsageligt forankret i kundeservice-afdelingen, hvorfor de seks kundeserviceafdelinger tilsammen står for knap 90procent af ressourceforbruget. Den resterende del står regionernes indsats-afdelinger for9.
2.1.1.3 Grænseflader mellem kundecentrene og den regionale vejledningSom angivet ovenfor erkundecentreneskerneopgave at besvare generelle,telefoniske henvendelser og henvendelser pr. e-mail, og de varetager langthovedparten af disse henvendelser i SKAT. Det er i overensstemmelse medSKATs organisationsprincipper, som angiver, atgeografiuafhængigeopgaver skalsamles for at styrke de faglige miljøer og opnå en række stordriftsfordele.I kontrast hertil er formålet med de regionale kundeserviceenheder at optimere denregionale opgaveløsning af de direktegeografiafhængige,kunderelaterede
9 De regionale indsatsafdelinger yder begrænset støtte til kundeserviceafdelingerne, hvorfor de samledeårsværk behandles som tilhørende kundeserviceafdelingerne i kapitlet
36
opgaver, herunder de fysiske henvendelser og ekspeditioner i SKAT. Denregionale vejledning (kundeservice) beskæftiger knap 80 årsværk med besvarelseaf generelle telefoniske henvendelser og henvendelser pr. e-mail. Der er heri engrænseflade (udførelsesoverlap) til kundecentrerne, som ikke er ioverensstemmelse med principperne om centraliseret organisering af degeografiuafhængige opgaver. Det bemærkes, at den regionale vejledning i dag skalfungere som aflastning for kundecentrene inden for både telefoni og e-mail. Det erdog ikke denne aflastning, der giver sit udslag i de knap 80 årsværk, der anvendestil besvarelse af henvendelser, da dette ressourceforbrug henregnes tilkundecentrene. Der anvendes i dag altså knap 80 årsværk i kundeservice påopgaver, som er kerneopgaver for kundecentrene.
2.1.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetI dette afsnit vurderes effektiviseringspotentialet i kundecentrene og den regionalevejledning. Potentialerne identificeres separat for de to områder, mens der i afsnit2.1.3 præsenteres anbefalinger til tiltag, der kan understøtte en samlet optimeringpå tværs af områderne.
2.1.2.1 Effektiviseringspotentialet i kundecentreneDer anvendes i det følgende to metoder til at vurdere effektiviseringspotentialet forkundecentrene: (i) Dels sammenligning af ressourceforbrug og opgaveløsning medandre relevante organisationer og (ii) dels brug af interne observationer omproduktiviteten i SKAT.Analysen fokuserer på besvarelse af telefoniske henvendelser, der inklusiv ledelsedækker knap 80 procent af både person- og erhvervsområdet. Den resteredeopgavevaretagelse består af besvarelse af skriftlige henvendelser og visitering.Dybdegående analyser på området er fravalgt, da potentialet er vurderet til at værerelativt lavt, fordi kundecentrene i interne sammenligninger har markant bedreproduktivitet end øvrige enheder med samme opgavevaretagelse10.Effektiviseringspotentialet i kundecentrene analyseres med udgangspunkt i detgivne antal henvendelser fra borgere og erhvervsdrivende. Herudover kan derligge et potentiale i at sikre, at kundecentrene kun modtager henvendelser, der ikke
10 Produktiviteten for besvarelse af e-mail er cirka 30 procent højere i de landsdækkende kundecentre end iden regionale kundeservice
37
kan løses gennem en billigere kanal (såsom digital selvbetjening), eller som heltkan forebygges gennem generel information. Dette behandles i afsnit 2.1.3.I lyset af antallet af henvendelser kan produktiviteten i kundecentrene måles iforhold til følgende tre nøgletal, som er standard i forhold til vurdering afproduktiviteten i call centre:■Rådighedsgrad:I hvor stor en del af den samlede arbejdstid medarbejderne
faktisk står til rådighed for besvarelse af henvendelser (i modsætning tilsygefravær, kursusdeltagelse, pauser mv.)■Belægningsgrad:Hvor stor en del af den rådige tid, der faktisk anvendes til
besvarelse af henvendelser■Besvarelsesomfang (opkaldslængde):I hvilken grad det er sikret, at
besvarelsens længde og omfang svarer til SKATs målsætning på baggrund afhenvendelses karakterVurderinger af effektiviseringspotentialet i forhold til de anførte nøgletal foretagesunder hensyntagen til at øvrige relaterede produktions- og resultatnøgletalforbliver uændret. Det indebærer, at potentialevurderingen for forbedring afbelægningsgraden vil tage højde for, at serviceniveauet for ventetiden ikke måforringes11. Ligeledes vil potentialevurderingen for tilpasning af opkaldslængdentage højde for, at nøgletallet "løsning ved første opkald" ikke må forringes.
(i) Sammenligning med andre organisationerKundecenter Person har en rådighedsgrad på 64 procent og en belægningsgrad på68 procent. Det er udtryk for, at 36 procent af den samlede bruttoarbejdstid ikke ertil rådighed, men anvendes på ferie, møder og kompetenceudvikling, og at 32procent af den tid, der er til rådighed, ikke anvendes på besvarelse af henvendelser,men derimod er ledig tid.
11 I forhold til generelt set at skabe effektiviseringer i kundecentrene kan der ligge en mulighed i at tilpasseserviceniveauet, men den effektiviseringsmulighed behandles ikke for SKAT. Kundecentrene ligger forindeværende i mindre grad over det eksternt fastsatte niveau for kundetilfredshed. Der er metodiskeudfordringer i overvurderende retning ved den nuværende måling af kundetilfredsheden i SKAT, hvorforder formentlig ikke er et reelt potentiale ved tilpasning af serviceniveau i lyset af den fastsatte målsætning
38
Kundecenter Erhverv har en rådighedsgrad på 60 procent, hvilket er noget lavereend for Kundecenter Person, mens belægningsgraden er den samme med 68procent12.For at vurdere potentialet for forbedring af disse nøgletal er der foretaget enekstern benchmarking af SKAT med McKinseys Europæiske Call CenterBenchmarkdatabase. Benchmarkgruppen består af cirka 150 europæiske callcentre fra primært den finansielle sektor. Nøgletal, såsom rådighedsgrad ogbelægningsgrad, vurderes generelt at være sammenlignelige på tværs af sektorer,og såfremt særlige forhold gør sig gældende for SKAT, vil der blive taget højdefor dette i det følgende13.
12Kundecenter Erhverv og Kundecenter Person har angivet, at der finder et ressourceforbrug sted, som idag tidsregistreres på telefonisk besvarelse, men som reelt er kompetenceudviklende nabotræning, hvorder ikke samtidig kan besvares telefoner. KCE vurderer forbruget til 6,5 og Kundecenter Person til 4,5årsværk i 2011, og at dette niveau også må forventes fremover. Kundecenter Erhverv og KundecenterPerson har ligeledes angivet, at der finder et ressourceforbrug sted på undersøgelsestid/tilbagekald, som idag ikke registreres som opkaldstid men burde sidestilles dermed. KCE har angivet at udgåendeopkaldstid for telefonagenter var cirka 6 millioner sekunder i 2011, mens det var cirka 10 millionersekunder for KCP. Med udgangspunkt i en gennemsnitlig opkaldslængde tilsvarende indkomne opkaldsamt en halv times undersøgelsestid pr. opkald er undersøgelsestid beregnet til 7,3 årsværk for KCE og10,2 årsværk for KCP. Begge forhold er der taget højde for i beregningen af rådigheds-ogbelægningsgrad. Det bemærkes, at KCE har skønnet undersøgelsestid i KCE til cirka 10 årsværk13 Se bilag for nærmere beskrivelse af benchmarkingkilder og metode
39
Figur 19Tidsanvendelsen for telefonimedarbejderne i kundecentreÅrsværk, total årsværk til telefon 2011=1002KC PersonTotal årsværktil telefonKC ErhvervBenchmark3KCP ift BM KCE ift BM10000
100
100
Ikke rådig tid
36
40
31
-5
-9
Tid til rådighedfor telefon
64
60
69
-5
-9
Ledig/øvrig tid
20
19
18
-2
-1
Faktisk telefontid
431
411
52
-8
-10
1 For KCP, inklusiv 90 sekunders efterbehandlingstid pr. opkald på oversluse (80 procent) og 120 sekunders efterbehandlingstid på undersluser (20procent) samt yderligere 10,2 årsværk i undersøgelsestid. For KCE, inklusiv 90 sekunders efterbehandlingstid per opkald og yderligere 7,3 årsværk iundersøgelsestid2 Tallene er korrigeret for at de to øvrige egentlige produktionsaktiviteter (skriftlige besvarelser og ledelse og styring) er udeholdt i ovenstående3 Benchmarket er fra McKinseys Europæiske Call Centre Database. For ikke rådig tid angiver benchmark gennemsnit. For ledig tid angiver benchmarkgennemsnitKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, SKM webrapporter telefoni, McKinsey CCE Database 2011-2012
Som Figur 19 viser, er benchmarket 69 procent for rådighedsgraden isammenligningsgruppen (resulterer i 31 procent i ikke rådig tid), mens det er 74procent for belægningsgraden (resulterer i 18 procent i ledig tid14). Der er herangivetgennemsnittetfor sammenligningsgruppen for rådighedsgraden oggennemsnittetfor sammenligningsgruppen for belægningsgraden. Forbelægningsgraden og rådighedsgraden vurderes en sammenligning medgennemsnittet at være den realistiske målsætning. Særligt på grund afkompleksiteten i opgaveporteføljen kan SKAT ikke forventes at kunne anvendefleksibel arbejdskraft i det omfang, der er nødvendigt for at nå op på et bedreniveau end gennemsnittet i sammenligningsgruppen. Set i forhold til beggenøgletal svarer ovenstående til, at SKAT har et merforbrug på cirka 40-60 årsværki forhold til gruppen af sammenlignelige organisationer.
(ii) Observationer om produktiviteten i opgavevaretagelsen
14 Faktiske telefontid eller udnyttelsesgrad er rådighedsgrad * belægningsgrad. Dvs. ~0,69 * ~0,74 = ~0,52
40
Potentialet bekræftes af konkrete observationer om produktiviteten ikundecentrene. Det uddybes i nedenstående, hvorrådighedsgrad, belægningsgradogopkaldslængdeanalyseres.Den eksterne benchmarking viste enrådighedsgradfor Kundecenter Person på 64procent, hvilket er 5 procentpoint lavere end gennemsnittet forsammenligningsgruppen15. Den eksterne benchmarking viste enrådighedsgradforKundecenter Erhverv på 60 procent, hvilket er 9 procentpoint lavere endgennemsnittet for sammenligningsgruppen16.Forskelle i rådighedsgraden imellem call centrene kan skyldes både påvirkeligeforhold og forhold, som ikke umiddelbart er påvirkelige. Et eksempel på etpåvirkeligt forhold er mødefrekvens, mens umiddelbart ikke-påvirkelige forholdkan være lande- eller sektorbetingede forskelle i regler og overenskomster. Ennærmere analyse af årsagerne til forskellene viser, at forskellen i forhold tilsammenligningsgruppen for rådighedsgraden skyldes både påvirkelige og ikke-påvirkelige forhold (jævnfør Figur 20).Figur 20Overblik over den ikke rådige tid i kundecentreneÅrsværk, total årsværk til telefon 2011=1001KC PersonTotale årsværktil telefonFerie o.l.Ikke-påvirkeligeHelligdageBetalt pause4SygefraværKompetence-udvikling3MøderAndetRådig tidtil telefon1001036584164KC Erhverv10011366104060Benchmark2KCP ift BM KCE ift BM1009445621690-11-20-2-20-50-21-2-1-4-2+1-9
Påvirkelige
1 Tallene er korrigeret for, at de tre øvrige egentlige produktionsaktiviteter (skriftlige besvarelser, visitering og ledelse og styring) er udeholdt i ovenstående2 Gennemsnit for call centre i benchmark-databasen3 Inklusiv 6,5 årsværk til kompetenceudviklende nabotræning i KCE og 4,5 i KCP. På baggrund af opgørelse fra ledelsen i KCE og KCP4 Betalt frokost for SKATKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, SKM webrapporter telefoni, McKinsey CCE Database 2011-2012
15 Det er 16 procentpoint lavere end for øverste kvartil16 Det er 20 procentpoint lavere end for øverste kvartil
41
I Kundecenter Person og Kundecenter Erhverv fragår 19 henholdsvis 20 procent afden tid, der i alt er til rådighed til aktiviteter, som kundecentrene ikke selv kanpåvirke i form af ferie, helligdage og betalt frokost.Figur 21Sammenligning af den ikke rådige tid med benchmarkÅrsværk1KC PersonKC ErhvervAndel KCP Andel KCE Benchmark2
Total årsværktil telefon
163
112
100%
100%
100%
Ikke rådig –Ikke-påvirkelig tid
30
22
19%
20%
17%
Ikke rådig –påvirkelig tid
29
22
17%
20%
14%
Tid til rådighedfor telefon
104
68
64%
60%
69%
1 Tallene er korrigeret for, at de tre øvrige egentlige produktionsaktiviteter (skriftlige besvarelser, visitering og ledelse og styring) er udeholdt i ovenstående2 Gennemsnit for call centre i benchmark-databasenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, SKM webrapporter telefoni, McKinsey CCE Database 2011-2012
For sammenligningsgruppen fragår kun 17 procent af den tid, der i alt er tilrådighed til disse aktiviteter. Det betyder, at rådighedsgraden for kundecentrene iSKAT bør holdes op mod en korrigeret rådighedsgrad på 67 procent i stedet forsammenligningsgruppens ikke-korrigerede rådighedsgrad på 69 procent17.I Kundecenter Person fragår 17 procent af den tid, der i alt er til rådighed tilpåvirkelige aktiviteter, mens tallet er 20 procent for Kundecenter Erhverv. Forsammenligningsgruppen fragår kun 14 procent af den samlede tid til disseaktiviteter. Forskellen for de påvirkelige aktiviteter skyldes i særdeleshed, at
17 For Kundecenter Erhverv bør sammenligning ligeledes fortages med en rådighedsgrad, der er korrigeretmed 2 procentpoint, selvom forskellen til benchmark for ikke-påvirkelig tid er 3 procentpoint forKundecenter Erhverv. Det skal være med udgangspunkt i, at Kundecenter Erhverv bør kunne opnåsamme niveau som KCP, da de er underlagt samme overenskomster mv.
42
kundecentrene bruger flere ressourcer på kompetenceudvikling og møder, endtilfældet er for sammenligningsgruppen. Således fragår 14 procent af tiden iKundecenter Erhverv for disse aktiviteter, 13 procent i Kundecenter Person og 8procent i sammenligningsgruppen.Den eksterne benchmarking viste enbelægningsgradfor både Kundecenter Personog Kundecenter Erhverv på 68 procent. Det er 6 procentpoint lavere endgennemsnittet for sammenligningsgruppen18.Også i forhold til belægningsgraden understøttes det identificerede potentiale frabenchmarkanalyserne af konkrete observationer af kapacitetstilpasningen, som herillustreres for Kundecenter Person.Selvom bemandingsprofilen tilpasses henover dagen, eksisterer der stadig etvæsentligt spænd mellem den faktiske bemanding og den, som opkaldsvolumenfordrer på en gennemsnitlig dag uden for peak-perioden (jævnfør Figur 22).Figur 22Faktisk bemanding og påkrævet bemanding over dagenMaj 2012, Kundecenter Person, periode uden for peak i opkaldsvolumen1Bemanding# personer13012011010090807060009:00 09:30 10:00 10:30 11:00 11:30 12:00 12:30 13:00 13:30 14:00 14:30 15:00 15:30Tidspunkt på dagen1 Gennemsnitlig bemanding, inklusiv support, over hverdage i perioden 21. maj til 1. juni 2012, eksklusiv fredage (hvor åbningstiderne er kortere)2 Udregnet på baggrund af det totale antal besvarede opkald (eksklusiv opkald tabt i kø), antalsvægtet gennemsnitlig opkaldslængde for besvarede opkaldsamt en efterbehandlingstid på 90 sekunder pr. opkaldKILDE: SKM webrapporter telefoni, bemandingsdata fra Teleopti
Faktiske bemandingBemanding påkrævet p.b.a.faktiske besvarede opkald2
Ledig tid
18 Det er 24 procentpoint lavere end for øverste kvartil
43
Med undtagelse af peak-perioden om foråret er det generelle billede henover heleåret, at bemandingsprofilen ikke er fuldt tilpasset opkaldsvolumen, således at deropstår ledig tid (jævnfør Figur 23).Figur 23Faktisk bemanding og påkrævet bemanding over åretJuni 2011-maj 2012, antal medarbejdere i Kundecenter Person, 5 dages glidende gennemsnit1Gns. bemanding til rådighedGns. faktisk bemandingGns. bemanding påkrævetFaktiske bemandingPåkrævet bemanding2
Bemanding# medarbejdere18016014012010080600Jul 2011Sep 2011Nov 2011Jan 2012Mar 2012
Ø~108Ø~77Ø~63
Maj 2012
Tidspunkt på året1 Det gennemsnitlige antal påkrævede og planlagte timer er omregnet til antal medarbejdere ved division med 7, som er gennemsnitlig åbningstimer pr.dag2 Udregnet på baggrund af det totale antal besvarede opkald (eksl. opkald tabt i kø), antalsvægtet gennemsnitlig opkaldslængde for besvarede opkaldsamt en efterbehandlingstid på 90 sekunder pr. opkaldKILDE: SKM webrapporter telefoni, bemandingsdata fra Teleopti
Det bemærkes, at forskellen på de to kurver ikke angiver det fulde omfang af ledigtid for Kundecenter Person, da vagtplanlægningen ikke gør fuldt ud brug af denbemanding, som er til rådighed. Den bemandingsprofil, der planlægges med iKundecenter Person, svarer til, at 77 årsværk er vagtplanlagt til løsning af opgavenmed telefonbesvarelse på 1 år. Det fremgår af Figur 23, at der er 108 årsværk tilrådighed for telefonopgaven i Kundecenter Person, efter tidsforbrug for alle andreaktiviteter er fraregnet. Analysen viser altså, at der er 31 årsværk til rådighed forvagtplanlægningen, for hvilke der ikke planlægges telefonvagter eller andenopgaveløsning.Vagtplanlægningsopgørelserne for Kundecenter Erhverv viser det samme billede,om end i mindre omfang. Der har her været 68 årsværk til rådighed forvagtplanlægningen, mens den endelige vagtplan kun indeholdertelefonbemandingstimer, svarende til 54 årsværk. Her er der altså 14 årsværk til
44
rådighed for vagtplanlægningen, for hvilke der ikke planlægges telefonvagter elleranden opgaveløsning.Der foretages i dag ikkekapacitetsudjævningmellem de to kundecentre, da de erbeliggende i forskellige regioner. Det er muligt at udjævne udsving iopkaldsvolumen mellem KCP og KCE, da KCE ikke har peak-perioder i sammeomfang og på samme tidspunkt som KCP (jævnfør Figur 24).Der er herudover gennemført analyser afopkaldslængdeni kundecentrene.Opkaldslængden er et udtryk for, hvor lang tid det tager at "producere" denvejledning, der efterspørges. De gennemførte analyser viser en betydelig variationiopkaldslængdenfra medarbejder til medarbejder, der besvarer ensartedeopkaldstyper og som har samme erfaring (jævnfør Figur 25 samt Figur 26).Figur 24Opkaldsvolumen over året i KCP og KCETilbudte opkald per dag, 5 dages glidende gennemsnit, 1.0001131211109876540Jul 2011Sep 2011Nov 2011Jan 2012Mar 2012Maj 2012Total KCETotal KCPMulighed forkapacitetsudjævning
1 Tilbudte kald er summen af besvarede og ikke-besvarede opkaldKILDE: Skatteministeriets Business Object system
45
Det fremgår således, at den gennemsnitlige opkaldstid for medarbejdere i KCP påforskudsslusen varierer fra cirka 150 sekunder til cirka 700 sekunder ved målingover et helt år. Forskudsslusen, som står for cirka 43 procent af det samledeopkaldsvolumen i KCP, har den markant største volumen. Det fremgår yderligereaf spredningen, at cirka 2/3 dele af telefonmedarbejderne ligger i et interval meden opkaldslængde på mellem cirka 200 til cirka 400 sekunder (med enstandardafvigelse på +/- 1).Figur 25Variation i taletid for medarbejdere med ensartet opkaldstype og erfaringJuni 2011-maj 2012, Kundecenter PersonGns taletid1Sekunder8007006005004003002001000Andel af totalopkaldstidForskud43%Årsop-gørelser27%Udland11%Andre19%OpkaldstypeEstimeretpotentialepå 10–24procent vedharmoniseringaf taletid forsammeopkaldstyper2GennemsnitStd afv +1Std afv - 1MaksMin
1 Opgørelse af gennemsnitlig taletid i sekunder er lavet pr. medarbejder pr. måned på kompetencegruppeniveau. Her er anvendt data for kompetence-gruppe 2, som dækker medarbejdere med erfaring. Dette udgør langt hovedparten af medarbejdere2 Potentialet er beregnet udelukkende på forbedringer på forskuds-, årsopgørelses- og udlandsområdet. 24 procent svarer til, at alle medarbejdere, derhar længere taletid end 1. kvartil, flyttes til 1. kvartil. 10 procent svarer i gennemsnit for sluserne til, at de 38 procent af medarbejderne, der har længsttaletid flyttes til taletiden for den medarbejder, som udgør skillelinjen til de 62 procent af medarbejderne med kortest taletidKILDE: Skatteministeriets Business Object system
Det potentiale, der ligger i at begrænse opkaldstiden til det tilstrækkelige niveau,beregnes til at være 10-24 procent for KCP. Det er beregnet på baggrund afanalysen af de tre største sluser, som tilsammen står for mere end 80 procent afopkaldsvolumen i KCP. 24 procent svarer til, at alle medarbejdere, der i dag har entaletid, der er længere end 1. kvartil, effektiviserer taletiden til niveauet for 1.kvartil. 10 procent svarer til, at de 38 procent af medarbejderne der har længsttaletid flyttes til taletiden for den medarbejder, som udgør skillelinjen til de 62procent af medarbejderne, der har kortest taletid.Det fremgår af Figur 26, at udsvinget i taletiden er mindre for medarbejderne iKundecenter Erhverv. Det potentiale, der ligger i at begrænse opkaldstiden til det
46
tilstrækkelige niveau, beregnes til at være 10-20 procent for KCE. 20 procentsvarer til, at alle medarbejdere, der i dag har en taletid, der er længere end 1.kvartil, effektiviserer taletiden til niveauet for 1. kvartil. 10 procent svarer til, atalle medarbejdere, der har en taletid, der er længere end gennemsnittet,effektiviserer taletiden til niveauet for gennemsnittet. Det er beregnet på baggrundaf analysen af de fire største sluser, som tilsammen står for mere end 50 procent afopkaldsvolumen i KCE.Figur 26Variation i taletid for medarbejdere med ensartet opkaldstype og erfaringJuni 2011-maj 2012, Kundecenter ErhvervGennemsnitStd afv +1Std afv - 1MaksMin
Gns taletid1Sekunder600500400300200100MotorejerskifteAndel af total20%opkaldstid0eInd-komst12%MomsF11%Motor-vægtafgift8%AndreOpkaldstype49%Estimeretpotentiale på10–20 procentvedharmoniseringaf taletid forsamme opkalds-typer2
1 Opgørelse af gennemsnitlig taletid i sekunder er lavet pr. medarbejder pr. måned på kompetencegruppeniveau. Her er anvendt data for kompetence-gruppe 2, som dækker medarbejdere med erfaring. Dette udgør langt hovedparten af medarbejdere2 Potentialet er beregnet udelukkende på forbedringer på motorejerskifte, eIndkomst, moms og motorvægtafgiftsområdet. 20 procent svarer til at allemedarbejdere, der har længere taletid end 1. kvartil, flyttes til 1. kvartil. 10 procent svarer til, at alle medarbejdere, der har længere taletid endgennemsnittet flyttes til gennemsnittetKILDE: Skatteministeriets Business Object system
Interview med afdelingsledere og telefonagenter peger ligeledes på, at der ikke ertilstrækkelig fokus på at harmonisere opkaldstiden til det tilstrækkelige niveau.Interviewene viser, at afdelingslederne ofte ikke lytter med hos agenterne medhenblik på coaching i det planlagte og nødvendige omfang. Afdelingsledernevurderer ligeledes, at de store forskelle i opkaldslængden hos medarbejdere medsamme erfaring og opkaldstyper skal tilskrives, at der er tale om forskellige"medarbejdertyper".Da der således er identificeret et effektiviseringspotentiale for kundecentreneanalyseres den regionale vejledning i det efterfølgende.
47
2.1.2.2 Effektiviseringspotentialet for regional vejledningDer anvendes to metoder til at vurdere effektiviseringspotentialet for regionalvejledning: (i) Sammenligning af ressourceforbrug og opgaveløsning med andrerelevante organisationer og (ii) brug af interne observationer af produktiviteten iSKAT.
(i) Sammenligning med andre organisationerBenchmarking af ressourceforbruget på ekspedition af personlige henvendelsergiver en indledende indikation om, at SKAT har en markant lavere produktivitetend de skatteforvaltninger, der sammenlignes med (jævnfør Figur 27). Der er dogtale om en relativt mindre sammenligningsgruppe, hvorfor det er afgørende atsupplere med øvrige interne observationer og analyser19.Figur 27Benchmarking af regional vejledning2011, årsværk
Samlet antal årsværkNuværenderessource-forbrugÅrsværk, der kanbenchmarkes eksterntÅrsværk, der ikke kanbenchmarkes eksternt198
286
88
Årsværk tilpersonlig vejledningAnalyseÅrsværk påkrævet vedbenchmark-effektivitet
88
45
-49%KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk 2011, McKinsey Tax benchmark
19 Se bilag for en nærmere beskrivelse af benchmarkingkilder og metode
48
Som det fremgår, anvender SKAT næsten dobbelt så mange årsværk somskatteforvaltninger med sammenlignelige aktiviteter til ekspedition af personligehenvendelser. De øvrige opgaver i den regionale vejledning kan ikke på sammemåde benchmarkes eksternt, hvilket blandt andet skyldes udfordringer medentydigt at isolere opgavevaretagelsen på grund af udførelsesoverlap i forhold tiløvrige dele af SKAT. I det følgende afdækkes det ved hjælp af observationer oganalyser, at der også er et markant effektiviseringspotentiale for den del af denregionale vejledning, som ikke kan benchmarkes eksternt.
(ii) Observationer af produktiviteten i opgavevaretagelsenEffektiviseringspotentialet understøttes af interne observationer i forhold tilhovedopgaverne:Personlig betjening, skriftlig og telefonisk besvarelse afkundehenvendelsersamtmarkedsføringsaktiviteter.Disse hovedopgaver dækkerover mere end 80 procent af ressourceforbruget for regional vejledning.Effektiviseringspotentialet inden forpersonlig betjeningunderstøttes af en rækkeobservationer og produktivitetsanalyser:■Intern benchmarking viser, at der er op til 50 procents forskel i
produktiviteten på tværs af regionerne, og en endnu større forskel på tværs afskattecentrene. I 2011 varetog hver medarbejder i Nordsjælland således 5.500personlige henvendelser, mens hver medarbejder i Syddanmark varetog godt3.700 (jævnfør Figur 28)
49
Figur 28Benchmarking af personlige henvendelserAntal henvendelser per årsværk
5.206
5.573
4.3583.7303.745
4.133
+49%
København Nordsjæl-land
Midt- ogSyddanmark MidtjyllandSydsjælland
Nordjylland
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 inkl. ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Fælles, SKM-webrapporter for mandtal
■Fra ledelsesmæssig side vurderes det, at der er ledig kapacitet i selv de mest
produktive regioner. Det vurderes eksempelvis, at antallet af henvendelser iKøbehavn kan håndteres på tre frem for de nuværende fem åbningsdage,samtidig med at det nuværende antal medarbejdere til skrankebetjeningfastholdes på de tre dage20■Kundernes brug af personlig betjening vurderes i høj grad at være
udbudsbetinget. Skattecentrene benyttes primært af borgere, der bor tæt pådem, mens borgere, der bor længere væk, anvender andre vejledningskanaler.Således viste den forudgående analyse for det nuværende pilotforsøg medvisiterede henvendelser ved skattecentret i Haderslev, atfremmødeoverhyppigheden for borgere i Haderslev by var cirka 200 procent,mens borgere med mere end 20 kilometer til skattecentret stort set ikkehenvendte sig personligt■Forsøget med visitation i Haderslev viser foreløbig, at hovedparten af
henvendelserne om personlig betjening kan løses gennem mindreomkostningskrævende kanaler. Det vurderes på baggrund af den visitering,20 Interview med skattedirektøren for Kundeservice i København
50
der er foretaget i forbindelse med SKATs pilotforsøg, at der fremover kun erbehov for personlig ekspedition af 20 procent af de borgere, der ekspederes idag
Effektiviseringspotentialet inden forskriftlig og telefonisk besvarelse afkundehenvendelserunderstøttes af en række observationer:■Produktiviteten for telefonisk besvarelse er cirka 12 procent lavere for den
regionale kundeservice i forhold til de landsdækkende kundecentre.Produktivitetsforskellen er baseret på observation af taletiden hos cirka 150medarbejdere fra regional vejledning, som yder support til kundecentrene■Produktiviteten for besvarelse af e-mail er cirka 30 procent lavere i den
regionale kundeservice i forhold til de landsdækkende kundecentre.Produktivitetsforskellen angiver forskellen på, hvor mange e-mail-besvarelserder håndteres pr. medarbejder i regional vejledning i forhold til i delandsdækkende kundecentre. Der håndteres cirka 3.900 e-mail af et årsværk ide to landsdækkende kundecentre mod 3.000 i gennemsnit ikundeserviceenhederne. E-mail, der besvares af den regionale kundeservice,har en større kompleksitet, hvorfor den reelle produktivitetsforskel vurderestil at være cirka 20 procent■Antallet af udgående servicebesøg varierer kraftigt i forhold til det relevante
mandtal på tværs af regioner21. Således anvender Syddanmark eksempelviscirka dobbelt så mange årsværksressourcer pr. selskab i regionen på udgåendeservicebesøg i forhold til Købehavn (jævnfør Figur 29). Det skal bemærkes,at det er de nystartede virksomheder, der er målgruppen for udgåendeservicebesøg. Anvendelsen af mandtallet for selskaber ved sammenligningenberor således på en vurdering af, at forholdet mellem nystartede ogeksisterende selskaber er ens i alle regioner
21Med relevante mandtal henvises til det mandtal, som anses for at være den relevante og dermedkorrekte driver for ressourceforbruget på udgående servicebesøg
51
Figur 29Benchmarking af udgående servicebesøgSelskaber per årsværk 20111
14.460
10.3618.0988.2429.0467.682
+88%
Kbh
MJ
M-SS
NJ
NS
SD
1 Selskaber i regionen per årsværk beskæftiget med aktiviteten udgående servicebesøgKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 inkl. ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Fælles, SKM-webrapporter for mandtal
Effektiviseringspotentialet inden formarkedsføringsaktiviteterunderstøttes af enrække observationer:■Ansvaret for den daglige drift på området er uklar. I oplægget til fordeling af
de regionale markedsføringsopgaver angives det, at"markedsføringsnetværket" skal varetage den daglige drift på området, påselvom de ikke har ansvar for ressourceanvendelsen22■Der gennemføres ikke effektmålinger. Markedsføringsnetværket blev nedsat
tilbage i 2009, blandt andet for at øge effektiviteten afmarkedsføringsaktiviteterne. Medio 2012 blev der etableret et landsdækkende22 Det landsdækkende ”Markedsføringsnetværk” har fungeret siden 2009, hvor det blev nedsat afkundeservicedirektørerne. Det består af repræsentanter fra de seks regionale kundeserviceenheder oglige så mange fra koncernfunktioner med opgaver, der er relateret til vejledning. Markedsføringsnetværkethar bland andet til opgave at: ”i) Generere ideer til effektive markedsføringsaktiviteter, samt opsamle disseideer i et fælles idekatalog, ii) Arbejde for, at de ”gode ideer” vedrørende markedsføringen fremmes, iii)Tage de nødvendige initiativer til at få gennemført de fælles aktiviteter, der besluttes, herunderudarbejdelse af kampagnemateriale mv. i samarbejde med Koncerncentret iv) Sikre, at der foretages enkoordinering af planlægningen af kampagneaktiviteter mellem regionerne samt kundecentrene, underhensyntagen til de regionale markedsføringsplaner og på en sådan måde, at der stadig er plads tillokale/spontane tiltag. Det skal præciseres, at markedsføringsnetværkets rolle alene er at koordinere ogikke at styre, da dette ansvar ligger hos kundeservicedirektørerne
52
projekt/styregruppe, hvor oplæg til kommissorium og arbejdsplan forindførelse af effektmålinger blev drøftet■Der er store regionale forskelle på prioriteter. Eksempelvis er der i forbindelse
med det regionalt forankrede, landsdækkende arbejde med nyregistreredevirksomheder "afsløret meget stor uensartethed mellem regionerne i forholdtil afholdelse af info-møder"23. Uensartetheden vurderes at være udtryk for, atdet ikke i tilstrækkeligt omfang er risikoanalyser og effektbetragtninger, menderimod regionale ønsker, som ligger til grund for markedsføringsindsatsen■Ressourceanvendelsen i forhold til det relevante mandtal varierer kraftigt fra
region til region. Midtjylland anvender eksempelvis cirka 40 procent flereårsværksressourcer på informationsmøder og messedeltagelse pr. selskab ogborger i regionen end København (jævnfør Figur 30)Figur 30Benchmarking af messedeltagelse og informationsmøderSelskaber per årsværk 20111
12.32110.3308.8478.978
12.47211.356+39%
Kbh
MJ
M-SS
NJ
NS
SD
1 Selskaber i regionen per årsværk beskæftiget med aktiviteten Informationsmøder og messedeltagelse. Personmandtallet er indregnet med en vægt på 5procent, da en mindre del af opgaverne er borgerrettedeKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 inkl. ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Fælles, SKM-webrapporter for mandtal
■Der er storspredningogduplikeringaf aktiviteter mellem centrale
markedsføringsaktører og regioner samt regionerne imellem. Der anvendesunder regional vejledning væsentlige ressourcer med stor regionalspredning
23 Notat fra SKAT Markedsføringsnetværk
53
(årsværk, der er placeret i samtlige regioner) på udarbejdelse af skriftligevejledninger, samtidig med at den opgave varetages centralt i Koncerncentret.Duplikeringaf aktiviteter finder eksempelvis sted ved udarbejdelse afkampagnematerialer på selvstændigt regionalt plan til brug forlandsdækkende kampagner
2.1.3 Forslag til effektiviseringstiltagOvenstående analyser viser, at produktiviteten i SKATs vejledningsaktiviteter kanøges. I det følgende præsenteres tiltag, der er udviklet på baggrund af degennemførte analyser. Tiltagene vurderes at indbringe effektiviseringer på 47-53millioner kroner årligt, når tiltagene er fuldt implementeret i SKAT. Tiltagenedækker over nedenstående initiativer, der gennemgås enkeltvist i det følgende:■Øget styring af henvendelser til den mest egnede kanal■National sammenordning af markedsføringsaktiviteter■Optimering af strukturen, og dimensionering for Kundecentrene (inklusive
overtagelse af opgaver med skriftlig og telefonisk besvarelse afkundehenvendelser, som regionalt i dag løses overlappende)■Etablering af en national kanal, der er optimeret til betjening af personlige
henvendelserI det følgende gennemgås de identificerede effektiviseringspotentialer, herunderberegningsforudsætningerne.
2.1.3.1 Øget styring af henvendelser på den mest egnede kanal24I gennemsnit koster en kundehenvendelse SKAT 24 kroner. Enhedsomkost-ningerne ved en kundebetjening varierer imidlertid blandt SKATs forskelligehovedkanaler, fra cirka 2 kroner ved selvbetjening, over cirka 62 kroner fortelefonisk betjening og cirka 94 kroner for personlig betjening til cirka 154 kronerfor skriftlig betjening (jævnfør Figur 31).
24 Potentialerne ved øget styring af henvendelser på den mest egnede kanal dækker kun potentialet påvejledningsområdet. Der pågår, uafhængigt af denne analyse, en tværoffentlig analyse vedDigitaliseringsstyrelsen af gevinsterne ved øget offentlig digitalisering. For SKAT dækkerDigitaliseringsstyrelsens analyse et bredere analyseområde end dette afsnit, da der både undersøgesdigitaliseringsgevinster på området for vejledning (overlappende med dette afsnit) og afregning (dettepotentiale ligger ud over det analyserede i dette afsnit)
54
Denne betydelige variation i enhedsomkostninger indebærer, at der ligger etvæsentligt effektiviseringspotentiale i at styre henvendelserne hen til den mestegnede kanal, hvilket er den kanal, der med de laveste omkostninger kan give entilstrækkelig besvarelse af henvendelsen.Dette potentiale er ligeledes udgangspunktet for SKATs nuværendekanalstrategiske effektiviseringsinitiativer. For så vidt angår kundernes kontakt tilSKAT nedprioriterer strategien kanalerne personlig skrankebetjening, e-mail ogbrev, mens kanalerne Skat.dk, telefon og TastSelv prioriteres.I alt vurderes potentialet ved en ændret sammensætning af SKATs kundehen-vendelser gennem øget kanalstyring at være cirka 61 årsværk (25 millionerkroner), svarende til cirka 13 procent (jævnfør Figur 31). Effektiviseringen udoverdet, som forventes tilvejebragt i 2013-2014 fra det eksisterende initiativ"Minimering af Kundehenvendelser"25, er cirka 11 årsværk (5 millioner kroner).Figur 31Ændringer i anvendelsen af vejledningskanaler2011KanalSkriftlig besvarelse1
Enhedsomk. i dagKroner per henvendelse154
Antal i dagTusinder202
Potentielt antalTusinder162
Omk i dag6Nye omk.Mio. kr.Mio. kr3125
Delta omk.Procent-20%
Personlig betjening2
94
383
77
36
14
-60%
Telefonisk besvarelse3Selvbetjening(SKAT.dk)4
62
1.927
1.962
119
122
+2%
2
5.508
5.840
10
10
+6%
Total
24
8.020
8.0425
196
171
-13%
1 Der er ikke medregnet visiteringsomkostninger til skriftelig besvarelse. Enhedsomkostning baseret på gennemsnitlig produktivitet for kundecentrene ogde regionale kundeserviceenheder. Både ressourceforbrug og antal behandlede henvendelser henregnet til enheder efter organisatorisk placering2 Der er beregnet på baggrund af en halvering af produktiviteten, da den gennemsnitlige ekspeditionstid i pilotforsøget har være fordoblet3 Der er ikke medregnet visiteringsomkostninger til telefonisk besvarelse. Enhedsomkostning baseret på gennemsnitlig produktivitet for kundecentrene4 Enhedsomkostningen for selvbetjening er forbundet med en mindre usikkerhed, som stammer fra definitionen af en selvbetjeningshenvendelse. Der erberegnet ud fra, at ét besøg på skat.dk modsvarer 1/3 henvendelse (målt ift. den type henvendelser, der foretages som personlige henvendelser,skriftlige henvendelser og telefoniske henvendelser). Ligeledes er antallet af tastselvændringer til forskudsopgørelsen medregnet, da denne typeændringer også foretages via eksempelvis den telefoniske kanal (selvom det ikke kan sidestilles med egentlig vejledning)5 Mindre stigning i antal henvendelser skyldes, at der er "opstået" et antal visiteringshenvendelser, som skal håndteres af telefonkanalen forud forpersonlig betjening. Der er regnet med, at et visiteringsopkald, som resulterer i visitering til personlig betjening, har en 1/4 varighed ift. et standardopkald6 Omkostninger er opgjort inklusiv ledelse, hvorfor beløb for eksempelvis telefonisk besvarelse adskiller sig fra øvrige vejledningskapitelKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 inkl. ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Fælles, SKM-webrapporter telefoni
25 50 årsværk
55
Vurderingen er baseret på nedenstående forudsætninger samt en vurdering af,hvilke henvendelser hvis form gør dem umiddelbart håndterbare på billigerekanaler end i dag:■En reduktion på 20 procent af antallet af skriftlige vejledningsbesvarelser som
følge af øget brug af selvbetjening■Reduktion i antallet af personlige henvendelser i områder med overhyppighed
som følge af geografisk nærhed gennem visitation. Fuldt indfaset giver detteet samlet fald på landsplan på 80 procent. Fordobling af enhedsomkostningerfor personlige henvendelser som følge af en halvering af produktiviteten vedvisiteret behandling. Det er en konsekvens af markant lavere volumen af merekomplekse henvendelser på et uændret antal lokaliteter. Resultaterne frapilotforsøget har vist, at den gennemsnitlige ekspeditionstid fortidsbestillingskunderne er cirka fordoblet i forhold til tidligere■En mindre stigning i antallet af telefoniske besvarelser på cirka 2 procent
netto, hvilket dækker over en mindre reduktion på knap 10 procent som følgeaf øget selvbetjening, men er samtidig en stigning som følge af flytning afhenvendelser fra personlig betjening til telefonisk besvarelse26Bruttoreduktionen på knap 10 procent finder sted som følge af eksisterendeinitiativer, som er iværksat af SKAT■En forøgelse på cirka 6 procent af brugen af selvbetjeningsløsninger til
vejledning for borgere, som hidtil har henvendt sig skriftligt, personligt ellertelefonisk. Dette er opgjort med udgangspunkt i et samlet, uændretvejledningsbehov2.1.3.2 National samordning af markedsføringsaktiviteterAnalysen ovenfor viste et produktivitetstab, der hører sammen med dennuværende primært regionale organisering af markedsføringsaktiviteter, hvilketbør imødegås gennem øget national samordning.Samordningen vil i princippet kunne ske gennem øget central styring, medfastholdelse af regionalt ansvar for ressourceanvendelsen. Det har dog alleredeværet forsøgt i form af "markedsføringsnetværket", uden at det vurderes at haveført til en væsentlig mere omkostningseffektiv opgavevaretagelse.
26 Det vurderes, at de cirka 310.000 borgere, der fremover ikke visiteres til personlig betjening, vil have enopkaldsfrekvens, der er 50 procent større end øvrige borgere. Det betyder, at en andel af de 310.000fremover går fra personlig betjening til selvbetjeningskanalen for at finde vejledning
56
Desuden er aktiviteter, såsom marketing, kampagner mv., områder, som de flestevirksomheder i dag styrer centralt for at opnå stordriftsfordele, opbyggetilstrækkelige faglige miljøer, sikre en ensartet prioritering af aktiviteten og skabeklarhed i budskaberne.Det foreslås derfor, at der etableres en central enhed - SKAT Markedsføring - medansvar for ressourceanvendelsen på alle aktiviteter i forhold tilmarkedsføringsstrategi, udvikling af koncepter og planer, gennemførelse afkampagner, materialeproduktion og andre markedsføringsaktiviteter. Enheden kanhave medarbejdere, der er decentralt placeret, men refererer til den centrale enhed.Etableringen af en central enhed vurderes at være væsentlig i forhold til en tætkoordinering med indsatsområdet fremover, sådan at der kun udføresmarkedsføringsaktiviteter, når disse bunder i risikoanalyser og understøtterindsatsstrategien. Enheden skal derfor også organisatorisk være placeret underindsatsområdet.På grundlag af den nuværende bemanding og opgaverne samt for at udnytte deforventede synergier er vurderingen, at den centrale enhed bør dimensioneres meden bemanding på cirka 104 årsværk, hvilket frigør 28 årsværk (jævnfør Figur 32),svarende til 11 millioner kroner, eller 23 procent.Samlingen af markedsføringsaktiviteterne medfører, at de nuværende regionaleressourcer på området bortfalder, ligesom dele af Kommunikationskontoret ogVejledningskontoret under koncernfunktioner fremadrettet vil komme til at udgøreen del af "SKAT Markedsføring"27.
27 Vejledningskontoret har allerede i dag procesejerskab på markedsføringsområdet
57
Figur 32Dimensionering af SKAT MarkedsføringÅrsværk, 2011Udgående servicebesøgInformationsmøder og messerKampagner ubestemt kredsSkriftlig vejledningAndet1Marlkedsføringsudvikling2
Regional markedsføring i dag
20
41
27
16
16
122
Effektiviseringspotentiale vedkonsolidering af opgaver
5 6
14
328
Overførsel af koncernfunktioner
10
SKAT Markedsføring
16
35
13
13
16
10
104
1 Inklusive en stigning på ét årsværk til håndtering af selvbetjeningskanalen i forbindelse med øget styring af kundehenvendelser2 Årsværk til markedsføringsstrategi, national koordinering mv.KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Vurderingen er baseret på følgende forudsætninger:■For udgående servicebesøg tilpasses bemandingen i forbindelse med
samlingen i SKAT Markedsføring. Det angivne potentiale på 5 årsværk erberegnet på baggrund af, at det gennemsnitlige relevante mandtal pr. årsværkfor de fire mindst effektive regioner (8.267 selskaber/årsværk) bringes påniveau med de samme for de to mest effektive regioner (12.410selskaber/årsværk). Potentialet udregnes i forhold til gennemsnittet for de tomest effektive regioner frem for blot den mest effektive, idet de geografiskeforskelle vurderes at have en vis indvirkning på produktiviteten. Dennemetode til at korrigere for markante geografiske forhold i en enkelt regionanvendes ligeledes i det følgende på øvrige områder, hvor geografienvurderes at kunne påvirke produktiviteten■For informationsmøder og messer tilpasses bemandingen i forbindelse med
samlingen i SKAT Markedsføring. Det angivne potentiale på seks årsværk erberegnet på baggrund af, at det gennemsnitlige relevante mandtal pr. årsværkfor de fire mindst effektive regioner (9.878 selskaber/årsværk) bringes på
58
niveau med de samme for de to mest effektive regioner (12.397selskaber/årsværk)28■For ydelsen "kampagner ubestemt kreds" tilpasses bemandingen i forbindelse
med samlingen i SKAT Markedsføring. Det angivne potentiale på 14 årsværker beregnet på baggrund af, at det gennemsnitlige relevante mandtal pr.årsværk for de fire mindst effektive regioner (14.575 selskaber/årsværk)bringes på niveau med de samme for de to mest effektive regioner (33.254selskaber/årsværk)29■For skriftlig vejledning tilpasses bemandingen i forbindelse med samlingen i
SKAT Markedsføring. Det angivne potentiale på tre årsværk er beregnet påbaggrund af en produktivitetsstigning på 20 procent ved samling af opgaven iSKAT Markedsføring. Produktiviteten for det beslægtede område, skriftligbesvarelse, er cirka 30 procent lavere i den regionale kundeservice end delandsdækkende kundecentre. De 20 procent er udtryk for en konservativekstrapolering af den observerede produktivitetsforskel på dette beslægtedeområde2.1.3.3 Optimeret dimensionering og struktur for kundecentre30Analyserne ovenfor angiver et effektiviseringspotentiale i kundecentrene gennemen øget rådighedsgrad, belægningsgrad samt tilpasning af opkaldslængden.Samlet set vurderes det at være muligt at reducere enhedsomkostningerne for eteffektivt vejledningsminut (2011-produktivitet) med 22 procent for KundecenterPerson og Kundecenter Erhverv under ét (jævnfør Figur 33).Samlet set vurderes det at muliggøre en omkostningsreduktion på kundecentrenepå cirka 24 millioner kroner (cirka 62 årsværk), svarende til 22 procent. Heraf vilcirka fem årsværk være afdelingsledere, mens den resterende del vil væretelefonagenter. For så vidt angår telefonagenter tilvejebringes 45 procent afeffektiviseringen ved at nedbringe opkaldstiden (25 årsværk), 24 procent ved atoptimere belægningsgraden (14 årsværk), mens de sidste 31 procent (18 årsværk)
28 Personmandtallet er indregnet med en vægt på 5 procent, da en mindre del af opgaverne erborgerrettede29 Personmandtallet er indregnet med en vægt på 5 procent, da en mindre del af opgaverne erborgerrettede30 Dette afsnit analyserer alene det effektiviseringspotentiale, der er ved en optimeret drift af kundecentreneinden for rammerne af SKAT. I forbindelse med digitaliseringsstrategien er vedtaget et initiativ ometablering af en fællesoffentlig telefonsupport, og det kan i den forbindelse undersøges, hvorvidt samdriftmed andre offentlige kundecentre kan give andre og yderligere effektiviseringsgevinster for SKAT
59
hidrører fra en forbedring i rådighedsgraden31. Effektiviseringspotentialet fortelefonagenter vil være fordelt med 31 årsværk på Kundecenter Person og 26årsværk på Kundecenter Erhverv.Figur 33Ressourceforbrug ved at levere ét effektivt vejledningsminut på telefon20112Forbrug ’11DKK/min8,0 DKKRådighedsgrad67%62%-331,8 minBelægningsgrad74%68%0,6min0,3minOpkaldslængde1,0min264 sek238 sek0,9min-8Nuværende Benchmark-niveauniveauEffektivt vejledningsminut,2011-effektivitet
Aktivitet
Nyt forbrugDKK/min6,2 DKK
Ændring omk.Procent-22
Ikke rådig tid
2,4 min0,9min
Ledig tid0,5min
-33
Besvarelses-tid1
1 Inklusiv efterbehandlingstid. Der er beregnet udfra, at efterbehandlingstiden forbliver uændret, når opkaldslængden reduceres. Undersøgelsestid forbegge kundecentre er inkluderet som en del af opkaldstiden2 Data er vægtet for Kundecenter Person og Kundecenter Erhverv. Evt. reduktion i antal afdelingsledere er ikke indregnetKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011; SKM-webrapporter telefoni
Vurderingen er baseret på følgende forudsætninger:■En stigning i rådighedsgraden fra 64 til 67 procent for Kundecenter Person og
fra 60 til 67 procent for Kundecenter Erhverv gennem reduktion aftidsforbruget på kompetenceudvikling, møder mv.32Medarbejderne i SKAThar et højere forbrug af kompetenceudviklingsaktiviteter end
31 Sekvensen for indfasningen af de enkelte effektiviseringstiltag er afgørende for fordeling af samletpotentiale. Her er en opgørelse i forhold til indledningsvis nedbringelse af opkaldslængden, dernæstforøgelse af belægningsgraden og endelig forøgelse af rådighedsgraden32 Dette potentiale er ikke indregnet i HR dybdeanalyse, som fokuserer på de årsværk, som tilvejebringerkompetenceudviklingen. Det bemærkes, at Moderniseringsstyrelsen forestår et tværstatsligtanalysearbejde i relation til nedbringelse af sygefravær. For så vidt angår potentialerne de måtte anvise forSKAT, så kan der være et mindre potentiale, som er overlappende med potentialet ved at øgerådighedsgraden for kundecentrene (cirka 2,5 årsværk).
60
sammenlignelige callcenter-medarbejdere samt et højere forbrug af møderend andre callcenter-medarbejdere (jævnfør den eksterne benchmarking)■En stigning i belægningsgraden fra 68 til 74 procent for Kundecenter Person,
og fra 68 til 74 procent for Kundecenter Erhverv gennem bedre tilpasning afbemandingen til opkaldenes tidsmæssige profil og gennemførelse afkapacitetsudjævning mellem de to kundecentre. Det vurderes at være muligt,uden at serviceniveauet eller ventetiden forringes. I forhold tilkapacitetsudjævningen mellem Kundecenter Person og Kundecenter Erhvervvil der primært være tale om, at Kundecenter Erhverv hjælper KundecenterPerson i peak-perioden i uge 10-18 med de mindst komplicerede opkald påsluserne forskudsopgørelse og årsopgørelse. En gruppe medarbejdere børdedikeres til at yde denne assistance, således at tilstedeværelsen af de rettekompetencer hos de assisterende medarbejdere sikres så effektivt som muligt■En reduktion af den gennemsnitlige opkaldslængde med 10 procent for
Kundecenter Person og 10 procent for Kundecenter Erhverv gennem øgetstyring af besvarelsesomfang (opkaldslængde). Det vurderes at værerealiserbart, uden at nøgletallet "løsning ved første opkald" forringes.Samtidig vurderes det, at effektiviseringen ikke i væsentlig grad vil påvirkemålsætningen om at nå at informere de relevante kunder om muligheden forat bliveselvhjulpneved øget brug af digitale løsninger. For KCP svarer 10procent til, at de 38 procent af medarbejderne, der har længst taletid, flyttes tiltaletiden for den medarbejder, som udgør skillelinjen til de 62 procent afmedarbejderne, der har kortest taletid. For KCE svarer 10 procent til, at allemedarbejdere, der har en taletid, der er længere end gennemsnittet,effektiviserer taletiden til niveauet for gennemsnittet. Disseeffektiviseringspotentialer er på linje med erfaringen fra lignendeeffektiviseringsprogrammer i andre sammenlignelige call centre■Beregningerne er foretaget under hensynstagen til gennemførsel af det
eksisterende initiativ "Minimering af Kundehenvendelser" samt initiativerunder "Øget styring af henvendelser på mest egnede kanal", hvilket samlet setøger antallet af effektive vejledningsminutter, der skal leveres (se afsnit omøget styring af henvendelser på mest egnede kanal)■Potentialet vurderes i princippet at kunne realiseres inden for den eksisterende
organisatoriske ramme, men der så skal etableres en koordinationsmekanismetil at understøtte tværgående kapacitetsudjævning. Omvendt kan dennuværende model, hvor de to landsdækkende kundecentre rapporterer til hversin region, ikke karakteriseres som værende ideel, og det anbefales, at der
61
etableres et kundecenter, der organisatorisk set er samlet og forankret pånationalt niveauDet blev ligeledes vist ovenfor, at der ligger et potentiale i, at kundecentreneovertager opgaver med skriftlig og telefonisk besvarelse af kundehenvendelser,som regionalt løses overlappende og mindre effektivt i dag. Varetagelse afaktivitetenudgående opkaldbør også overflyttes til kundecentrene for at bidragetil udjævning af volumenudsving og udnytte kundecentrenes kompetencer medhåndtering af store opkaldsmængder33.Samlet set vurderes dette at muliggøre en reduktion af omkostningerne på cirka 6millioner kroner (cirka 16 årsværk), svarende til cirka 21 procent af det hidtidigeressourceforbrug. Dette potentiale er beregnet under forudsætning af, at opgaverneoverflyttes til kundecentret, som er optimeret i henhold til de ovenfor angivnenøgletal samt de specifikke forudsætninger, der angives nedenfor. På dennebaggrund skal kundecentrene have tilført cirka 26 årsværk til besvarelse afskriftlige henvendelser og cirka 35 årsværk til varetagelse af indgåendetelefonbesvarelse og udgående vejledningsopkald. Samtidig bortfalder der 77årsværk på regionalt niveau pga. opgavebortfaldet, og differensen udgør eneffektivisering på de cirka 16 årsværk.Vurderingen er baseret på følgende forudsætninger:■For skriftlig besvarelse tilpasses bemandingen i forbindelse med samlingen i
kundecentrene. Det dermed forbundne potentiale er cirka 20 procent,svarende til 7 årsværk. Produktiviteten for skriftlig besvarelse er cirka 30procent lavere i den regionale kundeservice end i de landsdækkendekundecentre. De 20 procent er udtryk for, at det vurderes, at den regionalekundeservice i dag besvarer henvendelser af en karakter, der er knap sågenerel som de e-mail, kundecentrene besvarer■For telefonisk besvarelse tilpasses bemandingen i forbindelse med samlingen
i kundecentrene. Det dermed forbundne potentiale er cirka 20 procent,svarende til 5 årsværk. Produktiviteten for telefonisk besvarelse i form afopkaldslængden er i dag cirka 12 procent lavere i den regionale kundeserviceend i de landsdækkende kundecentre. De 20 procent er udtryk for, at det iberegningen antages, at den regionale telefoniske besvarelse overflyttes tilkundecentrene, efter de har gennemgået effektivisering
33 Opgaven med udgående opkald kan kompetencemæssigt også løses i SKAT Markedsføring. Detvurderes dog, at opgaven bør konsolideres i kundecentrene med henblik på effektiv kapacitetsudjævning.Hvis opgaven konsolideres i SKAT Markedsføring, vil potentialet være uændret
62
■For udgående opkald bør dimensioneringen ligeledes tilpasses i form af
flytning af opgaver til kundecentrene. Det relative potentialet vurderes atvære på linje med potentialet for indgående opkald, hvilket indebærer eneffektivisering på fire årsværk2.1.3.4 Nationalt optimeret kanal for betjening af personlige henvendelserUdover det potentiale, der ligger i at reducere antallet af personlige henvendelsergennem indførelse af visitering, er der et mindre potentiale i at tilpasse den måde,som området for personlige henvendelser er organiseret, samt i at tilpasse antalletaf skattecentre, hvor der udbydes skrankebetjening.Baseret på en vurdering af SKATs pilotforsøg med visiteret tidsbestilling er derfremover kun behov for at udføre personlig ekspedition for 20 procent af deborger, der ekspederes i dag. Det svarer til, at de ville kunne betjenes af 18årsværk på landsplan, såfremt den hidtidige produktivitet opretholdes. Det ergengivet i Figur 34 som en årsværksreduktion på 70 årsværk som følge afvolumenfald. Produktiviteten vurderes at blive halveret, som følge af at volumenfalder væsentligt og at den gennemsnitlige kompleksitet af de tilbageværendevisiterede henvendelser vil stige. Det er gengivet i Figur 34 i form af en stigning ide nødvendige årsværk på 18 årsværk. En tilpasning til færre, men fagligt stærkeremiljøer til ekspedition af personlige henvendelser vil bevirke, atproduktivitetsfaldet i et vist omfang kan begrænses, samtidig med at kvaliteten ibehandlingen af de mere komplekse henvendelser opretholdes. Det svarer tileffektiviseringen på fem årsværk i Figur 34 ved omlægning til national kanal.En model, hvor visiterede henvendelser er fuldt indfaset, vil indebære, at antalletaf skattecentre med personlig ekspedition begrænses til 8-10. Disse bør placeres ide største byer samt ved et Skattecenter i Sønderjylland. Valget af fremtidigeekspeditionssteder bør tage udgangspunkt i kundegrundlaget og tilgængeligheden.Placeringen af et ekspeditionssted i nærheden af grænsen til Tyskland vil tilgodeseforretningens udfordring med "grænsegængere", som erfaringsmæssigt kræverpersonlig betjening. Det anbefales at flytte opgaven fra det regionale niveau ogetablere en egentlig national kanal i SKAT for betjening af personligehenvendelser. Med henblik på at realisere overheadsynergier og sikre fuldsamordning med den telefoniske visitering bør den nationale kanal organisatoriskvære forankret i Kundecenter Person.Samlet set vurderes ressourceforbruget til betjening af personlige henvendelser i 8-10 skattecentre at skulle dimensioneres til cirka 30 årsværk. I forhold til detressourceforbrug, der er forudsat i afsnittet om Øget styring af henvendelser til den
63
mest egnede kanal, hvor produktivitetsfald er indregnet, svarer det til en reduktionpå cirka 15 procent, eller fem årsværk (jævnfør Figur 34).Figur 34Dimensionering af national kanal for personlige henvendelserÅrsværk
Årsværk 2011
88
Volumenfald via visitering af henvendelserProduktivitetsfald ved volumenfald, øgetkompleksitet og uændret organiseringEffektivisering ved omlægning tilnational kanalFremtidig dimensionering
70
18
5
30
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Vurderingen er baseret på følgende forudsætninger:■En reduktion af skrankebetjeningen i skattecentrene fra 29 til cirka 8-1034■Det vurderes, at en 15 procents effektivisering af ekspeditionstiden kan opnås
ved at etablere en national kanal med ekspedition på markant færreskattecentre med fagligt stærkere miljøer. Effektiviseringen afekspeditionstiden sker fra det niveau, som den er på, når produktiviteten erblevet halveret efter indførelse af visiteret tidsbestilling
34 Dette indebærer udelukkende, at skrankebetjeningen ophører i skattecentrene. Der forudsættes intet omøvrige aktiviteter i de Skattecentre, hvor skrankebetjeningen ophører
64
2.1.4 Sammenfatning af organisatoriske implikationerDe anbefalinger, der opstilles ovenfor, indebærer samlet set, at der etableres en nyenhed - SKAT Vejledning - med ansvar for vejledningsindsatsen i kundecentret ogi øvrige enheder, som varetager vejledning på baggrund af indkomnehenvendelser, men som har andet primærfokus end at yde vejledning.På baggrund af erfaring og inspiration fra typiske organisationsformer i beslægtedebrancher i den private sektor anbefales det således, at der oprettes ét kundecenter,der skal håndtere telefoniske og skriftlige henvendelser, inklusiv en underlagtenhed med ansvar for personlige henvendelser, som vil have lokal tilstedeværelse.Tilsvarende oprettes en samlet markedsføringsenhed, der er underlagtindsatsorganisationen (jævnfør Figur 35).Figur 35Anbefalet organisering af vejledningsområdetXXÅrsværk
Indsats
SKAT Vejledning
SKAT Markedsføring
104
Kundecenter(Erhverv og Person)
397
(Ikke under SKAT Vejledning)Centraliseret produktion af–Skriftligt materiale–Kampagner mv.Lokal eksekvering vedafholdelse af–Infomøder og messer2Centraliseret besvarelse af allegenerelle henvendelser påvejledning (tlf. og e-mail)Telefonisk vejledning påSKATs initiativNationalt ansvar for team, derhåndterer visiteret tidsbestillingpå væsentligt færre lokationerend i dag
Specialistvejledning(enhed-er, der udøver vejledning, menhar andet primærfokus)1Kompetenceoverlap til sags-behandling på afregnings-området, så samorganiseringmed dette for Bindende SvarTelefonisk vejledning specifikfor Indrivelsescenter (IC) ogBetalingscenter (BC)håndteres også fremover i ICog BC
1 Delområdet øvrig landsdækkende vejledning er medtaget for illustration af hele vejledningsområdet, upåagtet at delområdet ikke analyseres nærmere2 Inklusiv aktiviteten udgående besøg på kundens initiativ
Den samlede dimensionering for kundecentret vurderes at være 397 årsværk og104 årsværk for SKAT Markedsføring. De 397 årsværk for kundecentret erinklusiv 30 årsværk til den nationale kanal for personlig betjening. Kundecentretog SKAT Markedsføring dimensioneres dermed til i alt 501 årsværk.
65
Hvis de eksisterende initiativer medregnes, indebærer det en reduktion afårsværksforbruget på den analyserede del af vejledningsområdet med 172 årsværkfra 67335. På baggrund af de metodeusikkerheder, som analyserne er forbundetmed, svarer det til, at der kan realiseres en udgiftsreduktion på 77-83 millionerkroner inklusive eksisterende initiativer. Middelvurderingen på 80 millionerkroner og 172 årsværk svarer til en reduktion af udgifterne på 28 procent og enårsværksreduktion på 26 procent. Tiltag, der er identificeret som en del af dennedybdeanalyse, indeholder årsværksreduktioner på 122 ud af eteffektiviseringsgrundlag på 623 årsværk, svarende til 20 procent (jævnfør Figur36). Potentialespændet for nye initiativer udgør 47-53 millioner kroner.Årsværksstigningen på 20 årsværk i kundecentrene fra 377 til 397 er ennettovirkning af en reduktion på 62 årsværk som følge af effektivisering, enreduktion på 40 årsværk som følge af opgavebortfald samt en stigning på 122årsværk som følge af tilførsel af opgaver fra den regionale vejledning, som dermedbortfalder.Figur 36Anbefalet organisering af vejledningsområdetXXÅrsværk
Indsats
SKAT Vejledning
SKAT Markedsføring
104
Kundecenter(Erhverv og Person)
397
(Ikke under SKAT Vejledning)Centraliseret produktion af–Skriftligt materiale–Kampagner mv.Lokal eksekvering vedafholdelse af–Infomøder og messer2Centraliseret besvarelse af allegenerelle henvendelser påvejledning (tlf. og e-mail)Telefonisk vejledning påSKATs initiativNationalt ansvar for team, derhåndterer visiteret tidsbestillingpå væsentligt færre lokationerend i dag
Specialistvejledning(enhed-er, der udøver vejledning, menhar andet primærfokus)1Kompetenceoverlap til sags-behandling på afregnings-området, så samorganiseringmed dette for Bindende SvarTelefonisk vejledning specifikfor Indrivelsescenter (IC) ogBetalingscenter (BC)håndteres også fremover i ICog BC
1 Delområdet øvrig landsdækkende vejledning er medtaget for illustration af hele vejledningsområdet, upåagtet at delområdet ikke analyseres nærmere2 Inklusiv aktiviteten udgående besøg på kundens initiativ
35 Inklusiv de 10 årsværk fra Koncernfunktioner, som vil blive overført til SKAT Markedsføring
66
I Figur 37 til Figur 39 ses et detaljeret overblik over årsværksudviklingen ihenholdsvis kundecentrene, Regional Vejledning og SKAT Markedsføring.Figur 37Udviklingen i ressourceforbrug for KundecentreÅrsværkDimensionering i dagØget kanalstyringReduktion i volumen skriftelige besvarelserEksisterende initiativ forudsat volumenfald på tlf.Ekstra opkald, når personlig betjening begrænses1OptimeretdimensioneringkundecentreTilførsel skriftelig besvarelse fra regionerTilførsel tlf besvarelser fra regionerTilførsel udgående opkald fra regionerEffektivisering kundecentreNational kanalTilførsel national kanal personlige henvendelserpersonlig betjeningFremtidig dimensionering1 Inklusiv en reduktion på cirka 3 årsværk som følge af volumenfald udover, hvad der er forudsat i eksisterende initiativer
377152530261916
6230397
67
Figur 38Udviklingen i ressourceforbrug for Regional VejledningÅrsværkDimensionering i dagØget kanalstyringEksisterende initiativ visiteret tidsbestillingFuld indførelse visiteret tidsbestillingNational samordningaf markedsføringOverførsel udgående servicebesøg tilSKAT Mark.Overførsel infomøder og messedeltagelsetil SKAT Mark.Overførsel kampagner ubestemt kreds tilSKAT Mark.Overførsel skriftelig vejledning tilSKAT Mark.Overførsel andet til SKAT Mark.OptimeretdimensioneringkundecentreOverførsel af skriftelig besvarelse til KCOverførsel af telefoniske besvarelser til KCOverførsel udgående opkald til KCOverførsel personlig betjening til nationalkanal i KCFremtidig dimensionering2020
2862528
41271615
3324
350
Figur 39Udviklingen i ressourceforbrug for SKAT MarkedsføringÅrsværkDimensionering i dag
0
National samordningaf markedsføring
Tilførsel markedsføringskoncernfunktionerTilførsel udgående servicebesøgfra regionerTilførsel infomøder og messedeltagelsefra regionerTilførsel kampagner ubestemt kredsfra regionerTilførsel skriftelig vejledning fra regioner
10
16
35
13
13
Tilførsel andet fra regioner
16
Fremtidig dimensionering
104
68
2.1.5 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterOvenstående tiltag vurderes samlet set at kunne frigøre ressourcer påvejledningsområdet svarende til 50 millioner kroner årligt eksklusiv overhead. Iforhold til det nuværende ressourceforbrug eksklusiv de eksisterende initiativersvarer det til en udgiftsreduktion på 20 procent. SKATs eksisterende initiativerforventes at kunne indbringe cirka 30 millioner kroner. Figur 40 indeholder etoverblik over den tidsmæssige indfasning af potentialet inklusiv overhead på 10millioner kroner. Indfasningen viser den udgiftsmæssige realisering underhensynstagen til kontraktuelle forhold.Figur 40Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
585252
60
28422642
48
50
38
1-62013
0
08-62014
01002015
01002016
01002017
0100Slutfase
1 Periodens ikke-årsværksrelaterede investeringer.
Effektiviseringstiltagene opstartes primo 2. kvartal 2013. Første effekt på årsværksker i det efterfølgende kvartal altså primo 3. kvartal 2013, og det forventes, at denfulde effekt er implementeret 12 måneder herefter.Vurderingen af effektiviseringens størrelsesorden og indfasningsprofilen er baseretpå følgende forudsætninger:
69
■SKATs eksisterende initiativ for minimering af kundehenvendelser
gennemføres som planlagt■Fuld indførelse af visiteret tidsbestilling for personlig betjening fra primo 4.
kvartal 2013■Der oprettes en centraliseret, national kanal for personlig betjening med
markant begrænsning af antallet af ekspeditionssteder fra primo 2014■National samordning af markedsføringsaktiviteterne under indsatsområdet
sker i to trin. I første omgang overføres fra primo 3. kvartal 2013 udprægedegeografiuafhængige opgaver (eksempelvis skriftlig vejledning) til SKATMarkedsføring. I næste fase fra 4. kvartal 2013 konsolideres tillige opgaver,der kræver national udvikling og lokal eksekvering i SKAT Markedsføring(eksempelvis infomøder og messedeltagelse)■Tiltag til forbedring af coaching og performance management med henblik på
begrænsning af opkaldslængde til et tilstrækkeligt niveau opstartes i 2. kvartal2013. Tiltag til forbedring af belægningsgrad (kapacitetsudjævning, optimeretvagtplanlægning, incitamenter til nedbringelse af ledig tid) og tiltag tilforbedring af rådighedsgraden (nedbringelse af mødetid ogkompetenceudvikling) opstartes i 3. kvartal 2013. Effektiviseringer påafdelingslederniveau gennemføres, så ledelsesspændet løbende holdesnogenlunde uændret■Overførsel af opgaveløsning inden for skriftlig besvarelse, telefonisk
besvarelse og udgående opkald fra regionerne til kundecentrene gennemføresfra 2. kvartal 2013■Samlet set betyder indfasningstakten, at antallet af medarbejdere, der
fritstilles fra produktionen, udvikler sig kvartalsvis lineært fra primo 3.kvartal 2013 og de følgende 12 måneder.■Der er et mindre investeringsbehov til midlertidige ekstraordinære
merudgifter i forbindelse med implementeringen af ovenstående tiltag. Fortiltagene øget kanalstyring og national kanal for personlig betjening skønnesudgifterne at være 5 millioner kroner. De vil i særdeleshed være tilegnetekstraordinære markedsføringstiltag i forbindelse med den fulde indførsel afvisiteret tidsbestilling samt evt. øvrige ekstraordinære udgifter i forbindelsemed begrænsningen af personlige henvendelser til markant færre skattecentre.I 2013 skønnes det ligeledes nødvendigt at afholde ekstraordinære udgifter iforbindelse med oprettelsen af SKAT Markedsføring og integreringen afdenne organisation i indsatsområdet (2 millioner kroner). Endelig vurderesdet, at der i 2013-2014 bør afsættes ekstraordinære midler til
70
kompetenceudvikling inden for coaching og præstationsledelse til isærafdelingsledere, der skal drive taletidseffektiviseringer i kundecentrene (5millioner kroner). Størrelsen af de ekstraordinære midler til gennemførelse aftiltagene for kundecentrene skal ses i lyset af, at der allerede i dag (også eftereffektiviseringer) er betydelige ressourcer til stede til kompetenceudvikling
71
2.2 AfregningDette kapitel omhandler afregning af skatter og afgifter. Herved forståsopkrævning og udbetaling af tilgodehavender samt et antal relaterede ydelser.Afregning er således et forskelligartet område, der omfatter både vurderinger,afgørelser, ekspeditioner, angivelser, værdiansættelser og klagebehandlinger.
2.2.1 Organisering og ressourceforbrugDet samlede ressourceforbrug på afregningsområdet udgør godt 2.100 årsværk,svarende til cirka 900 millioner lønkroner. Heraf anvendes 1/3 af ressourcerne i deregionale kundeserviceenheder, mens 2/3 anvendes i de landsdækkende enheder.På baggrund af indledende analyser af forbedringspotentialer, eksisterendeinitiativer samt realiserbarhed på tværs af afregningsområdet er der udvalgt treafregningsopgaver som fokusområde. De udvalgte afregningsopgaver erafgørelser, angivelser og årsopgørelser fysiske personer (jævnfør Figur 41)Figur 41Fordeling af afregningsopgaverÅrsværk, 2011YdelseAfgørelserAngivelserNummerpladeekspeditionKlagebehandlingBetalingerÅrsopgørelse fysiske personerVærdiansættelse motorEjendomsvurderingAndetTotalÅrsværk3063042632432001831721303432.143Udvalgt til analyseRegionerLandsdækkende enheder
Millionerkroner13911810112178796757147906
FordelingProcent15131113997616100
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
72
Effektiviseringspotentialet opgøres på baggrund af analyserne på de udvalgteområder, mens der angives skønsmæssige potentialer for det øvrigeafregningsområde. Det sker på baggrund af en vurdering af, i hvilken gradårsagerne til de fundne effektiviseringspotentialer kan genfindes på øvrigeafregningsområder, der ikke har været underlagt dybdegående analyser.SKATs samlede ressourceforbrug på de udvalgte områder udgør godt 330millioner kroner og knap 800 årsværk (jævnfør Figur 42). Cirka 40 procent afressourcerne anvendes i regionerne og 60 procent anvendes i de landsdækkendeenheder, hvoraf Told alene står for knap halvdelen.Godt halvdelen af årsværksressourceforbruget på angivelser finder sted i Toldalene, godt halvdelen af forbruget på afgørelser finder sted i øvrige landsdækkendeenheder og godt 3/4 af aktiviteterne med årsopgørelse for fysiske personervaretages regionalt. De 306 årsværk, der er placeret regionalt, er for mere end 95procents vedkommende (294 årsværk) placeret i de seks regionalekundeserviceenheder.Figur 42Fordeling af afregningsopgaver udvalgt til analyseÅrsværk, 2011OrganisatoriskenhedAfgørelserÅrsopgørelsefysiskepersonerFordelingProcentMillionerkroner
Angivelser
Total
Regioner
98
64
144
306
39%
132
Told
42
163
0
205
26%
82
Øvrigelands-dækkendeenheder
166
78
38
282
36%
122
Total
306
304
182
793
100%
336
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
73
Nedenfor beskrives organiseringen af opgavevaretagelsen for ydelserne afgørelser,angivelser og årsopgørelse fysiske personer nærmere. Analyserne tagerudgangspunkt i de største årsværkskoncentrationer (jævnfør Figur 43).
2.2.1.1 AfgørelserYdelsen afgørelser består overordnet af opgaver, der involverer behandling afanmodninger fra borgere/virksomheder og at træffe afgørelser. Som konkreteksempel kan nævnes en situation, hvor SKAT modtager en anmodning omtilbagebetaling af diverse punktafgifter (eksempelvis godtgørelse til ambassader).Sådanne anmodninger visiteres ud fra visse fastlagte kriterier til en givenmedarbejder eller en "pulje". Den efterfølgende sagsbehandling tilvejebringer detgrundlag, der skal til for at træffe en korrekt og ensartet afgørelse. Eventuelleforslag til afgørelsen sendes til virksomheden til udtalelse, hvorefter den endeligeafgørelse træffes og sendes til virksomheden. Sagsbehandleren sikrer, atvirksomhedens registreringer hos SKAT rettes til i forhold til den trufne afgørelsesamt at sagen registreres og afsluttes i de relevante sagssystemer.Arbejdet med at træffe afgørelser er fordelt med godt halvdelen på afgørelser forvirksomheder (172 årsværk) og knap halvdelen på afgørelser for personer (124årsværk). Cirka 60 procent af ressourceforbruget finder sted i regionerskundeserviceenheder og Sagscenter Erhverv (jævnfør Figur 43).
74
Figur 43Fordeling af opgaveløsning med afgørelserÅrsværk, 2011OrganisatoriskenhedRegionerAndre afgørelser1Afgørelser personerAfgørelser virksomheder
Årsværk3
Fordeling
62
34
9932
32%
Sagscenter Erhverv
78
82
27%
Told2
3
39
42
14%
Sagscenter Person
380 38519 2145
12%
Andre
15%
Total
10
124
172
306
100%
1 Består af aktiviteterne Straksafgørelser inkl. digitale genopt., Visitering af afgørelser, Afgør enhedsbevill DK deltag toldmynd, Afgør enhedsbevill DKudst toldmyndighed, Andre afgørelser og forelæg. Skatterådet2 Told anvender i et vist omfang personer i jobtræningsforløb o.lign. til at udføre opgaver omkring afgørelser – disse er kun i organisationen i begrænsettid, hvorfor der løbende skal ske oplæring af nye. Disse personer indgår i antal årsværk. Told er en bunden opgave, baseret på fælles EU-regler ogkrav og dermed også – udover anden revision – revision fra EU´s revisionsorganerKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
2.2.1.2 AngivelserYdelsen angivelser består overordnet af opgaver , der skal sikre grundlaget forkorrekt opgørelse og afregning af skatter, afgifter og toldbeløb i både Danmark ogudlandet. Som det fremgår af Figur 44 vedrører over halvdelen afressourceforbruget på angivelser den landsdækkende enhed Told. I Told bestårarbejdet for de 163 årsværk, som arbejder med angivelser af opgaver, i at sikre, atvirksomheder og borgere kan foretage korrekt angivelse af grundlaget forberegning af toldbeløb og opfylde eventuelle særlige varebestemmelser iforbindelse med indførsel, udførsel og transit.Arbejdet i Told er fordelt på en række aktiviteter i relation til import/eksport samtforsendelser (jævnfør Figur 44). Angivelser i Told er organisatorisk forankret iregion København og opdelt i tre administrationsafdelinger med i alt 55 årsværkog seks ekspeditionsafdelinger med i alt 108 årsværk. De seksekspeditionsafdelinger er fysisk placeret rundt om i landet og flere af dem udførerekspedition på mere end én adresse. Told ændrede sin organisering pr. 15. august2011 med henblik på tilpasning til det organisatoriske målbillede, som er fastlagt iSKATs nuværende femårsstrategi, der løber til 2013. Tilpasningen til målbilledeter sket med henblik på at opnå en mere effektiv produktion. Hvis dele af effekten
75
ved tilpasningen til målbilledet er opnået allerede i 2012, vil Told allerede haveindhentet en del af det potentiale, der identificeres med baggrund i 2011-udgangspunktet.Figur 44Fordeling af opgaveløsning med angivelserÅrsværk,20111AndetAngivelser momsAngivelser forsendelseAngivelser eksportAngivelser A-skatAngivelser import
Organisatoriskenhed
Årsværk
Fordeling
Regioner
125
44
1 64
21%
Andre landsdæk-kende enheder
43
18 1678
24%
Told
3 31
52
77
163
55%
Total
51
30
31
53
60
78
304
100%
1 Angivelser er opgjort inklusive fejllisterKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
2.2.1.3 Årsopgørelse fysiske personerI årsopgørelse fysiske personer består arbejdet i at opgøre beregningsgrundlagetfor personbeskatning samt beregne og afregne slutskatten.Arbejdet er fordelt på en række aktiviteter, hvoraf opgaven med at håndtereårsopgørelser for udlændinge i Danmark eller danskere med udenlandskeskatteforhold udgør godt 60 procent af ressourceforbruget (jævnfør Figur 45).
76
Figur 45Fordeling af opgaven med årsopgørelse fysiske personer2011RegionerUdland1
AktivitetForvaltningsopgaver udland
Årsværk
Fordeling
81
31
112
62%
Fejllister årsopgørelser fysiske personBehandling af S10(udvidet selvangivelse)Taksationer fysiske personerBehandling af PSA(almindelig selvangivelse)Total
27
733
18%
1515
8%
1414187
8%
4%
143
38
182
100%
1 Inkl. mindre end ét årsværk, som er fordelt i andre landsdækkende enhederKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
2.2.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetI dette afsnit vurderes effektiviseringspotentialet for de tre afregningsydelserafgørelser, angivelser og årsopgørelse fysiske personer. Potentialerne identificeresseparat for de tre områder, hvorpå der følges op i afsnit 2.2.3 med anbefaledetiltag, der kan understøtte effektiviseringen af områderne.
2.2.2.1 Effektiviseringspotentialet for afgørelserEffektiviseringspotentialet for afgørelser analyseres med fokus på de størsteårsværkskoncentrationer i hhv. regionernes kundeserviceenheder og sagscentrenesamlet set (jævnfør Figur 46). Tilsammen udgør disse områder godt 70 procent.
77
Figur 46Fordeling af opgaveløsning for afgørelserÅrsværk, 2011
OrganisatoriskenhedKundeserviceregionerSagscenter Erhverv
Årsværk
Fordeling
9982423845306
32%
27%
Told
14%12%
Sagscenter Person
Andre
15%
Total
100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Den geografiske spredning af afgørelseshåndteringen er historisk betinget og erikke optimal i forhold til driftsoptimering (jævnfør Figur 47). Eksempelvis er de80 medarbejdere i det landsdækkende Sagscenter Erhverv placeret på 15 adresser.
78
Figur 47Geografisk spredning af arbejdet med afgørelserÅrsværk, 20111HøjbjergTaastrup 2København 6København 5Aalborg 2FrederikssundStruerNærum 2RønneMariboHaderslevTønderThistedHerning 1Svendborg 1Ringkøbing 1HolbækKorsørFredensborgKøgeMiddelfartHjørringBillund 2SkiveNæstvedRanders CKøbenhavn 2EsbjergRibeNærum 1HorsensOdense C 1Århus COdense C 2Ringkøbing 2PadborgAndetTotal383026
18
16
14
13
13
12
11
11
10
8
7
6
5
5
5
5
5
4
44
33332222221119
306
1 Baseret på nettoårsværk pr. område og omregning med en faktor svarende til, årsværk på afregningsproces, inkl. fælles og betalt fravær/nettoårsværkpå afregningsprocessen. I forhold til Told er der i 2011 og 2012 sket en større grad af samling af afgørelser i afdelingerne i Aarhus, hvilket ikke er fuldtud reflekteret i ovenståendeKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, baseret på de fysiske placering af medarbejderen, der varetager opgaveløsningen
Kundeservice i regionerne udfører i store træk alle den samme sagsbehandlings-sammensætning (jævnfør Figur 48). Nordjylland behandler dog markant færregenoptagelser vedrørende erhvervsdrivende og taksationer, mens Midtjyllandbehandler færre vedrørende udland end de øvrige regioner. Den enkelte regionmodtager primært sager fra en fælles landsdækkende visitering af indkomne sager,som placeres i en regionsspecifik sagspool. Der tages ikke hensyn til antallet afnuværende uafsluttede sager i en region, når der tildeles sager til regionen.Sagsområderne servicefradrag og behandling af indsigelser mod afgørelser er enundtagelse til de individuelle sagspools, idet der for disse områder er etableretlandsdækkende sagspools. Ansvaret deles ligeligt mellem regionerne for dissesagspools, hvilket i interviews indikeres at være en ikke-optimal strukturering, dadet skaber tvivl om ansvarsfordelingen36.
36 Interview med Skattedirektør for Kundeservice Nordsjælland
79
Figur 48Sammensætningen af genoptagelsessager i regionerneProcent af antal genoptagelser, første halvår 2012TaksationErhvervsdrivendeLønmodtagereSelskaberUdlandAndet
100%
100%22
100%24
100%8
100%22
100%24
28
10
11
16
1547
16
14
34
45
359
32
35
7191KBHKILDE: SkatLigning
590MJ8165M-SS250NJ
9173NS
7155SD
Specialiseringen i kundeservice er med al sandsynlighed noget større, end Figur 48indikerer, idet der tildeles emneord inden for sagstyperne og nogle regioner tageren overvægt af visse emnetyper. Ligeledes arbejdes der med procesbeskrivelser foropgaveløsningen på landsdækkende niveau, selvom der arbejdes med individuellesagspools.Den nuværende regionale organisering af arbejdet med genoptagelser vurderes påtrods af landsdækkende koordinering at indebære en mulighed for markant øgeteffektivisering via centralisering og ensartning til best practice. Observationerpeger på, at den landsdækkende koordinering mellem regionerne ikke ertilstrækkeligt hensigtsmæssig. Med virkning fra 1. december 2010 blev der medbaggrund i en projektrapport om Genoptagelse Person iværksat ændredeprocedurer for behandling af genoptagelse af skatteansættelser på borgerensinitiativ37. Der blev beskrevet procedurer for behandling af skriftlige anmodningermed det formål at opnå et mindre tidsforbrug pr. sag og ensartet registrering.I maj 2012 blev der udarbejdet en rapport, som i første omgang havde til hensigt at37 Genoptagelse af personers skatteansættelse: Rapport om forløbet af det første år med ændredeprocedurer. Kalenderåret 2011
80
"oplyse om antal sager og om tidsforbruget og indeholde ensammenligning med tiden før de nye processer blev indført".Dette måtte dog opgives, og”Det var dernæst tanken at lave rapporten med antal sager ogtidsforbruget for 2011 og sammenligne 1. og 2. halvår. Men også her viserdet sig, at opgørelse af anvendt tid er forbundet med store usikkerheder”.Det blev på denne baggrund konkluderet i rapporten, at"Den primære årsag, at der er rigtig mange medarbejdere der ikke harbrugt - modtagende ordrenummer – når der er registreret i Tire/Lisy. Forat kunne opgøre det korrekte tidsforbrug, bør der være et størreledelsesmæssigt fokus på korrekt anvendelse af ordrenummer. Det vil blivedrøftet på kommende ERFA møder med de ansvarlige afdelingsledere påområdet."Ovenstående observationer vedrørende effektiviseringsinitiativ for GenoptagelsePerson vurderes at pege på, at der er muligheder for at organisere opgaven medgenoptagelser mere effektivt. Således vurderes den nuværende decentraleorganisering at være hovedårsag til, at det knap to år efter iværksættelsen af eteffektiviseringstiltag ikke er lykkes at tilvejebringe et grundlag for at vurdereeffekten af initiativet.Erfaringer fra arbejdet med effektivisering af sagsbehandling i sammenligneligeskandinaviske offentlige organisationer viser, at det potentiale, der ligger i atsamle sagsbehandlingen af ensartede sager, kan udløse forbedringer på minimum20 procent, hvis der ikke er geografiafhængighed i opgaveløsningen, som kanforhindre fuld realisering af driftsoptimering. Erfaringer viser ligeledes, atstørstedelen af potentialet kan realiseres allerede ved en centraliseret organiseringaf ansvaret, uden at medarbejderne samplaceres. Disse erfaringer bunder blandtandet i, at lignende organisationer har oplevet udfordringer i stil med de for SKATovenfor anførte ved sagsbehandling i en decentral strukturInterviews med kundeservicedirektører og produktionsledelsen i relation tilsagsbehandlingen i SKAT har afdækket, at sagsbehandlingstyperne i regionerneikke er geografiafhængige. Derudover har interviews afdækket, at sagerne iregionerne indholdsmæssigt er meget ens i forhold til de typer, som behandles påmere centraliseret og specialiseret vis i de landsdækkende enheder SagscenterErhverv og Sagscenter Person.Således behandles afgørelsessager, der stiller identiske krav til sagsbehandlerenskompetencer, i regionerne, hvis de vedrører et af de tre seneste indkomstår
81
(genoptagelser), og i sagscentrene, hvis de vedrører skatteår, der ligger længeretilbage (ekstraordinære genoptagelser). Der vurderes derfor, at der kan være etyderligere potentiale i at samle opgaveløsningen i sagscentrene, som allerede harerfaring med centraliseret sagsbehandling.Det potentialet, der er indikeret af sammenligningen af opgaveudførelsen med bestpractice for sammenlignelige organisationer, understøttes af interne observationerom produktiviteten i SKATs opgavevaretagelse af sagsbehandlingen. Derfremhæves først observationer og analyser for den regionale sagsbehandling ogderefter det samme for den landsdækkende sagsbehandling med fokus påSagscenter Person og Sagscenter Erhverv.Der er op til 30 procents produktivitetsforskel på den mest effektive og den mindsteffektive region ved vægtning, der tager kompleksitetsforskelle i sagstyper ibetragtning (jævnfør Figur 49). Eftersom sammensætningen afsagsbehandlingstyper er relativt ens i alle regionerne, vil analyseresultat værerelativt retvisende på trods af eventuelle unøjagtigheder i vurderingen af forskelle ide forskellige sagstypers sagsbehandlingskompleksitet (jævnfør Figur 49)38.
38 Dette er på baggrund af en vurdering af, at brugen af emneord ikke invaliderer kompleksitetsbilledet somangivet i Figur 48. Det præciseres i forbindelse med intern benchmarking på afregningsområdet, at detantages, at hvis andet ikke er eksplicit angivet, så er kvaliteten af opgaveløsningen i dag ensartet ogtilstrækkelig på tværs af de benchmarkede enheder. Når genoptagelsessager behandles, skalressourceforbruget tidsregistreres på indsatsydelsen SPOT, såfremt der indhentes nye oplysninger hosborgere eller virksomheder i forbindelse med behandlingen. Tidsregistrering på ydelsen SPOT udgør cirka30 procent af det totale tidsforbrug til behandlingen af genoptagelser, som er registreret på ydelserneAfgørelser og SPOT. Analysen i Figur 49 er på konklusionsniveau robust over for inkludering af dentidsanvendelse, som er registreret på SPOT. Forholdet mellem produktiviteten i de enkelte regioner errelativt uændret, på nær for Syddanmark, hvor man har en høj andel timer registreret som SPOT, og derforudviser lavest produktivitet, når denne inkluderes. Produktivitetsforskellen mellem mest og mindstproduktive region er cirka 22 procent ved inklusion af timer, der er registreret på SPOT.Potentialeberegningen i Figur 49 er ligeledes robust over for inkludering af timer, der er registreret påSPOT. Nordsjælland er også i dette tilfælde blandt de to mest produktive regioner ved
82
Figur 49Benchmarking af sagsbehandlingstiden for afgørelser i regionerneTimer per afgørelser (ressourcevægtede),1. halvår 201212,72,52,32,11,91,9-29%Ø 2,2
København
Midtjylland
Midt- ogSydsjælland
Nordjylland
Nordsjælland
Syddanmark
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Genoptagelsessager og administrative afgørelser er alle vægtet i forhold til gennemsnitligt sagsbehandlingstid per sagstype. Sagsbehandlingstiden forgenoptagelser efter taksation er anvendt som udgangspunkt for vægtningenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, antal genoptagelsessager og administrative afgørelser fra SkatLigning og Captia
Vurderingen af, at der er tale om reelle produktivitetsforskelle, understøttes af, atden mest effektive region, Nordsjælland, som den eneste region har fået godkendtog afsluttet dele af et regionalt effektiviseringsprojekt på blandt andet dele afafgørelsesområdet. Derudover vurderes skatteborgerne i region Nordsjælland athave relativt mere komplicerede skatteforhold end gennemsnittet for de øvrigeregioner, hvilke alt andet lige burde trække i retning af længere sagsbehandlingstidpr. afgørelse. Variationen dækker dermed over, at sagsbehandlingsgangen ikkeudføres lige effektivt i hele landet, og nogle har et mindre tidsforbrug end andreved løsningen af identiske sager.Analysen viser ligeledes, at der er store produktivitetsforskelle blandt afdelingernei den mest effektive region, Nordsjælland (jævnfør Figur 49). Det vurderes, at deleaf den observerede produktivitetsforskel blandt afdelingerne er et udtryk forforskelle i sagsmix og visse usikkerheder i vægtningen af sagstyperneskompleksitetsforskelle. Overordnet set vurderes konklusionen dog at væreretvisende, idet det eksempelvis kan konstateres, at afdeling 3 og afdeling 6 harvaretaget løsningen af et ensartet sagsmix i den analyserede periode, menmedarbejderne i afdeling 3 har anvendt cirka 20 procent mindre tid pr. afgjort sag.
83
Brugen af emneord kan også inden for et ensartet sagsmix betyde, at der kan væresystematiske forskelle i sagskompleksiteten for de to afdelinger, hvorfor disseobservationer ikke indgår i potentialeberegningerne, som følger senere.Figur 50Benchmarking af sagsbehandlingstiden for afgørelser i regionNordsjællandTimer per afgørelser (ressourcevægtede),1. halvår 20121
3,12,62,12,7-22%Ø 2,01,11,2
0,9
Afd. 1
Afd. 2
Afd. 3
Afd. 4
Afd. 5
Afd. 6
Afd. 7
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Genoptagelsessager og administrative afgørelser er alle vægtet i forhold til gennemsnitligt sagsbehandlingstid per sagstype. Sagsbehandlingstiden forgenoptagelser efter taksation er anvendt som ankervægt. Afdelinger i Kundeservice i NordsjællandKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, antal genoptagelsessager og administrative afgørelser fra SkatLigning og Captia
Inden for de to fremhævede afdelinger er der ligeledes relativt stor forskel på deenkelte sagsbehandleres tidsforbrug pr. sagsafgørelse. Analysen fokuserer kun påde medarbejdere, hvis sagsmængde er tilstrækkelig stor til, at selv store udsving ienkeltsager ikke påvirker analyseresultatet markant (jævnfør Figur 50). En del afde observerede forskelle på medarbejderniveau kan skyldes, at mere kompetentemedarbejdere eventuelt tildeles mere komplicerede sager, hvorfor observationer påmedarbejderniveau ikke indgår i de potentialeberegninger, der følger senere.
84
Figur 51Benchmarking af sagsbehandlingen af afgørelser for medarbejdere isamme afdeling i region NordsjællandTimer per afgørelser (ressourcevægtede),1. halvår 20121
4,62,62,11,62,22,12,8Ø 2,6
Nr 1
Nr 2
Nr 3
Nr 4
Nr 5
Nr 6
Nr 7
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Genoptagelsessager og administrative afgørelser er alle vægtet i forhold til gennemsnitligt sagsbehandlingstid per sagstype. Sagsbehandlingstiden forgenoptagelser efter taksation er anvendt som ankervægt. Opgørelse lavet for administrationsafdeling 3 og 4 i Kundeservice i Nordsjælland, som haridentisk sagstypesammensætning. Kun for medarbejdere, som har håndteret flere end 50 sager/haft mere end 100 timerKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, antal genoptagelsessager og administrative afgørelser fra SkatLigning og Captia
Analyserne på det regionale afgørelsesområde understøtter konklusionen frasammenligningen med ekstern best practice. Det vurderes således, at der somminimum eksisterer et væsentligt potentiale for at øge produktiviteten til det højereniveau, som de mest produktive medarbejdere, afdelinger og regioner allerede idag har opnået.Det vurderes, at det ikke vil være validt at udføre en række af ovenståendeanalyser for sagscentrene, da de i noget højere grad har søgt at foretageafdelingsmæssig og medarbejdermæssig specialisering inden for de enkelteafgørelsestyper, hvorfor en sammenligning af produktiviteten sagscentreneimellem kan være relativt usikker.Sammenligninger af de landsdækkende sagscentres produktivitet i forhold tilgennemsnittet for regionerne på overordnet niveau viser, at sagscentrene har enproduktivitet, som er knap 10 procent højere end gennemsnittet for regionerne(jævnfør Figur 52)39.
39 Der er ved sammenligningen anvendt vægtning, som afspejler opgavekompleksiteten på tværs afordinære genoptagelser og ekstraordinære genoptagelser. Sagsbehandlingstider for genoptagelser er
85
Figur 52Benchmarking af sagsbehandlingstiden mellem regioner og sagscentreneTimer per afgørelse (ressourcevægtede),1. halvår 201212,22,0+9%
Regioner
Sagscentre
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Genoptagelsessager og administrative afgørelser er alle vægtet i forhold til gennemsnitligt sagsbehandlingstid per sagstype. Sagsbehandlingstiden forgenoptagelser efter taksation er anvendt som ankervægt. Produktiviteten for Sagscenter Erhverv og Sagscenter Person er vægtet i forhold til relativandel af samlet antal sagerKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, antal genoptagelsessager og administrative afgørelser fra SkatLigning og Captia
Da udførelsesoverlappet for kompleksitetsmæssigt helt identiske opgaver errelativt begrænset for sagscentre og regioner, er produktivitetsforskellen på detteområde underlagt en større usikkerhed end for de øvrige analyser. På linje medkonklusionen fra den eksterne sammenligning med best practice bør der være etstørre effektiviseringspotentiale for de afgørelser, som i dag håndteres regionaltfrem for i sagscentrene. Samtidig indikerer den begrænsede produktivitetsforskeldog også, at de landsdækkende sagscentre endnu ikke har realiseret hele deneffektiviseringsgevinst, som man kunne forvente af den centraliseredeorganisering i egentlige sagsbehandlingscentre.For sagscentrene er der observeret en række forhold, der peger på effektiviserings-muligheder i relation til processerne:
opgjort som beskrevet i brødtekstnoten til Figur 49. Sagsbehandlingstider for administrative afgørelserbygger på produktionsdata fra årene 2007-2009 med justeringer for senere ændringer i sagskompleksitet.Tidsregistreringen kunne kun anvendes til direkte målinger af sagskompleksitet indtil 2009. Sagscentrenehar haft mulighed for at gøre indsigelse mod vægtningen. De anvendte sagsbehandlingstider er i timer:Afgørelser - lønmodtagere 6, Afgørelser - erhvervsdrivende 2, Afgørelser - selskaber og aktionærer 5,Afgørelser - afgifter 3, Afgørelser - moms 6, Afgørelser - told 6, Afgørelser - pension 5,3, Omstrukturering19
86
■Dybdegående interviews med medarbejdere på alle niveauer i Sagscenter
Erhverv og mere overordnede interviews med ledelsen i Kundecenter Personsamt fremsendte beskrivelser viser, at der er relativt veldefineredeprocesbeskrivelser,men at der er et potentiale i mere ensartetprocesefterlevelse40–For Sagscenter Erhverv findes der procesbeskrivelser, som er færdiggjort
eller som er under udarbejdelse på hele afgørelsesområdet, eksklusivmomsområdet. Der findes procesbeskrivelser i Sagscenter Person for heleafgørelsesområdet–Der forventes at være et potentiale i de landsækkende sagscentre i
forbedret procesefterlevelse ud fra svarene i en spørgeskemaundersøgelse,som 2/3 af medarbejderne i Sagscenter Erhverv har besvaret41.Medarbejderne svaredei nogen gradtil spørgsmået om, hvorvidt"arbejdsprocesserne omkring opgaverne er blevet mere ensartede efteretablering af Sagscenter Erhverv" og om "medarbejderne følger denødvendige arbejdsbeskrivelser/skabeloner"–Der vurderes at være et effektiviseringspotentiale i klarere
kvalitetsstandarder for sagsbehandlingen, da begge sagscentre har haftudfordringer i forhold til at kommunikere til medarbejderne, at ledelsenønsker at gå fra en målsætning om "110 procents" kvalitetsfokus til "100procents" kvalitetsfokus og højere produktivitetI dag oplyser man ikke omanslået sagsbehandlingstidved fremsendelse afbekræftelse af modtaget anmodning til kunderne. Der vil være et potentiale i atnedbringe antallet af forespørgsler om status på sager ved at angive anslåetsagsbehandlingstidI dag anvendeskompleksitetssegmenteringved visitering af sager inden forbindende svar. Det anbefales, at der foretages en øget grad afkompleksitetssegmentering og anvendelse af denne (udover inddeling efteremneord) på afgørelsesområdet, idet det vil føre til effektiviseringer.Kompleksitetssegmenteringen bør blandt andet anvendes til at indikere, hvilkesager der bør indhentes yderligere oplysninger i forud for sagsbehandling, såledesat denne del kan iværksættes hurtigst muligt og ikke først, når sagen hentes fra
40 Der har været afholdt dybdegående interview med 5 sagsbehandlere, 2 afdelingsledere samt ledelsen iSagscenter Erhverv. Sagsbehandlerne og afdelingslederne var alle fra afdeling Bindende Svar - Afgørelser41 Spørgeskemaundersøgelse, der blev foretaget af SKAT's projektorganisation Best Practice i forbindelsemed projektet ”Effekten af optimeringen af opgaver i en landsdækkende enhed Sagscenter Erhverv”.Uddrag fra rapport fra marts 2012
87
sagspool med henblik på sagsbehandling42. Ligeledes børkompleksitetssegmenteringen anvendes som udgangspunkt for individuelleKPI’er, jævnfør nedenfor.Selvom procesdesignet trods forbedringsmuligheder overordnet set kan opfattessom en styrke, er der alligevel et større forbedringspotentiale på området forstyring og ledelse, hvor SKAT vurderes at ligge langt fra best practice. Følgendeobservationer og anbefalinger bemærkes i relation hertil:■Der anvendes ikkeindividuelle KPI'er(præstationsnøgletal) for
sagsbehandlerne, og præstationsdiskussioner synes at finde sted i megetbegrænset omfang. I relation hertil bemærkes det, at begge dele synes at væreefterspurgt af i hvert fald et udsnit af sagsbehandlerne, og at sagsbehandlere iafgørelser tilkendegiver, at der foreligger relativt forudsigeligesagsbehandlingstider pr. emnetype. Sagsbehandlere angiver, at feedback erpraktisk talt fraværende "ien afdeling hvor det ikke er svært at give feedback"■Selvom man i Sagscenter Erhverv har indledt en praksis, hvor
afdelingslederne skal gennemføre præstationssamtaler (inkluderet iresultatkontrakt), foretages disse primært på afdelingsniveau. Hertil kommer,at afdelingslederen selv angiver, om samtalerne har fundet sted. Der foretagesheller ikkebenchmarkingaf produktionen for sammenlignelige afdelinger.Sagscenter Person angiver, at alle afdelinger i dag er organiseret således, atsammenligninger ikke vil være retvisende pga. en begrænset mængde.Sagscenter Person anfører, at tilgang af sager ved overflytning fra regionernevil gøre det lettere at organisere det højere antal sager i homogene grupper,der mere effektivt kan resultatstyresPå baggrund af den eksterne sammenligning, interne observationer i regionerne ogen sammenligning af regioner og landsdækkende enheder vurderes det, atpotentialet er minimum 15 procent for afgørelsesområdet samlet set (jævnfør Figur53).
42 Det opdaterede Captia-sagsbehandlingssystem understøtter, at den enkelte medarbejder midlertidigthenter sager fra sagspoolen med henblik på indhentning af yderligere oplysning
88
Figur 53Samlede observationer om effektiviteten for afgørelserÅrsværk, 2011Andre afgørelser1Afgørelser personerAfgørelser virksomheder
OrganisatoriskenhedRegionerSagscenter ErhvervToldSagscenter PersonAndreTotal
Potentiale på baggrundaf eksterne og interneanalyserÅrsværk3ÅrsværkProcent20%15%10%15%15%15-17%
62
349932
20
78
8233942
1246
380 3819510
2145306
749
124
172
1 Består af aktiviteterne Straksafgørelser, inkl. digitale genopt., Visitering af afgørelser, Afgør enhedsbevill DK deltag toldmynd, Afgør enhedsbevill DKudst toldmyndighed, Andre afgørelser og forelæg. SkatterådetKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Forudsætningen for potentialeopgørelsen er som følger:■Regioner: Regioner, hvis produktivitet er lavere end de to mest produktive
regioner, formår at hæve produktiviteten til niveauet for de to mest produktiveregioner. Det giver en antalsvægtet samlet effektivisering for de seks regionerpå 11 procent. Det vurderes, at der et yderligere potentiale på knap 10 procentved at overføre sagsbehandlingen fra regionerne til de landsdækkendesagsbehandlingscentre43■Sagscentrene, Told og andre: Erfaringen fra lignende organisationer, hvor der
har været foretaget mindre procesforbedringer og markante styrings- ogledelseseffektiviseringer, viser, at det er muligt at realisere eteffektiviseringspotentiale på minimum 15 procent. I forhold til listen afobservationer over forbedringsmuligheder er de afgørende tiltag, at manudarbejder og følger processtandarder og samtidig implementerer43 De yderligere knap 10 procent ved overførsel til Sagscentrene er beregnet som følger: Eftereffektivisering på 15 procent i Sagscentre vil behandlingstiden falde fra cirka 2 timer pr. afgørelse til cirka1,7 time pr. afgørelse. Efter 11 procents effektivisering i regioner ved tilpasning til niveau for de to mestproduktive regioner er sagsbehandlingstiden cirka 1,9 time pr. afgørelse i regionerne. Det betyder, atforskellen til optimerede Sagscentre er (1,9-1,7)/1,9 = cirka 10 procent
89
præstationsledelse på medarbejderniveau. For så vidt angår Told vurderespotentialet at være cirka 1/3 mindre, dels pga. at Told allerede i 2011påbegyndte procesfordringer og centralisering af arbejdet med afgørelser i toafdelinger, der begge ligger i Aarhus, og dels at der fra EU side er øget fokuspå kvalitet - hvilket senest har udmøntet sig i 2 revisionsrapporter fra EU-revisionen omkring afgørelser i forbindelse med toldgodtgørelse ogenhedsbevillingerDa effektiviseringspotentialet således er vurderet for afgørelsesområdet,analyseres effektiviseringspotentialet for angivelsesområdet i det følgende.2.2.2.2 Effektiviseringspotentialet for angivelserEffektiviseringspotentialet for angivelser analyseres med fokus på den størsteårsværkskoncentration, som findes på toldområdet (jævnfør Figur 54).Toldområdet består af Angivelser Import (78 årsværk), Angivelser Eksport (53årsværk) samt Angivelser Forsendelse (31 årsværk).Figur 54Fordeling af opgaveløsning for angivelserÅrsværk, 2011OrganisatoriskenhedAngivelser importAngivelser A-skatAngivelser eksportAngivelser forsendelseAngivelser momsAndetTotal
Årsværk
Fordeling
786053313151304
26%20%17%10%10%17%100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
90
Arbejdet med toldangivelser er i stort omfang geografiafhængigt, da SKATskunder forventer en betjening, dér hvor de er, og som ikke belaster logistikkædenunødigt. Derfor må der for angivelsesområdet forventes en fysisk tilstedeværelsepå minimum de cirka 17 lokaliteter, som de 6 organisatoriske ekspeditionsenhederbearbejder toldangivelser på. Det fremgår af Figur 55, at den geografiskespredning på angivelsesområdet er markant og i særdeleshed udover, hvad der kanhenføres til ekspeditionsstederne for Told. Erfaringen fra organisationer, derhåndterer lignende processer, er, at en spredning på linje med den observerede kanvære en årsag til nedsat produktivitet. Det vurderes, at spredningen til dels erhistorisk betinget.Figur 55Geografisk spredning af arbejdet med angivelserÅrsværk, 20111Ringkøbing 1PadborgHorsensHøjbjergKastrup 2MiddelfartKøbenhavn 2Århus CKøbenhavn 6TønderFrederikshavn 1Herning 1Hirtshals 2Taastrup 1FredensborgEsbjergNørre AlslevKøgeKvistgårdAalborg 2FrederikssundBillund 1Taastrup 2ThistedSvendborg 1FredericiaHaderslevRoskilde 1Odense C 2Odense C 1HjørringBillund 2København 4MariboBillund 3RønneRingkøbing 2KorsørAndetTotal4024
21
19
19
16
16
15
15
13
12
9
9
8
7
6
6
4
4
3333322222111111111
5304
1 Baseret på nettoårsværk pr.r område og omregning med en faktor svarende til, årsværk på afregningsproces, inkl. fælles og betalt fravær/nettoårsværkpå afregningsprocessenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, baseret på den fysiske placering af medarbejderen, der varetager opgaveløsningen
En mindre del af de cirka 163 årsværk som er tidsregistreret på toldangivelser,udfører reelt arbejdsopgaver, som ikke omfattes af en optælling af antaltoldangivelser. Med mindre andet er angivet, så vurderes det i de nedenståendeanalyser, at der kan ses bort fra dette. Dvs. det vurderes, at den ikke inkluderededel af resultatsiden for toldangivelser har et relativt ensartet omfang over tid og påtværs af toldekspeditioner og toldadministrationer således, at analyserne afhistorisk udvikling og intern sammenligning er retvisende.
91
Den interne historiske produktivitetsudvikling, når den måles som antallet afressourcevægtede toldangivelser pr. time, indikerer, at der er eteffektiviseringspotentiale, da der har været et fald i timeproduktiviteten i perioden2009-2011 på 17 procent for toldenheden samlet set (jævnfør Figur 56)44.Produktivitet måles her som antal angivelser, der krævet manuel behandling, manhar behandlet pr. time. Produktivitetsfaldet skyldes alene, at antallet af manuelleeksportvareposter til håndtering faldt med godt 65 procent fra 2009 til 2011, mensSKAT ikke har tilpasset ressourceforbruget tilsvarende. Ressourceforbruget ersåledes faldet med cirka 15 procent. Faldet i manuelle håndteringer kan tilskrivesen markant stigning i antallet af virksomheder, der anvender godkendte ordninger,og som derfor ikke kræver samme grad af manuel håndtering. Samlet antalangivelser (eksportvolumen) har været stigende med cirka 15 procent i perioden,hvorfor det kan udelukkes, at der blot er tale om en midlertidig nedgang i denpåkrævede produktion.Det skal bemærkes, at der er forbundet en vis usikkerhed med vægtene pga.manglende statistisk grundlag45. Usikkerheden går specifikt på, at de anvendtevægte indikerer, at når en angivelse er startet op elektronisk af en godkendtvirksomhed, afføder den ikke arbejdsbelastning for SKAT. Det forholder sigformentlig således, at angivelser, der er opstartet af godkendte virksomheder,snarere afføderen langt mindrearbejdsbelastning for SKAT i forhold tilangivelser, der er opstartet af ikke-godkendte virksomheder, frem forslet ingenarbejdsbelastning. Opgørelsen af potentialet for toldområdet nedenfor vil afspejleden usikkerhed, der knytter sig til forholdene angående vægtene.
44 Der er ved sammenligningen anvendt vægte, som i videst muligt omfang afspejler opgavekompleksitetenfor forskellige typer angivelser. For en nærmere beskrivelse af vægte henvises til rapporten Analyse afTold, Produktionsanalysekontoret ved SKAT, Skatteministeriet, december 2011. I forhold til nævnterapport er eneste ændring i denne rapports beregninger, at vægten for MOFIA er hævet fra fem til 2545 Procesejer ved SKAT (Afregning Erhverv) angiver, at det ikke på nuværende tidspunkt er muligt atfastlægge mere retvisende vægte
92
Figur 56Udviklingen i produktiviteten for toldangivelserAntalangivelser(vareposter) per time, 2009-2011, 2009=100ressourcevægtede2Toldangivelser, vægtet1
TimeproduktivitetIndekseret11511010510095908580752009201020111 Vægtet gennemsnit for eksport, import og forsendelser. Antal ressourcevægtede angivelser (vareposter) per time er vægtet med timeforbrug perområde for eksport, import og forsendelser. For forsendelser er antal ressourcevægtede angivelser og ikke antal vareposter opgjort. Eksport, import ogforsendelser er opgjort inkkusiv fejllister. Ressourcevægte angivet af Toldenheden. Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af BetaltFravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet2 Der er en usikkerhed forbundet med vægtene grundet manglede statistisk grundlag, jævnfør fodnote angivet i relation til historisk produktivitetsfaldKILDE: Årsværk fra BICC. Fortoldningsangivelser: Import universet BO, år baseret på frigivelsesår. MOFIA-kontroller fra DIPS universet BO.Manifester fra LISY-universet BO. Vægte: Toldenheden
-17%
Det samlede arbejde med toldangivelser er fordelt på toldekspeditionssteder ogtoldadministrationssteder. På ekspeditionsstederne udføres eksempelvisafstempling af certifikater før eksport og dokumentkontroller, mensadministrationssteder i højere grad udfører specialiserede opgaver, eksempelvisfilterovervågning af importangivelser i Toldsystemet og behandling af fejllister.Toldekspeditionsstederne står for 2/3 af årsværksforbruget på toldangivelser (cirka108 ud af 163 årsværk), og administrationssteder for den resterende del (cirka 56ud af 163 årsværk). På baggrund af forskellighederne i opgaveløsningensammenlignes produktiviteten på tværs af de to grupper af enheder i det følgendehver for sig.I tillæg til det potentiale, der er identificeret ved den historiske udvikling, er derendvidere identificeret et effektiviseringspotentiale ved overførsel af arbejdsgangefra de mest produktive til de øvrige toldekspeditionssteder med efterfølgendetilpasning af bemandingen. Effektiviseringspotentialet er identificeret viasammenligninger af produktiviteten på tværs af ekspeditionsenheder, der arbejder
93
med toldangivelser (jævnfør Figur 57 og Figur 58) samt på tværs afadministrationsstederne (jævnfør Figur 59)46.Det vurderes, at dele af den observerede produktivitetsforskel forekspeditionssteder kan dække over, at den påkrævede bemanding i åbningstidernevisse steder er den primære årsag til ressourceforbruget. Det vurderes dogsamtidig, at de observerede forskelle er udtryk for reelle produktivitetsforskelle,som bunder i, at nogle enheder har mere hensigtsmæssige arbejdsgange47.Sammenligningen i Figur 57 er udført for forsendelser.
46 Produktivitetssammenligningerne er foretaget med udgangspunkt i opgørelser fra første halvår 2012, dadata for 2011 er behæftet med usikkerhed grundet organisatoriske ændringer. Det ændrer ikke på, atudgangspunktet for effektiviseringer på baggrund af produktivitetssammenligningerne er 2011. Detbetyder, at såfremt Told har effektiviseret i 2012 som følge af de organisatoriske ændringer, så vil Toldallerede have indhentet en del af det potentiale, der identificeres med baggrund i 2011-udgangspunktet47 De observerede forskelle er dog underlagt de usikkerheder, som er gældende for de valgte vægte.Ligeledes er der tale om, at vægtene ikke afspejler, at der kan være forskel i ”kompleksiteten” ibehandlingen af angivelser fra forskellige transportmidler. SKAT angiver eksempelvis, at behandlingen afen angivelse i forbindelse med simpel skibslast på en coaster vil være hurtigere at gennemføre end enangivelse i forbindelse med eksempelvis et stort containerskib. SKAT har på baggrund af blandt andetdisse forskelle iværksat et mere dybdegående kig på de underliggende processer som led iVirksomhedsplan 2012. Hvor analyseindflydelsen af forskelle på tværs af transportmidler vurderes særlighøj, er dette særskilt anført i kapitlet
94
Figur 57Benchmarking af produktiviteten for forsendelser for toldekspeditionerAntal ressourcevægtede forsendelsesangivelser i gennemsnit pr. måned målt pr. time, 2012første 6 måneder1,2
1,20,80,7
Ø 0,7
0,4
0,4
Kystvejen
Frihavn
Nordjylland
Århus
Middelfart
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Forsendelsesforbruget er opgjort inklusiv fejllister. Ressourcevægte angivet af Toldenheden. Toldekspeditionsstedet Padborg er udeholdt afsammenligningen, da antallet af manuelt afsluttede tolddokumenter (t1) er markant højere end tilfældet for de øvrige ekspeditionssteder. Dettevurderes at overvurdere produktiviteten markant for Padborg trods vægtningen2 Der er en usikkerhed forbundet med vægtene grundet manglede statistisk grundlag, jævnfør fodnote angivet i relation til historisk produktivitetsfaldKILDE: Ressourcer: Ledelsesinformationen fra BICC. Udførselsangivelser: e-Export universet BO, baseret på frigivelsesår. Vægte: Toldenheden
I relation til Figur 57 bemærkes det, at volumen på forsendelsesområdet er mereend dobbelt så stor på toldekspeditionssted Nordjylland end på ekspeditionsstedetmed den næststørste volumen. En del af den observerede produktivitetsforskel kanderfor bunde i realiseringen af stordriftsfordele, hvilket underbygges af, at der erobserveret mindre forskelle blandt de øvrige toldekspeditionssteder. I Figur 58viser sammenligningen for importområdet.
95
Figur 58Benchmarking af produktiviteten for importangivelser fortoldekspeditionerAntal ressourcevægtede importangivelser (vareposter) pr. time, 20121,2
3428
2419
26
Ø 24,416
Kystvejen
Frihavn
Padborg
Nordjylland
Århus
Middelfart
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Importressourceforbruget er opgjort inklusiv fejllister. Ressourcevægte angivet af Toldenheden2 Der er en usikkerhed forbundet med vægtene grundet manglede statistisk grundlag, jævnfør fodnote angivet i relation til historisk produktivitetsfaldKILDE: Ressourcer: Ledelsesinformationen fra BICC. Udførselsangivelser: e-Export universet BO, baseret på frigivelsesår. Vægte: Toldenheden
På importområdet er produktiviteten for ekspeditionerne i Padborg og Middelfartensartet og højere end for de øvrige ekspeditionssteder. I Padborg indebæreropgaven hovedsageligt en relativt enklere frigivelsesproces, mens dette ikke ertilfældet i Middelfart, hvor opgaven er relativt mere kompleks, da den ikke beståraf håndtering af et kontinuerligt flow af ensartede lastbilekspeditioner på sammemåde som i Padborg. Hertil kommer, at opgaven i Middelfart rent fysisk løses påtre forskellige adresser i hhv. Esbjerg, Billund og Fredericia. Det vurderes derfor,at produktivitetsforskellen ikke dækker over stordriftsfordele eller forskelle iopgaveindhold, men kan tilskrives forskelle i arbejdsgangen48.En sammenligning af produktiviteten for de administrationsafdelinger, derarbejder med toldangivelser, peger ligeledes på, at der ereffektiviseringsmuligheder, da produktiviteten er forskellig. Sammenligningen i48 For så vidt angår eksportområdet vurderes det, at datagrundlaget ikke er tilstrækkeligt retvisende til atdanne udgangspunkt for en sammenligning af toldekspeditionsstederne. På baggrund af tidsestimater fraTold vurderes det, at godt halvdelen af ressourceforbruget på eksportangivelser kan henregnes tilopgaver, som ikke er omfattet af den historikmæssigt validerede benchmarkmetode (metode, der erudviklet af SKATs Produktionsanalyse og efterprøvet af McKinsey med hensyn til resultaters konsistensover tid). Det indebærer, at sammenligninger indeholder for store usikkerheder i form af udeladtproduktionsinformation for de enkelte ekspeditionssteder
96
Figur 59 er udført for importangivelser, som står for godt 2/3 afadministrationsafdelingernes årsværksforbrug på toldangivelser. Det bemærkes, atopgavesammensætningen i Middelfart og Købehavn er relativt ens og består afflere forskellige typer importangivelser, mens opgaveløsningen i Århus adskillersig ved primært at bestå i mange importfejlrettelser, som er blevet samlet tilbehandling i Århus. Det vurderes, at denne opgavesamling af en ensartet opgave eren medvirkende faktor til den høje timeproduktivitet i Århus.Figur 59Benchmarking af produktiviteten for import for toldadministrationerAntal ressourcevægtede importangivelser (vareposter) pr. time, 20121,2
25
15
Ø 15
4
Middelfart
København
Århus
1 Ressourceforbruget er opgjort i nettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet.Importressourceforbruget er opgjort inklusiv fejllister. Ressourcevægte angivet af Toldenheden2 Der er en usikkerhed forbundet med vægtene grundet manglede statistisk grundlag, jævnfør fodnote angivet i relation til historisk produktivitetsfald
KILDE: Ressourcer: Ledelsesinformationen fra BICC. Udførselsangivelser: e-Export universet BO, baseret på frigivelsesår. Vægte: Toldenheden
Som angivet ovenfor vurderes bemandingen af åbningstider i visse tilfælde at væreden dimensionerende faktor, der modvirker en optimering af produktiviteten. Enbegrænsning af antallet af ekspeditionssteder kan være eneffektiviseringsmulighed udover tilpasning af bemandingen til færre manuellehåndteringer og udbredelse af best practice-angivelseshåndtering i hele Told medhenblik på udjævning og en generel forøgelse af produktiviteten.Potentialeanalyserne er foretaget under forudsætning af, at antallet afekspeditionssteder og de nuværende åbningstider ikke ændres.Samlet vurderes potentialet at være på cirka 12 årsværk for toldangivelser ved envurdering, der tager udgangspunkt i den historiske produktivitetsudvikling, og på
97
11 årsværk ved en vurdering, der tager udgangspunkt i den interne benchmarking(jævnfør Figur 60).Som tidligere nævnt er disse potentialer i princippet additive, dvs.at der både kanforetages en bemandingsmæssig tilpasning til nedgangen i påkrævet produktion ogen optimering af håndteringen af den produktion, der stadig skal foretages. Derskal tages højde for, at tillægget for optimering til best practice-standarder iekspeditionerne sker fra et lavere årsværksudgangspunkt, hvorforeffektiviseringspotentialet er cirka 20 årsværk.Figur 60Observationer om effektiviteten for toldangivelserOrganisatoriskenhedPotentiale på bag-grund af historiskudvikling1ÅrsværkEksportForsendelserImportØvrige
Årsværk127
Potentiale påbaggrund af intern Samletbenchmarking2potentialeÅrsværkÅrsværk
Told administration
360 56
6
6
Toldekspedition
45 19413 108
5
5
Total
52
31
77
3 163
12
11
14-26
1 Angiver besparelsespotentialet ved at hæve produktiviteten fra niveauet i 2011 til gennemsnittet for 2009 og 2010. Tilgang af opgaver i form af øgettidsforbrug til sikkerhedssystemer, herunder ICS og Taric, vurderes på baggrund af opgørelser fra Told at udgøre 2/3 af det beregnedeproduktivitetsfald på 36 årsværk. Regnet på baggrund af vægtet gennemsnit for eksport, import og forsendelser. Antal ressourcevægtede angivelser(vareposter) per time er vægtet med timeforbrug per område for eksport, import og forsendelser. For forsendelser er antal ressourcevægtedeangivelser og ikke antal vareposter opgjort. Eksport, import og forsendelser er opgjort inklusiv fejllister. Produktiviteten er beregnet med udgangspunkt inettotimer uden allokering af Betalt Fravær og Fælles med henblik på opgørelse af ”ren” timeproduktivitet2 Toldadministration: Kun import er benchmarket. For import er sammenligning på baggrund af antal vareposter. Angiver potentialet ved, at alleadministrationssteder med produktivitet under gennemsnittet forbedrer deres produktivitet til gennemsnitlig produktivitet. Dvs. potentiale foradministrationssteder ved benchmarking er ikke analyseret for forsendelser og eksport. Toldekspedition: Eksport er ikke benchmarket grundetdatausikkerhed, dvs. potentiale for ekspeditionssteder ved benchmarking er ikke analyseret for eksport. Sammenlignet på baggrund af antal forforsendelser. For import er sammenligning på baggrund af antal vareposter. Angiver potentialet ved at alle ekspeditionssteder med produktivitet undergennemsnittet forbedrer deres produktivitet til gennemsnitlig produktivitet.KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Følgende forudsætningerne gør sig gældende for potentialet:■Effektiviseringsspotentialet, som er opgjort på baggrund af den historiske
udvikling, angiver det potentiale, der er ved igen at nå det gennemsnitligeproduktivitetsniveau for årene 2009-201049. Der er taget højde for tilgang afopgaver i perioden i form af øget tidsforbrug til nye sikkerhedssystemer mv.,herunder ICS og Taric. Ligeledes er der skønsmæssigt taget højde for, at49 Jævnfør ovenstående er denne analyse af den historiske udvikling baseret på vægte, som indikerer, atangivelser, der er opstartet elektronisk af godkendte virksomhed, ikke afføder arbejdsbelastning for SKAT
98
idriftsættelsen af en række nye IT-systemer har skabt driftsvanskeligheder ianalyseperioden. På baggrund af opgørelser og kommentarer fra Toldvurderes 2/3 af det beregnede produktivitetsfald på 36 årsværk at være reelt,og effektiviseringspotentialet opgøres dermed til cirka 12 årsværk påbaggrund af den historiske udvikling■For benchmarking angiver potentialet tilpasningsmulighederne ved, at alle
ekspeditionssteder, hvor produktiviteten ligger under gennemsnittet, forbedrerderes produktivitet til den gennemsnitlige■De to potentialer for historisk udvikling og benchmarking er additive, men
der skal tages højde for deres indbyrdes indflydelse. Potentialet på 20 årsværkbestår dels af de 12 fra analysen af den historiske udvikling samt et tillæg påotte årsværk, der er identificeret i benchmarking. Benchmarking angiver etpotentiale på cirka 11 årsværk, jævnfør Figur 60.De otte årsværk ibenchmarkingpotentiale fremkommer, når der korrigeres for, atudgangspunktet for benchmarkingpotentiale er reduceret med effektiviseringfor historisk udvikling, mens potentialet ved stordriftsfordele samtidig ermindsket50Beregninger viser, at der skal anvendes cirka 78 årsværk alene til at dækkeåbningstiderne i Told med minimumsbemanding. En foreslået reduktion til cirka93 årsværk i toldekspeditionerne indvirker således ikke på de krav, som detnuværende antal ekspeditionssteder og åbningstider stiller51.Der er endvidere foretaget en skønsmæssig vurdering af, i hvilken grad årsagernetil de effektiviseringsmulighederne, der er identificeret i dybdeanalyser, ogsågælder for de øvrige enheder (regioner og landsdækkende enheder), der varetagerangivelser. Det er dybdeanalyserne på afgørelsesområdet og ikketoldangivelsesområdet, som ligger til grund for de skønsmæssige vurderinger.Baggrunden for, at dybdeanalysen på toldområdet ikke ligger til grund for detøvrige angivelsesområde, er, at der findes store procesforskelle samt særligelovgivnings- og kundebetjeningsmæssige opgaver på toldområdet, som ikkegenfindes på det øvrige angivelsesområde. Geografisk fragmentet løsning afensartede geografiuafhængige opgaver er derimod et fællestræk mellem dele af detdybdeanalyserede afgørelsesområde og den del af angivelsesområdet, som der
50 Korrektion for mindskelse af potentiale ved stordriftsfordele indarbejdes ved, at effektiviseringsprocenten,der er angivet af benchmarkingen, vægtes med 85 procent51 De 93 årsværk fremkommer ved, at potentialet, der er angivet af historisk udvikling, henregnesforholdsmæssigt til ekspeditionsstederne, mens potentialet ved benchmarking henregnes direkte, såsomsom det er identificeret
99
foretages skøn for. Det samlede potentiale vurderes at ligge på cirka 12-14 procentfor angivelsesområdet.Figur 61Samlet skøn over effektiviteten for angivelserÅrsværk, 2011Potentialev. skønProcentPotentialev. analyseProcentPotentialesamletÅrsværk
Organisatoriskenhed
Årsværk
Regioner
63
20%
12
Andre landsdæk-kende enheder
77
10%
7
Told
163
10-14%
17-23
Total
304
12-14%
36-42
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Følgende forudsætningerne og observationer gør sig gældende for en skønsmæssigvurdering af potentialet for regionerne og andre landsdækkende enheder:■Der er taget udgangspunkt i, at der på tværs af regioner og landsdækkende
enheder forefindes eksisterende initiativer på angivelsesområdet, der eropgjort til 10 årsværk52i alt■Angivelsesopgaven i regionerne består af relativet standardiseret arbejde med
håndtering af angivelser for primært A-skat og fejllister for A-skat (cirka 44årsværk). Derudover anvendes ressourcer på angivelser moms og i mindregrad øvrige angivelser. Hver opgave håndteres af cirka 2-5 årsværk pr. region,hvorfor det vurderes, at der kan være et væsentligt effektiviseringspotentiale i52 Eksisterende initiativer for angivelser består af: 2010 DI: Udbytteindberetninger (4 årsværk) DI:Momsangivelser (3 årsværk), 2010 DI: Lønsumsafgiftsangivelser (1,5 årsværk), DI: Punktafgiftsangivelser(1 årsværk) DI: Listeangivelser - moms (0,5 årsværk). De samlet set 10 årsværk antages at være ligeligtfordelt mellem regioner og landsdækkende enheder. Skønnet over procentvis effektivisering skal dermedanvendes på en base på 58 årsværk for regionerne og 72 årsværk for de landsdækkende enheder
100
at håndtere opgaven organisatorisk centraliseret. 20 procent er på linje meddet potentiale, som ovenstående analyser på afgørelsesområdet har indikeret ien sammenlignelig situation. Hertil kommer, at regnskabs- og betalingscentrettilsammen beskæftiger godt 15 årsværk med opgaven i dag, hvorfor detformodes, at der her allerede eksisterer mere hensigtsmæssige processer, somkan overføres til den centraliserede opgaveløsning. Der vil være mulighed forat samplacere det meste af opgaveløsningen uden at flytte medarbejdere, daflere andre opgaver i den regionale kundeservice kan flyttes samtidig■Regnskabs- og betalingscentret udgør de landsdækkende enheder på
angivelsesområdet. Regnskabs- og betalingscentret har allerede gennemgåeteffektiviseringer på angivelsesområdet, men der vurderes at være et mindrepotentiale på 10 procent ved en sammenlægning, idet der eksisterer mindreudførelsesoverlap på en række områder, hvor det ene center vurderes at havespidskompetence som følge af større volumen. Eksempelvis beskæftigerbetalingscentret cirka 20 årsværk på områderne for angivelser af A-skat ogmoms, mens regnskabscentret også har cirka fire årsværk, der er beskæftigetpå disse områder. I tillæg til de interne synergier mellem centrene kommer, atder også for centrene skønnes at være en effektiviseringsmulighed i atovertage de opgaver med A-skat, som i dag ligger regionaltDa effektiviseringspotentialet således er vurderet for angivelsesområdet,analyseres området for årsopgørelse fysiske personer i det følgende.
2.2.2.3 Effektiviseringspotentialet for årsopgørelse fysiske personerEffektiviseringspotentialet for årsopgørelse fysiske personer analyseres i detfølgende med primært fokus på den største årsværkskoncentration, som findes påudlandsområdet (jævnfør Figur 62).
101
Figur 62Fordeling af opgaven med årsopgørelse fysiske personer2011AktivitetForvaltningsopgaver udlandÅrsværkRegionerUdland1
Fordeling
81
31
112
62%
Fejllister årsopgørelser fysiske person
27
733
18%
Behandling af S10(udvidet selvangivelse)
1515
8%
Taksationer fysiske personer
14141
8%
Behandling af PSA(almindelig selvangivelse)
714338
8
4%
Total
182
100%
1 Inkl. mindre end ét årsværk, der er fordelt i andre landsdækkende enhederKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Håndteringen af årsopgørelser fysiske personer foretages på færre steder endafgørelser og angivelser, men relativt set er opgaven lige så fragmenteret placeret,da der er tale om et noget mindre antal årsværk (jævnfør Figur 63). Den storespredning er ikke optimal i forhold til driftsoptimering.
102
Figur 63Geografisk spredning af arbejdet med årsopgørelser fysiske personerÅrsværk, 20111København 6TønderTaastrup 2HøjbjergHaderslevFrederikssundFredensborgEsbjergBillund 2Nærum 1HolbækAalborg 2SkiveKøgeMariboRanders CNæstvedOdense C 2StruerGrenåMiddelfartHorsensHerning 1RønneHjørringNærum 2AndetTotal3723111199866555544333333332216182
1 Baseret på nettoårsværk pr. område og omregning med en faktor svarende til årsværk på afregningsproces inkl. fælles og betalt fravær/nettoårsværkpå afregningsprocessenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, baseret på fysiske placering af medarbejderen, som udfører opgaveløsningen
Af ressourceforbruget for arbejdet med årsopgørelser for fysiske personer kannæsten 2/3 henføres til opgaver, der er relateret til udland og dermeddobbeltbeskatningsområdet. Det er generelt set et komplekst skatteområde, hvorforen kontinuerlig håndtering af et sagsflow i et større fagligt miljø vurderes at værenødvendigt for at sikre tilstrækkelig produktivitet og kvalitet i opgaveløsningen.Fra og med 1. januar 2012 er opgaven med forvaltningsopgaver udland opdeltsåledes, at den landsdækkende enhed Udland tager sig af opgaven medudlændinge, der er begrænset skattepligtige og dobbeltdomicilerede i Danmark,for hele landet53. Kundeservice i regionerne har derimod ansvaret for at håndteredanskere med udlandsophold, der er fuldt skattepligtige, eksempelvis indkomst fraudlandet. Denne opdeling af et komplekst sagsområde uden geografiafhængigheder ikke umiddelbart i overensstemmelse med best practice og vurderes derfor atudgøre et udgangspunkt for et effektiviseringspotentiale.
53 Udland har også en mindre opgave med den indledende kontakt til øvrige udlændinge, der kommer tillandet, men overgiver disse til behandling i kundeservice, såfremt Udland erklærer dem for fuldtskattepligtige
103
Interne observationer af produktiviteten i SKATs opgavevaretagelse understøtter,at der er et potentiale i at håndtere årsopgørelser for fysiske personer med størreproduktivitet end i dag.Intern benchmarking af regionerne viser på tværs af de største aktiviteter påområdet, at der er markante forskelle i produktiviteten. For forvaltningsopgaverudland bemærkes det, at sammenligningen for 2011 kun kan udarbejdes forSjælland pga. den måde, som opgaven håndteres og produktionsregistreres på iSKAT (jævnfør Figur 64)54.Figur 64Intern benchmarking af forvaltningsopgaver udlandÅrsopgørelse Fysiske Personer, antal timer per selvangivelse plustaksationer for begrænset skattepligtige, 2011
9,9
9,2-19%
7,5
København
Nordsjælland
Midt- og Sydsjælland
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Det ses afFigur 64,at Nordsjælland umiddelbart har den laveste produktivitet påSjælland for forvaltningsopgaver udland. Jævnfør ovenfor kan det dog skyldes, atder er mere komplekse skatteforhold blandt borgerne i Nordsjælland. Den højere54 Ligeledes bør det bemærkes, at de ressourcer, som medgår til forvaltningsopgaver udland, også udføreropgaver, som ikke er repræsenteret i produktionsopgørelsen i ovenstående figur. Det kan f.eks. værebesvarelse af telefoniske henvendelser om udlandsbeskatning vedrørende en specifik sag. Det vurderes,at den ikke-inkluderede produktion optager en relativt ensartet ressourceforbrug i de tre regioner. Dele afden benchmarkede opgave under forvaltningsopgaver udland er flyttet til Udland pr. 1. januar 2012.Analysen vurderes at være repræsentativ for den tilbageblevne del
104
produktivitet i København i forhold til Midt- og Sydsjælland kan dog ikketilskrives en lignende faktor. Det vurderes, at der i stedet er tale om realisering afstordriftsfordele i København i håndteringen af den relativt komplekse opgave,som forvaltningsopgaver udland udgør. Den volumen der håndteres i Købehavn ersåledes mere end dobbelt så stor som i Midt- og Sydsjælland. Den reelleproduktivitetsforskel vurderes dog at være cirka 10 procent frem for de 19 procentsom Figur 64 angiver, da Midt- og Sydsjælland har et relativt mere komplekst mixaf selvangivelsestyper for udlændinge og danskere med udlandsforhold55.For så vidt angår håndteringen af taksationer for skatteborgere med udvidetselvangivelse (S10), så tegner der sig et relativt ensartet billede på tværs af landetundtagen produktiviteten for Syddanmark. Tidsforbruget pr. taksation er næstendobbelt så højt i Syddanmark som i resten af landet (jævnfør Figur 65).Figur 65Intern benchmarking af taksationer for fysiske personerÅrsopgørelse Fysiske Personer, Antal taksationer per time for borgere med S10per årsværk, 2011
2,82,6
2,62,42,3Ø2
1,4
København
Midtjylland
Midt- ogNordjyllandSydsjælland
Nordsjælland Syddanmark
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
For behandlinger (tidsforbruget på indtastning) af udvidede selvangivelser erSyddanmarks tidsforbrug markant lavere end de øvrige regioners (jævnfør Figur
55 Midt- og Sydsjælland har relativt færre S14 og relativt flere S12-selvangivelser set i forhold tilKøbenhavn.
105
65). Det kan ikke udelukkes, at unøjagtige tidsregistreringer kan være årsagen tilde observerede forskelle, der er vist i Figur 65 og Figur 64. Omvendt harSyddanmark gennemført et særligt effektiviseringsinitiativ i forhold tilbehandlingen af udvidede selvangivelser, hvilket må forventes at give sig udslag iden højere produktivitet, der er observeret. Endvidere bør det bemærkes, at derogså er identificeret en forholdsvis stor forskel i tidsforbruget på behandling afudvidede selvangivelser fra seks selvangivelser pr. time til ni i de øvrige regioner. .Figur 66Intern benchmarking af behandling af s-10 for fysiske personerÅrsopgørelse Fysiske Personer, antal S10 behandlet per time, 2011
13,7
8,86,75,85,87,5
Ø8
København
Midtjylland
Midt- ogSydsjælland
Nordjylland
Nordsjælland Syddanmark
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Samlet set vurderes potentialet at være på cirka 12 procent for årsopgørelse fysiskepersoner (jævnfør Figur 67). Vurderingen er primært foretaget på baggrund af deobserverede stordriftsfordele på det regionale udlandsområde i dag.Stordriftsfordelene forventes at kunne indfries som samlet effektivisering forforvaltningsopgaver udland via en samling af området i Udland.
106
Figur 67Samlet skøn over effektiviteten for årsopgørelse fysiske personer2011
AktivitetForvaltningsopgaverudland, regionalt
Årsværk81
Potentialev. analyseProcent12%
Potentialev. analyseÅrsværk10
Forvaltningsopgaverudland, udland
38
10%
4
Øvrige opgaver,regionalt
63
12%
8
Total
182
14-16%
21
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Følgende forudsætninger og observationer er lagt til grund for vurderingen afpotentialet for det regionale niveau og for enheden Udland for årsopgørelse fysiskepersoner:■Potentialet for forvaltningsopgaver udland på det regionale niveau beregnes
med udgangspunkt i, at hele opgaven med forvaltningsopgaver udland samlesi en enhed under Udland. Produktivitetsforskellen mellem København ogMidt- og Sydsjælland vurderes at være udtryk for stordriftsfordele for så vidtangår cirka 10 procentpoint. Forskellen op til et effektiviseringspotentiale påcirka 12 procent skyldes to forhold: Dels at der i de øvrige regioner, som ermindre på udlandsområdet end Midt- og Sydsjælland, er potentiale for athøste stordriftseffektiviseringer udover de 10 procent, og dels, at den samledeenhed på forvaltningsopgaver udland vil være på cirka 107 årsværk eftereffektiviseringer, hvilket vurderes at give en højere produktivitet end dennuværende for København■Effektiviseringspotentialet for den landsdækkende enhed Udland stammer fra
de samme effekter, som gør sig gældende for det regionale niveau. Potentialetvurderes dog at være mindre, da Udland allerede i dag er markant større end
107
de regionale enheder på området og derfor får relativt mindre ud af samlingenaf alle forvaltningsopgaverne i Udland■For de øvrige regionale opgaver er potentialet beregnet med udgangspunkt i,
at der kan opnås produktivitetsforbedringer ved at samle opgaverne underbetalings-, angivelses- og regnskabscentret. Det vurderes, at størrelsen afeffekten ligger på linje med de produktivitetsforskelle, der er observeret forlignende opgaver på det decentraliserede og det centraliserede niveau foropgaveløsningen■Det er en væsentlig forudsætning for realiseringen af potentialet, at
arbejdsopgaverne i betalings-, angivelses- og regnskabscentret kantilrettelægges således, at de markante peak-perioder for behandling aftaksationer og udvidede selvangivelser kan håndteres. Det vurderes at væremuligt, dels fordi opgaverne er relativt simple og ensartede, hvorfor enovervejende del af medarbejderne i betalings-, angivelses- ogregnskabscentret vil kunne yde assistance i peak-perioden, og dels fordi detfremadrettet i en nationalt forankret enhedsorganisationsstruktur vil væremarkant nemmere at planlægge medarbejderindlån på tværs af SKAT tilassistance i peak-perioder (jævnfør rapportens kapitel 6)2.2.2.4 Effektiviseringspotentialet for det samlede afregningsområdeI dette afsnit beskrives det samlede potentiale for afregningsområdet. Der eropgjort et skønnet effektiviseringspotentiale for de områder, der ikke erdybdeanalyseret, på baggrund af en vurdering af, i hvilken grad årsagerne til defundne effektiviseringspotentialer kan genfindes på øvrige afregningsområder. IFigur 68 ses en samlet oversigt over effektiviseringsgraderne, der er opgjort veddybdeanalyse henholdsvis skøn for det samlede afregningsområde.Effektiviseringsgraden angiver, hvilken effektivisering der kan opnås for detgrundlag, der er udgangspunktet for nye effektiviseringer for en given ydelse56.
56 Det betyder eksempelvis betyder dette følgende for betalingsområdet: Der er skønnet et potentiale påcirka 8 procent i effektiviseringsmulighed og årsværksforbruget i 2011 var 200 årsværk. Eksisterendeeffektiviseringstiltag på området udgør cirka 51 årsværk. Dett indebærer, at årsværkseffekten af nyeeffektiviseringstiltag er 0,08* (200-51) = cirka 12 årsværk
108
Figur 68Oversigt over effektiviseringsgrad for afregningsydelser2011Potentialev. skønProcentRegionerLandsdækkende enheder
YdelseAfgørelserAngivelserNummerpladeekspeditionKlagebehandlingBetalingerÅrsopgørelse fysiske pers.Værdiansættelse motorEjendomsvurderingAndetTotal
Årsværk3063042632432001831721303432.143
Potentialev. analyseProcent15-17%12-14%
~0%9-11%7-9%11-13%4-6%1-3%4-6%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Forudsætningerne for effektiviseringsgraderne for de dybdeanalyserede områder erbehandlet ovenfor. Observationerne og forudsætningerne, som de skønsmæssigepotentialer bygger på, er som følger:■De skønsmæssige potentialer bygger på to forudsætninger. For det første
antages, at der på de områder, der baseret på skøn, ikke anvendes effektivpræstationsledelse i højere grad, end det er observeret for dedybdeanalyserede områder. For det andet antages det, at uhensigtsmæssigopgaveorganisering er kilde til den samme grad af effektiviseringspotentialepå de skønnede ydelsesområder, som det vurderes i dybdeanalyserne.Uhensigtsmæssig organisering af opgavevaretagelse kan dels værevaretagelse af ensartede, geografiuafhængige opgaver i den regionaleorganisation, og dels kan det bestå af øvrige organisatorisk decentraliseredeog ensartede geografiuafhængige opgaver. I afsnit 2.2.3.4 uddybes det, hvilkespecifikke tiltag, der er en forudsætning for realiseringen af hvilke dele af deskønsmæssige potentialer■Fornummerpladeekspeditionener der ikke skønnet at være noget potentiale,
bortset fra det der allerede er indeholdt i det eksisterende initiativ DigitalMotor Registrering (DMR)
109
■Det gælder forklagebehandling,at her ses nogle af de samme
organisationsmæssige grundårsager til et effektiviseringspotentiale, som erobserveret på afgørelsesområdet. Begge områder består afsagsbehandlingsprocesser, som behandler et stort sagsflow, hvor sagerne errelativt ens, men hvor hver sag er unik og kræver sagsbehandlingsviden ogstillingstagen. Der er stor organisatorisk spredning inden for klagebehandling,hvilket er en af de observerede årsager til, at der er eteffektiviseringspotentiale på afgørelsesområdet. Næstefter de tre størsteenheder, som behandler klagesager, er der cirka 15 enheder, som i snit har treårsværk beskæftiget med klagesager. Herudover har der ikke væreteffektueret lean-programmer mv. inden for klagebehandling, hvilket ertilfældet for Sagscenter Erhverv, hvor analysen viste et potentiale på cirka 15procent. Klagesager er ofte mere komplekse, og der er flere og mereforskelligartede juridiske aspekter end for afgørelsesydelsen, hvilket er enudfordring for fuld optimering i et lean-program. Det er på denne baggrund,at der skønnes at være et potentiale på klagebehandlingsområdet på 9-11procent■For ydelsenbetalingerskønnes det, at der er et potentiale på 7-9 procent.
Potentialet kan henføres til to specifikke aktiviteter under betalingsydelsen.For det første skønnes det, at det vil være muligt at nedbringe antallet afårsværk, der anvendes til kasseekspedition i skattecentrene, med cirka 2/3,hvis vejledningskapitlets anbefaling om fuld indfasning af visiterettidsbestilling på 8-10 skattecentre implementeres. Der vurderes ikke at væreet potentiale i at nedbringe ressourceforbruget på kasseekspeditioner fortoldekspeditionsstederne. For det andet vurderes det, at der er etstordriftspotentiale på cirka 5 procent ved sammenorganisering af de cirka 95årsværk i betalingscentret og regnskabscentret, som arbejder medindbetalinger og afstemninger, i et nyoprettet betalings-, angivelses- ogregnskabscenter. Både betalings- og regnskabscentret har tidligere undergåeten række succesfulde effektiviseringer, men der vurderes at være et ikke-realiseret potentiale i at undgå udførelsesoverlap for de to nævnte aktiviteter.Ud af de cirka 70 årsværk der arbejder med indbetalinger er cirka 60 procenttilknyttet Regnskabscentret og cirka 40 procent er tilknyttet Betalingscentret.Ud af de cirka 25 årsværk, der arbejder med afstemninger er cirka 70 procenttilknyttet regnskabscentret og cirka 30 procent er tilknyttet betalingscentret.Det angivne potentiale er på linje med de potentialer, der normalt ses vedfusionering af organisationer i den størrelsesorden med tilsvarendeopgaveløsning, selvom de allerede hver for sig er optimerede.
110
■Det skønnes, at der forværdiansættelse motorer et potentiale på cirka 4-6
procent og forejendomsvurderingpå cirka 1-3 procent. Kerneprocesserne pådisse områder har et grundlæggende sagsfokus til fælles medafgørelsesområdet, hvorfor skønnet for disse områder er baseret på de sammerationaler, som ses under klagebehandling. Dog skønnes potentialet forejendomsvurdering og motor at være mindre, da områderne til forskel fraklageområdet allerede i dag er organisatorisk centraliserede, ligesommotorområdet allerede er blevet procesoptimeret■Endelig skønnes det, at der på området for anden afregning er et potentiale i
størrelsesordenen 4-6 procent. Det dækker alene over, at der skønnes at væreet potentiale for ydelserne Årsopgørelse juridiske personer og Forskud, somer inkluderet under de ydelser, som udgør andet. Det vurderes, at de to ydelseri deres nuværende regionale organisering indeholder eteffektiviseringspotentiale, der primært skyldes de samme årsager somårsopgørelse fysiske personer. Der er tale om relativt komplicerede oggeografiafhængige opgaver, hvor det vurderes, at der er potentiale for øgetproduktivitet, hvis opgaverne blev varetaget i større faglige miljøer.Centraliseret organisering i et nyoprettet betalings-, angivelses- ogregnskabscenter er således en forudsætning for realisering af et potentiale påcirka 15 procent fra disse ydelserSåvel de dybdeanalyserede potentialer som de skønnede potentialer er opgjortunder hensynstagen til effekten af eksisterende effektiviseringsinitiativer påafregningsområdet. Figur 69 indeholder et overblik over sammenhængen mellemeksisterende initiativer og grundlaget for nye effektiviseringer på ydelsesniveau57.
57 Eksisterende initiativer består af: Angivelser, 2010 DI: Udbytteindberetninger (4 årsværk) DI:Momsangivelser (3 årsværk), 2010 DI: Lønsumsafgiftsangivelser (1,5 årsværk), DI: Punktafgiftsangivelser(1 årsværk) DI: Listeangivelser - moms (0,5 årsværk), Nummerpladeekspedition; FASE 2: Digital MotorRegistrering (159 årsværk), Betalinger, FASE 2: Én skattekonto (47 årsværk), Lean i regnskab (4årsværk). Andet: Effektivisering af selskabsskatten (23,8 årsværk), som er ligeligt fordelt mellem ydelsen aconto-skat og årsopgørelse juridiske personer. (sætningen giver ingen mening) Afledt af en intern analyseer toldområdet omfattet af et proceskortlægnings- og optimerings projekt opstartet medio 2012. Det er dogendnu ikke identificeret, hvilke konkrete effektiviseringsgevinster der i den forbindelse skal korrigeres for.Såfremt effekten af tiltag i forbindelse med optimeringsprojektet ses allerede i 2012, vil Told allerede haveindhentet en del af det ovenstående potentiale, som er en angivelse af potentialet i forhold til 2011-udgangspunktet
111
Figur 69Opgørelse af effektiviseringsgrundlag pba. eksisterende initiativerÅrsværkNuværendedimensioneringÅrsværk 20113063042632432001831721303432.143244241.9005110159Eksisterendeinitiativer1ÅrsværkGrundlag foreffektiviseringÅrsværk306294104243149183172130319
YdelseAfgørelserAngivelser2NummerpladeekspeditionKlagebehandlingBetalingerÅrsopgørelse fysiske pers.Værdiansættelse motorEjendomsvurderingAndetTotal
1 Faktiske årsværk fra det validerede effektiviseringsoverblikKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead,Valideret effektiviseringsoverblik
På baggrund af de identificerede effektiviseringsgrader og grundlaget for nyeeffektiviseringer angiver Figur 70 de samlede nye effektiviseringer påafregningsområdet med den efterfølgende dimensionering på baggrund af deidentificerede effektiviseringsgrader og grundlaget for nye effektiviseringer. Detsamlede potentiale på afregningsområdet er opgjort til 155-191 årsværk med enmiddelvurdering på 173 årsværk. Det resulterer i et potentiale på 67-82 millionerkroner med en middelvurdering på 74 millioner kroner. Nyeeffektiviseringsinitiativer på afregningsområdet udgør dermed 8-10 procent afgrundlaget for nye effektiviseringer.
112
Figur 70Samlet potentiale for afregningsområdetÅrsværkNuværendedimensioneringÅrsværk 20113063042632432001831721303432.1431.900Grundlag foreffektiviseringÅrsværk3062941042431491831721303197994NyeinitiativerÅrsværk3820024122193161731.727Potentiale ved analysePotentiale ved skøn
YdelseAfgørelserAngivelserNummerpladeekspeditionKlagebehandlingBetalingerÅrsopgørelse fysiske pers.Værdiansættelse motorEjendomsvurderingAndetTotal
EffektiviseretdimensioneringÅrsværk257255104218137162163127303
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
2.2.3 Forslag til effektiviseringstiltagOvenstående analyser viser, at produktiviteten på afregningsområdet kan øges.Således kan det bl.a. på baggrund af de gennemførte analyser konstateres, at der ervæsentlige produktivitetsforskelle på tværs af de regionale enheder såvel sominternt i de enkelte regioner, hvilket giver anledning til at løfte niveauet for demindre produktive enheder. I det følgende præsenteres tre tiltag, som har til formålat øge produktiviteten på afregningsområdet:■Tilpasning af dimensioneringen til opgavebortfald58■Etablering af et nyt og driftsoptimalt organisationsdesign, og eksekvering af
et prioriteret excellence-program for drift deri■Tilpasning af antallet af steder til den nye organisation
I det følgende skitseres de tre typer tiltag, hvorefter der vil være en oversigt over, ihvilken grad deres gennemførelse er en forudsætning for realiseringen afpotentialet på de analyserede områder.
58 Der pågår uafhængigt af denne analyse en tværoffentlig analyse ved Digitaliseringsstyrelsen afgevinsterne ved øget offentlig digitalisering. Det bemærkes, at der i relation til potentialer ved
113
2.2.3.1 Tilpasning af dimensionering til opgavebortfaldDet første led i et produktivitetsprogram er tilpasning af bemandingen i enheder,hvor den påkrævede produktionsmængde er faldet mærkbart, siden den nuværendedimensionering blev fastlagt. For afregningsområdet vil dette være et megetbegrænset tiltag, da der kun er identificeret historisk opgavebortfald udendimensioneringstilpasning på toldområdet.Der vil ikke som udgangspunkt være behov for, at dette initiativ gennemføressideløbende med særlige procesændringer mv., da der vil være tale om at genfindeet produktivitetsstadie, som organisationen har været på for få år siden. Der vil dogdels være behov for, at der er et særligt ledelsesmæssigt fokus på genetableringenog opretholdelsen af det tidligere produktivitetsniveau i den periode, der følgerefter tilpasningen i dimensioneringen. Dels kan der være et behov for atgennemføre dele af et driftsoptimeringsprogram efter den model, der er beskrevetherunder i 2.2.3.2. Dette vil være med fokus på driftsoptimering viaimplementering af mål- og resultatstyring på individuelt medarbejderniveau, somudover nedenfor er udfoldet yderligere i kapitel 5 Styrket økonomi- ogvirksomhedsstyring med konkrete eksempler herpå (jævnfør afsnit 5.2). Undergennemførelse af disse tiltag vil produktionen kunne opretholdes også umiddelbartefter tilpasningen i dimensioneringen.I tillæg til tilpasningen for historisk opgavebortfald vil den fremtidigedimensionering ligeledes skulle tilpasses efter den fremtidige gennemførelse aftiltag, som indebærer opgavebortfald. Jævnfør beskrivelsen af Figur 68 vil denfremtidige dimensionering af kasseekspeditionsopgaven skulle tilpasses til, at derfremtidigt vil være færre skattecentre med personlig betjening(vejledningsaktivitet) og kasseekspedition (afregningsaktivitet). En model, hvorvisiterede henvendelser er fuldt indfaset, vil indebære, at antallet af skattecentremed personlig ekspedition begrænses til 8-10 (jævnfør vejledningsafsnit 5.1), ogantallet af ekspeditioner begrænses til at omfatte de 20 procent af nuværendeekspeditioner, som ikke kan håndteres i en alternativ kanal.Ved at tilpasse bemandingen i toldenhederne samt bemandingen tilkasseekspedition til den påkrævede produktionsmængde vurderes det i
opgavebortfald evt. kan være et overlap mellem potentialer, der er angivet i denne analyse, og i denanalyse, der foretages af Digitaliseringsstyrelsen
114
middelvurderingen, at der kan frigøres cirka 23 årsværk, svarende til cirka 9millioner kroner årligt. Heraf stammer de cirka 12 årsværk fra toldområdet og decirka 11 årsværk fra kasseekspeditioner.
2.2.3.2 Etablering af et nyt, driftsoptimalt organisationsdesign ogeksekvering af et prioriteret excellence-program for drift deriDet anbefales, at de samlede afregningsaktiviteter i SKAT organiseres eftersammenligneligheden af de underliggende processer (jævnfør Figur 71). Efter deeffektiviseringer, som er identificeret i denne rapport, og allerede eksisterendeinitiativer vil afregningsområdet skulle bemandes af cirka 1709-1745 årsværk meden middelvurdering på 1727 årsværk.Det anbefales, at afregning organiseres i tre overordnede områder:Afgørelsessager, vurdering samt angivelser og betalinger. På denne måde sikrerman det optimale udgangspunkt for en høj grad af procesoptimeringsfokus i dendaglige drift af de enkelte funktionelle områder.Afgørelsessagerunderopdeles i en borgerenhed og en erhvervsenhed samt enjuridisk separat enhed, der er specialiseret i klagebehandling.Vurderingunderopdeles efter art, dvs. Motor og Ejendomme.Angivelser og betalingerunderopdeles i et betalings-, angivelses- ogregnskabscenter (BAR) samt et toldcenter.Den foreslåede organisering af afregning indebærer, at afregningsopgaven i deregionale kundeserviceenheder bortfalder. Ligeledes indebærer den, atafregningsdelen af udlandsområdet organiseres adskilt fra den øvrigeafregningsorganisation i en udlandsenhed, som varetager alle fire hovedprocesserpå dette særlige område.
115
Figur 71Anbefalet organisering af AfregningÅrsværk i alt = cirka 1709-1745107Udland(afregning)AfregningJuridisk separeret fraøvrige driftsafregning
Afgørelsessager218Erhverv
Vurdering266Motor127
Angivelser ogbetalinger608Betaling, angi-velse og regn-skab (BAR)181ToldAdministrations-angivelserLokale ekspedi-tionssteder1
Person218Klage-behandling
Ejendom
1 Ekspeditionsangivelser
Det vil konkret for de analyserede områder indebære, at behandlingen af denregionale håndtering af både afgørelser, angivelser og årsopgørelse fysiskepersoner skal have ny placering i organisationen. Håndteringen af de ordinæregenoptagelser (afgørelser) indlemmes i hhv. afgørelsessager erhverv ogafgørelsessager person. Den regionale angivelsesopgave er allerede næstenbortfaldet i 2012, og den resterende del indlemmes i betalings-, angivelses- ogregnskabscentret. Størstedelen af årsopgørelse fysiske personer overflyttes til denstyrkede, udskilte udlandsenhed. Den øvrige del organiseres i betalings-,angivelses- og regnskabscentret.Den anbefalede organisering bygger på best practice-erfaringer fra sammenligeligeorganisationer, herunder skatteforvaltninger. Den ligger ligeledes i forlængelse afden centralisering af ensartede opgaver uden geografiafhængighed, som SKATallerede har erfaringer med.Driftsoptimeringsprogrammet kan illustreres i tre overordnede faser, som her ereksemplificeret for de analyserede områder (jævnfør Figur 72). Samlet set bevirkergennemførelsen af faserne, at SKAT styrker de allerede relativt velfungeredelandsdækkende enheder, således at de med succes kan indlemme denafregningsopgave, som tidligere fandt sted i kundeservice, med henblik på
116
realisering af stordriftsfordele og løbende driftsoptimering i nationalt forankredeenheder.Figur 72Illustration af eksekvering af prioriteret drifts-excellence-program
Sagscentre
Udland
Betalingscenter
Kundeservice(Afregning)
I fase 1 fokuseres på optimeringen og sammenlægningen af de nuværendelandsdækkende enheder, sådan at de geares til at overtage opgaveløsningen frakundeserviceenhederne. Sagscentrene fusioneres, hvilket også vil være tilfældetmed regnskabs- og betalingscentret for at opnå proces- og overheadsynergier.I fase 2 fokuseres på den organisatoriske flytning af opgavevaretagelsen frakundeserviceenhederne til de optimerede nationale enheder.I fase 3 fokuseres på den egentlig driftsoptimering af de nyetablerede enheder viaimplementering af mål- og resultatstyring på individuelt medarbejderniveau,hvilket detaljeres yderligere i kapitel 5 Styrket økonomi- og virksomhedsstyringmed konkrete eksempler herpå (jævnfør afsnit 5.2).Etablering af et nyt, driftsoptimalt organisationsdesign og eksekvering af etprioriteret excellence-program vurderes samlet set at frigøre cirka 113 årsværk,svarende til cirka 48 millioner kroner årligt.
117
2.2.3.3 Tilpasning af antallet af adresser til den nye organisationRealisering af det fulde effektiviseringspotentiale er delvist betinget af, at den nyeorganisation tilpasses til færre adresser. Erfaringen viser, at synligpræstationsledelse og procesoptimering oftest kræver sammenplacering af detfulde arbejdsflow for at opnå egentlig drifts-excellence.Afregningsopgaven er geografiuafhængig, undtagen toldekspedition, hvorfor detikke er opgavens natur, der står i vejen for opnåelse af en optimeret geografisktilstedeværelse. Herudover er afregningsmedarbejderne i SKAT i overvejende graddedikeret til afregningsopgaven, hvorfor der heller ikke her er bindinger i form afgeografiafhængig, der skyldes afregningsmedarbejdernes øvrigeopgavevaretagelse59. Der kan være øvrige bindinger, der skyldes omplacering ogde dermed forbundne transaktionsomkostninger, hvorfor følgende afsnitindeholder en vurdering af, i hvilken grad det identificerede potentiale påanalyseområderne afhænger af tilpasning til færre adresser.Tilpasning af antallet af adresser vurderes samlet set at frigøre cirka 37 årsværk,svarende til cirka 15 millioner kroner årligt.
2.2.3.4 Sammenhæng mellem tiltag og potentialeFigur 73 indeholder en samlet oversigt over hvilke dele af potentialet på deanalyserede områder, der afhænger af hvilke dele af tiltagene.
59 De 2000 medarbejdere i SKAT, som har registreret tid mest på afregningsydelsen, har registret godt1.500 timer gennemsnitligt pr. person herpå (inkl. betalt fravær, men eksklusiv overhead). Derudoverkommer møder mv., hvorfor geografiafhængigheden for disse medarbejdere bør vurderes udelukkende iforhold til de krav, afregningsopgaven stiller. Toldafregning kræver dog tilstedeværelse påtoldekspeditionsstederne
118
Figur 73Sammenhæng mellem de analyserede områders potentiale og tiltagVurdering, procentpointNy organisationog drifts-Tilpasning afFuldt realiseretTilpasning tilantal lokaliteter potentialeopgavebortfald1optimering
Angivelser
7-8
5-6
0-1
12-14 procent
Afgørelser
0
10-11
5-6
15-17 procent
Årsopgørelsefysiske personer
0
9-10
2-3
11-13 procent
Ydelser, hvorpotentiale erskønnet
0,5-1
4-5
0,5-1
5-7 procent
1 Dækker også over forventet opgavebortfald for kasseekspeditionsområdet
Først uddybes Figur 73 for de dybdeanalyserede områder, hvorefter deskønsmæssige potentialer behandles. Det gælder for de dybdeanalyserede områder.at det kun er på angivelsesområdet, at der vurderes at være et ikke-realiseretpotentiale i tilpasning til opgavebortfald. Cirka 3/4 af potentialet på områderneafgørelser og årsopgørelser fysiske personer kan realiseres ved at etablere etdriftsoptimalt organisationsdesign og eksekvere et prioriteret excellence-programfor drift inden for denne ramme. Denne vurdering understøttes af, at SKAT påafgørelsesområdet historisk har opnået effektiviseringer ved etablering aflandsdækkende sagscentre, som er organisatorisk, men ikke adressemæssigtcentraliseret.Den sidste del (cirka 1/4) af det potentiale, der ligger i at opnå egentlig drifts-excellence, opnås, hvis afregningsorganisationen centraliseres på færre adresser.Ved tilpasning til færre lokaliteter kan det forventes, at der kan opstå enmidlertidig produktivitetsnedgang som følge af kompetenceudvikling af en rækkenye medarbejdere på de lokaliteter, som der centraliseres på. Spidskompetencernepå de enkelte områder sidder typisk fordelt på mange lokationer, der i dag erspredt ud over store dele af landet, og det er på denne baggrund, at en samling afopgaveløsningen kan medføre behov for ekstra kompetenceudvikling.
119
Produktivitetsnedgangen kan både udmønte sig i, at nye medarbejdereindledningsvist har lavere produktivitet og at eksisterende medarbejdere oplever etproduktivitetsfald i det omfang, de anvender tid på sidemandsoplæring. Detmidlertidige produktivitetsfald afspejles i profilen for indfasningen af potentialetover tid i afsnit 2.2.4.Følgende er udgangspunktet for sammenhængen mellem tiltag og realisering afpotentialet for ydelser, hvor potentialet er opgjort skønsmæssigt. Forklagebehandling skønnes cirka 70-90 procent at være realiserbart i etdriftsoptimeringsprogram, da området allerede i dag har et volumen på cirka 200årsværk, der er samlet på tre organisatoriske enheder. De sidste cirka 20 procentfor klagebehandling skønnes at afhænge af en fysisk centralisering. For betalingerer 75 procent af det skønnede potentiale knyttet til en forudsætning omopgavebortfald i form af reduceret kasseekspedition. Den resterende halvdel erknyttet til en mere optimal organisering af opgavevaretagelsen, såudførelsesoverlap til det nuværende betalings- og regnskabscenter. For motor- ogejendomsydelsen forventes det opnåelige, fulde, skønsmæssige potentiale at ligge iet driftsoptimeringsprogram, da begge områder allerede i dag er relativtcentraliseret både organisatorisk og fysisk. For de ydelser, der er grupperet underAndet, følger fordelingen af potentiale mellem tiltagene fordelingen forårsopgørelse fysiske personer. Det indebærer, at kun 2/3 skønnes at værerealiserbart uden fysisk sammenlokalisering, da området i dag både harorganisatorisk og fysiske spredning (regionalt).
2.2.4 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterOvenstående tiltag vurderes samlet set at kunne frigøre ressourcer påafregningsområdet svarende til 74 millioner kroner eksklusiv overhead. I forholdtil det nuværende ressourceforbrug svarer det til en udgiftsreduktion på cirka 9procent. Indfasningsprofilen vises i Figur 74 indeholder et overblik over dentidsmæssige indfasning af potentialet inklusiv overhead på 14 millioner kroner.Indfasningen viser den udgiftsmæssige realisering under hensynstagen tilkontraktuelle forhold.Indfasningsprofilen angiver den implementeringstakt, der vurderes realistisk påbaggrund af typen og specificiteten af anbefalingerne i nærværendeafregningskapitel.
120
Figur 74Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
8365
86
88
6957
73
74
1720
-3
0-1
20
5-82014
0
011-32015
01402016
01402017
0140Slutfase
2013
1 Periodens investeringer
Effektiviseringstiltagene opstartes primo 3. kvartal 2013. Første effekt på årsværksker i det efterfølgende kvartal altså primo 4. kvartal 2013, og det forventes, at denfulde effekt er implementeret 24 måneder herefter.Vurderingen af effektiviseringens størrelsesorden og indfasningsprofil er baseretpå følgende forudsætninger:■Fuld tilpasning af dimensionering på områder med opgavebortfald i 2013
(toldområdet) og 2014 (kasseekspeditioner)■Opstart af forberedelse af tilpasning af antal lokaliteter i 2013■Tilpasning af organisation og eksekvering af driftsoptimeringsprogram fra 4.
kvartal 2013. Organisationstilpasningen sker i overensstemmelse med øvrigeorganisatoriske tilpasninger, især for så vidt angår udfasning afafregningsopgaven på regionalt niveau.■Tilpasning til færre adresser fra medio 2014
121
■Samlet set betyder indfasningstakten, at antal medarbejdere der fritstilles fra
produktionen udvikler sig kvartalsvis lineært fra primo 4. kvartal 2013 og defølgende 24 måneder
Der er et mindre investeringsbehov til midlertidige, ekstraordinære merudgifter iforbindelse med implementeringen af ovenstående tiltag. For tiltaget tilpasning tilopgavebortfald skønnes udgifterne at være stærkt begrænset og fordele sig over2013 og 2014 (1 millioner kroner). De vil i særdeleshed skulle gå tilekstraordinære udgifter til systemomstillinger i forbindelse med udfasningen afkasseekspedition på en række skattecentre. Der vil blandt andet skulle afholdesekstraordinære udgifter i forbindelse med tilpasningen af antal lokaliteter tilopkvalificeringskurser for medarbejdere og systemtilpasninger inden foreksempelvis IT (4 milioner kroner). En del af disse udgifter vil skulle afholdesforud for den egenlige sammenlokalisering, hvorfor de fordeler sig på 2013 og2014. Endelig bør der afsættes ekstraordinære midler til kompetenceudviklinginden for coaching og præstationsledelse til især de afdelingsledere, der skal driveeffektiviseringerne igennem i den tilpassede, effektiviserede organisationsstruktur(9 millioner kroner). Størrelsen af de ekstraordinære midler til gennemførelse afeffektiviseringstiltagene skal ses i lyset af, at der allerede i dag (og også eftereffektiviseringerne) er betydelige ressourcer til stede til kompetenceudvikling.
122
2.3 IndsatsI dette kapitel fokuseres på indsatsområdet i SKAT. I afsnittet vurderesmulighederne for at effektivisere opgavevaretagelsen, mens kapitel 3 omhandlerreduktion af skattegabet.SKAT skal sikre, at skattegabet ikke overstiger et vist niveau i henhold til de mål,der er fastsat i Finansloven. Det sker indledningsvist via en risikovurdering og -analyse, der fastlægger på, hvilke områder der er specifikke skattegab. Påbaggrund af de problemområder, risikoprocessen identificerer og prioriterer,overvejer SKAT, hvilke initiativer der kan skubbe til hele segmenter afskatteydere, så de i højere grad følger reglerne. SKAT har grundlæggende to setresponsmuligheder: Strukturel respons (f.eks. lovgivning eller system- ogprocesændringer), som ændrer hele rammen for regelefterlevelse, og Indsats (f.eks.målrettet vejledning eller synlige kontroller), som samlet set skaberopmærksomhed i segmentet om, hvad man skal gøre for at følge reglerne, og hvadkonsekvenserne kan være, hvis man ikke gør det.Analysen omfatter ikke de centrale indsatsaktiviteter i Koncerncentret, blandtandet Indsatsudvalgets styringsopgaver, og strukturel respons, som man arbejdermed i lov-, proces- og IT-systemejerkontorer. De centrale initiativer omfatteranalyser af compliance-resultater, udarbejdelse af handleplaner, lovforslag ogsystemforbedringer (skattereformen "Danmark i Arbejde" indeholder f.eks.initiativer, der varigt reducerer skattegabet med 780 millioner kroner årligt) ogandre former for indsats- og udviklingsarbejde samt samarbejde med andremyndigheder nationalt og internationalt.Analysen er gennemført inden for rammerne af den databegrænsning, der følgeraf, at SKAT de senere år i betydelig grad har reduceret omfanget af måling påproduktivitetsrelaterede nøgletal. Dette forhold sætter begrænsninger for, hvilkeanalyser der er mulige at gennemføre.
2.3.1 Organisering og ressourceforbrugIndsats er organiseret i seks regioner, der varetager basisopgaver, og i merespecialiserede landsdækkende enheder. De enkelte landsdækkende enheder er hverisær forankret i en region, men varetager den pågældende specialopgave på vegneaf SKAT som helhed (jævnfør Figur 75). De landsdækkende enheder er såledesknyttet organisatorisk til en enkelt region, men kan geografisk set havemedarbejdere placeret andre steder i landet.
123
Indsatsarbejdet ledes af Indsatsudvalget, som er sammensat af fagdirektøren forIndsats samt direktørerne for de regionale indsatsorganisationer og delandsdækkende enheder.Figur 75Organisering af indsatsAfdelinger/kontorer i regionerneDepartementschefDirektionProduktionsforumLandsdækkendeindsatsudvalgIndsats og Analyse
Regionaltindsats-udvalgOrg. delingKøbenhavn8 ErhvervRegioner1 Person1 Punktafgifter4 Told IndsatsLandsdæk-kendeenheder12 Told16 Storeselskaber
Regionaltindsats-udvalgNordsjælland9 Erhverv1 Person1 Punktafgifter
Regionaltindsats-udvalgMidt og Sydsj.11 Erhverv1 Punktafgift2 Person2 Told
Regionaltindsats-udvalgMidtjylland11 Erhverv1 Person1 Punktafgifter3 Told
Regionaltindsats-udvalgNordjylland5 Erhverv1 Told1 Punktafgifter
Regionaltindsats-udvalgSyddanmark11 Erhverv1 Person2 Told1 Punktafgifter10 Udland
9 Økokrim
Afdelingeri alt
42
20
16
16
7
25
Note: Afdelingsstørrelse normalt omkring 16-20. I gennemsnit yderligere to vice-skattedirektører pr. region og 1 pr. delenhed i regionKILDE: Opgørelse over organisationens afdelinger fra HR
SKATs samlede ressourceforbrug på Indsats udgør cirka 2.100 årsværk og cirka 1milliard kroner i lønudgifter (jævnfør Figur 76). Knap 75 procent af årsværkene erplaceret i regionerne, hvilket svarer til godt 1.550 årsværk. De resterende årsværker placeret i de landsdækkende enheder.
124
Figur 76Organisatorisk ansvarsplacering af ressourceforbrug2011
Årsværk
Millioner kroner
Koncerncenteret 4
0%
2
0%
Regionerne
1.556
74%
725
73%
Landsdækkendeenheder
535
26%
269
27%
Total
4
1.556
5352.096
2
725
269996
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
Indsatsområderne i regionerne varierer i størrelse fra cirka 150 årsværk iNordjylland til knap 350 årsværk i Midtjylland (eksklusiv landsdækkendeenheder). De største landsdækkende indsatsenheder er Økonomisk kriminalitet(Økokrim) og Specialenheden for store selskaber, der hver består af knap 200årsværk. Hertil kommer mindre landsdækkende enheder, såsom Udland og Told.Endelig anvender Sagscentrene for Person og Erhverv en mindre del af deresressourcer på indsats i tillæg til deres øvrige opgaver inden for vejledning,inddrivelse og afregning (jævnfør Figur 77).60
60 Ressourcerkortlægning er baseret på tidsregistreringsudtræk, hvor Indsats og Analyses ressourceforbrugpå Indsats ikke registreres, hvorfor de ikke indgår i kortlægningen.
125
Figur 77Fordelingen af ressourcer inden for regioner og landsdækkende enheder2011Landsdækkende enhederRegionerne
Organisatorisk placering
Årsværk
Millioner kroner
Fordeling af kroner16%
MidtjyllandSyddanmarkRegionerne
339
15714313210911073
3042922382301541.556
14%13%11%11%7%
KøbenhavnMidt- og SydsjællandNordsjællandNordjylland
725
ØkokrimLandsdæk-kendeenheder
199192262085141.5565352.092725
99101128436
10%10%4%1%1%1%994100%
Store selskaberUdlandTold
(Støttefunk-tioner)
Sagscenter PersonSagscenter ErhvervTotal
269
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
Indsatsområdet udfører en række forskellige opgaver, hvoraf kontrolrelateretarbejde udgør cirka 80 procent af ressourceforbruget. IndsatsydelsenKontrol,derudgør 48 procent af ressourceforbruget, dækker over kontrol af skatteydere og harblandt andet til formål at skabe en oplevelse generelt og i det konkrete segment afskatteydere af, at der er en risiko forbundet med ikke at bringe orden i sineskatteforhold. Kontrolarbejdets udformning kan variere (kontrolbredde og -dybde)og medfører også, at der gennemføres strafferetlige sanktioner. IndsatsydelsenSpot,der udgør cirka 30 procent af ressourceforbruget, undersøger et afgrænsetområde, hvor der er risiko for, at der ikke afregnes korrekt. Eksempler herpå er, atman alene undersøger en virksomheds opgørelse af immaterielle aktiver ved kun atundersøge lån til hovedaktionær, eller at man udelukkende undersøger, om der erdokumentation for, at driftsudgifter er afholdt i erhvervsmæssig sammenhæng.Grænsekontroludgør 10 procent. Hertil kommer en række andre aktiviteter, såsomkontrol med landsbrugsstøtte (jævnfør Figur 78).
126
Figur 78Fordeling af opgaver i indsats2011Fordeling mellem regionerne og delandsdækkende enheder2.092994Fordeling af årsværk på underområderYdelserKontrolSpotRegionerne1.556725GrænsekontrolEkspeditionsprægedeindsatsopgaverSanktionerTjekLandsdæk-kende enheder535269Kontrol medlandbrugsstøtteTotalÅrsværk1.01663620111118226202.09248%30%10%5%4%1%1%Millioner kroner49829984504113999450%30%8%5%4%1%1%Landsdækkende enhederRegionerne
Årsværk
Millionerkroner
1 Omkring 130 årsværk var allokeret til øget grænsekontrol i 2011 som konsekvens af en aftale mellem Regeringen og Dansk Folkeparti om øgetgrænsekontrol ved indrejse til Danmark. Aftalen er nu ophævetKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
SKATs indsatsaktiviteter er organiseret i projekter, hvorved forstås udvælgelse afet konkret skattegabstema (f.eks. sort arbejde i byggeriet, afskrivninger, finansiellekontrakter osv.) og organisering af en målrettet indsats mod dette. Den enkeltemedarbejder arbejder typisk med et par projekter. Projekterne udvælges ud fravæsentlighed og barrierer, dvs. potentialet ved provenuet af skattegabet i forholdtil ressourceindsatsen. (metoden for projektudvælgelse er beskrevet mere udførligti rapportens kapitel 3).Når det centrale Indsatsudvalg har prioriteret risikoen og afsat et bestemt antalressourcer til indsatsprojektet, er det projektlederens ansvar, at der udarbejdes enprojektbeskrivelse, som opnår godkendelse i Indsatsudvalget. Bekrivelsen skalblandt andet indeholde en strategi for, hvordan projektets succeskriterier opnås, enbeskrivelse af og metoder til effektmålinger samt en milepælsplan for effektueringaf strategien. Indsatsudvalget kvalitetssikrer og godkender projektets samlede"business case", før det iværksættes.Af de godt 1.500 årsværk i regionerne anvendes cirka 70-80 procent på projekter,og cirka 10-20 procent på basisopgaver. I projektporteføljen anvendes den størstedel på nationale projekter (som ofte gennemføres på tværs af to eller flere
127
regioner), mens de resterende ressourcer anvendes på regionsspecifikke projekter(jævnfør Figur 79).Figur 79Indsats varetager nationale, regionale samt faste opgaver på tværs af deseks regioner1.556 årsværk arbejder med indsats for SKAT på tværs afseks regionerArbejdsopgaver i regionerneNationale projekter~60% af ressourcerneProjekterne styres af entovholder, der sidder i énaf de 6 regioner154Regionale projekter~10-20% af ressourcerneProjekterne besluttes ogeksekveres lokalt339230292304238Faste opgaver i regionerne~10-20% af ressourcerneFaste opgaver indebærervirksomhedsregistrering,overflytning, mm.
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
2.3.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetI dette afsnit analyseres effektiviseringspotentialet for indsatsområdet. I analysernefokuseres på det regionale indsatsområde, der som nævnt udgør 3/4 af det samlederessourceforbrug, svarende til godt 1.550 årsværk og 725 millioner kroner. Der erikke foretaget dybdegående analyser af de specialiserede enheder, såsom Økokrimog Store selskaber.Der er udført to analyser, der samlet set vurderes at afdække mulighederne for ateffektivisere indsatsområdet på tilfredsstillende vis, når der tages hensyn til, atdatagrundlaget på området er begrænset, jævnfør afsnittets indledning:■Analyse af proceseffektivitet og understøttelse af indsatsstrategien■Intern benchmarking af produktiviteten i regionerne
128
2.3.2.1 Proceseffektivitet og understøttelse af indsatsstrategienI overensstemmelse med OECDs anbefaling skiftede SKAT strategisk fokus i2007, således at indsatsaktiviteterne i højere grad koordineres centralt, organiseresefter de identificerede skattegabssegmenter og er mere balancerede i forhold tilanvendelsen af henholdsvis forebyggelse (vejledning og strukturelle løsninger) ogkontrol. Et eksempel på en strukturel løsning er låsning af borgernes mulighed forat ændre i deres registrerede lønindkomst på årsopgørelsen. Dette tiltag harpermanent reduceret skattegabet. Den nye strategi har også medført, at SKAT ikkelængere måler produktivitet i forhold til antal gennemførte kontroller ellerreguleringsbeløbets størrelse, idet målet med SKATs indsatsarbejde ikke er atgennemføre et bestemt antal kontroller, men atpåvirke hele segmenter afskatteydere til i højere grad at følge reglerne.For at vurdere effektiviteten af SKATs processer og understøttelse afindsatsstrategien er der foretaget en analyse af de enkelte procestrin. Tilevalueringen anvendes en 5-trins skala med entydige definitioner af hvert trin til atkalibrere modenhed. Metoden gør det muligt at evaluere og benchmarke SKATsprocesser og identificere, hvor det største potentiale for forbedring ligger (5 =meget lille potentiale). Hvert trin vurderes i forhold til best practice i forskelligeskatteforvaltninger og er uddybet i kapitel 3.Modenhedsanalysen viser, at SKAT især kan forbedre de sidste trin i værdikæden,hvor projektet udformes, aktiviteter effektueres og der følges op på effekten afmedarbejderens indsats (jævnfør Figur 80). Modenhedsanalysen fokuserer primærtpå indsatsarbejdet omkring borger og erhverv.Det er vanskeligt at benchmarke SKATs aktiviteter i forhold til at vurdereeffektiviseringspotentialet, da de fleste andre skattevæsener måler effektivitet somantallet af kontroller og reguleringernes omfang. SKAT opgør i stedet effekten afaktiviteterne i forhold til skattegabet. Hertil kommer, at modenhedsanalysen ikkeer en undersøgelse af hele SKATs forretning og dermed kun giver indblik i dele afprocesserne i SKAT.
129
Figur 80Modenhedsanalyse af SKATs processerTrin1DefinerepotentialetModenhedsanalyse i forhold til best practice1,5 = bedst12344
5
2Segmen-tering3Planlæg-ning4Ekse-kvering5Opfølgningog feed-back223
Indikatorforeffektivitet(jævnførkap. 3)
3
Indikator forproduktivitet
1 Ekskluderer Store virksomheder, Sort arbejde, Told og punktafgifter samt BorgereKILDE: McKinsey-analyse
Graden af modenhed i SKATs processer er meget forskellig på tværs af de enkelteenheder. SKAT formår eksempelvis i højere grad at lave en effektivpotentialeidentifikation, ressourceallokering og opfølgning i de landsdækkendeenheder, Økokrim og Store Selskaber, end for eksempelvis Borger og Erhverv.I det følgende præsenteres en række observationer, der er knyttet til denorganisatoriske understøttelse af indsatsstrategien, hvorefter mulighederne for atøge produktiviteten i eksekveringsfasen analyseres.
Organisatorisk understøttelse af indsatsatsstrategienPotentialet defineres i henhold til Figur 80, hvorefter skattegabstemaerne(segmenteringen) bestemmes. Dernæst lægges indsatsarbejdet ud i regionerne,hvorefter ansvaret for planlægningsfasen, eksekveringen og opfølgningen erplaceret ude i regionerne.Der er seks regioner med seks skattedirektører, der hver har ansvar forindsatsarbejdet i deres region. De seks skattedirektører indgår i Indsatsudvalget,hvor indsatsprojekterne godkendes og slutevalueres. Den enkelte skattedirektør har
130
dog selv beføjelser til at bestemme, hvordan de planlægger, effektuerer og laveropfølgning på projekterne (dvs. fase 3, 4 og 5 i henhold til Figur 80).Arbejdsmængden i indsatsarbejdet kan til tider være meget stor, så der ikke ertilstrækkelig mulighed for at drøfte de enkelte indsatsprojekter i tilstrækkelig grad.■Det vurderes, at organiseringen af indsatsarbejdet i regionerne er en af de
primære grunde til, at processerne fungerer mindre optimalt. Følgende ereksempelvis observeret (jævnfør Figur 81):■På trods af centrale politikker for blandt andet planlægning og eksekvering af
indsatsaktiviteter medfører den lange styringskæde ud til regionerne, atregionerne i mange tilfælde selv planlægger indsatsaktiviteterne og ikke itilstrækkelig grad følger anvisningerne i de definerede politikker■Enheden Indsats og Analyse udformer de centrale politikker, men enheden
har ikke mandat til at håndhæve deres efterlevelse i organinsationen, hvormedpolitikkerne reelt vurderes at få mindre reel betydning for adfærden iregionerne og de landsdækkende enheder■Ansvarsfordelingen mellem afdelingsledere og tovholdere gør det svært at
lave opfølgning på den enkelte medarbejder, hvilket betyder, at der er mangepersoner involveret i simple beslutninger■Den central koordinering på tværs af indsatsaktiviteterne vurderes at være lav,
hvormed ressourceallokeringen til regionernes indsatsaktiviteter kan væremindre hensigtsmæssig
131
Figur 81Organisering af indsatsKoordinationsforum snarereend beslutningsforumDepartementschefDirektionProduktionsforumUdvikler centralepolitikker for indsats
LandsdækkendeindsatsudvalgDe landsdækkendeenheder er forankret iregionerne, menstyres centralt
Indsats og AnalyseFastlægger politik, men harintet mandat til at håndhæve
Org. delingLandsdæk-kendeenheder
København12 Told16 Storeselskaber
Nordsjælland9 Økokrim
Midt- og Sydsj.
Midtjylland
Nordjylland
Syddanmark10 UdlandLandsdækkendefunktioner varetagesaf udvalgte regioner,dvs. sideordnetledelse
Regioner
8 Erhverv1 person1 Punktafgift4 Told Indsats
10 Erhverv1 person
11 Erhverv1 Punktafgift2 Person2 Told
11 Erhverv1 Person1 punktafgift3 Told
5 Erhverv1 Told1 Punktafgift
11 Erhverv1 Person2 Told1 Punktafgift
Regionerne erorganiseret, såprojektansvaret erplaceret decentralt hosseks skattedirektører
På trods af centrale politikker er deren lang styringskæde ud tilregionerne, hvor der erfrihedsgrader til selv at planlæggearbejdet
Ansvarsopdeling mellem afdelingsledereog tovholdere gør det svært at laveopfølgning på den enkelte medarbejder,hvorved mange personer involveres isimple beslutninger
Væsentlige beføjelser forregionsdirektører i prioriteringog tilrettelæggelse af arbejdet
Efter allokering af ressourcer til projekterne i regionerne er det projektlederensansvar at udarbejde og opnå godkendelse af et projektdesign, der blandt andetindeholder en strategi for opnåelse af projektets succeskriterier og en milepælsplanfor effektuering af strategien. Der indtænkes derfor forskellige virkemidler, såsomvejledning og kontrol, i projektdesignet.Jævnfør Figur 80 vurderes eksekveringen af indsatsprojekter at være forbundetmed effektiviseringsmuligheder, hvilket analyseres nærmere i det følgende afsnit.
Proceseffektivitet ved eksekvering af indsatsprojekterMed henblik på at afdække produktiviteten af indsatsarbejdet er der foretaget enrække interviews med ansatte på tværs af organisationen. De dybdegåendeinterviews er foretaget for at vurdere, hvor godt organisationen effektuerer sitindsatsarbejde. I de gennemførte interviews blev arbejdsprocesser, støtteværktøjer,ledelses- og styringssystemer og lignende kortlagt, og problemstillinger, der erforbundet hermed, blev identificeret og nuanceret. På denne baggrund er derudarbejdet en række vurderinger af, hvordan organisationen klarer sig i forhold til
132
en defineret61best practice på områderne med henblik på at identificere potentialerfor forbedringer og effektiviseringer.Principperne for denne best practice falder i følgende kategorier: i) Processer,roller og systemer, ii) ledelses- og præstationsstyring samt iii) holdninger ogadfærd (jævnfør Figur 82).Figur 82Eksekvering kan analyseres inden for en række best practice-principperTrin1DefinerepotentialetProcesser, roller og systemerMåden, hvorpå processer og systemerunderstøtter målet, er, ved at reducereskattegabet gennem indsatsarbejdet,samtidig med, at ressourceforbrugetminimeresEffektive, nemme IT-systemerFaste, enkle processerKlare snitflader til andre
Ledelse- og præstationsstyringMåden, hvorpå medarbejdereledes, udvikles, ogpræstationsstyresPræstationsmålsætning ogopfølgningVelkendte, synlige mål ogproblemløsningMedarbejderudvikling oguddannelseNærværende, coachendeKundenledelse
2Segmen-tering3Planlæg-ning4Ekse-kvering5Opfølgningog feed-backStyrende forproduktivitet
Holdnin-ger ogadfærd
SKATsmission
Måden, hvorpå medarbejder tænker,føler og handler individuelt og kollektivtMedarbejdermotivation ogengagementLedelsesstilSammenhold i teams
Gennem interviews med personer, der alle har været involveret i forskellige typerprojekter og sagsbehandling, er der fremkommet en række observationer. Påbaggrund af disse observationer er der identificeret en række områder, hvor detvurderes, at produktiviteten kan øges (jævnfør Figur 83).
61 McKinsey har stor erfaring med at arbejde med offentlige og private sagsbehandlingsorganisationer, sombehandler et stort sagsflow, hvor sagerne er relativt ens, men hvor hver sag er unik og kræversagsbehandlingsviden og stillingstagen. På baggrund af dette arbejde har McKinsey udviklet en rækkeprincipper for, hvordan sagsbehandlingsorganisationerne bør være struktureret for at opnå et vedvarendehøjt niveau i opgaveløsningen
133
Figur 83Observationer ift. best practice på processerEmneProces-ser ogsystemerPrincipperPassendeniveau afspecialiseringBest PracticeTeams eller enheder erspecialiseret, når det ernødvendigt, menspecialisering undgås, nårfleksibilitet ellers prioriteresOpgaver er standardiseredeog nedfældet ogbeslutningskriterier erveldefineredeBeslutningsrammer er klareog relevanteObservationerMedarbejdere kan være allokeret til flere projekter af gangenDer er ingen specialisering i, hvem der udfører strategi, kontrol og opfølgningMedarbejdere allokeres til projekter på baggrund af kompetencerProjektledere er valgt til rollen blandt andre medarbejdere, men de besidder ingenspecifikke kompetencer. Nogle regioner stiller krav om projektlederuddannelseDer udformes en drejebog (manual) for hvert projekt, der beskriver,hvadder skalforegå (antal planlagte kontroller mm), men det er op til den enkelte at finde udaf,hvordandet planlagte arbejde skal udføresGenerelt eksisterer der ikke beskrevne standarder for best practice forarbejdsgange – nogle steder har de beskrevet deres egneProjekter er forankret i en region, hvor der er en projektejer. Projektejerensuppleres og afrapporterer til indsatsdirektørenDer opleves variation i planlægningsprocessen fra tovholder til tovholder ogmellem forretningsområderProjekter allokeres ud til regionerne, hvorfra de styresDer er ikke en central styring af eksekveringen af projekterIndsatsudvalget får hvert kvartal forelagt en oversigt over status på projekterDer eksisterer ikke et fælles sagsbehandlingssytem, og de, der eksisterer, kander ikke eksporteres data mellemNogle projekter kører med regnearkssystemerProjekter løber gerne flere år, men det besluttes hvert år, hvorvidt det skalfortsætte, hvilket kan føre til suboptimeringMidtvejsevalueringer kan give god meningDer anvendes ikke standardiserede måltal for produktivitet af indsats-medarbejdernes arbejde, men projektledere udformer ind i mellem deres egneKoncerncenteret har deres egne effektmålinger på landsdækkende enheder, menregionerne har ikke standardiserede effektmålDer opstilles effektmål for det enkelte projekt afhængig af succeskriterier, samt formilepæleIngen udviklingsplaner, ligesom feedback og præstationsdialoger finder sted iyderst begrænset omfangPersonaleansvaret ligger hos afdelingslederenIngen ”fysiske” forums for opfølgning af igangværende arbejdeDer er ingen transparens i forbindelse med, hvordan de enkelteteams/medarbejdere/afdelinger udfører arbejdet i forhold til hinanden.Initial indikation1 2 3 4 5
Tilpasstandardiseringaf opgaver
Klarebeslutnings-kriterierPassendeniveau afcentraliseringPassende IT-værktøjer/systemerIntet spild
Centralisering af processernår muligt og lokalisering, nårdet er nødvendigtHensigtsmæssige IT-værktøjer, der understøtterarbejdetKun opgaver, som tilføjerværdi til processen, udføresSynlige, kvantitative ogkvalitative mål, som er kendteog effektive
Ledelse og Klare måltalpræstations-styring
AktivperformancemanagementHoldningerog adfærdPræstations-kultur
Regelmæssige fakta, baser-ede på dialoger på alle niv-eauer, oversættes til handlingStræben efter løbendeforbedring og problemeropfattes, som muligheder forforbedring
I vurderingen af SKATs processer er der specieltseksforhold, som gør sigbemærket:For det førstekan en person være involveret i flere projekter samtidig. Det måmed rimelighed forventes, at der er en positiv sammenhæng mellem produktivitetog antallet af sager, som en medarbejder gennemfører på et givent projekt. Øgetproduktivitet kan komme fra øget lærings- og specialiseringseffekt samt færreopstartsomkostninger ved at sætte sig ind flere projekter. Det er allerede SKATsmål ikke at involvere en medarbejder i mere end to projekter ad gangen, men detbør overholdes i endnu højere grad (hvor det giver mening).For det andethar en stor del af projekterne opstart i årets første måneder (62procent af 2012-projekterne startede i perioden 1/1-1/4)62, men projekternebekræftes først i slutningen af året. Da projekterne først er endeligt besluttet islutningen af året, giver det projektlederne kort tid til planlægningsarbejdet. Der erlavet en analyse af forsinkede projekter med udgangspunkt i data fra IPlan, hvorafdet fremgår, både hvornår et projekt har planlagt start, og hvornår det egentligstarter (jævnførFigur 84).
134
Figur 84ProjektstartOmkring 28 procent af projekterne starter senereend planlagtDage forsinkelse på indsatsprojekter (forsinket iforhold til planlagt start tidspunkt)Fordeling af afvigelse fra planlagt datoOver 1-9 dageOver 10-29 dageOver 30 - 365 dageOver 365 dageFør tidPå dagenMidt- og Sydsjælland34København420
Gennemsnitlig forsinkelse af projekter varierer på tværs afregionerneGennemsnitlig forsinkelse på projekter på tværs af regionerne
Regioner
Gen forsinkelse, dage
N= (77 i alt)
10%
8%9%65%
Midtjylland
22
10
Nordjylland
19
14
1%8%
Nordsjælland
23
15
Syddanmark
47
14
n = 279 projekter1 Beregninger bygger på projekter i Iplan fra 2009 – 2012. Projekter, der ikke er afsluttet, er ikke med i analysen. Det samme er gældende for projekter,hvor der manglede en start eller slut datoKILDE: IPlan
Analysen viser, at omkring 28 procent af alle projekter ikke starter på denplanlagte dato, og at 18 procent er forsinket med 10 dage eller mere. Detbemærkes også, at der er store regionale forskelle på den gennemsnitligeforsinkelse af projekterne, hvor projekterne i Midt- og Sydsjælland igangsættesmed en gennemsnitlig forsinkelse på 3 dage, mens der i andre regioner erforsinkelser på i gennemsnit 47 dage.At SKAT har en 1-årig cyklus for planlægningsarbejdet kan ligeledes føre tilsuboptimering af projekter, der løber i mere end 1 år, idet man først sent ved, omprojektet fortsætter ind i næste år. SKAT er dog opmærksom på problemet,hvorfor SKAT er begyndt at planlægge enkelte projektforløb over flere år. Detanbefales, at der udarbejdes segmentstrategier, som kan indebære længere og meresammenhængende og eskalerende projektforløb over flere år, således at manmindsker ressourceforbruget til årlig planlægning og opfølgning.
62 Optalt af Indsats og Analyse
135
For det tredjeer konsekvensen af den decentrale ansvarsfordeling foreffektueringen af projekterne, at planlægning og opfølgning ikke i tilstrækkeliggrad koordineres centralt.For det fjerdebemærkes det, at manglende integration og automatiske processermellem flere forskellige sagsbehandlingssystemer sænker produktiviteten. Derarbejdes i en række forskellige sagsbehandlingssystemer, hvor det ikke er muligtat eksportere data mellem systemerne.For det femteer der hverken på projekt-, regions-, afdelings- eller individniveaunogen standardiserede mål eller KPI’er for produktiviteten (aktiviteter). Fraværetaf KPI’er er konsekvensen af den nye indsatsstrategi, hvor SKAT har skiftetfokus fra "produktivitet", målt i antallet af gennemførte kontroller og størrelsenaf reguleringer, til "effekten" af forskelligartede indsatser på skattegabet. Enudvikling af målemetoder på produktivitetsområdet udestår. Det er her vigtigt atsikre, at det enkelte produktionsmål giver mening både i forhold til den enkeltemedarbejder og for organisationens performance. Tidligere erfaringer har vist, atforkerte mål kan have uheldige effekter, hvor der eksempelvis gennemføresnemme reguleringer og nemme sager uden reelt provenu for at nå bestemtekvoter. For at sikre hensigtsmæssige performance indikatorer kræves, atrelevante ressourcer overføres til udvikling af metode. (illustreret i Figur 85).Figur 85
136
Målinger i indsats
_Ressourcer tilførtProduktivitet(aktiviteter)Effektorienteredemålinger
MålesMåles ikke
Projekt
Region
( )___
1
( )___
2
Afdeling
Medarbejder
1 Der er opstillet milepæle2 Måling af projekters bidrag til reduktion af skattegabet skete kun i cirka 50 procent af projekterne i 2011
Nogle projektledere opstiller produktivitetsmål for projektdeltagerne for at sikre, atprojektets succeskriterier nås (f.eks. antal sager). Men der bør generelt i alleprojekter opstilles specifikke produktivitetsmål, da det er et brugbart element istyringen af aktiviteterne.SKAT har selv stort fokus på at måle den langsigtede effekt på skattegabet. Da etprojekts effekt på skattegabet først kan opgøres ved projektets ophør, anbefales detendvidere, at man måler projektlederne og projektdeltagerne på produktivitetsmål,der leder til skattegabsseffekten. For nogle projekter vil en egentlig effekt ikkekunne måles, men her bør man i stedet måle på projektets synlighed ellersamarbejdet med tredjemand.Ved at lave en systematisk måling på aktiviteter skabes forståelse forsammenhængen mellem de aktiviteter, der udføres, og den effekt, de har påoverordnede mål, hvilket kan bruges til bedre styring af indsatsarbejdet.Måltal skal ikke kun bruges til at styre og måle indsatsarbejdet, men også til atsætte fokus på udviklingen af den enkelte medarbejders arbejde. Effektmålet ogden langsigtede provenuændring i skattegabet er ikke håndgribelige størrelser i deansattes daglige arbejde, da effekten af et projekt først kan ses, når en medarbejder
137
er startet på et nyt projekt. Effektmålet synes således meget langt fra den enkeltemedarbejder dagligdag og personlige målsætninger.Endelig skal det for det sjette bemærkes,at der ikke er en centralt formuleretgovernance for ugentlige eller månedlige møder til at følge op på detigangværende arbejde63. Arbejdet evalueres løbende med afdelings- ogprojektleder, men der bør være et forum, hvor formålet er at diskutere, hvordanprojektet og de enkelte sagsbehandlinger skrider frem. Der skal ligeledes væremulighed for at tale om eventuelle problematiske udviklinger iprojekteksekveringen eller problematiske sager og/eller mulighed for at fejreprojekter, der er gået godt.På baggrund af proceseffektivitetsanalysen af driften (eksekveringen) vurderes det,at SKAT kan skabe øget produktivitet ved at forbedre processerne. Det anbefalesherunder, at man fokuserer på at standardisere processer og arbejdsgange ieffektueringsfasen og at resultatstyringen øges.På baggrund af McKinseys erfaringer fra arbejdet med offentlige og privatesagsbehandlingsorganisationer vurderes det, at organisationer med lignendeprocesser med samme modenhedsvurdering og tilknyttede problemstillinger kanrealisere produktivitetsforbedringer på omkring 10-15 procent.
2.3.2.2 Intern benchmarking af regionernes produktivitetI tillæg til de kvalitative procesanalyser er der endvidere foretaget internbenchmarking af det regionale indsatsområde med henblik på at afdække, hvorvidtder er forskel på regionernes produktivitet i indsatsprojekterne. Fokus forbenchmarkingen var nationale projekter, der som nævnt udgør omkring 60 procentaf det regionale indsatsområde.På grund af projekternes forskelligartede karakter (f.eks. indsats mod sort arbejdekontra gulpladebiler) gennemførtes følgende benchmarkinganalyser ved atsammenligne produktiviteten af de enkelte regioners opgaveløsning for projekteraf samme type:■For det førsteen generel benchmarking af, hvor effektiv driften er i
regionerne i forhold til indsatsprojekter.Der er således udvalgt et antalprojekter, hvor regionernes produktivitet måles dels i forhold til anvendt tidpr. sag og dels i forhold til, hvor mange sager der har ført til regulering63 Nogle projekter har løbende drøftelser
138
■For det andet er der foretaget endybdegående analyse af driftens effektivitet
på tværs af regionernemed udgangspunkt i et enkelt projekt. Undersøgelsener unik, idet den kategoriserer sagstyper og derved i høj grad tager højde forden kompleksitet, der er, fordi sager kan være forskellige selv inden for detsamme projekt. Herudover er hensigten med analysen at afdække debagvedliggende årsager til en eventuel effektivitetsvariation i driften ogderigennem kvalificere mulighederne for at realisere et potentiale oggennemføre forbedringer. Denne analyse bygger på det såkaldte compliance-projekt og de analyser, SKAT selv har foretaget i denne sammenhængC1. Generel benchmarking af, hvor effektiv driften er i regionerne i forhold tilindsatsprojekterI det følgende vises forskellene i produktivitet i indsatsprojekter. Someffektivitetsnøgletal er anvendt "timer pr. sag" samt "antal sager pr. regulering"."Timer pr. sag" er beregnet som det samlede antal timer (ressourcer), der erregistreret på projektet for de medarbejdere, der har udført sagsbehandling, deltmed det samlede antal sager, som er løst i den pågældende region.Der er udvalgt seks projekter til analysen inden for et bredt udvalg af skattetemaer,der samlet set vurderes at dække de nationale projekters forskellighed påtilfredsstillende vis.Benchmarkinganalysen indikerer, at der en betydelig regional variation ved målingpå de gennemsnitlige timer anvendt pr. sag og på, hvor ofte en sag fører til enregulering. Det er en indikation af, at produktiviteten varierer fra region til region(jævnfør Figur 86).Figur 86
139
Intern benchmark af produktivitet på tværs af regionerneProjekttema1Udbetalings-kontrol28-82%252
Timer pr. sag (gns.)2Antal sager pr. reguleringRegionsejer af projekt
Registrerings-afgift (udl. Biler)104
Ejendoms-avance3163-54%123
0-Skatte-projektet
Fremrykketindsats23
Købehavn
22925122254-43%162
-44%482
3282-100%233
Midtjylland
Midt- ogSydsjælland
265163219521642533875
2-69%
Nordjylland
25-63%12
2
Nordsjælland
196
232
Syddanmark
193
172
32
1 Projekterne har kørt over forskellige perioder med forskellig varighed2 Gennemsnitlig tid anvendt pr. sag er beregnet som samlet antal registrerede timer på projektet, delt med antal registrerede sager3 Det kan være tilfældet, at nogle sager er glemt at blive afrapporteret, idet tallet på oprettede sager vs. afsluttede sager for projektet er meget afvigendeKILDE: Dipsy (registreringssystem for afgifter), Skat Ligning (sagsbehandlingssystem)
En række forhold påvirker forskellene på tværs af regionerne. Compliance-projektet, hvor kontrolopgaven er mere ligeligt fordelt mellem regionerne, idet degennemfører samme antal sager, er anvendt til at analysere forskellene meredybdegående.
C2. Analyse af regional produktivitet i udvalgt indsatsprojektI dette afsnit anvendes det såkaldte compliance-projekt til at teste og nuancere de iFigur 86 observerede forskellene i produktiviteten regionerne imellem.Compliance-projektet er et af SKATs godt 100 regionalt udførte, nationale pro-jekter. Projektet adskiller sig fra alle andre indsatsprojekter ved at være underlagtcentral styring og opfølgning fra Indsats og Analyse. Formålet er at sikre, atkontrollerne gennemføres ensartet og dokumenteres til fulde, så det er muligtefterfølgende at gennemføre de analyser, der fører til skattegabsberegningerne.Compliance-projektets formål var at estimere det samlede skattegab på baggrundaf 360 graders revisionskontrol af en repræsentativ stikprøve af virksomheder. Iregi af compliance-projektet er der foretaget i alt 3.000 kontroller, 500 for hverregion, i perioden 2009-2011. Denne relativt homogene aktivitet gør compliance-
140
projektet til et velegnet grundlag for en nærmere sammenligning af regionalproduktivitet.Analysen blev foretaget af SKAT, Indsats og Analyse, og var færdiggjort i 2011.Analysen blev blandt andet gennemført for at kunne estimere, hvor mangeressourcer, det kræver at gennemføre compliance-projektet, og vurdereensartetheden af den faktiske indsats og optimeringsmulighederne. Med henblik påi et vist omfang at kunne tage højde for, at nogle sagstyper tager længere tid endandre, blev kontrollerne inddelt i fire sagstyper: Selskaber og selvstændige hhv.med og uden momspligt. Det skal bemærkes, at der i compliance-projektet ikkeblev lavet en vurdering af den enkelte sags kompleksitet, hvorfor man ikke kansige noget om den enkelte medarbejders produktivitet. En antagelse om, atkompleksiteten af sagerne er ens, giver dog i nogen grad mening på et samlet plan,hvor antallet af sager er så stort, at det med forbehold kan antages, at sagerneskompleksitet er ens. Analysen beror således på produktivitet på regionsniveau,hvor det anvendte produktivitsmål er timer anvendt pr. sag.Analysen viser, at der er en betydelig regional variation i produktiviteten inden forcompliance-projektet, og det gennemsnitlige tidsforbrug pr. sag (vægtet medsagstype) svinger således fra 55 sager i Midt- og Sydsjælland til 80 sager iMidtjylland, (jævnfør Figur 87).
Figur 87
141
Tidsforbrug på sagerTimer per sagRegionerneNordjyllandMidtjyllandSyddanmarkMidt- ogSydsjælland (MSS)NordsjællandKøbenhavnGennemsnit foralle regionerMindre forbrug iMSS i forhold tilresten af landet38Type kontrolsagerSelskaberekskl. moms4236513175938011597111Selskaberinkl. moms144138Selvstændigeekskl. moms25363233533435Selvstændigeinkl. moms72926264716671
Højeste forbrugLaveste forbrugVægtet gennemsnit1per region69805955746066
36%
32%
7%
13%
19%
1 Tidsforbrug beregnet ud fra den gennemsnitlige fordeling af sager for alle regionerne, dvs. det gennemsnitlige tidsforbrug, hvis alle regioner havdepræcis lige mange sagstyperKILDE: Compliance-projektet
Analysen viser, at Midt- og Sydsjælland har haft et mindre forbrug på 19 procent iforhold til de andre regioner (jævnfør Figur 87). Hvis alle regioner havde haftpræcis det samme tidsforbrug pr. sag som Midt- og Sydsjælland (fem ud af de seksregioner), ville den "effektive" gevinst være cirka 16 procent.I Syddanmark og Midt- og Sydsjælland, som er de regioner, der anvender færresteressourcer, blev der i gennemsnit anvendt 57,5 timer pr. sag (gennemsnittet af 55og 59), hvilket er 13 procent lavere end det samlede gennemsnit.SKATs analyse af compliance-projektet tyder på, at forskellene i produktivitetikke skyldes forskelle i indsatsens kvalitet. Det høje produktivitetsniveau i Midt-og Sydsjælland ser således ikke ud til at være opnået på bekostning af en nedgangi kvaliteten af kontrolindsatsen.Forskellen kan derimod delvist forklares med regionernes forskellige praksis iforhold til tilrettelæggelse af indsatsaktiviteterne, hvor Midt- og Sydsjælland hartilrettelagt arbejdet på en mere effektiv måde end de øvrige regioner. Midt- ogSydsjælland har først og fremmest valgt at organisere arbejdet med færre, men"fredede" medarbejdere, som udelukkende har fokuseret på compliance-projektet.I andre regioner har man valgt at lade et større antal medarbejdere anvende enmindre del af arbejdstiden på projektet (jævnfør Figur 88).
142
Midt- og Sydsjælland gennemførte således de 500 kontroller med 36 medar-bejdere, mens de øvrige regioner i gennemsnit anvendte 66 medarbejdere. Igennemsnit har hver medarbejder i Midt- og Sydsjælland således løst 14 sagermod otte i de øvrige regioner. I Midt- og Sydsjælland løser knapt 3/4 afmedarbejderne 10 eller flere sager, mens andelen i resten af landet er under 1/3.Det tyder på, at der er en højere produktivitet i Midt- og Sydsjælland underforudsætning af, at alle tidsregistreringer er foretaget korrekt, og at sagerne errelativt ens i forhold til størrelse, kompleksitet, fejlprocent og kausalitet (effekt)mv.Figur 88Forbrug af medarbejdere på compliance-projektetMedarbejderepr. region5455653682736166
Højeste forbrugLaveste forbrug
RegionerneNordjyllandMidtjyllandSyddanmarkMidt- ogSydsjælland (MSS)NordsjællandKøbenhavnGennemsnit foralle regionerGennemsnitekskl. MSS
Gennemsnitligt antalsager pr. medarbejder9.39.17.713.96.16.88.27.6
1 Det er kontrolleret, at medianen ligger tæt på gennemsnittetKILDE: Compliance-projektet
Organiseringen af indsatsaktiviteterne i Midt- og Sydsjælland vurderes at haveværet en væsentlig faktor til den højere produktivitet i opgavevaretagelsen. Detskyldes, at organiseringen har tilladt, at medarbejderne i regionen har kunnetspecialisere sig, og samtidig har regionen undgået unødvendigeopstartsomkostninger, der skyldes, at medarbejderne skal sætte sig ind flereprojekter.
143
Produktivitetspotentialet bestyrkes desuden af, at SKAT i 2012 på grundlag afanalyseresultaterne har øget produktiviteten inden for compliance-projektet medforeløbig godt 10 procent, svarende til 15 ud af 150 årsværk.De foreløbige resultater fra den senest udførte compliance-undersøgelse (2010)tegner dog et mere uklart billede, idet de øvrige regioner henter ind på Midt- ogSydsjællands højere produktivitet. Det skyldes formentlig, at alle regioner harfokuseret bemandingen på opgaven, så der kun anvendes op til cirka 40medarbejdere på opgaven, og at det i høj grad er medarbejdere, der har deltaget ide tidligere complience-projekter. Det giver dog samtidig anledning til at fastslå,at ensartede opgaver kan løses mere effektivt og med større ensartethed, hvisopgaven organiseres med færre medarbejdere frem for spredning af opgaven påmange medarbejdere.På baggrund af de gennemførte analyser vurderes det, at der eksisterer etproduktivitetspotentiale på 10-20 procent. Det skal dog understreges, at det erproblematisk at overføre dette potentialedirektetil alle andre indsatsprojekter,hvor opgaveindholdet svinger fra år til år, og hvor specialisering af kompetencerog høj kvalitet i processer ikke er muligt i samme omfang.
2.3.2.3. Vurdering af effektiviseringspotentialetVurderingen af potentialet for effektiviseringer er foretaget separat for regioner oglandsdækkende regioner.
Regional indsatsDer er udført to typer analyser for at vurdere effektiviseringspotentialet iregionerne: En kvantitativ analyse, der giver et overslag over produktiviteten afsagsbehandlingen (complience-analysen), og en procesanalyse, der består afkvalitative vurderinger.Procesanalysen viste, at der var en række områder, hvor produktiviteten afprojektarbejdet kunne løftes med 10-15 procent. Derudover fandt den kvantitativeanalyse et potentiale på omkring 16 procent, som dog ikke ukritisk kan overførestil indsatsprojekter i almindelighed, hvorfor potentialet ligeledes er beregnetforholdsvist konservativt.Denne analyse skal ses i relation til kapitel 3, idet der foreslås en række fællestiltag til realisering af en styrket indsats og produktivitet. Det samlede
144
potentialeestimat vurderes derfor at ligge på 7-11 procent i regionerne. Det er doget potentiale, der først skal søges realiseret, når den nye organisationsstruktur er påplads. Potentialet er angivet i et forholdsvist bredt interval, fordi det beror på bådekvalitative og kvantitative analyser.Landsdækkende enhederDer er ikke gennemført kvantitative analyser for de landsdækkende enheder, ogpotentialet beror derfor på de kvalitative procesanalyser.Man genfinder mange af de samme observationer, som er gjort for regionernesindsatsarbejde, i de landsdækkende enheder. Det gælder f.eks. manglendestandardisering af processer og performance management. Da enhederne alleredeer funktionsdefinerede og centralt styret, vurderes det dog at være begrænset, hvaden strukturændring vil kunne bidrage med i forhold til driftseffektiviseringer.Derudover skal det bemærkes, at der er en række bemandingsbindinger fra EU.På denne baggrund vurderes potentialet for enhederne at være i størrelsesordenen3-5 procent. Samlet set vurderes effektiviseringspotentialet for indsatsområdet atvære på 7-9 procent (jævnfør Figur 89).
Effektiviseringspotentialet for indsatsområdet beror hovedsageligt på complianceanalyser, som benyttes som grundlag for estimering af effektiviseringspotentialetfor hele indsatsområdet. Der er derfor usikkerheder forbundet hermed.
145
Figur 89EffektiviseringspotentialeÅrsværk
Organisatoriskplacering
Årsværk
Potentiale
Vurderingsgrundlag
Regionerne
1.556
7-11 %
Observationer på processer foreksekvering af projekter og rammerne forindsatsarbejdetIntern benchmarking af produktivitet påsagsbehandling (jævnfør compliance-projektet)Skøn baseret på observationer dergenfinder en del af de underlæggendefaktorer, der ligger til grund for potentialet iregionerne
Landsdæk-kendeenheder
535
3-6 %
Total
1.556
535
7-9 %
2.3.3 Forslag til effektiviseringstiltagPå baggrund af analyserne foreslås i det følgende to tiltag, der samlet set vurderesat kunne højne effektiviteten på indsatsområdet med 6-10 procent:■Etablering af en national indsatsorganisation med klare ledelses- og
ansvarsmæssige rammer■Styrkelse af eksekveringsfasen via øget specialisering, standardisering og
styringAnbefalingerne er udviklet på baggrund af de gennemførte analyser ogpræsenteres i kapitel 3, hvor SKATs indsatsområde gennemgås i detaljen.Anbefalingerne vurderes samlet set at frigøre 146-188 årsværk, hvilket svarer til 7-9 procent, der er identificeret i de foregående afsnit. En mere udførlig beskrivelseaf den nye organisation fremgår af kapitel 3.
2.3.4 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterDe to tiltag vurderes samlet set at kunne frigøre ressourcer på indsatssområdetsvarende til 90 millioner kroner (jævnfør Figur 90).
146
Figur 90Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
87
90
90
90
45
74
77
77
77
38
302013
3
00
000201471202015
01302016
01302017
0130Slutfase
1 Periodens investeringer
Tiltag til forbedring af produktivitet i Indsats anbefales implementeret således, atforberedelser iværksættes pr. 3. kvartal 2013 med en forventet indfasning afeffektiviseringen frem til primo 2. kvartal 2015. Begrundelsen for anbefaletstarttidspunkt er det anbefalede fokus på opgradering af arbejdet medindsatsstrategien jævnfør kapitel 3 og den samlede planlægningscyklus i Indsats.
147
2.4 InddrivelseI dette kapitel vurderes effektiviseringspotentialet for SKATs inddrivelse. hvorvedforstås aktiviteterne i forhold til den samlede gæld til den offentlige sektor på 76,6milliarder kroner ultimo december 2011, som SKAT har ansvaret for at inddrive.Kapitlet skal ses i sammenhæng med kapitel 4, hvor potentialet for øget gældsind-drivelse vurderes. Dette kapitel er et forsøg på at opsamle alle indblik ieffektivisering, som er fundet gennem analysearbejdet i kapitel 4, i et separatkapitel. Det medfører, at analysen ikke når samme dybde analysemæssigt, som deresterende fagkapitler i denne rapport, men mere skal ses som en indikativvurdering.SKAT står foran en større transformation af inddrivelsesområdet, idet et nytinddrivelsessystem, Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI), forventes implementeret imaj 2013. Transformationen vil få stor betydning for området, og SKAT forventeri den forbindelse en effektivisering på omkring 300 årsværk, svarende til 28procent af de totale årsværk på inddrivelse.Det vurderes, at det effektiviseringspotentiale, der allerede ligger i EFI-projektet,er et passende estimat for den grad af effektivisering, der umiddelbart kan hentes iSKATs inddrivelse inden for den nærmeste tidshorisont. Det skal dog bemærkes,at effektiviseringspotentialet i EFI-projektet - ud over forbedretsystemunderstøttelse - også dækker procesoptimering og performancemanagement.Der vurderes endvidere at være et yderligere potentiale i optimering af kanalmix,hvor SKAT i dag i høj grad gør brug af udgående fogedforretninger. Potentialet afet ændret kanalmix er dog stærkt afhængigt af en vurdering af effekten afforskellige kanaler på forskellige segmenter, hvilket SKAT ikke på nuværendetidspunkt besidder. Det anbefales derfor, at SKAT går i gang med at følge op pådisse effekter (understøttet af EFI), hvorved fremtidig revurdering af kanalmixetsikres.
2.4.1 Organisering og ressourceforbrugOrganisatorisk er inddrivelsesområdet i SKAT opdelt i to segmenter: Borger ogErhverv. Borgerrestancer behandles centralt fra det landsdækkende center i Midt-og Sydsjælland med fire lokaliteter rundt om i landet, mens erhvervsrestancerinddrives fra regionale inddrivelsesenheder. Endvidere er der to landsdækkende
148
enheder for Bobehandling og Udlandsinddrivelse i henholdsvis Nordjylland ogSyddanmark (jævnfør Figur 91).Figur 91Organisering af InddrivelseYderligere afdelingerEffektiv referenceOfficiel referenceBorgerErhvervFælles inddrivelse
Produktions-direktør
Regioner
Borger ogErhverv
København
Nordsjælland
Midt- ogSydsjællandErhvervs-inddrivelseInddrivelsescenter
Syddanmark
Midtjylland
Nordjylland
Inddrivelses-kontoret
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelseUdlands-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelseBo-behandling
Kilde: SKAT organisationsdiagram
SKATs samlede ressourceforbrug på inddrivelsesområdet udgjorde i 2011 1.067årsværk, svarende til 443 millioner kroner i årlige lønudgifter (jævnfør Figur 92)64.
64 Det afviger fra de 452 millioner kroner, der er nævnt i rapportens sammenfatning, da inddragelsebevillinger fra 2012 bliver konteret som en afregningsydelse. De årsværk, der er registreret på denneydelse, er derfor ikke medtaget i dette kapitel
149
Figur 92Overblik over ressourceforbrug på inddrivelsesområdet2011Aktivitetsområder ÅrsværkFordelingUden for analysen
Millionerkroner
Erhverv
461
43%
195
Person
406
38%
162
Bobehandling
148
14%
66
Udland
52
5%
20
Total
1.067
100%
443
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Analysen i dette afsnit fokuserer på de 867 årsværk, der er i de udførende enhederBorger og Erhverv (81 procent af årsværk i alt).Erhvervdriftsstyres og effektueres regionalt, hvor ressourcerne er nogenlundejævnt fordelt på tværs af de forskellige regioner (jævnfør Figur 93).
150
Figur 93Fordeling af ressourceforbrug inden for erhvervsaktiviteter2011OmrådeNordsjællandÅrsværkMillionerFordeling kroner
110
24%
47
København
86
19%
35
Midt- og Sydsjælland
8076
17%
34
Midtjylland
16%
32
Syddanmark
66
14%
27
Nordjylland
43
9%
18
Total
461
100%
195
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fraværsamt Ledelse og Overhead
Ansatte i de regionale afdelinger indenfor Erhverv er primært fogeder, idetinddrivelsesstrategien på dette område er at inddrive alle restancer på 100.000kroner direkte gennem udgående fogedforretninger. Hver region vælger selv,hvordan de organiserer deres ressourcer.Restancer prioriteres inden for hver region af den enkelte afdelingsleder ogfordeles mellem de lokale fogeder, så den enkelte er ansvarlig for en liste afvirksomheder, fra overdragelse fra fordringshaver til inddrivelse eller eventuelafskrivning. Fogederne vurderer, hvordan en restance inddrives mest effektivtinden for rammerne af de udstukne retningslinier, herunder procesbeskrivelser,hvilket resulterer i, at størstedelen af tidsforbruget bruges på tilsigelser (215årsværk) og udlægsforretninger (64 årsværk). Endvidere bruges 62 årsværk påhåndtering af rykkere (inklusiv håndtering af indgående opkald vedrørenderykkerbreve), jævnfør Figur 94.
151
Figur 94Fordeling af inddrivelsesaktiviteter – Erhverv2011AktivitetTilsigelserUdgående udlægsforretningerRykkereAfdragsordningerUdlæg på SKATs adresserSikring af udlæg og transporterRKI-registreringerAndetTotalÅrsværkFordelingMillionerkroner9028261817853195
2156462434118136
47%14%14%9%9%4%3%1%
461
100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Borgerinddrivelsenstyres centralt, og omkring 80 procent af aktiviteterneeffektueres endvidere centralt (se Figur 250 for fordeling af borgeraktiviteter påregioner). Det centrale inddrivelsescenter består af 17 teams, som er inddelt påbaggrund af, hvilket inddrivelsessystem de skal håndtere. Der er ni teams medfokus på systemet KMD, som kræver manuelle arbejdsgange, mens fem teams harfokus på det automatiserede system, RIS.Medarbejderne i Borger forestår sagsbehandling såvel som håndtering afindgående opkald. Medarbejdere logger ind og ud af telefonen efter behov.Der bruges 108 årsværk på lønindeholdelse og 80 årsværk på forhandlinger omfrivillige afdragsordninger. Årsværkene dækker over både behandling afindgående opkald og sagsbehandlingstid. Endvidere bruges 86 årsværk påhåndtering af rykkerbreve (inklusiv håndtering af indgående opkald vedrørenderykkerbreve), se Figur 95.
152
Figur 95Fordeling af inddrivelsesaktiviteter – Borger2011AktivitetLønindeholdelserRykkereAfdragsordningerTilsigelserBetalingsevnevurdering efter budgetSuspensionserklæringerUdlæg på SKATs adresserUdgående udlægsforretningerAndetTotalÅrsværkFordelingMillionerkroner423532201210552162
108868050282412125
27%21%20%12%7%6%3%3%1%
406
100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
2.4.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetDer anvendes to metoder til at vurdere effektiviseringspotentialet inden forInddrivelse, dels en sammenligning af ressourceforbruget og opgaveløsningen medandre relevante organisationer og dels interne observationer af effektiviteten iSKAT.Analyserne bygger hovedsageligt på resultaterne fra kvalitative analyser, som erforetaget i forbindelse med udarbejdelsen af kapitel 4 i denne rapport, hvor der eridentificeret flere indikatorer på effektiviseringspotentialer. Dette beskrives i detfølgende.
2.4.2.1 Sammenligning med andre skatteforvaltningerDer blev i 2008 foretaget en benchmarking af SKATs ressourceforbrug påinddrivelsesområdet i forhold til McKinseys skattebenchmarking, der harsammenlignet forskellige skattemyndigheder i OECD. Manglende data harbetydet, at det kun var muligt at sammenligne indrivelse på borgerområdet medandre skattemyndigheder.
153
Sammenligningen viser et potentiale på omkring 20 procent, hvis SKAT øgereffektiviseringsniveauet til det gennemsnitlige for sammenligningsgruppen,jævnfør Figur 9665. Det skal bemærkes, at inddrivelsestallene for Danmarkinkluderer afskrivninger, da SKAT ikke på nuværende tidspunkt er i stand til atseparere afskrivninger i den totale afgang i restancer. Det faktiske tal burde såledesvære lavere, men SKAT har på grund af systemmæssige begrænsninger ikkeklarhed over, hvor stor en del af den samlede restanceafgang, der kan henføres tilafskrivninger. SKAT vurderer dog, at afskrivninger kun foretages i megetbegrænset omfang. Det estimerede forbedringspotentiale er således konservativt.Figur 96Inddreven gæld per omkostningskroneBorgere, 2007-08
39
37
19
1916
+19%
Ø 19
8
7
6
F
J
B
I
Danmark
A
K
C
KILDE: McKinsey Tax Benchmarking results, 2008
2.4.2.2 Observationer af effektiviteten i opgavevaretagelsenFor at kunne vurdere det potentiale, som sammenligningen med andreorganisationer indikerer, er der foretaget en række konkrete analyser afeffektiviteten af opgavevaretagelsen i SKATs inddrivelsesaktiviteter. Helt konkreter følgende analyseret:
65 Benchmarkanalysen er foretaget i 2007-2008. Det skal dog bemærkes, at inddreven gæld pr.omkostningskrone ligger på samme niveau for Danmark i 2011.
154
A. Forventet effekt af besluttet systemunderstøttelse (EFI)B. Supplerende indikatorer for effektiviseringspotentialea. Intern benchmarking af sammenlignelige enheder i SKATb. Effektiviteten af SKATs inddrivelsesprocesserc. Brugen af omkostningseffektive kanalerAnalyserne beskrives nærmere i det følgende.
A. Forventet effekt af besluttet systemunderstøttelseSKAT afventer implementeringen af "Et Fælles Inddrivelsessystem" (EFI), somskal erstatte de nuværende IT-systemer. Det vil ændre forudsætningerne forinddrivelse af restancer gennem forbedret systemunderstøttelse og samtidigforbedre datakvaliteten på området signifikant. EFI-projektet dækker endvidereover en del procesoptimeringer, som de nye systemer skal understøtte.EFI har været forsinket flere gange, men forventes nu implementeret i maj 2013.SKAT har selv skønnet effektiviseringspotentialet i forbindelse medimplementeringen af EFI til omkring 124 millioner eksklusiv overhead, svarendetil 300 årsværk, eller en effektivisering på 28 procent som følge afprocesoptimeringer og forbedret systemunderstøttelse.SKAT forventer at have realiseret det fulde potentiale i 2016. Effektiviseringenforventes at påvirke alle afdelinger, som arbejder med inddrivelse, men der erendnu ikke foretaget en vurdering af den forventede fordeling af effektiviseringerfor de forskellige enheder.
B.i. Intern benchmarking af sammenlignelige enheder i SKATInden for Borger måles medarbejderne på forskellige produktionsmål påindgående telefonopkald, og det er således muligt at foretage en internbenchmarking på medarbejderniveau. Produktionen forsøges planlagt, såventetiden på indgående opkald minimeres, hvilket i praksis betyder, at taletidenpr. opkald bliver et centralt mål i Borgers målsættende ledelse. Kvaliteten afmedarbejdernes arbejde følges igennem stikprøvekontrol med fokus på, hvorvidten medarbejder følger standardprocesserne, men ikke på effekten afmedarbejderens opgaver.En sammenligning af medarbejderne i et team i Borger viser eteffektiviseringspotentiale på 10 procent, hvis alle opkaldstider reduceres til
155
gennemsnittet. Potentialet vil kunne kvalificeres yderligere, såfremt SKAT fulgteop på effektiviteten af alle aktiviteter, så aktiviteternes kvantitet kunne sidestillesmed deres kvalitet.Idet medarbejderne arbejder med både telefon og anden sagsbehandling, er detikke muligt at foretage en relevant sammenligning af, hvor mange opkald de fårigennem, eller hvor meget tid de udnytter effektivt i telefonen, da der ikke erklarhed over, hvorvidt denne tid bruges effektivt andetsteds.Figur 97Produktionsmål pr. medarbejderMedarbejder Antal opkaldABCDEFGHIJKLMN2641,0332.253935485684616703495503383514264494986.286.035.645.204.654.504.253.753.703.693.583.45
Gns. taletid per samtale7.22
Gns.492,71
Gns.4,6
KILDE: Borgerinddrivelse
SKAT er for Erhverv ved at analysere produktiviten på tværs af regioner.Undersøgelsens resultater udestår imidlertid fortsat, hvorfor analysen ikkemedtages i denne rapport.
156
B.ii. Effektiviteten af SKATs inddrivelsesprocesserEn analyse af effektiviteten af SKATs processer understøtter, at detbenchmarkingbaserede potentiale henføres til påvirkelige forhold, specielt iforhold til organisering og tilrettelæggelse af arbejdsgange.Analysen er baseret på McKinseys standardiserede framework forproceseffektivitet, hvormed SKATs inddrivelsesprocesser er vurderet i forhold til"best practice" inden for arbejdsprocesser, støtteværktøjer, ledelse,præstationsstyring samt kultur og adfærd. Der er foretaget en række observationerpå baggrund af interviews med SKATs medarbejdere66samt resultaterne fra denomfattende analyse, der foretages i kapitel 4.For inddrivelse i Borgerer der tydelige indikationer på effektiviseringspotentialer,som til en vis grad kan henføres til uhensigtsmæssig systemunderstøttelse. SKATsinddrivelsesprocesser i Borger er standardiserede, men da kun et af IT-systemernepå inddrivelsesområdet overvejende er automatiseret, er mange arbejdsgangefortsat manuelle, jævnfør Figur 98.Borger har været nødsaget til at organisere medarbejderne efter, hvilket system deskal arbejde med, da der kræves ekstra systemspecialisering.Borger er centralt styret, hvilket skaber gode muligheder for at skabe klarhed overeffektivitet og styring af opgaver. Alle medarbejdere arbejder med bådekundeservice og sagsbehandling, hvilket skaber god fleksibilitet iressourceallokeringen i peak-perioder. Det reducerer imidlertid ogsågennemskueligheden af aktivitetsniveauet, da der kun følges op på produktionsmålfor telefoner, hvilket gør det uklart, hvor effektive SKATs medarbejdere er iforhold til sagsbehandling, som nævnt i afsnitB.i.Det er ikke med de nuværende systemer muligt at måle effekten af SKATsaktiviteter.
66 Ledelse i Inddrivelse og skattedirektører i regionerne
157
Figur 98Evaluering af proceseffektivitet – Borgere (1/2)EvalueringTemaProceser ogsystemerPassende niveauaf segmenteringPassende grad afspecialiseringBorgerDer foretages ingen segmentering, alle restancer søges inddrevetgennem standard processerMedarbejdere specialiseres i forhold til hvilket IT-system dehovedsageligt skal arbejde med. Alle forestår telefonservice såvelsom sagsbehandlingBorgerinddrivelse søger så vidt muligt at bruge deres hårdesteværktøj (lønindeholdelse) efter første rykkerDer foretages imidlertid ingen målretning af værktøjer tilforskellige segmenterOpgaver er standardiseredeSKAT arbejder med fire IT-systemer, som ikke er integreretSKAT har adgang til meget kundedata, men ikke til et samletsystem med det fulde overblik pr. skyldner, da systemerne eropdelt efter restancetype (skatterestancer, kommunalerestancer, etc.)Da kun ét af de fire systemer er overvejende automatiseret, ermange processer manuelle på trods af at være standardiseredeOpgaver styres centraltIndgående kald viderestilles til specialister der gennemførersagsbehandlingen12345
Brug af stærke ogmålrettedeværktøjerPassende grad afstandardiseringSystemunder-støttelse
Passende niveauaf centraliseringMinimeret antaloverleveringer
Evaluering af proceseffektivitet – Borgere (2/2)EvalueringTemaLedelse ogpræstations-styringKapacitetsstyringBorgerAlle medarbejdere i Borgerinddrivelse kan logge ind påtelefonerne efter behovIngen opfølgning på effektivitet ved forskelligeinddrivelsesmetoder og heraf heller ikke aktiv valg af strategiUdelukkende fokus på operationelle mål (f.eks. ventetid påtelefon), men ikke på kvantitativ effektmåling afinddrivelsesaktiviteter (beløb inddrevet / afskrevet)Ingen transparens på rådighedsgrad og dækningsgrad damedarbejdere fordeler deres tid mellem mange forskelligeopgaver uden registrering12345
Effektmåling
Resultatopfølgning
Kultur ogadfærd
Performance-kultur
SKATs fokus er på regelefterlevelse og retssikkerhed frem forperformance – der tales ikke aktivt om hvordan man øgerinddrivelsen for hver medarbejder
158
Den samlede vurdering af SKATs inddrivelsesprocesser viser, at der er potentialefor at forbedre processerne på flere parametre i forhold til best pratice. Detvurderes, at der især ligger et forbedringspotentiale i optimering af processer ogsystemer, hvilket vil kunne realiseres med EFI.Aktiviteterne i SKATs tidsregistrering dækker over flere opgaver. Aktiviteten"rykkere" dækker eksempelvis over både udsendelse af rykkerbreve og behandlingaf efterfølgende indgående opkald omkring rykkerbreve. Det betyder, at der ikkeer et klart billede af, hvor mange årsværk der bruges på processer, der kanfuldstændigt automatiseres (f.eks. udsendelse af rykkerbreve), hvorfor dette måestimeres.Det vurderes, at rykkere er tæt på at være automatiseret, men at omkring 10procent af de årsværk, der anvendes på rykkere, vil kunne effektiviseres gennemde procesoptimeringer, der ligger i EFI. Endvidere vurderes det, at 1/3 af deårsværk, der anvendes på tilsigelser og lønindeholdelse, arbejder påsagsbehandlingsopgaver, som kan automatiseres med EFI. Det giver et samleteffektiviseringspotentiale på omkring 15 procent for Borger.Endvidere er der et effektiviseringspotentiale ved forbedret præstationsmåling påopgaver, som fortsat er manuelle efter implementeringen af EFI. Dette potentialeblev estimeret til 10 procent under afsnitB.i.For inddrivelse i Erhvervviser analysen, at der er en høj grad af manuelleprocesser på området, hvorfor inddrivelsen er meget personafhængig, jævnførFigur 99. Det følger af inddrivelsesstrategien, at udgående fogedforretninger, somer det stærkeste og mest omkostningstunge værktøj, skal bruges på alle restancerover 100.000 kroner.Den uhensigtsmæssige systemunderstøttelse betyder, at selv de megetstandardiserede opgaver, såsom udsendelse af rykkere, kræver manuel håndtering.Resultatopfølgning sker på produktionsmål, såsom antal møder og besøg, men derfølges ikke systematisk op på effekten af SKATs aktiviteter og værktøjer.
159
Figur 99Evaluering af proceseffektivitet – Erhverv (1/2)EvalueringTemaProceser ogsystemerPassende niveauaf segmenteringErhvervSegmentering sker baseret på størrelse, med stigende hårdhed iværktøjer for større restancer. Profil af skyldner og forventetinddrivelse medtages ikke i segmenteringStørstedelen af medarbejdere er fogeder der forestår tilsigelserog udlægningsforretninger. Der er ingen specialisering i forhold tilForskellige kundesegmenterErhvervsinddrivelse har vide beføjelser til at foretage udlæg samtmodregne i offentlige overførsler. SKAT bruger deres stærkesteværktøj, udgående fogedforretning, efter første rykker for allerestancer over 100.000 kronerDer foreligger standardprocedurer på et generelt plan, menudførsel er meget manuel og person-afhængigSKAT arbejdet med fire IT-systemer som ikke er integreretSKAT har adgang til meget kundedata, men ikke et samletsystem med det fulde overblik per skyldner, da systemerne eropdelt efter restancetype (skatterestancer, kommunalerestancer, etc.)Inddrivelse for erhverv gennemføres af fogeder i lokale enhederfokuseret på specifikt områdeOpgaver styres og udføres decentraltHver foged har ansvar for 30-40 skyldnere fra start til slut(opstart, forhandling, opfølgning, afslutning)12345
Passende grad afspecialisering
Brug af stærke ogmålrettedeværktøjerPassende grad afstandardiseringSystemunder-støttelse
Passende niveauaf centralisering
Minimeret antaloverleveringer
Evaluering af proceseffektivitet – Erhverv (2/2)EvalueringTemaLedelse ogpræstations-styringKapacitetsstyringErhvervDimensionerig sker på årlig basis, forøgelser I antallet af sagerfører til prioriteringerKvantitativ effektmåling af inddrivelsesaktiviteter(beløb inddrevet /afskrevet) kan ikke foretages som følge af dårligsystemunderstøttelseManglende systematik i opfølgning på effektivitet af forskelligeinitiativer og deling af erfaringer på tværs af regionerFokus på produktionsmål (f.eks. antal besøg, antal møder)fremfor effektmål12345
Effektmåling
Resultatopfølgning
Kultur ogadfærd
Præstations-kultur
SKATs fokus er på regelefterlevelse og retssikkerhed frem forperformance – der tales ikke aktivt om hvordan man øgerinddrivelsen for hver medarbejderMedarbejdere opfatter rapportering som væsentlig hæmskogrundet dårlig system understøttelse
160
Den samlede vurdering af SKATs inddrivelsesprocesser i Erhverv viser såledesogså et potentiale for at forbedre processerne på flere parametre i forhold til bestpratice. Der er igen størst potentiale ved optimering af processer og systemer, somforventes realiseret med implementeringen af EFI. Det vurderes på samme mådesom for Borgerinddrivelse, at omkring 10 procent af de årsværk, der anvendes pårykkere, kan effektiviseres gennem procesoptimeringerne i EFI, og at 1/3 af deårsværk, der anvendes på tilsigelser, arbejder med sagsbehandling, som kanautomatiseres eller effektiviseres med EFI. Det giver et samleteffektiviseringspotentiale på omkring 17 procent af årsværkene i Erhverv.Som følge af den manglende interne benchmarking i afsnit B.i. er det ikke muligtat vurdere omfanget af det potentiale, SKAT kan indhente gennem forbedretperformance management af de årsværk, der er tilbage efter proces- ogsystemoptimering. Erfaringer fra andre organisationer viser imidlertid, at der er eteffektiviseringspotentiale ved forbedret præstationsmåling på op til 30 procent,afhængigt af udgangspunktet. Baseret på analysen af SKATs nuværende processervedrørende præstationsmåling vurderes det, at 20-22 procent er et opnåeligt mål.
B.iii. Brug af omkostningseffektive kanalerFor den udgående kontakt skal kanalen vælges efter en vurdering af forholdetmellem omkostning og forventet effekt.For Borgeresker inddrivelse hos SKAT hovedsageligt gennem rykkere oglønindeholdelse, og størstedelen af kundekontakten sker således pr. post ogtelefon. Der foretages kun inddrivelse af borgerrestancer ved fysiske besøg isærlige tilfælde.SKAT modtager årligt omkring 500.000 indgående opkald fra skyldnere, somviderestilles og sagsbehandles hos specialister. Udgående kald bruges udelukkendetil opfølgning på tidligere indgående opkald.For Erhvervgennemfører SKAT en fogedforretning på alle restancer over 100.000kroner. Det betyder, at SKAT gennemfører udgående fogedforretninger påminimum 9.000 skyldnere, svarende til 82 procent af den samledeerhvervsrestancemængde (målt i kroner), eller 72 procent af de samlederessourcer, der anvendes på erhvervsinddrivelse.En analyse af skattemyndighederne i OECD viser store forskelle i effektivitetenfor forskellige kanaler, og især, at udgående fogedforretning er den mindsteffektive kanal i forhold til andre kontaktformer, som yderligere reducerer antalletaf mulige kontaktforsøg til skyldnere pr. årsværk (se Figur 100).
161
Figur 100Gennemsnitlig omkostning og inddrivelse per kanal for OECDskattemyndighederNedbrydning af omkostning og inddrivelseProcentAntal kontakter til skyldner per årsværkAntal kundekontakter
280PostCall-centerog andet1
10
40
70
-80%
Fogedmøde
50
2010
57
Omkostning
Inddrevet
Udgåendebesøg2
Centralsagsbehandling2
1 Inkluderer alt som ikke er henholdsvis relateret til udsending af breve eller foged møder2 Baseret på data fra en OECD skattemyndighed med omkring 7.000 årsværk til udgående besøg og til central sagsbehandlingKilde: Tax administration interviews; McKinsey analysis; GAO reports
En sammenligning af SKAT og andre skattemyndigheder i OECD viser, at man iSKAT bruger en langt større andel af inddrivelsesressourcerne på udgåendefogedforretninger på erhvervsområdet end andre skattemyndigheder. Det størstepotentiale ligger i at rykke flest mulig fogedforretninger til post-/e-mail-kanalen,mens telefonkanalen (udgående opkald) anses for en vigtig og effektiv ny kanal forSKAT til de segmenter, som ikke reagerer på skriftlige rykkere.
162
Figur 101Ressourcefordeling på tværs af udgående kanalerFordeling af ressourcer på ErhvervInddreven gæld peromkostningskrone
Post/call-center
28%50%90%
Udgående foged
72%50%10%SKATGennemsnitOECDn/a2755Bedste
KILDE: SKAT tidsregistrering 2011 (antaget at tilsigelser, udgående fogedforretninger, udlæg på SKATs adresser, sikring af udlæg og transportersamt fogedretssager er fogedaktiviteter), OECD benchmark forinddrivelse af skatterestancer
Der vurderes at være et betydeligt effektiviseringspotentiale for SKAT i atreducere antallet af fogeder til som minimum gennemsnittet for OECD og i stedetbenytte ressourcerne i telefonkanalen. En optimering af kanalvalget skal imidlertidske i overensstemmelse med en vurdering af de mest effektive værktøjer ogkanaler for forskellige segmenter. SKAT har i dag ikke denne transparens, og detanbefales derfor, at SKAT sikrer denne opfølgning og effektmåling af forskelligekanaler i fremtiden (understøttet af EFI) for derved at revurdere kanalmixet ogmuligheden for øget brug af omkostningseffektive kanaler.
2.4.3 Forslag til effektiviseringstiltag og oversigt over potentialerDer foreslås en række konkrete tiltag til at indhøste det ovenfor angivneeffektiviseringspotentiale.■Implementering af EFI som led i en samlet strategisk plan■Etablering af en samlet, national inddrivelsesorganisation
Disse tiltag beskrives i detaljer i kapitel 4, men det følgende indeholder en kortopsummering af både tiltag og potentialer.
163
2.4.3.1 Implementering af EFI som en del af en samlet strategisk planEffektiviseringsanalysen viser et betydeligt potentiale inden for Inddrivelse. Påbaggrund af analyserne i afsnit 2.4.3 vurderes der at være et effektiviserings-potentiale på 23 procent for Borger og 33-35 procent for Erhverv (jævnfør Figur102), hvilket samlet giver omkring 30 procent på tværs af Borger og Erhverv. Detkan endvidere ikke afvises, at der er et lignende potentiale på Bobehandling ogUdland, som ikke har været inkluderet i effektiviseringsanalyserne.Figur 102Overblik over effektiviseringspotentialetBesparelse på BorgerTiltagTotal før optimeringProcesoptimering ogsystemunderstøttelseSubtotalPerformance managementSubtotalKanaleffektivitetTotal efter optimering~60345~35310~10%Årsværk406~15%~8038575-85300-310n/a23%20-22%ProcentBesparelse på ErhvervÅrsværk461~17%Procent
0310
0300-310
n/a33-35%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011, McKinsey
SKATs estimerede effektiviseringspotentiale fra EFI på omkring 28 procent afårsværk i alt for Inddrivelse, svarende til 124 millioner kroner eksklusiv overhead,vurderes således generelt at stemme overens med, hvad der forventeligt kanrealisereres på området.Interne indikationer på effektiviseringspotentialer inden for procesoptimering ogsystemunderstøttelse viser et potentiale på 15 procent for Borger og 17 procent forErhverv, idet en del processer kan automatiseres og effektiviseres. Herudovervurderes det, at forbedret performance management kan forbedre produktivitetenaf de processer, som fortsat er manuelle efter implementeringen af EFI. ForErhverv vurderes potentialet at være på 20-22 procent, mens det for Borger kun er
164
på 10 procent, da resultatopfølgning allerede foretages i en vis udstrækning, dogkun på produktionsmål.Det er vigtigt at bemærke, at der indeholdt i dette potentiale ligger en forudsætningom, at SKAT med EFI-projektet sikrer en kontinuerlig procesoptimering i taktmed implementeringen af det nye system, standardisering af resultatopfølgning,herunder konkretisering af korrekte KPI’er for medarbejdere og ledere, samtopsætning af en performance-baseret dialog på alle niveauer.Endvidere er der stærke indikationer på yderligere effektiviseringspotentialer vedat optimere kanalvalget i Erhverv, hvor antallet af udgående fogedforretninger kanreduceres. Dette potentiale vil ligge ud over EFI-projektet, men er dog stærktafhængigt af en vurdering af effekten af forskellige kanaler, hvilket SKAT ikke pånuværende besidder. Det anbefales derfor, at SKAT sikrer opfølgning på disseeffekter (understøttet af EFI), og således i fremtiden sikrer, at der foretagesrevurdering af kanalmixet i forhold til mere omkostningseffektive kanaler, somanalysen af andre skatteforvaltninger i OECD har vist er fordelagtigt.SKAT forventer at kunne høste dette potentiale før 2016, hvilket dog forudsætter,at systemet ikke bliver forsinket igen, at der foretages en kontinuerligprocesoptimering samt at processerne omkring performance management ogopfølgning forbedres. Det vurderes endvidere, at der er et yderligere potentiale påsigt ved at optimere kanalmixet.Det er vigtigt at bemærke, at den transformation, som SKAT står overfor, erbetydelig og kræver en lang overgangsperiode samt regelmæssigeprocestilpasninger over en periode på flere år.
2.4.3.2 Etablering af en samlet, national inddrivelsesorganisationSKAT anbefales at etablere én samlet inddrivelsesorganisation for at sikregennemskuelighed og effektiv styring af alle inddrivelsesaktiviteter.Organisationen skal sikre en mere fleksibel allokering af ressourcer på tværs afborger- og erhvervsrestancer gennem en funktionel opdeling af ressourcerne i etSagsbehandlingscenter Erhverv, Sagsbehandlingscenter Borger, enfogedorganisation samt en specialenhed der forestår bobehandling (se Figur 103).Udlandsinddrivelse bør fortsat være organiseret sammen med de øvrigeinternationale afdelinger og behandles som hidtil.Endvidere bør der være en støttefunktion under inddrivelsesdirektøren med ansvarfor både aktiviteter omkring procesoptimering og ledelsessupport.
165
Organiseringen diskuteres yderligere i kapitel 4.Figur 103Anbefalet organisering af InddrivelseBorgerErhvervFælles inddrivelse
Inddrivelses-direktørStøttefunktion
Sagsbehandlings-center Borger
Sagsbehandlings-center Erhverv
Foged-organisation
Bobehandling ogudlands-inddrivelse
166
2.4.4 BilagFigur 104Fordeling af ressourceforbrug inden for borgeraktiviteter2011OmrådeMidt- og SydsjællandÅrsværkMillionerFordeling kroner
320272015
79%
128
Syddanmark
7%
11
Nordjylland
5%
8
Midtjylland
4%
6
Nordsjælland
12
3%
5
København
12
3%
4
Total
406
100%
162
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af forbrug på hovedprocesserne Betalt Fraværsamt Ledelse og Overhead
***SKATs inddrivelse står over for en større transformation med implementeringen afEFI. Det vurderes, at en effektivisering på cirka 124 millioner kroner eksklusivoverhead kan realiseres i forbindelse hermed, hvis - og kun hvis - bådetilpasningen af processer og opfølgningen på resultater eksekveres systematisk.
167
2.5 Økonomi- og virksomhedsstyringFormålet med dette kapitel er at afdække effektiviseringsmuligheder i SKATssamlede økonomi- og virksomhedsstyring. Området analyseres også i kapitel 5,hvor fokus er på kvaliteten i opgavevaretagelsen.
2.5.1 Organisering og ressourceforbrugSKATs samlede ressourceforbrug til økonomi- og virksomhedsstyring udgør 384årsværk og 203 millioner kroner, hvoraf 70 procent er placeret i Koncerncentret(jævnfør Figur 105).Figur 105Fordeling af udgifter mellem Regioner og Koncerncenter%Fordeling
Årsværk
Millioner kroner
Regioner
115
30%
62
30%
Koncerncenter
269
70%
141
70%
Total
384
203
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
I Regionerne varetages hovedparten af arbejdet i Regionssekretariatet, hvorimodKoncerncentrets økonomistyringsaktiviteter er fordelt mellem et større antalkontorer, herunder revisionscentre (Intern Revision), Produktionsstyringskontoret,Produktionsanalysekontoret, Økonomi- og regnskabskontoret, Direktions-sekretariatet, Styringskontoret, Økonomikontoret samt Strategi- ogorganisationskontoret. De opgaver, som disse kontorer og regioner varetager, er iSKATs ydelseskatalog fordelt på 15 forskellige aktiviteter.
168
Figur 10667Fordeling af udgifter mellem Regioner og KoncerncenterÅrsværkDirektions- og udvalgsbetjeningOpfølgning på produktion og budgetterIntern revisionÅrlig planlægningForanalyse forretn.-udv. og udv.-projekt.Udarb. forretningsmetoder og -koncepterFakturahåndtering regnskabsmedarbejdereFakturahåndtering øvrige medarbejdereRisikoledelse, inkl. interne kontrollerForretningsstrategi og politik for SKATRejseafregning og medarbejderudlægRegnskabsaflæggelseProcesejerskabStrategiplanUdstedelse af salgsfakturaerTotal11526956 37 9325 43 6845 4513362333 34430 33023 2385 124 1211 116655331 100Regioner%FordelingKoncerncenter
Millioner kroner24%18%12%9%9%9%6%3%3%3%2%1%1%0%0%6214130 20 511323 3623 237 13 2118 19216 180992637772222221 100
25%18%11%10%9%9%4%3%3%3%1%1%1%0%0%
44
80
00
000
0000
00
384 100%
203100%
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Figuren viser, at aktiviteterne direktions- og udvalgsbetjening samt opfølgning påproduktion og budgetter er de to største områder.Ovenstående aktivitetskategorier er baseret på SKATs ydelseskatalog og følgerderfor ikke traditionelle funktionelle kategorier, der typisk anvendes i andreorganisationer. SKATs ressourceforbrug er i det følgende derfor omsat tiltraditionelle funktionelle kategorier for at muliggøre, at forbruget kansammenlignes med forbruget i andre private og offentlige organisationer (jævnførFigur 107).
67 Det er kun forbruget til procesejerskab i de centrale styringskontorer (primært Informationssikkerheds- ogstyringskontoret), der er medtaget i fagområde. De andre dele af procesejerskabsressourceforbruget erplaceret i de respektive proceskontorer
169
Figur 107Funktionel opdeling af ressourceforbruget%RegionerFordelingKoncerncenter
Årsværk1Direktionsbetjening, opfølg-ning og planlægning2Driftsregnskab94104198
Millioner kroner52%51571081619423181917753%
3846845
12%
10%
3Intern revision
12%
11%
4Forretningsudvikling
3334112 12
9%
9%
5Strategisk planlægning6Risikoledelse, inkl.interne kontroller7Andet koncernledelse1
3%
4%
8
4 1233374
3%
4
3718202
3%
10%
10%
Total
115
269
384
62
141
203
1 Herunder aktiviteterne procesejerskab og udarbejdelse af forretningsmetoder og koncepterKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Med den funktionelle inddeling er det største underområde direktionsbetjening,opfølgning og planlægning, som udgør 52 procent af ressourceforbruget. Herefterfølger driftsregnskab og intern revision, som hver står for cirka 12 procent afårsværkene.I Figur 108 ses relationen mellem SKATs ydelseskatalog og de funktionelleunderområder.
170
Figur 108Underområders fordeling inden for SKATs aktivitetskatalogÅrsværk1Direktionsbetjening, opfølgning ogplanlægning1983668935Strategisk planlægning1982Driftsregnskab465124623453Intern revision45
4Forretningsudvikling35
Årlig planlægningOpfølgning på produktionog budgetterDirektions- og udvalgsbetjening
Forudgående analyseforretn-udv. og udv.-projekt
StrategiplanForretningsstrategi og politikfor SKAT6
12111
Rejseafregningog medarbejderudlægRegnskabsaflæggelseFakturahåndt. øvrige medar-bejdere/ uds. af salgsfakturarerFakturahåndteringregnskabsmedarbejdere
37123512
6Risikoledelse, inkl. interne kontroller12
Risikoledelse, inkl. interne kontroller
7Anden koncernledelse37Udarb. forretningsmetoderog -koncepterProcesejerskab
Intern revision
33
3
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
I det følgende beskrives de aktiviteter, der indgår i hvert af de syv underområder.68
1. Direktionsbetjening, opfølgning og planlægningbestår af tre aktiviteter69:■Direktions- og udvalgsbetjening.Aktiviteten vedrører tid, der bruges på
udvalgsbetjening for direktioner og centrale såvel som regionale udvalg.Eksempler på typiske leverancer er referatskrivning, opfølgningslister ogbeslutningsprotokoller fra møder i SKATs direktion, den udvidede direktionog de regionale direktioner. Desuden omfatter aktiviteten indsamling afdirektions- eller opfølgningsrapporter, gennemskrivninger, rettelser ogjustering af præsentationer og planer■Opfølgning på produktion og budgetter.Aktiviteten omfatter løbende
opfølgning på ledelsesinformation, hvor der centralt er udmeldt mål. Encentral opgave er således opfølgning på strategiplanen, virksomhedsplanen og68 Tilrettelæggelsen og aflæggelsen af statsregnskabet (§38) er ikke en del af det analyserede område,undtagen de opgaver, der varetages af Økonomikontoret (godkendelsen af dette)69 Består af to ydelser: Sekretariatsfunktion(direktions- og udvalgsbetjening) og forretningsstyring(opfølgning på produktion og budgetter samt årlig planlægning)
171
produktionsplanen samt opdatering af effektiviseringsoverblikket. Aktivitetenomfatter også tværgående koordinering og analyser/initiativer, der er vedtagetaf direktionerne og faglige udvalg. Aktiviteten indeholder desuden ressourcer,der er brugt på støtte, såsom generering af webrapporter fra det centralebusiness intelligence-kontor. Endelig følges der op på den overordnede IT-portefølje gennem opdateringer af IT-projektbudgettet og IT-projektreviews (iforhold til systemmoderniseringsfase 2). Via denne aktivitet produceressåledes det materiale, der anvendes i direktions- og udvalgsbetjeningen(beskrevet ovenfor)■Årlig planlægning.Aktiviteten vedrører varetagelse af den økonomiske
budgettering, dimensionering, risikovurdering, læring, produktionsplan ogregionale handleplaner, herunder udarbejdelse af virksomhedsplanen,regionale handlingsplaner og den overordnede planlægning og evaluering afden regionale produktion. Derudover indeholder aktiviteten de økonomiskebudgetter og opfølgning i forhold til disse, såsom koncernrapportering ogforbrugsopgørelsen (opfølgningen for disse konteres her pga. den iterativefremgang i budgetprocessen). Hertil til kommer budgetlægning for IT-projekter og langtidsbudgettet for IT-driften. Endelig indgår den årligerisikovurdering, der bruges til indsatsplanen, også i aktiviteten
2. Driftsregnskabbestår af fem aktiviteter:■Fakturahåndtering øvrige medarbejdere.Aktiviteten består af godkendelse af
fakturaer, herunder kontrol af mængde, kvalitet og pris■Fakturahåndtering regnskabsmedarbejdere.Aktiviteten vedrører behandling
og godkendelse af mere avancerede fakturaer■Rejseafregning og medarbejderudlæg.Aktiviteten omfatter registrering,
kontrol og bogføring af rejseafregninger/medarbejderudlæg i SAP intern■Regnskabsaflæggelse.Aktiviteten omfatter kontrol af registrerede
bevillingsbeløb i forhold til bevillingslovene, herunder hvorvidt forbruget afbevillinger forekommer rimeligt i forhold til aktiviteterne i den forløbneperiode samt om aktiver og passiver har en rimelig størrelse■Udstedelse af elektroniske salgsfakturaer.Aktiviteten dækker over udstedelse
af elektroniske salgsfakturaer, hvor oplysninger modtages på fil eller direktefra en intern medarbejder3. Intern revisionbestår af en aktivitet:■Intern revision.Aktiviteten består af revision af Skatteministeriets indtægter
og udgifter. Revisionen afdækker, om ministeriets regnskab (inklusiv
172
underliggende institutioners regnskaber) er korrekt, hvilket vil sige udenvæsentlige fejl og mangler, og om ministeriets midler anvendes produktivt ogeffektivt. Aktiviteten spænder bredt, og omfatter tilbagevendende opgaver,såsom revision af årsrapporter og forskellige udvalgte beretninger.4. Forretningsudviklingbestår af en aktivitet:■Forudgående analyser til forretningsudvikling og udviklingsprojekter.
Aktiviteten omfatter ressourceforbrug til indledende analyser tilforretningsudvikling og mulige udviklingsprojekter med henblik på denfremadrettede udvikling af SKATs aktiviteter og organisation, herunder f.eks.analyser af de eksterne ydelser og lean proces-projekter. Der kan someksempel nævnes det indledende analysearbejde frem til vedtagelse afmodningsprojekter i direktionen, tværministerielle samarbejder vedr. analyseaf forretningsområder og kompetenceanalyser
5. Strategisk planlægningbestår af to aktiviteter70:■Forretningsstrategier og politikker for hele SKAT.Aktiviteten omfatter
ressourceforbrug til udarbejdelse, koordinering og revurdering af langsigtedestrategier og politikker for SKATs forretningsområder. De konkreteleverancer består således af udarbejdelse af langsigtede strategier, såsom denlangsigtede (bærende) strategi, den nye kanalstrategi samt udvikling ogtilpasning af organisationen til dette■Strategiplan.Aktiviteten dækker udarbejdelse af strategiplanen og den del af
virksomhedsplan, som sætter den strategiske ramme for hele organisationen6. Risikoledelsebestår af en aktivitet:■Risikoledelse, inkl. interne kontrollerdækker over ressourceforbruget til
koordinerings- og styringsmæssige opgaver, der er omfattet af SKATsrisikoledelse og det interne risikostyringssystem7. Anden koncernledelsebestår af to aktiviteter.■Udarbejdelse af forretningsmetoder og -koncepter.Aktiviteten omfatter
ressourceforbrug til udarbejdelse og vedligeholdelse af diverse koncepter ogmetoder med fokus på forbedring, læring samt organisation, herunder fællesprojektmetoder, værktøjer til procesarbejde og informationsdeling
70 Fordelt på to ydelser: Forretningsstyring (forretningsstrategierog politikker for hele SKAT)og strategi(strategiplan)
173
■Procesejerskab.Aktiviteten omfatter ressourceforbrug til varetagelse af
procesejerskab med ansvar for at udvikle SKATs processer samt sikresammenhængen mellem regelgrundlag, strategi, systemer og fysiskearbejdsprocesser i SKAT, herunder som faglig kravstiller2.5.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetI det følgende vurderes effektiviseringspotentialet ved hjælp af to gensidigtsupplerende metoder: (i) Sammenligning af ressourceforbrug med andre relevanteorganisationer og (ii) interne observationer af SKATs opgavevaretagelse, hvorveddet kan afdækkes, om der eksisterer et effektiviseringspotentiale i SKATsvaretagelse af økonomistyringsopgaven.
(i) Sammenligning med andre organisationerDet samlede ressourceforbrug udgør som nævnt 384 årsværk og 203 millionerkroner. For at vurdere effektiviseringspotentialet er dette benchmarket medMcKinseys database for ressourceforbrug på tilsvarende aktiviteter i andreoffentlige og private organisationer.71Aktivitetenanden koncernledelseindgår ikke i benchmarkanalysen, da aktivitetenikke kan placeres entydigt i de traditionelle funktionelle kategorier. Da SKATsressourceforbrug på aktiviteten dermed ikke kan sammenholdes direkte med andreorganisationers, er den ikke medtaget i analysen. Intern revision er heller ikkemedtaget i analysen, da SKAT varetager en række opgaver på vegne afRigsrevisionen (efter den gældende §9-aftale), hvorfor det vil kræve enselvstændig analyse af de enkelte revisionsopgaver. Det faktum, at områderne ikkeindgår i analysen, skal dog ikke tages som udtryk for, at der ikke er eteffektiviseringspotentiale. På denne baggrund er det samlede område, derbenchmarkes, reduceret til 302 årsværk og 160 millioner kroner.Analysen viser, at sammenligningsvirksomhederne i gennemsnit - når dernormaliseres til SKATs størrelse - anvender 250-260 årsværk på økonomi- ogvirksomhedsstyring, hvilket er cirka 13-16 procent færre årsværk end SKAT
71 De virksomheder som SKAT sammenlignes med er udvalgt fra en database med mere end 1.200virksomheder. SKAT sammenlignes med en gruppe af 91 Europæiske private og offentlige organisationermed lignende forretningsmodeller (dvs. sofistikerede servicevirksomheder og offentlige forvaltninger inkl.uddannelse og sociale myndigheder). Forklarende variable (f.eks. antal årsværk, antal omkostningscentre,antal forretningsenheder, antal beliggenheder) indsamles for at kalibrere for forskelle i størrelse og devigtigste øvrige organisationsforskelle.
174
(jævnfør Figur 109).72Ved en sammenligning med øverste kvartil i stedet forgennemsnittet er forskellen 46 procent.Figur 109Overordnet sammenligning med ressourceforbruget i andre organisationerÅrsværkUden for benchmarkIntern revision
SKAT3843745
Top 25 procent medoffentlig- og privat-sektor opgaver
Gennemsnitoffentlig ogprivat sektor2
Gennemsnitoffentligesektor1
253
262
-16%
162302
En mere detaljeret analyse viser, at den største forskel i forhold til degennemsnitlige organisationer ligger inden for direktionsbetjening, opfølgning ogplanlægning (jævnfør Figur 110). Benchmarket peger således på, at det størsteeffektiviseringspotentiale ligger inden for dette område.
72 Normalisering foregår ved, at benchmarket tager udgangspunkt i årsværk pr. 100 medarbejdere,hvorefter ressourceforbruget i sammenligningsvirksomhederne, da disse varierer i størrelse, udregnesbaseret på dette
175
Figur 110Sammenligning med ressourceforbruget i andre organisationerÅrsværkTop 25 procentoffentlig ogprivatsektorAfvigelsen tilGennemsnitoffentlig ogprivat sektor
Underområder1Direktionsbetjening, opfølg-ning og planlægning2Driftsregnskab
SKAT
Gennemsnitoffentlig ogprivat sektor2110
Gennemsnitoffentligesektor1118
198
73
88
46
41
59
66
-13
3Forretningsudvikling
34
1330
1957
2055-45
15
4Strategisk planlægningRisikoledelse, inkl.interne kontrollerTotal
12
5
12
5162
8253
4
3262
302
1 Denne stikprøve består af seks offentlige sektor organisationer, som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodel2 Denne stikprøve består af 91 private og offentlige organisationer, som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodelKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead, McKinseyglobal overheadbenchmarkingdatabase
Det andet område, der skiller sig ud, er strategisk planlægning, hvor SKAT har etmarkant underforbrug sammenlignet med andre organisationer. Det kan skyldes treforhold:■At dele af ressourceforbruget i forretningsudvikling og direktionsbetjening,
planlægning og opfølgning potentielt burde registreres under strategiskplanlægning■At dele af det arbejde, som SKAT kategoriserer som lovforberedende, hører
under strategisk planlægning (eksempelvis langsigtede analyser) i andreorganisationer■At SKAT i dag har en produktiv varetagelse af strategiopgaverne
Der kan ikke entydigt peges på en af ovenstående forklaringer, hvorfor der i defølgende vurderinger af effektiviseringspotentialet tages højde for, at opdelingen afressourceforbruget på aktivitetstyperne er forbundet med en mindre usikkerhed. Påtrods af denne usikkerhed giver benchmarkanalysen dog fortsat anledning tilentydigt at konstatere, at der samlet set er et potentiale for at nedbringeressourceforbruget på området, og at det største potentiale findes pådirektionsbetjening, opfølgning og planlægning.
176
Effektiviseringspotentialet vurderes på baggrund af benchmarkanalysen at udgøremellem 70-90 årsværk, hvilket svarer til, at SKAT anvender sammeressourceforbrug på aktiviteten som den gennemsnitlige private/offentligeorganisation. Det relativt store potentialeinterval reflekterer ovennævnteusikkerhed.Potentialet valideres og understøttes i det følgende af dybdegående analyser, derhar direktionsbetjening, opfølgning og planlægning som omdrejningspunkt.
(ii) Observationer om opgavevaretagelsenDette afsnit analyserer først området på et overordnet niveau, hvorefter derforetages specifikke analyser af de tre aktiviteter: Direktionsbetjening, opfølgningog planlægning.
Overordnet organisering af direktionsbetjening, opfølgning og planlægningUnderområdet er karakteriseret ved en væsentlig fragmentering, – både geografiskog funktionelt. En stor del af aktiviteterne er placeret i regionerne og på mangeenheder.Dengeografiskefragmentering gælder for alle tre aktiviteter, dog især fordirektions- og udvalgsbetjening, hvor cirka 60 procent af ressourcerne er placeret iregionerne (jævnfør Figur 111).
177
Figur 111Fordeling af årsværk mellem Koncerncenter og RegionerRegionerKoncerncenter
Årsværk
Millioner kroner
Direktions- ogudvalgsbetjening
56 (60%)
37 (40%)
93
30 (60%)
20 (40%)
51
Opfølgning påproduktion ogbudgetter
25 (37%)
43 (63%)
68
13 (37%)
23 (63%)
36
Årlig planlægning
13 (37%)
23 (63%)
36
7 (35%)
13 (65%)
21
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
SKAT har generelt en højere decentralisering, end hvad der anses for godpraksis73. Danmarks Radio er en organisation, der vurderes at være på forkant medøkonomistyringen blandt statslige organisationer. I DR har man således etablereten række lokale økonomiafdelinger, der dog alle rapporterer centralt til en ud af toøkonomichefer. Det er modsat SKATs decentrale rapporteringsstruktur, hvor deregionale økonomiorganisationer (regionssekretariater) rapporterer til denregionale ledelse.En decentral organisering kan have visse fordele i forhold til understøttelse af deregionale ledelsesniveauer. Omvendt medfører organiseringen typisk, at der errisiko for produktivitetstab som følge af dublerede funktioner og manglendeudnyttelse af skalafordele, hvilket er en af tre årsager til, at tendensen inden forøkonomistyring internationalt går mod en øget grad af central styring ogopgavevaretagelse. En anden årsag er, at centralt ansvar for både definering afstandarder og formater og selve dataproduktionen typisk medfører både øgetproduktivitet og øget kvalitet i forhold til understøttelse af økonomi- ogvirksomhedsstyringen. Den tredje årsag er, at det kan være vanskeligt atopretholde et fagligt niveau, hvis kompetencerne opdeles på et større antal mindre
73 McKinseys klienterfaring fra både offentlige og private virksomheder
178
enheder. Som det fremgår af Figur 112 er der betydelige forskellige i det regionaleforbrug. Det vurderes, at disse forskelle skyldes ovenstående tre forhold ikombination med en vis variation i den regionale opgavefordeling, såsomplaceringen af telefoniplanlægningsopgaven i Syddanmark.Figur 112Regional fordeling af årsværkÅrsværkRegional fordeling af årsværk111111878
Direktions- ogudvalgsbetjeningKBHOpfølgning påproduktion ogbudgetterMSSMJY
Ø9
Σ= 56
NJY
NSJ
SDK
3
6
3
4
5
4
Ø4
Σ= 25
KBH
MSS
MJY
NJY
NSJ
SDK6
Årlig planlægning
1
1
1
3
1
Ø2SDK17
Σ= 13
KBH16
MSS18
MJY15
NJY15
NSJ
13
Ø 16Σ= 94
SamletKBHMSSMJYNJYNSJSDK
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Der er således en vis variation i regionernes fordeling af årsværk på tværs afaktiviteterne, med en forskel på fem årsværk mellem regionen med det lavestesamlede ressourceforbrug og regionen med det højeste ressourceforbrug.Forskellen ses tydeligt i forhold til direktions- og udvalgsbetjening, hvor der er toklare grupperinger. Hvis man ser bort fra de to regioner, som har det højesteforbrug, er der stadigvæk tale om en forskel på tre årsværk mellem Nordsjællandog København, Midtjylland og Nordjylland.Denfunktionellefragmentering ses primært i Koncerncenteret. Her er 20 kontorerinvolveret i økonomistyringsopgaven, hvoraf 10 beskæftiger mere end femårsværk med opgaven (jævnfør Figur 113).
179
Figur 11374Fordeling af årsværk på kontorer i KoncerncentretÅrsværkDirektions- ogudvalgsbetjeningBygninger og kontrakterDirektionssekretariatHR UddannelseHR UdviklingInddrivelseIndsats og analyseIT-projektstyringKoncerncentersekretariatKoordineringLøn og personalejuraProduktionsanalyseProduktionsstyringServicestyringSkatterådStyringStyring og aftalerVejledning og afregning personVicedirektør m.fl.ØkonomiØkonomi og regnskabAndreTotal3200011001
Opfølgning påproduktion og budgetter10010350
Årlig planlægning1000
Total21111113
10531
910
653113
0
1361100214442
125161
102604110
17571103
37
43
23
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
Den høje fragmentering på tværs af kontorer gør sig gældende for alle treaktiviteter, f.eks. er opfølgning på produktion og budgetter spredt ud på 18kontorer. At have så mange kontorer involveret i den samme opgave, og flere medså lavt et antal af medarbejdere, kan være problematisk. Opgaven bør med fordelkunne samles, især for kontorer med 2-5 årsværk (f.eks. Koordineringskontoret ogKoncernsekretariatet).Samlet set vurderes det, at underområdet erfordecentralt organiseret i SKAT,hvilket blandt andet medfører en uhensigtsmæssig stor variation iressourceforbruget mellem regionerne. Ligeledes vurderes det, atopgavevaretagelsen i Koncerncentret er spredt på for mange enheder.
Direktions- og udvalgsbetjeningDet betydelige ressourceforbrug på direktions- og udvalgsbetjening (93 årsværk)skyldes et meget stort antal fora, manglende koordinering og en uklar
74 Vicedirektører mfl. er ikke et separat kontor.
180
ansvarsfordeling mellem fora samt den valgte organisering med regioner oglandsdækkende enheder.SKAT har 17 permanentefora,hvoraf de væsentligste er direktionen og denudvidede direktion, syv centrale udvalg samt seks regionale direktioner (jævnførFigur 114). I tillæg til de permanente fora har man en række mindre formaliseredefora/udvalg, herunder direktørforum, mødeforum for Koncerncentret,ledelsesforum for punktafgifter, kundeserviceledernetværket ogkoncernledernetværket.Figur 114De væsentligste beslutningsfora og udvalgForum / udvalg11DirektionMødefrekvens(Varighed)Hver uge(2-3 timer)Hver måned (4-5 timer)Hver 14. dag(2-3 timer)Hver 14. dag(2-3 timer)Hver 14. dag3(halv / hel dag)Hver anden uge(3-6 timer)Hver måned(4-5 timer)Hver måned(4-5 timer)Hver måned(4-5 timer)Hver måned(4-5 timer)Hver måned(4-5 timer)Hver måned(4-5 timer)BeskrivelseDirektionen har det overordnet ledelsesansvar og træffer de strategiske beslutninger for SKAT ogunderstøtter samarbejdet. Det bør bemærkes her, at SKAT operer med en ”flydende” direktionuden helt klare funktionelt afgrænsede ansvarsområderUdvidet direktion drøfter de tværgående problemstillinger samt langsigtede udvikling herunder detoverordnede ansvar for virksomhedsplanen og årsværksdimensioneringenUdviklingsforum (UFO) har det overordnede ansvar for den strategiske forretningsudviklingherunder opfølgning og styring af IT-projekter og driftJuridisk forum varetager planlægningen og tilrettelæggelsen af lovgivningsarbejdet og detjuridiske fortolkningsarbejdeProduktionsforum drøfter, prioriterer og udvikler SKATs drift og projekter herunder opfølgning påproduktionsområdets mål og indikatorerDe regional direktioner er ansvarlige for den overordnede produktionsstyring ogressourceallokering indenfor regionenProduktionsplanudvalget er ansvarlig for det formelle oplæg til produktionsplanlægningen samtdele af produktionen sekretariatsarbejdeKundeserviceudvalg varetager den centrale / regionale koordinering af kundeserviceaktiviteterne
Findes også regionalt
2345
Udvidet direktionUdviklingsforumJuridisk forumProduktionsforum6-1112Regional direktion(er)Produktionsplan-udvalgKundeservice-udvalgIndsatsudvalg151617ToldudvalgetInddrivelsesudvalgetLedelsesudvalget forinterne ydelser
1314
Indsatsudvalg varetager den centrale / regionale koordinering af indsatsaktiviteterneToldudvalget koordinerer og planlægger toldaktiviteterne
Inddrivelsesudvalget koordinerer og planlægger inddrivelsenSkabe sammenhæng mellem de koncernservice, koncerncentret og regionssekretariaterne medhenblik på at understøtte samarbejde mellem de tre i forhold til leverancen af de interne ydelser
1 De viste fora og udvalg repræsenterer de vigtigste. Dog findes en række andre udvalg: ledelsesforum punktafgifter samt koncernledernetværk2 Direktører inkluderer medlemmerne af direktionen og regionale direktører3 Hver anden gang er halv dag
KILDE: Interviews med medarbejdere i SKAT samt beskrivelser fra intranet
Antallet af mødefora i SKAT er højere, end det typisk ses i andre organisationer.Eksempelvis opererer DR med en central direktion, et økonomiudvalg og femlinjeansvarlige direktioner. Tilsvarende har den amerikanske skattemyndighed IRSen direktion og fire overordnede fora, hvilket skal ses i forhold til SKATs 17.Endelig er det observeret, at der mangler standardisering af de enkelte fora, f.eks. iform af regionernes seks forskellige afrapporteringsformater.Udover det høje antal fora, hvilket delvist drives af et højt antal afforretningsenheder (seks regioner), drives det høje ressourceforbrug også afmanglende koordinering samt overlap mellem foraopgaver og deltagere.Alle de
181
regionale direktører sidder f.eks. i både produktionsforummet og den udvidededirektion. Det betyder, at værdien af den udvidede direktion vurderes til atforholdsvis lav i relation til de opgaver, som allerede varetages af den almindeligedirektion og produktionsforummet.Endelig skal forklaringen på en stor del af overforbruget findes idenorganisatoriske strukturmed regioner og landsdækkende enheder. Organiseringenindebærer, at beslutninger skal træffes kollektivt frem for i en linjestruktur med enentydig beslutningskompetence. Alle regioner deltager således i de centraleproduktionsfora, og ofte med flere deltagere, da direktører fra både regionerne ogderes landsdækkende enhed er repræsenteret (jævnfør Figur 115). Organiseringengiver således mange fora med et meget højt antal deltagere, hvilket medfører enhøj grad af kompleksitet og ressourceforbrug i SKATs beslutningstagen.Figur 115Overblik over centrale fora med regional deltagelseAntal deltagere fraSekretariatRegionerLandsdækkendeenhederKoncerncenter SumKommentarOpfølgning på virksomheds-planen overlapper medopfølgningen påproduktionsplanenDe seks regionale- og trekoncerncenterdirektører erogså med i udvidet direktionFlere af opgaverne burdekunne klares af sekretariatetMeget højt antal deltagerevanskeliggør beslutnings-tagningLandsdækkende projekt-opfølgningUnderudvalg til indsats-udvalget. København eransvarlig for ToldopgavenUnderudvalg tilindsatsudvalget
Udvidet direktion
Direktionssekretariatet
6
0
9
15
Produktionsforum
Produktionsstyring
6
0
7
13
Produktionsplans-udvalgKundeservice-udvalg
Produktionsstyring
6
1
3
10
Vejledningskontoret
6
11
6
23
Indsatsudvalg
Indsats og analyse
6
2
5
13
Toldudvalget
SKAT København
7
2
1
10
Inddrivelsesudvalg
Inddrivelse
6
3
2
11
KILDE: SKAT
Opfølgning på produktion og budgetterDet høje ressourceforbrug inden for opfølgning på produktion og budgetter (på 68årsværk) vurderes at være forårsaget af tre faktorer: Mængden af mål ogsucceskriterier er for højt, omfanget af opfølgningsmaterialet er for stort, ogprocesserne er for komplekse.
182
I nedenstående figur sammenlignes SKAT med henholdsvis god praksis ogDanmarks Radio som et eksempel på god praksis. Figurens første dimension erantallet af mål og succeskriterier, hvorpå der følges op på koncernniveau. Her harSKAT opstillet 58 mål og succeskriterier, mens DR arbejder med cirka 15 mål.Figur 116Sammenligning af forskellige dimensioner i opfølgningenDimensionAntal mål, der følges oppå direktionsniveauOmfang af opfølnings-rapporterGenerel god praksis10 til 20 mål fordelt på 3-5overordnede kategorierDen gode praksis fokusererpå at begrænse materialetmest muligt herunder med etstrengt prioriteret 1-sides”dashboard” med efter-følgende 1-2 sider perkategori samt evt. yderligeremateriale på 10-20 sider ink.interne benchmarks.Rapportprocesser børVære veldokumenteredeBaseres påstandardskabelonerFokusere på kritiske (røde)områderBaseres på centraltdatasætAutomatiseres så vidtmuligtBalanced scorecard medcirka 15 mål / KPIerMånedsrapport til direktionenpå 30 sider, der følgerstandardformat og inkludereren intern benchmarking afvæsentligste økonomiskeparametre. Hertil kommer enkvartalsvis controllerrapport påcirka 50 sider med detaljer ift.seertal, likviditet, afskrivningerosv.Rapportering følger centraltdefinerede formater ogprocesser581mål og succeskriterier
20-30 sider bestående afforskellige rapporter(målafrapportering,økonomisk forbrug osv.).3Til enhver rapportforberedes dog et forbladpå 1-2 sider med devæsentligste pointer ogafvigelser.Der er identificeretmuligheder foreffektivisering i flere af devæsentligsteopfølgningsrapporter
Rapportprocesser
1 Herunder 8 driftsmål; 31 mål relateret til produktionen (9 mål og 22 succeskriterier), 10 interne mål for organisationen (6 mål og 13 succeskriterier)2 Review af IT-udviklingsporteføljen 23.5.20123 Baseret på afrapportering af Virksomhedsplan fra udvidet direktion den 25. juni 2012KILDE: Virksomhedsplanen 2012; McKinsey klienterfaring; interview med DR
Det høje antal mål og succeskriterier på direktionsniveau er et tegn på enopfølgningsproces med mangel på prioritering og struktur på tværs af styrings- ogopfølgningsniveauer. Et stort antal mål og succeskriterier på koncernniveau erineffektivt, da det fører til en for detaljeret opfølgning, der skaber grobund for enufokuseret styring. Det vurderes således, at opfølgningen og målsætningerne børniveaudeles i et klart mål- og indikatorhierarki, hvilket er modsat SKATsnuværende praksis, hvor de mange mål på det øverste niveau ikke systematisknedbrydes til lavere niveauer (enheder, afdelinger, kontorer og medarbejdere),jævnfør kapitel 5.En stor del af det materiale, der produceres til forskellige udvalg og fora, liggerogså inden for denne aktivitet. Mange udvalg og fora modtager store mængdermateriale. Det fremgår således af nedenstående figur, at en relativt stor del af decentrale beslutningsfora får mere end 100 siders materiale til møderne. Det skyldes
183
ofte meget lange (beslutnings)oplæg, rapporter eller gennemgange af tidligeredagsordner og opfølgningslister. Det bør i denne forbindelse bemærkes, atudvalgene både ser materiale vedrørende opfølgning på budgetter og andrebeslutningsoplæg. Den store materialemængde er en klar indikation af, at dermangler prioritering af information til beslutningsforaene, og det kan konstateres,at der er en udbredt tendens til at "informerefor at informere".Omfanget afmødematerialer fremgår af Figur 117.Figur 117Analyse af omfang af udvalgsmødematerialeUdvalgMødematerialeAntal medlemmer Antal sider1Direktion(8)Tre centralestyringsudvalgUdvidet direktion(15)Udviklingsforum(5)Antal møder SiderÅrligtpr. årKommentar
40-60
~40
1.600-2400
Stor varians i materialeomfang
150-200
~20
3.000-4.000 Materiale af meget varierendeomfang
60-80
~20
1.200-1.600 Inkluderer primære bilag
Produktionsforum(13)Tre centraleproduk-tionsudvalgIndsatsudvalg(13)Kundeservice-udvalg(20)
100-200
~20
2.000-4.000 Omfattende materialepakkerskyldes vedlæggelse afspecifikke projektrapporter1.000-1.500 Gennemgang af gamlebeslutningsprotokoller er cirka tisider800-1.000Gennemgang af gamlebeslutningsprotokoller er cirka tisider
~10100-150
80-100
~10
10.000-14.0001 Typisk omfang af materiale til møder inkluderer både opfølgning, beslutningsoplæg mv.KILDE: SKAT
Den tredje ressourcedriver i forhold til opfølgning er kompleksiteten iorganisationsstrukturen. Det vurderes, at SKATs relativt komplekseorganisationsstruktur med en kombination af en regional og en landsdækkendestruktur bidrager til at besværliggøre opfølgningsprocessen.Opfølgningsprocessen kan brydes op i de faktiske opfølgningsrapporter, derproduceres i SKAT, hvilket fremgår af nedenstående figur, hvor de væsentligsteopfølgningsrapporter fremgår.
184
Figur 118Analyse af kompleksiteten i opfølgningsrapporterEffektiviseringsmulighederRapportnavnOpfølgning påstrategirapportOpfølgningpåStrategi-målOmfangSider110Årligfrekvens1Benyttes standard-skabeloner?Kommenteres kunkritiske områder?Kommer data fracentral database?Produceres figurerautomatisk?
1
2 Koncernrapport
Finansiellemål
5
4
Ledelsesrapport3om produktionen
Produktions-mål
101
12
Opfølgning på4virksomhedsplanen
Koncern-mål
~15
3
2
5
UFO-portefølje-status
Udviklings-portefølje
4
12
Opfølgning på6 regionaleproduktionsplaner
Produktion/Interneydelser
10-20
12
5/6
2/6
4/6
1/6
1 Inklusiv bilag2 Data relateret til produktion kan trækkes centralt, derimod kan mål på andre mål ikke trækkes centraltKILDE: SKAT
Ovenstående figur viser nogle af de væsentligste opfølgningsrapporter i SKAT,som er sammenholdt med fire dimensioner, der typisk karakteriserer en produktivrapportering:■Standardisering:Brugen af standardskabeloner■Prioritering:Kommentarer kun vedrørende kritiske områder■Centralisering:Brug af en central datakilde■Automatisering:Muligheden for automatisk generering af indhold (figurer)
Det er McKinseys erfaring, at en forbedring på tværs af disse dimensioner kanresultere i mærkbare effektiviseringer, selv i styringsmæssige modneorganisationer. Et sådant potentiale bør dog estimeres pr. rapport.Analysen peger på effektiviseringsmuligheder i SKAT på tre væsentlige områder:1) Der kommenteres kun på kritiske områder (hvor målet ikke er nået), 2)figurgenereringen automatiseres til at bruge arbejdsvenlige formater samt 3)
185
opfølgningsskabelonen for de regionale produktionsplaner standardiseres (hvilketdog forudsætter, at disse først harmoniseres).På baggrund af ovenstående analyser kan det konkluderes, at der eksisterer eteffektiviseringspotentiale ved at reducere omfanget af ledelsesinformation ogreducere kompleksiteten i opfølgningen. Det bemærkes i den forbindelse, at SKATligeledes anerkender, at der eksisterer et effektiviseringspotentiale i SKATsnuværende styringskoncept.75
Årlig planlægningÅrlig planlægning udgør 37 årsværk og er dermed den aktivitet inden fordirektionsbetjening, opfølgning og planlægning, hvor ressourceforbruget er lavest.På baggrund af observationer vurderes det, at SKAT kan øge produktiviteten ivaretagelsen af planlægningsopgaver på tre områder: Niveauet for organisatoriskinvolvering, graden af standardisering og graden af overlap i planlægningen.■Niveauet for organisatorisk involvering.Som tidligere nævnt involverer
SKAT en stor del af organisationen i styringsopgaven, både i forhold tilkontorer, regioner og fora. En høj grad af involvering kan være med til atsikre ejerskabet af beslutninger, men det driver også et højt ressourceforbrugog giver forhøjet risiko for hensynstagen til særinteresser. Helt konkret harSKAT eksempelvis en meget høj organisatorisk involvering idimensioneringsprocessen (budgetteringen af årsværksforbruget), hvilketSKAT i sin egen analyse påpeger driver et forhøjet ressourceforbrug■Graden af standardisering.Standardiseringsniveauet kan inddeles i to
dimensioner: Graden af standardisering på tværs af organisationen og gradenaf standardisering over tid. Målsætningen bør være at sikre en størst muligensartethed i planlægningen for at opnå den højeste produktivitet.I forhold til graden af standardisering påtværs af organisationener detobserveret, at der i regionerne ikke er et standardkoncept for udvikling afregionale produktionsplaner. Hertil kommer, at regionerne arbejder med atudvikle egne standardkoncepter og skabeloner, som ikke er koordineret medKoncerncentret.I forhold til enstandardisering over tidhar eksempelvis større ændringer iprocessen og formatet for virksomhedsplanen over årene medført et forhøjetressourceforbrug75 SKATs analyse af styringskonceptet i Skatteministeriet
186
■Graden af overlap.Det store antal fora både på centralt og regionalt plan, der
deltager i planlægning af produktionen, indikerer et klart potentiale for atreducere det unødvendige overlap i planlægningsprocessen. Herudovervurderes det, at brug af standardprocesser og skabeloner på tværs afregionerne kan bidrage til yderligere reducering af overlappet
Inden for den årlige planlægning vurderes det således, at produktiviteten kan øges,hvis der i yderligere grad udvikles og benyttes entydige og standardiseredeprocesser og skabeloner for de forskellige planlægningsdokumenter. Someksempel kan nævnes de skabeloner, der er udviklet for virksomhedsplanen.Derudover vil en reduktion af den organisatoriske involvering også bidrage tilmere effektive processer.2.5.3 Forslag til effektiviseringstiltagOvenstående analyser viser, at underområdet direktionsbetjening, opfølgning ogplanlægning indeholder et stort effektiviseringspotentiale. Analyserne viser, at enrække faktorer driver et forhøjet ressourceforbrug. Det drejer sig bl.a. omfølgende:■En kompleks organisatorisk struktur med et relativt højt antal
forretningsenheder (regioner) og en komplicret governancestruktur med etstort antal fora og udvalg.■En ringe grad af standardisering af planlægningsprocesserne, herunder lokale
koncepter og overlap, og et for højt omfang af opfølgningsrapporter.
Med afsæt i analyserne er der udviklet syv tiltag, der øger kvaliteten ogproduktiviteten i SKATs økonomi- og virksomhedsstyring:■Etablering af en integreret og styrket central økonomifunktion■En mere operationel og hierarkisk målstruktur■Budgettering og planlægning med øget prioritering■Forenklet og mere standardiseret opfølgning■Styrkelse af beslutningsgrundlaget for investeringsbeslutninger■Styrkelse af incitamenter til rationel økonomisk adfærd■Slanket governancestruktur med øget linjeansvar
187
I følgende afsnit præsenteres tiltaget omkring etablering af en integreret og styrketcentral økonomifunktion. De resterende tiltag samt implementeringsplanen foranbefalingerne behandles i kapitel 5 om kvaliteten i opgavevaretagelsen inden forøkonomi- og virksomhedsstyring. Det bør bemærkes, at størstedelen af potentialetopnås gennem den brede reorganisering af SKAT (fx udfasning af regionerne)kombineret med en reorganisering af økonomifunktionen. Realiseringen af detsamlede effektiviseringspotentiale forudsætter dog, at samtlige tiltag gennemføres.
Etablering af integreret og styrket central økonomifunktionStyringsopgaven er på nuværende tidspunkt fragmenteret både, på tværs afregioner og inden for Koncerncentret, hvilket reducerer produktiviteten iopgavevaretagelsen. Det foreslås derfor, at SKAT arbejder hen imod at sikre enstærkere og mere effektiv økonomiorganisation, der tager udgangspunkt i enrække principper, herunder:■En klart defineret rolle for økonomiorganisationen som strategisk partner og
den drivende kraft i den løbende effektivisering og udgiftsstyring■Opbygning af et "center of excellence" med stærke økonomiske kompetencer
og processer■Centralt ejerskab og produktion af data og rapporter, der sikrer
standardisering og transparens på tværs af organisationen■Styrket evne til at levere integreret betjening af topledelsen■Samlet budgettering af drifts- og årsværksbudgettet (dimensionering) samt
opfølgning på et overordnet niveau■Sikring af incitamenter til rationel økonomisk adfærd gennem samlet,
overordnet ressourceprioritering og planlægningMed udgangspunkt i disse principper opstilles et forslag til en ny organisations-struktur for økonomifunktionen i sammenhæng med en bredere reorganisering afSKAT.Forslaget forudsætter således en organisation, hvor SKAT består af seksforretningsenheder: Indsats, Inddrivelse, Kundeservice (Vejledning og Afregning),Koncernservice, IT og Særlige Enheder, og hvor departementet er en adskiltorganisation med egen styringsfunktion (jævnfør kapitel 7 om organisation).Det foreslås, at den nye organisation kommer til at bestå af en centraløkonomiafdeling med controllere, der har ansvar for de enkelte forretningsenheder
188
for at sikre lokale kompetencer og viden. En af fordelene ved denneorganisationsform er klar understøttelse af en central styring, der understøtter destore forandringer i organisationen. Det foreslås samtidig, at den nyeøkonomiorganisation både varetager en række kerneøkonomiopgaver og andremere traditionelle støtteopgaver (jævnfør Figur 119).Figur 119Organisering af SKATs økonomi- og virksomhedsstyringKernepgaverAndre støtteopgaver*Reference til økonomidirektør
Økonomidirektør
Informations-sikkerhed*
Strategi og forret-ningsudvikling*
Analyse*
BusinessIntelligence*
Budget, planlægning og opfølgning
Forretnings-enheds-økonomichef 1*
Koncern-økonomi*
Planlægning ogperformancemgmt.*
Forretnings-enheds-økonomichef 2*
Indsats-controllere
Inddrivelses-controllere
Afregning/vejlednings-controllere
Særligeenhedercontrollere
Koncernservicecontrollere
IT-controllere
Der er foretaget en række afvejninger i forhold til den foreslåede organisering,som beskrives nedenfor.Ovenstående forslag til organisationen består af et samlet område med firekontorchefer, der varetager de styringsmæssige kerneopgaver budget, planlægningog opfølgning med reference til økonomidirektøren. Alternativt kan man have ensamlet chef for området med reference til økonomidirektøren for at reducereøkonomidirektørens ledelsesopgave.I forhold til de andre kontorer kan man overveje at lade informationssikkerhedrapportere til et andet kontor, da kontoret vil få en størrelse, hvor rimeligheden afat have en kontorchef kan diskuteres. Omvendt vil Business Intelligence-kontorethave en størrelse, hvor det kan være uhensigtsmæssigt ikke at have en kontorchef.Kerneopgaverne (budget, planlægning og opfølgning) er fordelt på to centralekontorer (Koncernøkonomi samt Planlægning og performance management) og to
189
forretningsenhedsområder, der hver især har et antal controllerteams. Iforretningsenhederne er opgaverne fordelt på de to kontorer, således at det enekontor primært beskæftiger sig med eksterne ydelser, herunder også særligeenheder, mens det andet kontor beskæftiger sig med interne ydelser (f.eks. destørre budgetter).76Det kan overvejes for sidstnævnte, om visse dele afcontrollingopgaven for departementet skal ligge i den nyoprettede styrelse for atundgå at have deciderede controllere i departementet.I modsætning til kerneopgavernes placering kan kontorerne Strategi- ogforretningsudvikling, Analyse, Business intelligence (BICC) ogInformationssikkerhed også placeres andre steder i organisationen. I alle firetilfælde er det dog vurderet, at en placering i økonomiorganisationen vil tjeneSKATs formål og kerneopgaver bedst muligt. De alternative placeringer ogrationalet for at placere dem inden for økonomi er beskrevet nedenfor:■Strategi og forretningsudviklingkan alternativt placeres med reference til
direktøren i SKAT. Området er imidlertid placeret i økonomifunktionen for atskabe en stringent organisation med ansvar for styringsopgaven i SKAT ogundgå, at skattedirektøren får for mange referencer■Analysekan placeres i de respektive forretningsområder. Formålet med det
centrale analysekontor er dog at opbygge et stærkt miljø med en alsidig,analytisk kompetenceevne, herunder en stærk matematisk og statistikkompetence. De mere konkrete operationelle opgaver varetages dog iforretningsenhederne■Business intelligencekan også placeres i IT-organisationen eller i
produktionen, hvis de også leverer store mængder produktionsdata.Placeringen i økonomi er dog baseret på ideen om at skabe en stringentorganisation med ansvar for styringsopgaven. Desuden er en placering iøkonomiorganisationen hensigtsmæssig, da det kan være med til at drive etsamarbejde om definition af standardformater og rapporter■Informationssikkerheder placeret i økonomi pga. samarbejdet med
Rigsrevision og Intern RevisionBaseret på det ovenstående organisationsdiagram er opgavebeskrivelsen for hveraf de fem enheder beskrevet i Figur 120 nedenfor.
76 Særlige Enheder er lagt her, da eksempelvis klagebehandlingen i Ankecentret også er en ekstern ydelse
190
Figur 120Beskrivelse af de overordnede opgaver per enhed i foreslået organiseringBeskrivelseStrategi og forretnings-udviklingStrategisk prioritering på grundlag af økonomiske og faglige analyser med fokus på den fortsatteeffektivisering af organisationenUdviklingsprojekter på tværs af SKAT i forhold til at drive specifikke effektiviseringsprojekterUnderstøttelse af effektivisering gennem støtte og rådgivning til effektiviseringsprojekterVedligeholdelse og udvikling af enterprise-arkitekturAnalyser til brug for direktionen og økonomifunktionenDybdegående analyser i forhold til værdiskabende muligheder (f.eks. lav produktivitet i forhold tilsammenlignelige organisationer, optimering af overordnet planlægnings-processer)Analytisk/matematisk/statistisk kompetence til brug for forretningsenheders specifikke analyserUdmelding af budgetramme og budgettering per enhedKonsolidering af budgetter og rapporter samt opfølgning og budgettering i KoncerncentretAnsvar for regnskabstilrettelæggelsen, herunder den samlede regnskabsgodkendelse i KoncerncentretRelation til Finansministeriet og Departements styringsenhedAnsvar for budget i koncerncentretUdvikling af performance management samt overordnede målsætninger og mål for det indeværende årUdarbejder ledelsesinformation og formater også til de lokale organisationerUdarbejdelse af resultatkontrakt og resultatlønskontraktOverordnet ressource-, produktions og aktitvitetsprioritering (eksl. forretningsområde specifikplanlægning f.eks. risikobaseret aktivitetsplanlægning)IT-udviklings- og IT-driftsbudget samt understøttelse og validering af business casesProcesejerskab relateret til styringsopgaven (herunder vedligeholdelses af registreringsrammen)Udarbejdelse af målrapporteringTeknisk understøttelse af ledelsesrapporterIndsamling af data til central data warehouseDatarensning (rettelse af fejl, inkonsistent data etc.)Simple analyser, summeringer, identifikation af store afvigelser osv.Fastlæggelse af overordnet informationssikkerhedspolitik for SKATFastsættelse af retningslinjer for informationssikkerheden
Analyse
Budget, planlægning ogopfølgning
BusinessIntelligence
Informationssikkerhed
I forhold til opgaverne i dag vil den største forskel være den centraliserede"lokale" controlling af forretningsenhederne gennem de centralt organiseredecontrollerteams. Disse controlleres fysiske placering afhænger i sidste ende af,hvor ledelsen af de forretningsenheder, som de understøtter, er placeret rent fysisk.Umiddelbart vil det dog i forhold til at sikre et fagligt miljø og en højereproduktivitet i opgavevaretagelsen være fordelagtigt at forsøge at samle dem i etbegrænset antal enheder (f.eks. en model med Østdanmark/Vestdanmark), menuden at de bliver så fjerne fra forretningsenhedsledelsen, at de ikke i tilstrækkeliggrad kan understøtte dem.Opgaverne for disse forretningsenhedscontrollere vil være:■Opfølgning på mål for økonomi, performance og organisation samt
nedbrydning af budgettet pr. forretningsenhed baseret på principper fraKoncernøkonomi.■Støtte til den overordnede planlægning og målfastsættelse inden for
forretningsenheden, samarbejde med Koncernøkonomi og Planlægning ogPerformance Management i forhold til at overholde standardformater og følgecentrale principper og instrukser samt sparring og støtte til enhedens
191
budgetansvarlige direktører Disse teams vil variere i størrelse alt efteromfanget og kompleksiteten af deres opgaver.Størrelsen på disse teams svinger med opgavernes omfang og kompleksitet.I tillæg til ovenstående økonomiorganisation for SKAT foreslås det også, at manopretter to kontorer i departement: Et økonomikontor og et forretnings- ogudviklingskontor, som er beskrevet på nedenstående figur.Figur 121Overordnet opgavebeskrivelse for departementskontorer
BeskrivelseØkonomiHovedansvar for relation til Finansministeriet og finanslovsprocessenOverordnet og endeligt budgetansvar ift. fordeling af midler, tilsyn og overholdelse afbudget, herunder også ift. koncernrapportering, aktstykker, rammeredegørelser,budgetprognoser mv.Overordnet og endeligt ansvar ift. regnskabsaflæggelse, herunder tilrettelæggelsen ogtilsynet med processenOverordnet opfølgning og afrapportering ift. produktionKoordinering med Intern Revision og RigsrevisionenUdvikling af resultatkontrakterOverordnet arbejde med mission/vision samt strategiplanDeltagelse i tværministerielt samarbejde i forhold til innovation og videndelingStyring af udviklingsporteføljen på et overordnet niveau i forhold til behov og status forudviklingsinitiativerOverordnet formulering af styringskoncept, rapporterings- og styringsprincipper,herunder principper for registreringsrammenOverordnet opgave ift. organisering og personalesammensætning
Forretning ogudvikling
Ovenstående forslag omkring organisering af økonomifunktionen i kombinationmed de andre tiltag, der er opremset i kapitel 5 og den bredere reorganisering afSKAT, bidrager til at reducere ressourceforbruget inden for underområdetdirektionsbetjening, opfølgning og planlægning.Vurdering af effektiviseringspotentialer
I følgende afsnit vurderes det med afsæt i det eksterne benchmark, de interneobservationer samt analyser og tiltag fra kapitel 5, hvordan tiltagene påvirker de
192
underliggende aktiviteter i SKATs ydelseskatalog.77. Det størsteeffektiviseringspotentiale findes i den bredere reorganisering af SKAT og denderaf følgende reorganisering af økonomiorganisationen. Det gælder, at især denbredere reorganisering forventes at bidrage til en stor effektivisering, hvilket i højgrad vil påvirke aktiviteten direktions- og udvalgsbetjening (jævnfør Figur 122).Figur 122Vurdering af effektiviseringer per aktivitetÅrsværk
Antal årsværk per aktivitet1
Forventet effektiviseringspotentiale
Direktions- ogudvalgsbetjening1Opfølgning påproduktion og budgetter2
93
40-50
68
25-30
Årlig planlægning2
36
5-10
Total
198
70-90
1 Tilhører ydelsen Sekretariatsfunktion2 Tilhører ydelsen Forretningsstyring
Nedenfor opsummeres det, hvordan hver enkelt aktivitet forventes påvirket aftiltagene.■Direktions- og udvalgsbetjening:Reduktionen af ressourceforbruget inden for
denne aktivitet drives først og fremmest af den brede reorganisering af SKAT,da det driver en øget centralisering af opgavevaretagelsen samt reducererantallet af fora, udvalg og direktioner. Udover at reducere opgaveomfangetreducerer det også koordineringsbehovet og overlappet i opgavevaretagelsen.Herudover forventes det, at tiltag, såsom en forenklet og mere standardiseretog automatiseret opfølgning, også understøtter en effektivisering, da opgavenmed at indsamle, opdatere og kommunikere materiale til direktion og udvalglettes
77 Ydelseskataloget er SKATs katalog over samtlige aktiviteter (opgaver), der er kategoriseret i en rækkeydelser
193
■Opfølgning på produktion og budgetter:Inden for denne aktivitet kommer en
stor del af effektiviseringspotentialet også fra den bredere reorganisering, daen forsimplet organisationsstruktur bidrager til at skabe en enklereopfølgning. Dette - i kombination med en centraliseret økonomiorganisationmed en klarere rapporteringsstruktur og fokus på standardisering ogcentraliseret ejerskab i forhold til data - bidrager også til at gøreopgavevaretagelsen mere effektiv. Herudover vil tiltag omkring etablering afveldefinerede principper og rapportformater, øget standardisering samtautomatisering og prioritering af indhold også være med til at drive eneffektivisering. En effektivisering understøttes samtidig af en mereoperationel og hierarkisk målstruktur, der kan bidrage til tydeliggøre ansvaretog reducere kompleksiteten i rapportering og opfølgning■Årlig planlægning:Denne aktivitet effektiviseres ligesom de øvrige aktiviteter
i kraft af den simplere organisatoriske struktur samt centralisering afopgavevaretagelsen, hvilket bidrager til at reducere graden af organisatoriskinvolvering, understøtter øget standardisering i arbejdet og reducerer overlap iopgavevaretagelsen2.5.4 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekter
Reorganiseringen af SKAT og den deraf følgende reorganisering aføkonomiorganisation i SKAT vurderes i kombination med implementeringen afde seks øvrige tiltag at frigøre mellem 70-90 årsværk, svarende til 48 millionerkroner (midtpunkt af effektiviseringspotentialespændet). I forhold til nuværenderessourceforbrug udgør effektiviseringerne 21 procent. I Figur 123 vises medudgangspunkt i middelvurderingen et overblik over effektiviseringspotentialet.
194
Figur 123Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
464040
48
24342034
40
42
660
-12013
1
05-12014
0602015
0602016
0602017
060Slutfase
1 Periodens investeringer
Tiltagene foreslås iværksat primo 2. kvartal 2013 parallelt med opbygning af dennye organisation med en implementeringshorisont på 15 måneder svarende til, atfuld realisering af effektiviseringerne ventes ultimo 2. kvartal 2014. Som det sesaf figuren forventes forventes investeringer i størrelsesordenen 1,3 millionerkroner i 2013 og 2014.
195
2.6 HR2.6.1 Organisering og ressourceforbrugFokus for dette afsnit er HR78, hvilket inkluderer al personaleudvikling ogpersonaleadministration, uanset hvor i organisationen disse aktiviteter udføres.SKATs samlede ressourceforbrug på HR-området udgør cirka 141 millionerkroner. Det dækker over 87 millioner kroner i lønudgifter til 189 HR-årsværk samtcirka 54 millioner kroner i samlede indkøbsudgifter. SKATs lønudgifter på cirka50 millioner kroner for medarbejdernes tidsforbrug pådeltagelseikompetenceudviklingsaktiviteter er ikke indregnet i ressourceforbruget for HR ogindgår ikke i nedenstående analyser79.Figur 124Organisatorisk ansvar for ressourceforbrug2011KoncerncenteretDecentraltIndkøb
ÅrsværkKoncernserviceKoncernfunktionerBorger og VirksomhedAndetKoncerncenteretRegionerneØvrige lands-dækkende enhederIndkøb af kurser mv.Total
Fordeling37%
Millioner kroner
Fordeling23%
702423
321211
13%1%1%52%
9%1%1%33%
9934550
47172354
18%30%0%
12%17%38%141
99
89
189
47
40
54
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
78 HR-aktiviteter afgrænses i denne analyse til 4 af SKATs ydelser/opgavetyper: Kompetenceudvikling, lønog personaleadministration, arbejdsmiljø samt rekruttering og afsked.79 Det potentiale, der er forbundet med ressourceforbruget på medarbejdernes deltagelse i kurser, kan ikkedirekte udmøntes i årsværksreduktioner. Det skyldes, at der ikke findes enkelte medarbejdere, deranvender det meste af deres tid på kursusdeltagelse. Det betyder, at effektiviseringer, der er forbundetmed reduceret kursusdeltagelse, skal knyttes op på de opgaver, som medarbejderne bruger det meste aftiden på at udføre. Kapitel 2.1, der belyser vejledningsområdet, indeholder et eksempel en effektiviseringaf denne type.
196
Som det ses, anvendes knap halvdelen af ressourcerne på det centrale niveau(Koncerncenteret), mens resten anvendes i regionerne, herunder i de regionaltplacerede landsdækkende enheder.HR-området kan opdeles i fire opgavetyper: Kompetenceudvikling, løn ogpersonaleadministration, arbejdsmiljø samt rekruttering og afsked. Cirka 70procent af de samlede ressourcer anvendes på kompetenceudvikling, som primærtvaretages på regionalt niveau (jævnfør Figur 125). Omvendt ligger ansvaret forressourceforbruget for opgaver, der er relateret til løn og personaleadministrationsamt rekruttering og afsked, udelukkende på centralt niveau.Figur 125Forbrug per underområde2011KoncerncenteretRegionerne
ÅrsværkKompetenceudvikling
Fordeling
Millioner kroner58
42
83
125
67%
Løn og personale
381 39
21%
17
Arbejdsmiljø
410
14
7%
7
Rekruttering og afsked
1
9
10
5%
5
Total
99
89
189
100%
87
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
De cirka 89 decentrale HR-årsværk er organiseret således, at hver af de seksregioner har op til 10 HR-årsværk (hvor ansvaret for ressourceforbruget er placereti regionssekretariatet), mens resten er placeret i de regionale landsdækkendeenheder (jævnfør Figur 126). Endvidere bemærkes, at hovedparten af årsværkanvendt på HR (bortset fra kompetenceudvikling) er placeret på centralt niveau iKoncerncenteret.
197
Figur 126Fordeling af ressourceforbrugetÅrsværk, 2011KompetenceudviklingLøn og personaleArbejdsmiljøRekruttering og afsked
KoncerncenteretKøbenhavnNordsjællandMidt- og SydsjællandNordjyllandMidtjyllandSyddanmarkKundecenter ErhvervKundecenter PersonInddrivelsescenterØvrige lansdækkende enhederTotal
42
38
10 999910
34234556
4 5447710103412539
34
14 10189
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
Størstedelen af Koncerncenterets ressourceforbrug foregår i Koncernservice(jævnfør Figur 127).
198
Figur 127Fordeling af ressourceforbruget i KoncerncenteretÅrsværk, 2011KompetenceudviklingLøn og personaleArbejdsmiljøRekruttering og afsked
KoncernserviceKoncernfunktionerBorger og VirksomhedJura og SamfundsøkonomiIntern RevisionAnkecenterTotal
28
28
10
470
9
10
524
22111111
42
38
10
9
99
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samtLedelse og Overhead
Inden for Koncerncenteret er HR-opgaverne imidlertid placeret i en rækkeforskellige enheder, hvilket kan indebære en vis risiko for overlap iopgavevaretagelsen centralt og decentralt (jævnfør Figur 126).Udviklingen i og sammensætningen af ressourceforbruget for hovedparten afSKATs HR-ydelser (løn og personale, rekruttering og afsked samtkompetenceudvikling) kan hovedsageligt ses som en konsekvens af deorganisatoriske ændringer, som SKAT har gennemført siden fusionen med denkommunale skatteforvaltning i 2005 (jævnfør Figur 128). Tidsserien illustrerer dogflere væsentlige organisationsændringer og større tiltag, og man kan blandt andetse konsekvensen af:■Fusionen med den kommunale skatteforvaltning i november 2005■Implementeringen af indsatsstrategien i 2007■Organisationsændringen i 2009■Fusionen med departementet i slutningen af 2010
Herudover er ressourceforbruget også påvirket af store rekrutteringskampagnerf.eks. i 2007, hvor der blev ansat cirka 400 nye medarbejdere, og i 2010-2011,hvor blev der ansat henholdsvis cirka 180 og cirka 90 elever, hvilket har forøget
199
aktivitetsniveauet for rekrutteringen. Det større antal elever i 2010 og 2011 harogså betydet en stigende aktivitet i forhold til uddannelsesrådgivning af eleverne.Ressourceforbruget for løn og personale er gradvist blevet formindsket som følgeaf effektiviseringsgevinster, der hører sammen med fusionen i 2005, etableringenaf et administrativt servicecenter og udlicitering af nogle af de transaktionelleopgaver til Statens Administration.Figur 12880Udvikling i ressourceforbruget af HR-ydelser i SKAT siden 2004Tusind timer årligt
Absolutte mængder over tid30122572Løn ogpersonale15012110472
Fordeling over tid100% = 301125712271289419941745228624
Rekrutteringog afsked
224622
2891222732281317495518054
Rekrutteringog afskedLøn ogpersonale
97
1999
2241350
50
47
46
34
36
32
Kompetence-udvikling
148
134
162118110
162
120
49
52
53
62
60
63
71
72
Kompetence-udvikling
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk fra 2004-2011
De fire kontorer, som har det største ressourceforbrug inden for HR, er beskrevet idet følgende (jævnfør Figur 129):■HR Udvikling:Kontoret er ansvarlig for den overordnede og strategiske HR-
udvikling i SKAT, herunder analyser af kompetenceudviklingsbehovet ogudvikling af planer til opfyldelse af dette behov, nye HR-koncepter, leder- ogledelsesudvikling, karriereudviklingsforløb, analyser og opfølgning på HR-aktiviteter, arbejdsmiljø, videreuddannelse, interne forandringskonsulentersamt udvikling og vedligeholdelse af HR-kommunikationsplatforme.
80 I perioden er der væsentlige databrud, som gør, at en sammenligning over tid skal tages med forbehold.
200
■Løn og Personalejura:Kontoret har det strategiske og aftalemæssige ansvar
på det personalejuridiske og -administrative område, herunder rådgivning ogbetjening af minister, direktion og ledere. Kontoret samarbejder medpersonaleafdelingerne under Koncernservice (Personale Herning og PersonaleKøbenhavn) vedrørende lønadministration ved at udstikke retningslinjer fordet administrative arbejde samt bidrage med anden rådgivning på området.■HR Uddannelse:Kontoret er ansvarligt for udvikling, vejledning og
gennemførelse af kompetenceudviklingsaktiviteter. Kontoret samarbejdermed HR Udvikling vedrørende analyser af kompetenceudviklingsbehovet ogplanlægning af iværksatte initiativer samt opfølgning påkompetenceudviklingsaktiviteterne. Herudover varetager kontoret opgavervedrørende fonds- og puljemidler, videreuddannelse, interneforandringskonsulenter samt internationale samarbejdsopgaver.■Personale, Herning og København:Kontorerne løser sammen alle interne
opgaver af administrativ karakter inden for HR, herunder administrativeopgaver fra ansættelse til afsked samt administrative opgaver, der erforbundet med vilkår under ansættelsen.Figur 129Kontorer der varetager HR-opgaverKontorer med størstressourseforbrug
Koncerncenter
Regionerne
Koncernservice
Koncern-funktionerLøn ogPersonalejuraHR UdviklingAndreAndre
Borger ogVirksomhed
Regionssekretariateterne
HR UddannelsePersonale HerningPersonaleKøbenhavnSikkerhed og MiljøAndreAndreAndre
ProjektledelseAndreAndre
KøbenhavnSyddanmarkNordjyllandMidtjyllandNordsjællandMidt- og Sydsjælland
KILDE: SKAT
201
2.6.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetDer anvendes to metoder til at vurdere effektiviseringspotentialet inden for HR;dels en sammenligning af ressourceforbrug og opgaveløsning med andre relevanteorganisationer og dels interne observationer af effektiviteten i SKATs HR-organisation.
2.6.2.1 Overordnede benchmark-analyserI dette afsnit sammenlignes både årsværks- og indkøbsudgifter. Alle ressourcer,der er forbundet med lønudgifter, analyseres ved hjælp af McKinseys databaseOverhead Benchmarking. Indkøbsudgifter for kompetenceudviklingsaktiviteteranalyseres ved hjælp af databasen ECS Survey. Indkøbsudgifter, der er knyttet tilde andre typer udgifter, analyseres ikke ved hjælp af benchmarkmetoden (jævnførFigur 130). Det skyldes, at der enten ikke eksisterer en referencedatabase for depågældende indkøbsudgifter, eller at SKATs indkøbsdatasæt vanskeliggør ensammenligning ved hjælp af benchmarkmål, f.eks. hvis SKATs registrering ikketydeliggør indkøbsudgiftstypen tilpas nøjagtigt.Figur 130Overblik over samlede udgifter knyttet til HR-ydelserneMillioner kronerKompetence-udviklingLøn ogpersonaleAnalyseret medbenchmark-metoden
Arbejdsmiljø
Rekrutteringog afsked
Løn-udgifter
58
17
7
5
Indkøbs-udgifter
37
11
4
2
Total
95
28
11
7
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
202
Følgende to underafsnit ser først på en sammenligning af årsværksforbruget, ogdernæst følger sammenligninger af indkøbsudgifterne til kompetenceudvikling.
Sammenligning af årsværkSKATs ressourceforbrug på 189 HR-årsværk i forhold til organisationens samledebemanding på cirka 7.700 årsværk svarer til, at der anvendes 2,5 HR-årsværk pr.100 årsværk i organisationen (jævnfør Figur 131). Ved en sammenligning medandre organisationer, herunder danske statslige organisationer og selskaber,vurderes det, at SKATs potentiale for at kunne reducere ressourceforbruget på HRer cirka 20 procent, svarende til cirka 41 årsværk. Baggrunden for vurderingenudfoldes i det følgende.Figur 131Ekstern benchmarking af HR-delområdetHR-årsværk per 100 årsværkGlobal overheadbenchmarking-databaseOrganisationer i den danskecentraladministrationStatslige organisationer ogselskaber1
SKAT
2,5+49%
SKATSKAT2,5
2,5+26%
Gennemsnit medoffentlige sektoropgaver
-11%3,7+34%Gennemsnitpå tværs afministerområder2,2
Statslig
3,1-11%
Statslig-23%
2,2-23%
Gennemsnit medoffentlig og privatsektor opgaver
3,3-1%Næstmesteffektiveministerområde
Statslig1,9
1,9-31%
Bedste 25 procent medoffentlig og privatsektor opgaverBedste 5-10 procent medsammenligneligeopgaver
2,4-47%-30%1,7Mest effektiveministerområde1,3Statslig1,5Statslig1,7
-39%
1 De fem statslige organisationer og selskaber er (i tilfældig rækkefølge): Forsvaret, Politiet, DONG Energy, Post Danmark og DR. Benchmarket erberegnet på baggrund af en årsværks ratio af forholdet mellem antallet af HR-årsværk og det samlede antal årsværk i organisationenKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead; McKinseyoverhead benchmarking database; Finansministeriet 2008 ” Administrative servicecentre i staten.” Februar 2008; statslige organisationer og selskaber
Følgende kan således bemærkes på baggrund af Figur 131:■Hvis SKAT sammenlignes med organisationer i McKinseys globale
overheadbenchmarkingdatabase, indikeres et potentiale på cirka 30 procent iforhold til de 5-10 procent mest effektive organisationer.
203
■Hvis SKAT sammenlignes med andre organisationer i
centraladministrationen i Danmark, indikeres et potentiale på cirka 11 procenti forhold til gennemsnittet, og cirka 23 procent i forhold til det næstmesteffektive ministerområde i den danske centraladministration. Hvis dersammenlignes med det mest effektive ministerområde, er potentialet cirka 47procent. I relation til sammenligningen bør det bemærkes, at efterfølgendeanalyser viser, at den primære årsag til produktivitetssniveauet erorganisationens størrelse og opgavekompleksiteten. Det vurderes, atkompleksiteten i SKAT ikke er større end andre ministerområder, og atSKAT har en størrelse, der ligger på linje med organisationer i datasættet. Deter således vurderingen, at rammebetingelserne er til stede for, at SKAT kanligge blandt de mest effektive organisationer i staten.■Endelig understøttes et potentiale på cirka 30 procent af en sammenligning
med udvalgte større, statslige organisationer: DONG Energy, Post Danmark(data fra før den nordiske fusion) og Danmarks Radio. De er sammenligneligemed SKAT i organisationens størrelse og geografiske spredning (jævnførFigur 132). SKAT benchmarkes også i forhold til Politiet og Forsvaret, somdog ikke er inkluderet i denne figur.Figur 132Sammenligning med tre andre organisationerOrganisationCirka 5.500årsværk4 store administrativebeliggenheder + cirka20 kraftværker i heleDanmarkAktieselskab medden danske statsommajoritetsaktionærIkke underlagtforvaltningslovCirka 18.000årsværk12 postområder med cirka300 distributionscentre, 6postcentre, 95 egneposthuse og cirka 25støtteenhederAktieselskab ejet afPosten Norden AB, somer ejet 40 procent af dendanske stat og 60procent af den svenskestatIkke underlagtforvaltningslov,men følger den ipraksisSimpelforretningsmodelHøjmedarbejderomsætningMange løstansatte(sommer)Mange beliggenhederCirka 3.000årsværkSamlet på én primærbeliggenhed, menmed otte mindreregionale enhederOffentligvirksomhedUnderlagtforvaltningslovenStørstedelen afmedarbejdernesamlet1
Størrelse
Geografi
Organisationsform
Faktorer derindikerer behov forfærre HR-årsværkend SKAT
Faktorer derindikerer behov forflere HR-årsværkend SKAT1 Før fusionKILDE: Interviews
Tre forskellige lønsystemer,vilkårspakker mv.Mange opkøb, frasalg,ansættelser ogafskedigelserInternationale aktiviteterKompleks forretning
Relativ højmedarbejder-omsætning og mangekonsulenter/midlertidigtansatte
204
En mere detaljeret benchmarking med anvendelse af McKinseys overhead-benchmarkingdatabase indikerer, at stort set hele forskellen i SKATs ogsammenligningsvirksomhedernes ressourceforbrug skyldes SKATs aktiviteter iforbindelse med kompetenceudvikling (jævnfør Figur 133).Figur 133Ekstern benchmarking af HR-delområdetAntal HR-årsværk per 100 servicerede årsværkTop 25 procent med offentlig ogprivat sektor opgaver3
YdelserKompetence-udviklingPersonale-administration
SKAT
1,6
3
1,1
0,5
50,3
Arbejdsmiljø
0,2
3
0,3
Rekrutteringog afsked1
0,112,530
0,7
Total
2,4
1 SKAT har haft et reduceret ressourceforbrug på rekruttering som følge af ansættelsesstop2 Denne stikprøve består af 6 offentlige sektor organisationer som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodel3 Denne stikprøve består af 91 private og offentlige organisationer som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodelKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead;McKinsey overhead benchmarking database
Som tidligere nævnt anvender SKAT cirka 125 årsværk på kompetenceudvikling,svarende til 1,6 årsværk pr. 100 årsværk i organisationen. For de 25 procent mesteffektive organisationer anvender sammenligningsvirksomhederne 1,1 årsværkpr. 100 årsværk i organisationen, svarende til 85 årsværk, ved normalisering tilSKATs størrelse.Benchmarkingen indikerer således, at der et potentiale på cirka 41 årsværk, hvisSKAT tilpasser sit ressourceforbrug til et niveau, der svarer tilsammenligningsvirksomhedernes. Denne vurdering er baseret på følgendeforudsætninger:■Omfanget af ressourceforbruget på kompetenceudviklingsaktiviteter er
væsentligt højere end i de 91 komplekse serviceorganisationer, der betragtessom værende sammenlignelige med SKAT i forhold til opgavevaretagelse ogstørrelse.
205
■I lyset af SKATs størrelse og opgavevaretagelse kan ressourceforbruget på
kompetenceudviklingsaktiviteter betragtes som værende usædvanligt højt.Det indikerer, at man ved en forbedret forretningsmæssig organisering ogstyring kan anvende færre ressourcer til løsning af den sammeopgaveportefølje og samtidig bibeholde et acceptabelt kvalitetsniveau.■SKAT har siden 2005 opnået betydelige effektivisering af
personaleadministrationsområdet, og yderligere effektivisering kan kun skesom en konsekvens af allerede igangsatte initiativer og løbendeøkonomistyring på området.■SKAT har i de seneste år fokuseret på at forbedre organiseringen og
dimensioneringen af arbejdsmiljøaktiviteterne. SKATs anvender ikkebetydeligt flere ressourcer end sammenlignelige organisationer, hvorfor detforudsættes, at der ikke er større effektiviseringsgevinster at hente på områdetudover det, der kan opnås ved løbende forbedringer af organisering ogøkonomistyring.■SKATs ressourceforbrug til aktiviteter inden forrekruttering og afskedmå
betragtes som relativt lavt set i forhold til sammenlignelige organisationer.Det vurderes hovedsageligt at skyldes SKATs tilpasningen afpersonaleforbruget som led i indfrielsen af ambitionerne bag fusionen.Området er derfor ikke analyseret nærmere i denne analyse. Det bør dogbemærkes, at aktiviteten har en karakter, hvor der typisk er mulighed forproces- og styringsmæssige forbedringspotentialer. Det bør desudenbemærkes, at SKATs ressourceforbrug på rekrutterings- og afskedsaktiviteterer sammenhængende med forbruget på de kompetenceudviklingsaktiviteter,der har som formål at kompetenceløfte en eksisterende medarbejder ind i enny stilling. Det må derfor forventes, at en fokuseret rekruttering i SKAT, hvorde nyansattes kompetencer matcher opgaverne, vil kunne reducere behovetfor kompetenceudviklingsaktiviteter tilsvarende.Administrationsomkostningerne forbundet hermed skønnes at være lavere ende tilsvarende omkostninger der i den nuværende situation går tilkompetenceudvikling.Sammenligning af indkøbsomkostningerSKATs indkøb af kompetenceudviklingsaktiviteter beløber sig på cirka 37millioner kroner. I forhold til organisationens samlede bemanding på 7.700årsværk anvendes der cirka 4.750 kroner til kompetenceudviklingsaktiviteter pr.årsværk i organisationen.
206
En sammenligning med andre private og offentlige organisationer indikerer, atSKAT vil kunne reducere de HR-relaterede indkøbsomkostninger med 8-52procent, hvis SKAT fuldt ud kan udnytte sin størrelse til at nedbringeindkøbsudgifterne (jævnfør Figur 134). Da der her benchmarkes med ensammenligningsgruppe af amerikanske organisationer, kan sammenlignelighedpotentielt være lavere end inden for Danmarks grænser, hvorfor resultaterne børsammenholdes med de øvrige analyser i kapitlet.Figur 134Ekstern benchmarking af kompetenceudvikling-relaterede indkøbsudgifterIndkøbsudgifter per årsværkForplejningsudgifter per årsværkKompetenceudviklingsudgifter per årsværkBenchmark
Benchmark mod88 private virksomheder,heraf 18 finansielle virksomhederSKATsindkøbsudgifterper årsværkGennemsnit for 18Finansiellevirksomheder4.477271
Benchmark mod32 offentlige organisationer,heraf 12 med mere end 2000 ansatteSKATsindkøbsudgifterper årsværkGennemsnit for 32offentligeorganisationerGennemsnit for 12offentlige organi-sationer med mereend 2000 ansatteMedianen for 32offentligeorganisationer-52%Medianen for 12offentlige organisa-tioner med mereend 2000 ansatte
4.748+21%5.727-26%
2714.477
4.748-8%4.350-26%3.508-39%
Gennemsnit for 88private virksomhederGennemsnit for 20private virksomhedermed mere end2000 ansatteGennemsnit for 5Finansielle virk-somheder med mereend 1000 ansatte
3.515-53%2.246
2.891-38%2.932
2.287
KILDE: Indkøbsudgifter udtræk 2011; Benchmarking oversigt ECS Survey on Employee Productivity 2005-2006 – stikprøven dækker over 120organisationer i USA. Benchmark er justeret for dollar kurs på 5,8 og inflation på 2,5 procent om året
Figur 134 illustrerer, at niveauet af SKATs kompetenceudviklingsindkøb errelativt højt i forhold til SKATs størrelse. Benchmarkinganalysen viser, at destørste virksomheder formår at udnytte stordriftsfordele på HR-relaterede indkøb.Offentlige organisationer med mere end 2.000 ansatte er således dobbelt såeffektive som den gennemsnitlige offentlige organisation. Det samme gælder forprivate virksomheder og for en stikprøve af private finansielle virksomheder. Detindikerer, at det bør være muligt for SKAT at nedbringe indkøbsomkostningerne.
207
2.6.2.2 EffektiviseringsanalyserOvenstående benchmarkresultater understøttes i de følgende analyser, der har somformål at identificere effektiviseringspotentialer for både volumen og pris iforbindelse med HR-relaterede indkøb.Analysen er udelukkende rettet mod kompetenceudvikling, idet denindledningsvise benchmarkanalyse ikke indikerede et større potentiale foreffektivisering af de tre underområder løn, arbejdsmiljø og rekruttering.De cirka 125 årsværk SKAT anvender på kompetenceudvikling, fordeler sig på enrække forskellige aktiviteter, herunder kursusadministration, udvikling af kurserog undervisning (jævnfør Figur 135).Figur 135Fordeling af kompetenceudviklingsårsværk på aktiviteterÅrsværk125
= 100%
Ikke deciderede kursus-/klasseundervisningsaktiviteter:E-learning, Nabotræning, Vidensdelingsaktiviteter, Workshops, Gå-hjem-møder, Foredrag mv.(Kun tid forbundet med formidling af ny viden)Deciderede kursus-/klasseundervisningsaktiviteter:Forberedelse og gennemførelse af undervisningsaktiviteter;Underviseres og censorers forberedelse og deltagelse i eksamens/prøveaktiviteter;Transport og rejsetid7 forskellige typer forandringskonsulenter:Proceskonsulenter, Arbejdsproceskonsulenter, Lean-konsulenter,Virtuelle kommunikationskonsulenter, Stressrådgivere, Coaches, ogKarriererådgivere
Andre læringsformer
48%
Undervisning påinterne kurser(instruktører)Interne konsulenterUdvikling af lærings-aktiviteter og kurserUddannelsesrådgivningAdministration og udbudaf interne læringsaktiviteterAndet
10%11%11%7%5%7%
Analyse af kursusbehov, kursusplanlægning, opfølgning på interne ogeksterne kurser. Desuden, planlægning og evaluering af de årligenarkohundekurserRådgivning af medarbejdere, uddannelseskontaktpersoner iregionssekretariatet samt ledere; Planlægge og føre tilsyn med elev-og praktikuddannelser; Vurdering, godkendelse eller afvisning afmeritoverførsel i forbindelse med assistentuddannelsenTilrettelægge, udbyde og markedsføre, tilmelde og afmelde kursisterefter tilmeldingsfristens udløb, udsende deltagerlister, planlægge oggennemføre eksamensaktiviteter, planlægge og gennemføreevalueringsaktiviteter, revidere udbud af læringsaktiviteter
KILDE: Ydelseskatalog
For at identificere specifikke tiltag, der kan bidrage til nedbringelse af desamlede udgifter, der anvendes til kompetenceudviklingsaktiviteter, er dethensigtsmæssigt at forstå, hvilke elementer der ligger bag ressourceforbruget.Den analytiske struktur for nedbrydning af de omkostninger, der er forbundetmed kompetenceudviklingsaktiviteter (jævnfør Figur 136), identificerer toelementer, der er relateret til omfang (efterspørgsel og efterspørgselsstyring),
208
samt to elementer, der er relateret til enhedsomkostninger (administrativstyringog indkøbsstyring).Det næste underafsnit præsenterer derfor en række analyser, som har til formål atafdække potentialet for at nedbringe ressourceforbruget påkompetenceudviklingsaktiviteterne ved at identificere de områder, der kaneffektiviseres.Figur 136Analytisk struktur for nedbrydning af omkostninger forbundetmed kompetenceudviklingsaktiviteter
EfterspørgselOmfangEfterspørgselsstyringSamledekompetenceudviklings-omkostningerAdministrativstyringEnhedsomkostningerIndkøbstyring
KILDE: McKinsey
Omfanget af kompetenceudviklingsaktiviteterDette underafsnit, der omhandler omfanget af kompetenceudviklingsaktiviteterne,viser, at:■SKAT har et væsentligt højere kompetenceudviklingsforbrug end andre
komplekse servicevirksomheder■SKATs ressourceforbrug har været stigende siden 2009 på trods af, at antallet
af medarbejdere er reduceret■SKAT anvender relativt mange ressourcer på kurser i personlig udvikling end
ledelses- og funktionsrettede kurser
209
Efterfølgende vurderes de to delementer, der har direkte indflydelse på omfanget:Efterspørgslen og efterspørgselsstyringen.
SKAT har et væsentligt højere kompetenceudviklingsforbrug end andre komplekseservicevirksomheder.I gennemsnit anvender medarbejdere i SKAT 2,2 procent af arbejdstiden pådeltagelse i kompetenceudviklingsaktiviteter, svarende til godt 1 arbejdsuge pr. år.Det er mere end det dobbelte af de 0,7-1,2 procent af arbejdstiden, der ses isammenligningsvirksomhederne (jævnfør Figur 137). Sammenligningen erforetaget både med virksomheder i den private sektor og med andre offentligeorganisationer.Figur 137Ekstern benchmarking af kursusdeltagelse per årsværkProcent af kursusdeltagelse per årsværkBenchmark mod88 private virksomheder,heraf 18 finansielle virksomhederSKATs kursus-deltagelseper årsværkGennemsnit for 18FinansiellevirksomhederBenchmark mod32 offentlige organisationer,heraf 12 med mere end 2.000 ansatteSKATs kursus-deltagelseper årsværkGennemsnit for 32offentligeorganisationer-64%Gennemsnit for 88private virksomhederGennemsnit for 20private virksomhedermed mere end2000 ansatteGennemsnit for 5Finansiellevirksomhedermed mere end1000 ansatte0,8%-68%0,7%-73%0,6%Medianen for 12Offentlige organi-sationer med mereend 2000 ansatte0,7%Gennemsnit for 12offentlige organi-sationermed mere end2000 ansatteMedianen for 32offentligeorganisationerBenchmark mod3 offentlige organisationer,med mellem 5.000 og 10.000 ansatte
2,2%-45%1,2%
2,2%-59%0,9%-68%0,7%-68%0,7%
SKATs kursus-deltagelseper årsværk
2,2%
-27%Offentligorganisation 1
1,6%
-59%Offentligorganisation 2
0,9%-68%
-68%Offentligorganisation 30,7%
KILDE: Benchmarking oversigt ECS Survey on Employee Productivity 2005-2006 – stikprøven dækker over 120 organisationer i USA
SKATs ressourceforbrug har været stigende siden 2009 på trods af, at antallet afmedarbejdere er reduceretSKATs ressourceforbrug på deltagelse i kompetenceudviklingsaktiviteter harværet stigende i forbindelse med reorganiseringen i 2009, og er ikke faldet tilbagetil det tidligere niveau (jævnfør Figur 138). Stigningen i ressourceforbruget skalsammenholdes med, at antallet af medarbejder i samme periode er faldet.
210
Figur 138Eksterne og Interne Kurser1.000 kursustimer
+7% årlig vækst292275
334
96
Interne
124
105
237Eksterne
168
170
2009
10
2011
KILDE: SKAT HR Udvikling, Bilag
SKAT anvender relativt mange ressourcer på kurser i personlig udvikling endledelses- og funktionsrettede kurser.Sammenligninger med andre dele af staten viser, at SKAT anvender en størreandel af kompetenceressourcerne på kurser, som ikke direkte er opkvalificerende iforhold til SKATs kerneopgaver/funktioner. Dette skal ses i lyset af, at denoverordnede deltagelsesprocent pr. medarbejder er 2,2 procent af et årsværk forSKAT mod 0,9 procent for sammenligningsorganisationen, som i dette tilfælde erDTU (jævnfør Figur 139). Det betyder med andre ord, at SKAT, både ved enabsolut betragtning og ved en relativ betragtning, anvender flerekursusdeltagelsesressourcer på personligudviklingskurser end faglige kurser ogledelseskurser.
211
Figur 139Timer brugt på udbudte læringsaktiviteter i 2011Procent
SKATInstruktionerPersonlig udvikling47Projektledelse10Ledelse3IT systemerIT værktøjer9222Faglige - generelle
DTUIT systemer116
InstruktionerPersonlig udviklingProjektledelse6Ledelse
IT værktøjer23
3
102417Faglige - generelle
43
Faglige - specialiserede
Faglige - specialiserede
~7.700~2,5~2,2%
Samlede årsværkHR-årsværk per 100 årsværkDeltagelse per årsværk
~5.000~1,2~0,9%
Samlede årsværkHR-årsværk per 100 årsværkDeltagelse per årsværk
KILDE: SKAT kursustime opgørelse fra HR-afdelingen, DTU kursuskatalog 2011
Kursusdeltagelsen synes i højere grad at være drevet af medarbejdernesefterspørgsel end af det strategiske eller driftsmæssige behov i forhold til SKATsopgaveløsning. Det begrundes af de følgende observationer om bådeefterspørgslen og efterspørgselsstyringen.
EfterspørgselEfterspørgslen efter kompetenceudviklingsaktiviteter er et vigtigt element, derdelvist driver kompetenceudviklingsniveauet. Observationer viser, at det særligt erSKATs styringsstruktur, der er medvirkende til den relativt høje efterspørgsel efterkompetenceudvikling.Generelt ses det, at ressourceforbruget i høj grad er fastsat af regionerne, og atkoncerncentret ikke har de nødvendige styringsmæssige rammer til at styre detsamlede forbrug efter økonomiske eller strategiske principper, der er knyttet tilSKATs målsætninger.
De udbudte aktiviteter oprettes som udgangspunkt på baggrund af regionalekompetenceplaner, der udarbejdes af regionerne.
212
Proceduren fungerer på den måde, at kompetenceudviklingen sker på baggrund afkompetenceplanerne, og at udvikling og drift af aktiviteterne varetages af HRUdvikling og HR Uddannelseskontorerne i Koncerncentret. Der er dog en tendenstil, at der arrangeres både interne og eksterne kurser decentralt i forretningen, somikke er koordineret af den centrale HR-organisation.
Omfanget af de udbudte aktiviteter fastsættes også delvist på baggrund af debudgetmæssige rammer, som styres af regionerne.Der findes dog ikke et entydigt budget til kompetenceudvikling. Regionerne får etårsværksbaseret afdelingsbudget, der blandt andet skal dække uddannelse, menden præcise disponering af ressourceandelen, der anvendes til uddannelse, er indenfor det regionale råderum. Det betyder også, at der kan være en vis forskel på deenkelte regioners prioritering af uddannelse81.
EfterspørgselsstyringEfterspørgselsstyring er den mekanisme, som organisationer implementerer for atholde kompetenceudviklingsniveauet på et økonomisk fornuftigt niveau.Analyserne af det potentiale, der er forbundent med at forbedre denne type styring,knytter sig derfor til en vurdering af de beslutningsprocesser og organisatoriskevilkår, der understøtter styringen.Generelt vurderes det hensigtsmæssigt at stramme styringen af, hvilke kurser dertilbydes, og dermed stramme forbruget pr. medarbejder.Dette underafsnit, der omhandler efterspørgselsstyringen af omfanget afkompetenceudviklingsaktiviteterne, viser:■At der ikke kan påvises en sammenhæng mellem kravene til medarbejdernes
kompetencer og omfanget af kompetenceudvikling■At der, på trods af central koordinering, ikke er nogen bindende central
prioritering af ressourceforbrugetHerudover præsenterer underafsnittet en række organisatoriske principper, somman i andre offentlige organisationer anvender for at understøtte økonomiskstyring af HR-relaterede aktiviteter. Disse principper er:
81 Jævnfør notatet ”Delanalyse 4: Uddannelse, 3. juli 2012”, side 23 – udarbejdet af Skatteministeriet tilUdvalget for analyser af Skatteministeriet og McKinsey
213
■At strategiske opgaver bør centraliseres og forankres under topledelsen med
henblik på at sikre tværgående standarder, opbygning af viden ogkompetencer samt fravær af unødvendig duplikering■At den optimale organisering sikrer, at HR-funktionen har indsigt i lokale
forhold, og dermed kan indgå som en tæt og værdifuld sparringspartner forden lokale ledelse■At transaktionelle personaleadministrative opgaver centraliseres, og evt. kan
udliciteres
Der kan ikke påvises sammenhæng mellem kravene til medarbejdergrupperneskompetencer og udvikling heraf og omfanget af kompetenceudvikling.Ved at sammenholde SKATs proces for analyse af personalebehovet medveletablerede succeskriterier inden for strategisk personaleplanlægning med entidshorisont på mere end 2 år, viser det sig, at SKATs dokumentation forkompetenceudviklingsbehovet er utilstrækkelig til at kunne motivere et højtressourceforbrug på kompetenceudviklingsaktiviteter og høje indkøbsudgifter påområdet (jævnfør Figur 140).SKAT arbejder i dag med et program ved navn Job og kompetencematch med entidshorisont, der er kortere end 2 år.
214
Figur 140Kriterier for succesfuld planlægning af kompetenceudvikling ogrekrutteringsbehovLav grad af opfyldelseHøj grad af opfyldelseSucceskriterierBeskrivelse3 analyser bør afdække forventningerne til personale antal,påkrævet kompetenceniveau, samt krav til geografisk placeringPersonalebehovsanalysen foretages uafhængigt afforretningsenhederne så behovet er objektivt estimeret afcentral HR-enhedØkonomisk analyse der indrager omkostninger forbundetmed rekrutering, afskedigelser og kompetenceløft bruges tilat finde den optimale kombination af de tre aktiviteter til atopfylde organisationens personalemålHR-enheden sammarbejder med økonomistyringskontoret iudarbejdelse af den langsigtede personale planProcessen og analyserne er en integreret del afbudgeteringsprocesen og økonomistyringsprocesenFremskrivning af personale afgang foretages statistisk vedhjælp af historiske data for at få et retvisende billede derbygger på data og ikke subjektive sandsynlighedsestimaterMan indrager indsigt om teknologiske, politiske, demografiskeog økonomiske forandringsmekanismer iorganisationensomverdenDette gøres i samarbejde med den årlige strategiproces fororganisationenOpfyldti SKATRationaleRegionerne har forstor indflydelseBegrænsetudfordring afidentificeret behovNuværendeanalyser anvendesikke konsekvent istyringen, kun påefterspørgselsbasisBegrænsetsamarbejde heromMulighed for atstyrke samarbejdetProduktions-analyses harudviklet et værktøj tilprognosticeringUdføres ikkekonsekvent, kun påefterspørgselsbasis
1Alle 3 typer afbehovsanalyserforetages objektivt
2
Omkostnings-optimal målop-fyldelsesplanafdækkes vedøkonomisk analysePlanlægnings-proces er integreretmed budgetprocesPersonaleafgangssandsynligheder erestimeret statistiskDer indragesindsigt om eksterneforandrings-mekanismer
3
4
5
KILDE: McKinsey erfaringer fra HR-transformationsprojekter for andre Skatteforvaltninger
Der er ingen bindende central prioritering af ressourceforbruget (selvom en visgrad af koordinering finder sted på tværs af enhederne).På trods af, at der på tværs af enhederne finder koordinering sted, er der ingenbindende central prioritering af ressourceforbruget på kompetenceudvikling.Dette vurderes at medvirke til et samlet større aktivitetsniveau. Det kan ligeledesbetyde, at der ikke opnås størst mulig effekt af de anvendte midler. Ensammenligning med andre statslige organisationer og selskaber, som har etmarkant lavere ressourceforbrug på HR-aktiviteter, viser også, at HR, og isærkompetenceudvikling, typisk varetages på centralt niveau (jævnfør Figur 141).Ser man på organiseringen af HR i de tre statslige organisationer og selskaber, harde alle indrettet sig efter samme principper. I alle tre organisationer erpersonaleadministrationen, fra de transaktionelle til de mere kompetencekrævendeopgaver, således samlet i centrale enheder, der understøtter hele organisationen ogtypisk køres efter principper om kontinuerlig effektivisering og optimering afsagsgange. Kompetenceudvikling, fra konceptudvikling til administration afkursusudbud, er ligeledes centraliseret. Endelig er den tværgående strategi- ogpolitikudvikling centraliseret og forankret under HR-direktøren eller i enselvstændig strategisk stabsfunktion.
215
Figur 141Tre HR-organisationer med strammere styring1
OrganisationStørrelseCirka 5.500 årsværk4 store administrativebeliggenheder + cirka 20kraftværker i hele DanmarkCirka 18.000 årsværk12 postområder med cirka300 distributionscentre, 6postcentre, 95 egneposthuse og cirka 25støtteenhederAktieselskab ejet af PostenNorden AB, som er ejet 40procent af den danske statog 60 procent af densvenske statIkke underlagtforvaltningslov, men følgerden i praksisSimpel forretningsmodelHøj medarbejderomsætningMange løstansatte (sommer)Mange beliggenhederCirka 3.000 årsværkSamlet på én primærbeliggenhed, men medotte mindre regionaleenhederOffentlig virksomhedUnderlagtforvaltningsloven
Geografi
Organisationsform
Aktieselskab med dendanske stat sommajoritetsaktionær
Faktorer derindikerer behov forfærre HR-årsværkend SKATFaktorer derindikerer behov forflere HR-årsværkend SKAT
Ikke underlagt forvaltningslov
Størstedelen afmedarbejderne samlet
Tre forskellige lønsystemer,vilkårspakker mv.Mange opkøb, frasalg,ansættelser og afskedigelserInternationale aktiviteterKompleks forretning
Relativ høj medarbejder-omsætning og mangekonsulenter/midlertidigtansatte
1 Før fusionKILDE: Interviews
Den strategiske understøttelse af den lokale personaleledelse sikres efter treforskellige modeller i de tre organisationer:■Post Danmark opererer med lokale HR-medarbejdere, der refererer til og
fungerer som sparringspartnere for den lokale ledelse og samtidig er bindeledtil den centrale organisation. Post Danmark anvender 2-5 medarbejdere forhvert af de 12 postområder, hvor de decentrale enheder i begge organisationerhver beskæftiger cirka 1.100 årsværk i gennemsnit.■I DONG Energy har HR-partnerne også tidligere refereret til direktørerne for
de respektive forretningsområder, men det er netop ændret, så de nu refererertil HR-direktøren for at sikre bedre tværgående koordination og lokalforretningsunderstøttelse.■I DR er samtlige HR-medarbejdere ansat i den centrale HR-funktion, som er
placeret i København, undtagen én person, som er placeret i Århus. Deropereres ikke formelt med et partnerbegreb, men i praksis har HR-konsulenterne særlige direktørområder, de er ansvarlige for, og som de derfori særlig grad yder sparring til.
216
Centraliseringen af opgaveløsningen i alle tre organisationer går således hånd ihånd med lokalt ansvar og kompetence i forhold til budget, faglig opgaveløsningog personaleledelse.De tre principper bag den gode praksis for organisering af HR-opgaverne erudfoldet yderligere i det følgende:
Strategiske opgaver bør centraliseres og forankres under topledelsen med henblikpå at sikre tværgående standarder, opbygning af viden og kompetencer samtfravær af unødvendig duplikering.HR-opgaverne i en hvilken som helst organisation kan grundlæggende inddeles itre forskellige opgavekategorier. De drives hver især af forskellige dynamikker, ogskal derfor underlægges forskellige principper for optimering af opgaveløsningen.Den første kategori indeholder opgaver, som enten er aftværgående strategiskkarakter og/eller er forbundet med væsentlige kompetencemæssige skalafordele.Opgaver i denne kategori er eksempelvis udarbejdelse af politikker og koncepter,hvor forankring i topledelsen og ensartethed på tværs af organisationen er etafgørende parameter. Andre opgaver er komplekse personalesager, hvor ensartetog korrekt behandling ligeledes er afgørende, og hvor det kræver en vis volumenat kunne oparbejde det nødvendige kompetenceniveau.
Den optimale organisering sikrer, at HR-funktionen har indsigt i lokale forhold,og dermed kan indgå som tæt og værdifuld sparringspartner for den lokaleledelse.Opgaverne i den anden kategori er ligeledes strategiske, men samtidig af enkarakter, der kræverlokal tilstedeværelse.Det kan f.eks. være understøttelse aflokal organisationsudvikling, støtte til områdernes ledelse vedrørende opfølgningaf personaletilfredshedsundersøgelser, udvikling af lokale kompetenceplaner ogsparring med personaleledere. Midlet er decentral placering af opgaveløsningenmed enten stiplet eller fuld reference til den lokale ledelse. En sådan decentral HR-funktion kaldes ofteHR-partner,hvilket er en understregelse af, at fokus er påsparring og strategisk understøttelse i forhold til den lokale ledelse.
Transaktionelle personaleadministrative opgaver bør centraliseres og eventueltudliciteres.Endelig består den tredje kategori aftransaktionelle personaleadministrativeopgaver,der hverken kræver specialistviden eller fysisk nærhed til ledelse ogmedarbejdere. Den transaktionelle personaleadministration vil ofte ske som led i
217
processer, hvor der samtidig udøves ledelseskompetence og træffesbeslutninger/afgørelser. Den administrative proces effektuerer beslutningerne, ogforbereder dem eventuelt, men selve det at træffe beslutningerne erpersonalelederens ansvar, og er således ikke et element ipersonaleadministrationen. Transaktionelle opgaver omfatter blandt andetlønadministration, indhentning af refusioner, udarbejdelse af ansættelseskontrakterog administrativ behandling af personalesager generelt.Opdelingen mellem udøvelse af ledelsesmæssig kompetence og dentransaktionelle administration kan illustreres ved f.eks. lønadministrationen, hvorledelsen fastsætter medarbejderens lønniveau ved ansættelsen, godkendertimeregnskaber løbende og afgør fordelingen af lokalløn. Den transaktionellepersonaleadministration leverer eventuelt datagrundlaget for ledelsens beslutningerog understøtter, at lønnen udbetales korrekt og i overensstemmelse medbeslutningerne. Den optimale organisering af transaktionelle opgaver understøttermaksimal standardisering og udnyttelse af skalafordele. Midlet hertil ercentralisering og eventuelt udlicitering af opgaveløsningen.
Enhedsomkostninger for aktiviteterneDet vurderes, at det generelt koster mere i SKAT at sammensætte enkompetenceudviklingsaktivitet, end det typisk gør i sammenligneligevirksomheder. Kilderne til høje enhedsomkostninger er grundlæggende toelementer: Administrativ styring af interne planlægnings-, udviklings- ogopfølgningsaktiviteter, der er forbundet med kompetenceudvikling, samtindkøbsstyring af udliciterede ydelser.
Administrativ styringDette underafsnit analyserer den administrative styring afkompetenceudviklingsaktiviteterne. Analyserne viser, at den decentraleressourceanvendelse indebærer begrænset strategisk prioritering, overlappendearbejde samt manglende udnyttelse af stordriftsfordele. Endvidere medfører denregionale organisering, at enhedsomkostninger pr. kompetenceudviklingsaktivitetbliver unødigt høje, især pga. en ressourcetung organisering af de administrativeopgaver.
Decentral ressourceanvendelse indebærer begrænset strategisk prioritering,overlappende arbejde samt manglende udnyttelse af stordriftsfordele.Ressourceanvendelsen på kompetenceudviklingen er meget decentral, således atder anvendes ressourcer herpå i alle regioner og i de regionalt placerede
218
landsdækkende enheder, herunder administration og udvikling. Det indebærer enbetydelig risiko for manglende strategisk prioritering mellem forskellige typerkompetenceudviklingsaktiviteter, overlappende arbejde samt manglendeudnyttelse af stordriftsfordele. Regionssekretariaterne udfører blandt andet bådedrift og udviklingsopgaver, og de følger ikke samme tilgang til prioritering afkompetenceudvikling som de centrale kontorer (jævnfør Figur 142).Figur 142Procesoversigt for styring af HR-kompetenceudviklingsaktiviteter
Analyse afbehov
Planlægning
Udvikling
Vejledning
Gennem-førelse
Opfølgning
HRUdviklingHRUddannelseRegions-sekreta-riaterneAfdelings-lederBidrager medinput til denregionaleKompetence planBidrager medinput om behovvia MUSsamtaler medlederSparring ogrådgivning afmedarbejder(MUS)Søgerinformationommulighederog deltagelseTilmelding/AfmeldingDeltagelseEksamenEvaluering
Den enkeltemedarbejder
KILDE: Ydelseskatalog; Interviews
IndkøbsstyringDette underafsnit om indkøbsstyringen af kompetenceudviklingsaktiviteterneviser:■At der er prisforskelle mellem næsten identiske læringsaktiviteter■At det HR-relaterede indkøb er fordelt på mange leverandører, således at
potentialet i volumenkonsolidering næppe er udnyttetDisse observationer understøtter en forventning om, at SKAT kan realisere etpotentiale, der er forbundet med at forbedre indkøbsstyringen.
219
Der eksisterer prisforskelle mellem stort set identiske læringsaktiviteterDet vurderes, at SKAT bør øge styring af, hvor uddannelser tages, idet der eridentificeret store prisforskelle mellem stort set identiske uddannelser, der i dagbenyttes af SKAT. Der bør samtidig foretages en konstant vurdering af, hvornårøgede rejseudgifter overgår effektiviseringer ved f.eks. at anvende læringstilbud,der geografisk er placeret længere væk, men som omvendt er de billigstelæringsaktiviteter. Denne vurdering er baseret på en analyse af prisforskellen påtværs af udvalgte kategorier for de kompetenceudviklingsrelateredeindkøbsomkostninger.Prisforskellen analyseres ved at præsentere eksempler på udvalgte kategorier afHR-relaterede indkøb, især uddannelser. Der skelnes mellem uddannelsestyper,der tilbydes til medarbejdere og til ledere. SKAT tilbyder tre typervidereuddannelser til medarbejdere:■Akademiuddannelsen i Skatter og Afgifter, som udbydes i Århus, København
og Odense, hvor alle uddannelser skulle være ens.■En diplomuddannelse i skatter og afgifter, som er samme prisniveau, uanset
hvor i landet den tages.■Masteruddannelser i skatter og afgifter, som udbydes på Copenhagen
Business School (CBS) og Århus Universitet.Der er grundlæggende to typer lederuddannelser på hhv. diplom- og masterniveau:Masteruddannelser i offentlig administration, ledelse og governance ogdiplomuddannelserne, der udbydes af Metropol (København), VIA UniversityCollege og University College Sjælland, som er identiske.Uddannelserne på diplom- og masterniveau til ledere koster i gennemsnit 55.000-200.000 kroner. Der starter hvert år omkring 12-14 personer pådiplomuddannelsen, og 4-7 på masteruddannelsen, hvilket svarer til udgifter påomkring 2 millioner kroner om året.En fjerde kategori er masteruddannelsen i direkte og indirekte skatter, somudbydes både i Århus, Odense og København. Her er der ikke nogen prisforskel,da prisen er 145.000 kroner alle tre steder.
220
Figur 143Priseksempler på uddannelser købt af SKATDKK for hele uddannelsenMedarbejdereAkademiuddannelse iskatter og afgiftern=3Højeste pris51.800LedereMasteruddannelsern=5236.800Diplomuddannelsen=361.600
Gennemsnitspris
44.900
203.520
56.933
Laveste pris
40.000
170.000
52.200
-23%BemærkningerAkademiuddannelsen kantages i Aarhus, Lyngby ogOdenseMarkedspriser udenmedregning af udgifter tilbøger
-28%Masteruddannelserne kantages i København, Odense,Ålborg og ÅrhusMarkedspriser udenmedregning af udgifter tilbøger og rejseaktiviteter derkan anslås til 25-30.000kroner
-15%Diplomuddannelsen forledere kan tages iKøbenhavn, UniversityCollege (Sjælland) og ÅrhusMarkedspriser udenmedregning af udgifter tilbøger
KILDE: Prislister fra diverse universiteter, SKAT data
Ved masteruddannelserne for ledere skal det bemærkes, at der er tale omforskelligt indhold, og muligvis også uddannelsesmæssigt niveau. Højeste oglaveste pris er hhv. Master i offentlig ledelse ved Århus Universitet og Master inPublic Management ved Syddansk Universitet.
Det HR-relaterede indkøb er fordelt på mange leverandører, således at potentialeti volumenkonsolidering næppe er udnyttet80 procent af SKATs indkøb på kompetenceudviklingsaktiviteter er placeret hos14 procent af SKATs leverandører (jævnfør Figur 144). En sammenligning med etstikprøveudvalg af finansielle virksomheder viser, at 80 procent afindkøbsvolumen typisk er koncentreret hos cirka 7 procent af en organisationsleverandører. Det indikerer, at der et potentiale for at samle indkøbsvolumen påfærre leverandører med det formål at opnå bedre pris- og indkøbsbetingelser.
221
Figur 144Leverandørkoncentrationen2011
SKAT100% =Størsteleverandører~44514%37
Benchmark for finansielle virksomheder
7%-7%
80%93%
80%
Resten
86%
20%AntalleverandørerIndkøb(millioner kroner)Antalleverandører
20%Indkøb(millioner kroner)
KILDE: Indkøbsudgifter udtræk 2011
2.6.3 Forslag til effektiviseringstiltagOvenstående analyser viser, at SKATs ressourceforbrug påkompetenceudviklingsaktiviteter er mere omfattende end i sammenligneligeserviceorganisationer mv., og at der således er et effektiviseringspotentiale ved atnedbringe ressouceforbruget svarende til tilsvarende organisationers forbrug.I det følgende præsenteres tre tiltag, der kan realisere effektiviseringspotentialetinden for HR:■Yderligere centralisering af HR-arbejdet gennem etablering af en integreret
HR-organisation■Reducering af den samlede mængde læringsaktiviteter med udgangspunkt i
de strategiske prioriteter■Reducering af den gennemsnitlige kursusudgift pr. deltager ved optimering af
administration og planlægning af læringsaktivitetsudbuddet (økonomiskstyring og konsolidering af antallet af leverandører)
222
Efterfølgende følger en vurdering af effektiviseringstiltagenes effekt påkompetenceudviklingskvaliteten.2.6.3.1 Etablering af en integreret HR-organisationSom beskrevet er HR i SKAT generelt centraliseret i Koncerncenteret, bortset frakompetenceudvikling, som i bredt omfang ansvarsmæssigt er placeret decentralt,og i Koncerncenteret, hvor HR-aktiviteterne er spredt ud på en række forskelligefunktioner.En centralisering af ansvaret for kompetenceudvikling vil blive styrke ved atetablere en integreret HR-organisation, på samme måde som det ses i de flestestørre statslige organisationer. Den samlede HR-organisation bør først ogfremmest referere til et direktionsmedlem. Den konkrete organisationsstruktur vilkunne bestå af følgende fire funktioner82:■HR-strategi,herunder tværgående strategi-, politik- og konceptudvikling,
med en høj grad af aktiviteter, som på nuværende tidspunkt ansvarsmæssigtvaretages afHR-udviklingskontoretogLøn og Personalejura. HR-strategihardet samlede budgetansvar for HR-området, undtagenHR-service-området.■HR-service,herunder transaktionelle personaleadministrative processer,
såsom lønadministration, indhentning af refusioner, udformning afansættelseskontrakter, oprettelse af medarbejdere i personalesystemer,administration af kursustilmeldinger samt administrativ sagsbehandling afsager vedrørende barsel, tjenestefrihed og ændringer af tjenestetid. Herudoverdækker området også over arbejdsmiljøaktiviteter. Budgetansvar medreference tilKoncernservice.■HR-kompetenceudvikling,herunder udvikling og administration af
medarbejderudviklingssamtaler, udvikling af kursuskatalog samtadministrativ og indholdsmæssig koordination af kurser og andrekompetenceudviklingsaktiviteter. Budgetansvar med reference tilHR-strategi.■HR-partnermed ansvar for understøttelse af chefer, herunder i forbindelse
med lokal implementering af personalepolitikker, personaleressourcestyring,ansættelser, udarbejdelse af kompetenceplaner, sparring vedrørende ledelses-og organisationsudvikling samt som lokalt kontaktpunkt i forhold til særligtkritiske personalesager. Budgetansvar med reference tilHR-strategi.Ovenstående anbefalinger er illustreret nedenfor i Figur 145, der viser et eksempelpå opgavefordelingen inden for administration og planlægning afkompetenceudviklingsaktiviteter i en organisation med en integreret HR-enhed82 Se kapitlet om organisation for et organisationsdiagram over den anbefalede struktur
223
med HR-partnere knyttet til forretningsområderne. Opgaverne for hver af de fireenheder er beskrevet på tværs af fire aktiviteter, som er interne og eksternekompetenceudviklingsaktiviteter, driftsmæssige instruktioner og selve denstrategiske og økonomiske styring. De fire enheder er den lokale personaleledelse,HR-partnerne, Koncern HR, og de eksterne partnere, der leverer ydelser tilorganisationen.Figur 145Typisk opgavefordeling i organisationen i forhold til administration afkompetenceudviklingsaktiviteterLokal personaleledelseIdentificer kompetencebehovKommunikere behov tilHRBetale for kompetence-udviklingsaktiviteterHR PartnerFølge op på enhederneskompetenceaktiviteterUdfordre forretningensbehovKoncern HRSkemalægge ogplanlægge aktiviteterIndsamle, publisere ogvedligholde liste afaktivitetsporteføljeForhandle aftaler medinterne og eksterneparterUdstykke retningslinjerfor økonomisk rentabeltkursusomkostnignerVedligholde noter omgode og dårligeerfaringer med aktiviteterAnalysere, og opsumerebedste praksis ogviderformidle til ledelsenUdvikle og vedligeholdeformular ogbeslutningsværktøjOpsumere bedstepraksis og viderformidletil organisationenEksterne PartnereAfholde kompetence-udviklingsaktiviteter
InterneKompetence-udviklingsaktiviteter
Eksterne
Kompetence-udviklingsaktiviteterDriftsmæssigeinstruktioner
Identifcere ogdokumentere behovGodkende ansøgningerBetale for deltagelsen
Følge op på enhederneskompetenceaktiviteterUdfordre forretningensbehov
Afholde kompetence-udviklingsaktiviteter
Coache og instrueremedarbejdere efterbehovKvartalsmæssigafstemning af behov ogforventingerGive HR løbendefeedback og input tilfremtidigekompetenceudviklings-behov
Performance vudere ogunderstøtte den lokaleledelseFølge op på udførelseog deltagelse i aktiviteterSikre at lokal ledelse erafstemt med heleorganisationensstrategiske prioriteterModtage ogvidereformidle feedbackfra den lokale ledelse
Bidrage med specialistviden og rådgivning
Strategisk ogØkonomiskstyring
KILDE: McKinsey klient erfaringer
Et afgørende princip for at sikre en styrket administration og planlægning afkompetenceudviklingsaktiviteterne i SKAT er således, at de enkelte enhederpåtager sig den rolle, der er påkrævet for at sikre en velfungerende proces.Personaleledelsen skal bidrage med input til HR-partnerne, særligt omkring hvadde identificerer som forretningens behov.HR-partnernes vigtigste opgave i forhold til kompetenceudvikling er at udfordrede lokale forretningsenheder i forhold til deres behov. HR-partnerne har dernæstansvaret for at videreformidle erfaringer og input til Koncern HR i forhold tiloperationelle og strategiske aspekter af kompetenceudviklingsaktiviteterne. Detbør endvidere nævnes, at HR-partnerne i samråd med Koncern HR er ansvarlige
224
for at implementere en disciplineret strategisk og økonomisk styring afaktiviteterne.Til sidst bør det nævnes, at det udelukkende er Koncern HR, der interagerer medeksterne partnere i forhold til at aftale og forhandle vilkår, der er forbundet medaktiviteterne. Dette er nødvendigt for at sikre den praktiske implementering af ensystematisk tilgang til HR-relaterede indkøb.
2.6.3.2 Reducering af den samlede mængde læringsaktiviteter medudgangspunkt i de strategiske prioriteterSom beskrevet er SKATs udgifter til HR-understøttelse af kompetenceudviklinghøjere, end hvad der typisk ses i sammenlignelige organisationer. Det skyldes bådeet højt og efterspørgselsstyret kursusforbrug, blandt andet som følge af en megetdecentral organisering.Det vurderes, at SKAT kan tilpasse HR-kompetenceudviklingsniveauet, så detsvarer til det gennemsnitlige niveau for de statslige institutioner, jævnfør afsnit2.6.2.1. Det svarer til en reduktion af forbruget på 41 årsværk, svarende til 18millioner kroner.Realisering af potentialet vil med fordel kunne understøttes af følgende tiltag:1. Omfanget af kompetenceudviklingen nedjusteres til et omfang, der er baseretpå en strategisk prioritering på grundlag af SKATs behov. Nedenståendeoversigt over de enkelte aktiviteters prioritet for driften kan i den forbindelsevære en første rettesnor til at sikre, at de mest værdifuldekompetenceudviklingsforløb vælges (jævnfør Figur 146).2. Der opstilles styringsmekanismer til regulering af den løbende prioritering afog adgangen til kompetenceudviklingsaktiviteter. Det kan være i form afpolitikker, opfølgning osv.
225
Figur 146Oversigt over læringsaktiviteter i SKATTypeAktivitetBeskrivelseSpecialiserede kurser der bygger påSKATs egne erfaringerIntroduktionskurser til forskelligeskattetyperGrundlæggende kurser omkringkommunikation i skrift og tale, kreativproblemløsning osv.Indkøbsudgifter(millioner kroner)Specialiseret -fagligt
Høj PrioritetPrioritet iforholdtil driften
Lav PrioritetRationale for prioritetSpecialiserede kurser hjælper SKATsmedarbejdere direkte med at varetage deresopgaver. Kurserne er dog ikke altid strengtnødvendige for at fuldføre den enkeltemedarbejders opgaverBortset fra sprog kurser, Kurserne hjælperkun SKAT indirekte med at løse opgaverneKurserne er konsekvent ikke nødvendige forSKATs daglige driftDenne type læringsaktivitet er strengtnødvendig for SKATs daglige drift
4,9
Generelt – ikkefagligt
1,3
InstruktionerInterntLedelseskurser
Vejledning forbundet medimplementeringen af ny lovgivningDirektions- og ministerbetjening for cheferi koncernserviceLEAN driftsledelseProfessionel håndtering af personalesagerBrug af IT i kerne aktiviteterGrundlæggende kurser i brug af diverse ITprogrammer og systemerKurser med fokus på individuelkompetenceudvikling samtkarriereafklaringPersonlig motivationskurserFaglige uddannelser–Akademi–Master–Diplom–Inkl. Transportog bøger
0,2
0,2
Kurserne er ikke strengt nødvendigeindenfor en kort tidshorisont.På langt sigt er der dog en kobling til SKATsstrategi og langsigtede driftIT kurserne er vigtige og i nogle tilfældekritiske for at en medarbejder kan løsebestemte opgaver som en del af driftenKurserne er ikke strengt nødvendige for atSKAT kan sikre den daglige drift
IT værktøj
0,7
Personlig udvikling
0,5
Universitets- ogakademi-uddannelser
8,8
Kurserne er ikke strengt nødvendigeindenfor en kort tidshorisont.Dog koblet til strategi og langsigtede driftAftale binder SKAT frem til 2016Kurserne er ikke strengt nødvendigeindenfor en kort tidshorisont.Koblet til SKATs strategi og langsigtede driftLæringsaktiviteter af denne type er i høj gradblandede.Det er ikke alle aktiviteter der er strengtnødvendige.36,7
Eksternt
Ledelseskurser
Kompetenceudvikling for ledere
4,8
Andre eksterneaktiviteter
Forskellige typer af efteruddannelse f.eks.DJØF kurser, 1 dags seminarer, proceskonsulent uddannelse, osv.
15,2
KILDE: SKAT HR Udvikling og Uddanelse oversigt over kurser,Regionale Kompetence Planer 2011
Total
Et eksempel illustrerer en række af de aktiviteter, der blev gennemført for atreducere kompetenceudviklingsbudgttet over en periode på cirka 1 år i eneuropæisk finansiel virksomhed, der kan anses for at være sammenlignelig medSKAT (jævnfør Figur 147). Den afgørende faktor i dette tilfælde var antallet afudbudte kurser. Antallet af kurser var afgørende for både direkte kursusudgifter ogindirekte administrations- og planlægningsudgifter. Dette eksempel indikerer, atman ved at rationalisere porteføljen af udbudte kurser både kan reducereindkøbsudgifterne og det årsværksmæssige ressourceforbrug påkompetenceudvikling.
226
Figur 147Eksempel på reduktion af kompetenceudviklingsomkostningerEuropæisk finansiel virksomhedFremgangsmådeIntroduktion afbrugerbaseret betaling perafdelingKontinuerlig opfølgning påudgifter for kurserSystematisk vurdering afkursusudbudEliminering af redundantekurser og læringsformaterUndgå for mange en-gangs kurserKonsolidering af eksternekursusudbyder oggenforhandling afkontrakterOmstruk-turering afprocessenCentralisering af kursusadministrationTæt sammenkoblingmellem afdelings-udgifterog kursusforbrugResultat
Udgifts-gennem-sigtighed
TræningsbudgetIndex
Udbud af kurserAntallet af kurser
1006733
1056342
Styring afefter-spørgsel
Reduktion i omfanget af kompetenceudvikling med 40 procent (antalletaf udbudte kurser reduceret med 40 procent)Udgiftsbesparelser på læringsaktivitetsbudgetet på 33 procentParallel forøgelse af læringsaktiviteternes kvalitetOprettelse af kontinuerlig og disciplineret opfølgning på kursusudbudog kursuskvalitet
KILDE: McKinseys klienterfaring
2.6.3.3 Optimering af administration og planlægning aflæringsaktivitetsudbuddetVed først at reducere omfanget af kompetenceudviklingsaktiviteterne og derefteroptimere indkøbsprocessen, som er forbundet med de resterende kursusaktiviteter,vil effektiviseringspotentialet være 30-40 procent af det nuværende forbrug påkursusudgifter, dvs. et effektiviseringspotentiale på 13 millioner kroner ud af dekompetenceudviklingsrelaterede indkøbsudgifter på cirka 37 millioner kroner.En optimering af indkøbsprocessen forudsætter en fuldt centraliseret HR-funktion,hvor HR-området har ansvaret for ressourceforbruget påkompetenceudviklingsområdet. I øvrigt vil en optimering af indkøbsprocessen, derer forbundet med kompetenceudviklingsaktiviteter, først være meningsfuld, nårman har lanceret en integreret HR-organisation med fuldt budgetansvar. Iforlængelse heraf bør der foregå en systematisk strategisk prioritering afaktiviteterne i kompetenceudviklingsporteføljen samt tages beslutning om, hvilkeaktivitetstyper der bør reduceres. Det vil først være meningsfyldt at optimereadministration og planlægning af fremtidige kurser, når disse tiltag erimplementeret.Der bør udføres tre afgørende aktiviteter for at opnå et effektiviseringspotentialepå forbedret drift af kursusaktiviteterne.
227
For det førstebør økonomistyringen af planlagte og afholdte læringsaktiviteterstyrkes. HR-organisationen kan f.eks. med fordel styrer omkostningsniveauet vedat stille skrappe krav til udnyttelsesgraden på planlagte og afholdtelæringsaktiviteter. Helt konkret bør der fastsættes et økonomisk begrundetminimumsantal deltagere på de forskellige læringsaktivitetstyper for at sikre, atudgiften pr. medarbejder ikke bliver for høj.For det andetbør der foretages en optimering af indkøbsprocessen. Formålethermed er blandt andet at konsolidere det kompetenceudviklingsrettede indkøb påfærre leverandører for at sikre, at SKAT udnytter sin størrelse til at opnåstordriftsfordele i afholdelsen af kompetenceudviklingsaktiviteter.For det tredjebør brugen af fjernundervisning eller elektroniskeundervisningsmoduler øges, idet denne type af uddannelse/læringsaktivitetgenerelt vurderes at kunne afholdes billigere med samme udbytte formedarbejderne83. Det er særligt interessant, fordi SKATs medarbejdere er fysiskplaceret over hele landet. Det vurderes, at en generel konvertering til de billigstelæringsaktiviteter enten gennem valg af uddannelsesinstitution, elektroniskeundervisningsmoduler eller fjernundervisning vil nedbringe kursusudgifterne.Effektiviseringspotentialet vil kunne realiseres ved først at reducere omfanget afdeltagelse i kompetenceudviklingsaktiviteter og derefter optimere bådeøkonomistyringen af planlagte og afholdte kurser og selve indkøbsprocessen.Denne vurdering er baseret på følgende forudsætninger:■SKAT centraliserer ansvaret for ressourceforbruget fuldt ud i en ny integreret
HR-organisation. Dette er nødvendigt for at kunne implementere en fokuseretøkonomisk og strategisk styring af kompetenceudviklingsaktiviteterne.■SKAT foretager en reduktion i kompetenceudviklingsaktiviteter som følge af
en øget strategisk prioritering af, hvilke læringsaktiviteter der afholdes.■SKAT optimerer administrations- og planlægningsprocessen for
læringsaktiviteterne, herunder effektiv økonomisk styring af dengennemsnitlige omkostning for kursusdeltagelse pr. årsværk ved at sikre entilstrækkelig høj udnyttelsesgrad. En økonomisk betragtning bør ligge tilgrund for den kritiske grænse for deltagerantal, som afgør, hvorvidt et kursuskan afholdes. Man bør således sikre, at kurser kun bliver afholdt, hvis den83 En stikprøve, der er foretaget på masteruddannelsen ”Master in Public administration”, der koster175.000 kroner på CBS (hvilket er i den lave ende af priser i denne uddannelseskategori), viser, at manved fjernundervisning ved universiteter i England og USA kan få en uddannelse i ”Master in PublicAdministration” for 135.000-150.000 kroner, hvilket er 15-25 procent billigere end på CBS. Det bemærkes,at dette udelukkende er en omkostningsbetragtning, der ikke tager højde for eventuelle kvalitetsmæssigeniveauforskelle.
228
gennemsnitlige omkostning pr. deltager kan retfærdiggøres ved et tilsvarendekritisk behov i den driftsorienterede del af forretningen.■Effektiviseringen forudsætter desuden øget efterspørgselsstyring og øget brug
af de billigste kurser. Som konsekvens heraf vil en effektivisering i den højeende kræve øget brug af fjernuddannelse, hvor dette er muligt.■Det er vigtigt at bemærke, at det identificerede potentiale for indkøb ikke
udvirker implementering af en normativ grænse for handlemuligheder, men istedet forudsætter implementering af strammere økonomisk styring afkompetenceudviklingsporteføljen med afsæt i SKATs strategiske prioriteterog de driftskritiske behov, der kan være i forretningen, f.eks. ved behov for atkommunikere nye instrukser til medarbejderne i forbindelse medlovgivningsmæssige eller systemtekniske ændringer.Et eksempel illustrerer, hvordan man kan nedbringe kursusaktiviteten ved at øgebrugen af elektroniske undervisningsmoduler, samtidig med at man bibeholder etstrategisk fokus (jævnfør Figur 148). De kernekompetencer, som en medarbejderskal bruge til at løse opgaverne i forretningen, kan opdeles i specifikke oggrundlæggende kernekompetencer. De specifikke kompetencer er de kompetencer,som medarbejderen kun kan opnå inden for organisationen. Basiskompetencerneer de kompetencer, som man kan opnå ved generel uddannelse og arbejdserfaring.Eksemplet belyser, at man med fordel kan fokusere anvendelsen af fysiskkursusdeltagelse på specifikke kernekompetencer, og udelukkende anvendeelektroniske egenundervisningsmoduler til de grundlæggende kernekompetencer.Det nedbringer de udgifter, der er forbundet med kurser, der forsøger atkompetenceløfte medarbejderens grundlæggende kernekompetencer af lavstrategisk prioritet, og fokuserer de dyrere kurser og uddannelser på specifikkekernekompetencer.Det skal dog nævnes, at generel brug af elektroniske undervisningsmoduler er atforetrække også for de specifikke kernekompetencer, da det både er den mestfleksible undervisningsform og den mindst omkostningstunge måde atkompetenceløfte medarbejderne på.
229
Figur 148Tilpasning af kursusudbud til påkrævede kernekompetencerVirksomhed med call centerFremgangsmådeElektronisk- FysiskKursus-Under-deltagelsevisning
BeskrivelseOrganisationsspecifikkekompetencer someksterne kandidaterikke er udstyret medsom udgangspunktNye retningslinjerteknologiske ændringersom kun kan håndteresaf ganske få individerudenfor og ofte kunindenfor organisationen
Kerne KompetencerViden om organisationensprocesserViden om organisationsforretningsmodelViden omorganisationensprodukterOrganisationsspecifik systemforståelse og brugsrelateret viden
SpecifikekompetencerKernekompetencerpåkrævet til atudføreaktiviterne i jobbeskrivelsen
Basiskompetencer
Kompetencer der kan findeshosMedarbejdere i lignendeorganisationer eller medlingnendeforretningsområderKandidater fra deteksterne jobmarked
SammarbejdeSkriftlig kommunikationMundtlig kommunikationKunde orienteringStandard PC ITværktøjer
KILDE: McKinsey klient erfaringer
2.6.4 Implementering2.6.4.1 DimensioneringFigur 149 skitserer et oplæg til dimensionering for den integrerede HR-organisation. Dimensioneringen er foretaget ud fra to overordnede vinkler: Dels erder hentet inspiration i andre organisationers ressourceanvendelse og dels er derforetaget en konkret vurdering af SKATs behov. Oplægget indebærer en samletdimensionering af HR-organisationen på 154 årsværk, hvilket indebærer enreduktion på 35 årsværk, eller cirka 20 procent, sammenholdt med det nuværendeforbrug på 189 årsværk. Det understreges, at dimensioneringen her vedrører de fireydelser, hvorved HR-området er defineret. Ved brug af alternative definitioner afHR-området ville resultatet afvige.På baggrund af de gennemførte analyser er der ikke fundet yderligere potentialefor effektivisering af de tre underområder løn og personaleadministration,arbejdsmiljø og rekruttering (jævnfør Figur 149).
230
Figur 149Aktivitetsdimensionering af HRÅrsværkCentraltDecentralt
Ydelser
Nuværenderessourceforbrug
Ny aktivitetsdimensionering
KommentarCentralisering af budgetansvar og strategiskprioritering af aktiviteter
Kompetenceudvikling
42 8313841019009989 189
85
Personaleadministration
39
Løbende forbedringer
Arbejdsmiljø
14
Løbende forbedringer
Rekruttering og afskedTværgående ydelser(HR partnere)Total
10
Løbende forbedringer1 årsværk per lokalområde til at sikreforankring i SKAT
6
154
Reduktion på cirka 19procent
KILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk, samt benchmarking og organisationsanalyser
Dimensioneringen er baseret på følgende forudsætninger:■De nuværende kontorer, HR Udvikling og Løn og Personalejura, varetager
også opgaver inden for Forretningsstyring. Ydelsen forretningsstyring erdækket af fagområdet Økonomi- og virksomhedsstyring. Det er en afgørendeforudsætning, at Økonomi- og virksomhedsstyringsressourcer inden forforretningsstyring allokeres tilbage til det nye HR-kontor, HR Strategi, iforbindelse med aktivitetsdimensioneringen. Det aktuelle forbrug påstøtteprocessen forretningsstyring for de to pågældende kontorer udgør i altcirka 20 årsværk, inklusiv årsværksoverhead.■Centralisering af det HR-relaterede ressourceforbrug, som på nuværende
tidspunkt er en del af det regionale råderum.
231
2.6.4.2 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterDe anbefalede effektiviseringstiltag vurderes samlet set at frigøre 31 millionerkroner (jævnfør Figur 150). I forhold til det nuværende ressourceforbrug svarer dettil en udgiftsreduktion på 22 procent84.Figur 150Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
312828
31
12
12
15
16
147
13
13
13
13
5
2020131
00
02014
2
02015
3
02016
3
02017
3
0
3
Slutfase
1 Periodens investeringer
Effektiviseringstiltagene opstartes primo 2. kvartal 2013. Første effekt på årsværksker i det efterfølgende kvartal altså primo 3. kvartal 2013, og det forventes, at denfulde effekt er implementeret 12 måneder herefter. Realiseringen af det fuldeeffektiviseringspotentiale er baseret på følgende forudsætninger:■Fuld centralisering af det ressourcemæssige ansvar for
kompetenceudviklingsaktiviteterne.
84 Det identificerede potentiale er beregnet separat fra den pågående analyse der foretages afModerningsstyrelsen. Der er ikke foretaget en sammenligning af de to analysers metodik med henblik påat afdække eventuelle overlap. En sådan sammenligning vil således være nødvendig, hvis et overlapvurderes sandynligt
232
■Etablering af en integreret HR-organisation med lokale HR-partnere som
bindeled til forretningen. Beregningseksemplet med seks HR-partnere skalher ses som vejledende, idet det eksakte antal må bero på en konkretvurdering af hvad der er hensigtsmæssig i en fremtidig organisering.2.6.4.3 Foreslåede effektiviseringstiltags effekt påkompetenceudviklingskvalitetenTre sekventielle skridt i implementeringen af effektiviseringstiltagene vil sikre, atkvaliteten af kompetenceudviklingsaktiviteten bevares på både et strategiskbæredygtigt niveau og et omkostningsoptimalt niveau. De tre skridt er:Centralisering af HR-arbejdet gennem etablering af en integreret HR-organisation,reducering af den samlede mængde kompetenceudviklingsaktiviteter medudgangspunkt i SKATs strategiske prioriteter samt optimering af administration ogplanlægning af kompetenceudviklingsaktiviteterne (jævnfør Figur 151).Figur 151Oversigt over effektiviseringstiltag på HR-kompetenceudviklingsområdet
Forventet besparelse ved tiltagTiltagCentraliser HR-arbejdet yderligere1 gennem etablering afen integreret HR-organisationEffekt på kvalitetSom udgangspunkt ingeneffekt på kvaliteten afkompetenceudviklingsaktiviteterRegionerne vil dog opleve enreduceret autonomi ogbegrænset råderumDette tiltag vil somudgangspunkt reducere detsamlede omfang afkompetenceudviklingKvaliteten vil kun falde forkompetenceudviklings-opgaver med lav prioritetDette tiltag fokuserer påoptimering ved at:–Forbedreudnyttelsesgraden–Konsolidere indkøb påfærre leverandørerHR-årsværk10-20 procent afdecentrale årsværkbeskæftiget medudvikling ogadministrationHR-indkøb5-10 procent afsamledeindkøbsudgifterRationaleSikre økonomiskdisponering afressourcerneKurser der ikke errentable bliver lukketeller omstruktureret
Reducer den samledevolumen aflæringsaktiviteter2med udgangspunkt ide strategiskeprioriteter
5-10 procent af detcentrale og decentraleressource-forbrug påudvikling ogadministration
5-15 procent afsamledeindkøbsudgifter
Læringsaktiviteterafholdes kun hvis dereksistere en klarårsags-sammenhængtil forbedret hoved-procesopgave-varetagelseFrekvensmæssigoptimering afkursusudbudGeografisk optimeringaf kursusudbudIndkøbsfordele
Optimeradministration og3 planlægning aflæringsaktivitets-udbuddetSamlet
5-10 procent afcentrale og decentraleårsværk påadministration
5-20 procent af indkøbaf kurser, rejser,materialer ogforplejning
17 til 19 millioner
12 til 14 millioner
KILDE: SKAT HR Udvikling og Uddannelse oversigt over kurser; Regionale Kompetence Planer 2011
233
2.7 ITDette afsnit handler om IT-området og dermed de samlede udgifter til IT-understøttelse af SKAT.SKAT har løbende undergået forandringer og er gået fra at være en virksomhedmed mange manuelle sagsbehandlingsopgaver til at være en virksomhed meddigitaliserede arbejdsprocesser og fuldautomatiske sagsbehandlinger.Transformationen har medført både en betydelig effektivisering og et løft afservicen for borgere og virksomheder. SKAT er i dag en gennemdigitaliseretvirksomhed, hvilket også betyder, at SKAT anvender en forholdsvis stor andel afbudgettet til IT.Fokus for dette afsnit er at vurdere mulighederne for en effektivisering af SKATsIT-udgifter, hvorfor det ikke forholder sig til, hvordan IT kan anvendes som tiltagtil at effektivisere arbejdsgange og processer hos SKAT generelt.Afsnittet er baseret på budgettet for 2012 i modsætning til rapportens øvrigekapitler, der er baseret på 2011 resultatet. Det skyldes, at der kun i budgettet for2012 findes den detaljeringsgrad, der kræves til de nødvendige analyser. Der kanderfor findes en difference i det nuværende ressourceforbrug i forhold til detkortlagte i rapportens indledning. For at sikre, at både udgiftsniveauet og deidentificerede potentialer kan sammenlignes på tværs af afsnittene, er tallene idette afsnit derfor justeret med det generelle pris- og lønindeks, som steg med 1,6procent fra 2011 til 201285.
2.7.1 Ressourceforbrug og organisering
2.7.1.1 RessourceforbrugSKATs IT-udgifter kan opdeles i fire hovedopgaver: Applikationsudvikling,applikationsvedligeholdelse, applikationsdrift og drift af infrastruktur (jævnførFigur 152).
85 Økonomisk Redegørelse, maj 2012
234
Figur 152Beskrivelse af it-opgaverBeskrivelseApplikationsudviklingApplikationsvedligeholdelseAl nyudvikling plus store ændringsønsker. Dette indeholder den fulde livscyklus frakravspecifikation til brugertestStyres som projekter, og prioriteres i UFOAktiviteter, som sikrer den fortsatte levering af funktionalitet og services, såsom–Fejlretning (følger af hændelser), patching og opgradering–Udvikling af mindre ændringsanmodninger–Anvendelsessupport, funktionel brugersupport og midlertidige løsningerKøre installation efter instruktion og script for applikationskonfiguration,produktionssimuleringOvervågning (performance og tilgængelighed), jobafvikling, kapacitetsprognose,fejlsøgning, udjævning af belastning og infrastrukturdesignBrugeradministration (f.eks., brugerkonto og adgangskode)Databasesupport for systemvedligeholdelse (partitionering, konfiguration, tuning osv.)Indkøb og drift (f.eks. indkøbshåndtering, opsætning, test af ny HW og SW, etablering ogopretholdelse af funktionsdygtighed, konfigurationsstyring og håndtering af backup)Etablering og opsætning af miljøer (test, udvikling, præproduktion, produktion osv.), planlægningYdelseshåndtering (proaktiv overvågning, alarmering og optimering, løbende kapacitetsstyring ogovervågning)Hændelses-/fejlhåndtering samt problemhåndteringSystemgendannelse (opsætning og test)Sikkerhedshåndtering (logning og overvågning af adgang, anti-virus og sikkerhedsinfrastruktur fordatacenter)Kapacitets- og releasehåndtering (f.eks. løbende patching af OS og OS-relateret værktøj samtstyring af HW-livscyklus)Drift og styring af relevante datacenterinfrastruktur (f.eks. serverrack, elektricitet og housing)Service desk (1. niveausupport)
Applikationsdrift
Drift afinfrastruktur
KILDE: Interviews med SKAT
De samlede IT-udgifter for SKAT udgør i alt godt 1,2 milliarder kroner, inklusivbåde lønudgifter og udgifter til eksterne IT-leverandører (jævnfør Figur 153)86.IT-driften (applikationsdrift og drift af infrastruktur) udgør 573 millioner kroner.Vurderingen af, om der er et effektiviseringspotentiale for IT-driften, analyseres ien separat analyse87og behandles derfor ikke yderligere i denne rapport.Herudover udgør SKATs udgifter til applikationsudvikling 344 millioner kroner.Udgifterne dækker over 19 store IT-relaterede projekter og en række mindreudviklingsopgaver i regi af Udviklingsforum (UFO), hvorafeffektiviseringsprojekter udgør 70 procent af de samlede udgifter (jævnfør Figur154).Størstedelen af de samlede IT-udgifter er eksterne udgifter – dvs. bådedriftsrelaterende IT-udgifter, hvoraf 97 procent er eksterne, ogapplikationsrelaterende udgifter, hvoraf 78 procent er eksterne.
86 Udgifterne dækker årets afskrivninger og renter for igangværende projekter.87 Analyse af statens IT-driftsomkostninger.
235
Fokus for dette afsnit er på applikationsvedligeholdelse og udvalgte dele afapplikationsudvikling (jævnfør Figur 153). Udgifter til fokusområderne er på 359millioner kroner, hvilket udgør 30 procent af de samlede IT-udgifter.Figur 153Fordeling af it-udgifter2012 budget justeret til 2011 prisniveau1OpgaverDKK millionerInterneårsværk2LønudgifterEksterne udgifter
FordelingProcent
Applikationsvedligeholdelse
271
32
303
55
25
Applikationsudvikling– IT konsulenter
56
5
Applikationsudvikling- Andre
180
108
288
159
23
IT-drift1
18
556
573
30
47
I alt
158
1.062
1.220
243
100
1 Inkluderer lønudgifter, udgifter til eksterne leverandør samt årets afskrivninger og renter for igangværende projekter2 Inkluderer både applikationsdrift og infrastrukturdrift2 Beregnet ved at dele interne udgifter med 600.00 pr. årsværkKILDE: SAP; SKAT workshop
236
Figur 154Oversigt over projektporteføljeudgifterProjektnavnCaptia-opgraderingDMREKKOEFIIDAABC økonomie-forelæggelserHent SelvAktieavanceberegning2012-udgifter til udviklingjusteret til 2011 prisniveauMillionerkroner1 48 162433591 10000048161Primærprojekttype1EffektiviseringEffektiviseringEffektiviseringEffektiviseringEffektiviseringKvalitetsløftKvalitetsløftKvalitetsløftNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovNy lovAndetInterneEksterne
Procentdel af de samledeudviklingsudgifter1%7%31 %27 %4%1%0%0%1%3%4%3%2%0%5%3%0%3%2%3%29 %1%70 %
Effektivisering af selskabsskatten 6 42 10Årsopgørelse 2011Årsopgørelse 2012emomsrefusionForskud 13ICSMiniOneStopShop MomsNyt spilkontrolsystemPensionsbeskatningVærdipapir2012Andre projekter uden for UFO7 40 1093 374552 51 04 11
1 Det kan være lov elementer i effektiviseringsprojekter og det kan være meromkostninger på lov-projekterKILDE: SKAT
Udgifter til applikationsvedligeholdelse udgør 303 millioner kroner, og disse kanyderligere inddeles i et antal underkategorier. 90 procent af de samledevedligeholdelsesudgifter vedrører traditionelle vedligeholdelsesopgaver ogændringsanmodninger (jævnfør Figur 155).
237
Figur 155Fordeling af udgifter til applikationsvedligeholdelseMillioner kroner, 2012 budget justeret til 2011 prisniveauEksterneInterne
21253147
19019
1019
110
303
271237
16Applikations-vedligeholdelseUdvikling (ÆØ)Applikationslicens ÅrstilretningReleasestyring
32I altapplikations-vedligeholdelse
KILDE: SAP
Størstedelen af de samlede udgifter er eksterne udgifter. CSC og KMD tegner sigfor 70 procent af de samlede udgifter88(jævnfør Figur 156). Den nærmestmonopollignende situation med CSC og KMD på vedligeholdelses- ogdriftsområdet skyldes ældre systemer, der blev udviklet for mange år siden. Dettesystemlandskab er en betydelig udgiftsfaktor for både drift og vedligeholdelse afapplikationer. Systemlandskabet har mange utidssvarende kontrakter, og dermangler systemdokumentation. Med en kortlægning af SKATs systemlandskabkan man identificere og isolere udgiftsdrivere. At indføre mere konkurrence pådisse områder vil kræve en væsentlig investering i nyudvikling af de nuværendesystemer. Samtidig vil det på længere sigt bidrage til at nedbringe defremadrettede IT-udgifter til både udvikling, vedligeholdelse og drift. Det vil dogkræve en længere analyse, hvis omfang ligger uden for opdraget for denne rapport
88 Analysen er baseret på tallene fra 2011, men SKAT forventer, at det samme billede vil gøre siggældende i 2012.
238
Figur 156Fordeling af it-udgifter blandt de 10 største leverandørerIt-leverandører, millioner kroner, 2011Fordeling af udgifter - top 10-leverandørerUdgifter til top 10-leverandørerLeverandørCSCTop 10 i altATOS4%SteriaKMDIBMSteriaUdgift 2011435178666433322614145868% afsamlede50 %20 %8%7%4%4%3%2%2%1%100 %
11%
7%50%CSC
ATOSNCLogica
IBM8%
20%KMD
StrålforsEuropean DynamicsSystematicTop 10 i alt:
KILDE: SKAT SAP
2.7.1.2 OrganiseringFigur 157 indeholder en oversigt over organiseringen af IT-funktionerne i SKAT.SKATs IT-funktioner er centraliseret under "Borger og virksomhed" og"Koncernservice" og indeholder følgende kontorer:IT-projektstyring,som beskæftiger sig med opgaver, såsom porteføljestyring afIT-udviklingsprojekter, herunder økonomisk opfølgning og risikostyring,ressourcestyring af IT-udviklingsprojekter, økonomistyring af IT-drifts- ogvedligeholdelsesbudgettet i samarbejde med systemejerkontorerne og økonomisamt sekretariatsbetjening af Udviklingsforum.Arkitekturkontor,som beskæftiger sig med opgaver, såsom godkendelse afapplikationer og platformes overholdelse af den fælles system-, sikkerheds-, data-og infrastrukturarkitektur, opbygning og vedligeholdelse af ’enterprisearkitektur’samt forretningsmodellering.Styring og aftaler,der beskæftiger sig med opgaver, såsom indgåelse af ogopfølgning på IT-kontrakter (contract management), rådgivning om og deltagelse iudbudsprocesser, forhandlinger og indgåelse af kontrakter om IT-ydelser samt
239
håndtering af juridiske problemstillinger, der knytter sig til kontrakter om IT-ydelser.Platforms- og systemejerkontorer,der er ansvarlige for drift og vedligeholdelseaf platforme og applikationer, prioritering af opgaver i samarbejde med forretningog leverandører, opfølgning på og evaluering af leverancer, ’Incident og ProblemManagement’, deltagelse i udvikling og test af nye fagapplikationer samtgodkendelse og driftsforberedelse af fagapplikationer fra udvikling til drift.Projektorganisering,som hovedsagelig er ansvarlig for at gennemføre deudviklingsprojekter, som Udviklingsforum beslutter skal iværksættes.Figur 158 indeholder en nærmere beskrivelse af de primære IT-opgaver.Figur 157Organisering af it-funktionerDirektionUdviklingsforum
It-funktioner
SKAT
Koncerncenter
Koncernfunktioner
Jura ogsamfundsøkonomi
Borger og virksomhed
Koncernservice
Styring afIT-projekter
Styring ogaftaler
Arkitektur
Porteføljeogplatforme
Vejledningogafregning -erhverv
Vejledningogafregning -person
IT-indsatsoginddrivelse
Betalings-ogøkonomisystemer
Projektorganisering
…
……
IT-service
…
IT-infrastruktur
IT-center
KILDE: SKAT
240
Figur 158IT opgaverUdviklingsforumOpgaver:Strategi og retning forskatteministeriets IT-udviklingPrioritering oggodkendelse af størredigitaliseringsprojekter iforhold til den samledeudviklingsprojektporteføljeKapacitetsbudget ogressourceanvendelse afrelevanteudviklingsressourcersamt løbendeopfølgning på disseIndgåelse af ogopfølgning på IT-kontrakterPrioritering af ogopfølgning på budgettetfor IT-drift ogvedligeholdelseDigitaliserings- ogkanalstrategiTværministerieltsamarbejde pådigitaliseringsområdetBrugerdreveninnovation ogbrugerdreven policy-udviklingStyring af IT-projekterUnderstøtte ogsekretariatsbetjeneUdviklingsforumPorteføljestyring af IT-udviklingsprojekter,herunder økonomiskopfølgning,risikostyring, analyseog ministerbetjeningTværgående styring afbudgettet for IT-drift ogvedligeholdelse isamarbejde medsystemejerkontorerneog økonomiSikre, at projektlederneudfører "godprojektledelse"Udarbejdelse afkvartalsrapporter tilfinansudvalgetImplementereressourcestyring i alleIT-udviklingsprojekter,og optimereressourceanvendelseni projekterne Løbendeafrapportering påkapacitetsudnyttelseift. ressourceallokeringtil udviklingsforumUdvikle ogvedligeholde processerog værktøjer tilporteføljestyring,ressourcestyring ogprojektøkonomiStyring og aftalerIndgåelse af ogopfølgning på IT-kontrakterRådgive om ogdeltage i processerom udbud,forhandlinger ogindgåelse afkontrakter omudvikling, drift ogvedligehold samtanskaffelse af IT-udstyrOpfølgning påkontrakterAfslutning afkontrakterLicensstyringEstimering ogprisoverblikImplementere ogmuliggøre ITILArkitekturIT-strategi og -indkøbIT-handlingsplanerOpbygning ogvedligeholdelse afenterprisearkitekturSystemarkitekturDataarkitekturInfrastrukturarkitekturForretningsmodelleringOpbygning ogvedligeholdelse af:–Løsningskatalog–Teknologikatalog–Begrebsmodel ogmetodeapparat–SystemdokumentationRådgivning, vejledningog bistand til projektermv. om den fastlagtearkitektur, metoder etc.Platforms- ogsystemejerkontorerPlatformejerskab ogsystemejerskabDrift ogvedligeholdelse afplatforme ogfagapplikationerDeltagelse i udbud afdrift, ogvedligeholdelse afplatforme ogfagapplikationerPrioritering af opgaveri samarbejde medkunder ogleverandørerOpfølgning på ogevaluering afleverancerHændelses- ogproblemstyringBrugersupport (2./3.niveau + teknisk) oguddannelseDeltagelse i udviklingaf nyefagapplikationer, evt.via projekterDeltagelse i test afændrede og nyefagapplikationerGodkendelse ogforberedelse affagapplikationer til driftIT-servicesIT-infrastruktur–Drift ogvedligeholdelse afadministrative IT–Drift af netværkIT-center–Tekniskbrugersupport–1. niveausupportfor fagsystemer
Projektorganiseringog IT-understøttedeforretningsprojekterCa. 400 personer påprojekter, hvoraf ca.320 er udlånt fraforskellige kontorer,herunder systemejer,arkitektur, procesejerosv.Fast projektledelse,projektstyring,testkoordinering osv.for ressourcefaktorer
Kilde: SKAT
Det er mange forskellige roller i SKATs samlede organisation, der har ansvar forIT-opgaverne eller som har et tæt samarbejde med IT-funktionerne. De vigtigsteroller er følgende:Procesejer(rollen ligger uden for IT-området), som har ansvaret for, at en givenforretningsproces udvikles, dokumenteres, vedligeholdes og forbedres.Procesejeren er endvidere ansvarlig for at følge op på, om processen erimplementeret og anvendt effektivt.Systemejer,som har ansvaret for vedligeholdelse og videreudvikling af systemetog bidrager til understøttelse af den givne forretnings- eller støtteproces hosSKAT. Systemejeren er endvidere ansvarlig for løbende at prioriterevedligeholdelsesopgaverne ud fra forretningsmæssige og lovgivningsmæssigehensyn i samarbejde med den pågældende procesejer.Platformsejer,som har ansvaret for drift og vedligeholdelse af en platform, derunderstøtter et eller flere systemer.
241
IT-arkitekt,som har ansvaret for udvikling af enterprisearkitektur og -standardersamt styring af udvikling og transformation. IT-arkitekten har endvidere ansvaretfor at sikre, at standarder og love overholdes.Contract Manager,som har ansvaret for den juridiske og overordnedekommercielle styring af leverandøren inden for drift, support, vedligeholdelse ogvidereudvikling.Det skal være et tæt samarbejde mellem de ovennævnte roller. Procesejerne stillerde forretningsmæssige krav til nye og eksisterende it-løsninger. Systemejerneomsætter de forretningsmæssige krav i form af kravspecifikationer til eksisterendeog nye applikationer, der bestilles hos eksterne it-leverandører. Platformsejernespecificerer og bestiller de platforme hos eksterne leverandører, somapplikationerne afvikles på. Arkitekter sikrer, at eksisterende og kommende IT-løsninger overholder ministeriets aftalte arkitekturprincipper og yder desuden ilighed med ’contract managers’ faglig støtte til henholdsvis system- ogplatformsejere.Det findes i dag adskillige governanceprocesser hos SKAT, hvoraf nogle erformelt defineret og implementeret, f.eks. budgettering, projektprioritering oggodkendelse, projektstyring mv., mens andre mangler en standarddefinition og eruens implementeret i de forskellige systemer, f.eks. prioritering afvedligeholdsopgaver og håndtering af udgivelse (release management). Afmangelfulde governanceprocesser kan også nævnes styring afapplikationsportefølje og performancestyring (jævnfør Figur 159).Prioritering, godkendelse og løbende styring af de store IT-projekter håndteresprimært af Udviklingsforum og IT-projektstyringskontoret. Se afsnit 2.5"Økonomi og virksomhedsstyring" for en nærmere beskrivelse.SKAT implementerede for nylig en økonomistyringsproces for vedligeholdelse,hvor systemejerne hver måned skal rapportere deres nuværende forbrug ogeventuelle afvigelser fra budgettet til IT-projektstyring. I forbindelse med disserapporteringer har diskussionen dog mest været præget af forklaringer og årsagertil afvigelser end af udfordring af det faglige indhold (jævnfør Figur 160).Prioriteringen af vedligeholdelsessopgaver udføres i dag af et antal nøglepersoner,herunder systemejeren på baggrund en aktuel faglig vurdering i stedet for klarestandardretningslinjer.
242
Figur 159Oversigt over governance-processer i SKATHovedprocesserBudgettering ogøkonomistyringProjekt prioritering oggodkendelseProjektstyringUdviklingsproces(projekt)ApplikationsporteføljestyringBeskrivelseSikr, rimelig fordeling af budget og løbendeovervågning af aktuelt forbrug i forhold til detbudgeterede forbrugSikr, at store it-initiativer kun gennemføres,hvis de har potentialet til at levere denønskede værdiSikr, at projekter overholder tidsplan og budget.Omfordel ressourcer og midler baseret påskiftende projektkrav og forretningsbehovSikr standardiseret og effektiv proces fra ide tilkravspecifikation til idriftsættelseSikr løbende revision af applikationsporteføljenmht. teknologi, forretningsværdi mv. For derved atbeslutte individuel applikationsstrategi ogimplikationer for vedligehold og udviklingsbehovSikr effektiv prioritering af vedligeholdelses-anmodninger baseret på virksomhedens oglovmæssig behov og sikr, at de bliver opfyldt indenfor en rimelig tidsrammeSikr, at ændringer som er relaterede, holdessammen så de kan implementeres, afprøves ogudgives samletSikr, at ændringerne bliver godkendt,implementeret, rullet ud og rapporteretSikr, at fejl og alvorlig afbrydelser løses hurtigt ogeffektivt og undgå ”finger pointing”Sikr at serviceniveau og andre performace-mål erdefineret og opfyldt. Tilvejebring en mekanisme til atændre performance-mål for skiftende kravSikr struktureret og transparent samarbejd medleverandør via klart defineret samarbejds-organisation, roller og ansvar, samarbejdsfora mv.( )( )~~FormelprocesProcesimplementeret
Ejer
BemærkningerMangler risiko styring ogudfordring på det fagligeindhold
IT projektstyringUFO
IT projektstyring
IT projektstyringArkitektur
Projektmodel anvendes
Vedligeholdsprioritering
SystemejerSystemejer
Prioritering udføres udenklare eller standardretningslinjerVarierer fra system tilsystem fra formel årligrelease til mere ad hocITIL1baseret proces,dokumentation afændringer variererKun for ’incident’, daproblemstyring vurderesat være for tidskrævendeBliver defineret ogimplementeret i IDA regiBliver standardiseret iIDA regi
Håndtering af udgivelser(release management)Ændringsproces(change management)Incident/problemmanagementServiceniveau ogperformancestyringSamarbejdsstyring
Styring og aftale
Styring og aftale
Styring og aftale
Styring og aftale
1 ITIL (Information Technology Infrastructure Library) er et sæt justerbar metoder, som beskriver bedste fremgangsmåder for at levere kvalitetsservice i IT
Figur 160Proces for budgettering og økonomistyring
BudgetteringsprocesTidslinjejuliAktiviteterLangtidsbudget fornæste fire år på pladsBudget konsolidering fornuværende år samtanmodning for næste årEjerIT projektstyringmed input frasystemejerIT projektstyringmed input frasystemejer påPSP-niveau
Økonomistyring
•Hver måned, rapporterer systemejerne til ITprojektstyring omkring aktuelt forbrug og eventuelleafvigelser fra budgettet•IT projektstyring diskuter med systemejer hvis det erafvigelser. Diskussion fokuserer på forklaring snarereend at udfordre indhold•Hvis et systemområde overskrider budgettetomfordeles budgettet mellem systemerne så længedet samlede forbrug holdes indenfor budgetrammen•Hvis det samlede forbrug overskrider budgetrammen,sendes en anmodning til Økonomi om ekstra budget•Systemejerne prioriterer indenfor den budgetrammede har fået for systemet. Begrænset incitament til atreducere budgetbehov yderligere•Det er ingen/begrænset prioritering på tværs afsystemerne
september
oktober
Direktionen godkenderDirektionenbudget og økonomi delerpengene ud til henholdsvis’Borger og Virksomhed’samt ’Koncern Services’Budgettet meldes ud på IT projektstyringsystemniveau baseret pådet der er meldt ind frasystemejerenMini-budgetkonsolidering IT projektstyringfor at verificere atmed input fraestimaterne holdersystemejer påPSP-niveau
Vedårsskiftet
februar
KILDE: SKAT
243
2.7.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetI dette afsnit vurderes effektiviseringspotentialet for IT-området i SKAT.Vurderingen af forbedringspotentialet foregår i to trin:En overordnet benchmarking af nøgleindikatorer,som har til formål atidentificere, hvilke områder der er relevante med henblik på yderligeredybdegående analyser, og at give en indledende indikation af et muligt potentiale.Benchmarkingsresultaterne i de følgende afsnit er således retningsgivende iforhold til effektiviseringspotentialerneDernæst følger en separateffektivitetsanalyseaf de tre centrale IT-omkostningsfaktorer: Mindsket efterspørgsel, forøget produktivitet og reduktion iserviceomkostninger. Dette trin omfatter en kombination af supplerendebenchmarking af udvalgte nøgleindikatorer, dybdegående analyser, som er baseretpå interne data, samt strukturerede, kvalitative vurderinger af centralekompetencer hos SKAT.Al benchmarking og analyser udføres på grundlag af de forventede (budgetterede)omkostninger i 2012 justeret til prisniveauet for 2011. Der er ikke foretagetjusteringer på grundlag af fremtidige planlagte investeringer, forventede ændringeri aftaler om udlicitering osv.
2.7.2.1 Overordnet benchmarkingDer er foretaget tre eksterne benchmarking-analyser med henblik på atsammenligne SKATs samlede IT-udgifter med andre relevante organisationer:■Benchmarking af SKAT i forhold til de tre andre nordiske
skatteforvaltninger, dvs. Norge, Sverige og Finland.■Benchmarking af SKAT i forhold til forskellige skatteforvaltninger i OECD-
lande.■Benchmarking af SKAT med Mckinseys Bank IT Benchmarkdatabase i
forhold til en benchmarkgruppe, bestående af 25 vesteuropæiske banker.Resultaterne viser, at SKATs IT-omkostninger på cirka 22 procent af budgettet erhøjere end alle tre grupper (jævnfør Figur 161).Sammenlignet med de øvrige tre nordiske skattemyndigheder er SKATs samledeIT-omkostninger 6 procent højere, hvilket delvist kan forklares med SKATsomfattende investeringer i digitalisering og procesautomatisering. Ifølge enundersøgelse af e-government, der er foretaget af FN, er Danmark placeret som
244
nummer fire i udviklingsindekset, mens de tre øvrige nordiske lande ligger somhhv. nummer syv, otte og ni på listen.Sammenlignet med OECD-benchmarkingen er SKATs omkostningsniveau næstendobbelt så højt, hvilket igen delvist kan forklares med en høj digitaliserings- ogautomatiseringsgrad i Danmark. Ifølge den samme undersøgelse ligger kunStorbritannien og Holland højere end Danmark i udviklingsindekset for e-government.I forhold til den IT- og reguleringstunge banksektor er SKATs IT-omkostninger11 procent højere. Det kan muligvis forklares med en kombination af SKATsforholdsvist komplicerede og ældre systemer, mindre fokus påefterspørgselsstyring og mindre modnede processer end i banksektoren.Figur 161Sammenligning af it-udgifterProcent af samlede omkostninger
BenchmarkSKAT 2011
Gennemsnit121,6%
Nordic tax 20102
20,2%-6%
OECD 20093
11,7%
-46%
Banker 20114
19,2%-11%
1 Uvejet gennemsnit.2 SKAT Nordisk Benchmarking 2010, herunder Norge, Sverige og Finland (ekskl. Danmark)3 Skatteadministration i OECD 20094 McKinsey European Banking IT benchmarks 2011
For at identificere, hvilke områder inden for IT der konkret har bidraget til detsamlede høje omkostningsniveau, er der foretaget yderligere benchmarking pådelkomponentniveau (applikationsudvikling, applikationsvedligeholdelse og drift).Benchmarking på delkomponentniveau foretages i forhold til en vesteuropæiskskattemyndighed af samme størrelsesorden som SKAT og McKinsey Bank IT
245
benchmarkdatabasen. Ved en sammenligning med disse to benchmarkings erSKATs udgifter til applikationsvedligeholdelse og applikationsudvikling megethøje, og vedligeholdelsesudgifterne næsten dobbelt så høje. På den anden side erudgiften til drift mindre end i disse benchmarkings (jævnfør Figur 162), hvilketkan være resultatet af en fokuseret indsats mod optimering afudliciteringskontrakterne på driftsområderne i de seneste år.Forskellen indikerer, at det største forbedringspotentiale for SKAT findes indenfor applikationsudvikling og -vedligeholdelse. Forskellen bunder muligvis i enlang række forskellige faktorer, lige fra den teknologiske platforms kompleksitetog systemporteføljens alder til manglende effektivitet i efterspørgsels- ogleverandørforvaltningsprocesserne. I denne analyse fokuseres der derfor påområder vedrørende applikationer, navnlig vedligeholdelse, for at få en meretilbundsgående forståelse for, hvad der forårsager forskellene og hvordan de kanminimeres.Figur 162Sammenligning af it-udgifter på delkomponentniveauProcent af samlede udgiftUdgiftskategoriApplikationsudviklingBenchmarkSKAT6,07%
Applikationsvedligeholdelse
IT-drift10,13%
5,36%
En vesteuropæiskskatteadministration1
5,36%-12%
2,81%
-48%
10,53%+4%
BankerGennemsnitligafstand til demest relevantebenchmarks2
5,35%-12%-11,8 %
2,83%
-47%
11,02%+9%
-47,4 %
+6,4 %
Ca. -28,5%2 Anonymiseret efter aftale med McKinsey1 Mest relevant til sammenligning med SKATKILDE: SKAT. European Banking Benchmarking 2011; case-eksempel
Ud fra samlet ADM-baseline
246
2.7.2.2 EffektivitetsanalyserPå grundlag af benchmarkingresultaterne og kvalitative interviews fokuseres der idenne analyse på applikationsvedligeholdelse samt udvalgte områder inden forapplikationsudvikling, navnlig IT-konsulenter med længerevarende aftaler.Alle analyser og anbefalinger er inddelt efter tre centrale omkostningsfaktorer:■Serviceefterspørgsel.Reduktion af vedligeholdelsesarbejde via en stram
prioritering.■Leveringsproduktivitet.Forbedring af den interne produktivitet og
leverandørproduktivitet (dvs. levering af de samme resultater på færre timer)via en stram præstationsstyring.■Serviceomkostninger.Nedbringelse af omkostninger pr. time, f.eks.
optimering af brug af IT-konsulenter med længerevarende aftaler.
Analyse af serviceefterspørgselMulighederne for at nedbringe efterspørgslen på applikationsvedligeholdelse kanofte vurderes ved at kigge på følgende tre centrale ydelsesindikatorer:■Fordelingenaf applikationer og udgifteri løbet af en livscyklus(f.eks.
investering, vedligeholdelse og udfasning).■Fordelingenaf det samlede antal vedligeholdelsesopgaver og udgifter pr.
opgavetype(f.eks. ændringsanmodning, fejlretning og lovmæssig ændringer).■Fordelingenaf det samlede antal vedligeholdelsesopgaver og udgifter pr.
forskellige prioriteringer(f.eks. kritisk, medium og kosmetisk).Man kan f.eks. ofte sikre en reduktion af efterspørgslen efter vedligeholdelse, hvoren applikation skal udfases, eller hvis der er tale om vedligeholdelsesopgaver afkosmetisk karakter.Det er ikke muligt umiddelbart at udføre konkrete analyser af disse indikatorerpga. lav datatilgængelighed og ringe datakvalitet. I øjeblikket er det f.eks. ikkemuligt at kæde specifikke vedligeholdelsesopgaver sammen med timetallet pr.leverandør eller den faktiske påløbne omkostning. Herudover betyder manglen påstandardiseret kategorisering og prioritering på tværs af forskellige systemer, at deter en stor udfordring at foretage aggregerede analyser, hvorfor der kun udføresbenchmarking og analyser på nogle få, udvalgte datasæt.
247
Kvantitative analyser.Som led i vurderingen af SKATs efterspørgselsstyring er der foretagetbenchmarking af fordelingen af SKATs vedligeholdelsesopgaver i henhold tilprioritering.Benchmarkingen viser, at SKATs prioriteringsfordeling mere eller mindre liggerpå linje med benchmarkingen, idet cirka 26 procent af opgaverne i SKAT enten erprioriteret lavt eller slet ikke prioriteret. Det formodes, at opgaver med ingen ognormal prioritering vil være de første kandidater til nedprioritering (jævnfør Figur163).Da SKATs nuværende klassificering af vedligeholdelsesprioriteringer ikke er klartdefineret, men præget af en aktuel faglig vurdering og derfor er sværtsammenlignelig med Gartners89benchmark, er konklusionen vedrørende dennesammenligning kun vejledende.Figur 163Fordeling af vedligeholdelsesopgaver efter prioritetProcent af alle lukkede og afsluttede opgaver, 2008-2012
SKATIngenprioritet
Gartner benchmark
26 %
Kosmetisk 25 %
Typisk potentiale forbesparelse1•5-10 %besparelse ved atfjerne unødvendigvedligeholdelse i kategorierne'kosmetisk' og 'mindre'•5-10%besparelse ved atreducere vedligeholdelse afapplikationer, der skaludfases
NormalMellemHøjHaster
54 %
Mindre
44 %
10 %7% 2%
StørreKritisk
22 %9%
1 Baseret på erfaringer fra knap 420 projekter på applikationsvedligeholdsområde siden 2007. Observeret fra en organisation med svag styring afefterspørgselKILDE: Garnter IT Key Metrics Data 2012 – offentlig sektor; Remedy
89 Gartner, Inc er en førende IT-forsknings- og rådgivningsvirksomhed.
248
For at vurdere SKATs efterspørgselsstyring er der desuden foretaget en analyse affordelingen af vedligeholdelsesopgaver efter type. Analysen giver anledning til trevigtige observationer:■I dag anvender SKAT et meget stort antal (mere end 100 i alt) forskellige
kategorier, hvilket primært skyldes forskellig praksis hos systemejerne.Manglende standardisering gør det udfordrende at foretage aggregeredeanalyser, udføre kontrol og sikre en effektiv prioritering.■Mere end 1/3 af alle vedligeholdelsesopgaver er ikke kategoriseret, hvilket
vanskeliggør prioriteringen.■1/4 af alle vedligeholdelsesopgaver drejer sig om grundlæggende support til
slutbrugere og datafjernelse. Der vurderes at være potentiale for at nedbringeudgifterne til nogle af disse opgaver ved at gennemføre typiske initiativer,såsom bedre "Ofte stillede spørgsmål", kommunikation til slutbrugere ogselvbetjeningsværktøjer til slutbrugere (jævnfør Figur 164).Figur 164Fordeling af vedligeholdelsesopgaver efter typeLukkede og afsluttede opgaver, 2008-2012
Eksempler på tiltag, der kan reducere mængdenForbedring af OSS'er, og oplysning om aktuelleemner til slutbrugereSkabe bedre selvhjælpsværktøjer til gentagnesupportopgaverBedre værktøjer, så slutbrugere selv kanfjerne/ændre dataUdvikling af automatiske scripts til håndtering afensartede arbejdsopgaver i store partier3,5571,644810Genudvikling af systemet for at reducere/udryddeprogramfejl
Ikkespecificeret Support Sletning
Forskelligekategorier39 %
% af36 %samledeantalKILDE: Remedy
17 %
8%
249
Kvalitative analyserDer er undersøgt to kvalitative hoveddimensioner for at vurdere SKATs evnevedrørende efterspørgselsstyring:■Efterspørgselsprognoser, rapportering og opfølgning.Denne dimension
bruges hovedsageligt til at vurdere den nuværende praksis for rapportering,budgettering og opstilling af mål samt til at følge op på resultatet afefterspørgselsstyring.■Efterspørgselsstyringsprocesser i forbindelse med
vedligeholdelsesopgaver.Denne dimension bruges hovedsageligt til atvurdere gældende praksis for prioritering af vedligeholdelsesopgaver ogplanlægning af udgivelser (release-planlægning).Der er defineret fire modenhedsniveauer for hver dimension. Niveauerne går fragrundlæggende til "bedst i klassen" (jævnfør Figur 165). SKATs nuværendepraksis er vurderet i henhold til disse fire modenhedsniveauer, og der eridentificeret et forbedringspotentiale, som er baseret på forskellen i forhold til denpraksis, der er "bedst i klassen".Figur 165A. Vurdering af efterspørgselsstyringens effektivitetKompetencerGrundlæggendeIngen rapportervedr.efterspørgsels-styringBegrænsettilgængelighed aføkonomiske data ogdata vedr.performanceIngenperformancemål forefterspørgsels-styringIngen prioritering afvedligeholdelses-opgaverVedligeholdelses-opdateringerudgives på ad hoc-basisGennemsnitligRapporter vedr.efterspørgselsstyringudleveres kun påanmodningAd hoc-gennemgang afperformance vedr.efterspørgselsstyring ogbudgetresultaterAvanceredePeriodiske (månedlige,kvartalvise) rapporter omstore projekterÅrlig gennemgang afresultatet afefterspørgselsstyringenfor at opsatte mål forperformance og optimerebudgettildelingDe bedste i klassenPeriodiske (månedlige,kvartalsvise) rapporter–Udvikling af nye projekter–ApplikationsvedligeholdelseJævnlig gennemgang afresultatet afefterspørgselsstyringen ud fraskrappe dataIndividuelle performancemål iforhold til personligeincitamenterEfterspørgsels- ogleveringsfunktioner er klartadskilt med klare grænsefladerAnmodninger omvedligeholdelse/supportprioriteres stringent og formeltPlan for release-baseretvedligeholdelse følges stringentog er optimeret til de enkelteapplikationer på baggrund aflivscyklus, kritikalitet osv.Ufravigelig undtagelsesproces(f.eks. <15 % af samlet releasepå undtagelser ligesomanmodninger om omgående”compliance”
A.1 Prognose,rapportering ogopfølgningvedr.efterspørgsel
A.2 Processerforefterspørgsels-styring forvedlige-holdelses-opgaver,herunderændrings-anmodninger
Anmodningsproces omvedligeholdelse eretableret, men kriterierneimplementeresuhøjtideligt/uensNogen adskillelse afefterspørgsels- ogleveringsfunktionerGrundlæggendeplanlægningsproces forrelease etableret
Nogen adskillelse afefterspørgsels- ogleveringsfunktionerAnmodninger omvedligeholdelse ogsupport prioriteresstringentPlan for release-baseretvedligeholdelse etableret,men med mangeundtagelser (f.eks. 20-30% af samlet release)Klare retningslinjer for,hvad der skal køres somprojekter hhv.vedligeholdelse
KILDE: Kodificeret på baggrund af et stort antal observerede sager
250
Vurderingen af SKATs modenhedsniveau er foretaget på baggrund af en rækkeinterviews og workshops med fagdirektører, systemejere, kontorchef, contractmanager, IT-arkitekt mv. Der er identificeret et betydeligt potentiale for at styrkeSKATs nuværende kompetence til efterspørgselsstyring, og følgende kan såledeskonkluderes:Manglende gennemsigtighed, fælles kategorisering og kontrol.Der er i dag kun fådata om de faktiske udgifter til vedligeholdelse, hvorfor det ikke er muligt at laveen meningsfuld opdeling i kategorier, såsom fejlretning, opgraderinger,forbedringer, lovmæssige ændringer osv. De nuværende processer for budgetteringog opfølgning drejer sig derfor hovedsageligt om,hvadder bruges penge til (f.eks.systemer og aktiviteter), i stedet forhvorfor,f.eks. fejl, forespørgsler fraorganisationen, lovmæssige ændringer osv.Manglende incitamenter til efterspørgselsstyring.Der er i dag ikke opstilletkonkrete performancemål for systemejerne. De manglende incitamenter ikombination med manglende kompetencer fører til en begrænset prioritering afvedligeholdelsesopgaverne på nogle systemområder og risiko for underoptimering.Det vurderes, at en kortlægning og et kritisk eftersyn afvedligeholdelsesbudgetterne kan føre til effektivisering.Manglende definition og gennemførelse af standardprocesser.SKAT har indførten "change management"-proces i henhold til ITIL-standarden90, men den omfatterprimært godkendelse og ikke prioritering. Prioriteringspraksis svinger meget frasystem til system, og der er ingen fælles retningslinjer for en række andrenøgleprocesser, såsom forvaltning af applikationsportefølje og planlægning afudgivelser (release-planlægning).Som nævnt tidligere (jævnfør Figur 159) er den faktiske gennemførelse afadskillige processer ikke ens på de forskellige systemer, og manglen på klareretningslinjer betyder f.eks., at man hos nogle systemejere behandler størrevedligholdelsesopgaver som projekter, mens andre behandler dem som en del afvedligeholdelsesprocessen.De detaljerede vurderinger af efterspørgselsstyringsområdet er sammenfattet iFigur 166.
90 ITIL (Information Technology Infrastructure Library) er et sæt justerbare metoder, som beskriver debedste fremgangsmåder for levering af kvalitetsservice i IT.
251
Figur 166A. Evaluering af effektiviteten af SKAT's efterspørgselsstyringGrund-læggende Gns.Bedste iAvan. klassen
Kompetencer
Understøttende observationerStandardrapportering manglerPå nuværende tidspunkt, er det meget svært at sammenkædeforbrug og typer (f.eks. fejlrettelse, forbedringer, opgraderinger ogkonfiguration) for de fleste systemer–Ca. 90 % af forbrug klassificeres som"Applikationsvedligeholdelse" uden yderligere opdelingBudgetplanlægning udføres nogen gange af leverandøren pga.manglende kompetencerIngen formelle incitamenter for systemejere til at reducere forbrug tilunder de foruddefinerede budgetSub-optimal proces for styring af applikationsportefølje–Ingen links mellem vedligeholdelsesbudgetter ogapplikationers alder, levetidsfase osvPrioritering af vedligeholdelsesopgaver udføres ofte afnøglepersoner uden klare eller generelle retningslinjer26 procent af vedligeholdelsesopgaver er ikke prioriteret ifølgeRemedyRelease-planlægning varierer fra system til system fra formel(f.eks. årlig release-plan) til mere ad hoc (efter behov)Uklare retningslinjer for, hvilke ændringer der skal klassificeres (ogstyres) som projekter eller vedligeholdelsesopgaverTestansvaret svinger fra system til system–Leverandøren udfører nogle ganger brugertest
A.1.Prognose,rapporteringog opfølgningvedr.efterspørgsel
A.2 Processerforefterspørgselsstyring forvedlige-holdelses-opgaver
KILDE: Interviews og workshop med SKAT
Analyse af leveringsproduktivitetLeveringsproduktiviteten kan vurderes ved at kigge på følgende centraleindikatorer:■Output pr. time,hvor output kan måles ved enten at tælle antallet af
vedligeholdelsesopgaver eller med mere avancerede kompleksitetsmålinger,såsom "Function Point", "Use Case Point" og "Story Point" (jævnfør Figur181).■Procentdel af interne årsværk, som styrer leverandører og efterspørgsel i
forhold til det samlede antal årsværk, herunder interne og eksterne årsværk tilvedligeholdsopgaver, for at illustrere, hvor effektiv organisationen er til atforvalte udliciterede leverancer.Hos SKAT er der meget begrænsede oplysninger om produktivitet, hvilket gør detvanskeligt at foretage en direkte vurdering af, om produktiviteten er lav eller høj.De fleste leverandører indberetter hovedsagelig deres timeforbrug (dvs.inputbaseret rapportering) for aktiviteter på overordnet niveau. Denne rapport vilderfor kun benchmarke og analysere nogle få, udvalgte systemer med henblik på atkomme med en indikation af det potentiale, der ligger i produktivitet.
252
Kvantitative analyserSKAT har for nylig ændret størstedelen af de udliciteredevedligeholdelseskontrakter fra faste priser til at være "tids- ogmaterialebaserede"91. Formålet med ændringen var at skabe lavere omkostningerved at sikre bedre kontrol via forbedret gennemsigtighed.Når man anvender "tids- og materialebaserede kontrakter" er det særdeles vigtigtat registrere timetallet og det output, der kommer fra leverandørerne.Tidsrapporteringen fra udvalgte systemer viser en stigning i det gennemsnitligemånedlige timetal efter indførelsen af den nye prissætningsstruktur. Selvom SKATfaktisk betaler en smule mindre (hhv. 3,7 millioner kroner i jan-maj 2012 og 4millioner kroner i samme periode i 2011) på trods af det højere timetal, er deforventede effektiviseringer som følge af omlægningen endnu ikke opnået.Det vurderes, at manglende kompetencer til at udfordre leverandørerne medtimeestimering eller løsningsforslag er hovedårsagen. Endvidere er det observeret,at kontrollen af det timetal, som leverandørerne indberetter, svinger meget frasystem til system. Nogle systemejere har udfordret og afvist 11 procent af detimer, som leverandørerne har indberettet, mens andre ikke har afvist en enestetime i en periode på 5 måneder (jævnfør Figur 167).Idet der er store usikkerhedsmomenter knyttet til de indberettede data, og der kuner begrænsede data til rådighed til yderligere analyser, kan dette eksempel ikkeanses for at gælde generelt for alle systemer. Men det vurderes, at den nyekontraktform vil betyde, at der fremadrettet vil være et stigende behov for atkontrollere og administrere leverandørernes produktivitet.
91 En ordning, hvor leverandører betales på grundlag af det faktiske antal timer, der er brugt, som regel medfastsatte timepriser og faktiske omkostninger til materialer og udstyr.
253
Figur 167Oversigt over tidsrapportering og tidsgodkendelse for udvalgte systemerAntal rapporterede timer. DKK millionerAntal månedlige timer rapporteret afleverandøren for et udvalgt systemGodkendt ktr. afviste timer for udvalgte systemerover en 5-måneders periode
Udgifter
Afviste timerGodkendte timer
Gns. forjan-maj2012
Migreret til T&M-kontrakter pr. 1.6.2011
784 t3,7mio65875583864
2.566
Gns. forjan-maj2011
222 tCa. 4mioJan2011Jan2012
System 1
System 20%
System 30%
Afvistprocentdel
11 %
KILDE: Timerapportering. Godkendelsesbrev
254
Effektiv leverandørstyring kræver ikke en stor intern organisation. Benchmarkingaf SKATs interne organisation til vedligeholdelse viser, at SKAT bruger10 procent flere ressourcer på administration af området (jævnfør Figur 168).Figur 168Benchmarking af størrelsen på den interne organisation til styring afleverandør og efterspørgsel på applikationsvedligeholdsområdeInterne årsværk som styrer efterspørgsel og leverandør som procentdel af IT årsværk ialt for vedligeholdsområde1Størrelsen til internevedligeholdsorganisationsstørrelseInterne årsværk som styrerefterspørgsel som en %-del afalle vedligeholdelsesårsværk
Benchmark
SKAT
13,9%
Gartner
12,5%
Case-eksempler2
11-13%-10 %
1 Da ekstern årsværk ikke er til rådighed, er antallet anslået på baggrund af eksternt udgifter og antaget andel af medarbejder-relaterede udgifter påbaggrund af Gartner-benchmarks 74 % og en gennemsnitlig standardudgift på 311 kr./time2 Baseret på erfaring fra knapt 800 projekter med udlicitering af applikationsvedligeholdsopgaver de sidste 6 årKILDE: SKAT. Gartner IT Key Metrics Data 2012 offentlig sektor.; Case-eksempler fra den private sektor
Det kan skyldes, at SKAT på nuværende tidspunkt mangler de rette kompetencertil formålet, hvorfor forvaltningen bliver ineffektiv.Kortlægningen indikerer således, at SKAT især har store mangler i forhold tiltilstrækkelig teknisk viden til at udfordre leverandørernes beslutninger iforbindelse med udformningen af løsninger og tidsestimater.Der er desuden også store forskelle på den løbende kontrol, evnen til overvågningog analyse med henblik på proaktiv identifikation af performancetendenser(kvalitet, omkostning og produktivitet) samt efterspørgselsstyring.De detaljerede kompetencevurderinger af SKAT er sammenfattet i Figur 169 ogFigur 170. Bemærk, at roller, ansvarsområder og kompetencer i figuren beskriverdet, der typisk kræves for at styre leverandører.
255
Figur 169Kompetencevurdering af centrale roller (1/2)Primære ansvarsområderArkitektur-styringUdvikling af overordnet arkitektur ogstandarder samt styring af udviklingog transformationGennemgang afarkitekturdesign/projektløsning fraleverandørenSikre overensstemmelser medstandarder og kravIdeer til reducering af omkostninger,samtidig med at applikationer holdesi god stand og landskaber forenkles,herunder styring af livscyklusForståelse for samt planlægning ogunderstøttelse af prioritering afvirksomhedens it-behov (ogsåprioritering på det samlede niveau)Støtte til budgetplanlægningDefinition af en gate-proces medstandardfaser, prioritering afvedligeholdelseUdarbejdelse af business caseDefinition og udrulning af metrik forperformance for efterspørgselsstyringIdentifikation af dobbeltbehovArbejde med foretning for at udviklekravspecifikation og business caseHjælpe forretning med at reducereprojektets omfang til et omfang, dertilfører værdiNødvendig kompetenceGod forståelse fornuværende arkitektur ogtekniske it-standarderGod forståelse forarkitekturudviklingEvner at skabe en bredvision for arkitekturenKlar forståelse forafhængighedsforhold ogplacering af projekter iprioriteret rækkefølge efterbehovSolidepåvirkningskompetencerSolideprocesstyringskompentencerog forståelse forstandardiserede gate-processer med faserStor viden omforretningsområdet og godekompetencer inden forøkonomisk analyse, så derkan opbygges business caseog opstilles kravspecifikationGode kompetencer inden forrelationsstyring, så der kaninterageres med forretningenForståelse for forretningsprioriteter og teknologi, derskal hjælpe forretningen medat omsætte behov til IT kravHøjHøjHøjHøjOmråder med store kompetencemanglerHøjniveauvurdering
•Generelt høje kompetencer,men strategisk arbejde,udvikling af standarder ogomkostningssænkning ernedprioriteret pga. mangel påressourcer (der anvendeskonsulenter i projekterne fordække behovet forløsningsarkitekter iprojekterne)
Efterspørg-selsstyring
LavLav
Generelt er systemejernenegodt inde i at hjælpeforretningen med at definerekrav, og dokumentere disse.
SystematiskvedligeholdelsesprioriteringHøj viden om eller optimering af mål finderikke sted, bortset fra enkeltedomænesteder.Lavanalyse-kompetencer Stort set, alle kompetencerpå andre områder endMediumforretningsforståelse skalløftesLav
SOURCE: SKAT
Figur 170Kompetencevurdering af hovedområder (2/2)Primære ansvarsområderLeverings-styringFølge leverandørens fremskridt iforhold til delmål for at sikre rettidiglevering eller hurtig indgriben vedproblemerUdfordre og godkende estimater ogdesign fra leverandørenPlanlægning af ændring/releaseUdføre brugeraccepttestUdarbejde use cases for leverandørenfor at køre tests op mod deres systemog under integrationstestAnsvar for operationelle ogleveringsaspekterUdarbejdelse/udvælgelse af passendeserviceniveauer sammen medforretningenOvervågning og rapportering afleverandørens performanceSikre, at leverandørens betalingerafspejler performance - der kan f.eks.pålægges boderIdentificering af løbendeforbedringsmuligheder på baggrund afrapporteret performanceStyring af den kommercielle relation tilleverandørenSikre, at leverandøren leverer ihenhold til det aftalteForhandling af kontraktændringerKøre benchmarking-øvelser for atholde leverandørens omkostninger opmod alternativerneFølge værdirealiseringGennemgang af regninger oghåndtering af betalingerNødvendig kompetenceGode kompetencer inden forprojektstyringTeknisk ekspertise på området, såleverandørens specifikationer kanudfordresEvner at udføre fejlsøgning og løseproblemer med flere interessenterGrundig forståelse for interne kontraleverandørs ansvarsområder, såledesat interne og eksterne parter kandrages til ansvar for leveringErfaring med brug afproduktivitetsmetrik (f.eks. FP og UCP)God forståelse for forretningsbehovsom hjælp til at opsætte passendeserviceniveauerForståelse forprisfastsættelsesmekanismer forudliciterede services, ogsammenkædning til serviceniveauerGode administrative ograpporteringsmæssige kompetencerfor at sikre passende, kontinuerligovervågning/rapporteringGod kontraktadministration, relation,leverandørstyring og finekoordineringskompetencerEvner til at effektivt håndtere og løsetvister eller bedømme behovet foreskaleringErfaring med strukturering ogkontraktforhandlingerEffektive kompetencer inden forøkonomistyringUp to date forståelse forudgiftsbenchmarks for udlicitering
Områder med store kompetencemanglerHøjniveauvurderingLavLavLavLavKompetencerne skal løftespå alle områder, undtagenhos enkelte medarbejdere.
LavMediumLavKompetencerne skal løftespå alle områder, undtagenhos enkelte medarbejdere.
Servicestyring
Lav
Leverandør-styring
Medium/højMedium/højMedium/højLavLav
Generelt er der et udmærketkompetenceniveau ogmedarbejderantal på detjuridiske område og generelkontraktstyringPå økonomi og benchmarker der kun meget fåmedarbejdere medtilstrækkelige kompetencer
SOURCE: SKAT
256
Kvalitative analyserDet er gennemført kvalitative analyser af effektiviteten af SKATs leverandør- ogkontraktstyring med fokus på fem hoveddimensioner:■Forvaltning af formelle relationer.Denne dimension består hovedsagelig af
en vurdering af den aktuelle styringsmodel for interaktion med leverandører.■Måling af service performance.Denne dimension består hovedsagelig af en
vurdering af effektiviteten af de aktuelle processer og værktøjer tilindsamling af data om leverandørers performance.■Overvågning og evaluering af performance.Denne dimension består især
af en vurdering af den aktuelle praksis for overvågning og evaluering afleverandørernes performance, herunder hyppighed, evalueringsformat ogtypen af analyse forud for evaluering.■Målinger af performance.Denne dimension består hovedsagelig af en
vurdering af eksistensen og tilstrækkeligheden af centraleperformanceindikatorer, der kan opfylde virksomhedens behov med særligtfokus på produktivitetsmålinger.■Incitamenter og bod.Eksistensen og effektiviteten af bods- og
incitamentsordningen, der skal sikre både leverandørydelserne og enfleksibilitet, der afspejler de ændrede forretningsprioriteringer, vurderesunder denne dimension.Rammerne for de detaljerede vurderinger fremgår af Figur 171.
257
Figur 171B. Vurdering af leverandørs performancestyringKompetencerB.1 Formelrelations-styringGrundlæggendeInteraktion med leverandør viaindkøbIngen formelle relationscheferIntet dataindsamlingssystemetableret. Det kræver stor,manuel indsats at skabeoverensstemmelse mellemdata fra forskellige kilderGennemsnitligFokuseret salgschefIngen formelle relationscheferKun 1 dedikeretleverandørkundechefDataindsamlingssystemetableret, men er ikkeautomatisk sammenkædet medleverandør-system (f.eks.manuel indsats påkrævet for atskabe overensstemmelsemellem data)Gennemgang af performancemetrik påleverandørstyringsniveau skerkun på planlagte tidspunkter(f.eks. månedligt/hvert kvartal)1-til-1 gennemgang afperformance med hverleverandørAvanceredeEtableret formel relationsstyringmed dedikeredeleverandørkundechefer forkerneforretningsområderAutomatisk dataindsamlingssystemsammenkædet med leverandørsystem og økonomi-/budgetteringssystem fornøgleprocesser på de flesteforretningsområderPerformance i forhold til målgennemgås på planlagtetidspunkter (f.eks.leverandørstyring, styrekomité efterbehov)Overordnet gennemgang afperformance med storeleverandører udføres sammen.Leverandører benchmarkes iforhold til hinandenOmfattende dashboard dækkerøkonomi, tid, kvalitet ogproduktivitetProduktivitetsmetrik følgeskonsekventProces etableret til omsætning afproduktivitetsmetrik tilhandlingsrettede trin, menimplementeres ikke altidProgram for incitamenter og boderer etableret og sammenkædet medSLA'er og er godt forstået–Effektiv incitamentmekanismenøglemetrik–Boder aftalt og sammenkædetmed et omfattende sætnøglemetrikDe bedste i klassenRelationsstyringsstruktur med mangeniveauer (f.eks. ledelsesråd (CIO-niveau) styrekomité, programstyring)Fuldstændig automatiskdataindsamling. Det er let at genererebrugertilpassede rapporter, og erintegreret med leverandør system ogbudgetteringssystem på tværs afprocesser og forretningsområderPeriodiske, planlagte gennemgange påflere niveauerIndkøbsstrategi evalueres ogrevurderes årligt at ledelsesteamOverordnet gennemgang afperformance udføres sammen medalle store leverandører. Benchmark-resultater delesLeverandører anmodes om at delederes best practiceOmfattendedashboard dækkerøkonomi, tid, kvalitet og produktivitetProduktivitetsmetrik anvendeskonsekvent i kontrakten til atunderstøtte benchmarking mellemforhandlere og teknologierProduktivitetsmetrik anvendeskonsekvent til hovedårsagsanalyser ogsom drivkraft for løbende forbedringProgram for incitamenter og boder eretableret, og sammenkædet med derigtige SLA'er, der betyder mest forforretningen og sammenkædet medperformance gennemgang medleverandørProgrammet skaber fleksibilitet, så derkan tages højde for ændredeforretningsprioriteter
B.2 Måling afservice-performance
B.3Overvågning oggennemgang afperformance
Ad hoc-gennemgang afperformance (f.eks. når deropstår problemer), ingenregelmæssig/foruddefineretplan for gennemgang afperformance etableret
B.4Performance-metrik, isærproduktivitetsmetrik
Grundlæggende forbrugsdataoffentliggøresFormel performancemetrikoffentliggøres ikkeMetrik for produktivitet (f.eks.Function Point) ikke definereteller følges ikke
Gode data om udvalgtesystemerGrundlæggendeperformancemetrik til rådighed(f.eks. Responstid)Produktivitetsmetrik følges på adhoc-basis (f.eks. efteranmodning eller for udvalgteområder)Der er et program medincitamenter og boder, men deter ikke sammenkædet medmetrikIncitamentprogram etableretmed generel afstemning af målBoder etableret for et begrænsetnøglemetrik
B.5Incitamenter ogboder
Der er ikke etableret et formeltprogram med incitamenter ogboder, eller det er ikke direkteforbundet med metrik
KILDE: Kodificeret på baggrund af et stort antal observerede sager
I lighed med vurderingerne af efterspørgselsstyringen gennemføres vurderingerneaf SKATs modenhed for leverandør performancestyring også via en rækkeinterviews og workshops med fagdirektører, systemejere, kontorchef, contractmanager mv. De vigtigste resultater af disse vurderinger sammenfattes nedenfor.God styringsstruktur over for leverandører.Generelt har SKAT klart defineredestyringsroller og -ansvar samt samarbejdsfora i forhold til leverandører på flereniveauer. Det er tegn på en høj grad af modenhed, selv om den eksakte form kanvariere fra leverandør til leverandør og fra kontrakt til kontrakt. Figur 172 giver eteksempel på et samarbejdsforum, der er implementeret i enkelte kontrakter og somvil bliver rullet ud som standard til alle i takt med udbud i forbindelse med IDA-projektet.
258
Figur 172Samarbejdsfora for at sikre en effektiv leverandørrelationHovedansvarLeverandørstyregruppeOvervågning af alle indgående kontrakter med samme leverandørOpfølgning af innovative tiltagOpfølgning på økonomiOpfølgning på om de nødvendige ressourcer er til stedeOpfølgning på licensbrugGodkendelse af kontraktuelle og eskalerede ændringsanmodningerHåndtering af eskalationer fra samarbejdsgrupperMødefrekvensKvartalvisMedlemmerFagdirektør ITContract managerOverordnet ansvarlige forsystemejer(e) ogplatformejer(e) afhængig afagendaRepræsentanter fraleverandørProcessejerSystemejerPlatformejerService level managerRepræsentanter fraleverandør
Change advisoryboard (CAB)
Behandling af ændringsanmodninger for så vidt angår design, grænseflader, Månedligkapacitetsændringer og konsekvensvurdering i forhold til system samteventuelt på tværs af involverede leverandører’Post implementation review’ ved hasteændringer eller implementeredeændringer, der måtte medføre utilsigtede bivirkningerOpfølgning på at samarbejdshåndbogen afspejler den reelle måde somsamarbejdet foregårGodkendelse af samarbejdshåndbogenOpfølgning af status for driften i den forløbne periode, herunderrapportering, overblik over Incidents, udestående aktiviteter, status på ogforslag til behandling af ProblemsOpfølgning på implementeringsaktiviteter, fastlæggelse/brug afservicevinduer, drift og vedligeholdelse for de kommende 1-2 månederBehandling af udkast til leverandørens årlige driftsplan og godkendelse afendelig version af driftsplanOpfølgning på forbrug af timer for vedligeholdelse og videreudviklingBehandling af eventuelle bodsspørgsmål i forbindelse med manglendeperformance fra leverandørens side og/eller eventuel ophævelse afigangværende bod.Behandling af kontraktuelle ændringsanmodningerOpfølgning af leverandørens performance i forhold til helhedenstyring af besvarelser af tilfredshedsundersøgelser vedrørende leverandørenMidlertidige arbejdsgrupper til at følge specifikke opgaver nedsættes afstyregruppeMånedlig
Statusgruppe
SystemejerPlatformejerService level managerContract managerRepræsentanter fraleverandør
Kontrakt- ogperformance-gruppe
Ad hocarbejdsgruppeKILDE: SKAT
Mangel på standardiserede værktøj og procedurer til performancestyring.Mananvender forskellige værktøjer og procedurer til bestilling og sporing afvedligeholdelsesopgaver, som går lige fra blot at sende en e-mail til mereavancerede forvaltningssystemer (IT service management (ITSM)). Men mangeinterne systemer er ikke koblet fuldstændigt sammen med leverandørernessystemer, hvilket giver anledning til en del ineffektivitet pga. manglendestandardrapportering, manuelt arbejde med konsolidering mv.Der er kun defineret et begrænset antal centrale performanceindikatorer, somrevideres systematisk.Der er kun i få kontrakter en udtømmende liste over aftalerom serviceniveau (SLA'er) (dvs. rettidighed, kvalitet osv.), og overvågningen afdisse foregår ofte på ad hoc-basis. I dag er overvågningen primært fokuseret på detindberettede timetal, men der er planer om at indarbejde flerenøgleserviceniveauer i kommende kontrakter i en IDA-udbudsproces (første IDA-udbud er i gang). Der er imidlertid tale om en mangel på produktivitetsmåling,hvilket i øvrigt er meget vigtig ved tids- og materialebaserede kontrakter.
259
De detaljerede vurderinger af efterspørgselsstyringen er sammenfattet i Figur 173.Figur 173B. Evaluering af effektiviteten af SKAT's performancestyring for leverandørerKompetencerB.1. Formelrelations-styringB.2 Måling afservice-performanceB.3Overvågningoggennemgangaf performanceGrundlæggGns.endeBedste iAvan. klassen Understøttende observationerFormelle roller og ansvar defineret på flere af relationens niveauerFaktisk implementering og overholdelse med styringsprocesservarierer fra system til systemDer bruges adskillige interne systemer (f.eks. ITSM) til at overvåge ogholde styr på data vedr. vedligeholdelsesopgaver–Mange af dem er ikke integreret med leverandørens systemerRinge til ingen systematisk måling af leverandørers performance i forhold tilforuddefinerede KPI-mål–Ringe fælles KPI-rapportering mellem systemer, f.eks. antal fejl,hændelser, budgetoverskridelser osv.–Aktuel overvågning er primært fokuseret på tidsrapporteringDer er kun vældig få konsoliderede rapporter tilgængelig på tværs afsystemer og leverandører til overvågning og benchmarking af tendenser–Rapportering opad forekommer ofte "efter behov"Tidsestimater for ændringsanmodninger gemmes i ustrukturerede formater,hvilket besværliggør systematisk sporingOpstillede retningslinjer omkring udfordring af en leverandørs timeranvendes ikke altidDer er kun opstillet få KPI'er i kontrakterneDer er ikke defineret produktivitetsmetrikDer er ikke opstillet fælles retningslinjer for kravspecifikationer f.eks.use casesDer anvendes ikke et bod- og belønningsprogram, som ersammenkædet med performanceindikatorer for vedligeholdelseRinge eller ingen sporing af garantier for fejlrettelse efter udrulning afstore systemændringer (risiko for dobbeltbetaling))
B.4Performance-metrikB.5Incitamenterog boder
KILDE: Interviews og workshop med SKAT
Analyse af serviceomkostningerStørrelsen af omkostningerne for levering af tjenester hænger ofte sammen medfølgende indikatorer:■Graden afudlicitering (outsourcing),hvor det ofte forventes, at
leverandøren, til hvem opgaven udliciteres, kan levere samme tjeneste medbedre kvalitet og til en lavere pris.■Graden afudflytning (offshoring)ogblandingen af ressourcekompetence.■Omfanget afIT-konsulenter med længerevarende aftaler,hvor
omkostningerne ofte fordobles eller tredobles sammenlignet med interneressourcer og ofte er af generel karakter.Der foretages ikke yderligere analyse af udflytning (offshoring) og blandingen afressourcekompetence blandt disse indikatorer. En sådan vurdering vil være analyseaf hvert af SKATs respektive systemer, hvilket er uden for denne rapports fokus.
260
Kvantitative analyserSKAT har i dag et højt udliciteringsniveau (cirka 78 procent) forapplikationsudviklings- og vedligeholdelsesaktiviteter, også ved ensammenligning med andre IT-tunge organisationer, såsom banker og teleselskaber.På trods af den høje grad af udlicitering anvender SKAT dog stadig mange IT-konsulenter med længerevarende aftaler (jævnfør Figur 174). De gennemsnitligeudgifter til IT-konsulenter med længerevarende aftaler er næsten tre gange så højei forhold til de danske arbejdsmarkedsstatistikker og statens egne statistikker fortilsvarende kompetencer (jævnfør Figur 175).Figur 174Benchmarking af nøglemål for indkøb
Udliciteringsgrad forapplikationsudvikling ogvedligeholdSKAT70 %
IT konsulenter som %-delaf interne IT årsværk i alt1
SKAT
9%
Banker
54 %ComputerEconomics
Telecom
41-47 %
5%-50 %
1 Defineret som længerevarende konsulenter, der er hyret til at udføre standardiserede arbejdsopgaver i den interne it-organisationKILDE: SKAT. Banking and Telecom IT benchmarks 2011. Computer Economics Government Sector Benchmark 2011/2012
261
Figur 175Sammenligning af udgifterne for forskellige kompetenceprofiltyperKompetenceprofilTestchefUdgiftsforskelle (timeudgifter)1.7501.308700
-73%427357
Testkoordinator
900
900
900
-68%340290
It-arkitekt
1.500
1.190
900
-70%411362
Projektleder/PMO
2.100
1.533
1.000
-77%411353
Projektassistent
1.600
1.214
800
-78%362264
Andet
1.250
1.175
1.100
-72%350325
Højeste
Gennemsnitlig
Laveste
Marked1
Staten1
Takst for it-konsulenter på langtidskontrakter
Gennemsnitlig udgift forsammenlignelige interne ressourcer
1 Baseret på de gennemsnitlige udgifter for tilsvarende roller/kompetencer. Der er tilføjet 15 % overhead til lønudgifter i statenKILDE: SKAT; Danmarks Statistik. Finansministeriet
SKAT bruger 23 årsværk på IT-konsulenter med forskellige kompetenceprofiler.Det vurderes at, at omkring 70 procent af disse IT-konsulentårsværk kan udføresinternt, hvilket ville give en effektivisering på 27-29 millioner kroner (jævnførFigur 176). Analysen forudsætter, at der fremadrettet er de sammeprojektaktiviteter og det samme behov for eksterne konsulenter.
262
Figur 176Sammenligning af årlige udgift til nøglekompetenceprofilerNuværende brugMulighed forudskiftningProcent93 %BesparelsesmulighedGns. Gns.Interne årlige Besparelserårlig udgiftudgifteri alt1=DKK millioner-DKK millioner DKK millioner2,40,7-0,85,1-5,4
KompetenceprofilIT-arkitekt
Årsværk i alt3
X
X
AndetProjektleder/PMOProjektassistent
1
100 %
2,3
0,6-0,7
ca. 1,7
4
85 %
3,0
0,7-0,8
7,7-8,1
7
64 %
2,0
0,5-0,7
6,3-7,2
Testkoordinator
1
100 %
1,7
0,6-0,7
0,8-0,9
Testchef
7
53 %
2,5
0,7-0,8
5,6-6,1
I alt
23
~70 %
27-29
1 Interval er pga. forskelle mellem markedsstatistik fra Danmarks Statistik og statens egen statistikKILDE: SKAT; Danmarks Statistik. Team-analyse
2.7.3 Forslag til effektiviseringstiltagPå baggrund af ovenstående analyser er der identificeret effektiviseringsforslag,der samlet giver en nettoeffekt på 59,5-92,5 millioner kroner ved fuld indfasning.Effektiviseringstiltagene er inddelt i de samme tre indsatsområder, som erbeskrevet ovenfor.■Anbefaling om reduktion af efterspørgslen på IT-tjenester.■Anbefaling om forbedring af leveringsproduktivitet.■Anbefaling om nedbringelse af serviceomkostninger.
2.7.3.1Reduktion af efterspørgslenForbedringsinitiativerForøget gennemsigtighed og budgetkontrol af udgifterne tilapplikationsvedligeholdelse:SKAT bør indføre en fælles kategorisering af alleapplikationsvedligeholdsopgaver, der både omfatter ændringsanmodninger ogtraditionelle vedligeholdelsesopgaver. I en sådan kategorisering bør man klart
263
skelne mellem f.eks. fejlretning, forbedringer, ændringer som følge af ændredelove og bestemmelser, opgraderinger, skønsbaseret vedligeholdelse osv.Herudover bør al tidsrapportering for leverandører kædes sammen med ID foranmodninger om udførelse af opgaver/ændringer, således at det bliver muligt atkæde vedligeholdsudgifterne sammen med de forskelligevedligeholdsopgavekategorier.Øget gennemsigtighed skaber mulighed for øget analytisk kontrol og opfølgningpå udgifter til vedligeholdelse samt en mere optimal prioritering afvedligeholdelsesopgaverne.
Styrkelse af den personlige performancemålingSKAT bør foretage en løbende (f.eks. årlig) kompetencerevision for atidentificere udviklingsbehov og investere i videnopbygningsinitiativer forsystemejere og andre roller, hvor det er identificeret kompetencemangler.Denne type revisioner skal være baseret på kompetenceprofiltypen og dettilhørende sæt færdigheder (dvs. en færdighedsmatrix), der er defineret som led idet løbende undervisningsprogram. De enkelte roller bør herefter evalueres medudgangspunkt i færdighedsmatricen.Det er vigtigt, at disse revisioner kædes sammen med præcise, personligeperformancemål. At nedbringe udgifterne til applikationsvedligeholdelse ogsamtidig opretholde det rette serviceniveau kan være et eksplicit performancemålfor systemejerne.
Indførelse af en forvaltningsproces for applikationsporteføljenSKAT bør indføre en proces, som giver mulighed for en årlig revision afapplikationsporteføljen med hensyn til en række nøgledimensioner, såsomlivscyklusfasen for applikationer, teknologi osv.Alle system-, platforms- og procesejere bør gennemgå processen en gang om året,og indsamle og revidere oplysninger om funktionaliteter, business case, hvorkritisk serviceforstyrrelser er og tilhørende risici samt levedygtigheden afunderliggende teknologier og platforme (jævnfør Figur 177).
264
Figur 177Oversigt over applikationsporteføljeprocessens nøgletrin ogansvarsområderVurderingstrin1. Kortlægning af kerne-funktionaliteterBeskrivelseKortlægning af processer, derunderstøttes af applikationer ognøglefunktionaliteterIdentifikation af applikationer medoverlappende eller relateredefunktionaliteterBeregning af samlet udgift for ejerskabGennemgang af forretningsrationale, f.eks–besparelser pga. højereprocesproduktivitet–Overholdelse af lovgivningGennemgang af risici og effekt afserviceforstyrrelser, f.eks.–datatab, driftsforstyrrelser,lovmæssige risici osv.Vurdering af underliggende teknologierslevedygtighed på lang sigt–Kortlægning af andre applikationer påsamme platform–Tilgængelighed af kompetencersForeslåede deltagereSystemejere
2. Gennemgang afforretningsværdi
SystemejereProcesejere
3. Vurdering afforretningskritikalitet
SystemejereProcesejere
4. Gennemgang afteknologiplatform
PlatformsejereSystemejere og arkitekter
Formålet med processen er at kategorisere alle applikationer i forskelligekategorier, der repræsenterer forskellige applikationsstrategier, hvilket igen vilvære styrende for beslutninger om udgifter og prioritering. Eksempler på dennetype højniveaustrategier kunne være:■Investering.Applikationer, der leverer betydelig værdi og/eller kritiske
funktioner eller som forventes at gøre det i fremtiden. Disse applikationer ermålet for investeringer og udgifterne til applikationsudvikling.■Vedligeholdelse.Applikationer, der fungerer tilfredsstillende, og hvor der
kun er begrænset behov for forbedringer i den nærmeste fremtid.■Udfasning.Applikationer, hvor den samlede udgifter for ejerskab ikke kan
retfærdiggøres i forhold til den samlede forretningsmæssige værdi. Disseapplikationer bør enten udfases, udskiftes, konsolideres i eksisterendeapplikationer eller flyttes til en mere stabil teknologi, eller supporten børminimeres til blot at holde applikationen kørende.Hvis en sådan proces er etableret, kan SKAT optimere sinevedligeholdelsesbudgetter yderligere og nedbringe omkostningerne, hvor det ernødvendigt. Det gælder f.eks. applikationer, der nærmer sig slutningen af sinlevetid, og applikationer, der ikke længere er forretningskritiske. Processen vil
265
herudover i tide kunne identificere applikationer, der nærmer sig slutningen af sinlevetid, med henblik på at lukke dem så tidligt som muligt.
Optimering af releases-planlægningen for hver enkelt applikationVed at have en ajourført oversigt over applikationsporteføljen ved hjælp aflivscyklusforvaltning af applikationerne får SKAT mulighed for atoptimere sinereleaseplanerog nedbringe antallet af releases af mere modne applikationerog/eller øge antallet, hvor dette er nødvendigt for at undgå dyre "hot fixes" eller"patching".Ved at samle de relevante vedligeholdelsesopgaver (inklusiv fejlretning,opgraderinger osv.), som ikke haster/er kritiske, vil SKAT kunne opnå synergierpå test og udrulning samt en forbedring af kvaliteten. Der bør desuden udarbejdeseksplicitte retningslinjer for, hvordan man håndterer undtagelsestilfælde mellemreleases, og antallet af undtagelser bør minimeres.
Standardisering og strømlining af prioriteringsprocesserneMed udgangspunkt i den fælles kategorisering af vedligeholdelsesopgaverne børSKAT indførefælles retningslinjer for evaluering af prioriteringen afindkommende vedligeholdelsesopgaver(herunder ændringsanmodninger). Vedprioriteringen skal man ligeledes tage hensyn til de applikationsstrategier, deridentificeres ved processen for forvaltning af applikationers livscyklus, som erbeskrevet ovenfor.Figur 178 nedenfor indeholder en oversigt over en muligkategoriseringsklassifikation, som er inspireret af Gartner, men tilpasset SKAT.SKAT bør udforme sine egne kategoriseringsretningslinjer, baseret på hvad der ermest relevant for netop SKATs sammenhæng, men bør holde sig så tæt påstandarderne som muligt for at gøre det lettere at foretage sammenligninger ogbenchmarking.
266
Figur 178Eksempel på klassificering for prioriteter og vedligeholdelsesopgaverPrioritetsklassificering for fejlrettelserForstyrrelse, der forhindrer adgang til enkritisk funktionalitet, eller en kompletnetværksforstyrrelse, der i alvorlig gradpåvirker udbuddet af services. Der er intetmuligt alternativ.Kritisk funktionalitet, forringet ellerubrugbar, der i alvorlig grad påvirkerudbuddet af services. Der er intet muligtacceptabelt alternativ.VedligeholdsopgaverRespons på applikationsfejl og andet, dergør, at systemet ikkefungerer efter hensigten.
Kritisk
Fejlrettelse
Høj
Forbed-ringer
Funktionelle forbedringer af aktuel kode,der varer mindre end to mandeuger ogsom ikke køres som projekter.Funktionelle forbedringer af akutel koderelaterede til lovmæssige ændringer ogsom ikke køres som projekterHjælp til brugere, og hjælp med arbejdepå applikationsdrift
Medium
Ikke-kritisk funktion eller procedure,ubrugbar eller svær at bruge, der indvirkerpå driften, men som ikke direkte påvirkertilgængelighed af services. Der findes enworkaround.Applikation eller personlig procedure erubrugbar, men der findes en workaround,eller reparation er muligt.
Lov-mæssigeændringerForret-nings-supportTekniskeopgra-deringer
Lav
Opgraderinger, der er nødvendige pga.infrastruktur, operativsystem, leverandørosv.
KILDE: Gartner, justeret til SKAT
Oversigt over effektiviseringer, løbende omkostningsstigninger ogengangsinvesteringerBruttoeffektMan opnår værdi fra ovennævnte tiltag ved at reducere og udsætte unødvendigevedligeholdelsesopgaver gennem prioritering og analyse af de grundlæggendeårsager til tilbagevendende problemer.Den skønnede bruttoeffekt ved gennemførelse af samtlige ovennævnte tiltag er 22-44,5 millioner kroner (jævnfør Figur 179).Effektiviseringsestimatet er baseret på typiske effektiviseringer, som andreorganisationer, hvis modenhedsniveau svarer til SKATs, har opnået viaefterspørgselsstyring, justeret for lovgivningsmæssige krav. Det er svært atbortprioritere lovmæssige krav, men man kan eventuelt udfordre, hvordan deimplementeres, og effektiviseringerne for dette beregnes under produktivitetstiltagi næste afsnit.
267
Figur 179Bruttobesparelsespotentiale ved at reducere vedligeholdsefterspørgselBesparelsespotentialeDKK millionerUdgifter tilapplikationsvedligeholdelseLønudgiftBeskrivelseSamlede, budgetterede udgifter tilapplikationsvedligeholdelse i 2012 justeret til 2011prisniveauJusteret for lønudgift, da initiativer primært reducerer deeksterne udgifterJusteret for lovinitiativer, da de er svære at bortprioritere
303
32
Lovinitiativer
59
Relevante udgifterBesparelse vedstringent prioriteringNyt udgiftsniveauBesparelse vedporteføljestyring og optimeringaf releaseplanlægningForventet udgiftsniveau
212
Udgifter påvirkes af forbedringsinitiativerErfaring fra lignede case1viser, at der typisk kan opnås5-10 procentved at prioritere væk ikke-kritiskevedligeholdsopgaver vha. et tilstrækkeligt og godtkvalitetsdatagrundlag, stringente prioriteringer ogtilstrækkelige incitamenter22-44,5Udgiftsniveau efter gennemsnitlig besparelse((10,5+21)/2= 16)er taget udErfaring fra lignede case1viser, at der typisk kan opnåsyderligere6-12 procentved bedre styring afapplikationsportefølje og relesase planlægningForventet udgiftsniveau, en besparelse på10,5-21 %afrelevante udgifter på 212 millioner kroner
10,5-21
196
11,5-23,5
178,5
1 Baseret på erfaringer fra knap 420 projekter på applikationsvedligeholdsområdet siden 2007KILDE: SKAT; McKinsey
Engangsinvesteringer og løbende omkostningsstigningerDe samlede engangsinvesteringer skønnes at være omkring 12-13,2 millionerkroner og er fordelt i følgende kategorier:■Cirka 6 millioner kroner til integration af SKATs interne ITSM-system med
tilsvarende systemer hos de seks største leverandører for at muliggørestandardisering af kategorisering og sammenkædning af tidsindberetningerfra leverandørerne.■Cirka 6-7,2 millioner kroner (svarende til 5-6 årsværk i 2 år) til forbedring og
gennemførelse af kategoriseringen, prioriteringsprocessen, analyser, kontrolmv. Det kræver ekstern rekruttering, da SKAT ikke har kompetencerne forindeværende.Den samlede løbende omkostningsstigning ventes at være cirka 2,7 millionerkroner, som er fordelt på følgende kategorier■Cirka 0,3 millioner kroner til løbende vedligeholdelse af ITSM-systemet med
de seks største leverandører (cirka 45.000 kroner hver).
268
■Cirka 2,4 millioner kroner (fastholdelse af fire af ovennævnte årsværk) til
løbende analyse, kontrol og undervisning.2.7.3.2Forbedring af produktivitetForbedringsinitiativerStandardisering af processer og værktøj til styring af leverandørers performanceSKAT har i øjeblikket flere forskellige typer forvaltningsprocesser og -værktøj påplads og bør strømline disse for at give mulighed for en mere standardiseretperformancestyring og forbedret prioritering af vedligeholdsopgaver. Det omfatter:■Indførelse af en fælles proces for performancestyring og integration af de
nødvendige værktøjer i forhold til alle større leverandører (f.eks. de seksstørste). Processen og værktøjerne bør muliggøre standardiseretkategorisering af vedligeholdelsesopgaver, sammenkædning aftidsrapportering med opgave-ID og skræddersyning af rapporter over decentrale ydelsesindikatorer.■Standardiseret analyse og rapportering fra systemejere og kontraktejere med
hensyn til overvågning og gennemgang af performance for de enkelteleverandører samt på tværs af leverandører.
Indførelse af serviceniveauaftaler om applikationsvedligeholdelse i fremtidigeudliciteringskontrakterDer bør udarbejdes klareperformancemål forapplikationsvedligeholdelse forrettidighed, kvalitet, omkostning og produktivitet,og disse bør medtages ifremtidige udliciteringskontrakter. Eksempler på sådanne performancemål erløsningstider, antal hændelser, variation i forhold til budget osv. (jævnfør Figur180). Se nedenstående figur for en oversigt over typiske aftaler om serviceniveaufor applikationsvedligehold. Disse bør ses som eksempler på mulig KPI'er forapplikationsvedligeholdelse, der skal medtages i kontrakterne efter udbud som ledi IDA-projektet.
269
Figur 180Eksempler på KPI'er for applikationsvedligeholdelse
DimensionerTid
KPI'er for applikationsvedligeholdelseRettidigt respons på vedligeholdelsesanmodning (%)Rettidig genetablering af tjenester (midlertidig løsninger) (%)Rettidig varige løsninger af problemer (%)Åbne fejl af alvorlighedsgrad 1 og 2 (antal/måned)Antal incident pr. månedHyppighed af tilbagevendende incident(antal/måned)Output (Use case-point, Story-point, antallvedligeholdsopgaver) per mandetimeAfvigelse i forhold til budget forændringsanmodninger (%)Afvigelse i forhold til budget for traditionellevedligeholdelsesopgaver (%)
Kvalitet
Produktivitet
Udgift
Med de nye tids- og materialebaserede applikationsvedligeholdelseskontrakter erdet vigtigt at anvende metoder, som gør det muligt at måle output, og dermedproduktivitet, for leverandørernes leverancer. Outputmålingerne vil give SKATmulighed for både at foretage planlægning og styre leverandørernes performancemere effektivt ved at udfordre leverandørernes tidsestimater, udforme løsninger ogkræve produktivitetsforbedringer over tid.Der findes forskellige typer outputmåling, lige fra mere komplicerede "FunctionPoint" til simple "Story Point", der anvendes på markedet. De har hver deresfordele og ulemper (jævnfør Figur 181). SKAT er vant til at arbejde med "usecase", hvorfor det vil være et godt udgangspunkt for projekter ogændringsanmodninger at begynde at bruge "Use Case Point". For hændelser,problemer og andre opgaver kan SKAT begynde at indføre enkle retningslinjer forklassificering af kompleksitet og at måle produktivitet i form at opgaver pr. timefor de enkelte kompleksitetskategorier (jævnfør Figur 182).Med tiden bør SKAT indarbejde produktivitetsmålinger i kommendeudliciteringskontrakter, hvor det er muligt, for at sikre, at man med tiden kan høsteproduktivitetsgevinster fra leverandørerne.
270
Figur 181Eksempler på output mål anvendt i private virksomhederMålBeskrivelseFordele og ulemperVirksomhederÅrindført1979
Function point(FP)
En tælling af applikationsfunktionaliteter påFordeleMere nøjagtig end UCP'er, da der inkluderer flerebaggrund af funktionelt design (herundertekniske faktorerfunktionelle nedbrydnings- ogdatastrukturer)UlemperJusteret for teknisk kompleksitetSvært for forretningen at forståPræcisionen øges med det tilgængeligeBeregningen er kompleks og kan ikkedetaljeringsniveau, men det samme gør denautomatiseres, hvilket giver en højere omkostningertid, der skal bruges til estimeringenIkke alle projekter er FP-tællelige (f.eks. installationRelativt objektivt måling, men nemtaf softwarepakker)at blive forudindtaget i henhold til beregnereBehov for specialiseret uddannelse i estimeringEn tælling af bruger-håndgribeligapplikationsadfærd på baggrung af usecases, der udspringer fraforretningsbehov(uden behov forfunktionel nedbrydning ellerdatastrukturer)Justeret forteknisk kompleksitetogmiljømæssige faktorer(f.eks.kompetencer, mindset)Subjektiv oprettelse af use casesFordeleFokuseret på forretningenLet at forstå for både forretning og & ITKan bruge automatiske værktøjer til beregningSpecialviden ikke nødvendigKræver kun 1/10 af indsatsen i forhold til FPUlemperSvært at implementere, når der ikke anvendes usecases, og kræver, at kvaliteten af use cases erkonsekventMindre præcis end FP (nøjagtigheden afgrundlæggende estimater er �20-25 %)FordeleBilligere at komme frem til end alternativerneFostrer samarbejdende estimeringMuliggør planlægning med en vis tvetydighed ikraveneUlemperKan ikke bruges til sammenligning af teams ogkontekstGrov måling af resultaterRisiko for estimeringsinflation
1993
Use Case point(UCP)
Story point(SP)
Bruges i Agile,Story-point erkvantificerede mål for udviklingsarbejdepå baggrund afbrugerhistorier, derbestår af en beskrivelse af enfunktion på 1-2 linjer),der vejes iforhold til andre brugerhistorierRelative fremstillinger af subjektiveestimaterVarianter uden for Agile er vellykket, derer f.eks. set vellykkedeimplementeringer med vandfaldsmodel
1995
KILDE: Ifpug org
Figur 182Eksempel på output mål for forskellige typer vedligeholdsopgaver"Resultat" baseret på KPI er anvendtTidIndikativ størrelse for indsatsSupportservice (ITIL)Ændrings-anmodninger meduse casesÆndrings-anmodninger udenuse casesOpgavebaseretBeslutning UCP'erKonsekvent måde at klassificereopgavekompleksitet påMuliggør estimering af indsatsOpbyg grundlag for måling af produktivitet,inden der tages beslutning om behov forvurdering af kompleksitetBredt kompleksitetsområde, og typisk stortnok til at retfærdiggøre estimatoverheadRationale
Opgavebaseret
Story-pointBeslutning eller antalopgaver
Problemer
Opgavebaseret efter kompleksitet
Andrearbejdsopgaver
Opgavebaseret efter kompleksitet
Givet aktivitetsart, som man ville starteved at tælle antallet af afsluttede opgaverfor hver kompleksitetsgruppe
Hændelser(incidents)
Opgavebaseret efter kompleksitet
Arbejdsopgaver m/uopgaveanmodning
% tid brugt på aktiviteter uden enopgaveanmodning
Identificerer arbejdsopgaver, derpotentielt kan reduceres eller udføresmed en opgaveanmodning
271
Indføring af incitamenter i fremtidige udliciteringskontrakterSKAT bør indføre en ordning med bod/belønninger for udvalgte serviceniveauerfor at sikre, at tjenesten leveres med den ønskede kvalitet. En bods-/belønningsordning bør indebære økonomiske konsekvenser, og bodsstørrelse skalfastsættes under hensyntagen til de øgede virkninger med hensyn til varighed,performanceafvigelser og hvor kritisk hændelsen er.Man kan ofte anvende en vægtningsfaktor for de enkelte nøgleserviceniveauer tilat afspejle de aktuelle forretningsprioriteringer. En sådan ordning bør give SKATfleksibilitet til at foretage dynamiske ændringer af vægtningsfaktoren og til atfastsætte de centrale serviceniveauer, så de afspejler de forretningsmæssigeprioriteringer (jævnfør Figur 183). Se nedenstående figur for et eksempel på enbods- og belønningsordning.Figur 183Eksempel på ordning med bod og belønninger forapplikationsvedligeholdelseAntallet af anvendte boder afhænger af,hvilken type serviceniveau der er overtrådtog SLA'ens relative vigtighedLeverandørSLAHyppighed afrettidig responsHyppighed afrettidig resolutionHyppighed afrettidiggenetableringHændelsesniveau pr. månedMindsteserviceniveauBodpulje= 20 % afsamletkontraktværdiHyppighed aftilbagevendendehændelserOutput permandetime% afbodpulje151Forv.Min
Halvårligt gennemsnitAlvorlig fejlServiceniveaufejl
•
AcceptabelForventetserviceniveauBodpulje= 10 % afsamletkontraktværdi
Hvis det halvårligegennemsnit er højereend det forventedeserviceniveau, ingenboder forserviceniveaufejl
15Måned22525Forv.tMin
Fejl
•
Hvis det halvårligegennemsnit er lavereend det forventedeserviceniveau,udløser alleserviceniveaufejl enbodBod til alvorlig fejlkan ikke fjernes,selvom det halvårligegennemsnit er overdet forventedeserviceniveauBoden fordoblesogså, hvis alvorlig fejlforekommer
10103Forv.MinMåned
•
Alvorligfejl
•Måned
Rationalisering af den interne organisations størrelse over tidBenchmarking af organisationens samlede efterspørgselsside forapplikationsvedligeholdelse viser, at der er et optimeringspotentiale på 6-8 årsværki forhold til det nuværende niveau. Potentialet vil først kunne realiseres, når
272
samtlige ovennævnte initiativer, inklusiv kompetenceudvikling og en forbedring aforganisationens modenhedsniveau til "avanceret"/"bedst i klassen", er gennemført.
Oversigt over effektiviseringer, løbende omkostningsstigninger ogengangsinvesteringerDen estimerede bruttoeffekt ved gennemførelse af samtlige ovennævnte initiativer,undtagen rationalisering af den interne organisation, er yderligere effektiviseringerpå 10,5-17,5 millioner kroner (jævnfør Figur 184).Figur 184Besparelsespotentialet ved at øge produktivitetenBesparelsespotentiale
Millioner kroner
BeskrivelseForventet udgiftsniveau efter implementering afinitiativer, der skal reducere efterspørgslenErfaring fra lignede case1viser, at der typisk kanopnås5-8 %ved at udfordre leverandørstimeestimater og løsningsforslagUdgiftsniveau efter gennemsnitlig besparelse10,5-17,5((9+14)/2= 11,5)er taget udYderligere1-2 %2kan typisk nås ved at indføreproduktivitetsmåling i kontrakten enten som SLA ellerdirekte linket til prisForventet udgiftsniveau, en besparelse på6-10 %afrelevante udgifter
Relevante udgiftsniveau
178,5
Besparelse ved forbedret styringaf leverandør præstation
9-14
Nyt udgiftsniveau
167
Besparelse ved at indføreproduktivitetsmåling i kontrakten
1,5-3,5
Forventet udgiftsniveau
164,5
1 Baseret på erfaringer fra knap 420 projekter på applikationsvedligeholdsområdet siden 20072 Baseret på erfraing fra knapt 800 projekter med udlicitering af applikationsvedligeholdsopgaver de sidste 6 år
Den estimerede bruttoeffekt på længere sigt ved en optimering af organiseringenaf vedligeholdelsesefterspørgsel er yderligere effektiviseringer på 3,5-5 millionerkroner, hvilket svarer til 6-8 årsværk.
Engangsinvesteringer og løbende omkostningsforøgelserDe samlede engangsinvesteringer skønnes til 1,8-2,4 millioner kroner og er fordeltpå følgende kategorier:
273
■Cirka 1,8-2,4 millioner kroner (svarende til 1,5-2 årsværk i 2 år) til hjælp til
udvælgelse af performancemålinger, herunder produktivitetsmålinger,definition og måling af performancemål, definition af standardrapporteringosv. Det kræver ekstern rekruttering, da SKAT ikke har kompetencerne i dag.■Investeringer vedrørende udbud for udliciteringskontrakter estimeres under
IDA-projektet.Den samlede løbende omkostningsforøgelse skønnes til cirka 0,6 millioner kroner,og er fordelt på følgende kategorier■Cirka 0,6 millioner kroner (fastholdelse af et af ovennævnte årsværk) til
løbende performanceforvaltning i form af output-målinger, ydelsesanalyserosv.2.7.2.3Nedbringelse af serviceomkostningerForbedringsinitiativerBåde benchmarkingresultaterne og de efterfølgende dybdeanalyser viser, at der eret betydeligt potentiale for at internalisere udvalgte IT-konsulenter medlængerevarende aftaler og gøre dem til interne medarbejdere. Det anbefales derfor,at der iværksættes en tilbundsgående proces med internalisering af udvalgtekompetencer.Desuden er det god praksis at indføre en "gate-keeper"-funktion, der skal vurdereog give tilladelse til anvendelse af IT-konsulenter, f.eks. kan man give interne test-og projektstyringsledere myndighed til fremadrettet at træffe beslutning om mixetaf interne medarbejdere og eksterne konsulenter, og måle deres resultater påbaggrund af den vægtede gennemsnitsomkostning for forskellige ressourcetyper.Det vil sikre, at de interne ledere har de rette incitamenter til at skabe balancemellem de to alternativer, samt sikre en optimal afvejning mellem omkostningerog anvendelsesgrad af de enkelte ressourcer.
Oversigt over effektiviseringer, løbende omkostningsforøgelser ogengangsinvesteringerBruttoeffekterDen estimerede bruttoeffekt ved internalisering af kontrahenterne er 27-29millioner kroner.
274
Engangsinvesteringer og løbende omkostningsforøgelserIngen.
2.7.4 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterOvennævnte indsatsområder forventes at give en årlig nettoeffekt på 60-93millioner kroner (hvor 77 millioner kroner er midtpunkt) i 2017 ved fuldindfasning (jævnfør Figur 185).Figur 185Oversigt over investeringer og effektiviseringerDKK millioner, rundet op til nærmeste 0,5 %BaselineVurderetomkostningsfaktorRelateredebruttobesparelserLøbendeomkostninger NettobesparelserInterntRun rate-besparelser somen %-del afrespektivebaselineEksternt
Nødvendigengangsinvestering
0,3A. Efterspørgsel22,5-452,4AM308,2B. Produktivitet11-182,7
22-44,519,5-4226-13,5 %
6,012-13,26-7,2
11-183,5-5 14,5-231,02,5-413,5-224,5-7 %1,8-2,4
AD underanalyse56,7
C. Serviceomkostningerne
27-29
0
27-29
48-51 %
0,3I alt3,5-5 60,5-9264-973,43,70-1,5 60-91,560-9316-25 %
6,013,8-15,67,8-9,6
275
Figur 186Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
771661
771
771
31266
76
76
76
37
2-8-52013
0
0
0-82014
0
0
0
0
0
0
0
0
2015
2016
2017
Slutfase
1 Periodens investeringer
Det forventes, at hovedparten af de anbefalede initiativer kan implementeres indenfor en samlet tidshorisont på 24-36 måneder (jævnfør Figur 187). Det er dog underforudsætning af, at de væsentligste forudsætninger er på plads, herunderledelsesmæssig opbakning til en forpligtende indsats, tilstrækkelige kompetencervia kompetenceløft af eksisterende medarbejdere og ekstern rekruttering samtetablering af et implementeringsteam og en implementeringsstyregruppe.
276
Figur 187Hovedimplementering af de prioriterede tiltag vil kræve 24-36 månederefter mobiliseringår 1AktivitetMobiliseringStyring afapplikationsportefølje samtreleaseplanlægningA. Reducering af it-efterspørgselIndsamling af nødvendig information(f.eks. af økonomisk, teknisk og funktionel art)Vurdering og fastlæggelse af strategi for nøgleapplikationerImplementering af løbende styring af applikationsporteføljeOptimering af releaseplanlægningAnskaffelse af nødvendige kompetencerStandardisering af kategorisering af vedligeholdsopgaverIntegration af ITSM-systemerneAnalyser på baggrund af løbende dataindsamlingIntroduktion af intern performancestyringStandardisering af løbende prioriteringB. Forbedring af leverance-produktivitetDefinition af SLA,inklusiv produktivitetsmålingMåling af udvalgte SLA'er, og optimering afpræstationsstyringImplementering af SLA'er og bodstruktur iudliciteringskontrakt i takt med IDALøbende optimering af interne vedligeholdelsesorganisations-størrelse og kompetenceC. Reducering af udgifter til eksterneIT-konsulenterår 2år 3Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4
Transparens,styring ogprioritering
Styring afleverandørperformanceOrg.optimeringKonsulentoptimering
277
2.8 IndkøbSKATs samlede udgifter til indkøb udgjorde 1,7 milliarder kroner i 2011. Indkøber defineret som alle udgifter til eksterne leverandører, inklusiv udgifter iforbindelse med medarbejderudlæg, samt udgifter til løn.På baggrund af forudgående analyse er fokus af analysen på alt indkøb, undtagenbygninger. Dette fokus dækker cirka 3/4 af SKATs samlede indkøbsudgifter. IT-området, der udgør størstedelen heraf, er dækket i afsnit 2.7 ovenfor.Fokus for dette afsnit er således indkøb eksklusiv bygninger og IT, hvilket udgør472 millioner kroner i eksterne udgifter og 12 millioner kroner i lønudgifter(jævnfør Figur 188).Figur 188Fordeling af indkøbsudgifterMillioner kroner, 2011LønkronerUdgifter til eksterne leverandører
Udgifter
Fordeling
Bygninger
383
22%
IT indkøb
865
50%
UdvalgtedelområderIndkøb
472
12484
28%
Total
1.720
121.732
KILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011
I kapitel 1 blev det angivet, at de samlede indkøb udgør 526 millioner kroner.Forskellen til de 472 millioner kroner her skyldes, at der er 54 millioner i HR-udgifter, som således behandles i HR-kapitlet.
278
2.8.1 Ressourceforbrug og organisering2.8.1.1 RessourceforbrugSKATs indkøb er fordelt på en række indkøbskategorier, hvoraf de største er portotil masseforsendelser (60 millioner kroner) og serviceydelser hos Nets (50millioner kroner) (jævnfør Figur 189).Figur 189Oversigt over SKATs indkøbsbaseIndkøbskategorier1Porto (masseforsendelser)Finansielle serviceydelser, NetsIT Software og -licenser3Rejse mv.Telefoni og datakom.AdvokatydelserKonsulentydelser (ej IT)Nummerplader4Post og fragtTrykkeri-, kopi- og printydelserVognpark og brændselSocial- og trivselsarrangementFøde- og drikkevarerAnnoceringRepræsentation og forplejningPrismærker mvBøger, tidsskrifterMindre kategorierTotal1 Omkring 120 artskonti fra resultatopgørelsen dækker vareindkøb til løbende drift og ingen anlægsudgifter2 Nets er tidligere PBS3 Udgifter til software købt af kontoret for IT infrastruktur var i 2011 37,5 millioner kroner. Resten er indkøbt i forbindelse med projekter4 En lille del på artskontoen hvor nummerplader er bogført vedrører diverse kontorartiklerKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011, Oversigt over fælles indkøbskategorier i staten2
Udgifter,millioner kroner6050414140373031251513111110108632472
Fordeling13%11%9%9%8%8%6%7%5%3%
21%
Af det samlede indkøb er knap 30 procent, svarende til cirka 150 millioner kroner,omfattet af obligatoriske aftaler under Statens Indkøb og andre statslige aftaler.Det resterende indkøb købes på SKI-aftaler92, gennem SKATs egne udbud eller fraøvrige leverandører. Da omkring 70 procent af indkøbene ikke er dækket afobligatoriske aftaler, kan råderummet for effektivisering her således være relativtstørre (jævnfør Figur 190).
92 Statens og Kommunernes Indkøbsservice
279
Figur 190Fordeling af SKATs indkøb på aftaler2011ObligatoriskFrivilligt
Indkøb = 472 millioner kronerØvrige~14%Statens indkøb~16%
12%Andre statslige aftaler
~44%SKATs egne udbud
~14%Statens og KommunernesIndkøbs Service1
1 Statens og Kommunernes Indkøbsservice er ikke obligatorisk, men Statslige institutioner er i henhold til Finansministeriets cirkulære om udbud afstatslige drifts- og anlægsopgaver forpligtet til med passende mellemrum at sende udbudsegnede opgaver, som statsinstitutionerne udfører, og som vilkunne løses af eksterne leverandører i udbudKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011, Oversigt over fælles indkøbskategorier i staten; Skatteministeriets indrapportering tilfinansministeriet 2011, Oversigt over indkøb på SKI rammeaftaler, SKATs medarbejdere
SKI-aftaler er ikke obligatoriske, men i henhold til Finansministeriets cirkulæreom udbud af statslige drifts- og anlægsopgaver er statslige institutioner forpligtettil med passende mellemrum at sende udbudsegnede opgaver i udbud. Der er altidpligt til at sende opgaver i udbud, når det samlede indkøb overstiger 500.000kroner over 4 år.Figur 191 viser de tilgængelige aftaler for de største varekategorier, som SKATkan eller skal benytte. Det fremgår, at knap 30 procent af indkøbet er dækket afobligatoriske aftaler, og at SKAT for en stor del af indkøbet gennemfører egneudbud (44 procent). Oversigten siger ikke nødvendigvis noget omhensigtsmæssigheden af SKATs nuværende aftaler, da det vil bero påkategorispecifikke vurderinger. Andelen af obligatoriske aftaler vil dog give enbegrænset mulighed for, at der eksisterer et effektiviseringspotentiale fra bedrepriser, hvilket vil blive brugt senere i kapitlet.
280
Figur 191Oversigt over tilgængelighed og benyttelse på typer af aftalerMillioner kroner, 2011Aftaler1IndkøbskategorierPorto (masseforsendelser)Serviceydelse, NetsIT Software og -licenserRejse mv.2Telefoni og datakommunikationAdvokatKonsulentydelser (ej IT)NummerpladerPost og fragtTrykkeri-, kopi- og printydelser3AndreTotal2
Tilgængelig aftalerBruger
Udgifter60504141403730312515101472
FM
SKI
Statensforpl.
Skatsudbud
Øvrige
16%
14%
12%
44%
14%
1 Totaler per indkøbsmetode er behæftet med en vis fejlmargin, idet der er gennemgået en manuel proces med at identificerer alle køb på diverseartskonti2 Under ”Ophold og overnatning Indland” ligger der FM aftaler på hoteller3 Bruger ikke længere SKI, men er fra 2012 udelukkende gået over på FM aftalenKILDE: Resultatopgørelse 2011; Oversigt over fælles indkøbskategorier i staten; Skatteministeriets indrapportering til finansministeriet 2011; Oversigt overindkøb på SKI rammeaftaler; SKATs medarbejdere
I tillæg til ovenfor kortlagte indkøbsudgifter repræsenterer indkøbsområdet i øvrigt26 årsværk, hvilket svarer til 12 millioner kroner. De fordeler sig med 24 årsværk ikoncerncenteret og 2 årsværk i regionerne93. Aktiviteterne vedrører varetagelse afopgaver, der er relateret til den administrative håndtering af vareindkøb og deneksterne aftaleforvaltning. I vurderingen af effektiviseringspotentialet (afsnit 2.8.2)vil disse således blive taget med i betragtning.
93 SKATs tidsregistreringsramme.
281
Der anvendes et betydeligt antal leverandører i en række indkøbskategorier. I 11indkøbskategorier, hvilket svarer til indkøb for lige over 70 millioner kroner,anvendes der over 70 leverandører. Samtidig repræsenterer de tre mest anvendteleverandører i samtlige kategorier under 65 procent af indkøbet (jævnfør Figur192).Figur 192Leverandørkoncentrationen for udvalgte varekategorierIndkøbskategorier1 2Millioner kronerRejse og befordring indlandFøde- og drikkevarerVognpark - drift, vedl.Ophold og overnatning indlandBøger, tidsskrifter, licensRepræsentationArbejdstøj mv.KontingenterLæge, dyrlæge mv.Øvrige inventar, møbler og lamperReparation og vedligeholdTotal10.8807.5206.4586.2836.1953.9272.5351.7151.15457376948484326173361
LeverandørerAntal23.55571176245151
Top 3 leverandører57%59%33%25%64%28%63%58%41%61%33%
70.795
Ø 167
1 En række indkøbskategorier indeholder underkategorier, blandet andet for rejser og vognpark2 Analysen er renset for medarbejderudlægKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011
Et stort antal leverandører vil normalt indebære både højere håndteringsudgifter ogmanglende udnyttelse af volumen til opnåelse af rabatter. En vurdering af SKATsniveau for leverandørkoncentrationen vil dog kræve yderligere analyse af denenkelte indkøbskategori, da dette afhænger af den enkelte indkøbskategori.Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at lave et samlet udtræk af SKATsindkøb, der viser forbruget i volumen og stykpriser. Det er kun muligt ved enmanuel gennemgang af faktura. Der er derfor ikke den fulde gennemsigtighedomkring SKATs indkøb i forhold til forbrug og stykpriser. For at kunne opnåstørre gennemsigtighed og analysere indkøbseffektiviteten har SKAT besluttet atkøbe et sådant indkøbssystem efter sommeren 2012. Kapitlet her anvender ingenantagelser om de eventuelle effektiviseringer, der måtte være som følge afimplementeringen af et sådant system, da en eventuel tidshorisont for indfasningenaf systemet er ukendt.
282
2.8.1.2 OrganiseringStørstedelen af ansvaret for SKATs indkøb er i dag placeret centralt ikoncernservice samt Borger og Virksomhed (B&V). Herudover er et mindrebudget decentralt placeret i regionerne.Figur 193Organisering af indkøbKoncerncenterBudgetansvarForretningsområder
Regionerne
KoncernserviceØkonomi og regnskabØkonomi ogregnskabRegnskab og rejser
Borger ogVirksomhedITIT InfrastrukturStyring ogaftaler
Intern service og administrationBygninger &KontrakterIndkøb og Udbud
Service MariboServiceFredensborgService KøbenhavnServiceKoncerncenter
Service Aalborg
IT center ÅlborgIT centerHaderslevIT center HøjeTaastrup
Service Thisted
Service Århus
Service Odense
KILDE: Koncernservice organisationsdiagram; Interviews
Borger og Virksomhed har budgetansvar for nogle af de største indkøb, herunderf.eks. den del af posten, der vedrører masseforsendelser, aftalen med Nets og købaf nummerplader. Koncernservice har budgetansvaret for bl.a. den del af post ogfragtudgifter, der vedrører SKATs enkeltforsendelser, en del af udgifterne tilrejser, samt de indkøb der varetages af serviceområderne.Der er 8 serviceområder med hver sin servicechef, der varetager indkøb til enkelteadresser. Hver servicechef varetager den løbende drift af mellem 4 og 18 adresser.Processen fungerer således, at en række godkendte bestillere på de enkelte adressersender bestillinger til koncernservice, som udfører indkøbet. Denne proces erillustreret i Figur 194.
283
Figur 194IndkøbsprocessenBehov opstårVærktøjer/procesServiceboxenBestilling foretagesPå intranettet samles alleforespørgsler1Der skelnes mellem to typeraf indkøb–Driftsvarer,somforbrugsartikler ogkontorvarer–Investeringsvarer,somkontormøbler og stoleBestiller–Der er typisk en godkendtbestiller per adresse derhar ansvaret for at samleog videresende bestillingpå indkøb til koncern-serviceDen enkelte servicechef–har ansvaret forbestillingerne og deresgodkendelseIndkøb gennemføres oggodkendesIndkøbet udføres viaindkøbssystemet Tricon
Personerinvolveret
Den enkelte medarbejderopretter en forespørgselpå et indkøb
Indkøbere i koncernservice–7 indkøbere foretager denendelige bestilling og hartil ansvar at sørge for atalle indkøb er kompatible
Ansvar
Indkøbschefen–har det overordnedeansvar og involveressåfremt en indkøber finderdet nødvendigt–Godkender alle indkøbover 50.000
1 Enkelte indkøb såsom skærmbriller bestilles udenom godkendte bestillere og servicecheferKILDE: SKATs indkøbere; Interviews
Koncernservice har i de seneste år gennemført en række initiativer for ateffektivisere indkøbet, og har blandt andet gennemført udbud med andreministerier om flytning og skærmbriller. SKAT selv har gennemført udbud ombiler, nummerplader, elektroniske lovsamlinger mm. Derudover er der fra 2012etableret en indkøbsplatform, hvor de fleste leverandører, der handles med, harfået lagt deres kataloger ind, og sortimentet af f.eks. kontorvarer, kopipapir ogforbrugsartikler er reduceret.2.8.2 Vurdering af effektiviseringspotentialetEffektiviseringspotentialet relaterer sig overordnet set til to områder, dels eneffektivisering af det indkøbsmæssige forbrug og dels en effektivisering afindkøbsrelaterede årsværk, hvorfor afsnittet er opdelt i to underafsnit.
2.8.2.1 Effektiviseringspotentiale for det indkøbsmæssige forbrugDet samlede indkøbsmæssige forbrug er fordelt på et antal kategorier, hvoranalysen metodisk er opdelt i tre dele:
284
■Dybdeanalyserpå kategoriniveau. Disse analyser fastslår
effektiviseringspotentiale ved hjælp af (i) intern benchmarking af forbrugog/eller priser (ii) ekstern benchmark baseret på McKinseys indkøbsdatabase,der indeholder typiske effektiviseringspotentialer samt (iii) øvrige indikatoreri form af kategorispecifikke analyser herunder leverandørfragmentering,omfang af forbrugsstyring mv.■Øvrig afdækningaf indkøb på udvalgte kategorier, hvor der ikke er foretaget
dybdeanalyse. Baseret på modenhed af SKATs processer og specifikkeobservationer samt erfaringer fra andre organisationer er der foretaget enestimering af effektiviseringspotentialet. Potentialets omfang er vurderet afSKATs relevante interessenter på indkøbsområdet, som har bekræftetpotentialets omfang.■Potentialet forøvrige kategorier,der hver for sig udgør en begrænset andel
af det samlede forbrug, er skønsmæssigt vurderet.Der er foretagetdybdeanalyserpå porto og masseforsendelser, rejser mv., ogforbrugsvarer. De udvalgte kategorier udgør 126 millioner kroner, svarende til 27procent af det samlede generelle indkøb94. Områderne er udvalgt på baggrund afstørrelse og indbyrdes forskelle herunder central versus lokal styring, diskretionærtforbrug versus løbende driftsudgifter samt varer versus tjenesteydelser. Der erforetagetøvrig afdækningaf næsten 300 millioner kroner. Øvrige kategorier udgørtilsammen knap 50 millioner.
94 60,3 millioner kroner for masseforsendelser, 40,8 millioner kroner for Rejse mv. og 24,4 millioner kronerfor forbrugsvarer.
285
Figur 195Overblik over kategorier og analysefokusMillioner kroner, 2011IndkøbskategorierPorto (masseforsendelser)Finansielle serviceydelserIT Software og -licenserRejse mv.Telefoni og datakommunikationAdvokatKonsulentydelser (ej IT)NummerpladerPost og fragtTrykkeri-, kopi- og printydelserForbrug der er eksternt drevetØvrige kategorierTotalUdgifter605041Dybde analyseØvrig afdækningEj undersøgt
4140373031251528
24
48472
1 De 4 hovedtyper af indkrævning til fx. ejer og vægtafgift (cirka 35 millioner kroner) er tilmelding til betalingsservice, elektronisk opkrævning via netbank, fysisk papir og elektroniske faktura(EAN nummer). Prisen på de elektroniske faktura falder fra omkring 5 kroner til 1 krone fra 2013. Realisering af potentialet forudsættes, at der gennemføres lovligning på området.2 Øget styring af forbrug dækker både at der kan være en strammere styring af hvad folk kan få lov at bestille, fx hvor mange typer af produkter indenfor en produktgruppe de skal kunnevælge i mellem. Det vil også være skærpet styring af det egentlige behov
KILDE: Resultatopgørelse 2011, Oversigt over fælles indkøbskategorier i staten
2.8.2.2 DybdeanalyserPorto og masseforsendelserDer blev i 2011 anvendt i alt 86 millioner kroner til fragt og post, hvoraf porto tilmasseforsendelser udgør omkring 60 millioner kroner. Derudover var derenkeltforsendelser på omkring 18 millioner og andre post- og fragtudgifter på 8millioner kroner (jævnfør Figur 196). Budgetansvaret for masseforsendelserneligger hos Borger og Virksomhed.I 2011 har SKAT gennemført besparelser på porto til masseforsendelser.Årsagerne til besparelserne er resultatet af en række tiltag, men først og fremmestat SKAT har foretaget en ændring af udsendelsesproceduren for årsopgørelser,hvilket forhindrer krydsende årsopgørelser og sikrer flere korrekte førsteårsopgørelser, således at der kræves færre genopkrævninger via papirbrev.Dernæst har overgangen fra TastSelv-koden til NemID medført, at SKAT senderfærre papirbreve med TastSelv-koder. Endelig vælger borgerne i stigende grad atfå post elektronisk, eksempelvis årsopgørelsen, som langt de fleste ikke længereønsker at modtage i papirform. Disse faktorer har givet et mindre behov forpapirbreve, og derfor færre portoudgifter. Man har endnu ikke set den fulde effektaf tiltagene, hvorfor SKAT forventer at kunne realisere yderligere effektiviseringerpå omkring 23 millioner kroner fra 2011 til 2015. Effektiviseringspotentialet er
286
beregnet af SKAT og indlagt i budgetterne for 2012 og 2013 (jævnfør Figur196)95.Figur 196PortoudgifterMillioner kroner, 2011
Type udgift
Udvikling i omkostningerne for masseforsendelserMillioner kroner
Enkeltforsendelserfra de lokale centreved enkeltsager
18
60
PortoMasseforsendelseraf f.eks. årsopgørelsen60
2338
-37%
Fragt
Andre fragt ogforsendelsesudgifter
8
Total
862011Besparelse2015 (budget)
KILDE: SKATs oversigt over portoudgifter fordelt på masseforsendeler og enkeltforsendelser
Digitaliseringsstyrelsen har igangsat et effektiviseringsprojekt, der har til formål atsikre, at de offentlige myndigheder/institutioner efterlever målsætningerne i denfællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015 om, at 80 procent af alt post skalforegå digitalt ved udgangen af 2015. Der arbejdes på nuværende tidspunkt på enkonsulentanalyse i Digitaliseringsstyrelsen, som skal beregneeffektiviseringspotentialet for overgangen til digital kommunikation for de enkeltestatslige myndigheder for tids-, porto- og materialeudgifter.I den forbindelse bør det bemærkes, at potentialet på 23 millioner, som allerede erbudgetteret af SKAT, vurderes at være meget konservativt sat set i lyset afmålsætningerne i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ogdigitaliseringsstyrelsens vurdering af SKATs potentiale. Digitaliseringsstyrelsenvurderer således, at SKATs digitaliseringsgrad er højere end SKATs vurdering afdigitaliseringsgraden. Dertil kommer, at potentialet på 23 millioner kroner kunrelaterer sig til den del af ressourceforbruget, der vedrører porto, mens
95 Tiltag indgår ikke i SKATs eksisterende tiltag
287
Digitaliseringsstyrelsens analyse som nævnt også omhandler tids- ogmaterialeeffektiviseringer.Det vurderes på denne baggrund, at effektiviseringspotentialet på 23 millionerkroner er realiserbart og konservativt sat, og at der således må forventes at kunnerealiseres yderligere effektiviseringer på porto samt tids- ogmaterialeeffektiviseringer i SKAT som led i Digitaliseringsstyrelsens analyse.
Rejser mv.Der blev i 2011 anvendt 40,8 millioner kroner på rejseudgifter, hvilket dækker albefordring (tog, fly, taxi, rejsebureauydelser mm.).Med henblik på at vurdere effektiviseringspotentialet er der gennemført toanalyser:Intern benchmarking af rejseudgifternepr. medarbejder i regionerne oganalyse afudgiftsniveauet for køb af hotelophold.
Intern benchmarking af rejseudgifterDer er ikke et centralt budgetansvar for indkøb af rejseaktiviteter i SKAT. Tilbooking af hoteller samt tog- og flyrejser benytter SKAT Carlson Wagonlit. Denenkelte medarbejder booker selv. Det kræver ingen formel godkendelse, menuformelt aftales det med den enkeltes chef. Intern benchmarking viser, at forbrugetpr. medarbejder varierer i høj grad fra region til region (jævnfør Figur 197).
288
Figur 197RejseudgifterRejseudgifterne i regionerne1Millioner kronerKoncerncentretGennemsnitfor regionerneKøbenhavnSyddanmarkMidtjyllandNordjyllandNordsjællandMidt- og SydsjællandTotal5.04.44.43.63.32.635.52.4783.2443.4604.3184.16112.13.7434.799
Rejse og befordring per medarbejder i regionerneKroner/medarbejder8.406
-34%
1 Der ligger i alt 40,8 millioner kroner på rejseudgifter på artskonto 221001-221016, 221019 og 227034. De 5,3 millioner kroner vedrører dog udgifter tiludviklingsprojekter, som EKKO, EFI og DMR. Disse rejseudgifter kan henføres et antal medarbejdere, som i de fleste tilfælde er organisatoriskhjemmehørende i regionerne, men på grund af det særskilte budget henføres rejseudgifterne et profitcenter under Koncerncentret, og de er derfor tagetud af analysenKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011; SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserneBetalt fravær samt Ledelse og Overhead
Region Midt- og Sydsjælland er den region, som har de laveste rejseudgifter pr.medarbejder, mens København har det højeste ressourceforbrug. Det bør i denforbindelse bemærkes, at de relativt høje transportudgifter i region Københavnblandt andet skyldes toldopgaven, der er størst i dette område. Omkostningerne forrejseaktivitet skyldes som udgangspunkt et koordineringsbehov på tværs af landetog de opgaver, der vedrører den enkelte region.Samtidig vurderes det dog også, at en del af forskellen mellem regionernesressourceanvendelse kan forklares med, at regionerne har adgang til forskelligetyper transportmidler. Således har f.eks. Midtjylland, Nordjylland og Københavnmulighed for flytransport fra henholdsvis Karup/Tirstrup, Ålborg og København,mens medarbejdere fra Syddanmark og Nordsjælland anvender tog. Dengeografiske dimension hænger godt sammen med det forbrugsbillede, der tegnersig over udgifter til vognpark, som præsenteres i Figur 199 under analysen afforbrugsvarer.Generelt er der dog stadig stor forskel i udgifter pr. medarbejder, hvorfor detvurderes, at der ligger et potentiale i at øge forbrugsstyringen af rejseaktiviteter.Hvis de regioner, der har flere rejseudgifter end gennemsnittet, kan nedbringes tilgennemsnittet, vil det give en effektivisering på omkring 9 procent af de cirka 23millioner kroner (35,5 millioner – 12,1 millioner), der anvendes her. Det forventes,
289
at denne reduktion blandt andet kan realiseres ved i øget grad at holdevideokonferencer frem for fysiske møder, samkørsel hvor dette er muligt mv.Laves samme beregning, hvor koncerncentret indgår (hvorfor gennemsnittet såogså bliver større), vil det give en effektivisering på omkring 17 procent.En reduktion i rejseudgifter på 10-12 procent vurderes således at være muligt viaøget forbrugsstyring.
Rejseudgifter til hotelDet er obligatorisk at anvende rammeaftalen for hotelophold i Danmark i 25udvalgte geografiske områder/byer og i umiddelbar nærhed heraf. Der er ingenforpligtende aftaler uden for Danmark. Størstedelen af hotelophold købes gennemfinansministeriets indkøbsaftaler, hvor beløbsgrænsen er fastsat til 1.025 kroner pr.overnatning.Opgørelsen fra Carlson Wagonlit viser, at SKAT i 2011 anvendte cirka 4,7millioner kroner på hotelophold, hvilket dækker over godt 4.900 hotelophold. Danogle prispunkter fra Carlson Wagonlit Travel (CWT) kan dække overdobbeltbookinger (to personer på én booking), er selve prisvariationsanalysen forde danske hoteller baseret på SKATs prisliste, mens analysen afeffektiviseringspotentialet beror på CWTs, hvor der indgår mængder, mens depriser, der overgår den listepris, som SKAT fremviser, er fjernet.En analyse af forskellen i priser for hotelophold i København, uden for Købehavnog Bruxelles viser en forholdsvis stor prisvariation.
290
Figur 198Priseksempler på hotellerPris per værelse per overnatning1, 2011Hoteller i Københavnn= 28 hotellerHoteller i Bruxellesn= 48 hotellerAndre hoteller i Danmarkn= 39 hoteller
Højeste pris
1.188
2.024
1.208
Gennemsnitspris
890
1.180
845
Laveste pris
609
805
508
-32%
-32%
-40%
1 Nogle prispunkter i modtaget data dækker over en bestilling af to værelser. Dette er der renset for på de danske hotellerKILDE: Oversigt over bestilte hotelværelser i 2011 fra Carlson Wagnonlit Travel, SKAT
I forhold til gennemsnittet ses det, at der for den højeste pris er betalt 33-71procent mere pr. hotelværelse. Forskellen mellem gennemsnit og laveste prisvarierer med 32-40 procent.For hoteller i København er omkring 18 procent af i alt 1.996 overnatninger købttil en pris, der overstiger gennemsnittet på 890 kroner. Hvis priserne nedbringes tilgennemsnittet, vil det realisere en reduktion på 3 procent af hoteludgifterne iKøbenhavn.For hoteller i Bruxelles er omkring 49 procent af de 760 overnatninger købt til enpris over gennemsnittet på 1.180 kroner. Hvis hotelophold over de 1.180 kronervar købt til gennemsnittet, vil det realisere en reduktion på 5 procent påhoteludgifter i Bruxelles.For hoteller uden for København er omkring 60 procent af de 1.327 overnatningerkøbt til en pris over gennemsnittet. Hvis priserne nedbringes til gennemsnittet, vildet kunne spare omkring 7 procent af udgifterne til hotelophold i Danmark udenfor København.Forskellen i priserne pr. overnatning vidner om, at styringen af hotelreservationerkan styrkes, og at der findes et effektiviseringspotentiale på hoteludgifter ved ihøjere grad at styre efterspørgslen mod brug af de billigste hoteller. Det gælder for
291
de hoteller, der er med i FM-aftalen, men især for de hoteller, der anvendes iområder, hvor der ikke allerede er hoteller, der er omfattet af FM-aftalen.Samlet set vurderes effektiviseringspotentialet på rejser mv. at være istørrelsesordenen 10-15 procent, svarende til 4-6 millioner kroner.Effektiviseringer skal først og fremmest findes ved øget forbrugsstyring samtgennem styring af forbruget hen mod billigere produkter. Dette kunne eksempelvisvære billigere hoteller, hvor dette er muligt.
ForbrugsvarerEn række indkøb er knyttet til de enkelte adresser, som servicecheferne forområderne har ansvaret for varetagelsen af. Det gælder blandt andet indkøb afdiverse kontorartikler og forbrugsartikler mv.96Som det fremgår af Figur 199 varierer indkøbet pr. medarbejder.Figur 199Indkøb per medarbejder i serviceområderneSamlet indkøb1Millioner kronerIndkøb per medarbejder fordelt på udvalgteindkøbskategorier2KronerFøde- ogdrikkevarerServiceKoncerncenterService KøbenhavnService FredensborgService MariboService OdenseService AarhusService AalborgService Thisted2.62.01.325Min. forbrugMax. forbrug
Vognpark ogbrændsel678
Kopi- ogprinterpapir155
Kontorartiklerl186146121871051168679
-66%8081.1898201.8041.9751.7311.7411.396Ø 1.417
-35%240219191178216193229
-52%2.73.25.63.22.32.91.2531.3161.6851.4971.3131.698
Total
24.4
-58%Ø 1.362Ø 203Ø 116
1 Samlet indkøb til serviceområderne dækker udgifter til 5 indkøbskategorier hvor ”Vognpark og brændsel” er en sammenlægning af indkøbskategorierne,”Vognpark - drift, vedligeholdelse” samt ”Brændsel, drivmidler og "kør videre" produkter”2 Antallet af medarbejdere per serviceområde beror på en manuel mapping mellem liste over medarbejdere per adresse og en liste over adresser perserviceområder. Et par adresser fremgik ikke på den modsatte liste, hvorfor der kan være en lille fejltælling på et par enkelte medarbejdereKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011, HRs liste over medarbejdere per adresse, Indkøb og udbud oversigt over leveringsadresser samtfaktureringsadresser
96 Regioner og serviceområder kan ikke forbindes direkte en-til-en, men er begge opdelt geografisk, hvorforen vis sammenligning er rimelig.
292
Det fremgår af figuren, at Service Odense har flest udgifter til vognpark ogbrændsel, hvilket stemmer overens med de lave rejseudgifter i RegionSyddanmark, hvor der ikke er flyforbindelser (jævnfør Figur 197). Optimeringerher vil eksempelvis kunne gennemføres via optimeret anvendelse af tjenestebiler,såfremt centralt ansvar kan føre til øget kapacitetsudnyttelse. For de tre andrevaregrupper er det rimeligt at forvente samme forbrug pr. medarbejder, idetforbruget af disse varer ikke er geografisk bestemt eller påvirket af andre eksternefaktorer.Såfremt forbruget for de serviceområder, der ligger over gennemsnittet, bliverbragt ned til gennemsnittet, vil det give en effektivisering på 11 procent.Som nævnt indledningsvist har SKAT allerede reduceret sortimentet inden for enrække indkøbskategorier, såsom kontorvarer, kopipapir og forbrugsartikler.Yderligere effektiviseringspotentiale skal derfor hovedsagligt realiseres ved atbringe forbruget pr. medarbejder ned. Med det nye analysesystem, vil der bliveskabt større gennemsigtighed i forhold til udsving i forbrug og på priser.Det vurderes, at der er et samlet effektiviseringspotentiale i størrelsesordenen 5-10procent, svarende til 1,5-2,5 millioner kroner. Effektiviseringen forudsætter øgetforbrugsstyring, således at forbruget pr. medarbejder reduceres.
Opsummering af dybdeanalyserDybdeanalyserne baseret på intern benchmarking, McKinseys indkøbsdatabasesamt en række andre kategorispecifikke analyser har tilsammen identificeretvæsentlige effektiviseringspotentialer. På porto og masseforsendelser identificereseffektiviseringer svarende til 37-39 procent. På rejserelaterede udgifter vurdereseffektiviseringspotentialet at være 10-15 procent. Der vurderes at 5-10 procent afindkøb af forbrugsvare kan effektiviseres. Disse resultater er sammenfattet ifiguren nedenfor.
293
Figur 200Vurdering af effektiviseringsmuligheder for konkrete kategorierPorto (masseforsendelser)ForbrugInternbenchmarkingCirka 60,3 millioner kronerN/ARejserCirka 40,8 millioner kronerOp til 34 procent i variation i udgiftper medarbejder i regionerne(sammenlignet medgennemsnittet). Prisvariation påkøb af hotelovernatninger både iDanmark og i udlandetN/AForbrugsvarerCirka 24,4 millioner kroner30-60 procent variation i forbrugper medarbejder mellemserviceområderne
EksternbenchmarkingMcKinseysindkøbsdatabaseØvrige indikatorer
N/A
N/A
Typisk besparelse 4-10 procent
Typisk besparelse 10-20 procent
Typisk besparelse 5-35 procent
Der er identificeret etbesparelsespotentiale påmasseforsendelser for omkring 23millioner kroner svarende til 29procentLovkravet om at alle borgere skalvære digitale i 2015 vil øgepotentialet væsentligt, men denforventede besparelse er ikkeafklaret37-39 procent
32 procent af udgifter vedrørenderejseaktiviteter afholdes gennemmedarbejderudlæg
Der er allerede foretaget en rækkeeffektiviseringer på forbrugsvarer,herunder reducering af sortimentpå f.eks. kontorvarer, kopipapir ogforbrugsartikler
AnslåetBesparelses-potentiale
10-15 procent
5-10 procentGennemsnitligbesparelse 22-26procent
2.8.2.3 Øvrig afdækningDen øvrige afdækning dækker et antal indkøbskategorier, der tilsammen udgørcirka 300 millioner kroner af det samlede forbrug. Effektiviseringspotentialet fordette område er baseret på en samlet vurdering af SKATs modenhed påindkøbsområdet samt specifikke observationer gengivet nedenfor. Det bemærkes,at effektiviseringspotentialerne er blevet valideret af interessenter påindkøbsområdet i SKAT.Generelt vurderes SKAT at være forholdsvis moden på indkøbsområdet. Detteskyldes en række forhold. For det første har SKAT har etableret en centralindkøbsfunktion. Denne styrer forbrug herunder mængder på omkring 25 procentaf det samlede forbrug samt varetager leverandørvalg og udbud. For det andet harSKAT en vis del af det samlede indkøb svarende til cirka 28 procent dækket afstatslige aftaler. For det tredje foreligger der procedurer og indkøbspolitikker påtværs af indkøbskategorierne. Endelig har SKAT gennemsigtighed til og styrer påforbrug pr. kategori og leverandør. Der er imidlertid mindre gennemsigtighed tilog styring af de underliggende forhold, der påvirker volumen og pris.
294
Indkøbskategorierne, hvor der er foretaget øvrig afdækning kan deles i firegrupper: (1) Finansielle serviceydelser (2) Konsulentydelser (3) Indkøb drevet afmedarbejderforbrug (4) Indkøb drevet af ekstern efterspørgsel.Finansielle serviceydelser(udgifter til Nets). Besparelsespotentialet for udgiftertil Nets er ligesom for post, drevet af digitalisering. Der er overordnet to typer afservices som benyttes, Leverandør- og Betalingsservice.Betalingsservice er indbetaling af B-skat, og AM-bidrag samt betaling af ejer- ogvægtafgift på motorkørertøjer, hvor sidstnævnte udgør op mod 70 procent afbetalingen til Nets (cirka 35 millioner kroner). Der kan for eksempel realiseresbesparelser er på elektroniske faktura, hvor stykprisen falder fra omkring 5 kronertil 1 krone fra 2013. Samlet beror et potentiale som udgangspunkt på øgetdigitalisering og vurderes i størrelsesordenen 5-10 procent. SKAT oplyser, atdenne effektivisering forudsætter ny lovgivning.Konsulentydelser.Ligesom rejseudgifter, ligger beslutningen om forbrug afkonsulentydelser i de enkelte afdelinger. Ydermere er der ikke en central funktionfor indkøb af disse, hvorfor det er vurderet at besparelsespotentialet ligger istørrelsesordenen på 10-15 procent. Potentialet ligger i optimering af pris/kvalitet,færre konsulenttimer for de enkelte projekter gennem bedre specificering afopgaver og intern bemanding, samt tilpasning af ydelses- og konsulentmix.Indkøb drevet af medarbejderforbrug.Disse indkøb dækker over telefoni ogdatakommunikation, trykkeri-, kopi- og printydelser samt for en vis del ITsoftware. Besparelsespotentialet på forbrugsvarer vurderes at ligge i den lave ende,ift. hvad normalt ses i offentlige institutioner. Det beror blandt andet på, atKoncernservice allerede har gennemført en række initiativer. Blandt andet er deretableret en fælles indkøbsplatform, ligesom der er gennemført en række udbud pånogle af de indkøb, der knytter sig til disse kategorier. Besparelsespotentialetvurderes således i størrelsesordenen 5-10 procent, hvilket bl.a. dækker over etpotentiale ved, at SKAT udelukkende køber telefoni og datakommunikation,trykkeri-, kopi- og printydelser igennem Statens Indkøb.Indkøb drevet af ekstern efterspørgsel.En række indkøb er styret af eksternefterspørgsel, og det vurderes, at der på disse indkøb ikke er signifikantebesparelsespotentialer. Indkøb styret af ekstern efterspørgsel inkludereradvokatydelser og nummerplader.Generelt er advokatydelser anvendt i SKAT drevet af lovmæssige krav. Såfremtf.eks. en konkurs- eller tvangsauktion ikke indfrier et beløb, der kan dækkeadvokatomkostningerne, er SKAT selv nødsaget til at dække disse omkostninger.
295
Finansministeriet har på statens vegne i 2008 indgået aftale medkammeradvokaten. Da forbruget således er eksternt drevet, samt at der foreliggeren forpligtende statsaftale på køb af advokatydelser, vurderes det, at der ikke ernoget besparelsespotentiale på området.En anden indkøbskategori, hvor der (på kort sigt) ikke vurderes at være etbesparelsespotentiale, er nummerplader. Det skyldes, at efterspørgslen er drevet afborgerne (eksternt), samt at SKAT i april 2012 efter en udbudsrunde indgik enaftale med Ketner, som løber frem til 2016.For gruppen af ”øvrige indkøbskategorier” er der ikke foretaget dybdegåendeanalyser eller en detaljeret verificering af realiserbarhed. På baggrund afidentificerede potentialer for andre kategorier med lignende karakter, skønnespotentialet i størrelsesordenen på 0-15 procent.2.8.2.4 SammenfatningAnalyserne i dette afsnit indikerer et samlet potentiale på 9-12 procent, svarendetil 42-57 millioner kroner. Figur 195 angiver potentialet for de største kategorier.Figur 201EffektiviseringspotentialeMillioner kroner, 2011IndkøbskategorierPorto (masseforsendelser)Finansielle serviceydelserIT Software og -licenserRejse mv.Telefoni og datakommunikationAdvokatKonsulentydelser (ej IT)NummerpladerPost og fragtTrykkeri-, kopi- og printydelserForbrug der er eksternt drevetØvrige kategorierTotalUdgifter605041
Dybde analyseØvrig afdækningEj undersøgtPotentiale~ 37-39%~ 5-10 %~ 5-10%4140373031251528
~ 10-15 %~ 5-10%0%~ 10-15 %0%~ 0-5 %~ 5-10 %0%2448472
~ 0-15 %~ 9-12 %
1 De 4 hovedtyper af indkrævning til fx. ejer og vægtafgift (cirka 35 millioner kroner) er tilmelding til betalingsservice, elektronisk opkrævning via netbank, fysisk papir og elektroniske faktura(EAN nummer). Prisen på de elektroniske faktura falder fra omkring 5 kroner til 1 krone fra 2013. Realisering af potentialet forudsættes, at der gennemføres lovligning på området.2 Øget styring af forbrug dækker både at der kan være en strammere styring af hvad folk kan få lov at bestille, fx hvor mange typer af produkter indenfor en produktgruppe de skal kunnevælge i mellem. Det vil også være skærpet styring af det egentlige behov
KILDE: Resultatopgørelse 2011, Oversigt over fælles indkøbskategorier i staten
296
2.8.2.4 Effektiviseringspotentiale for indkøbsrelaterede årsværkOrganisering af årsværkIndkøb til diverse adresser (Koncernservice) varetages som nævnt af en rækkegodkendte bestillere i serviceområderne, hvor der for hvert område er enservicechef. Ser man på organiseringen af disse områder, er der stor variation i,hvor mange adresser og medarbejdere der dækkes af de forskellige serviceenheder.Servicechefen i Odense dækker både det højeste antal adresser og det højeste antalmedarbejdere.Figur 202Medarbejdere, adresser og bestillere per serviceområdeServiceområderKoncerncenteretService KøbenhavnService FredensborgService MariboService OdenseService AarhusService AalborgService ThistedTotalAntal medarbejdereper område1.090Antal adresser perområdeAntal bestillereper område
444791.424
13
8251.103
81018674759 bestillere
954
8886868517.821 medarbejdere
77763 adresser
KILDE: Oversigt fra HR over medarbejdere i SKAT, Oversigt over leveringsadresser samt faktureringsadresser i SKAT, Oversigt over godkendte bestillerei SKAT
Opgørelsen er pr. medarbejder og ikke årsværk og viser derfor ikke det egentligeressourceforbrug, men blot organiseringen heraf. SKAT har de seneste år lagt enrække serviceområder sammen, og efter sommeren 2012 er det besluttet at slåAalborg, Thisted og Århus sammen til 2 serviceområder, således at der kun er 7serviceområder.Et eksisterende initiativ går ud på, at funktionsopdele varetagelsen af de opgaver,som servicecheferne sidder med, således at der skabes en bedre viden om diverseopgaver og varetagelse deraf på tværs af landet. En sådan reorganisering medfærre servicechefer, men til gengæld udvalgte servicechefer i forhold tilvaretagelsen af en specifik opgave, f.eks. varetagelsen af SKATs arkiver eller den
297
interne post på tværs af alle adresser, forventes at kunne øge effektiviseringen afopgavevaretagelsen. Der er ikke taget stilling til, hvorvidt dette vil kunne føre tilfærre ressourcer.
MedarbejderudlægI tillæg til organiseringen af indkøbet kan brugen af medarbejderudlæg også væremedvirkende til et højere årsværksforbrug. Det vil være tilfældet, hvismedarbejdere i vidt omfang laver udlæg for indkøb, der ellers kan købes centraltgennem standardiserede processer. Arbejdet med at indlevere udlæg og refundereomkostningerne kan således føre til et uhensigtsmæssigt tidsforbrug.For SKATs tilfælde ses det eksempelvis, at ud af de 40,8 millioner kroner, der eranvendt på rejseudgifter, afholdes 32 procent gennem medarbejderudlæg. Denstørste udgiftspost her er kørsel i egen bil.Figur 203Medarbejderudlæg for rejseudgifterTusind kroner
IndkøbskategorierRejse og befordring indland23.555
Medarbejderudlæg8.1221
Fordeling34%
Ophold og overnatning
9.539
2.208
23%
Rejse og befordring udland
1.720
43
3%
Taxikørsel
1.383
307
22%
Rejse mv.
4.590
2.188
48%
Total
40.786
12.868
32%
1 Omkring 80 procent af summen vedrører befordringKILDE: Datatræk for artskonti på bilagsniveau for 2011
Der kunne således være et effektiviseringspotentiale i øget forbrugsstyring tilnedbringelse af udlæg. Her kunne et tiltag f.eks. være krav om brug afvideokonference, med mindre det kan påvises, at et fysisk møde er nødvendigt.
298
Der afsluttes med en ekstern benchmarking for at vurdere om organiseringen ipraksis har ført forhøjede ressourcer med sig.
Ekstern benchmarking af årsværkSKATs ressourceforbrug på 26 indkøbsårsværk i forhold til organisationenssamlede bemanding på cirka 7.700 årsværk svarer til, at der anvendes 0,3 årsværkpå indkøb pr. 100 årsværk i organisationen.Baseret på en sammenligning med andre organisationer, herunder danske statsligeorganisationer og selskaber, vurderes det, at SKATs årsværksforbrug er mereeffektivt end både det gennemsnitlige ressourceforbrug for den offentlige sektor oggennemsnittet for offentlige og private virksomheder, om end der er plads tilforbedringer, hvis man sammenligner med den øverste kvartil. (jævnfør Figur 204)Figur 204Sammenligning med ressourceforbruget i andre organisationerÅrsværk
Årsværk på indkøb i SKAT
Top 25 procent medoffentlig og privatsektor opgaver
Gennemsnitoffentlig ogprivat sektor2
Gennemsnitoffentligesektor160
26
2924
1 Denne stikprøve består af 6 offentlige sektor organisationer som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodel2 Denne stikprøve består af 91 private og offentlige organisationer som udfører sammenlignelige typer af opgaver med en lignende forretningsmodelKILDE: SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead; McKinseyglobal overheadbenchmarking database
Da initiativer til årsværkseffektiviseringer for SKATs samlede organisation ikke ermedregnet i dette afsnit, kan potentialet betragtes som værende konservativt.
299
2.8.3 Forslag til effektiviseringstiltagDet vurderes, at effektiviseringspotentialet inden for indkøb kan realiseres gennemet samlet indkøbsoptimeringsprogram, der består af følgende tre hovedelementer:■Bølgeraf ”total-cost-of-ownership”effektiviseringergennemført kategori
for kategori udvalgt efter størrelse af potentiale og parathed i organisationen.Med ”total-cost-of-ownership” menes analyse og optimering på tværs afleverandører, specifikationer, efterspørgsel/forbrug samt indkøbsprocessen.For en organisation med SKATs modenhed og vilkår, jævnfør de statsligeindkøbsaftaler, kan sådanne bølger gennemføres på 10-20 uger afhængig afkategoriens kompleksitet. Bølgerne følger en fast sekvens: (i) Etablering afbaseline i forbrug, produktmiks og mængder (ii) fastlæggelse af hypoteser foreffektiviseringstiltag på tværs af alle ”total-cost-of-ownership” dimensioner(iii) fastlæggelse af potentiale gennem analyser, fx complienceanalyser, (iv)gennemførelse af effektiviseringstiltag f.eks. udbud eller forbrugsstyring (v)sikring af værdi gennem klare roller og ansvar i organisation og KPI-opfølgning.■Løbende,detaljeretrapporteringaf det indkøbsmæssige forbrug, herunder
forbrug pr. kategori, pr. leverandør, pr. ydelse og operationelle ogmængdemæssige opgørelse af forbruget, eksempelvis ”compliance” på antalhotelovernatninger uden for rammeaftaler. Rapportering på fremdrift på tværsaf kategorier bør ske regelmæssigt, eksempelvis kvartalsvist pådirektionsniveau.■Kryds-funktionel governancei SKAT kategori for kategori (evt. grupper af
kategorier for de mindre kategorier) med kategorifora med sponsorer pådirektionsniveau. Et sådant forum pr. kategori bør have mandat tilfastlæggelse af overordnet plan for kategorien, skal løbende følge udviklingeni forbruget i kategorien, samt tilsikre at forbruget er optimeret i den enkeltekategori. Deltagere i et kategoriforum vil typisk være repræsentanter fra dencentrale indkøbsfunktion, økonomi, brugere f.eks. vejledning på marketingsamt IT.2.8.4 Oversigt over tiltagenes økonomiske effekterOvenstående tiltag vurderes samlet set at kunne frigøre ressourcer svarende til 50millioner kroner årligt, når tiltagene er fuldt implementeret, jævnfør Figur 205.
300
Figur 205Oversigt over effektiviseringspotentialetMillioner kroner, besparelser ift. 2011 niveauLønEksterne omkostningerOverheadInvesteringer1
50043036029050433629
500
500
50
50
02013
0
02014
0
02015
0
02016
0
02017
0
0
0
Slutfase
1 Periodens investeringer
301
2.9 Bilag til kapitel 2Vurderingen af effektiviseringspotentialet bygger på en række metodiske valg, derpræsenteres her. Afsnittet indeholder følgende afsnit:■Bemærkning vedrørende datagrundlaget, herunder allokering af tidsforbrug■Valg af dybdegående analyser■Fremgangsmåde for ekstern benchmarking■Bilag med oversigt over SKATs eksisterende effektiviseringsinitiativer
2.9.1 Bemærkning vedrørende datagrundlaget, herunder allokering aftidsforbrugMed mindre andet er angivet er alle værdier i rapporten baseret på regnskabstal for2011. Forbruget af personaleressourcer på en given opgave er baseret på SKATsøkonomisystem på baggrund af medarbejdernes tidsregistrering i 2011. Dalønudgifter afhænger af stillingskategorier forskellige steder i landet, vil deroptræde en vis variation i lønkronerne pr. årsværk både på tværs af kapitler ogunderområder inden for kapitler.I SKAT har hver medarbejder 3 stedsdimensioner. Dette har særlig betydning,fordi medarbejdere godt kan løse opgaver for andre afdelinger end dem, hvor de erorganisatorisk tilknyttet. Efter dimension 1 henføres årsværk til den afdeling, somhar ansvaret for løsning af opgaven. Det er denne afdeling, som får tildeltpersonelressourcer i forbindelse med årsværksdimensioneringen og ligeledes der,hvor ressourceforbruget i dag placeres, f.eks. i forhold til ledelsesinformation.Denne dimension er anvendt i rapporten med mindre andet er anført.97Det bemærkes, at 2011 var opstartsåret for opgaveregistreringen efter dimension 1.Før dette blev medarbejderes tidsforbrug henført efter deres organisatoriskeplacering. Styringskontoret i SKAT har oplyst, at der har været visseovergangsvaskeligheder i forhold til at få medarbejdere til at registrere efterdimension 1 i de tilfælde, hvor de har løst opgaver for andre organisatoriskeenheder.
97 Efter dimension 2 henføres årsværk til den enhed som medarbejderne tilhører organisatorisk. Dennedimension anvendes for eksempel i forbindelse med produktivitetsopgørelser på vejledningsområdet forskriftlig besvarelse, da antal besvarelser henføres til afdelinger på baggrund af sagsbehandlerensorganisatoriske placering. Efter dimension 3 henføres årsværk til afdelinger med udgangspunkt i denadresse, som medarbejderen fysisk sidder på. Denne dimension anvendes for eksempel i forbindelse medanalyser af den fysiske fragmentering i organiseringen af opgaveløsningen.
302
For at imødegå usikkerheder forbundet med tidsregistreringen er supplerendeopgørelser af opgavetidsforbruget fra eksempelvis produktionssystemer anvendt,hvor det er muligt. Ligeledes er validerende interviews angående omfanget afmedarbejderudlån blevet foretaget både centralt i koncerncentret samt i regionerne.Datavalideringen er særligt blevet foretaget på områder, hvor der er et betydeligt”udlån” af medarbejdere til opgaveløsning i andre afdelinger.I tillæg til det kvantitative data er der endvidere gennemført en række interviews.Interviewene er blevet gennemført fra sagsbehandler- til direktørniveau alt efteranalyseformålet. I relation til analyser, hvor interviews udgør en central datakilde(eksempelvis på indsatsområdet), vil der forefindes uddybende angivelse afinterviewomfanget i de enkelte afsnit.2.9.2 Valg af dybdegående analyseDe otte fagområder, der udgør rapportens effektiviseringskapitler, er udvalgt påbaggrund af en række forudgående analyser. Formålet med disse har været atafdække hidtil uidentificerede effektiviseringspotentialer for de enkelte områder. Iudvælgelsen af områder er der endvidere lagt vægt på fire yderligere forhold.■Områderne repræsenterer både kerneforretningen, støttefunktionerne og
indkøb■Ressourceforbruget på områderne har en betydelig geografisk spredning■Realisering af de identificerede potentialer er ikke hindret af love, regler eller
andre særlige forhold■SKATs eksisterende initiativer efterlader et væsentligt potentiale
Omfanget af analysens fokus er gengivet ovenfor i kapitel 0, Figur 1.
2.9.3 Fremgangsmåde for ekstern benchmarkingFor at afdække effektiviseringspotentialer er ekstern benchmarking blevet anvendt,i det omfang SKATs ressourceforbrug kunne meningsfuldt sammenlignes medeksterne organisationer. Som nævnt i rapportens sammenfatning kan de eksternebenchmark-resultater ikke stå alene, og i de enkelte fagkapitler udgør de kun endelmængde af de samlede indikatorer for effektiviseringsmuligheder. Det er
303
særligt når de sammenholdes med interne benchmarks og yderligere analyser atanvendeligheden stiger, og potentialeestimaterne bliver solide.Der er anvendt en række kilder til den eksterne benchmarking, som gennemgås idet følgende. Disse inkluderer blandt andet McKinseys internationalebenchmarking af skatteadministrationer, som dækker SKATs kerneprocesser.Ligeledes er McKinseys overhead benchmarking database anvendt til at vurdereressourceforbruget i støttefunktionerne. Herudover kan nævnes McKinseysindkøbsdatabase samt McKinseys benchmarks for IT-produktivitet og for callcentre. Endelig er SKATs ressourceforbrug blevet sammenlignet med udvalgtestatslige organisationer på områder, der ikke er skattespecifikke.McKinsey International Tax Benchmark
McKinseys internationale benchmarking af skatteadministrationer er anvendt ianalysen af SKATs regionale vejledning (Figur 27) og i analysen afgældsinddrivelsen (Figur 96). Databasen inkluderer cirka 50benchmarkingindikatorer for skatteforvaltning indsamlet fra i alt 16 lande, som hardeltaget i benchmarkingen fra 2009 til 2012. Databasen indeholder efficiens- ogeffektivitetsmål på tværs af alle kerneprocesser samt mål for støtteaktiviteterne.
McKinsey Overhead Benchmark
McKinseys database for overheadbenchmarking er anvendt i analysen aføkonomi- og virksomhedsstyring (Figur 109) samt HR (Figur 131). Databasenindeholder 1.200 organisationer og anvendes til sammenligning afressourceforbrug i støttefunktioner. SKAT sammenlignes med en gruppe af 91europæiske private og offentlige organisationer med sammenligneligeforretningsmodeller, hvilket vil sige komplekse servicevirksomheder ogoffentlige forvaltninger af en vis størrelse. Rationalet herfor er, at effektivestøttefunktioner kan findes i en bred vifte af industrier.Benchmark-analysen følger syv trin:■Der anvendes en detaljeret taksonomi for 8 forskellige administrative
støttefunktioner, hvilket tillader, at SKATs data kan sammenlignes medoffentlige og private organisationer med tilsvarende funktioner.■Årsværksdata indsamles på baggrund af tidsregistreringer på funktionelle
aktiviteter og ikke organisatoriske enheder. Dette sikrer et overblik over,hvad medarbejderne i de enkelte afdelinger arbejder med funktionelt.
304
■Eksterne årsværk kortlægges i tillæg til de interne årsværk for at sikre fuld
kortlægning af ressourcer anvendt på administrative støttefunktioner.■Forklarende variable indsamles for at kalibrere for forskelle i størrelse og de
vigtigste øvrige organisationsforskelle.■Eksterne benchmarks etableres pr. støttefunktion med udgangspunkt i de
forklarende variable.■For hver aktivitet angives en indikation af gennemsnitlig, god eller bedste
praksis for antal årsværk.■Benchmarket angiver derved hvilket potentiale, der eksisterer for summen af
både interne og eksterne årsværk. Det samlede potentiale for muligeårsværkseffektiviseringer er dermed typisk lavere end det rene benchmark-estimat, da potentialet for outsourcede årsværk skal fraregnes.Sammenligningsgrundlaget ses af nedenstående figur.Figur 206Sammenligningsvirksomheder i benchmark-datasættet
Industri
Antal i benchmark
Eksempel
Forretningsservices
44
Markedsanalyse, IT-services
Sundhedsmyndighed
6
Nationale sundhedsmyndigheder (payers)
Rejse- og underholdningsindustri
18
Hotel- og restaurantkæder
Medier
13
Informations- og medievirksomheder
Fast ejendom
4
Ejendomsselskaber
Offentlig sektor
6
Uddannelsesinstitutioner, sociale myndighederog nationale myndigheder (herunder Forsvar ogfinansielle myndigheder)91
Total
Statslige organisationer og selskaber
Som supplement til McKinseys Overhead Benchmark database anvendesendvidere fem statslige selskaber til benchmarking af HR-årsværk (Figur 131). De
305
fem statslige organisationer og selskaber er (i tilfældig rækkefølge): Forsvaret,Politiet, DONG Energy, Post Danmark og DR. Organisationerne er udvalgt, fordidet vurderes, at vilkårene for HR-aktiviteterne i høj grad er sammenlignelige medSKATs, blandt andet i form af organisationernes størrelse og geografiskespredning. Benchmarket er beregnet på baggrund af en årsværksratio af forholdetmellem antallet af HR-årsværk og det samlede antal årsværk i organisationen.
McKinsey Indkøbsdatabase
McKinseys indkøbsdatabase er anvendt i analyserne af SKATs indkøb (Figur200). Databasen dækker over relevante benchmark for en række indkøbskategorierog industrier. Databasen er baseret på mere end 1.000 kategorieffektiviseringerforetaget af McKinsey og afspejler effektiviseringspotentialet fordelt påkategorier. Effektiviseringerne er realiserede på tværs af sektorer og lande, og erberegnet som et samlet gennemsnit.McKinseys Europæiske Call Center Benchmarkdatabase
McKinseys database for call center produktivitet er anvendt til vurdering afeffektiviseringspotentialet i SKATs kundecentre (Figur 19). Benchmarkgruppenbestår af cirka 150 europæiske call centre primært fra den finansielle sektor.Databasen indeholder nøgletal for rådighedsgrad og belægningsgrad, hvori derkontrolleres for ferie, helligdage, betalt frokost, sygefravær og mødeaktivitet.
Yderligere benchmarking-kilder anvendt i HR-analysen
I tillæg til de ovenfor nævnte er det i fagkapitlet vedrørende HR blevet vurderetformålstjenligt at inkludere to yderligere benchmarking-kilder. For det første erårsværksforbruget blevet sammenlignet med andre ministerområder i den danskecentraladministration (Figur 131). For det andet er HR-indkøbsudgifterne blevetsammenlignet med 120 offentlige og private organisationer fra ECS Survey onEmployee Productivity (Figur 134).
2.9.4 Oversigt over SKATs eksisterende effektiviseringsinitiativerSKAT har en række eksisterende effektiviseringstiltag jævnfør rapportensafsnit 0.4 svarende til 425 millioner kroner i 2016. Disse er angivet i figurennedenfor.
306
Figur 207SKATs eksisterende effektiviseringstiltagDKK millioner, niveautal ift. 2011 baselineIT-overblikDigital Motor Registrering (DMR)En skattekonto (EKKO)Ét Fælles Inddrivelsessystem (EFI)Captia OpgraderingIDA (it drift aftale modernisering)AktieavanceberegningEffektivisering af selskabsskattenUdenfor porteføljeDepotkontoGCOS8Total for ITEffektiviseringsoverblikMinimere kundehenvendelser på forskud og personskat2010 DI: Momsangivelser (mindre udv.)2010 DI: Listeangivelser - moms (mindre udv.)2010 DI: Punktafgiftsangivelser (mindre udv.)2010 DI: Udbytteindberetninger (mindre udv.)2010 DI: Lønsumsafgiftsangivelser (mindre udv.)2011: Lean i regnskabInsolvensprojektetTotal for ikke-ITTotal for alle projekterOmrådeAfregningAfregningInddrivelseITITAfregningAfregningAfregningIT2013201420152016
-304547-22-15-04-9-911
-7817-145-22-28-00-9-9-274
-8013-187-22-41-1-5-9-9-341
-8010-195-23-62-1-10-9-0-369
VejledningAfregningAfregningAfregningAfregningAfregningAfregningInddrivelse
-12-2-0-1-1-1-5-15-37-26
-30-2-0-1-2-1-5-15-56-331
-30-2-0-1-2-1-5-15-56-397
-30-2-0-1-2-1-5-15-56-425
Note: De opgjorte effekter af SKAT's eksisterende initiativer er i nærværende rapport ikke direkte sammenlignelige med de anførte effekter ide tilknyttede aktstykker mv. Det skyldes bl.a., at effekterne i rapportens opgørelse er opgjort på baggrund af SKAT's interneprojektøkonomi, der inddrager tilknyttede projekter frem for det "rene" projekt, at effekterne er opgjort i et andet prisniveau samt at effekterneer opgjort marginalt ift. 2011.
307
3. REDUKTION AF SKATTEGABETDe samlede skatteindtægter beløb sig til 866 milliarder kroner i 2011. Forskellenmellem de faktiske skatteindtægter og de forventede indtægter givet fuldregelefterlevelse benævnes skattegabet. SKAT opgør skattegabet til 21 milliarderkroner (2008), hvilket omfatter borgere, små og mellemstore virksomheder, momsog sort arbejde, men ekskluderer store selskaber, økonomisk kriminalitet, told ogafgifter. SKATs mål på Finansloven er at holde skattegabet på 2,0 pct. afskattepotentialet, og til det formål gennemfører SKAT en række aktiviteter kaldetresponsfor at begrænse skattegabet. En andel af disse har strukturel karakter(f.eks. lovændringer, systemløsninger og procesforandringer), mens andreaktiviteter kaldetindsatser målrettet vejledning og kontrol.I 2007 ændrede SKAT strategi på indsatsområdet fra fokus på kontrol, medreguleringer som styringsmål, til i stedet at have en målsætning om at reducereskattegabet permanent gennem mere forebyggende aktiviteter. Til reduktionen afskattegabet skulle et bredt sæt af værktøjer anvendes i tillæg til kontrol, herundereksempelvis holdningspåvirkende kampagner, vejledning, ændret lovgivning, 3.partsindberetninger med videre. Denne strategi følger OECD’s anbefalinger, ogSKAT er, som det vil fremgå i det følgende, kommet et væsentligt stykke af vejeni udmøntningen af strategien. Der er dog fortsat en række udeståender og dermedyderligere potentialer for at reducere skattegabet.Formålet med dette afsnit er at undersøge, hvordan SKAT kan tilrettelæggeindsatsen så effektivt og målrettet som muligt med henblik på at maksimereregelefterlevelsen og derigennem minimere skattegabet. Analysen konkluderer, at:■SKAT arbejder aktivt med skattegabsreduktion som målsætning for
indsatsaktiviteterne. I international sammenligning har Danmark et megetlavt skattegab, hvilket især kan tilskrives en høj grad af regelefterlevelseblandt borgere med 99 procent regelefterlevelse. SKAT er førende påestimering af skattegabet for borgere samt små og mellemstore virksomheder(9,5 milliarder kroner i 2008), der estimeres via compliance-undersøgelser.Estimering af det samlede skattegab er imidlertid behæftet med en betydeligusikkerhed, idet estimeringsmetoderne ikke er ensartet for hele økonomien.SKAT bruger Rockwoolfondens undersøgelser til at estimere denskattemæssige størrelse af sort arbejde, mens metoderne for andre områder(f.eks. Told, Økokrim og Store Selskaber) er karakteriseret ved at væreskønsbaserede og med dertil følgende lavere grad af præcision ogsammenlignelighed.
308
■SKAT foretager en detaljeret segmentering af skattegabet for at fokusere
indsatsen. Dog udestår det fortsat at kvalitetssikre indholdet iskattegabssegmenterne, udbygge processen til at inkludere alle dele afskattegabet i skattegabssegmenterne samt sikre, at undersegmenterne kanspores tilbage til det overordnede styringsmål.■SKAT tilrettelægger indsatsaktiviteter for Borgere og Erhverv i projekter.
Indsatsen baseres på én fælles indsatsstrategi, der sigter mod et bredspektretsæt af virkemidler til at øge regelefterlevelsen. Projekterne er imidlertid ikkeklart forankret i delstrategier for de enkelte skattegabssegmenter. Dette erikke befordrende for en langsigtet respons og overordnet koordination påtværs af projekter, der er forankret indenfor samme tema ellerforretningsområde.■SKATs beslutningsgrundlag for projektudvælgelse og disponering af cirka
1700 årsværk bygger kun delvist på en kvantitativ vurdering, herunderforventet dækning af skattegabet og forventet afkast af projekter (50 procentaf landsdækkende projekter i 2011 havde ikke forventet effektmål påskattegabet), og foretages én gang årligt gennem en fastlagtplanlægningscyklus.■SKAT bruger mange virkemidler såsom udsøgning af sager til kontrol på
baggrund af specifikke karakteristika, men på trods af dette forekommer endel af planlægningen, eksekveringen, opfølgningen og styringen af projekterfortsat gennem ineffektive decentrale processer.■SKAT er kommet langt i forhold til at skabe transparens om effekten af deres
indsats, men der forekommer stadig ufuldstændig opfølgning på projektetsfremdrift og produktionsstyring. Der blev således kun gennemført måling afprojekters bidrag til reduktion af skattegabet i cirka 25 procent af projekternei 2011. Den manglende effektmåling skyldes i nogle tilfælde en tidsmæssigforskydning fra projekternes gennemførelse til der foretages en måling, og iandre tilfælde vælges målingerne ikke at blive udført.■SKAT indhentede 6,7 milliarder kroner af skattegabet gennem deres
kontrolaktiviteter i 2011, inklusiv 1,2 milliarder fra regulering af storeselskaber som ligger udenfor de 21 milliarder kroner i totalt skattgab. Hertilkommer en effekt af andre aktiviteter for minimum 0,5 milliarder kroner.Samlet vurderes det, at SKAT er kommet langt siden det strategiske skifte i 2007,særligt i formulering af skattegab som styringsmål og anvendelse af en bredportefølje af virkemidler til reduktion af skattegabet. På den anden side har SKATet potentiale i at styrke segmentering, udvikling og brug af kvantitativt
309
beslutningsgrundlag for hele skattegabet, professionalisering af eksekvering samtopfølgning og effektmåling af indsatsprojekter. Specifikt anbefales det, at:■SKAT etablerer et samlet styringsmål, der består af skattegabet for hele
økonomien. Det samlede styringsmål skal bygge på en komplet, ikke-overlappende og veldokumenteret opgørelse af skattegabet baseret på løbendeudvikling af estimeringsmetodikker.■SKAT opbygger en standardmodel til segmentering af det overordnede
skattegabsmål (f.eks. ved segmentering af skattegabet på skattetype ogskatteydere) og udvælgelse af segmenter, hvor SKAT skal tilsikre reduktionaf skattegabet. Denne model skal være baseret på en høj, ensartet datakvalitet.■SKAT udvikler flerårige strategier inden for udvalgte segmenter/temaer, der
beskriver målsætning for reduktion af skattegabet på området, anbefaledeværktøjer (herunder et øget fokus på strukturel respons), aktiviteter samtentydig ledelsesmæssig forankring i SKAT.■Ressourceallokering i højere grad sker dynamisk mellem områder med fokus
på at maksimere forventet afkast baseret på et kvantitativtbeslutningsgrundlag for udvælgelse af aktiviteter.■Der sker i højere grad en klar ansvarsplacering hos øvrige centrale
forretningsområder (jura, afregning, og IT) uden for indsatsorganisationen tilaktivt at bidrage til reduktion af det samlede skattegab gennem etablering afstrukturel respons.■Eksekvering effektiviseres gennem styrkelse af centrale specialistenheder til
design og effektmåling af projekter samt øget anvendelse af standardiseredeværktøjer og processer.■Effektmåle konsekvent på segmentniveau og opfølge centralt med henblik på
at evaluere i hvor høj grad SKAT lever op til de overordnedesegmentstrategier. Dertil kommer løbende evaluering af enkelte projekter ogmedarbejdere i projekterne. Specielt anbefales det at øge opfølgningen påprojektlederniveau for at sikre, at SKAT har de optimaleprojektlederkompetencer for at kunne følge den overordnede strategi.■Anbefalingerne vedrørende udvikling af samlet skattegabsmål,
segmentstrategi, effektmåling og performance management medfører i vissetilfælde betydelige metodemæssige udfordringer. Bl.a. derfor har SKAT ikkehidtil kunnet udføre målingerne. Implementering af anbefalingerne kræverderfor medarbejdere med høje analytiske og økonometriske kompetencer.
310
For at understøtte disse initiativer anbefales det, at SKAT etablerer en enstrengetindsatsorganisation på direktionsniveau med samlet ansvar for at minimereskattegabet, og at den regionale struktur erstattes af underdirektører medlandsdækkende ansvarsområde for udvalgte skattegabssegmenter og udvalgtekompetenceområder, f.eks. borgerindsats og økonomisk kriminalitet.Implementering af ovenstående tiltag herunder eksekvering, opfølgning ogenstrenget indsatsorganisation udgør tilsammen de tiltag, der skabereffektivisering svarende til 90 millioner kroner jævnfør afsnit 2.3 omeffektivisering af indsatsområdet.Afsnittet er struktureret således, at anvendt metode og datakilder beskrives i afsnit3.1, derefter defineres centrale begreber anvendt i analysen i afsnit 3.2 Afsnit 3.3indeholder en effektivitetsanalyse af SKATs processer, og afsnit 3.4 indeholder enanalyse af, hvor stor en del af skattegabet SKAT dækker gennem deres aktiviteter.Afsnit 3.5 indeholder den samlede anbefaling for at forbedre SKATs processer tilat reducere skattegabet. Afsnit 3.6 indeholder en implementeringssekvens, og bilagtil analyserne kan findes i afsnit 3.7.3.1 Metode og datakilderDer er foretaget tre sæt af analyser med henblik på at vurdere, hvordan SKATkan tilrettelægge indsatsen så effektivt og målrettet som muligt med henblik på atstyrke regelefterlevelsen og derved minimere skattegabet:■En effektivitetsanalyse af SKATs varetagelse af indsatsopgaven fra
potentialeidentifikation til eksekvering og effektmåling. Dette sker påbaggrund af en analyseramme, der er udviklet specifikt tilskatteadministrationer. Processerne evalueres efter en 5-trins modenhedsskalapå tværs af 15 dimensioner. Den højeste modenhed i modellen (trin 5)afspejler optimal praksis, mens den laveste modenhed (trin 1) afspejler etstort forbedringspotentiale. Bilag 1 indeholder en illustration afdimensionerne i effektivitetsanalysen. Kortlægningen er baseret på interviewsmed indsatsmedarbejdere, afdelingsledere, skattedirektører ogkoncerncenteret, analyse af projektplaner og indsatsplanen, årsværksdata frasystemet Iplan samt ressourcedisponeringsdata. Analysen er foretaget forsamtlige områder i Indsats: Borger, Erhverv, Økonomisk Kriminalitet, StoreSelskaber, Told og Vejledning, dog med et særligt fokus påforretningsområderne, Borger og Erhverv.■En analyse af effekten af SKATs indsatsaktiviteter for at reducere skattegabet
i 2011. Analysen tager udgangspunkt i det estimerede skattegab for 2011. Det
311
undersøges, hvor meget af skattegabet der forventedes og faktisk blev dækketaf SKATs indsatsaktiviteter. Analysen er baseret på en analyse af alleprojekter eksekveret i 2011 samt SKATs data fra BICC98.■En analyse af SKATs kompetencemæssige forudsætninger for at gennemføre
de foreslåede initiativer, der følger af rapportens anbefalinger for reduktion afskattegabet. Analysen er baseret på interviews i HR,medarbejdertidsregistrering fra Iplan samt medarbejderuddannelsesdata. Detbemærkes, at SKAT har begrænsede data for måling af kompetencer ogpræstationer, men primært har data vedr. uddannelsesniveau ogkursusdeltagelse til rådighed.Tilsammen indikerer de to første analyser, inden for hvilke områder SKAT kanoptimere effektiviteten af deres processer for at blive bedre til at tilrettelæggeindsatsen, og hvordan SKAT dermed gennem ændret tilrettelæggelse af arbejdetkan minimere skattegabet. Relationen mellem de to analyser illustreres i Figur208. Den tredje analyse viser, hvorvidt SKAT har de fornødnekompetencemæssige forudsætninger for at implementere de foreslåedeanbefalinger.Figur 208Andelen af skattegabet der som minimum adresseresaf andelenRelation mellem effektiviseringsanalysen og analysenaf SKATafskattegabet SKAT adressererAnalyse af SKATs processerModenhedsanalyse,5= mindst potentialeTrin1DefinerepotentialetBest-practice dimensionerPro-aktiv forskningStyringsmålRisikosegmenteringSegment-udvælgelseIndsatsstrategi12345
Andelen af skattegabet der adresseres
Trin
Total
2
Segmen-tering
3
Strategi-udvikling
4
Ressourceallokering
ProjektudvælgelseProjektdefineringKontroludvælgelseProjektstyringKontrol eksekveringPræudfyldte poster mm
5
Ekse-kvering
6
Opfølg-ningog feed-back
Performance mindsetVidenslagring/ -og vidensdelingPerformance trackingPerformance opfølgning
IGBØLEROF1Estimeret skattegabprimo 20112Udvalgte segmenter3Udvalgte områder isegmenterne4Forventet effekt5Realiseretminimumseffekt
Kilde: McKinsey framework
98 Business Intelligence Competency Center – enhed i SKAT der står for regnskabsmæssig afrapportering
312
For anbefalinger for at øge produktiviteten af SKATs ressourcer henvises tilanalysen i Afsnit 2.3.3.2 BegrebsdefinitionSkattegabeter defineret som den estimerede forskel mellem de forventedeskatteindtægter givet fuld regelefterlevelse og de faktiske skatteindtægter, somopkræves. Således er skattegabet udtryk for et provenutab for det offentligegrundet ufuldstændig regelefterlevelse. Skattegabet segmenteres i en rækkerisici,der danner grundlag for SKATs prioritering og tilrettelæggelse af indsatsen – dvs.aktiviteter til at øge regelefterlevelsen.99I denne rapport opdeles SKATs respons i fire typer:Kontrolsom dækker over, aten virksomhed eller borger får gennemgået deres regnskab for fejl og mangler.Vejledningsom dækker over, at SKAT giver borgere og virksomheder mereinformation om, hvordan man øger regelefterlevelsen. Disse to typer responskaldesindsats.De to øvrige typer respons ersystemmæssige løsninger,somdækker over løsninger, der gør det let for borgeren eller virksomheden atrapportere korrekt, samtjuridiske løsninger,der dækker over ændringer i regler oglovgivning for at mindske skattegabet. Disse sidste typer respons kaldesstrukturelrespons.Såfremt SKATs konstaterer en manglende regelefterlevelse hos borgere ellervirksomheder kan det indebære enregulering,hvilket resulterer i en fornyetskatteberegning og et ændret krav til skattebetaling. Provenuet af en reguleringefter fornyet skatteberegning betyder enten, at borgeren eller virksomheden skalefterbetale manglende skat eller skal have udbetalt for meget betalt skat, ogreguleringen påvirker derfor selve skattebetalingen positivt eller negativt.3.3 Analyse af proceseffektivitetSKATs arbejdsprocesser er analyseret ud fra en standardramme for de 6hovedprocestrin for skatteadministrationer illustreret i Figur 209.
99
Prioriteringen foretaget af SKATs centrale Indsatsudvalg på grundlag af en samlet væsentligheds- ogrisikovurdering af det aktuelle risikobillede af skattegabet og en samtidig vurdering af optimalressourceanvendelse til at reducere dette. I den forbindelse tages der højde for politiske bindinger(finanslovsaftalte politiske fokusområder mv.) og andre former for ressourcemæssige forpligtelser (EU-retlige m.fl.) til at gennemføre bestemte former for indsats, der derfor ikke kan prioriteres til målrettet atminimere skattegabet.
313
Figur 209Procestrin for planlægning, eksekvering og opfølgning iskatteadministrationer1Det samlede skattegab estimeres oget samlet mål for indsatsen defineres(baseret på data og ekstern input)DKK Milliarder83421
2Skattegabet opdeles i under-segmenter mednuværende og fremtidig karakteristika og prio-riteres på baggrund af størrelse og barriererBarriererFor prioriteredeunder-segmenter,udarbejdes en strategipå tværs af værktøjerog områder1
3
51
Borgere
Selv-stændige
Små selskaber1
Moms
Sort arbejde
Totaleskattegab
Risiko, DKK
Systematisk målingog feedback på effektaf indsats på tværs afværktøjer ogområder6
Hver strategi indeholderPlan for at mindske skattegabetinden for relevant tidshorisontpå tværs af værktøjerog områderBusiness case medforventet afkast oganvendte ressourcer
Ressourcer allokerespå tværs af segmenteri en styringsmodelbaseret på detforventede afkastSkattegabsprovenu DKK mil.Est imeretsk att egab,primo 2011Ressourcerbrugt, 2011Provenuæn-dringer, 2011Est m eretiindirekt eef fek t, 2011Afkast af akt i-viteter, 2011Ikk e adres se-ret s kat tegab,2011Adres serbar-hed af rester-ende sk att egab
Estimeretpotentialeprimo 2011
Pers onligindk omst
250
Udvalgt esegmenter
Fradrag ipersonligindk omst
44
U denlandskindk omst
Udvalgt eområderisegmenterne303
Eksekvering følger standarder ogintern best-practice
B orgere
Kapit alindk omst
86
Områderadresseret iprojekter
Fradrag ik apital-indk omstLignings-massigef radrag
66
Indhentetpotentiale frakontrol240
4
Ak tie-indk omst
112
IndhentetvedvarendepotentialeUadresseretPot ent a le2011i
1 Borger, Erhverv, Økokrim, Store Selskaber, Kundeservice, Afregning, Told, Punktafgifter
5
I det følgende beskrives aktiviteterne, der udføres i hvert procestrin:1. Iidentifikationen af skattegabetestimeres det samlede mål for skattegabet(omfang og størrelse). Analysen afdækker metoden, hvormed SKAT estimererskattegabet samt præcisionen for estimeringen.2. Isegmenteringenfordeles det samlede skattegab ned i undersegmenter. Forhvert undersegment estimeres størrelsen af skattegabet samt barriererne for atreducere skattegabet. Analysen afdækker, hvilke kriterier der segmenteresefter, den anvendte segmenteringsmetode, samt hvor stor en del af skattegabetder segmenteres.3. Istrategiudviklingenudarbejdes strategier for, hvordan skattegabet i detpågældende undersegment kan reduceres. Analysen vil afdække, hvordanSKAT identificerer de mest omkostningseffektive måder at reducereskattegabet.4. Iressourceallokeringsfasenallokeres ressourcer til de områder, hvor derforventes at være det højeste afkast. Analysen vil afdække, hvordan og ud frahvilke kriterier SKAT allokerer ressourcer til forskellige aktiviteter
314
5. Ieksekveringsfasenfastlægges det endelige projektdesign, hvor denudarbejdede strategi planlægges og målbare succeskriterier opstilles, ligesomprojektet gennemføres. Analysen vil afdække processerne, hvorved forskelligevirkemidler inddrages i projektdesignet, samt i hvilken grad der opstillesmålbare succeskriterier. Analysen vil ydermere afdække de virkemidler, somSKAT bruger i eksekveringsfasen.6. Iopfølgningsfasenevalueres projektets succes gennem kvantitative ogkvalitative målekriterier, og eventuel ny viden om skattegabet dokumenteres.Analysen vil afdække, i hvilken grad der anvendes effektmåling i dag, deanvendte metoder til effektmåling samt hvordan viden fra effektmålingenbruges i udarbejdelsen af nye strategier.
3.3.1 Resultater af effektivitetsanalysenSKAT har på flere områder udmøntet indsatsstrategien fra 2007 og har ændretorganisationen til at arbejde i projekter, der er specifikt designet med henblik på atmindske et givent, identificeret skattegabssegment.De overordnede resultater af effektivitetsanalysen samt de 15 dimensioner SKATsprocesser er evalueret ud fra, ses i Figur 210.Figur 210Modenhedsanalyse af SKATs processerTrin1DefinerepotentialetProcesserPro-aktiv forskningStyringsmålRisikosegmenteringSegment-udvælgelseSegmentstrategiModenhedsanalyse,1 = lavmodenhed, 5 = høj modenhed12345
2
Segmen-tering
3
Strategi-udvikling
4
Ressourceallokering
ProjektudvælgelseProjektdefineringKontroludvælgelseProjektstyringKontrol eksekveringPræudfyldte poster og automatisk matchingPerformance mindsetVidenslagring/ -og vidensdelingPerformance trackingPerformance opfølgning
5
Ekse-kvering
6
Opfølg-ningog feed-back
1 Ekskluderer Store virksomheder, Sort arbejde, Told og punktafgifter2 Sandsynligheden for snyd og den estimerede størrelse disseKilde: McKinsey
315
Efterfølgende underafsnit vil være en gennemgang af SKATs procestrin samtobservationer fra effektivitetsanalysen for hvert trin.
3.3.1.1 Estimering af det samlede skattegabDa der ikke foreligger sammenlignelig skattegabsstatistik på tværs af lande, er derer i det følgende foretaget en nøgletalssammenligning på tværs af lande udviklet afMcKinsey100. Det kan give en indikation af den relative størrelse af skattegabenepå tværs af lande. Jævnfør resultaterne i Figur 211 er skattegabet i Danmarkrelativt lavt i en international sammenhæng.Figur 211Beregning af skattegab baseret en nøgletalssammenligning påtværs af landeSkattegab% af nuværende skattebetalinger25
17101112
6
Danmark1
Sverige
Canada
Holland
USA
Italien
Beregningsmetode for undersøgelsenSkattegabet estimeres på baggrund af nationalregnskabstal, samt•Andel af selvstændige•Andelen af små virksomheder (<20 ansatte)•Sort arbejde som % af BNPNote: Udvælgelsen af lande er sket på baggrund af tidligere McKinsey benchmark studierKILDE: SKAT report on tax compliance (2009), http://www.skat.dk/getFile.aspx?Id=76358 and McKinsey/OECD revenue analysis,OECD Entrepenurship at a Glance 2011, OECD Data on Informal Employment and Selfemployment
Skattegabet er som nævnt forskellen mellem den estimerede (givet fuldregelefterlevelse) og den faktiske skatteindtægt og er således i sagens natur en100 Baseret på andelen af selvstændige, andelen af små virksomheder (<20 ansatte) og sort arbejde somprocent af BNP. SKATs finanslovsmål på cirka 2 procent bygger på compliance undersøgelsen, der kundækker Borger og Små og mellemstore virksomheder.
316
teoretisk størrelse, som må estimeres og vurderes ud fra en række mere ellermindre statistisk signifikante metoder. Endvidere er det væsentligt at bemærke, atdet samlede estimerede skattegab ikke kan ses som udtryk for et potentiale, derfuldt ud kan indhentes. Det skyldes, at det estimerede skattegab er et teoretiskbegreb, der er behæftet med usikkerhed, ligesom der i praksis vil være en rækkebarrierer for at mindske skattegabet.SKAT har ikke en samlet opgørelse over skattegabet for hele den danske økonomi,idet der er store metodemæssige udfordringer i at estimere gabet for visse dele aføkonomien, og SKAT måles således også kun på en del af skattegabet påFinansloven. Forskellige metoder anvendes til at vurdere skattegabet og detsfordeling på tværs af segmenter. Kapitel 3.7 beskriver hver af de forskelligemetoder samt den usikkerhed, som hver metode indebærer. I kort form er det:■Stikprøvekontroller af cirka 8000 borgere og virksomheder foretages hvert
andet år. Disse stikprøvekontroller refereres til som compliance-undersøgelser og er en praksis, der af OECD anses for at være den førendemåde at beregne skattegabet101. Det fremgår af en rapport fra OECD102, atstikprøvekontrollerne foretages hyppigere end i sammenlignelige lande og ermere omfattende (f.eks. foretages stikprøver kun hvert 4. år i USA).Stikprøvekontrollerne ekskluderer dog virksomheder med mere end 250ansatte. Estimater fra disse undersøgelser indgår i Finansloven og udgørtilsammen 12,7 milliarder kroner103.■Rockwoolfondens undersøgelse af sort arbejde bruges som grundlag for
estimatet af størrelsen på skattegabet som følge af sort arbejde.Undersøgelsen anses for at være førende inden for sit emne, givet detsmetodemæssige udfordringer, og bygger på en anonymspørgeskemaundersøgelse, hvor folks forhold til sort arbejde kortlægges.Estimatet for sort arbejde er på i alt 8 milliarder kroner.Det tætteste SKAT kan komme på et samlet skattegabsmål i dag er således ved atsummere de ovenfor nævnte estimater, hvilket beløber sig til 21 milliarder kroner,se Figur 212.
101 FORUM ON TAX ADMINISTRATION: COMPLIANCE SUB-GROUP Final report, Monitoring Taxpayers’102 FORUM ON TAX ADMINISTRATION: Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries:Comparative Information Series (2010) 3 March 2011103 Skattegab for borgere estimeres til 1,1 milliarder kroner, mens skattegabet for selvstændigeerhvervsdrivende og selskaber er estimeret til hhv. 4,8 og 3,6 milliarder kroner. Hertil kommer 3,2milliarder kroner i momsgab
317
Figur 212SKATs opgørelse af det danske skattegab
Skattegab, DKK milliarder21
8
34
51BorgereSelv-stændigeSmå selskaber1MomsSort arbejdeTotaleskattegab
1 Selskaber med færre end 250 medarbejdere2 Defineres ikke som en faktisk del af skattegabet, da socialt bedrager omhandler penge betalt til borgere fra staten, mens skattegabet defineres omvendtKILDE: Borgernes og virksomhedernes efterlevelse af skattereglerne indkomståret 2008; Risiko analyse og opstilling af indsatsplan,Risikosegmenter for Told og Punktafgifter og Store Selskaber 2011
Estimatet ekskluderer imidlertid:■Store selskaber■Punktafgifter, motor, kulbrinte mv.■Told■Økonomisk kriminalitet■Andre (f.eks. socialt bedrageri)
Det totale skattegab for den danske økonomi vurderes derfor at være større end de21 milliader kroner, hvilket diskuteres yderligere i næste afsnit. For de segmenter,som ikke indgår i SKATs og Rockwoolfondens ovenstående estimater, foretages istedet medarbejdervurderinger i SKATs risikosegmentering. For Told er SKATendvidere begyndt at bruge en compliance-undersøgelse svarende til den forBorger og Erhverv, som dog ikke operationaliseres i forhold til skattegabet, da
318
formålet med denne undersøgelse i højere grad er at reducere fejlprocenter ivirksomheders importangivelser104.SKAT har også en indsats i forhold til socialt bedrageri og social dumping, mendisse områder er ikke medtaget i denne del af analysen, da der strengt taget ikke ertale om et skattegab.I Figur 213 ses en oversigt over kilder og metoder til estimering af skattegab påtværs af de forskellige segmenter.Figur 213Oversigt over primære datakilder til estimering af skattegabet forforskellige skattegabssegmenterPrimære datakilde til estimering af skattegabetComplianceBorgerRockwoolEstimat foreligger ikke1
Erhverv
StoreSelskaberSort arbejde
Økokrim
Told
Punktafgifter
Moms
Andre1 Indsatsen på disse områder planlægges og prioriteres på baggrund af medarbejderes erfaringer og udtræk fra egne systemerKilde: SKAT
Overordnet set er der indikationer på, at det samlede skattegab på nuværendetidspunkt ikke er tilstrækkeligt struktureret for områder, der ligger udenforcompliance-undersøgelserne og Rockwoolfondens undersøgelser, hvorfor dentotale størrelse af et skattegab for den danske økonomi fortsat er meget usikker.
104
For Told anvender SKAT en tilsvarende compliance-måling som for Borger og Erhverv, dog udenopgørelse af den fiskale værdi. Da regelefterlevelsesproblemerne på toldområdet primært knytter sig tilandre forhold end selve toldbetalingen (der er kun told på få varer fra 3.lande), så er undersøgelsensprimære formål ikke at opgøre ”toldgabet”
319
3.3.1.2 SegmentudvælgelseDet identificerede skattegab segmenteres for derved at danne operationellegrupperinger. Formålet med segmenteringen er således at sikre, at relateredeskattegabssegmenter samles og tilskrives det forretningsområde, som er bedstegnet til at reducere det pågældende skattegab. Segmenteringen gør det ogsåmuligt at identificere de områder, som har størst skattegab, eller hvor det skønnesat behovet for indsats er størst. Med udgangspunkt heri udarbejdes en prioriteringbaseret på de identificerede risici.I 2011 blev det samlede skattegab segmenteret ud på 113 forskellige risici. Dennesegmentering dokumenteres i et fælles format under navnetrisikoark.Detdatamæssige grundlag for segmenteringen afhænger af, hvilke datakilder der ertilgængelige. For compliance-undersøgelsen, hvor den statistiske sikkerhed påestimaterne er relativt høj, har SKAT mulighed for at lave en detaljeretsegmentering af skattegabet, mens segmenteringen for de andre områder alenebygger på vurderinger udført af medarbejdere med skattefaglig indsigt og erfaringinden for det pågældende område – evt. med støtte i tilgængelige systemdata ogslutrapporter fra tidligere gennemførte projekter. Figur 214 viser fordelingen afskattegabstyper fra compliance-undersøgelsen.Figur 214Fordeling af skattegabet på tværs af forskelligekundesegmenter og skattetyper for complianceBorgereIndkomstskatSkatter påindkomst ogformueKapital- og aktie-indkomstUdenlandsk indkomstForbrugTold- ogforbrugs-skatterTransport afgifterMomsTold og punktafgifterSort arbejdeAndreFejl i bogføringAndre2~7%~3%~2%~15%~3%~3%~3%~1%~1%~10%~3%~4%~3%Selvstændige~28%~1%x% af finanslovsmål
Småselskaber1~10%~3%
1 Små selskaber har op til 250 ansatte og store selskaber har flere2 Dækker over en række krav som ikke kan opdeles i nuværende data, men som falder under øvrige kategorierKILDE: Borgernes og virksomhedernes efterlevelse af skattereglerne indkomståret 2008; Risiko analyse og opstilling afindsatsplan, Rockwoolfonden undersøgelse 2008
320
For hvert af de 113 undersegmenter udarbejdes en beskrivelse af segmentet af desåkaldte risikokomiteer. På tværs af forretningsområder eksisterer der en rækkerisikokomiteer bemandet af regionale fagpersoner og ledere samt repræsentanterfra relevante landsdækkende enheder.105Risikoarkene indeholder dimensioner såsom risikoens størrelse og karakteristikafor risikoen (f.eks. bevidst skattesnyd eller ubevidst fejl) og bør genereltindeholde al information, som er relevant for en senere strategi for at reducereskattegabet. I kapitel 3.7.4. illustreres dimensionerne, der udfyldes for hvertrisikoark. I dag udfyldes risikoarkene alene af de såkaldte risikokomiteer ogkvalitetssikres ved en overordnet gennemgang af ressourcer fraforretningsenhedenIndsats og Analyse.I praksis er der stor forskel på, hvadrisikoarkene indeholder, og på hvilket grundlag de er udarbejdet, hvorfor det kanvære svært at bruge informationerne i en operationalisering.Ud fra risikoarkene vurderes to overordnede parametre, som segmenterneefterfølgende prioriteres ud fra: (Se kapitel 3.7.4. for en detaljeret gennemgang afhvordan de to parametre vurderes).■Væsentlighedenaf skattegabet (størrelsen af skattegabet samt risikoen for at
skattegabet vil vokse).■Barriererfor at reducere skattegabet (baseret på, om reglerne for
indberetning vurderes at være kendte og lette at følge for skatteyderen og på,hvorvidt SKAT vurderes at have let eller svært ved at imødegå denne risiko).Værdien af de to parametre fastlægges gennem votering via en række workshopsbestående af indsatsmedarbejdere fra de forskellige risikokomiteer. Segmenternemed den højeste væsentlighed og de laveste barrierer prioriteres indenfor defastlagte politiske rammer. I prioriteringen vil andre forhold såsom politiskehensyn tages i betragtning. Prioriteringen sker af Indsatsudvalget bestående afskattedirektører fra Borger og Erhverv, Store Selskaber, Told og ØkonomiskKriminalitet, Fagdirektøren for Indsats mfl., så projektplanerkunudarbejdesinden for disse segmenter. Hvis barriererne er så høje, at indsats er megetvanskelig eller meget ressourcekrævende i forhold til forventet effekt, vil de blivefravalgt, og Indsatsudvalget vil i stedet overveje andre initiativer, der kan
105 Følgende risikokomiteer eksisterer: Virksomhed og uregistreret virksomhedsrisikokomité,Borgerrisikokomité (inkl. Inddrivelse, Kundeservice, Afregning Person (proceskontor), Planlægnings- ogKoordinationsgruppen for Told, Intelligence Netværket i Økonomisk Kriminalitet og koordineringsgrupper iStore SelskaberYderligere eksisterer der en gruppe ved navn koordineringsgruppe risikovurdering, som påmellemlederniveau har til opgave at se på tværs af de forskellige risikokomiteer for at sikre, at der erminimalt overlap mellem risikoarkene og sikre, at der anvendes ensartede metoder
321
mindske barriererne. Den primære prioritering og ressourcebudgettering sker engang årligt, hvor en prioriteret liste over alle skattegabssegmenter udarbejdes ogoffentliggøres internt.106En samlet oversigt over skattegabssegmenter grupperet itemaer, ses i Figur 215.Figur 215Estimerede barrierer og væsentlighed af skattegabetpå tværs af segmenterSkattegabstemaerAf- og nedskrivningerAngivelse og betalingBilerE-handelE-indkomstEjendommeE-kapitalindkomstFonde og foreningerGlobalisering (pers./virk.udland)Interesseforbundne parterMoms/LønsumsafgiftPersoner indlandPunktafgifterRegistrering og ophørRegnskabsgrundlagSelskabsskatSort arbejde/sort økonomiTold - FinansielTold - Sikkerhed og sundhedTransfer pricingVærdipapirer og finansielle instrumenterØkonomisk kriminalitetVurderetvæsentlighed1
Vurderedebarrierer1
3.72.76.22.8NANA
2.82.02.83.43.12.72.93.72.82.92.52.62.3NA
1.34.01.35.34.14.62.52.62.3NA
1.8NA2.914.71NANANA
3.03.012.81
3.8NANA
3.8
1 Skala 1-5, hvor er den højeste score. Beregnet ud fra et vægtet gennemsnit af risikoarkene baseret på den estimerede størrelseaf skattegabet.Kilde: Risikodatabase, 2011 og 2012
Processen, hvorved SKAT segmenterer skattegabet og efterfølgende prioriterermellem segmenter, anses for at være veludviklet ud fra et internationalt perspektiv.Summen af de identificerede segmenter overstiger imidlertid det totale skattegabpå 21 milliarder betydeligt. Dette kan dels henføres til, at en del af segmenterneomhandler områder, der ligger uden for den officielle skattegabsdefinition og dels,at der kan være tale om overlap mellem skattegabstemaerne, således at områderkan blive talt med flere gange. Overlap i temaer anses for at være et væsentligtproblem, idet SKAT prioriterer ressourcer baseret på netop størrelsen af disse.SKAT arbejder dog også løbende på at forbedre kvaliteten af risikoark og søger atreducere disse overlap og øge præcisionen i estimering af risici.
106
Da SKAT er en politisk ledet organisation vil der ske løbende opdateringer til listen, hvorfor dernormalt planlægges med en ressource-buffer.
322
3.3.1.3. StrategiudviklingSKAT har organiseret aktiviteterne for at reducere skattegabet i projekter og harvurderet projektorganiseringen som nødvendig for at skabe en styring af aktiviteteri regionerne med henblik på at kunne fokusere ressourcerne på de områder, hvorder vurderes at være størst effekt på skattegabet107. Projekterne designes for atreducere skattegabet i et prioriteret segment eller i en del af segmentet. Udover atarbejde i projekter varetages der fortsat en række faste basisopgaver. Opgavernefordeles i følgende aktiviteter:■Landsdækkende projekterer en landsdækkende, koordineret indsats
målrettet et specifikt skattegabsområde. Landsdækkende projekter bestårtypisk af et projekt, som løber 1-2 år med 5-20 medarbejdere tilknyttet■Regionale projekterbestår af mindre regionalt implementerede projekter,
der ikke vurderes relevante på nationalt plan.■Pilotprojekterer mindre projekter, hvor formålet er at indsamle viden om et
skattegabsområde frem for at mindske skattegabet. Pilotprojekter iværksættespå områder, hvor SKAT ikke har tilstrækkelig viden om skattegabets karakterog/eller om, hvilke virkemidler der vil kunne nedbringe det effektivt.■Basisopgaverudgøres af ekspeditionsopgaver og kan i høj grad ses som faste
opgaver (såsom sanktioner, ekspeditionsprægede indsatsopgaver,skatteudvalgs- og ministerhenvendelser, anmeldelser mm.).De seneste år har SKAT øget anvendelsen af landsdækkende projekter, hvorveden stadigt stigende andel af ressourcerne anvendes i projekter. Dette skærperbehovet for hensigtsmæssige processer og standarder i forhold til projektdesign,udførelse og opfølgning. Figur 216 viser, hvordan ressourcefordelingen påregionale og landsdækkende projekter har udviklet sig.
107 Et eksempel på et projekt fra 2011 erHandel med køretøjer,der involverede 19 årsværk og havde tilformål at afdække og sætte ind over for organiseret grænseoverskridende økonomisk kriminalitet vedhandel og brug af køretøjer
323
Figur 216Andel af årsværk der arbejder i landsdækkende og regionale projektersiden 2010Antal årsværkAntal indsats årsværk allokeret til projekter1.2351.7891.532
Landsdækkende
50%
51%
59%
Regionale
41%
35%
22%19%12
Øvrige indsats
9%2010
14%11
Note: Øvrige indeholder basisopgaver samt pilotstudier1 Baseret på budgetterede forventningerKilde SKAT’s dimensioneringstal samt Indsatsudvalgets allokering af ressourcer til projekter
Projektforslag for, hvordan skattegabet mest omkostningseffektivt kan reduceres,udarbejdes på baggrund af de prioriterede segmenter i trin 2 (afsnit 3.3.1.2). Disseprojektforslag udarbejdes og koordineres af de enkelte risikokomiteer iforretningsområderne108samt af de to koordineringsgrupper i Store Selskaber.Yderligere har en tværgående koordineringsgruppe til ansvar at sikre, at der ikkeiværksættes projekter, der imødegår overlappende skattegab eller risikoområder.SKAT har ved hjælp af compliance-undersøgelsen fra 2006 taget de første skridttil at lave mere langsigtede strategier for, hvordan et specifikt skattegabsområdemindskes gennem blandt andet strukturel respons. Disse strategiske initiativer erløbende implementeret både i form af bedre IT-systemunderstøttelse (f.eks.præudfyldt tredjepartsindberetninger og beregnet befordringsfradrag samtintelligente TastSelv-vejledningstekster, der har til formål at øgeinddatakvaliteten) og forbedret lovgivning. Initiativerne er dog fortsat primærtcentralt drevet med bistand af faglige regionale kompetencer og dækker kun enmeget lille del af ressourcerne.
108 Virksomhed og Uregistreret Virksomhedsrisikokomité, Borgerrisikokomité, Planlægnings- ogKoordinationsgruppen for Told, Intelligence Netværket i Økonomisk Kriminalitet samt Vejledning.
324
SKAT har generelt en veludviklet projektplanlægningscyklus, hvor de regionaleenheder er ansvarlige for at udvikle projektplaner, der adresserer et specifiktskattegabsområde. Selvom SKAT i højere grad er begyndt at anvendevejledningsværktøjer frem for kontrol, eksisterer der ingen standardmodel for denoptimale sammensætning af værktøjer i projektets design. Dette medfører enrelativt stor variation i planlægningsprocessen fra projekt til projekt og fraforretningsområde til forretningsområde. På trods af, at SKAT har igangsat enrække initiativer for at få projektlederne til at tænke på tværs afforretningsområder og på tværs af virkemidler i projektfasen (nogle projektplanersendes til Jura og Samfundsøkonomi for kommentering), ses fortsat, at langtstørstedelen af alle projekter eksekveres inden for de enkelte forretningsområder,og at kun få forskellige virkemidler anvendes. Især systemmæssige initiativerinitieres sjældent uden for koncerncenteret. Ydermere ses det, at SKAT eksekverermange tilbagevendende projekter over for vedvarende risici frem for at have enovervægt af langsigtede segmentstrategier.
3.3.1.4 RessourceallokeringAllokering af ressourcer til landsdækkende projekter (cirka 60 procent af årsværk iindsats i 2011) sker gennem en årlig prioritering på tværs af Indsats (Borger ogErhverv, Økonomisk kriminalitet, Told samt Store Selskaber) og Vejledning.Risikokomiteerne har til ansvar at udarbejde et oplæg til en prioriteret liste overlandsdækkende projekter, som ressourceallokeringen efterfølgende sker påbaggrund af. Ressourceallokeringen foretages af to forskellige udvalg:■Indsatsudvalget bestående af fagdirektørerne fra Borger og Virksomhed, de
regionale indsatsdirektører, direktørerne fra Økonomisk kriminalitet og StoreSelskaber.■Kundeserviceudvalget bestående af de regionale kundedirektører med flere.
SKAT er siden 2012 begyndt at lave en samlet projektplan for SKATs projekter,der både forholder sig til skattegabet og effektiviseringsplaner, og som består af enliste af projekter, som vil blive implementeret, samt hvilke ressourcer på tværs afområderne, der allokeres til de forskellige projekter. Figur 217 viser en oversigtover ressourcefordelingen for 2011 til landsdækkende projekter på tværs af deforskellige skattegabstemaer.
325
Figur 217Tidsregistering på temaer 2011 samt estimeret væsentlighed og barriererSegmenter1Angivelse og betalingBilerE-handelEjendommeE-kapitalindkomstFonde og foreningerGlobalisering (pers./virk.udland)Interesseforbundne parterMoms/LønsumsafgiftPersoner indlandPunktafgifterRegistrering og ophørSelskabsskatSort arbejde/sort økonomiTold - FinansielTold - Sikkerhed og sundhedTransfer pricingVærdipapirer og finansielle instrumenterØkonomisk kriminalitetTotal
Anvendte årsvæk pålandsdækkende projekter1391432211410361591930286843101263588963
Vurderetvæsentlighed22.76.22.8NA4.01.35.34.14.62.52.62.31.8NA2.94.7NA3.8NA_
Vurderedebarrierer22.02.83.43.12.72.93.72.82.92.52.62.33.0NA3.02.8NA3.8NA_
Note: Ekskliuderer bundne opgaver og regionale projekter, hvorfor den samlede pulje af ressourcer kun er ~60% af indsats1 Ekskluderer projekter på Inddrivelse samt Kundeservice; 2 Skala 1-5, hvor 5 er det højeste; 3 Baseret på 2012 barrierer da der ikke skete en estimering i 2011Kilde: Iplan, Risikodatabase
Beslutningen om, hvilke projekter der skal gennemføres, kan afhænge af en rækkefaktorer såsom politiske hensyn, SKATs opfattelse af nødvendigheden afbasisdækning af skattegabet, størrelsen på skattegabet eller størrelsen påpotentialet af aktiviteten specificeret i projektet. En detaljeret gennemgang af delandsdækkende projekter, som blev implementeret i 2011, indikerer, atprojektprioriteringen sjældent sker på baggrund af en dokumenteret forventning tilprojektets effekt på skattegabet. Dette illustreres blandt andet af, at kun cirka 50procent af projekterne i 2011 havde prædefinerede effektmål relateret tilskattegabet.
326
Figur 218Ressourceallokering til de 33 landsdækkende projekter eksekveret i2011Eksempel:At sikrekorrekteskatteberegninger ogdermedpåvirkeskattegabeti positivretning19%51%
100%
30%
Eksempel:Efterafslutning afprojektets førstedel ultimooktober 2010forventer vihave lukketskattegabetmed 10% i detpågældendesegment
Det forventedeafkast perbudgetteretressource blevikke beregnet fornogen projekter i2011For ~50% af allebudgetteredeårsværk varsucceskriterierneikke målbare
Alle projekter2011
Projekter uden Projekter medmål / kunmål linket tilproduktionsmål andet endskattegabet
Projekter medmål linket tilskattegabet
Note: Træfprocent anses ikke for at være et mål linket til effekten på et skattegabetKilde: SKATs analyse af succeskriterier for 33 nationale projekter afsluttet i 2011, Iplan.dk
På trods af, at SKAT til en vis grad har opstillet hensigtsmæssige rammer foradressering af skattegabet gennem en systematisk risikoproces og denefterfølgende ressourceprioritering på tværs af projektplaner, mangler der stadig eneffektiv styring og kvantificering af projektplanerne med henblik på, at ressourcerallokeres til de aktiviteter og segmenter med det relativt højeste forventede afkast.SKAT arbejder også primært i en årlig planlægningsproces, hvorressourceallokeringsbeslutninger tages i november, og hvor projekter typisk måeksekveres indenfor den fastlagte årlige planlægningscyklus. Denne faste cykluskan være uhensigtsmæssig og begrænsende for for den optimale længde afprojekterne.
3.3.1.5 Projektdesign og eksekveringEfter ressourceallokeringen til projekter er foretaget, er det projektlederens ansvarat udarbejde et udkast til et detaljeret projektdesign, der blandt andet indeholder enstrategi for at opnå projektets succeskriterier, samt en milepælsplan for ateksekvere strategien. I projektdesignet vil forskellige virkemidler såsomvejledning og kontrol derfor blive overvejet gennem en løbende dialog medcentrale støttefunktioner inden projektet godkendes af Indsatsudvalget. I praksis
327
ses dog, at effektmålere sjældent inddrages i projektdesignet, hvorfor der erpotentiale for forbedret brug af støttefunktionerne.På tværs af SKATs aktiviteter for at reducere skattegabet observeres brugen af enrække avancerede værktøjer. Eksempelvis bruges tredjepartsindberetninger af datai stigende grad over for borger segmentet til at forebygge fejlrapportering og snyd.Et konkret eksempel på dette er, at kun arbejdsgivere kan rette i lønmodtagereslønindkomst efter 2011. Effekten af dette initiativ har reduceret skattegabet påborgerområdet betragteligt.SKAT er kommet langt med brugen af systemmæssige løsninger for borgere, menhar i mindre grad kunnet reducere skattegabet for erhverv gennemtredjepartsindberetning af data. Dette skyldes i nogen grad datatilgængelighed afvirksomhedens regnskabsinformation og i sidste ende manglende opgivelsespligtaf forskellige regnskabsposter. SKAT arbejder dog på at overføre erfaringerneomkring 3. partsindberetning fra borgersegmentet til erhvervssegmentet. Dennyligt indgåede skattereform indeholder første initiativer på dette område.En tilsvarende indikator for, at der er mere viden og data om borgere end omvirksomheder, ses i metoden hvorved SKAT udvælger kontrolsager. For borgerehar SKAT en stor database af viden og har i forbindelse med compliance-undersøgelsen valideret et værktøj, der kan indikere, hvilke borgere der har enhøjere sandsynlighed for fejl og snyd. For virksomheder laves der også en scoringaf sandsynligheden for snyd, men på grund af tidligere nævnte databegrænsningerer denne model ikke på niveau med den for borgere. I stedet anvendes etudsøgningsværktøj til kontrolsager, hvorved det er muligt at lave en udsøgning afen række virksomheder i en specifik region med specifikke karakteristika(fejl/snyder-historik, størrelse af virksomheden, indtjening mm).Der eksisterer standardprocesser og støttefunktioner i eksekverings- ogdesignfasen med henblik på at inddrage central involvering i forhold tilmarkedsføring, kampagne og presse. Det observeres dog samtidig, at processernekun bruges i begrænset grad af de regionale projektledere. På trods af, at SKAThar oprettet en række grupper til at give input på valget af værktøj iprojektdesignet, udestår det imidlertid stadig at udarbejde en proces, der sikrer, at:■Forskellige virkemidler inddrages i projektdesignet.■Virkemidlerne designes ud fra en vurdering af årsagsvirkningen over for
skatteyderen.■De rette milepæle og delmål opstilles for at sikre, at projektlederne kan styre
projektet effektivt.
328
3.3.1.6 Måling og opfølgningMåling og opfølgning omfatter, hvordan SKAT måler udfaldet af et projekt, samthvordan viden fra projekter anvendes i den videre proces. SKAT har et mål om atlave opfølgning på projekter ved eksempelvis at måle på, om regelefterlevelsen ersteget, om skattegabet er blevet mindre eller om projektet levede op til en rækkeprædefinerede mål (eksempelvis om det planlagte antal mediekampagner blevgennemført, og om milepælene i projektet blev opnået).For at sikre et balanceret fokus på vejledning og øvrige systemmæssige tiltag iforhold til kontrol, har SKAT i forbindelse med projektorganiseringen ændretmedarbejderopfølgningen fra at måle på reguleringen fra kontrolsager til atfokusere på individuelle medarbejdermål (såkaldte KPI’er) defineret i forbindelsemed projekterne. I projektdesignet er det projektledernes ansvar at opstillerelevante mål for medarbejderne, og det er efterfølgende indsatsudvalgets ansvarat godkende de relevante mål. En gennemgang af projektplanerne for 2011 viserimidlertid, at der sjældent specificeres medarbejdermål i projekterne. Detteunderbygges desuden af interviews med regionale indsatsdirektører, hvor detindikeres, at der ikke er en standard for brugen af KPI’er. Dette medfører, atafdelingslederne ofte kun har mulighed for at lave medarbejderopfølgning iforhold til, hvor meget tid der er blevet allokeret til forskellige indsatsprojekterfrem for effekten af den anvendte tid.For at styrke opfølgningen på projekternes effekt etablerede SKAT i 2008regionale teams af omkring 50 effektmålere. Effektmålernes opgave er 1) at sørgefor, at projektet bliver designet på en måde, så det efterfølgende vil være muligt atlave en effektmåling og 2) lave effektmåling af projekterne fra den pågældenderegion. SKAT har dog kun i meget begrænset grad gennemført egentligeffektmåling af deres aktiviteter – således blev effektmåling på skattegabet kunudført for cirka 25 procent af projekterne i 2011109. Dette fremgår af Figur 219.
109 En analyse af de 25 landsdækkende projekter eksekveret i 2011 viser en tilsvarende tendens medkvantitativ effektmåling i 50 procent af tilfældene
329
Figur 219Effektmåling for projekter eksekveret i 2011
Projekter afsluttet i perioden 31.01.2011 – 01.01.20121100%
43%
34%23%
Kvantitativeffektmålingsker for kun~23% afprojekterne
Projekterafsluttet i 2011
Ingen effektmåling/ produktionsmål
Andreeffektmålinger2
Effektmåling påskattegabet3
1 Påbegyndt i perioden 01-01-2010 til 01-01-20122 Målinger der dækker holdningsundersøgelser, adfærdsændringer, henvendelser via kontaktkanaler, nye indberetninger/registreringer3 Målinger der dækker skattegab, provenu, restancer og reguleringerNote: Træfprocent indgår som en anden effektmåling da den ikke er direkte koblet til skattegabet som en overordnet effektKilde: SKATs analyse af succeskriterier for 30 nationale projekter afsluttet i 2011, Iplan.dk
På grund af den manglende effektmåling er det vanskeligt at lave en aggregeretopgørelse af effekten på tværs af SKATs aktiviteter. Alle reguleringer, der laves iforbindelse med projekter, skal dog registreres til et specifikt projektnummer, ogved at bruge data for den samlede regulering pr. projekt og henføre dette tilskattegabstemaet, som projektet blev eksekveret inden for, har det været muligt atdanne et overblik over reguleringer foretaget for landsdækkende og regionaleprojekter. Baseret på en gennemgang af effektmålingerne for projekter eksekvereti 2011 har det samtidig været muligt at indsamle viden om de øvrige effekter i detilfælde, hvor effektmålingen blev foretaget. Af Figur 220 ses, at effekten afSKATs aktiviteter for 2011 beløber sig til cirka 7,2 milliarder kroner (inklusivreguleringer for store selskaber på 1,2 milliarder kroner).
330
Figur 220Effekten af SKATs aktiviteter 2011Segmenter med eksekveredeprojekterAngivelse og betalingBilerE-handelEjendommeFonde og foreningerGlobaliseringInteresseforbundne par.Moms/LønsumsafgiftPersoner indlandPunktafgifterRegistrering og ophørSelskabsskat1Sort arbejde/økonomiStøtteprocesserTold - FinansielTold - Sikkerhed/sundhedTransfer pricingVærdipapirer mmØkonomisk kriminalitetSystemmæsige aktivitetRegionale aktiviteter2Store selskaberTotalNote:
Provenu effekt af reguleringerMillioner kroner1351101653313655608
Provenu fra øvrige effekterMillioner kronerNA19NANANANANA13NA9NANANANANANA76NANA~400
2,35647217
NA0889182560
1,8332,3506,669
00~500
De regionale aktiviteter er beregnet som differencen mellem de totale reguleringer i 2011 opgivet af BICC og de reguleringer der kunne henføres tillandsdækkende projekter for 2011Effekten af de systemmæssige aktiviteter er beregnet som den andel af SKATs initiativer for borgere der kan henføres til 20111 Inkluderer reguleringer på selskabsskat for både, små, mellemstore virksomheder (1,15 mia.kr.) og store selskaber (1,2 mia. kr.); 2 Inkluderer øvrige segmenter derikke fremgår af SKATs risikodatabaseKilde: Iplan, Risikodatabase, Oversigt over regionale målenetværk, HR medarbejderdata, BICC regnskabsdata 2011
Da provenuet fra reguleringerne er direkte sporbare til SKATs regnskab er der storsikkerhed i tallene, mens provenu fra de øvrige effekter uundgåeligt indeholder enbetydelig usikkerhed. Ydermere, da de øvrige effekter (oplysningskampagner,skræmmeffekt, osv.) sjældent estimeres af SKAT, er den samlede effekt på cirka7,2 milliarder kroner et konservativt estimat.På trods af, at SKAT i en international sammenhæng er kommet langt med hensyntil effektmåling af indsatsprojekterne og har bevæget sig væk fra at måle påeffekten af kontrolaktiviteter (antal gennemførte kontroller og størrelsen afreguleringsbeløbet), har SKAT i dag ikke de fornødne processer for at laveoptimal opfølgning. SKAT har retningslinjer om at definere specifikke mål iprojekterne, men der er dog ofte mangel på projektmål, hvorfor opfølgning oggenerel performance management forekommer i begrænset grad.3.4 Analyse af SKATs dækning af skattegabetAnalysen af SKATs dækning af skattegabet er lavet med henblik på at skabe etsamlet overblik over effekten af SKATs indsatsaktiviteter, samt hvordan SKATtilrettelægger indsatsen for at reducere skattegabet. Analysen er udført ved at
331
bruge viden om SKATs ressourceallokering og effekten af aktiviteterne beskrevetgennem afsnit 3.3. En samlet oversigt over resultaterne kan ses i Figur 221.Figur 221Oversigt over effekten af SKATs aktiviteter i 2011Segmenter medeksekverede projekterAngivelse og betalingBilerE-handelEjendommeFonde og foreningerGlobaliseringInteresseforbundne par.Moms/LønsumsafgiftPersoner indlandPunktafgifterRegistrering og ophørSelskabsskatSort arbejde/økonomiStøtteprocesserTold - FinansielTold Sikkerhed/sundhedTransfer pricingVærdipapirer mmØkonomisk kriminalitetSystemmæsige aktivitetRegionale aktiviteter3ØvrigeTotalNANA6.5100.00
Andel af risiko Beregnings-Procentmetode5.63.41.11.60.28.32.214.61.06.93.18.213.34.50.16.87.70.9VurderingComplianceVurderingComplianceVurderingComplianceVurderingComplianceComplianceVurderingVurderingVurderingRockwoolVurderingCompliance2Compliance2VurderingComplianceVurdering
Est.barrierer2.02.83.43.12.93.72.82.92.52.62.33.01NANA3.012.81NA3.8NANANANA-
Værktøjsmix, est. effektRegulering Øvrige4Mio. DKKMio. DKK1351
Adresseretrisiko0%3%0,1%11%4%1%2%1%88%0,2%0,4%0,1%6%NA0%0,1%23%0,4%44%
Ressource-forbrug 2011Årsværk13914322114
NA19
NANANANANA13
1016533136
10361591930
55608
NANANANANANANANA76NANA~4000
2,356547217
286843
NA0
101263588
88918
2560
NANA0%
NA6280
1,833NA6,670
NA~500
NA
1,592
1 Baseret på 2012 barrierer da der ikke skete en estimering i 2011; 2 Compliance told undersøgelse; 3 Inkluderer øvrige segmenter der ikke fremgår af SKATsrisikodatabsae; 4 Måling af øvrige effekter sker kun i lille udstrækning, hvorfor denne størrelse på nuværende tidspunkt kun kan udfyldes for få projekter; 5 Inkluderer1,2 mia. fra Store SelskaberKilde: Iplan, Risikodatabase, Oversigt over regionale målenetværk, HR medarbejder data, BICC regnskabsdata 2011
For at danne et overblik over, hvordan SKAT tilrettelægger deres indsats, er dergennemført en analyse for at afdække:■Hvor stor en del af skattegabet, der fravælges i den initiale prioritering af
skattegabssegmenterne.■Hvor stor en del af skattegabet i de prioriterede skattegabssegmenter, der
forventes at blive adresseret gennem projekterne.■Hvor stor en del af skattegabssegmentet, der faktisk bliver adresseret.■Hvor stor den forventede effekt af det adresserede område er■Hvor stor den realiserede effekt på skattegabet er.
SKAT har ikke i dag et overblik over, hvordan deres aktiviteter dækkerskattegabet, og jævnfør foregående diskussion om manglende eller mangelfuldeprojektmål samt efterfølgende effektmåling, er der betydelige udfordringer ved atestimere hvert trin i denne proces. Analysen er foretaget for 2011 og opbygget ved
332
at tage udgangspunkt i summen af SKATs segmenter110, det totale skattegab derblev indhentet gennem reguleringer og systemmæssige løsninger, samt en analyseaf 136 projektplaner.111Figur 222 viser opsummeringen af analysen for andelen af skattegabet somadresseres, hvilket viser, at SKAT planlagde efter og indhentede cirka 7,2milliarder kroner af skattegabet i 2011.Figur 2226SKAT indhentede minimum DKK 4,8 milliarder kroner afskattegabet i 2011TrinTotal
1
Estimeret skattegabprimo 2011
2
Udvalgte segmenter
3
Udvalgte områder isegmenterne
4
Forventet effekt
6,0
IGBØLEROFTBDKonsolideret dataikke tilgængeligTBDPå grund af manglende opfølgningekskluderer estimaterne en stor delaf indsatsaktiviteter via vejledningRegulering på Store Selskaber på1,2 mia. kr. er ekskluderet, da disseikke kan henføres til det officielleskattegab på 21 mia. kr.
21
TBD
5
Realiseretminimumseffekt
6,0
Note: Sort arbejde, told og punktafgifter er henført til borgere / erhverv ud fra det relative størrelsesforhold mellem borgere og erhvervKilde: Analyse af 136 projektrapporter afsluttet i 2011, Initiativer udført i 2011 fra ”Rapport – Initiativer der øger regelefterlevelsen Maj 2012”, Iplan,Risikodatabase, Oversigt over regionale målenetværk, HR medarbejder data, BICC regnskabsdata 2011
■Trin (1) viser det samlede estimerede skattegab primo 2011. Det bemærkes at
det totale skattegab (inklusiv store selskaber, økonomisk kriminalitet, told ogafgifter) er større end det officielle estimat på 21 milliarder kroner■SKAT fravælger en del af det totale skattegab i trin (2), hvor der foretages en
prioritering baseret på de tidligere nævnte estimater for væsentlighed ogbarrierer for at indhente skattegabet. En vigtig faktor i fravalget er således, at110 Dette estimat bruges som udgangspunkt i analysen frem for SKATs mål på Finansloven, da det netop erdette samlede grundlag som SKAT baserer deres planlægning og prioritering ud fra. Jævnfør forrige afsniter der indikatorer på betydelige overlap i disse segmenter og manglende præcision.111 For hvert trin eksisterer en række projekter hvor det er muligt at lave beregningerne. Disse projekterdanner stikprøven for at estimere hver trin.
333
en stor del af skattegabet er svært for SKAT at adressere, f.eks. som følge afat der er tale om meget små beløb spredt over en stor population. SKAT harikke på nuværende tidspunkt overblik over, hvor meget af det totale skattegabder fravælges i dette trin■Inden for hvert segment planlægger SKAT at adressere en delmængde (trin
3), da det typisk ikke er muligt at igangsætte projekter inden for alle dele afskattegabssegmenterne. For nogle segmenter vil der ikke blive udarbejdet enprojektplan, og for andre vil projekterne kun adressere en andel af detsamlede segment (eksempelvis kontrolleres kun 200 ud af 500 bilhandlere,eller der udsendes kun vejledningsbreve til halvdelen af et segment). SKAThar ikke på nuværende tidspunkt overblik over, hvor meget af det totaleskattegab der fravælges i dette trin■Trin (4) viser, at SKAT ud fra deres planlægningsproces forventede at
indhente 6,0 milliarder kroner af skattegabet på 21 milliarder kroner. Endybere analyse viser dog, at der ofte udføres præcist det planlagte antalkontroller, men aldrig flere, hvilket kunne indikere en konservativmålsætning.■Trin (5) viser, at den forventede effekt af SKATs aktiviteter er stort set lig
med det faktisk indhentede potentiale på 6,0 milliarder kroner. Jævnfør Figur220 blev 6,7 milliarder kroner indhentet gennem kontrolaktiviteter. Heraf kanomkring 1,2 milliarder henføres til store selskaber, som ligger udenfor detofficielle mål for skattegabet, mens yderligere 0,5 milliarder blev realiseretgennem systemmæssige løsninger og vejledningsaktiviteter. Det skalbemærkes, at det for mange systemmæssige aktiviteter er vanskeligt atestimere en effekt på kort sigt, og at yderligere effekter kan forventes pålængere sigt.Til den samlede effekt af SKATs aktiviteter skal der tillægges effekten afoplysningskampagner, samt den afskrækkende effekt ved at lave synligkontrol. Disse effekter estimeres dog ikke af SKAT i dag, hvorfor det ikke harværet muligt at medregne dem i modellen. Det skal i øvrigt fremhæves, atskattegabet udvikler sig dynamisk, hvorved en række initiativer vil have enmidlertidig effekt på reduktion af skattegabet (f.eks. kontroller), mens andre vilhave mere blivende effekt (f.eks. feltlåsning på selvangivelsen). Det kansåledes ikke konkluderes, at SKAT varigt ’lukkede’ denne del af detestimerede skattegab som konsekvens af dets indsatsaktiviteter i 2011, og denvarige effekt kan således på længere sigt vise sig at være enten mindre ellerstørre.
334
3.5 Anbefalinger for at reducere skattegabetKortlægningen af SKATs opgavevaretagelse indenfor indsatsområdet, jævnførafsnit 3.3, fastslog, at SKAT har gjort fremskridt i implementering af strategien fra2007, men at der fortsat er et potentiale for yderligere at styrke processernegennem især styrkelse af skattegabssegmentering og bedre udvælgelse af områdermed højt potentiale baseret på et styrket beslutningsgrundlag forprojektudvælgelse samt forankring af ejerskabet for strategierne.Endvidere fastslog afsnit 3.4, at potentialet for procesoptimeringen ligger i bedresegmentudvælgelse og øget brug af systemmæssige værktøjer og lovgivning tilnedbringelse af skattegabet. Der er ikke konstateret behov for en ressourcetilførseltil SKAT for at kunne nå disse mål. Der er dog behov for målrettet rekruttering ogudvikling af spidskompetencer til styrket skattegabssegmentering, udvælgelse afskattegabspotentialer og performance management samt professionalisering afprojektlederkompetencer, Anbefalingen er beskrevet nærmere for hvert af de seksprocestrin angivet tidligere i Figur 208. Samlet set vil implementering afnedenstående anbefalinger herunder eksekvering, opfølgning og enstrengetindsatsorganisation medføre effektivisering af indsatsområdet svarende til 90millioner kroner jævnfør afsnit 2.3.
3.5.1 Estimering af det samlede skattegabDet anbefales, at SKAT udvikler og etablerer et samlet styringsmål, der består afskattegabet for hele økonomien. Endvidere anbefales komplet, ikke-overlappende,og præcis opgørelse af skattegabet baseret på løbende udvikling af metoder forestimering.For at løse disse udfordringer anbefales det, at SKAT fortsætter sit arbejde medmetodeudvikling for at estimere skattegabet for områder uden for Borger ogErhverv og Sort arbejde. Det anbefales også specifikt, at SKAT bruger enstandardiseret tilgang til at estimere alle områder af skattegabet som et værktøj forat overkomme visse af udfordringerne. For at undgå dobbelttælling af skattegabet,og samtidigt sikre at alle områder af skattegabet estimeres, anbefales det, at alleskattegabsområder systematisk kortlægges i en samlet oversigt, jævnførkortlægningen i afsnit 3.1.3. Det skal således estimeres, hvorvidt der eksisterer etskattegab for et givent segment samt størrelsen af dette skattegab baseret pådiverse kilder, f.eks. compliance-undersøgelsen, Rockwoolfondens undersøgelser,erfaringer fra andre lande samt interne data i SKAT.
335
3.5.2 SegmentudvælgelsePå baggrund af det samlede estimerede skattegab skal SKAT fortsat prioritere,hvilke områder af skattegabet der skal tilrettelægges en indsats for, og hvilkeområder der får lavere prioritet. Heri er det afgørende, at SKAT opbygger enkomplet operationel segmentering, der danner grundlag for (i) fravalg afsegmenter med lavt potentiale og (ii) udvikling af segmentstrategier for områdermed mest potentiale.Det anbefales, at SKAT i højere grad anvender et data-drevet, faktabaseretkvantitativt grundlag (f.eks. antal kunder med skattegab og skattegab pr. kunde)for udvælgelse af segmenter frem for subjektive vurderinger fastslået ved votering.Se kapitel 3.7.7 for en samlet liste over kvantitative dimensioner, der bør tilføjes tilSKATs nuværende risikoark for at nå dette grundlag. Det anbefales ydermere, atSKAT fokuserer på at kortlægge adfærdsdimensionen mere detaljeret irisikoarkene, altså om der er tale om snyd eller fejl (f.eks. grundet uvidenhed),samt hvad der udgør baggrunden for skatteyderens adfærd på området. Der ersåledes også behov for en mere detaljeret kvalitativ viden om den enkelte risiko,da denne viden er essentiel for udformningen af en effektiv indsatsstrategi påområdet. Se kapitel 3.7.6 for en samlet beskrivelse af de adfærdsmæssigedimensioner, der skal søges afdækket.Risikosegmenteringsarbejdet bør varetages af en central specialistfunktionsammen med skattefaglige medarbejdere inden for forretningsområderne medhenblik på anvendelse af en fælles metodik på tværs af de forskellige dele afskattegabet.Segmentering skal i praksis forbinde skatteposter med et estimeret skattegab medde risici, der er udtryk for de underliggende handlinger og områder, somproducerer skattegabet. Eksempelvis beskattes aktier på flere forskellige måder(som kursgevinst eller dividender) hvorfor der er tale om forskellige skatteposterpå selvangivelsen for borgere og selvstændige. Strategien for at mindskeskattegabet for aktier kan imidlertid med fordel ses under ét. Sammenhængenmellem identificerede skatteposter og risiciene er illustreret i Figur 223.
336
Figur 223Relationen mellem skattegabssegmenter og skatteposterBorgereArbejdsmarkedsbidragIndkomst-skatterEjendoms-værdiskatSelskabsskatPensions-afkastskatFormueskatSkat forformue,ejendom ogbesiddelseAfgift af arv og gaveVægtafgifterEjendomsskatterFrigørelses og afståelsesafgiftGenerelle omsætningsafgiftTold og importafgifterSkat forformue,ejendom ogbesiddelseAfgifter af specielle varerAfgifter specielle transaktionerAfgifter af specielle tjenesterDiverse afgifterAndreproduktionsskatterAfgifter kontrol og tilsynAfgifter bevillingerSelvstændigeSmå selskaberStore selskaber
ILLUSTRATIV
Risiko 7
Risiko 6
Risiko 5
Risiko 4
Risiko 1
Risiko 2
Risiko 3
Kilde: SKM
Den optimerede proces med en entydig sporing mellem skatteposter og risici(skattegabssegmenter) skal sikre, at SKAT fremover kan udvælge de segmentermed størst potentiale og dermed optimere ressourceanvendelsen mod størst muligreduktion af skattegabet.
3.5.3 StrategiudviklingDet anbefales, at SKAT udvikler flerårige strategier for de udvalgte segmenter.Disse strategier skal beskrive målsætning for området, anbefalede værktøjer ogvirkemidler. Herudover skal segmentstrategierne forankres entydigt iorganisationen for at sikre ejerskab, både i forhold til strukturel respons (f.eks.jura, afregning og IT) og i forhold til indsats (f.eks. målrettet vejledning ogkontrol).Dette bliver et centralt element i implementering af den nye proces – særligt set ilyset af den nuværende decentrale model for projektforslag og design, hvorkoordination og ejerskab ikke er entydigt forankret. Minimumskravene til deflerårige segmentstrategier vurderes at være:
337
■Strategiens målsætning og målgruppe.■Estimeret effekt på skattegabet ved at gennemføre strategien.■Strategiens langsigtede horisont og hvilke projekter, der planlægges
eksekveret for at opnå den estimerede effekt (potentielt flere forskelligehorisonter).■Det planlagte værktøjsmix og ressourceforbrug på tværs af kontrol,
vejledning, systemmæssige løsninger, jura, partnerskab mv.■Forudsætninger for strategiens implementering herunder nødvendige
pilotprojekter, og metode- lov- og systemudviklings krav.■Detaljer om omfang og karakter af manglende regelefterlevelse på området
samt analyser af baggrund for skatteyderadfærden.■Plan for inddragelse af centrale interessenter i forhold til udredning af
regelefterlevelsesproblematikken, udvikling af løsningsforslag ogimplementering af nye tiltag til forbedring af regelefterlevelsen.Se kapitel 3.7.8 for en samlet oversigt over, hvilke elementer segmentstrategiernebør indeholde.Strategierne bør udarbejdes af de ansvarlige linjechefer (Store selskaber,Økonomisk kriminalitet, Borgere, Erhverv osv.) i samarbejde med en centralstøttefunktion og relevante medarbejdere og forelægges ledelseskredsen i Indsatstil godkendelse.Et eksempel på en længerevarende indsats, der minder om en segmentstrategi, erfor skattegabsområdet Aktier. Den samlede indsats over for Aktier blev ikkeplanlagt og koordineret fra udgangspunktet, men SKAT gennemførte alligevel enlangsigtet strategi af i alt 12 forskellige projekter inden for forskellige områdersåsomShorting af Aktier, Tvangsindløsning af unoterede aktier, Medarbejderaktier i pengeinstitutter,mm for at sætte ind over for et generelt områdeidentificeret i compliance-undersøgelsen 2006. Gennem en samlet, koordineretstrategi kan SKAT sikre udnyttelse af ressourcer på tværs af organisationen til atskabe en langsigtet plan i stedet for at foretage enkelte projekter indenfor deforskellige forretningsområder.
3.5.4 RessourceallokeringDet anbefales, at SKAT i højere grad introducerer dynamisk ressourceallokeringmellem områder med henblik på at maksimere forventet skattegabseffekt baseretpå et kvantitativt beslutningsgrundlag for udvælgelse af aktiviteter. Kortlægningen
338
i afsnit 3.3.1.4 fastslog, at ressourceallokering og projektudvælgelse sker påbaggrund af forventet effekt i cirka 50 procent af tilfældene i 2011. For at dannegrundlag for udvælgelse af segmentstrategier med den højeste forventede effekt,anbefales det, at SKAT implementerer en samlet ressourcedisponeringsmodelherfor.Ressourcestyringsmodellen har to overordnede formål:■Fremadrettetskal modellen bidrage til, at SKAT udvælger
segmentstrategier og senere projekter med de relativt højeste forventedeeffekter under hensyntagen til øvrige krav, f.eks. politiske prioriteringer. Forat kunne gøre dette effektivt forudsættes en rullende planlægning afressourcer til projekter og øvrige aktiviteter, f.eks. på kvartalsbasis.■Bagudrettetvil modellen skabe grundlag for styrket rapportering af effekten
af forventede og afsluttede aktiviteter samt give mulighed for systematisk atvurdere præcisionen af de forventede estimater gennem effektmåling samtkvaliteten af den samlede indsatsplan.Grundlaget for ressourcestyringsmodellen er angivet i Figur 221 ovenfor.Fra og med 2012 er SKAT begyndt at gå i retning mod en fællesressourcedisponering i kraft af en fælles ressourceallokeringsbeslutning på tværsaf Vejledning og Indsats, hvorfor de første skridt til anbefalingen er taget.Indsatsudvalget og Kundeserviceudvalget har i fællesskab formuleret 5 projekter,der implementeres som paraplyprojekter i 2012. Der eksisterer imidlertid fortsat etforbedringspotentiale i at øge andelen af tværgående projekter, såfremt en øgetintegrering i projektregi af de forskellige forretningsområder skal implementeres.Det er væsentligt at bemærke, at modellen ikke er en deterministisk sammenhængmellem ressourceanvendelse og øget regelefterlevelse, da den altid vil indeholdebetydelige usikkerheder og ikke til fulde kan korrigeres for eksterne påvirkninger.Således vurderes, at SKAT har et begrænset grundlag for at vurdere effekten af enindsats i absolutte termer samt i høj grad at vurdere marginaleffekten af en øgetressourceanvendelse. Dette skyldes en række forhold, herunder:■Forskellige værktøjer kan anvendes til minimering af skattegabet, og disse
har forskellige enhedsomkostninger (f.eks. lovgivning vs. kontrol).■SKAT har i dag begrænsede data for sammenhængen mellem indsats og den
direkte effekt, f.eks. i form af kontrol/vejledning, jævnfør afsnit 3.3.1.6. Pågrund af de usikkerheder, der ligger i effektmåling, vil det også på sigt værevanskeligt at opgøre en præcis og entydig sammenhæng.
339
■Der vil typisk være en faldende marginaleffekt ved et øget ressourceforbrug,
hvis præcise omfang er vanskeligt at estimere.■Indsatsaktiviteter eller fravær heraf på et givent område kan påvirke
regelefterlevelsen indenfor andre områder, f.eks. befolkningens opfattelse afSKATs synlighed. Omfanget af disse afledte effekter er imidlertid vanskeligeat opgøre.■Vurdering af marginaleffekten af ændret ressourceanvendelse bør desuden
tage højde for to øvrige afledte forhold: (i) alternativomkostningen ved, atressourcen ikke anvendes til andre formål i samfundsøkonomien og (ii)tilbageløbseffekten, dvs. det ændrede aktivitetsniveau i samfundet ved øgetskatteprovenu fra en styrket indsats.Det anbefales, at ressourcer allokeres løbende til projekter/aktiviteter med denrelativt højeste forventede effekt, i takt med at disponible ressourcer frigives fraafsluttede aktiviteter. Ressourceallokeringen sker gennem en årlig plan, derkvartalsvis revideres i forhold til nye segmentstrategier og ny viden omkringeksekverede segmentstrategier, herunder fortsatte compliance-undersøgelser.Slutteligt, anbefales det, at fokus på strukturelle løsninger integreres iprojektplanlægningsfasen, så der også kan etableres projekter med dette fokus.Strukturelle løsninger bør fremover planlægges og eksekveres gennem en proces,hvor strukturelle skattegabsprojekter prioriteres sammen med SKATs andre IT-projekter. Det er afgørende for at reducere skattegabet, at der findes en mereoptimal balance med en bedre prioritering af SKATs IT-udviklingsbudget iforhold til at udvikle systemløsninger, der på den ene side servicerer borgere ogvirksomheder bedre og på den anden side forebygger fejl og snyd medskattebetalingen. Dette vil kræve en højere grad af involvering fra centraleanalytiske ressourcer i IT-projektdesignfasen.For fortsat at kunne håndtere uforudsete opgaver anbefales det at oprette etnationalt team, der kan agere som tilkald, i stedet for de regionale ressource-buffere som er til stede i dag.
3.5.5 Projektdesign og eksekveringDet anbefales, at SKAT implementerer en mere effektiv eksekvering gennemstyrkelse af centrale specialistenheder, som sammen med indsatsmedarbejdere stårfor design og opfølgning på projekter samt anvendelse af standardiseredeværktøjer og processer. I dag medfører situationen med manglende (ogineffektive) standardprocesser for udarbejdelse af anbefalinger om et optimalt
340
værktøjsmiks i projektets design stor variation i planlægningsprocessen fra projekttil projekt og fra forretningsområde til forretningsområde.Det anbefales, at SKAT implementerer en standardprojektmodel opdelt i tre trin:(1) projektdesign og forudgående analyse (2) implementering og (3) opfølgning ogeffektmåling.1.For projektdesign og forudgående analyse anbefales, at krydsfunktionelle
teams i højere grad skal understøtte specifikationen af projektet. Opgavenbestår i at operationalisere målsætning, fastslå målgruppe, indhente viden ombaggrund for skatteyderadfærd ved hjælp af kvantitative undersøgelser,risikomodeller og anden ekspertise, udarbejde planer for involvering afinteressenter, fastslå miks af værktøjer, målepunkter for løbende produktions-og effektmåling samt bemandingskrav over projektets levetid. Projektetgodkendes inden opstart. Som grundlag for dette arbejde anbefales det, atSKAT styrker arbejdet med vidensopsamling og -deling i et fælles katalog aferfaringer og metoder. Kataloget kunne bestå af:a.Tidligere erfaring fra marketing kampagner (marketingskanaler, effektivitet
og pris af kanalerne).b.Erfaring fra case-udvælgelse og kontrol (hit-rate og gennemsnitligt provenu
på forskellige skatteyder-karakteristika).c.Guidelines og standardprocedurer for, hvordan Value-at-Risk (forventet
effekt pr. kontrol/vejledning) kan bruges på den pågældende case-udvælgelse. En Value-at-Risk model kan se ud på to forskellige måder:1)Virksomhedernes teoretiske skattebetaling estimeres baseret på
tilgængelige tredjepartsdata såsom omsætning, indtjening og udgifter ogsammenlignes herefter med den faktiske skattebetaling.1122)Virksomhedens faktiske skattebetaling benchmarkes imod
sammenlignelige virksomheders skattebetaling for at identificere, om derpotentielt er snyd. Eksempelvis sammenlignes skattebetalingen fra tobagere, der begge ligger i Københavns kommune og som har 5medarbejdere. Hvis den ene bager har en betydeligt lavere skattebetalingrelativt til omsætningen end den anden, udtages virksomheden tilkontrol.
112 Det skal bemærkes, at der i Danmark er en begrænset indberetning af regnskabsdata i forhold til en delandre lande, hvilket kan komplicere elementer af en Value-at-Risk model. Det skyldes, at der gennemårene er arbejdet med at reducere den administrative belastning af virksomhederne. Indberetning afregnskabsdata er derfor reduceret.
341
d.Idekatalog til systemiske løsninger, der er ved at blive undersøgt for at
undgå at der arbejdes på en juridisk løsning, mens et stort kontrolprojekt erunder implementering (eksisterer allerede i høj grad).2.I forhold til implementering anbefales, at SKAT i videst mulig udstrækning
anvender normtider for standardopgaver defineret i projektdesignet samtløbende feedback baseret på de prædefinerede målsætninger.Aktiviteter for opfølgning og effektmåling beskrives i næste afsnit.
3.5.6 Måling og opfølgningDet anbefales, at effektmåling og opfølgning udføres konsekvent for at evaluereeffekten af SKATs overordnede strategi samt til at evaluere de enkelte projekter ogde enkelte medarbejdere i projekterne.Som kortlagt i afsnit 3.3.1.6 foretog SKAT i 2011 kun effektmåling for cirka 25procent af projekterne. På baggrund heraf anbefales det, at der for allegennemførte segmentstrategier foretages effektmåling af indsatsen baseret på deopstillede målekriterier. Effektmålingen vil sikre opfølgning på forventningerne tilstrategien samt sikre muligheden for en effektiv ledelsesmæssig opfølgning – ogressourceallokering til skattegabssegmenter og indsatsprojekter med størst effektpå skattegabet.For at sikre konsistent effektmåling anbefales det, at specialister i effektmålingdeltager i gennemførelse af alle effektmålinger. For at sikre det bedst muligegrundlag og projektdesign for effektmålingen, anbefales det 1) at der opstilles enrække standardmetoder til, hvordan forskellige aktivitetstyper måles (kontrol,vejledning, systemmæssige løsninger, jura), samt på hvilket niveau og medhvilken frekvens målingerne foretages, og 2) at specialisterne i effektmåling skalgodkende alle projektdesign. Der bør desuden skelnes mellem resultatmåling påtre forskellige niveauer:■Segmentstrateginiveauhvor SKAT anbefales at estimere effekten af deres
aktiviteter på skattegabet ud fra nuværende metoder. Kapitel 3.7.9 opregnerde forskellige aktivitetstyper, den typiske metode til effektmåling, samt deusikkerheder målingen indebærer.■Projektniveauhvor SKAT anbefales at evaluere effekten af et projekt, enten
ved at lave en skattegabsmåling eller ved at bruge en række andre indikatorersåsom adfærdsændring hos skatteyderne (såsom flere rettidige angivelser ogbetalinger, øget skatteindbetalinger på specifikke poster mm) ellerskatteindbetalingerne.
342
■Medarbejderniveauhvor SKAT anbefales at evaluere performance ud fra en
række prædefinerede produktionsmål i projektplanen. Eksempler er anvendttid i forhold til normtid, antal breve afsendt og antal kontroller udført.I takt med, at SKAT får øget projektopfølgningen, er det vigtigt, at viden bliverbrugt proaktivt i de næste aktiviteter. Dette ville kunne foregå via en form fordatakortlægning for effektiviteten af forskellige virkemidler og kontroller indenfor forskellige udsøgte grupper.
3.5.7 Anbefalinger til SKATs organiseringDet vurderes, at SKATs nuværende organisation ikke er hensigtsmæssig i forholdtil en effektiv tilrettelæggelse af aktiviteterne med henblik på at reducereskattegabet. Derfor anbefales det, at SKAT tilpasser organisationen ud frafølgende fire retningslinjer:■Enstrenget struktur med én indsatsdirektør på direktionsniveau med ansvar
for at reducere skattegabet for at sikre entydigt ejerskab.■En opdeling på landsdækkende enheder opdelt i forretningsområder (f.eks.
Økokrim) og skatteyderenheder. Enhederne vil være ansvarlige for atminimere skattegabet inden for de respektive områder.■Styrkede centrale enheder, der forestår, understøtter, standardiserer og
kvalitetssikrer arbejdet med reduktion af skattegabet i de udførende enheder,herunder integrering af markedsførings og vejledningsressourcer tilindsatsområdet.■Fleksibilitet i ressourceallokering til projekter på tværs af organisatoriske
opdelinger, så der kan foretages en reel omprioritering af ressourcer mellemområderne i takt med ændring i risikobilledet.På baggrund af ovenstående principper er der i Figur 224 angivet et forslag til enny organisation for indsatsområdet.
343
Figur 224Anbefalet funktionel organisering af SKATs ressourcerfor at mindske skattegabet
Indsatsdirektør...
Central støttefunktionLedelsesstøtteRisikoanalyseIndsatsstrategiProject excellenceEffektmåling
DirektørBorger og uden-landsk indkomst...
DirektørSmåvirksomheder...
DirektørMellemstorevirksomheder...
Direktør -Store selskaberog moms...
DirektørSort arbejde...
Direktør Motor,punktafgifter ogejendomme...
Direktør -Told...
Direktør -Økokrim...
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Skatteyder enheder
Forretningsområder
Det anbefales, at SKAT organiserer indsatsområdet med en nationalindsatsdirektør på direktionsniveau med overordnet ansvar for at reducereskattegabet på den mest hensigtsmæssige måde. I forlængelse heraf anbefales det,at underområderne opdeles i overordnede grupperinger af skattegabet med énskattedirektør for hvert område. Disse skattedirektører skal være ansvarlige for atudarbejde strategier for at reducere skattegabet inden for det pågældendeforretningsområde.I tillæg til denne linjeorganisation anbefales, at SKAT styrker de centralestøttefunktioner på fire områder:3.Risikoanalyse til estimering af skattegab, segmentering og arbejde med
compliance-målinger.4.Indsatsstrategi til styrkelse af den strategiske indsats, herunder inddragelse af
interessenter og anvendelse af systemmæssige tiltag og lovgivning.5.Project Excellence til udvikling af standarder for projektdesign og
projekteksekvering, herunder støtte til projektledere.
344
6.Effektmåling til udarbejdelse af rapportering om projektfremdrift,
effektmålingsmetoder og – værktøjer samt bistand til projektteams i faktiskeffektmåling.For at sikre, at de fornødne vejledningskompetencer integreres i Indsats, anbefalesdet, at der oprettes et vejledningsteam i hvert af forretningsområderne (undtagenØko Krim). Vejledningsteamet vil bestå af de medarbejdere, der allerede arbejdermed vejledning for at reducere skattegabet, men som i dag er organiseret ikundeservice. Der vil blive tale om omrokering af i alt 104 medarbejdere, derorganiseres på tværs af de 8 teams.
3.5.8 Anbefalinger til SKATs kompetencemixDer forventes kompetencemæssige implikationer for en række af anbefalingernenævnt i afsnit 3.5. De primære implikationer af disse anbefalinger er:■Øgede krav til kvaliteten i risikosegmenteringen, bredere og mere langsigtede
segmentstrategier, professionelt projektdesign og konsistent effektmåling afSKATs aktiviteter.■Øgede krav til projektledernes ledelses- og projektstyringskompetencer som
et resultat af, at styring af projekter fordrer mere balanceret anvendelse afhenholdsvis kontrol- og forebyggelsesvirkemidler, får længere horisonter,større antal medarbejdere og et fokus på tværs af forretningsområder.■Ressourceallokering baseret på den relative, forventede effekt frem for
nuværende ressourcedisponeringer betyder, at medarbejdere skal værefleksible i forhold til at kunne arbejde på tværs af forretningsområder ogkunne bruge forskellige virkemidler.For at SKAT kan skabe det kompetencemæssige grundlag for de strategiskeanbefalinger, kræves en omprioritering af ressourcer, kompetenceudvikling blandtvisse medarbejdergrupper, udvikling af standardprocesser samt specialiserede oghøjtuddannede støtteteams. Specifikt anbefales det at:■Etablere en central analytisk kompetenceenhed med ansvar for identifikation
af skattegabet, skattegabssegmentering samt støtte til projektdesign ogkonsekvent effektmåling.■Performanceevaluere SKATs projektledere systematisk med henblik på at
stille krav til og målrette deres individuelle kompetenceudvikling. Iperformanceevalueringen bør eksempelvis overholdelse af milepæle samtrealisering af den estimerede effekt for det relevante projekt indgå.
345
■Registrere medarbejdernes kompetenceprofiler i forhold til, hvilke
forretningsområder og indsatsværktøjer de kan varetage.3.5.8.1 Øget specialiseringØgede krav til identifikationen af det samlede skattegab, risikosegmenteringen,bredere og mere langsigtede segmentstrategier, professionelt projektdesign ogkonsistent effektmåling af SKATs aktiviteter kræver en øget specialisering ianalytiske kompetencer. Aktiviteterne på tværs af processerne kræverfuldtidsressourcer med høje kvantitative og analytiske kompetencer samtdedikerede fuldtidsressourcer; forudsætninger SKAT ikke fuldt ud har i dag.Nuværende medarbejdere med ansvar forsegmentering af skattegabeter udvalgtindenfor de forskellige forretningsområder til de såkaldte risikokomiteer, menvaretager denne rolle ved siden af andre aktiviteter. På baggrund af den svingendekvalitet af risikosegmenteringerne kan det ikke afvises, at denne opgave ikke kanløftes med den nuværende kompetencesammensætning blandt medarbejderne, derudfører risikosegmenteringen.SKAT har hidtil udelukkende opdelt deres medarbejderes kompetencer ud fraderes formelle kompetenceniveau, hvilket langt fra giver et retvisende billede af enmedarbejders reelle kompetencer, men dog må antages at være en god indikatorfor det samlede kompetenceniveau. En analyse af det formelle kompetenceniveaufor medarbejdere, der foretager segmentering af skattegabet, viser således, at kun35 procent af medarbejderne i risikokomiteerne har en længere uddannelse (niveau5 og 6), hvilket kan være en indikator for at der kan være brug for øgedekompetencer til at løfte de fremtidige opgaver.
346
Figur 225Kompetenceprofil medarbejdere med ansvar for segmenteringMedarbejdere i risikokomiteerne med ansvar forsegmenteringAntal årsværk
Niveau 1-219
Niveau 5-6
35
46
Niveau 3-4
NOTE: Baseret på kortlægning af medarbejdere i risikokommitéer.KILDE: Oversigt over regionale målenetværk; SKAT Link
SKAT etablerede i 2008 eteffektmålerteam,der har til opgave at hjælpeprojektledere med at opsætte projektmål i de enkelte projektdesign samtefterfølgende gennemføre effektmålinger af projekterne. Resultaterne fra denstrategiske kortlægning i afsnit 3.3 og 3.4 viser i høj grad manglende projektmål(kun forventet effektmål på skattegabet for cirka 50 procent af projekterne) ogmanglende effektmåling (udføres kun for cirka 25 procent af projekterne113).Opgaven med at opstille effektmål og lave en statistisk valid effektmåling kræverhøje analytiske kompetencer samt statistisk viden. Der kræves eksempelvis videnom, hvordan en tilfældig stikprøve udvælges, og hvordan der korrigeres foreksterne forstyrrelser.En kortlægning af medarbejdernes formelle kompetenceniveau samt om de harfulgt det 3-dages effektmålerkursus, som SKAT oprettede i forbindelse med dennye organisering, viser imidlertid dels, at en stor andel af effektmålerne har et lavtuddannelsesniveau og dels ikke har deltaget i SKATs effektmålerkursus (se Figur226).
113 Selvom SKAT kun foretog effektmålinger af 50 procent af indsatsprojekterne i 2011, er dette iinternational sammenhæng tæt på bedste praksis. Der er dog stadig et forbedringspotentiale i forhold til atøge andelen af projekter med eksplicit effektmåling
347
Figur 226Kompetenceprofil for effektmålere og medarbejdere med ansvar forsegmenteringEffektmålereProcent1Deltagelse i effektmålerkursusProcent1
Niveau 5-617
Niveau 1-215
68
Niveau 3-4
ROF
IGBØLEJa63
37
Nej
1 100% = 47KILDE: Oversigt over regionale målenetværk; SKAT Link
|7
På trods af de høje analytiske krav til effektmålerne har kun cirka 15 procent afeffektmålerne en længere videregående uddannelse, og samtidig har kun 63procent af effektmålerne taget det formelle effektmålerkursus, som det fremgår afFigur 226.For at leve op til kvalitetskravene med hensyn til både risikosegmenteringen,udarbejdelsen af bredere og mere langsigtede segmentstrategier, professionelleprojektdesign og konsistent effektmåling, er det nødvendigt at opskalere deanalytiske kompetencer. Det anbefales derfor, at SKAT etablerer et centralt teamaf fuldtidsdedikerede medarbejdere, der har til opgave at understøtte medarbejderei udarbejdelsen af segmentstrategier og projektdesign samt udføre effektmåling afaktiviteterne. Det anbefales yderligere at samle de specialiserede medarbejdere ien centralt styret enhed for at sikre koordinering og vidensdeling på tværs.
3.5.8.2 ProjektledereDe strategiske anbefalinger lægger op til, at flere projekter vil have en længeretidshorisont, større volumen af medarbejdere og et fokus på tværs afforretningsområder. Dette stiller øgede krav til projektledernes ledelses- og
348
projektstyringskompetencer. Figur 227 viser det nuværende formellekompetenceniveau for SKATs projektledere inden for indsatsområdet114. Heraf sesdet, at det gennemsnitlige uddannelsesniveau for SKATs projektledere er relativthøjt – igen ud fra antagelsen om, at der er sammenhæng mellem det formelle ogfaktiske kompetenceniveau, idet næsten halvdelen af SKATs projektledere har enlængere videregående uddannelse, mens kun 13 procent højst har en kortvideregående uddannelse.Figur 227Fordelingen projektledernes uddannelsesniveauer
Projektledere1(tovholdere)Antal131Niveau 1-219
Niveau 3-4
55
Niveau 5-6
57
1 Projektledere for landsdækkende indsatsprojekter med realiseret start efter 2010.KILDE: Iplan
Aldersfordelingen blandt projektlederne implicerer, at der ikke forventes enmarkant naturlig afgang indenfor en 5-årig tidshorisont, og at der dermed hellerikke vil forekomme et større skift i kompetencesammensætningen. Figur 228illustrerer dette ved at vise kompetencesammensætningen for SKATs projektlederefordelt på aldersniveau.
114 baseret på landsdækkende indsatsprojekter, der er påbegyndt siden 2010
349
Figur 228Aldersfordeling for projektledere i IndsatsNiveau 1-2Niveau 3-4Niveau 5-6
Projektledere1(tovholdere)Antal282218
9
8
0
OF6
ER12
17
ØL61
IGB4
30-39
40-49
50-59
60-69
AlderÅr
1 Projektledere for landsdækkende indsatsprojekter med realiseret start efter 2010KILDE: Iplan
|0
En yderligere analyse af projektledernes projektstyringskompetencer viser, at 45procent af projektlederne har registreret, at de har deltaget i et målrettetprojektlederkursus (jævnfør Figur 229).
350
Figur 229Projektlederuddannelse i SKATProjektlederuddannelse1i SKAT131
11
1341372
55%
Alle2
Ipma3
Prince 2
AndreSKATsIngenUddannelser uddannelseinterneUddannelse
1 Kun højeste uddannelsesniveau er talt med.2 Projektledere for landsdækkende indsatsprojekter med realiseret start efter 2010.3 En af projektlederne har endnu ikke afsluttet sin uddannelse.Kilde: Iplan; Uddannelsesdata
Analysen viser ydermere, at kun 12 procent af projektlederne har taget en længereprojektlederuddannelse såsom IPMA eller Prince 2, hvorfor den formelleprojektledertræning er meget lav blandt SKATs projektledere.På nuværende tidspunkt udføres der ikke præstationsevalueringer af hverkenprojektledere eller projekter, hvorfor det således ikke er muligt at konkludere, omen specifik medarbejder har et tilstrækkeligt kompetencegrundlag til at varetagesin opgave som projektleder. Imidlertid indikerer kombinationen af, atprojektlederne ikke følger standardprocesser for målsætning, milepælsplan ogopfølgning (diskuteret i afsnit 3.1.3), samt at kun få projektledere har modtagetformel projektledertræning, at ikke alle nuværende projektledere vil kunne leve optil de øgede krav for projektledelse.Det anbefales derfor at etablere en systematisk præstationsevaluering afprojektlederne. Disse skal udfyldes af såvel projektlederens overordnede somprojektets deltagere. Eksempler på relevante dimensioner iperformanceevalueringen er, 1) hvorvidt projektlederen er i stand til at sikre denforventede effekt af projektet, 2) hvorvidt projektlederen overholdermilepælsplanen, samt 3) hvorvidt projektlederne er i stand til at instruere og
351
udvikle projektdeltagerne og derved skabe mulighed for, at medarbejderneskompetenceniveau styrkes.En performanceevaluering af projektlederne, som beskrevet ovenfor, vilnødvendigvis være kvalitativ. Ikke desto mindre anbefales det, at projektledernescores på en skala, hvor hver score skal underbygges med en forklarende tekst.Dette vil bidrage til, at projektlederne forstår bevæggrundene bag deres evaluering,og dermed hvilke krav der skal opfyldes for at udvikle og forbedre sig yderligere.En struktureret og klar præstationsevaluering af projektlederne vil gøre det muligtat identificere de personer, som ikke har de fornødne kompetencer. HvorvidtSKAT bør bruge intern eller ekstern uddannelse, vil gradvist blive klarere i taktmed, at et datagrundlag opbygges via performanceevalueringen af projektledere.
3.5.8.3 Ressourcefleksibilitet i eksekveringsfasenDet anbefales, at segmentstrategier og projekter i fremtiden bør defineres ogeksekveres på tværs af skattegabsområder og ved brug af flere forskelligevirkemidler. Dette betyder, at SKAT især i implementeringen får brug for, atprojektmedarbejdere i højere grad kan arbejde på tværs af forskellige segmenter oghåndtere en bredere portefølje af virkemidler. Ressourcefleksibiliteten i SKAT kananskues på to forskellige måder: 1) Fleksibilitet i forhold til virkemidler (kontrol,vejledning, lov- og systemudvikling eller partnerskaber) og 2) Fleksibilitet iforhold til skattegabssegmenter (f.eks. indsats mod dyre biler, finansielleværdipapirer mm).Kompetenceniveauet for SKATs cirka 1500 projektdeltagere på tværs af indsats-aktiviteterne (eksklusiv Told) viser en variation i det formelle uddannelsesniveau,som det fremgår af Figur 230.
352
Figur 230Aldersfordeling blandt medarbejdere i Borger og Erhverv, ØkonomiskKriminalitet og Store SelskaberNiveau 1-2Niveau 3-4Niveau 5-6Projektdeltagere1Antal21723517612264038321151066999 10119050
Total17%
Borger ogErhverv
32%
51%8%
ØkonomiskKriminalitet0001232123 22725 16271000
32%
60%1%
StoreSelskaber001170 12410
42%571
58%23 30057
20-29
30-39
40-49
50-59
60-69
> 70
AlderÅr
1 Kun projektdeltagere for landsdækkende indsatsprojekter med realiseret start efter 2010KILDE: Iplan
Det gennemsnitlige uddannelsesniveau er højt i Økonomisk Kriminalitet og StoreSelskaber, hvor henholdsvis 32 procent og 58 procent af medarbejderne har enkandidat- eller mastergrad. Denne fordeling ser ikke ud til at ville ændre sig som etresultat af naturlig afgang. Graden af specialisering er højst for netop ØkonomiskKriminalitet og Store Selskaber, hvor der kræves meget specialviden. For Borgerog Erhverv er uddannelsesniveauet gennemsnitligt lavere, og kun 17 procent haren kandidat- eller mastergrad. Denne sammensætning vil heller ikke ændresmarkant som et resultat af naturlig afgang.På grund af de forskellige grader af krav, der stilles til de regnskabsmæssigekompetencer på tværs af forretningsområder i Borger og Erhverv, ØkonomiskKriminalitet samt Store Selskaber, er der stor forskel på, hvor mange medarbejdereder har kompetencer til at udføre regnskabskontrol for de forskellige segmenter.Store dele af SKATs medarbejdere har en generelt høj ressourcefleksibilitet indenfor forskellige skatteområder. Således vurderes det, at stort set alle SKATs cirka1500 indsatsmedarbejdere kan udføre kontrol af borgere, mens der kræves størrespecialiseringsgrad for Erhverv, Store Selskaber og Økonomisk Kriminalitet. Detvurderes videre, at erhvervsområdet kan kontrolleres af medarbejdere fra bådeErhverv og Store Selskaber, mens Økonomisk Kriminalitet og Store Selskaber erspecialist-funktioner, som ikke umiddelbart kan indhente kontrolressourcer fra de
353
andre enheder. Der vil derfor fremadrettet være en høj funktionel ressource-fleksibilitet for borgere og erhverv, men betydeligt mindre for de merespecialiserede områder.Givet den høje ressourcefleksibilitet i forhold til særligt borger- ogerhvevssegmentet, anbefales det, at SKAT laver en registrering af medarbejdernesfunktionelle kompetenceprofil inden for de forskellige forretningsområder ogvirkemidler. Denne registrering skal indeholde kompetencer og erfaringer indenfor tidligere skattegabssegmenter (Aktier, Biler etc.) samt på tværs af forskelligevirkemidler og typer af virkemidler (kontrol, vejledning mm). Registreringen afmedarbejdernes kompetenceprofil kan knyttes op på projektbeskrivelserne påintranettet for at skabe transparens i forhold til kompetencer på tværs af enhederne.På denne måde vil hver medarbejders profil på intranettet være opdateret med,hvilke projekter den givne medarbejder har deltaget i og suppleres af direkte linkstil de uddybede projektbeskrivelser i Iplan115.For at kunne vurdere, hvorvidt SKATs kompetencemix kan understøtte dennødvendige balance mellem vejledning og kontrol, anbefales det, at SKAT fortsatarbejder videre med at specificere det fremtidige ressourcebehov gennemsegmentstrategierne beskrevet i afsnit 3.1.5.3.6 Implementering af anbefalingerneDer vil være store forskelle i kompleksiteten ved at implementere de forskelligeanbefalinger. En andel af anbefalingerne kan implementeres inden for en bestemttidshorisont (såsom reorganiseringen), hvorimod andre anbefalinger kræver enstørre transformation af SKATs processer og derfor vil tage længere tid atimplementere (såsom professionalisering af projektmodellen). Figur 231 illustrereranbefalingen for implementeringen gennem en sekvens af fire trin.
115 Iplan er SKATs elektroniske projektplanlægningssystem
354
Figur 231Sekventiel implementeringsplan for anbefalingerneTrin 1Skabe for-udsætningerEnstrenget organisationmed nye enhederRekrutering til centralestørre funktioner
Trin 2Optimering afsegmentering,planlægningog opfølgningCentral segmenteirngog nye bredesegmentstrategiForbedret projektdesignog øget effektmålingTrin 3Standardi-seretprojektmodelProject excellence–Milepælsplan samtnormtider til opgaver–Løbende opfølgningog feedbackTrin 4KontinuerligforbedringEvaluering af kompe-tencemix for projekt-ledere og medarbejdereKompeteniceregistrering
SOURCE: McKinsey
Det anbefales som detførste trin,at SKAT ændrer den organisatoriske struktur forat etablere de nye landsdækkende enheder. Implementering af den nyeorganisatoriske struktur vil danne fundamentet for udbyttet af de øvrigeanbefalinger. I takt med reorganiseringen anbefales det, at SKAT igangsætterintern og ekstern rekruttering til de centrale støttefunktioner for indsats. Samlet setvurderes det, at SKAT skal bruge cirka 15 medarbejdere til at arbejde medstøttefunktionerne på tværs af de forskellige beskrevede arbejdsopgaver.For at sikre den fornødne specialistviden i segmentering og projektdesign vurderesdet, at SKAT skal bruge medarbejdere med høje analytiske kompetencer samtforretningsforståelse. I dag arbejder en lang række medarbejdere periodisk med atopdatere risikoarkene i risikokomiteerne og i Indsats og Analyse, samt med at giveinput til projektdesigns, hvorfor en del af deres arbejdsbyrde vil falde bort. Samletset vil derfor ikke være tale om et øget ressourcebehov.For at sikre et konsistent niveau og frekvens af effektmåling vurderes det, atSKAT skal oprette et centralt styret effektmålerteam, der har høje statistiske oganalytiske kompetencer. I dag varetages effektmåleropgaverne af næsten 50medarbejdere ved siden af deres normale arbejdsopgaver, hvorfor den samlederessourcemæssige implikation vil være meget lille, da medarbejderne vil blivefritaget for en del af deres nuværende arbejdsopgaver. Det anbefales, at SKAT i
355
første omgang rekrutterer de bedste nuværende effektmålere til det nye team.Efterfølgende kan der tages stilling til en eventuel udskiftning af disse ressourcergennem ekstern rekruttering.Iandet trin– efter implementering af den nye organisationsstruktur – anbefales ensekventiel implementering af de procesorienterede initiativer på tværs af de nyespecificerede forretningsområder. I forlængelse heraf anbefales, at den nyesegmenteringsproces, brugen af segmentstrategier og øget opfølgning og måling,implementeres først for forretningsområderne Borger og Udenlandsk Indkomst,Små Virksomheder, Mellemstore Virksomheder og Motor, Punktafgifter samtEjendomme. Fælles for disse områder er, at de primært har reduktion af skattegabsom mål frem for en yderligere samfundsbeskyttende rolle. Såfremt SKATimplementerer den nye organisatoriske struktur i løbet af vinteren 2012/2013, vilde nye processer kunne implementeres i forbindelse med den nyerisikosegmenterings- og planlægningsproces. I den efterfølgendeplanlægningsproces året efter anbefales det at, implementere ændringerne forØkonomisk Kriminalitet, Store Selskaber og Told. Den sekventielleimplementering mellem de to forskellige områder vil sikre, at SKAT har detbedste udgangspunkt i den første implementeringsfase, da der 1) i dag eksisterer etmere omfattende kvantitativt grundlag for områderne, der anbefales at bliveimplementeret først, og 2) disse områder har en klar sammenhæng til SKATsoverordnede strategi om at mindske skattegabet.Når trin 2 er succesfuldt implementeret, anbefales det itredje trinat implementereden nye standardprojektmodel. Som diskuteret i afsnit 3.5 kræverstandardprojektmodellen øget fokus på, at norm-tider for projektopgaver defineresi projektet, samt at løbende feedback foretages baseret på de prædefineredemålsætninger. Det tredje trin kan med fordel konceptudvikles gennem etpilotprojekt på et delområde såsomBorgerei takt med implementeringen afanbefalingerne i trin 2.I takt med implementeringen af anbefalingerne bør SKATi trin 4begynde at lavesystematisk performanceevaluering af SKATs medarbejdere og projektledere medhenblik på at evaluere, om SKAT har brug for et ændret kompetencemix gennemrekruttering eller målrettet kompetenceudvikling. Det er også i trin 4, at SKAT børfå et overblik over medarbejdernes kompetenceprofiler for styrkeressourcefleksibiliteten til de områder, hvor der forventes at være den størsteeffekt.Det vurderes samlet set, at SKAT kan gennemføre denne implementering inden fordet nuværende omfang af ressourcer på indsatområdet, f.eks. via overflytning afdecentrale medarbejdere med specialkompetencer til centrale støttefunktioner.
356
Endvidere vurderes, at SKAT allerede har IT-systemer til f.eks. projektstyring,hvorfor der ikke forventes større investeringer på dette område til at gennemføreovenstående tiltag.3.7 Bilag til kapitel 33.7.1 ModenhedsanalyseFigur 232Modenhedsanalyse evaluerer SKATs nuværende processer mod bestpractice på en 5-trins skala med entydige definitioner af hvert trinExample: Exam segmentation
MetodeStrukturerede interviews bruges til atevaluere SKATs nuværendeprocesser mod best practice påtværs af 29 dimensionerBest practice er defineret ud fra enanalyse af 13 skatteadministrationer(Australien, Danmark, Belgien,Brasilien, Canada, Chile, Irland,Norge, Sydafrika, Spanien, Sverige,USA)FremgangsmådeEn risiko-ekspert fra McKinsey stillerspørgsmål til respondenterne ud fraMcKinsey’s struktureredespørgeguide til modenhedsanalyse afhenholdsvis indsats- oginddrivelsesaktiviteterOpfølgende spørgsmål vil blive stilletfor at forstå de bagved liggendefaktorer og grunde fortilrettelæggelsen af de nuværendeprocesser
Dimension1. ExamsegmentationTests how the taxadministrationdesigns itsenforcementstrategy based ontaxpayers’characteristics
OF
ER
1. Taxadministrationdoes notsegmenttaxpayers byprofile
ØL
SKAT only performs detailedsegmentation of small companiesand sitizens constituting ~50% of thetax gab
3. Tax5. Tax administrationadministrationhas conducted deepdoes basicresearch intosegmentation oftaxpayers’its taxpayerscharacteristics andbased on a fewhas a sophisticatedcriteria (e.g.segmentation inoccupations, sizeplace. It uses theof business) butsegments to tailor itsdoes little to tailorenforcement actionenforcementfor each segment.strategy bysegment
IGB
Kilde: McKinsey
|6
357
3.7.2 Metode til opgørelse af det estimerede skattegabSKAT estimerer størrelsen på de forskellige skattegabssegmenter gennem denbeskrevne proces i afsnit 3.1.3.Afsnittet indeholder en gennemgang af metodikken, der ligger bag hvert område,hvilke data der bruges til at lave estimering samt hvilke usikkerheder dettemedfører.Borger og erhvervUsikkerhed: Relativ lav
Alle risikosegmenter inden for Borger og Erhverv skal udarbejdes på baggrund afCompliance-undersøgelsen.Compliance-undersøgelsen bliver udført hvert 2. år og består af en omfattendekontrol af borgere og virksomheder med henblik på at kortlægge danskernes evnetil at opgøre og angive deres skattemæssige forhold korrekt. Undersøgelsengennemføres som en stikprøvekontrol med tilfældig udvælgelse, hvorfor deekstrapolerede resultater er af relativt høj statistisk sikkerhed. I alt blev 4500borgere samt 3000 virksomheder kontrolleret i 2008.Resultatet af compliance-undersøgelsen er en kortlægning af skattegabet fordelt påforskellige skatteposter (eksempelvis felter i selvangivelsen) og forskelligeskatteydere (borgere, selvstændige mm.). I udformningen af skattegabssegmentervil SKATs medarbejdere derfor specifikt kunne se, hvor stort skattegabet erestimeret inden for en given skattetype og inkludere dette i beregningerne.Der er to primære udfordringer, der opstår ved brug af compliance-undersøgelsen,der begge driver usikkerheder i estimatet:■Compliance-undersøgelsen udføres kun hvert 2. år, hvilket betyder, at SKATs
medarbejdere bliver nødt til at vurdere, hvorvidt skattegabet har ændret sig iperioden. Vurderingen vil typisk bygge på en gennemgang af tidligere indsatspå området via planlægningsværktøjet Iplan eller en workshop medrepræsentanter fra forskellige områder (Indsats og Analyse samt inden for deforskellige forretningsområder) for at afdække mulige eksterne påvirkninger.■Compliance-undersøgelserne dækker ikke nødvendigvis hele
skattegabssegmentet. Et eksempel på dette er skattegabssegmentetVærdipapirer, hvor det ikke er muligt at kontrollere manglende beskatning fraværdipapirhandel foretaget via en udenlandsk platform, der ikke indberettertil bankerne. I dette tilfælde er det op til medarbejderen at estimere størrelsenpå skattegabet ud fra en vurdering. Vurderingen kan indeholde kvantitative
358
aspekter, hvis dette er muligt. I andre tilfælde vil der være tale om en rentskønsmæssig vurdering.
Selvom compliance-målingerne giver SKAT et stærkt udgangspunkt for at laveen segmentering af skattegabet, vil de to diskuterede usikkerheder betyde, at derofte vil være en usikkerhed i skattegabsestimatet. Den første udfordring vilbetyde, at økonomiske stød kan skabe en betydelig usikkerhed, mens for denanden udfordring medfører skønsmæssige, usikre estimater. Dertil kommerrisikoen for, at områder af skattegabet direkte overses.
Sort arbejdetil Lav
Usikkerhed:
Moderat
For Sort arbejde estimeres undersegmenterne direkte på baggrund afRockwoolfondens undersøgelser. Størrelsen på alle undersegmenter defineretinden for det sorte arbejde bør derfor summere til størrelsen på Rockwoolfondenrapport.Selvom Rockwoolfondens undersøgelse anses for at være en af de bedste iverden inden for området, medfører denne type undersøgelser usikkerheder.■Rockwoolfonden anvender spørgeskemaundersøgelser til at få viden om det
sorte arbejde. Derfor kan man ikke forvente at få oplyst ”hele sandheden”.Generelt vil der ofte i spørgeskemaundersøgelser være en tilbøjelighed tilikke at oplyse socialt uacceptable handlinger, da man ikke ønsker at virkesom et ”slet” menneske over for intervieweren. Sort arbejde må formodes atvære en sådan handling.■Udvælgelse af deltagere til spørgeskemaundersøgelsen sker på baggrund af
CPR-registret, hvorfor Rockwoolfondens resultater kun dækker ”denalmindelige danskers” sorte arbejde. Illegale indvandreres sorte arbejde erderfor ikke medtaget i undersøgelsen.■Når skattegabet fra sort arbejde opgøres i form af tabt provenu, så er man
nødt til at forholde sig til, at en del af det arbejde, der i dag udføres sort, ikkeville blive udført, hvis det skulle laves hvidt. Derfor bliver der i estimatetogså skønnet over, hvilken andel af det sorte arbejde der ville blive udførtunder alle omstændigheder. Skønnet for denne andel er ret central og ogsåbehæftet med stor usikkerhed.■Endelig vil spørgeskemaundersøgelser have et frafald i processen, dvs. hvor
man ikke kan komme i kontakt med de udvalgte personer, eller hvor
359
respondenterne ikke ønsker at deltage i undersøgelsen. Dette bidrageryderligere til usikkerhed i estimaterne. Rockwoolfonden skriver selv, atundersøgelserne er skæve ”i den forstand, at nogle af de grupper, som vi vedarbejder meget sort, er underrepræsenterede i undersøgelserne.”■Rockwoolfondens målinger foretages ikke med en fast årlig frekvens, hvorfor
det er nødvendigt at korrigere resultaterne fra år til år jævnførproblemstillingen diskuteret for”Borger og Erhverv”.
Store selskaber
Usikkerhed:
Relativ Høj
Ved estimering af skattegabet for store virksomheder i Danmark er det ikkemuligt at lave stikprøver i økonomien, som efterfølgende kan antages at værerepræsentative. Dette skyldes, at der givet Danmarks relativt lille økonomi findesmeget få store virksomheder. For alligevel at estimere skattegabet bruger SKATto forskellige metoder:■Ukendte risici:Observerede risici i andre lande danner udgangspunkt for et
skøn for størrelsen på risikoen i Danmark. Eksempelvis, hvis der observeres,at et skattegab er opstået for medicinalvirksomheder, der udgør x procent afværdien af patentrettighederne, vil den samme ratio overføres til Danmarkbaseret på den relative størrelse af danske medicinalvirksomhederspatentrettigheder.■Kendte risici:Erfaringer for størrelsen af reguleringerne fra andre
virksomheder med lignende skattegabsproblem bruges til at estimerestørrelsen på risikoen fremadrettet. Eksempelvis, har mange virksomheder etkendt skattegab indenfor ’transfer pricing’. Den samlede størrelse for risikoenvil derfor afhænge af omfanget af fejl og snyd, som SKAT typisk finder hosvirksomheder, der benytter sig af ’transfer pricing’, samt hvor mange afdenne type virksomheder der eksisterer.
Da det ikke er muligt at lave en overordnet kvantificering af størrelsen påskattegabet for store virksomheder, bygger estimatet på vurderinger fra SKATsmedarbejdere. Det medfører, at usikkerheden i skattegabsestimaterne for storevirksomheder er høj. Usikkerheden kan dog mindskes ved i højere grad at byggevurderingerne på kvantificeringer af typen eksemplificeret ovenfor.
Økokrim
Usikkerhed:
Relativ Høj
360
Økonomisk kriminalitet har to overordnede mål. Det ene mål er at holdeskattegabet nede for personer, der begår økonomisk kriminalitet (ofte de størstemodspillere blandt sort arbejde), mens det andet mål er at væresamfundsbeskyttede (eksempelvis overfor prostitutionens bagmænd). Dette afsnitvil udelukkende beskæftige sig med det første mål relateret til skattegabet.Økonomisk kriminalitet har et såkaldt ’intelligence netværk’, der består af cirka30 personer, som har til opgave at identificere nye trusler og estimere skattegabetpå dem. Nogle trusler vil blive identificeret gennem SKATs egne aktiviteter ellerudenlandske erfaringer, mens andre identificeres direkte af ministeriet eller EU,hvorfor SKAT har til opgave at estimere størrelsen af truslen.Størrelsen på de identificerede trusler estimeres typisk på samme måde somgennemgået for store selskaber. SKAT forsøger at estimere, hvor mange dennetrussel er et problem for, samt hvad den gennemsnitlige størrelse af problemet er.I de tilfælde, hvor truslen er observeret i udlandet, kan SKAT i visse tilfældebruge observeret data (fejlprocenter og volumen) derfra, men i de fleste tilfældeberør estimaterne sig på en grov vurdering, hvorfor der vil være en relativ højusikkerhed i estimatet.
Told
Usikkerhed: Moderat
For Told er SKAT begyndt at anvende en tilsvarende compliance-måling som forBorger og Erhverv, dog uden opgørelse af den fiskale værdi. Daregelefterlevelsesproblemerne på toldområdet primært knytter sig til andre forholdend selve toldbetalingen (der er kun told på få varer fra 3. lande), så erundersøgelsens primære formål ikke at opgøre skattegabet indenfor toldområdet.Compliance-målingen måler fejlprocenten, der forekommer for forskellige told-regler, hvorved SKAT har mulighed for at målrette strategien mod det specifikkeområde. I nogle tilfælde vil det forekomme, at EU identificerer en risiko ogfastsætter regler om, at SKAT skal bruge en bestemt mængde ressourcer på etområde uafhængigt af SKATs skattegabsestimater for toldområdet.Givet, at SKAT ikke har mulighed for at opgøre compliance-undersøgelsen fiskalt,vil der være en vis usikkerhed i omregningen til skattegab i risikoarkene. Daomregningen dog kan være databaseret, anses usikkerheden for at være lavere endfor Store Selskaber og Økonomisk kriminalitet.PunktafgifterUsikkerhed:Relativ Høj
Den metodiske tilgang er næsten tilsvarende som for store selskaber, hvorfor derhenvises til denne diskussion for en redegørelse.
361
3.7.3 Nuværende dimensioner i risikoarkeneFigur 233Nuværende dimensioner i risikoarkeneIdentifikation af risiko – 2011En risiko er her defineret som adfærd, der direkte eller indirekte skaber et skattegab1) Navn på risiko og kontaktdata1a) Navn på risikoen2) Overordnet karakteristik af risikoen2a) Risikorelation3) Beskrivelse af risiko4) Økonomisk påvirkning af skattegab4a) Estimat skattegab i DKK4.1) Inddrivelse4.1a) Estimat restance i DKK5) Samfundsbeskyttelse5a) Kategori6) Kilder til information om risikoen6a) Erfaringer fra indsatsprojekterVurdering af risikoen7) Væsentlighed for skattegabet7a) Indirekte påvirkning af skattegabet (afledte effekter)8) Barrierer for indsats hos interessenter8a Borger / Kunde9) Øvrige bemærkninger10) Risikokomité10a)11) Seneste risikoafstemning11a) AB Væsentlighed11b) CD Barrierer10b) Risikokomiteens kommentar8b) SKAT og/eller andre myndigheder4.1b) Grundlag for estimat5b) Vurdering og omfang5c) Grundlag for vurdering4.1b) Grundlag for estimat4b) Opgørelsesniveau4c) Grundlag for estimat2b) Observeret adfærd2c) Baggrund for adfærdWorking Draft - Last Modified 8/16/2012 5:42:23 PM
1b) Udfyldt af
1c) Identifikation
Printed
3.7.4. Estimerede barriererI SKATs årlige risikoworkshops stemmes der om størrelsen på barriererne for atreducere forskellige risici. Barriererne vurderes på en skala fra 1 til 5, hvor 5 erskattegabssegmenter med de højeste estimerede barrierer. Afstemningen for deenkelte risici bør tage udgangspunkt i de to følgende spørgsmål, som bør væreanalyseret i risikoarkene:■Er reglerne kendte og lette at følge for skatteyderen?■Har SKAT muligheder for at imødegå denne risiko?
I dag foreligger der meget lidt kvantitativt materiale om barriererne, hvorfor det ernødvendigt at styrke den kvantitative base i risikoarkene for at kunne brugestyringsmodellen fremadrettet. Dette indebærer tilføjelse af dimensioner såsom:■Gennemsnitligt skattegab pr. borger/virksomhed i segmentet.
362
■Estimeret hyppighed af fejl i segmentet.■Relativ størrelse på skattegabet i forhold til skattebasen.
Beslutningen bør tages på grundlag af de estimerede barrierer fra de kvantitativedimensioner samt baseret på en subjektiv vurdering af SKATs medarbejdere.
3.7.5. Estimeret væsentlighedI de omtalte risikoworkshops skal SKATs medarbejdere også på nuværendetidspunkt vurdere væsentligheden af risikoen. Dette foregår på en tilsvarendemåde, hvor SKATs medarbejdere stemmer om størrelsen af væsentligheden på enskala fra 1 til 5. I væsentlighedsparameteren vil hensyn såsom politisk agenda ogmedia fokus tages i betragtning. Følgende to spørgsmål stemmes om:■Hvor stort er skattegabet for denne risiko?■Er der fare for, at denne risiko vil brede sig?
3.7.6 Adfærdsdimensioner i risikoarkHvert projekt har en særlig målgruppe og retter sig mod et særligt problem. Derforer der for hvert projekt behov for at analysere, hvordan netop denne målgruppebedst og mest omkostningseffektivt påvirkes i forhold til den uønskede adfærdgruppen har.Skatteydernes adfærd påvirkes af en lang række faktorer. I OECD-regi har SKATbidraget til at udarbejde følgende liste over forhold, der påvirker skattebetalingen:■Økonomi■Muligheder■Normer■Afskrækkelse■Retfærdighed
Baggrunden for skatteyderadfærden undersøges bedst gennem kvalitative metoder,hvor interviews med skatteydere og deres repræsentanter ofte vil spille en vigtigrolle.
363
De fem kategorier, som foldes yderligere ud nedenfor, er nyttige somanalyseværktøj, når man skal forstå baggrunden for skatteyderadfærden indenfor etbestemt område.ØkonomiSkat drejer sig om penge, og skatteyderadfærden påvirkes selvfølgelig af at skat eren omkostning, der skal betales. De økonomiske forhold spiller en rolle forregelefterlevelsen i den grad, at der er en relation mellem skattens størrelse ogrisikoen for at blive ramt af en sanktion.Mulighedfor regelefterlevelseMulighed for at følge reglerne eller at lade være er en meget vigtig faktor forregelefterlevelse. Helt banalt kan man sige, at hvis det ikke er muligt at unddragesig regelefterlevelse vil alle betale skatten ’(eksempelvis kildeskat og 3.partsindberetninger). Hvis det derimod ikke er nemt at følge reglerne, er defærreste skatteydere interesseret i at bruge tid og kræfter på skat, og derfor kanbesværet til tider være et større incitament til regelbrud end selveskatteomkostningen.NormerNormer er kollektive forestillinger, som skabes og udvikles i socialt samspilmellem mennesker og grupper. Normerne sætter en ramme for, hvad der i engruppe opfattes som positivt og negativt eller rigtigt og forkert at gøre og sige.Normer gælder indenfor en bestemt gruppe, men gruppens normer påvirkes tilstadighed af medlemmerne af gruppen. Fordi normerne er under stadig påvirkninghar SKAT også en mulighed for at søge at påvirke dem. Det gøres bedst hvis manforstår hvad der rør sig indenfor gruppen man ønsker at påvirke. Hvis man kenderde dilemmaer og modsætninger der findes vil man bedre være i stand til at påvirkeudviklingen i gruppens normer.AfskrækkelseKontrol og straf er de klassiske virkemidler, som skatteforvaltningen gennemtiderne har sat stor lid til, men faktisk peger forskningen på, at sammenhængenmellem regelefterlevelse og kontrol/straf ikke er helt så enkel. For denregelefterlevende er det bevis på, at snydere ikke får lov at køre frihjul og forpotentielle unddragere kan det muligvis få dem til at blive en skattebetaler. Det ervigtigt at være opmærksom på, at selv en meget lille risiko for opdagelse har storbetydning for at mange regelefterlevende holdes på sporet.
364
RetfærdighedSkatteydere, som oplever at reglerne er uretfærdige eller at de bliver uretfærdigtbehandlet, er mindre tilbøjelige til at følge reglerne. Oplevelsen af uretfærdighedkan gå på administrationen af reglerne, dvs. måden SKAT forvalter reglerneoverfor skatteyderne.Endelig kan straffen for forseelser opleves som uretfærdig (for mild eller for hård),og det vil også kunne påvirke viljen til regelefterlevelse.
3.7.7. Kvantitative tilføjelser til nuværende risikoarkDet anbefales, at:■SKAT tilføjer kvantitative overvejelser om barriererne for at reducere
skattegabet til den kvalitative estimering, eksempelvis gennem nøgletal,såsom estimater for:–––
Gennemsnitlig skattegab pr. borger/virksomhed i segmentetEstimeret hyppighed af fejl i segmentetRelativ størrelse på skattegabet i forhold til skattebasen
■Det anbefales ydermere, at SKAT tilføjer en række dimensioner for at sikre,
at risikoarkene indeholder et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag for, hvordanskattegabet kan reduceres på den mest omkostningseffektive måde:––––
Historisk udvikling af det estimerede skattegab samt forventetfremtidig udviklingErfaringer fra tidligere segmentstrategier på tværs af virkemidlerRegional variationBehov for yderligere viden gennem pilotprojekter
3.7.8. SegmentstrategierFormålet med at udvikle segmentstrategier er at detaljere beskrivelsen af, hvordanSKAT vil tilrettelæggere deres respons til skattegabet indenfor et bestemt område.Segmentstrategierne forventes at omfatte risici, som har fælles karakteristika iforhold til målgruppe eller problem – omtrent på niveau med de nuværende temaer
365
i risikokategoriseringen. Eksempler kan være ”aktier/kapitalindkomst”, ”sortarbejde i virksomhedsregi” eller ”køretøjer”.Segmentstrategien skal give et overblik over en samlet aktivitet, som bør føre til envarig reduktion af skattegabet på området. Segmentstrategien skal derfor overvejebåde strukturel respons (f.eks. lov-, system og procesændringer) og indsats (f.eks.målrettet vejledning og synlig kontrol). Strategien skal samtidig sikre, at detnødvendige kvantitative og kvalitative vidensgrundlag etableres, og at relevanteinteressenter inddrages i hele forløbet – optimalt fra indkredsningen af problemettil strategiens udformning, gennem design af den samlede aktivitet til selveproduktionen af ændret skatteyderadfærd.Indhold i en segmentstrategi:■Skattegabets omfang■Skattegabets specifikke sammensætning–––
Hvilke undersegmenter kan identificeresHvilke karakteristika har skattegabet på disse underområderHvor stort er skattegabet for disse områder
■Generelle rammer for regelefterlevelsen i segmentet–
Generelt om skatteyderadfærden på området
Generel kvalitativ viden om skatteydernes kendskab, evne ogvilje til regelefterlevelse indenfor segmentetsrisici/undersegmenter■Generelle principper for SKATs tilgang til regelefterlevelsen på området–––
Strukturelle rammer og tilgange (lov, system, proces)Indsatsmæssige rammer (målrettet vejledning, kontrol kampagne)Plan for inddragelse af nøgleinteressenter og partnerskaber
■Analyse af SKATs hidtidige erfaringer på området––
Hvilke initiativer er gennemførtMed hvilken effekt på skattegabet
■Analyse af regelefterlevelsesmiljøet på området (under inddragelse af
centrale interessenter)––
Juridiske rammerSystemmæssige rammer
366
––
Processuelle rammerAnalyse af baggrunden for skatteyderadfærden (herunder ØMNAR-kategorierne)
■Plan for modificering af regelefterlevelsesmiljøet–––
Indhentning af yderligere videnOpregning af elementer/delprojekter, herunder mix af værktøjerTidsplan for initiativer
Kort og længere sigt■Plan for analyse og test af SKATs tilgang til området■Forventet effekt af indsatsen■Forudsætninger
3.7.9. Metode til at estimere effekten af aktiviteterneEffekten af rammeændringerUsikkerhed: Relativ lav
SKAT har gennem de seneste år fokuseret på at lave en række rammeændringer,der vil gøre det umuligt (eller sværere) for skatteyderen at snyde eller begå fejl. 3.partsdataindberetning samt nye lovgivninger er eksempler på dette.Der er typisk kun to måder, som SKAT kan estimere effekten aframmeændringerne:■Ved at estimere effekten gennem compliance-målingerne. For
systemmæssige løsninger, der fuldt ud lukker skattegabet på et specifikt felt,vil det være nemmere at påvise en direkte sammenhæng mellem aktivitetenog skattegabsreduktionen, da compliance-målinger vil vise denne typeændringer. For løsninger, der kun partielt lukker området, vil der være størreusikkerhed, da en række eksterne faktorer kan påvirke udfaldet, hvilket derikke på rimelig vis kan korrigeres for. Usikkerheden i disse toeffektmålingsmetoder ligger i, at skatteyderen i nogle tilfælde ville haveskiftet adfærd uafhængigt af aktiviteten. Det er dog en usikkerhedsfaktor derer relativt lav, da der oftest er tale om specifikkelovændringer/systemændringer, hvor der har været observeret et skattegab ien længere årrække.
367
■Ved at estimere om skatteindbetalingen er steget. Hvis SKAT ikke har
mulighed for at lave en compliance-måling på regelefterlevelsen, kan en øgetskatteindbetaling på en specifik skattepost være en indikation af en effekt afdet systemmæssige tiltag. Dette vil dog typisk medføre en endnu højereusikkerhed end for den første diskuterede metode.
Effekt af grupperettet aktivitet
Usikkerhed: Relativ Høj
For at beregne effekten af grupperettede aktiviteter vil der typisk være firetilgange:■Hvis det er muligt at lave en kontrolgruppe, som ikke udsættes for
eksempelvis vejledning, og en gruppe der udsættes for vejledningen, vilforskellen i regelefterlevelsen på tværs af de to grupper estimeres somprojektets effekt.■Hvis det ikke er muligt at lave en kontrolgruppe, hviler effektmålingen på, at
SKAT kan lave en repræsentativ kontrol af en stor del af populationen før ogefter vejledningen. Denne metode er ofte meget omkostningsfuld og medførerstore usikkerheder, da det ikke er muligt at korrigere for ekstern påvirkning.■Hvis ingen af de to overstående metoder er mulige, kan SKAT måle hvordan
skatteprovenuet har ændret sig på en specifik skattepost. Denne metode hardog meget store usikkerheder, da en række faktorer (såsom konjekturer) vilkunne påvirke skatteindbetalingen og alene kan måles med storetidsintervaller.■Hvis ingen af de overstående tre metoder kan bruges, vil SKAT forsøge at
måle ændringen gennem compliance-målingen. Da compliance-målingenudføres hvert 2. år, vil dette medføre meget store usikkerheder, da det ikke ermuligt at isolere effekten af SKATs indsats.
Resultat af individ-rettet aktivitet (1:1-tilgang)
Usikkerhed: Relativ lav
Individrettet aktivitet omfatter SKATs direkte kontrol af en borger eller envirksomhed. Det direkte resultat af kontrollen vil oftest være nemt at måle, da derer tale om et provenu der skal indbetales til SKAT, hvorved usikkerheden iestimeringen også bliver lav. For store virksomheder kan dette kompliceres, da derkan være tale om, at virksomheden har et underskud ud i fremtiden, hvorforændringer i virksomhedens skattebetaling først vil ramme langt ude i fremtiden.
368
Effekt af initiativer der har betydning for det offentliges øvrige indtægter ogudgifterSKAT varetager fortsat en lang række opgaver, der ikke er direkte forbundet medskattegabet. Her vil der være tale om effektmålinger, der ikke relaterer sig direktetil skattegabet, men til en række samfundsbeskyttende aktiviteter. Et eksempel påen sådan effektmåling er givet nedenfor.
369
4. INDDRIVELSE AF RESTANCER4.1 OpsummeringSKAT formåede i 2011 at inddrive restancer for 48,7 milliarder kroner116påvegne af mere end 600 offentlige fordringshavere, som ikke selv kunne opkrævegæld fra deres skyldnere. Formålet med dette kapitel er, at undersøge SKATsmuligheder for at tilrettelægge restanceinddrivelsen, så indsatsen bliver så effektivog målrettet som muligt. Denne undersøgelse fokuserer således på, hvordan SKATbedst muligt nedbringer restancebestanden, mens de analyser der blev præsentereti afsnit 2.4 fokuserede på, hvordan SKAT kan effektivisere anvendelsen af deressourcer, der bruges på inddrivelse.SKAT har siden 1. november 2005 forestået inddrivelse for samtlige offentligefordringshavere. Inddrivelse er i SKAT organisatorisk opdelt i et landsdækkendeinddrivelsescenter for borgere samt en regionsopdelt struktur forerhvervssinddrivelse. Disse støttes af et centralt procesejerkontor(Inddrivelseskontoret), samt to landsdækkende centre for bobehandling ogudlandsinddrivelse.Siden fusionen i 2005 er den offentlige restancemængde steget, især underfinanskrisen, med en stigning på 41 procent fra 2007-2010. Den samlederestancebase som SKAT administrerer, udgjorde i december 2011 76,6 milliarderkroner og var fordelt med 54 procent på borgere og 46 procent påerhvervsområdet.Af den samlede restancemængde defineres i alt 36,5 milliarder kroner sominddrivelige,mens størstedelen af de øvrige restancer aktuelt ikke kan inddrivespga. eksterne faktorer, f.eks. konkursbehandling. SKAT har aftaler om betalingeller lønindeholdelse for 12,1 milliarder kroner af deinddriveligerestancer.En analyse af SKATs varetagelse af inddrivelsesopgaven viser, at SKAT på flereområder har mulighed for forbedringer. Følgende er specifikt konstateret:■Begrænset proaktiv påvirkning af restancetilgangen for at forhindre, at
restancerne udvikles■Fravær af systematiske modeller til segmentering af skyldnere
116 Bruttoafgang i borger- og erhvervsrestancer i december 2011 (foruden SAP systemet) inklusivafskrivninger
370
■Manglende differentiering af brugen af forskellige inddrivelsesværktøjer og -
kanaler■Manglende datagrundlag til at skabe gennemsigtighed omkring tilgang,
afskrivning og afgang af restancerDet bemærkes, at uhensigtsmæssige systemer er en medvirkende årsag til flere afovenstående forhold, og at SKAT i 2013 planlægger at implementere systemet "EtFælles Inddrivelsessystem" (EFI) til håndtering af de systemmæssigeuhensigtsmæssigheder.SKAT går i gang med en større transformation af inddrivelsesområdet medimplementeringen af EFI. Det anbefales imidlertid, at SKAT udarbejder enstrategisk plan for denne transformation, og dermed sikrer, at den nyesystemunderstøttelse udnyttes til at skabe de bedste rammer for en bedreinddrivelsesorganisation. Følgende rækkefølge anbefales for implementeringen afden strategiske plan:■Etablering af en ny énstrenget og funktionsopdelt organisation■Implementering af Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI)■Implementering af performance management og rapportering■Forbedret styring af tilgangen til restancer■Løbende opgradering af skyldnersegmentering samt målrettet inddrivelse i
takt med, at der opbygges viden og erfaringer i organisationenEndvidere viser analyser af SKATs restancebeholdning, at der er betydeligeuhensigtsmæssigheder i SKATs nuværende processer og systemunderstøttelse sommedfører, at en del restancer ikke inddrives optimalt. EFI forventes umiddelbart atforbedre dette, men SKAT anbefales med sit nuværende ressourceniveau at (I)undersøge udvalgte sager, der har ventet på behandling i mere end 12 måneder, og(II) forøge løntrækket for udvalgte borgere i aktiv behandling.Kapitlet er struktureret som følgende: Afsnit 4.2 beskriver metode og datakilder.Afsnit 4.3 definerer centrale begreber, der anvendes i analysen. Afsnit 4.4 giver ensamlet kortlægning for inddrivelse, og består af 4.4.2, der indeholder enkortlægning af SKATs processer, 4.4.3, der identificerer muligeforbedringsområder, og afsnit 4.4.4, der indeholder en analyse af den ståenderestancebase. Afsnit 4.5 indeholder et oplæg til prioritering og implementering.Afsnit 4.6 indeholder konkrete tiltag, som kan gennemføres umiddelbart. Afsnit4.7 indeholder bilag til kapitlet.
371
4.2 Metode og datakilderDer er foretaget to sæt analyser for at undersøge, hvordan SKAT kan styrkeinddrivelsen:7.En vurdering af SKATs inddrivelsesprocesser på baggrund af en standardiseret
modenhedsanalyse med seks dimensioner. Kortlægningen baseres påprocesbeskrivelser, interviews og møder med nøglemedarbejdere fra SKAT117samt besøg i centrene for henholdsvis borger- og erhvervsinddrivelse8.En analyse af fordelingen af restancer, herunder tilgang, beholdning, afgang og
på tværs af fordringshavere og statuskoder. Formålet med analysen er at fastslåomfanget af SKATs faktiske inddrivelse samt identificere potentialet foryderligere inddrivelse. Analysen baseres på data fra SKAT samt dennessystemleverandørerDet skal bemærkes, at SKATs nuværende systemer til håndtering af inddrivelsegør det vanskeligt at tilvejebringe data til analyse og beslutningsstøtte. I denforbindelse bør tre forhold fremhæves:■For det første opføres restancehistorik ikke i alle systemer, hvorfor en
restances vandring i tid og status fra tilgang til inddrivelse ikke kan fastslås■For det andet er det generelt ikke muligt at fastslå, hvorvidt en afgående
restance er afskrevet af SKAT eller betalt af skyldner■For det tredje håndteres restancer i flere forskellige systemer alt efter
fordringshaver og med forskellige datafelter og statuskoder, hvilketkomplicerer sammenstilling af data4.3 BegrebsdefinitionRestanceer en udestående gældspost, somfordringshaverikke har kunnetindhente gennem almindelig opkrævning, hvorfor den er videregivet til inddrivelsehos SKAT. SKAT modtager restancer fra flere forskelligefordringshavere(f.eks.SKAT, kommuner, Danmarks Radio) med et tilgodehavende hos en skyldner.Restancer kan opdeles i henholdsvisinddriveligeogikke-inddrivelige118.Ikke-inddrivelige restancer dækker blandt andet skatte- og afgiftsrestancer ikonkursbehandling. En del af deinddriveligeligger imidlertid også til overvågninguden aktiv inddrivelse, idet skyldneren ikke har tilstrækkelig betalingsevne.
117 Koncerncentrets Inddrivelseskontor, Borgerinddrivelse og Erhvervsinddrivelse118 Uerholdelige restancer er inkluderet i ikke-inddrivelige restancer
372
Lønindeholdelseer et vigtigt værktøj til inddrivelse af borgerrestancer, dermedfører, at skyldners skattetræk øges i en periode for at indhente gælden. Detsåkaldtetabeltrækbruges til at fastlægge, hvor meget der skal betales månedligt påbaggrund af skyldnerens indkomst, samt til at udarbejde eventuellebetalingsaftaler.Termenudgående fogedforretningbetegner, at en foged besøger skyldneren pådennes bopæl for at inddrive gælden, eventuelt viaudlæg,hvor der tages pant iværdier med henblik på at sikre tilgodehavendet og evt. tvangsrealisering."Etfælles inddrivelsessystem",eller EFI, er navnet på det kommende IT-system,der skal understøtte inddrivelsen. Systemet er et sagsbehandlingssystem, somsamler inddrivelse og alle restancer i ét system. Se Bilag 10 for en mere udførligbeskrivelse.4.4 Kortlægning af SKATs inddrivelseFormålet med dette afsnit er at kortlægge og vurdere SKATs nuværende processerog forudsætninger for inddrivelse. I det følgende kortlægges SKATs processer forinddrivelse således i afsnit 4.4.2, den gennemførte inddrivelse sammenlignes medførende praksis i afsnit 4.4.3 og restancebeholdningen analyseres i afsnit 4.4.4.
4.4.1 Introduktion og baggrundSKAT varetager den samlede inddrivelsesaktivitet af restancer for den offentligesektor, eksempelvis skatterestancer, kommunale restancer og Danmarks Radioslicensrestancer. Gælden videregives til SKAT, når fordringshaveren119hargennemført de indledende, men forgæves opkrævningsforsøg.Ansvaret for inddrivelse blev tildelt SKAT ved fusionen i november 2005.Formålet med fusionen var at styrke retssikkerheden, sikre inddrivelse fraskyldnere med betalingsevne og sikre en mere effektiv inddrivelse.Rigsrevisionen konkluderede i sin kortlægning af området i juni 2010120, at SKAThar sikret standardisering på området, men påpegede samtidig en rækkeudeståender i forhold til opfyldelse af formålet med sammenlægningen.Rigsrevisionen påpegede således blandt andet, at der var manglende transparens i
119 Der er mellem 600-700 fordringshavere, hvoraf en del dog er små og kan have få tilgodehavender120”Beretning til Statsrevisorerne om SKATs fusion af inddrivelsesområder”, juni 2010
373
effekten af aktiviteterne og den inddrevne mængde af restancer, hvilket denneanalyse også har konkluderet.En medvirkende årsag til de nævnte udeståender er, at implementeringen af detnye system, "Et Fælles Inddrivelsessystem" (EFI), der skal forbedre densystemmæssige understøttelse af SKATs inddrivelsesaktiviteter, er forsinket. EFIvar oprindeligt planlagt til implementering i år 2007121, men forventes nu lanceret imaj 2013.
4.4.2 Kortlægning af processer for inddrivelseFormålet med dette afsnit er at kortlægge SKATs processer for inddrivelse for atskabe fundamentet for de efterfølgende analyser af inddrivelsen i forhold tilførende praksis og nedbrydningen af restancebeholdningen. Processernekortlægges for henholdsvis Borger og Erhverv. For Borger anvendes enstandardiseret proces for alle skyldnere, mens der for Erhverv differentieres påbaggrund af samlet restancestørrelse.For borgerinddrivelsener det SKATs hensigt at standardisere inddrivelsen mestmuligt via en standardiseret bestemmelse af skyldnernes betalingsevne, sombaseres på de individuelle indkomstdata, der opdateres månedligt (se Figur 234).Processerne udmøntes imidlertid forskelligt i SKATs inddrivelsessystemer. De tovigtigste systemer er KMD-systemet, der primært anvendes til skatterestancer ogkommunale restancer, og RIS-systemet, som anvendes til øvrige statsligerestancer. Inddrivelsen kan gennemføres mere automatiseret i RIS-systemet end iKMD-systemet, hvilket f.eks. medfører, at de månedlige opdateringer udføresmanuelt i KMD (gennem udsøgning med lister), mens det sker automatisk i RIS.
121Jævnfør lov om ændring af lov om opkrævning og inddrivelse af visse fordringer og forskellige andrelove, 2006
374
Figur 234Inddrivelsesproces for BorgerBetalingsevneDBudget-vurderingBBetalings-aftaleANyrestanceRykkerudsendesEHenlæg-gelseFForældelseafbrydesManglende betalingsevneKilde: Proces kortlægning og interviewStatus for skyldnerHandlingxProcestrin
CLøninde-holdelse
Restancebetalt
Restanceafskrevet
Der udsendes en rykker (A) for alle restancer, hvorefter betalingsevnen vurderes(manuelt i KMD og automatisk i RIS.) Såfremt skyldner har betalingsevne ifølgede seneste indkomstdata, indgås der om muligt en betalingsaftale (B), mensrestancerne alternativt inddrives ved hjælp af lønindeholdelse (C). Skyldner kan påbaggrund af en budgetvurdering (D) få ændret det beløb, der skal betales hvermåned. Restance henlægges (E) hvis en borger ikke har betalingsevne, menborgeren overvåges månedligt med henblik på at registrere ændredeindkomstforhold. De fleste gældstyper har en forældelsesfrist på 3 år, hvorforSKAT skal afbryde forældelsen (F), eksempelvis via en udgående fogedforretning,hvis kriterierne for afskrivning af gælden ikke er opfyldt.Det vurderes, at der er flere uhensigtsmæssigheder i processen, navnlig i KMD-systemet. Den centrale vurdering af betalingsevne baseres f.eks. på indkomstdatauden inddragelse af eksempelvis ejendoms- eller formueforhold122. Endvidereeksisterer der pt. et lovkrav om, at der skal ske advisering af lønindeholdelse,
122 Der foretages en kørsel over skyldneres formue én gang årligt
375
hvilket i praksis resulterer i flere måneders forsinkelse123, såfremt skyldner ikkereagerer på henvendelser.I KMD-systemet kræver eksekvering af de fleste trin manuel håndtering, hvilketbetyder, at en del af restancerne nødvendigvis må afvente manuel behandlingafhængigt af prioritering. Det drejer sig eksempelvis om den centrale vurdering afbetalingsevne, hvilket i KMD-systemet kræver handling fra en sagsbehandler, somtilgår flere systemer for at danne sig et samlet overblik.For Erhvervgennemfører SKAT en stigende procentdel af inddrivelsen ved hjælpaf udgående fogedforretninger. Størstedelen af restancerne (82 procent) er på over100.000 kroner og sendes direkte til inddrivelse via en udgående fogedforretning(se Figur 235).Figur 235Inddrivelsesproces for ErhvervBetalingCBetaling/AftaleDBUdgåendefoged100.000ANyrestanceRykkerudsendes7.500FAdviseringtil RKI225.0001Konkurs-begæringManglende betalingUdlæg / ind-dragelseRestancebetaltStatus for skyldnerxProces trinxMinimum restanceMulig procesmæssighenlæggelse/ ventetid
E
Restanceafskrevet
1 Restancer over 25.000 kr overføres til fogedforretning, men ikke nødvendigvis med besøg på skyldners adresse2 Gælder ikke SAP system, der ikke adviseres til RKI
Kilde: Proces kortlægning og interview
Ved modtagelse af restancer udsendes umiddelbart en rykker (A), hvorefter denvidere opfølgning afhænger af restancens størrelse. Restancer over 100.000 kronertildeles direkte til en foged, som har det efterfølgende inddrivelsesansvar. Fogeden123 Første måned udsendes en rykker, en måned senere en opfølgende rykker, derefter adviseresskyldneren om lønindeholdelse en måned senere og en måned senere igangsættes inddrivelsen
376
gennemfører besøg på skyldners adresse (B) og vurderer, hvordan restancen bedstinddrives. Fogeden vil ved besøg (C) modtage betaling (undtagelsesvist indgå enbetalingsaftale) eller (D) foretage udlæg og beslaglæggelser. Såfremt det vurderes,at skyldner ikke har betalingsmulighed for den samlede gæld, gennemføres enkonkursbegæring124(E).Restancer mellem 7.500-100.000 kroner adviseres til RKI (F), hvorefter restancerover 25.000 kroner, såfremt der ikke sker betaling kort tid efter RKI-registreringen, videregives til fogedbehandling (B). Restancer henlægges løbende iinddrivelsesprocessen, mens det næste skridt i processen (f.eks. næste møde medfogeden) afventes.Processen for erhvervsinddrivelse afhænger i høj grad af fogedernes indsats,hvilket dels betyder, at restancer kan vente længe på behandling, og dels atsubjektive vurderinger og den enkelte fogeds forhandlingsevne er afgørende forinddrivelsesforretningens succes. Der er ingen standardiseret og analysebaseretbeslutningsstøtte til fogederne.
4.4.3 Vurdering af inddrivelsesprocesserI dette afsnit vurderes SKATs inddrivelsesprocesser, jævnfør metodebeskrivelsen iafsnit 4.2.Vurderingen tager udgangspunkt i ovenstående proceskortlægning og førendepraksis fra OECD for skatteforvaltninger og finansielle institutioner. Der gøresrede for det samlede sæt initiativer, SKAT bør iværksætte for at effektivisereinddrivelsen af restancer. Den forventede implikation, som implementeringen afEFI vil have, vurderes for hvert trin i inddrivelsesprocessen.Gennemgangen tager udgangspunkt i modellen i Figur 236 med kerneprocesserneog forudsætningsskabende aktiviteter for optimal inddrivelse.
124 Regelgrundlaget for erhvervsinddrivelsen foreskriver, at skyldner skal erklæres konkurs, såfremt denneer insolvent
377
Figur 236Byggesten i førende inddrivelse for skatteadministrationer
1. Begrænsning aftilgang(herunder proaktivhåndtering af borger ogerhverv med stor risiko foropbyggelse af restancer)
2. Segmentering ogplanlægning(herundersegmentering på risiko ogopførsel)
3. Værktøj ogkontaktform(herunderlønindeholdelse, udlæg,timing af udgåendeopkald, screening afindgående kald, ordlyd afbrev, brug afwebformularer)
Kerne processer
Forudsætnings-skabendeKilde: McKinsey
4. Organisering(herunder roller og ansvar, SOP’er)5. Performance management og effektmåling(herunder KPI’er, rapportering,coaching, opfølgning)6. Systemunderstøttelse(herunder automatisering af processer, samlet inddrivelse,brug af eksterne datakilder)
Kerneprocesserne for inddrivelse starter ved (1) tilgang af en restance, hvorfordringshaver overdrager restancen til inddrivelse hos SKAT.SKAT har begrænset mulighed for at påvirke tilgangen af restancer fra eksternefordringshavere, men kan proaktivt forebygge en vis andel af restancerne ved atyde støtte til fordringshavere i relation til forebyggelse og opkrævning. Der skalsamtidig sikres hurtig og ensartet overførsel af restancer.Restancer bør ved modtagelsen (2) segmenteres efter restance-, risiko- ogskyldnerprofil, så den efterfølgende taktik for inddrivelse kan tilpasses den enkelteskyldner. Segmenteringen anvendes til planlægning af inddrivelsesforretningen ogtil ressourceallokering til de områder, hvor der forventes størst effekt. Taktikkenfor hvert segment er en sammenhængende plan for (3) anvendelse afinddrivelsesværktøj (eksempelvis lønindeholdelse eller RKI) og kontaktform(eksempelvis udgående telefonkald eller post). Der kræves (4) en stærkt styretorganisation til støtte af disse kerneprocesser, (5) løbende performancemanagement og (6) omfattende systemunderstøttelse.Inddrivelsen i SKAT er blevet vurderet i forhold til førende praksis (seopsummering i Figur 237) på tværs af de dimensioner, der er beskrevet ovenfor
378
(Figur 237). Vurderingen viser, at SKAT har et betydeligt forbedringspotentiale påtværs af dimensionerne, og der forestår således en større forbedring afinddrivelsen. Det foreventes, at EFI vil få betydning for flere af områderne, menikke give den samlede løsning.Figur 237Kortlægning af inddrivelseDimension1.Begrænsningaf tilgang2.Segmenteringog plan-lægning3.Værktøj ogkontaktform4.Organisering5.Performancemanagement6.System-understøttelseFørende praksisStøtte til forebyggelse ogopkrævningEnsartet hurtig overførsel afrestancerSegmentering på skyldner-demografi og restancedataRessourceallokering efterforventet effektMålretning af værktøjer tilden enkelte kundeAnvendelse af flere kontakt-former, der løbende bedresSamlet inddrivelsesansvarStruktur efter værktøj ogkontaktformOpfølgning på produktivitet,effektivitet og kvalitet på alleniveauerVisuel rapporteringAutomatisering afinddrivelse baseret påholistisk skyldnerbilledeEffektdata på inddrivelseForbedresmed EFIBorgerErhvervScoring af SKAT i forholdtil best practice,5 = bedst12345
Observation hos SKATAd hoc-projekter påforebyggelseOverførsel af restancer kanvariere uden informationIndkomne segmentering kun pårestancestørrelse for ErhvervPlanlægning efter produktionuden effekt vurderingBrug af standard værktøjBegrænset variation ikontaktform (kun brev, foged-møde og indkomne telefoner)Inddeling i Borger og ErhvervSpredt organisering i mangeregionalt placerede afdelingerOpfølgning primært påproduktivitet, navnlig i BorgerRådata anvendes direkte tilledelsesrapportering i foraBetydelig manuel håndteringIkke-integrerede inddrivelses-systemerDårlig datatilgængelighed
I det følgende gennemgås samtlige dimensioner i detaljer. Hvert afsnit beskriverSKATs nuværende situation, de identificerede forbedringspotentialer samt hvorimplementeringen af EFI forventes at have betydning.
4.4.3.1 Begrænsning af tilgangReduktion af restancebeholdningen tager udgangspunkt i begrænsning af tilgangenog hurtig overlevering, hvilket kan ske ved at a) forebygge opbyggelse af gæld, b)sikre betaling i opkrævningsfasen samt c) hurtig og ensartet overlevering frafordringshaver.
379
Tilgangen hos SKAT var i 2011 på i alt 47,4 milliarder kroner125, hvilket svarer tilmere end 62 procent af hele restancebeholdningen. Tilgangen fordeler sig med16,6 milliarder kroner på borgerområdet og 30,8 milliarder kroner påerhvervsområdet. Følgende fire fordringshavere126tegner sig for 97 procent aftilgangen i 2011:■SKAT (86 procent)■Kommuner (8 procent)■Politiet (2 procent)■Danmarks Radio (1 procent)
Den store mængde skatterestancer medførte, at der i 2011 var en tilgang tilskatterestancemassen på omkring 5 procent af skattebasen, hvilket svarer tilgennemsnittet for skatteforvaltninger i OECD, hvorimod førende praksis er under1 procent. SKAT er i en særlig situation i forhold til andre skatteforvaltninger127,da SKAT for 14 procent af restancebasen forestår inddrivelse for andrefordringshavere, hvilket øger behovet for aktiv håndtering af fordringshavere.Ved overdragelse af en fordring har SKAT kun begrænsede oplysninger omgældsbehandlingen før overdragelsen. SKAT modtager oplysninger omrestancebeløb, fordringshaver og skyldner, men ingen opkrævningshistorik,restancehistorik eller oplysninger om skyldner i øvrigt. Tidspunktet ogomstændighederne for overdragelsen til SKAT svinger fra fordringshaver tilfordringshaver.SKAT har iværksat et antal aktiviteter i forhold til fordringshavere med henblik påat minimere tilgangen af restancer, f.eks. forskudsregistrering for boligejere medprioritetsgæld, således at rentefradraget beregnes mere præcist. Sådanne initiativergennemføres imidlertid ikke systematisk.Samlet set vurderes begrænsning af tilgang at være et område, som SKAT børstyrke. Baseret på erfaringer fra førende inddrivelsesorganisationer og SKATssituation anbefales det specifikt, at SKAT:
125 SKATs webrapporter "Inddrivelsesprocent - brutto - personrestancer" (tabel 9) og "Inddrivelsesprocent -brutto - DR-restancer" (tabel 11) er anvendt som kilder til data om bruttotilgang (inklusiv renter og gebyrer),hvilket betyder, at SAP-restancer ikke er inkluderet126 Her tælles SKAT, politiet og de 98 kommuner hver som én fordringshaver127 Danmark er et forgangsland i forhold til samling af inddrivelse, hvilket forventelig vil give stor værdi medlanceringen af EFI
380
9.Sikrer betaling i opkrævningsfasenmed følgende tiltag: (I) Oprettelse af en
funktion i inddrivelse med ansvar for at sikre partnerskab og samarbejde medeksterne fordringshavere med henblik på systematisk rådgivning i godopkrævningsskik. Samarbejdet bør prioriteres efter restanceomfang, og (II)flere incitamenter, der får skyldnere til at betale direkte til fordringshaverentidligt i processen, f.eks. øgede gebyrer12810.Proaktivt støtter fordringshaver i at forudsige og begrænse fordringer, der
kan blive til restancer i fremtiden,f.eks. ved at sikre øget præcision iforskudsopgørelser, så borgerne ikke oparbejder restskat, eller ved atsamarbejde med kommunerne om identifikation af indikatorer for borgere, deropbygger restancer på underholdsbidrag11.Sikrer hurtig og ensartet overlevering fra fordringshavervia aftaler med
fordringshavere om faste procedurer for overlevering af restancer til SKAT,herunder påkrævet informationsniveauDet vurderes, at SKAT allerede arbejder med visse elementer af ovenstående, menSKAT mangler at systematisere og strukturere arbejdet (jævnfør punkt 1). Detforventes derfor, at det vil være en mindre opgave for SKAT at forankre et fastansvar for arbejdet og sikre opfølgning på effektiviteten af indsatsen.
4.4.3.2 Segmentering og planlægningNæste trin i den effektive behandling af restancer er segmentering af tilgang ogbeholdning af restancer.Formålet med segmentering er at skabe grundlaget for udvælgelse af de værktøjerog kanaler, som sikrer den mest effektive inddrivelse af restancerne underhensyntagen til omkostningerne for SKAT, samt allokere ressourcer til deområder, der har det højeste forventede afkast. Med effektiv segmentering opnåssåledes a) en mere effektiv inddrivelse af restancebasen (begrænsning afafskrivninger og hurtigere indbetalingstid pr. skyldner) samt b) optimeretressourceanvendelse pr. inddrevet restance.SKAT segmenterer ikke tilgående skyldnere ud fra demografi eller restancetype,men gennemfører for borgere en simpel vurdering af betalingsevnen på baggrundaf seneste indkomstdata, mens man for erhverv differentierer efterrestancestørrelse, hvorefter den enkelte foged vurderer, hvilket værktøj der vil128 Det bemærkes, at øgede gebyrer kan påvirke restancebeholdningen i opadgående retning, og atværktøjet ikke nødvendigvis påvirker de tungeste skyldnere
381
være mest hensigtsmæssigt. Beslutning om taktikken for inddrivelse (herundervalg af værktøj og kontaktkanal) tilpasses således ikke systematisk til forskelligeskyldnersegmenter, hvorfor det vurderes, at der er et stærkt forbedringspotentiale iSKATs segmentering i forhold til førende inddrivelsesorganisationer, idetbetalingsrisiko og skyldnerdemografi ikke indgår.Der følger en risikosegmenteringsmodel med implementeringen af EFI, hvormedSKAT bliver i stand til at foretage en mere sofistikeret segmentering afskyldnerrisikoen ud fra en række forskellige karakteristika. På baggrund afrisikosegmenteringen kan SKAT inddele skyldnerne i ni forskelligeinddrivelsesgrupper, der er defineret efter skyldnertype (borger, selvstændig,erhverv) og risikoprofil (lav, middel, høj).Det anbefales, at SKAT fokuserer på gradvist at opgradere og kalibreresegmenteringen, så den bliver mere præcis med flere og mere detaljeredesegmenter, efterhånden som der oparbejdes et bedre datamæssigt grundlag.Segmenteringen skal danne grundlag for det effektive valg af inddrivelsesværktøjog kontaktform, jævnfør næste afsnit, og efterhånden som SKAT ved hjælp af EFIfår mulighed for at indsamle data om anvendelsen af forskellige virkemidler påforskellige segmenter, kan segmenterne raffineres og præciseres yderligere.Eksempler fra førende finansielle institutioner viser en stigning på op til 30procent i inddrevede fordringer (målt over de første tre måneder) med effektiv ogdetaljeret segmentering, der efterfølges af anvendelse af målrettede værktøjer ogkanaler.
4.4.3.3 Værktøj og kontaktformSKAT har adgang til et bredt sæt inddrivelsesværktøjer, f.eks. indgåelse af enbetalingsaftale, lønindeholdelse på borgerområdet, udlæg129, konkursbegæring påerhvervsområdet samt modregning i offentlige overførsler. SKAT anvenderendvidere forskellige kontaktformer, f.eks. fogedbesøg på erhvervsområdet ogbrevpost for borgere. Valget af værktøj og kontaktform påvirker effektiviteten afinddrivelsen (herunder gældens tilbagebetalingstid), risikoen for manglendebetaling samt SKATs omkostninger i forbindelse med inddrivelsen.Med et bredt udvalg af inddrivelsesværktøjer og kontaktkanaler har SKAT fleremuligheder for at tilpasse inddrivelsen til den enkelte skyldner på baggrund af
129 Udlæg betyder sikkerhedsret, som kreditor opnår over debitors ejendele
382
segmenteringen, hvorved SKAT opnår a) en mere effektiv inddrivelse afrestancebasen (begrænsning af afskrivninger og hurtigere indbetalingstid pr.skyldner) samt b) optimeret ressourceanvendelse pr. inddrevet restancebeløb.SKAT anvender et standardiseret mix af værktøjer og kontaktformer for bådeborgerområdet og erhvervsområdet (jævnfør afsnit 4.4.2), og man prioritereranvendelse af lønindeholdelse for borgere, og begrænsing af den udgående kontakttil brevpost.Det har været muligt at analysere afgangen af en del af borgerrestancerne via ensærlig analyse af indbetalingerne i et af SKATs inddrivelsessystemer (KMD).Analysen viste, at rykkere, betalingsaftale og lønindeholdelse tegner sig forhenholdsvis 21, 30 og 49 procent af det beløb, der indbetales via brug af værktøjer(se Figur 238)130.Den betydelige mængde indbetalinger fra brug af rykkere og betalingsaftalerindikerer, at der kan være stor værdi i også at arbejde med at optimere dissekanaler, eksempelvis ved at tilpasse ordlyden i rykkere til den enkelte skyldnersdemografi eller ved at lave supplerende opfølgning på store sager, nårbetalingsaftaler misligholdes, i form af udgående kald. Ressourcetrækket skal dogisær på personområdet vejes op imod effekten i forhold til at sætte skyldnerendirekte i lønindeholdelse.
130 Det skal bemærkes, at der sker en del indbetalinger uden brug af SKATs værktøjer, idet nogleskyldnere betaler, inden de modtager den første rykker fra SKAT
383
Figur 238Fordeling af afgang af borgerrestancer på værktøjerne rykkere,betalingsaftale og lønindeholdelseProcent
100.021.030.049.0
Totaltindbetalt1
Rykker
Betalings-aftale
Løninde-holdelse
1 Eksklusiv indbetaling uden værktøj, eksempelvis grundet normal betaling, forudbetaling og betaling under henlæggelseKILDE: Samlet indbetaling fra april 2011 til maj 2012 i KMD person fordelt på statuskode
På erhvervsområdet fokuserer SKAT i højere grad mere af indsatsen på udgåendefogedforretning. Størstedelen af restancerne (82 procent131) er på over 100.000kroner og sendes således direkte til udgående fogedforretning.EFI vil ikke direkte medføre en justering af værktøjsmix, da taktikkerne for de niskyldnergrupper svarer til de nuværende processer. Der bliver øget automatiseringmed EFI, men de overordnede retningslinjer for valg af værktøj og kontaktkanalforbliver uændrede. Det vurderes, at SKAT bør differentiere værktøjsvalg ogkontaktform yderligere for at maksimere inddrivelsen under hensyntagen til deomkostninger, der er forbundet med inddrivelse. I kapitel 2.4 blev det beskrevet,hvordan kanalvalget har stor betydning for ressourceeffektiviteten af SKATsinddrivelse, men kanalvalget har ydermere en positiv effekt i forhold til forøgetinddrivelse.På borgerområdet vurderes det på baggrund af kortlægningen, at et standardiseretforløb med lønindeholdelse for en række delsegmenter er hensigtmæssigt, mensder kan vælges en mere proaktiv taktik for øvrige, og mere risikofyldte,
131 SKATs webrapport ”Inddrivelige erhvervsrestancer (DR & SAP) – beløbsintervaller” (tabel 18)
384
delsegmenter. Erfaringen viser, at skatteforvaltninger, som har haft succes med atarbejde med differentieret værktøjs- og kanalanvendelse, målretter indhold ibrevkommunikationen og dirigerer indgående opkald til specialiserede grupperefter fordringstype og skyldnerprofil.På erhvervsområdet forventes det, at der vil være en betydelig effekt ved hurtigereindgriben, når sager håndteres fra et centralt sagsbehandlingscenter, hvilket vilkunne sikre langt hyppigere kontakt til skyldnerne.Det anbefales således, at SKAT på baggrund af detaljeret skyldnersegmentering,jævnfør forrige afsnit, iværksætter pilotprojekter og test med kontrolgrupper for atsikre vidensbaseret identifikation af den mest effektive, målrettede anvendelse afforskellige værktøjer og kanaler. Et eksempel på et værktøj, som SKAT kanefterprøve, er inspireret af en OECD-skatteforvaltning, hvor man tilskriver højegebyrer og renter for dernæst at tilbyde afskrivning af disse for at skabe etincitament til fuld betaling. Det skal bemærkes, at det i Danmark vil kræve enlovændring.Kanalmæssigt kan SKAT arbejde med implementering af udgående opkald fremfor udgående fogedforretning, idet telefonkanalen i andre organisationer er en afde mest effektive kanaler.
4.4.3.4 OrganiseringRestancerne inddrives gennem SKATs forretningsområde/hovedprocesInddrivelse, som organisatorisk er opdelt i Borger (Inddrivelsescentret), Erhverv,Bobehandling og Udland, hvor sidstnævnte er en del af den samledeudlandsbehandling og varetager skyldnere, der har forladt Danmark (se Figur 239).Herudover er Inddrivelseskontoret den overordnede procesejer med reference tilinddrivelsesenhederne i regionerne både direkte og via Inddrivelsesudvalget.Borger er organiseret i fire regionale lokationer med reference til region Midt- ogSydsjælland,menserhvervsrestancerinddrivesgennemregionaleinddrivelsesenheder, der rapporterer til hver sin regionsdirektør.
385
Figur 239Organisering af InddrivelseYderligere afdelingerEffektiv referenceOfficielt referenceBorgerErhvervFælles inddrivelse
Produktions-direktør
Regioner
Borger ogErhverv
København
Nordsjælland
Midt- ogSydsjælland
Syddanmark
Midtjylland
Nordjylland
Inddrivelses-kontoret
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Erhvervs-inddrivelse
Inddrivel-ses-center
Udlandsinddrivelse
Bobehandl-ing
KILDE: SKAT organisationsdiagram
Det vurderes, at den nuværende organisationsstruktur ikke er en hensigtsmæssigorganisering af det samlede inddrivelsesområde. Som nævnt i kapitel 2.4 anbefalesdet, at SKAT laver en organisering, som støtter op om den styrkede opgavestyringi EFI, hvorfor det anbefales, at SKAT samler inddrivelsesområdet under éninddrivelsesdirektørmedfunktionsopdelingafressourcerneietSagsbehandlingscenterErhverv,SagsbehandlingscenterBorger,enfogedorganisation samt en specialenhed, der forestår Bobehandling (se Figur 240).Udlandsinddrivelse bør fortsat være forankret sammen med de øvrigeinternationale afdelinger og behandles som hidtil.I modsætning til den nuværende organisation tiltænkes SagsbehandlingscenterErhverv at skulle varetage lokalitetsuafhængige opgaver (alt andet end udgåendefogedforretninger), hvilket svarer til opgavevaretagelsen i det nuværendeInddrivelsescenter for borgere.Fogedorganisationen organiseres i en separat enhed for at sikre, at både Borger ogErhverv kan trække på disse ressourcer ud fra en vurdering af, hvor der relativt setvil være det største forventede afkast af fogedforretningen.
386
Figur 240Anbefalet organisering af inddrivelseBorgerErhvervFælles inddrivelse
Inddrivelses-direktør
Støttefunktion
Sagsbehandlings-center Borger
Sagsbehandlings-center Erhverv
Foged-organisation
Bobehandling
Udland
4.4.3.5 Performance management og effektmålingMåling af inddrivelsens kvalitet - som målt på tilbagebetalingstider, kronerinddrevet eller afskrevet og det tilhørende ressourceforbrug - danner grundlaget forden løbende optimering af skyldnersegmentering, værktøjsvalg og kontaktform.Herudover skal disse elementer indgå i den løbende performancedialog medmedarbejdere og ledere.SKAT har i dag begrænset transparens i effekten af de forskelligeinddrivelsesaktiviteter. Det bemærkes i overensstemmelse med Rigsrevisionenskonklusion132, at den manglende indsigt vanskeliggør effektiv styring af området.Det er således ikke muligt at vurdere hverken effekten af forskellige indsatser iforhold til hinanden eller effekten af den enkelte medarbejders indsats, hvilketgælder for både Borger og Erhverv, hvor der i stedet følges op påproduktivitetsmål, eksempelvis skyldneres ventetid i telefonen og korrektprocesudmøntning (se afsnit 2.4 for flere detaljer).
132 Kilde: ”Beretning til Statsrevisorerne om SKATs fusion af inddrivelsesområder”, juni 2010
387
Rapportering og opfølgning på inddrivelsesområdet sker månedligt iInddrivelsesudvalget og Produktionsforum. Disse udvalg forestår henholdsvisløsning af driftsmæssige udfordringer og større strategiske udfordringer.Målingerne omfatter restancestatistik og ressourceforbrug, men rapporteres i endeskriptiv form med store datamængder frem for udvalgte, retvisende styringsmål(se Figur 251). Uhensigtsmæssighederne i den nuværende rapporterings ogopfølgnings kompleksitet er yderligere beskrevet i kapitel 5.Det anbefales specifikt, at SKAT sikrer månedlig overvågning af den samledeværdikæde for inddrivelse, og tilgangen, beholdningen og afgangen bør såledesfølges løbende. Inden for hvert område bør komposition, status og risiko fremgå afrapporten. Den månedlige rapportering skal som minimum følge op på følgendemål for Borger og Erhverv:■Tilgang, fordelt på restancetype, restancehistorik og statuskode■Afgang, fordelt på restancetype, værktøj og kanal, andel afskrevet og
modregnet samt restancealder ved afgang■Samlet beholdning og antal skyldnere, fordelt på ikke-inddrivelige og
inddrivelige restancer■Inddrivelige restancer, fordelt på fordringshaver, restancealder, statuskode og
risikovurdering133■Ikke-inddrivelige restancer, fordelt på fordringshaver og alder
Rapporteringen skal indeholde den historiske udvikling134, hvorved den vil give etsamlet billede af udviklingen i inddrivelse og derved muliggøre effektiv styring afområdet.Det anbefales, at SKAT anvender lignende rapportering på medarbejderniveau.Medarbejderrapporteringen bør indeholde effektivitet (eksempelvis inddrevetmængde pr. arbejdstid og pr. restancebeholdning), produktivitet (eksempelvis antalbesvarede opkald) og kvalitet (eksempelvis andel af behandlinger, som ikke følgerstandardprocessen).Implementering af EFI forventes at understøtte mulighederne for rapportering afeffekten af inddrivelsesaktiviteterne.
133 Bliver først muligt ved lanceringen af EFI134 Bliver først muligt på sigt, da EFI ikke implementeres med historiske data
388
4.4.3.6 SystemunderstøttelseDer er brug for systemunderstøttelse til at kunne tilrettelægge en effektivinddrivelse. SKAT har i dag lav modenhed på dette område, idet inddrivelsen skerved hjælp af tre135forskellige systemer siden sammenlægningen af den offentligeinddrivelse hos SKAT i 2005. To af disse systemer, KMD og RIS, tegner sigtilsammen for 91 procent af den samlede restancebeholdning (se Figur 241).KMD-systemet, der tegner sig for størstedelen af restancerne, indbefatter en rækkemanuelle processer, mens RIS-systemet er mere automatiseret.Manglende systemintegration betyder, at medarbejderne i Borger er specialiseretog organiseret efter system, og processerne for inddrivelse afhænger af, hvilketsystem en restance er opgjort i. Skyldnere vil dog ofte have gæld i flere systemer,hvilket kan nødvendiggøre manuelle opslag i flere systemer undersagsbehandlingen136.Det bemærkes, at SKAT venter på EFI, som vil samle alleinddrivelsesaktiviteterne i ét system, hvorfor systemet forventes at afhjælpe denuværende mangler i systemunderstøttelsen.
135 Der er fire inddrivelsessystemer, men SKAT spejler restancer fra DR-systemet til KMD-systemet136 28 procent af skyldnerne har pr. 31.7.2012 gæld både i KMD-IND og RIS
389
Figur 241Fordeling af restancer i forskellige inddrivelsessystemerProcent
SAP3ErhvervBorgerRIS3755KMD5
SAP16RIS10KMD242
31
DR1
DR1
1 Sagsbehandles i KMD igennem spejling og medtages i dataudtræk herfra2 Erhvervsdrivendes personskat inddrives igennem erhversinddrivelsenKilde: Tabel 1 (inddrivelse webrapport) med opdeling på system, marts 2012
4.4.4 Analyse af restancebeholdningenFormålet med dette afsnit er at undersøge mulighederne for at reducerebeholdningen af restancer via først en kortlægning af den totale beholdning ogderefter en analyse af restancer, der venter på behandling, henlagte restancer ogrestancer i lønindeholdelse.Restancebasen udgjorde i december 2011 i alt 76,6 milliarder kroner137. I 2007-2010 steg restancemængden med 41 procent (se Figur 242), hvilket kan henførestil den øgede antal konkursramte virksomheder, borgere og virksomheder medpresset likviditet og indtægt som følge af finanskrisen samt virksomheder medligningsmæssig henstand.Siden fusionen af inddrivelsesopgaven i 2005 har SKAT oplevet en løbendestigning i restancebasen, hvilket SKAT begrunder med ændret lovgivning(lavindkomstværn mod inddrivelse) og øget fokus på ensartet behandling og
137 SKATs webrapport ”Inddrivelige restancer” (tabel 1) – Inkluderer både inddrivelige og ikke-inddriveligerestancer
390
restssikkerhed. Analyser viser imidlertid, at der fortsat er et forbedringspotentialepå området.Figur 242Udvikling i totale restancer1Totale restancer, DKK milliarder2A-skat og personskatArbejdsmarkedsbidragAfgifter inkl. momsSelskabsskatAndre skatter
706050404%3020100200010%2%1%0102030405060708092010Fusion afstatensinddrivelseX%
Offentlige restancerÅrlig vækstrate
+41%
3%10%
1 Indeholder både inddrivelige og ikke-inddrivelige restancer2 Beregnet i 2008-priserNote: Tal fra Rigsrevisionen og SKAT (offentlige restancer) er sammenstillet med tal fra Danmarks Statistik (øvrige)KILDE: Rigsrevisionen og SKAT, Danmarks Statistik.
Den totale restancebeholdning er fordelt jævnt mellem borger- og erhvervsområdet(se Figur 243). SKATs egne skatte- og momsrestancer står for den største andel afde samlede restancer med henholdsvis 55 og 98 procent af borger- ogerhvervsrestancerne. Borgere har endvidere en del kommunale restancer (20procent) samt politibøder (10 procent).
391
Figur 243Fordeling af restancerProcentSkatte-, moms-og afgiftsrestancerØvrige restancer
Borgerrestancer
Erhvervsrestancer
100% = 41,6 milliarder kronerØvrige14%
100% = 35,0 milliarder kronerKommunale Øvrige2%0%
Politibøder10%
Skatter30%
48%19%
49%
7%19%
Uerholdelige
Kommunale
Moms ogafgifter
Skatter
Moms ogafgifter
Note: 19 procent af Borger er overdraget for erhverv og skattetypen er ukendt. I fremstillingen antages fordeling svarende til ErhvervKILDE: Tabel 1 (genereret for både inddrivelige og ikke-inddrivelige restancer). Data for december 2011
SKAT er underlagt et lovgivningsmæssigt regelsæt, som begrænser inddrivelsen,hvorfor 54 procent er defineret somikke-inddrivelige(se Figur 244). Fælles fordenne mængde er, at den ikke kan inddrives aktivt og hovedsageligt kan inddeles ito grupper138:■For erhvervsområdet udgør 97 procent af de ikke-inddrivelige restancer
skatte- og afgiftsrestancer, hvor der ikke kan gennemføres inddrivelsegrundet konkursbehandling, anden bobehandling eller ligningsmæssighenstand i klagesager vedrørende skatteansættelser■For borgerområdet udgør 88 procent af de ikke-inddrivelige restancer
personskatter samt skatte- og afgiftsrestancer for afmeldte virksomheder medpersonlig hæftelse, hvor der er skønnet manglende betalingsevneDen første mængde håndteres i Bobehandlingen, mens den anden mængdeovervåges løbende sammen med de henlagte inddrivelige restancer.
138 SKATs webrapporter over uerholdelige og ikke-inddrivelige restancer for erhverv og person (tabel 4e og4p), december 2011
392
Figur 244Fordeling af restancer efter inddrivelighedMilliarder kronerErhvervBorgerxx Andel af total
Totalt
35,0
41,6
76,6
100 %
Ikke-inddrivelig1
26,5
13,640,1
52 %
Inddrivelig
8,5
28,0
36,5
48 %
1 Ikke-inddrivelige tæller både ikke-inddrivelige restancer og uerholdelige restancerKILDE: Tabel 1 (genereret for både inddrivelige og ikke-inddrivelige restancer). Data for december 2011
En opdeling af de inddrivelige restancer viser, at kun 33 procent er under aktivbehandling (aftale om betaling eller lønindeholdelse). Det gælder for resten, at påborgerområdet er 26 procent markeret som afventende behandling og 33 procentsom henlagt, mens de tilsvarende tal for erhverv er henholdsvis 25 procent og 50procent (se Figur 245).Det bemærkes, at en del skyldnere betaler deres gæld, selvom de ikke er underaktiv behandling (de såkaldt "self-cure"-skyldnere), og således betaler, mens deeksempelvis afventer behandling fra SKAT. SKAT har imidlertid ikke indblik i,hvor stor denne andel er, og foretager - som tidligere nævnt - ikke aktivsegmentering af skyldnere, hvilket ellers kunne sikre, at SKAT brugte sineressourcer på de andre skyldnere, som ikke selv betaler.
393
Figur 245Kortlægning af inddrivelige restancerMilliarder kroner, December 2011Fordeling af inddrivelige restancer på status28,018 %Borgere8%33 %11 %25 %8,55%Afventer behandlingHenlagtAktiv inddrivelse
7%
18 %50 %17 %8%Løninde-holdelseAndenstatus
Erhverv
Total
Ubehand-let
Rykkereudsendt
Henlæg-gelse
Aftale ombetalingindgået
Note: Absolut tal på baggrund af Tabel 1 og fordeling på baggrund af Tabel 3 grundet inkonsistens i dataKILDE: Tabel 1, Tabel 3. Data fra december 2011.
I det følgende undersøges de enkelte grupper af inddrivelige restancer nærmere,dvs. 1) restancer, der afventer behandling, 2) henlagte restancer og 3) restancer,der er i aktiv behandling. Der er mulighed for reduktion af restancebeholdningen ialle grupperne.Analyserne i følgende tre afsnit fokuserer på følgende:■Ventetid for restancer, der afventer behandling■Henlæggelsesårsag og opfølgning på henlagte restancer■Betalingsniveau for restancer i lønindeholdelse
Grundet de tidligere nævnte datamæssige begrænsninger foretages analyserne kunpå en del af den totale restancebeholdning ud fra datatilgængeligheden i deforskellige systemer. Der forventes således umiddelbart at være større potentialerend de identificerede potentialer, men en konkret ekstrapolering til andre systemervurderes ikke at være muligt som følge af store procesforskelle i systemerne.
394
4.4.4.1 Afventende behandlingI dette afsnit analyseres restancer, som afventer behandling, dvs. inddriveligerestancer, som i KMD-systemet har status som "ubehandlet" eller "rykket"139(seFigur 246), hvilket indikerer, at skyldner maksimalt har modtaget rykkerskrivelserog således afventer videre behandling.Rykkere er et vigtigt instrument, men det er samtidig centralt, at der efterfølgendefølges op. Erfaringer fra finansielle institutioner viser, at der er en kraftigsammenhæng mellem en restances alder og sandsynligheden for succes, hvorfor deubehandlede restancers alder analyseres nærmere i det følgende.Figur 246Udsnit af samlet proces for håndtering af restancer i KMD
Automatisk
Manuelt
UbehandletNyrestance
Rykkertilsendt
Betalings-evnevurdering
Inddrivelse
Betaling
I analyserne af de ubehandlede restancer anvendes oprettelsesdatoen for denenkelte sag som indikator for restancens alder140. Data opdeles i KMD-restancer,
139 Restancer med statuskode N1-N3 tælles som ubehandlede, mens restancer med statuskode R0-R6tælles som rykkede. Denne opdeling er gennemført efter vejledning fra Inddrivelseskontoret140 Denne alder er ikke direkte sammenhængende med sagsbehandlingen, hvilket kan give anledning til enfejl
395
som hovedsageligt dækker over borgeres skatte- og kommunale restancer, samtDR-restancer, som hovedsagelig dækker over moms og A-skat.Analysen viser, at sager kan afvente behandling i flere år, hvilket indikerer, atSKATs standardiserede arbejdsgange ikke følges i tilstrækkelig grad. I alt er 54procent (2,9 milliarder kroner) af de ventende restancer, hvilket er fordelt på209.000 skyldnere, mere end 12 måneder gamle (B). Denne beholdning afrestancer, der har ventet på behandling i mere end 12 måneder, analyseres i detfølgende nærmere for borgerområdet141.Figur 247Nedbrydning af restancer der afventer behandlingRestance beholdningDKK mio.Antal skyldnere,’000BorgerErhverv5.386266,9101,0165,98,3157,6105,215,118,212,56,67,080,537,643,043,0KMDDR
Mulig betalingDKK mio. / mdr.
A
BeholdningUnder 12 måneder
3.173
2.2141.771725
B
Over 12 månederErhverv
1.4021.4882.890
741.4881.328151420382
CDEFG
BorgerGebyrer uden afdrag1Ingen eIndkomstLavindkomst
Betaling i andet system 243Mulig lønindeholdelse
132
1 Betalingsart 8 og 9 dækker gebyrer, som der ikke kan gennemføres lønindeholdelse påKilde: Udtræk af ”Ubehandlede” og ”Rykkede” restancer i KMD systemet, august 2012
For borgere(C), som står for 1,4 milliarder kroner af de restancer, hvor denberegnede alder er over 12 måneder, er det muligt at undersøge, hvorvidt en del afrestancerne umiddelbart kan sættes i lønindeholdelse ved at frasortere dels (D)særlige restancetyper (nogle gebyrer kan ikke inddrives ved lønindeholdelse) og
141 For Erhverv, som udgør 2,3 milliarder kroner af de henlagte restancer, er det ikke muligt at gennemføreen tilsvarende analyse af muligheden for at sætte afventende restancer i aktiv inddrivelse, idet der ikkeforeligger matchende indkomstdata
396
dels (E) skyldnere uden et brugbart indkomstgrundlag (skyldnere med lavindkomsteller uden opdateret indkomstdata).Som følge af den manglende systemintegration vil en del af restancerne liggeubehandlet i et system, mens der afbetales på gæld i et andet system. Det vurderessåledes, at disse skyldnere også skal frasorteres (F) for at nå frem til den endeligemængde skyldnere, der kan gå direkte til i betaling.Det findes samlet set, at der kan gennemføres lønindeholdelse på i alt 6.600skyldnere med en samlet restancebeholdning på 132 millioner kroner (G), hvilketbekræftes af en tilfældig stikprøve blandt de afventende restancer pr. august 2012.Såfremt denne gruppe kom i lønindeholdelse ville det umiddelbart give etbruttoprovenu på omkring 7 millioner kroner før tilbageløb, hvilket svarer til cirka5,3 millioner kroner efter tilbageløb142,143,144den første måned. Dette vil løbendeændre sig som følge af ændringer i skyldners indkomst og andelen af fuldtilbagebetaling.Alt i alt er der kraftige indikationer på, at der er en del uhensigtsmæssigheder iSKATs processer, hvilket SKAT bør adressere for at kunne drive en succesfuldinddrivelsesorganisation. EFI forventes at give en forbedring på disse områder,hvorfor de identificerede borgerrestancer forventeligt vil kunne sættes ilønindeholdelse.I afsnit 4.6 vurderes muligheden for håndtering af restancerne indenimplementering af EFI.
4.4.4.2 Henlagte restancerI dette afsnit analyseres inddrivelige henlagte restancer, hvilket eksempelvis erskyldnere, hvor det vurderes, at de midlertidigt mangler betalingsevne.Data med forklaringer på henlæggelserne er dannet via udtræk frasystemleverandør og SKAT. Restancer er udsøgt i RIS, KMD og DR, hvorrestancerne i de to sidstnævnte systemer manuelt henlægges med en note omseneste dag for opfølgning. En udsøgning viser imidlertid, at henholdsvis 24 og 36142 Der tages forbehold for, at en mindre andel af disse skyldnere kan have særlige indkomstforhold, somgør, at det på trods af deres høje indtjening ikke er muligt at gennemføre lønindeholdelse143 Tilbageløb angiver i dette tilfælde reducerede indbetalinger til staten for skatter og afgifter som følge afborgeres og virksomheders reducerede forbrugsmulighed. I beregningerne indgår et tilbageløb på 24,5pct., jævnfør Finansredegørelse 2002144 Potentialet er beregnet ud fra tabeltrækket for ikke-forsørgere
397
procent af henlagte KMD- og DR-restancer har overskredet datoen for opfølgning(heraf henholdsvis 59 og 23 procent med mere end 3 måneder), hvilket er enindikation om suboptimale processer.På borgerområdeter den mest udbredte årsag til henlæggelse manglendebetalingsevne (37 procent af RIS-restancerne og 52 procent af KMD-restancerne).Restancerne følges automatisk i RIS, og manuelt med udsøgninger i KMD, hvermåned. På samme måde er det i forhold til ventende restancer muligt at udsøgeden del, som direkte kan sættes i lønindeholdelse, hvilket er udført for KMD-restancerne, hvor der i de nuværende systemer skal følges manuelt op, se Figur248.Figur 248Nedbrydning af restancer der er henlagt i KMD-systemetRestance beholdningDKK mio.BeholdningAfdød skyldnerUdrejst skyldnerOverførselsindkomstIngen eIndkomstLavindkomstBetaler anden gældMulig lønindeholdelse7.767861.9292.1961.763668573552Antal skyldnereTusinder112,22,240,832,211,910,48,27,011,6Mulig betalingDKK mio. / mdr.
Kilde: Udtræk af ”henlagte” restancer i KMD systemet, august 2012
Det vurderes, at der for de 112.000 skyldnere, hvor der er henlagte restancer for7,8 milliarder kroner, er 7.400 skyldnere med restancer for 552 millioner kroner,som opfylder kravene for lønindeholdelse. Såfremt disse kom i betaling, ville detumiddelbart give et bruttoprovenu på omkring 11,6 millioner kroner før tilbageløb,
398
hvilket svarer til cirka 8,8 millioner kroner efter tilbageløb145i den første måned.Det vil efterfølgende ændres som følge af ændringer i skyldners indkomstniveauog andelen af samlede totale indbetalinger.SKAT følger denne mængde løbende gennem udsøgninger, og prioriterer såledesrestancerne til opfølgning efter betalingsevne, hvorfor potentialet anses for at væresvært at realisere forud for implementering af EFI.Påerhvervsområdetbruges henlæggelser under hele inddrivelsesprocessen for allerestancer, der afventer næste skridt i processen. Den hyppigste årsag tilhenlæggelse er således afventende opfølgning146(54 procent), hvilket angiver, aten foged er i gang med sagen, men har planlagt opfølgning på et senere tidpunkt.Størstedelen af henlæggelserne er således en direkte følge af de nuværendeprocesser, hvor fogeder har ansvaret for den daglige prioritering af opgaverne. Dettyder på uhensigtsmæssige, procesrelaterede ventetider, og det kan derfor ikkeafvises, at der er et potentiale i mere systematisk opfølgning på henlagte sager iErhverv.De identificerede områder indikerer, at der er uhensigtsmæssigheder i SKATsprocesser for henlæggelser, hvilket bør adresseres. EFI forventes imidlertid at giveen forbedring på disse områder, hvor de identificerede borgerrestancer automatisksættes i lønindeholdelse, og ventende erhvervsrestancer kan prioriteres centralt.Frem til implementeringen af EFI anbefales det, at SKAT fortsætter med denuværende udsøgninger på henlagte restancer.
4.4.4.3 Aktiv betaling for BorgerI dette afsnit undersøges borgerrestancer, som er i aktiv betaling. Der fokuseres pålønindeholdelse, da det her er muligt at vurdere faktisk betaling i forhold til detfastlagte regelsæt for tabeltræk for forskellige indkomstniveauer. Lønindeholdelseer det vigtigste værktøj i inddrivelsen, da det tegner sig for 49 procent af de aktivtinddrevne restancer (jævnfør Figur 238 i afsnit 4.4.3.3). Formålet med detfølgende er at forstå effektiviteten af de gennemførte lønindeholdelser for borgere.Der er gennemført en udsøgning i KMD- og RIS-systemerne af alle borgere medbetalingsaftale eller lønindeholdelse. Restancebeholdningen udgør i alt 18,4145 Tilbageløb angiver i dette tilfælde reducerede indbetalinger til staten for skatter og afgifter som følge afborgere og virksomheders reducerede forbrugsmulighed. I beregningerne indgår et tilbageløb på 24,5procent, jævnfør Finansredegørelse 2002146 Eksempelvis status øjeblikkelig opfølgning eller tilsigelse
399
milliarder kroner147, hvoraf 71 procent er i lønindeholdelse (fordelt på 96.000skyldnere). Der betales i gennemsnit 1.348 kroner månedligt pr. skyldner148ilønindholdelse, og det. nuværende betalingsniveau kan for en del af skyldnernesvedkommende sammenlignes med det, der er teoretisk berettiget. Det gøres vedhjælp af en filtrering, hvor der kun medtages borgere, hvor der er potentielt øgetlønindeholdelse149(se filtrering af restancer i Figur 252).Ud af den samlede beholdning er der identificeret 7.000 skyldnere, hvor det ermuligt at advisere om øget inddrivelse. Det gælder for de udsøgte skyldnere, at dehar mere end 6 måneders forventet tilbagebetaling på deres gæld, og deresmånedlige indbetaling kan forøges med minimum 1.000 kroner.Såfremt alle blev adviseret om øget inddrivelse, og lønindeholdelsen blev justeret,ville dette give et umiddelbart bruttoprovenu på cirka 18-20 millioner kroner denførste måned før tilbageløb, hvilket svarer til cirka 13-15 millioner kroner eftertilbageløb. Det skal dog bemærkes, at der kan være nogle indkomsttyper, hvor derikke kan foretages lønindeholdelse, og at en del skyldnere vil rette henvendelse tilSKAT for at få nedsat deres betaling på baggrund af en budgetvurdering. Det ernetop af denne årsag, at minimumsgrænsen for ændring i lønniveau er sat megethøjt (minimumsforøgelse på 1.000 kroner, svarende til 74 procent af gennemsnitligbetaling), så der sikres et konservativt potentialeestimat.EFI forventes automatisk at sikre løbende justering af lønindeholdelse, såvel opsom ned, så der altid trækkes det korrekte beløb. Det betyder, at EFI således vilrealisere det identificerede potentiale. I afsnit 4.6 vurderes det, hvilke mulighederSKAT har frem til implementeringen af EFI.
4.5 Implementeringssekvens af tiltagDet anbefales, at SKATs inddrivelsesområde transformeres i stort omfang, ogerfaringer fra andre organisationer viser, at implementering af nye IT-systemerkræver flere års tilvænning samt tilpasninger og optimeringer af processer ogarbejdsgange.
147 Aktuel base, august 2012148 Beregnet for skyldnere i Danmark, som ikke modtager overførselsindkomst, som har betalingsevne ogsom har en gæld der overstiger nuværende betaling149 Borger, som ikke er på overførselsindkomst, som har betalingsevne og hvor den samlede gældoverstiger betalingsevnen
400
Implementeringen af de anbefalede tiltag vil således være en længere rejse forSKAT og kræve sekventiel implementering for at sikre oparbejdelse af læringtidligt i processen, muligheder for justeringer af processer og at heleorganisationen kan følge med. Tiltagene anbefales implementeret i følgenderækkefølge:■Identificeredekonkrete tiltagimplementeres umiddelbart og uafhængigt af
EFI. Se afsnit 4.6■Etablering af en nyénstrenget og funktionsopdelt organisationsammen
med SKATs overordnede organisationsændring■Implementering afEt Fælles Inddrivelsessystem (EFI)er planlagt til maj
2013, hvilket vil skabe ét samlet sagsbehandlingssystem for SKATsinddrivelse og sikre øget automatisering af processer. Det kræver migreringaf data fra SKATs nuværende systemer, og frem mod implementeringenforestår der et betydeligt forberedelsesarbejde for SKAT■Implementering afperformance managementskal sikre transparens af
effekten af SKATs aktiviteter, øget fokus på præstationsmål påmedarbejderniveau samt deling af gode erfaringer på tværs af teams ogenheder. EFI vil give forbedret systemunderstøttelse til effektmåling, og derer i projektet defineret et antal målepunkter samt ressourceplanlægning.Succesfuld implementering kræver derudover standardiseret opfølgning ograpportering af de definerede måltal, opsætning af performance-dialoger påalle niveauer i organisationen samt deling af gode erfaringer■Forbedretstyring af tilgangi restancer implementeres uafhængigt af EFI,
men for at sikre fokus i transformationen anbefales det, at SKAT igangsætterdisse tiltag efter migreringen■Opgradering afkundesegmenteringsamtmålrettet inddrivelsekan
implementeres, når de første effektmålinger er udført. Det fordrer succesfuldimplementering af både tiltag 2) og 3) ovenfor. Det skal især sikres, at derforetages effektmålinger på tværs af kundekarakteristika, værktøjer ogkanaler, så SKAT i fremtiden kan yderligere præcisere og optimeresegmentering og inddrivelsesstrategi pr. segment
401
4.6 Yderligere tiltag til umiddelbar forbedringForuden den samlede transformation er der identificeret to tiltag, som med fordelkan implementeres umiddelbart. Fælles for tiltagene er, at de vil styrke dennuværende inddrivelse hurtigt og uden betydelige investeringer. Disse tiltag er:■Håndtering af sager, der har afventet behandling i mere end 12 måneder■Justering af lønindeholdelse for skyldnere med ændret indkomstniveau
Som det fremgår af afsnit 4.4.4.1, er der restancer på 132 millioner kroner i alt forborgere med betalingsevne, som har ventet på behandling i mere end 12 måneder,og som bør kunne sættes direkte i lønindeholdelse.Der er som nævnt imidlertid store usikkerheder i datagrundlaget, da sager kanfigurere med forkerte statuskoder som følge af forskelle og uhensigtsmæssighederi SKATs processer. På nuværende tidspunkt kræver det også manuel behandling,men det automatiseres med implementeringen EFI. For at undersøge, hvorvidt deter hensigtsmæssigt at håndtere dele af de ventende restancer på nuværendetidspunkt (inden implementeringen af EFI), er restancerne fordelt påbetalingsniveau ved lønindeholdelse (se Figur 249).
402
Figur 249Nedbrydning af restancer der har ventet over 12måneder med mulighed for lønindeholdelseUattraktiveAttraktiveHøj attraktive
SkyldnereAntalBeholdningDKK mio.
4.93868379,6
361248
12468
5317
3117
33
13,5
10,1
17,02,42,61,30,41,51,12,5
< 10000
< 1000
< 6000
< 8000
< 2000
< 3000
< 4000
< 5000
Kilde: Udtræk af ”Ubehandlede” og ”Rykkede” restancer i KMD systemet, august 2012
Der er, som det fremgår, et stort antal restancer hos skyldnere med betydeligbetalingsevne, som bør prioriteres i den daglige drift. Der er eksempelvis 33skyldnere i udtrækket med betalingsevne på mere end 10.000 kroner om måneden,som har ventet i mere end 12 måneder.Som tidligere nævnt er dataene behæftet med usikkerhed, hvorfor det anbefales, atSKAT igangsætter en gennemgang af restancer hos skyldnere med størstbetalingsevne. Det anbefales, at de nødvendige ressourcer tages fra den dagligedrift, hvor den gennemsnitlige sag resulterer i betydeligt lavere inddrivelse (1.348kroner pr. skyldner).Herudover er der henlagt restancer for 552 millioner kroner, selvom skyldnernevurderes at have betalingsevne. SKAT foretager imidlertid allerede udsøgningerog prioriteringer af disse restancer, hvorfor der reelt er et potentiale i at indhentedisse restancer ved hjælp af SKATs nuværende processer.Som det fremgår af afsnit 4.4.4.3, eksisterer der endvidere en betydelig mulighed iat forøge lønindeholdelsen hos borgere med ændrede indkomstforhold. En analyseaf relevante skyldnere, hvor der er mulighed for at forøge lønindeholdelsen medminimum 1.000 kroner pr. måned og mere end 6 måneders forventet
< 7000
< 9000
BetalingsevneDKK/måned
> 10000
403
tilbagebetalingstid på gælden, viser, at lønindeholdelsen kan øges, hvilketumiddelbart ville kunne give et bruttoprovenu på 18-20 millioner kroner førstemåned (på en base af 2 milliarder kroner i gæld) før tilbageløb, svarende til cirka13-15 millioner kroner efter tilbageløb.Forøgelse af lønindeholdelsen kan gennemføres automatisk i RIS-systemet. Detbemærkes, at øget lønindeholdelse skal varsles, hvilket kan medføre indgåendeopkald hos SKAT og behov for budgetvurderinger, hvilket belaster ressourcerne.På denne baggrund anbefales det, at SKAT gennemfører et pilotprojekt:■De 100 skyldnere med størst ændring i indkomstgrundlag i RIS adviseres
automatisk om forøgelse af træk■SKAT måler den øgede belastning fra disse skyldnere i Inddrivelsescenteret
og den resulterende stigning i inddrevne beløbPå baggrund af resultaterne kan det efterfølgende med baggrund i en business casevurderes, hvorvidt en fuld gennemførelse af forøget lønindeholdelse skalrealiseres. Det vil i givet fald medføre, at yderligere 7.000 skyldnere skal adviseresom øget månedligt træk.For begge tiltag er der tale om en restancemængde, som SKAT har prioriteret ikkeat følge tilstrækkeligt op på. Der findes således en direkte gevinst i opfølgning påden korte bane og en ikke-kvantificerbar gevinst ved permanent forbedredeprocesser, hvilket opnås med implementeringen af EFI.
404
4.7 Bilag til kapitel 4Figur 250Ét Fælles Inddrivelsesløsning - EFIBeskrivelse”Et fælles inddrivelsessystem – EFI – er betegnelse for et nyt IT-system, som skal erstatte de nuværende systemer tilinddrivelse. Systemet skal således understøtte inddrivelsen af alle offentlige restancer. Løsningen skal have en høj grad afautomatisering, for herigennem at kunne give besparelser på antal årsværk anvendt i inddrivelsen. Systemet skal blandtandet automatisere udsendelse af rykkere, opfølge på rykkere, lønindeholdelse og booking af foged. For uden besparelses-potentialet, vil EFI forventelig medføre øget provenu, da sager kan behandles hurtigere og bedre, eksempelvis igennemjustering af lønindeholdelse. Nedenfor fremhæves hovedpunkterne i EFI på hver af dimensionerne for inddrivelse.Dimension1. Begrænsning aftilgang2. Segmentering ogplanlægning3. Værktøj ogkontaktform4. Organisering5. Performancemanagement6. System-understøttelseHovedtræk i forventninger til EFIEnsartet indmelding af restancer fra alle fordringshavereSamlet systemisk overblik på fordringshavers restancer og inddrivelsessuccesenRisikoscoring for alle skyldnere (både borgere og erhverv) med alt data det er lovligt at brugeInddeling i 9 grupperingen (kryds skyldnertype (borger, selvstændig, erhverv) og risikoniveau)Forskellig inddrivelse for hver af de 9 grupperinger inspireret af de nuværende processerMulighed for løbende test af justeret taktikker på nuværende eller nye grupperingerSamlet ressourceprioritering for Borger og Erhverv på baggrund af komplet overblikOpsamling af data for alle inddrivelsesaktiviteter i et samlet systemBedre data på inddrivelsesaktiviteter, herunder performance data på hver medarbejderSamling af borger- og erhvervsrestancer i et system for derved at sikre bedre sagsbehandlingAutomatiseret af processer, hvor opgaver tildeles medarbejdere og procesbrud dokumenters
Kilde: Interview; Team Analyse;Skatteministeriets effektiviseringsoverblik - Årsafslutning 2011
405
Figur 251Eksempel på inddrivelses rapportering til ledelse
Nuværende rapporteringpå inddrivelse til ledelsengennemføres i mere end15 Excel-arkHvert Excel arkindeholder adskilligefaner med varierendeopdelinger af rådataEn samlet kortlægning afudviklingen kræverkombination af adskilligearkRessourceforbrug oginddrivelsesdatarapporteres adskilt
KILDE: Interview; Webrapporter
406
Figur 252Nedbrydning af restancer i lønindeholdelseRestance beholdningDKK mio.BeholdningBetalings aftaleLønindeholdelseUdrejst skyldnerOverførselsindkomstIngen betalingsevneBetaling overstiger gældKorrekt løntrækFor lavt løntrækEj betalt seneste 6 mdr1Betaling 6 mdr overstiger gæld2Ændring under 1000 kr per mdrBør justeres5.40412.9991741.3141.84594.0255.632549583.0232.00218.403AntalskyldnereTusinder167,671,396,41,212,812,75,823,540,45,36,521,57,1Teoretisk berettigetyderligere betalingDKK mio. / mdr.160,2104,355,91,23,404,8046,510,69,55,920,5
1 Skyldnere der ikke har betalt seneste 6 måneder bør netop have påbegyndt aftale, hvilket forventes at træde i kræft efterfølgende2 Da ændring af lønindeholdelse skal adviseres frasorteres alle skyldnere, som med nuværende træk vil have tilbagebetalt gæld på under 6 månederKilde: Udtræk af alle i lønindeholdelse i KMD og RIS systemet, august 2012
407
5. STYRKET ØKONOMI- OG VIRKSOMHEDSSTYRINGI dette kapitel beskrives SKATs økonomi- og virksomhedsstyring med henblik påat vurdere styrker og udfordringer samt identificere eventuelleforbedringsmuligheder.Kapitlet fokuserer på styringsmæssige forbedringsmuligheder, mens mulighedernefor at øge produktiviteten er behandlet i kapitel 2.5. Kapitlet er baseret pågennemlæsning af rapporter, kvantitative analyser og procesbeskrivelser samtinterviews med cirka 20 medarbejdere.En stærk økonomi- og virksomhedsstyring er afgørende for at skabe transparens iressourceforbruget, og dermed en forudsætning for SKATs mulighed for løbendeat prioritere ressourcerne på den mest hensigtsmæssige måde. En stærkøkonomistyring er også en forudsætning for at kunne sikre fleksibilitet ogmanøvrerum til at igangsætte modgående økonomiske foranstaltninger, hvis nyepolitiske forslag skal prioriteres eller hvis planlagte aktiviteter viser sig at afvigefra det budgetterede af uforudsete årsager. Endelig er en stærk økonomistyring iSKAT afgørende for, at de identificerede effektiviseringspotentialer og detbudgetterede bevillingsfald på cirka 800 millioner kroner fra 2011 til 2015 kanrealiseres på en hensigtsmæssig måde.Den primære del af organisationen, som dette kapitel vedrører, beskrives indenkapitlets analytiske del, dvs. styringskontorerne og de centrale beslutningsfora iSKAT. Disse er illustreret i figuren nedenfor, hvor det ses, at det drejer sig om tikontorer i Koncerncentret, seks regionssekretariater samt diverse beslutningsforapå centralt og regionalt niveau.
408
Figur 253Oversigt over SKATs organisationsstrukturDepartementschefPrimære styringskontorerVæsentligste beslutningsforaAndre
Udvidet direktion
DirektionUdviklingsforumProduktionsforumJuridisk forum
Seks regionale direktioner
Koncerncenter
SærligeenhederJura og Sam-fundsøkonomiKoncern-serviceSpillemyndighedenIntern revisionRetssikkerhedAnkesøjlen
Koncern-funktioner
Borger ogVirksomhed
Ledelses-sekretariat
Økonomi-kontoretStyrings-kontoretProduktions-analyseKoncerncen-tersekretariatDirektions-sekretariat
Produktions-styringIT-projekt-styring
Koordinerings-kontor
Økonomi ogregnskabServicestyring
KILDE: Præsentationer fra SKATs Organisations- og Strategikontor; Dimensioneringsoverblik
De elleve beslutningsforas formål og sammensætning er beskrevet yderligere ikapitel 2.5., mens nedenstående figur opsummerer opgavevaretagelsen ogårsværksbemandingen for hvert af de viste kontorer under Koncerncenteret ogregionerne.
409
Figur 254Beskrivelse af de væsentligste styringskontorerKontor1-6Regionale ledelses-sekretariaterAntal årsværk145BeskrivelseSekretariatsbetjening af regionsdirektionen, omsætte virksomhedsplan og produktionsplan tildaglig drift, arbejde forretningsorienteret med hensyn til at rådgive regionens ledere om brug afværktøjer.Produktionsanalyse består af to enheder, en analyseenhed og Business Intelligence (BICC).Analyseenheden har til formål at levere analyser af høj kvalitet til brug for forretningsstyring ogudviklingen i Skatteministeriet. BICC har til formål at levere information til medarbejdere ogledelsen i Skat. Enheden har ansvaret for Business Intelligence som relaterer sig til forretningen.Den primære opgave er at sikre en korrekt regnskabsaflæggelse for hele Skatteministerietskoncern. Derudover har kontoret en række overordnede koordineringsopgaver påregnskabsområdet i forhold til Intern Revision og Rigsrevisionen.Ledelsestøtte for ledelsegruppen i Koncernservice samt understøttelse af resten af Koncern-service i at leve op til målsætningen om omkostningseffektiv driftssikker opgavevaretagelse.Ansvar for koordinering af fagbudget, tillægsmidler, medarbejdsmidler osv. for Jura ogSamfundsøkonomi. (Budgettyper er beskrevet i afsnit 4.1.4)Ansvarligt sekretariat for produktionsforum samt udvikling, implementering, opfølgning ogproduktionsplan. Sparringspartner og controller-funktion for landsdækkende og regionaleenheder, projektledelse på nordisk benchmarking.Varetager en række personrelaterede, styrings og virksomhedskulturelle opgaver i Koncern-centeret herunder fordeling, administration og opfølgning ift. dele af koncerncentrets budgetBetjening af SKATs direktion herunder forberedelse af møder, støtte til forberedelse afkomplicerede sagskomplekser og ledelsesmæssige priorieteringerOverordnet udmelding af forbrugsmulighed, udvikling af lønsumsbudget, udmelding aflangtidsbudget, budgetkonsolidering samt løbende forbrugsopfølgning. Ansvarlig for samarbejdemed Finansministeriet og arbejdet med finansloven ift. driftsbevillinger samt Rigsrevisionen.Fastlæggelse af styrings- og opgavehierarki, dimensionering af årsværk og lønomkostninger,udarbejdelse af og opfølgning på mål i virksomhedsplan og resultatkontrakter (pånærproduktion), ydelseskatalog, styringsportalen, SKATs risikostyringsmodelSekretariatsbetjening for Udviklingsforum og styringen af projektporteføljen, tværgående styringaf IT-udviklingsbudget og vedlighedholdelsesprojekterne, støtte i udvikling af business cases ogprojekt initieringsdokumenter.
7
Produktionsanalyse
35
8
Økonomi- og regnskab
22
9
Servicestyring
11
10
Koordineringskontoret
17
11
ProduktionsstyringKoncerncenter-sekretariatDirektions-sekretariatØkonomikontoret
14
12
13
13
11
14
11
15
Styringskontoret
11
16
IT-projektstyring
7
KILDE: SKAT Intranet; SKAT tidsregistreringsudtræk for 2011 baseret på ABC-allokering af hovedprocesserne Betalt Fravær samt Ledelse og Overhead
De regionale ledelsessekretariater er organiseret med i alt seks kontorer og ikkesom ét enkelt kontor. Mange af kontorerne har et tæt samarbejde, f.eks. økonomisamt økonomi og regnskab i forhold til regnskabsaflæggelsen.De tre væsentligste kontorer i forhold til den overordnede planlægning ogopfølgning er Økonomikontoret (driftsbudgettet), Styringskontoret(årsværksdimensioneringen) og Produktionsstyring (produktionsopfølgningen).Sluttelig varetager IT-projektstyring budgettering og opfølgningen på IT-området,hvilket dog også gøres med nogen støtte fra Økonomikontoret.
5.1 Vurdering af SKATs økonomi- og virksomhedsstyringSKATs varetagelse af økonomi- og virksomhedsstyringen er i det følgendeanalyseret gennem seks dimensioner (jævnfør Figur 255).
410
Figur 255De seks elementer af økonomistyring
1Målstruktur
Overordnetretning
2Budgetteringogplanlægning
3Opfølgning
4Projekt-styringStyringsprocesser
5Ansvar og governance6Organisation og kompetencer
Underliggendestruktur
KILDE: McKinsey
Disse seks dimensioner er en ramme, der gør det muligt at foretage enudtømmende vurdering af økonomistyringen i en organisation. I analysen belysesSKATs praksis inden for hver af disse dimensioner og sammenlignes med godpraksis, der er baseret på McKinseys klienterfaringer og ekspertise. I tillæg til dengode praksis sammensholdes SKATs praksis endvidere med en række statsligekrav og retningslinjer, f.eks. statens krav til god økonomistyring i Cirkulære ombudgettering og budget- og regnskabsopfølgning.For at sikre klarhed omkring de seks dimensioner beskrives de kort nedenfor.1. Målstrukturen,som behandler den overordnede retning, som en organisationstyrer efter, koblet til både organisationens strategi og det økonomiske råderum2. Budgettering og planlægning,som er den overordnede planlægning afressourceforbruget, økonomi og aktiviteter3. Opfølgning,som er den systematiske og samlede rapportering påorganisationens aktiviteter, mål og ressourceforbrug4. Projektstyring,som er principperne for styring og udvælgelse af nyeprojekter og investeringer i en organisation
411
5. Ansvar og governance,som omhandler de regler og den struktur, der erknyttet til beslutningstagen og incitamenter6. Organisation og kompetencer,som vedrører organisering af styringsopgavensamt kompetenceniveauet i organisationenAlle seks dimensioner vurderes i de efterfølgende seks analyseafsnit.
5.1.1 SKATs målstrukturI dette afsnit analyseres SKATs målstruktur.En klar målstruktur med resultatmål er en væsentlig del af at sikre god styring, dadet både giver den samlede organisation en klar retning og et resultat at arbejdehen imod. En god målstruktur sikrer således, at samtlige medarbejdere i heleorganisationen forstår deres andel i de forskellige mål, så de kan arbejde efter dempå det mere operationelle niveau.Overordnet set vurderes det, at SKATs målstruktur er for overordnet og kompleks,at den primært er forankret i den øverste del af organisationen (direktionsniveau)og at den ikke er tilstrækkeligt klart brudt ned og operationaliseret i forhold til deandre dele af organisationen (jævnfør Figur 256).Figur 256Sammenhængen mellem mål, succeskriterier og indikatorer i SKATMål (total antal)Finanslovsmål (4)
Skattegab
Holdningsindeksborgere
Holdningsindeksvirksomheder
Restancer
Overord-nede mål
Strategiskemål (12)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Forandringsmål(15)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Operatio-nelle mål
Succeskriterier(35)
2-4 succeskriterier per forandringsmål
Indikatorer (68)Indikatorer1-10 indikatorer knyttet til forandringsmål / succeskriterier
KILDE: Virksomhedsplanen for SKAT (2012)
412
Målstrukturen er opbygget med tre overordnede måltyper samt et sætoperationelle mål (succeskriterier), der måles baseret på et sæt indikatorer (ellermilepæle). De strategiske mål og forandringsmålene er formuleret kvalitativt ogopfyldelsen af dem vurderes ud fra en holistisk vurdering af de underliggendesucceskriterier, som måles kvantitativt. Nedenfor er de forskellige mål, der alleindgår i virksomhedsplanen, beskrevet, og der gives et mere konkret eksempel påmålene og sammenhængen mellem niveauerne i eksemplet i Figur257.150Finanslovsmål/effektmål (4):De overordnede mål, som fremgår i finansloven,er målrettet effekten og tilfredsheden med SKATs aktiviteter og ydelser. Måleneudarbejdes af SKAT.Strategiske målsætninger (12):De strategiske/langsigtede målsætninger eropdelt på fire fokusområder, som er centrale for SKATs udvikling. Denuværende mål er gældende for 2010-2013. De strategiske langsigtede mål-sætninger danner baggrund for de kortsigtede mål i Virksomhedsplanen, jævnførnedenfor. De strategiske målsætninger er defineret i SKATs strategiproces, menevalueres og justeres årligt.Forandringsmål (15):151De 15 mål er opdelt i ni forandringsmål for produktion,to for støtte og fire for ledelse, lovgivning og udvikling. Målene giver en merekonkret beskrivelse af de handlinger, initiativer, aktiviteter og projekter, somSKAT vil arbejde med i det indeværende år for at nå de strategiske målsætninger.I 2012 er der defineret forandringsmål for otte af de 12 strategiske målsætninger.Målene er defineret på ydelsesniveau, jævnfør Figur257.Succeskriterier (35):De 35 succeskriterier er fordelt med 2-4 succeskriterier pr.forandringsmål og måler således, hvornår forandringsmålene er opfyldt, dog meden vis grad af fortolkning. I visse tilfælde er succeskriterierne megetoperationelle og specifikke for en given organisatorisk enhed, eksempelvisfølgende, der gælder for SKATs telefoner:”Kundetilfredshedenpå telefonerne i Inddrivelsescentret er i gennemsnit 3,5 i2012. Tilfredsheden opgøres hver uge, og tilfredsheden må maksimalt være 0,3under 3,5 i 10 uger i løbet af 2012.”
150 Virksomhedsplanen er den overordnede styrings- og målramme for SKAT for indeværende år, som erbaseret på SKATs strategi og langsigtede målsætninger151 I tillæg til de strategiske mål og forandringsmålene arbejder SKAT også med de kortsigtede mål /højeste/højest prioriterede områder. De syv højest prioriterede områder benyttes til at kommunikere,hvilken vej, som SKAT har valgt for det indeværende år som led i at nå de strategiske målsætninger.Målene tager udgangspunkt i de strategiske mål, men er ikke en simpel delmængde, da de er formuleretmed en relevans for det indeværende år
413
I andre tilfælde er succeskriterier meget overordnet formuleret og dækker heleSKATs koncern, som eksempelvis følgende vedrørende virksomhedernesregelefterlevelse:”I 2012 oplever flere virksomheder, at risikoen for at blive opdaget, hvis mansnyder med skat, moms eller afgifter, er meget stor eller ret stor i forhold til2011.”Indikatorer (68):De konkrete målinger, der bruges til at følge den løbende driftfrem mod succeskriteriernes endelige opfyldelse.Det fremgår af eksemplet i Figur257,at de fire finanslovsmål er megetoverordnet koblet til de strategiske mål, og at der ikke er en enstrenget og klarnedbrydning af finanslovsmålene til mere klart defineret strategiske mål.Figur 257Eksempel på sammenhængen af mål og indikatorer i SKATMål (total antal)Finanslovsmål (4)Strategiskemål (12)Forandringsmål (15)HoldningsindeksborgereVi fastholder en højregelefterlevelseSkat.dk - 2012 vil Skatteministeriet sikre, at flere kanfinde svar på deres spørgsmål på hjemmesiden […]HoldningsindeksvirksomhederEksempelAndre mål
Skattegab
Restancer
Vi gør kundernedigitale
+ 10 mål
SKATs telefoner: I 2012 vil Skatteministeriet levereen stabil telefonbetjening […]
+ 13 mål
Succeskriterier (38)
1) Kundetilfredsheden på telefonerne i Kundecenter Person er i gennemsnit 3,8 i 2012. Tilfredsheden opgøreshver uge, og tilfredsheden må maksimalt være 0,3 point under 3,8 i 10 uger i løbet af 2012.2) Kundetilfredsheden på telefonerne i Kundecenter Erhverv er i gennemsnit 3,8 i 2012. Tilfredsheden opgøres hver uge,og tilfredsheden må maksimalt være 0,3 under 3,8 i 10 uger i løbet af 2012.3) Kundetilfredsheden på telefonerne i Inddrivelsescentret er i gennemsnit 3,5 i 2012. Tilfredsheden opgøres hver uge,og tilfredsheden må maksimalt være 0,3 under 3,5 i 10 uger i løbet af 2012.4) Kundetilfredsheden på telefonerne i Betalingscentret er i gennemsnit 3,6 i 2012. Tilfredsheden opgøres hver uge,og tilfredsheden må maksimalt være 0,3 under 3,6 i 10 uger i løbet af 2012.1) Gennemsnitlig ventetid på slusen for Kundecenter Person.2) Gennemsnitlig ventetid på slusen for Kundecenter Erhverv.3) Gennemsnitlig ventetid på slusen for Betalingscentret.4) Gennemsnitlig ventetid på slusen for Inddrivelsescentret.5) Gennemsnitlig besvarelsesprocent på slusen for Kundecenter Person.6) Gennemsnitlig besvarelsesprocent på slusen for Kundecenter Erhverv.7) Gennemsnitlig besvarelsesprocent på slusen for Betalingscentret.8) Gennemsnitlig besvarelsesprocent på slusen for Inddrivelsescentret.9) Straksafklaring uden viderestilling ved første kontakt for slusen for Kundecenter Person.10) Straksafklaring uden viderestilling ved første kontakt for slusen for Kundecenter Erhverv.11) Straksafklaring uden viderestilling ved første kontakt for slusen for Betalingscentret.12) Straksafklaring uden viderestilling ved første kontakt forslusen for Indrivelsescentret.
Indikatorer (68)
Den konkrete strategiske målsætning i eksempletVi gør kunderne digitalekansåledes siges at være relateret til alle fire finanslovsmål. Fraværet af enenstrenget og klar nedbrydning af målene gælder på alle niveauer i målhierarkiet.Derudover bemærkes det, at de opstillede mål på niveauet under de strategiskemålsætninger er defineret relativt kvalitativt. Det er således først påsucceskriteriumsniveau, at der er tale om mål, der entydigt kan måles ogoperationaliseres i organisationen.
414
Baseret på ovenstående er der observeret følgende uhensigtsmæssigheder iSKATs målstruktur:■Den nuværende målstruktur er unødigt kompleks. Det vurderes således, at tre
overordnede målniveauer er for mange, særligt i betragtning af overlappetmellem strategiske målsætninger og forandringsmål, og flere afforandringsmålene er snarere formuleret som langsigtede effekter endkonkrete kortsigtede målsætninger. Balancen i SKATs mål er skæv med formeget fokus på langsigtede effekter og for lidt fokus på effektivitetsmål fordriften■I Virksomhedsplanen er målene kun forankret på et overordnet ydelsesniveau.
I Bilag B til Virksomhedsplanen samt de bagvedliggende måldesigns ermålene dog nedbrudt og konkretiseret yderligere ud på specifikkeorganisatoriske enheder. Men det kan anføres, at processen, der skal sikreintern konsistens mellem forandringsmål og succeskriterier på detoverordnede niveau og målene ned gennem organisationen, forsat ikkefungerer optimalt og derfor ikke kan sikre klar stringens og logik imålnedbrydningen■Der arbejdes frem mod effekter i virksomhedsplanen, hvorfor flere direktører
ofte vil bidrage til hver enkelt målsætning. Det fremgår imidlertid ikke klartaf planen, hvilke direktører der har det primære opfølgningsansvar i detpågældende år.152Det betyder, at det ikke altid er klart, hvem der har ansvaretfor at følge op på målet og sikre, at det nås. Det er et problem, der yderligereforstærkes af den manglende forankring af mål ned gennem organisationen,og som gør det vanskeligt efterfølgende at følge op på ikke-opfyldte mål påen konsekvent måde■Der mangler en samlet vurdering af målenes realisme i Virksomhedsplanen
og en vurdering af, hvorvidt det er realistisk for SKAT at nå alle mål i detindeværende årVurderingen af SKATs mangel på klar, forankret og operationel målstruktur skalses i lyset af, at SKAT ikke var i stand til at opfylde størstedelen af de fastsatte måli 2010 og 2011 (jævnfør Figur 258).
152 Fra Virksomhedsplanen for 2012
415
Figur 258SKAT opfyldte få af deres egne mål i 2010 og 2011OpfyldtDelvist opfyldtIkke opfyldt
Resultatmål, 20101221.Opfyldte mål1. Udvikling af samlet mål for kundetilfredshed2. Fairplay kampagner3. Opfølgning på complianceresultater4. SKAT som fordringshaver5. eDag36. Lønsumsafgift - indberetning af lønsumsafgift7. Den nye it-projektorganisering8. Implementering af ny struktur9. Ledelsesudvikling samt værdi- og tillidsbaseret tilgang2.Delvist opfyldte mål1. Videreudvikling af restancestatistikken2. Styrkelse af samarbejdet med de eksterne fordringshavere3. Digital kommunikation med virksomhederne4. Virksomhedsinddrivelse - retningslinjer for brug af RKI5. Personinddrivelse (det landsdækkende Inddrivelsescenter)3.Ikke opfyldte mål1. Forslag til nye mål på finansloven2. Lønsumsafgift - Efterangivelse af lønsumsafgift3. Punktafgifter4. Sikker e-mailkommunikation via TastSelv5. Bindende svar Skatterådet (sagsbehandlingstider)6. Bindende svar Skatterådet – leanprojekt7. Virksomhedsinddrivelse - retningslinjer forcentraliseret løsning af kreditvurdering8. Optimering af processer, samling af postfunktion
Eksterne målsætninger, 2011151
9
7
5
1.Opfyldte målsætninger1. Skattereform og ny lovgivning - Årsopgørelse 2010 og 20112.Delvist opfyldte målæstninger1. Synliggøreservicebetingelser mellem SKAT og kunder2. Bruge hele rammen – det rette værktøj til rette målgruppe3. Samarbejde med interessenter4. Holdningsbearbejdelse5. Forbedre forskudsprocessen6. Realisere kanalstrategien7. Forebygge restancer3.Ikke opfyldte målsætninger1. Forbedre kommunikation og vejledning2. Forbedre de juridiske vejledninger3. Forbedre skat.dk4. En skattekonto (EKKO)5. Digital Motor Registrering (DMR)6. Effektiv inddrivelse7. Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI)
7
8
1 19 mål, 3 har af disse har dog delmål, hvilket bringer totalen op på 22KILDE: SKAT årsrapport 2010 og 2011
Den manglende målopfyldelse gælder både de ovenstående mål iVirksomhedsplanen og finanslovsmålene, som gennemgående ikke blev opfyldthverken i 2010 eller 2011.Udfordringerne i SKATs målstruktur har medført, at SKAT er påbegyndt etarbejde med at definere et mål- og indikatorhierarki. Arbejdet har indtil videreresulteret i indsamling og fordeling af alle mål og indikatorer på aktivitets- ogydelsesniveau, definering af overordnede principper og påbegyndt udarbejdelse afyderlige målinger med procesejere og regioner. Målet er, at målinger på aktivitets-og ydelsesniveau skal kobles til de nederste organisatoriske niveauer, dvs.afdelingsleder- og skattedirektørniveaue.Det igangsatte arbejde vurderes imidlertid at have udviklet sig til en forlangtrukken proces med manglende fokus på definering af de øverste mål, som børvære udgangspunktet for arbejdet. Risikoen ved den nuværende proces er således,at der skabes mål/målinger uden en tilpas høj styringsrelevans, da de i højere gradbør sættes og nedbrydes "oppefra og ned" i organisationen, hvorfor SKAT i endnuhøjere grad bør prioritere det nuværende arbejde med nedbrydning af de øverstemål. SKATs mål er, at arbejdet med formulering af målinger på de eksterne
416
ydelser skal være færdigt, så det kan indgå i Virksomhedsplanen 2013. SKATudtrykker dog tvivl om denne tidslinje.Baseret på ovenstående afsnit kan det således konkluderes, at SKAT på nuværendetidspunkt har behov for yderligere at styrke målstrukturen.
5.1.2 Budgettering og planlægningFølgende afsnit omhandler SKATs budgetlægningsprocesser og -principper samtSKATs overordnede planlægning af ressourceforbruget på virksomhedensaktiviteter.Det generelle billede hos SKAT er, at der i dag er etableret en centralbudgetstyring, som er baseret på en centralt defineret budgetproces og klaredisponeringsmuligheder, hvor regionerne i SKAT udelukkende administrerermindre beløb (jævnfør Figur 259). Samtidig kan det også konstateres, at der er enrække områder i SKATs budgetproces, hvorpå SKAT bør fokusere og forbedrepraksis: Udarbejdelse af budgetforudsætninger, budgetinstruksen, periodisering ogkontoopdeling af budgettet, hvilket udfoldes nærmere i det følgende.Figur 259Budgetansvar per enhedMillioner kronerJura og SamfundsøkonomiRegion Midt- og SydsjællandSærlige enheder1Region SyddanmarkRegion MidtjyllandRegion KøbenhavnRegion Nordjylland3.886(70,6%)Region Nordsjælland3Koncernfunktioner2905101215222631
AndreKoncernservice603(11,0%)Borger ogVirksomhed211(3,8%)
806(14,6%)
1 Retssikkerhed, Spillemyndigheden og Ankesøjlen2 Ink. beløb på 10 millioner kroner, der fordeles ud til de andre enheder til over- og merarbejde3 72,5 millioner til nummerpladerKILDE: SKAT Budget 2012 (20.12.2011)
417
Ovenstående figur viser, at tre enheder har et stort budgetansvar:Koncernfunktioner (Økonomikontoret), der varetager lønsumsbudgettet, Borger ogVirksomhed (IT-projektstyringskontoret), der har ansvaret for udviklingsprojekt-budgettet og IT-driftsbudgettet, og Koncernservice, der har budgetansvar forbygninger, husleje og personale-IT.Den overordnede proces for, hvordan budgettet lægges, og hvordan det kobles tilde eksterne krav og processer, er beskrevet i figuren nedenfor.Figur 260Budgetproces for Budget 2013EksterntFinanslovs rammeudmeldingSvar på rammebrevForslag til FinanslovÆndringsforslag til Finanslov2012Langtidsbudget 2014-2017 opdateringDriftsbudget 2013 udmelding(Mini)budgetkonsolideringBudget prognose I/Rammeredegørelse IBudget prognose II/Rammeredegørelse IIBudget prognose III/Rammeredegørelse IIIForslaget til lov om tillægsbevilling20131. kvartal koncernrapportering ink. budgetopfølgning2. kvartal koncernrapportering ink. budgetopfølgningBudgetkonsolidering3. kvartal koncernrapportering ink. budgetopfølgningInterntLangtidsbudget 2013-2016 opdatering
Årsrapport/regnskabsmæssige forklaringerRS-beretning2014
Årsafslutning
KILDE: SKAT
Ovenstående figur viser, at den interne budgetproces i SKAT er tilrettelagt, så denkobler sig til og kan understøtte den eksterne proces. Langtidsbudgettet opdatereseksempelvis umiddelbart efter rammeudmeldingen for at kunne fungere som inputtil den efterfølgende finanslovsproces. Det samme gør sig gældende i forhold tilbudgetprognose og koncernrapportering, der er synkroniseret for at opnå ensammenhængende opfølgning. Det gælder for de enkelte skridt i den internebudgetlægning, såsom langtidsbudgettet, driftsbudgettet ogminibudgetkonsolideringen, at disse udsendes til, behandles og godkendes af denudvidede direktion.
418
Budgettets væsentligste elementer er: Den udmeldte ramme, der fastsættes af denårlige finanslov, langtidsbudgettet, driftsbudgettet, dimensioneringen,rammeredegørelser og budgetkonsolideringen.153De enkelte elementer erbeskrevet nedenfor:■Budgetramme fra finansloven:I december udmeldes den overordnede
budgetramme for det kommende år til organisationen efter finanslovsaftalensindgåelse i november■Langtidsbudgetteter det fireårige budget for SKAT. Budgettet tager
udgangspunkt i bevillingsfaldet i finansloven og udarbejdes i et samarbejdemellem det centrale økonomikontor og de budgetansvarlige enheder■Driftsbudgettet (Budget 2013)er det etårige budget på ydelsesniveau, der
fordeles ud til de budgetansvarlige enheder (regioner og kontorer iKoncerncentret), jævnfør Figur 259. Driftsbudgettet indeholder følgendekategorier: Lønsumsbudget, kapacitetsbudget, fagbudget, finansielleomkostninger, udviklingsbudget, ordinærdrift samt trivsel og velfærd(jævnfør Figur 261)Figur 261Overblik over SKATs overordnede driftsbudgetrammerOverordnet budgetramme1Lønsum / udgiftslønBudget 2012Fordeling163%BeskrivelseSKATs totale lønsumsbudget administreres centralt af økonomikontoret pånær en mindredecentral ramme (2012: 10 millioner kroner) til over- og merarbejdsbetaling. Det er medudgangspunkt i denne ramme at årsværksdimensioneringen fastsættesKapacitetsbudgetterne vedrører IT Drift og vedligeholdelse, husleje, indretningspakke og IT-infrastuktur. Den overvejende del af budgetrammen udmeldes til Borger og Virksomhed, ogspecificeres efterfølgende ud på cirka 70 IT-systemer. De andre dele af rammen udmeldes tilKoncernserviceDenne budgetramme dækker øvrige udgifter relateret til specifikke driftsområder og opgaverfor eksterne (f.eks. anskaffelse af nummerplader til nummerpladeekspedition) og interneydelser i de landsdækkende centre og forretningsområder i Koncerncentret. I Koncernservicevaretages dette af Direktøren. I Borger og Virksomhed af Produktionsstyring, i Jura ogSamfundsøkonomi af Koordineringskontorer. For resten af Koncerncentret af Dirketions- ogKoncerncentersekretariatetRegioner har ansvaret for fagbudgetter til de relevante landsdækkende enhederFinansielle omkostninger inkluderer afskrivninger, renter, betalingsudlæg (mellemregning),indtægter (primært fra Spillemyndigheden) og AES / AER2bidrag. Disse administreres afØkonomikontoret pånær AER / AES2, der administreres af Løn og PersonalejuraDette budget vedrører udvikling af ny lovgivning, systemer, IT-projekter ogforretningsstyringsinitiativer og administreres af Udviklingsforum
2
Kapacitetsbudget
22%
3
Fagbudget
6%
4
Finansielle omkostninger
5%
5
Udviklingsbudget
3%
6
Ordinærdrift
1%
Ordinærdrift dækker udgifter til uddannelse, indenlandske rejser og møder samtpersonalerelaterede omkostninger. Disponeringen over dette budget varetages lokalt iregioner. I Koncerncentret administreres rammen af KoncerncentersekretariatetDenne budgetramme inkluderer frugt og kaffeordning, der administreres centralt afKoncernservice. Desuden er et mindre beløb til lokale sociale aktiviteter (HUS-budget)allokeret per bygning
7
Trivsel og velfærd
0,3%Total: 5545 millioner kroner
1 Udmeldt budget 2012 (Samlede omkostninger)2 Arbejdsgivernes elevrefusion (AER), arbejdsgivernes erhvervssygdomssikring (AES) samt flyttegodtgørelserKILDE: Forbrugsopgørelse første kvartal 2012; Notat om disponeringsregler per 1.1.2012
153 Koncernrapportering og rammeredegørelser behandles i afsnittet om opfølgning
419
■Dimensioneringener det overordnede budget for SKATs
årsværkressourceforbrug, som er fordelt ud på ydelserne i SKATsydelseskatalog på tværs af enheder i Koncerncentret, basisopgaver samtlandsdækkende opgaver i regionerne og de særlige enheder154■(Mini)Budgetkonsolideringener en revurdering af budgetbehovet med
udgangspunkt i et opdateret regnskabsmæssigt forbrug eller nye initiativer(f.eks. nye udbud i løbet af budgetåret). Eksempelvis vil budgettet for 2013således blive opdateret på baggrund af det regnskabsmæssige forbrug i 2012.Opdateringen foretages kun for driftenPå baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at SKAT har etableret enstruktureret budgetproces med størstedelen af budgetansvaret centralt placeret.Hertil kommer en klar placering af det ledelsesmæssige ansvar i den udvidededirektion.Ved en nærmere gennemgang af selve udformningen af budgetterne kan derpeges på fem konkrete områder, hvor SKAT kan forbedre den indholdsmæssigeside af budgetteringen:■Sammenhæng mellem budget og resultatmål:Der er en lav grad af kobling
til resultatmål i finansloven og Virksomhedsplanen på grund af, at der ikke eren systematisk proces til at sikre sammenhæng mellem målene iVirksomhedsplanen, driftsbudgettet og årsværksdimensioneringen. Dennuværende struktur sikrer således ikke i tilstrækkelig grad, at ressourcerneallokeres korrekt i forhold til de udmeldte organisatoriske mål, hvormedbudgettet ikke direkte kan siges at være understøttende for opfyldelse afSKATs strategiske mål■Aktivitetsbaserede budgetforudsætninger:På nuværende tidspunkt
udfærdiges driftsbudgettet ikke på baggrund af aktivitetsbaserede budget-forudsætninger. Årsværksdimensioneringen foretages derimod gennemkonkrete aktivitetsvurderinger, dog uden en egentlig bagvedliggendeforudsætningsstruktur. Budgetteringen foregår således delvist på baggrund aferfaringer, effektiviseringsprojekter og planlagte aktiviteter.Med aktivitetsbaseret budgettering menes budgettering, der tagerudgangspunkt i de væsentligste ressourcedrivere for hver aktivitet ogkvantificering af dette. med det formål at sikre højere transparens i forhold tilbudgetoverskridelser og opfølgninger, da man kan se de bagvedliggendeaktivitetsdrivere. Herudover giver det mulighed for en mere reel prioritering,
154 Ydelseskataloget er SKAT katalog over samtlige aktiviteter (opgaver)), der er kategoriseret i ydelser.
420
da man rent faktisk ved, hvad aktiviteterne koster.Forudsætningen for aktivitetsbaseret budgettering er, at beregning afaktivitetspriser er muligt. SKAT er på nuværende tidspunkt i gang med atudvikle en ABC-model (activity based costing) til dette formål, men kanaktuelt kun manuelt foretage omkostningsfordeling på ydelsesniveau ogberegne enhedsomkostninger i det omfang, SKAT er i besiddelse afvolumenmålinger.Hertil kommer, at der er konstateret inkonsistens i en del af de målinger, derindgår i det centrale datawarehouse. Det er eksempelvis konstateret, atinputmålingerne for en given aktivitet for en given afdeling ikke umiddelbartkan matches med outputmålingerne for den samme aktivitet i den sammeafdeling. Derudover mangler modellen stadig systemmæssig understøttelsefor at kunne anvendes optimalt■Budgetinstruks:SKAT har på nuværende tidspunkt ikke en opdateret
budgetinstruks med en detaljeret beskrivelse af økonomistyringen ogbudgetprocessen, men har dog udarbejdet et sæt klare disponeringsregler iforhold til budgetrammeansvaret (der behandles i afsnit 5.1.5). Det anbefalesgenerelt, at man udarbejder en budgetinstruks for at øge transparensen iforhold til budgetprocessen og sikrer, at der placeres et entydigt ansvar for deenkelte faser og opgaver i budgetteringen og planlægningen■Periodisering:SKATs periodiserer sine budgetter på baggrund af en historisk
fordeling og ikke konkrete forventninger om forbruget i de enkelte måneder.Der er således ikke tale om en reel periodisering, der foretages på baggrund afegentlige operationelle antagelser af aktivitetsfordelingen henover året. Fra ogmed langtidsbudgettet 2013 påtænker SKAT dog at påbegynde egentligperiodisering ved, at Økonomikontoret laver et udkast til et periodiseretbudget for hver region og budgetansvarlig enhed i Koncerncentret påbaggrund af de forventede aktiviteter, hvorefter de enkelte enheder vil skulleforklare eventuelle ændringer til forslaget. I lyset af den relativt begrænsedeerfaring med reel periodisering af budgettet og manglen på systematiskebudgetforudsætninger kan denne plan og forventningerne i forhold tilregionerne umiddelbart virke urealistisk■Kontoopdeling:Slutteligt bemærkes det, at SKATs interne budgetter ikke
følger hovedkontoopdelingen i finansloven, hvilket besværliggør SKATsbudgetopfølgning i forbindelse med udarbejdelse af f.eks.rammeredegørelserne. På nuværende tidspunkt udfører man således tekniskomkontering fra visse områder (SKAT og Spillemyndigheden) viaomposteringer fra Koncerncenterkontoen. Tekniske omkonteringer som disseer uhensigtsmæssige, da de skaber en lavere grad af transparens i styringen
421
Baseret på ovenstående afsnit kan det således konkluderes, at SKAT på nuværendetidspunkt arbejder med en centralt defineret budgetproces. Der er samtidigidentificeret fem områder, hvor SKATs budgetpraksis bør forbedres for blandtandet at sikre større transparens i ressourceforbruget.
5.1.3 OpfølgningDette afsnit behandler SKATs opfølgning på koncern- og regionsniveau.Opfølgning bør foregå med tilpas regelmæssighed og sikre relevant, fokuseret ogsammenhængende ledelsesinformation til modtagerne. Billedet hos SKAT i dag er,at opfølningsprocesserne på de væsentligste områder er klart defineret og at flereaf de centrale opfølgningsrapporter i relativt høj grad er baseret på standardiseredeformater. Kvaliteten i opfølgningen vurderes derimod at kunne forbedres, såledesat opfølgningen bliver mere fokuseret og handlingsorienteret, og dermed mereanvendelig for SKAT som styringsværktøj.SKAT producerer i dag et stort antal af rapporter, hvoraf mange produceres ofte,og hvor den overordnede udarbejdelse af rapporterne er fordelt på fire af decentrale styringskontorer: Økonomikontoret, Styringskontoret, IT-projektstyringskontoret, Produktionsstyring samt Produktionsanalyse, derunderstøtter rapportering gennem webrapporter og mere længerevarende ad hoc-analyser. Rapporterne dækker både opfølgning på økonomi, Virksomhedsplanen,produktionen og IT-projekter (jævnfør Figur 262).
422
Figur 262Overblik over de vigtigste centrale opfølgningsleverancerRapport/PlanKoncernrapporteringØkonomisk-opfølgning1ForbrugsopgørelseRammeredegørelseVirksomheds-opfølgningVirksomhedsplanopfølgningHovedforfatterØkonomiØkonomiØkonomiStyringBeskrivelseRapportering for på finanslovens hovedkontiOpfølgning på budgettetRapportering for på finanslovens hovedkontiOpfølgning på mål og indikatorer ivirksomhedsplanenOverblik over og risici og muligheder i forhold tilSkatteministeriets missionProduktions- og ressourceforbrugsoverblikOverblik over porteføljen afeffektiviseringsprojekterneStatus på de vigtigste IT-projekter (>10 millioner kr)Opfølgning på IT-udviklingsrammenGennemgang af den samlede IT-udviklingsporteføljeOpfølgning på og konsolidering af IT-driftsbudgetterneOpdatering på status af forretningskritiske systemerOrientering Finansudvalget omSystemmoderniserings Fase 2 fremdriftSupport til produktion af webrapporterÅrligfrekvens412432-312Uklar12~20212124N/APrimærmodtagerUdvidet direktionUdvidet direktionFinansministerietUdvidet direktionDirektionenProduktions-forumProduktions-forumUdvidetdirektionUdviklingsforum(UFO)Udviklingsforum(UFO)Udviklingsforum(UFO)UdvidetdirektionFinansudvalgetAlle
Strategisk risikoledelse StyringLedelsesrapporter forproduktionenEffektiviserings-overblikketProduktionsstyringProduktionsstyring
Produktions-opfølgning
UFO2porte-føljestatus IT-projektstyringUFO budget-rammeUFO – porte-føljereviewIT-opfølgningIT drift –budgetopfølgningIT drift –månedsrapporterIndrapportering tilFinansudvalgetSupportWebrapporterIT-projektstyringIT-projektstyringIT-projektstyringIT-projektstyringIT-projektstyringProduktionsanalyse
1 Udover koncernrapporteringen og forbrugsopgørelsen er budgetkonsolideringen og rammeredegørelser en del af den økonomiske opfølgning. Disse toer dog kommenteret i afsnittet om budget og planlægning2 UdviklingsforumKILDE: Styringskonceptet i SKAT; Intranet; gennemgang af materiale
De centrale fora i SKAT, der benytter rapporterne, er tidligere beskrevet i kapitel2.5 om økonomi- og virksomhedsstyring. Nedenfor beskrives deres primære rolle iforhold til opfølgningen.■Direktionenvaretager den overordnede opfølgning, da store dele af den mere
konkrete opfølgning og diskussion af opfølgningsmaterialet foregår i andrefora. Direktionen modtager dog UFO-porteføljereviews. Endelig forelæggeskoncernopfølgningen for departementschefen i overensstemmelse med statenskrav om god økonomistyring■Udvidet direktionhar ansvaret for opfølgning på Virksomhedsplanen og
budgetterne. Herudover modtager de månedlige forbrugsopgørelser ogkoncernrapporteringen samt de to årlige UFO-porteføljereviews■Udviklingsforumhar det løbende ansvar i forhold til IT-udviklingsprojekter,
og modtager således månedlige rapporter om udviklingsporteføljestatus■Produktionsforumhar det overordnede ansvar i forhold til opfølgning på
produktionen, herunder den månedlige ledelsesrapport om produktionenUdover den centrale rapportering er der også decentral rapportering, som primærtvaretages af de regionale ledelsessekretariater. Rapporteringen vedrører følgendeområder:
423
■Budgettet.Der følges på månedsbasis op på de dele af driftsbudgettet, der er
allokeret til regionen (herunder fagbudget, ordinærdrift samt trivsel ogvelfærd)■Ressourceforbruget.Der foretages månedlig opfølgning på
ressourceforbruget på ydelsesniveau samt kvartalsvis opfølgning påenhedsniveau■Projekter, herunder særlige finanslovsprojekter.Der følges på
månedsbasis op på samtlige finanslovsprojekter og indsatsprojekter, somregionen er ansvarlig for■Den regionale produktionsplan.I den kvartalsvise ledelsesrapport følges der
op på de forskellige mål i den regionale produktionsplanDen decentrale rapportering har først og fremmest til formål at betjene denregionale direktion, men indgår også som et led i den konsoliderede rapporteringpå tværs af SKAT.På baggrund af ovenstående gennemgang af SKATs rapporterings- ogopfølgningsproces kan det konstateres, at SKAT på nuværende tidspunkt haretableret en omfattende rapporterings- og opfølgningsstruktur. Det blev i kapitel2.5 vurderet, at denne opfølgning kan effektiviseres.I det følgende afsnit fokuseres påkvaliteteni opfølgningen med afsæt i denanalyseramme, der fremgår af Figur 263. SKATs praksis vurderes i forhold tilfølgende: Indeholder opfølgningsrapporteringen de rigtige elementer, ogunderstøtter de en aktiv anvendelse i forhold til den interne opfølgning og deeksterne krav?
424
Figur 263Evaluering af SKATs opfølgningsprocesserTilfredsstillende
( )
ForbedringspotentialeUtilfredsstillendeVurdering afSKATspraksis
Dimensioner1. Struktur og processerRapporteres på de vigtigste elementer: Økonomi, produktion, strategi,organisation og projekter?Foretages opfølgning med en passende hyppighed?IndholdEr der konsistens og sammenhæng mellem de forskellige elementer iopfølgningen?2. Rapportformater og informationPræsenteres relevant og nylig ledelsesinformationer?Understøttes rapporteringen af relevante og operationelle afvigelsesforklaringer?3. Internt brugUnderstøttes ledelsesrapporter møder med fokus på fælles problemløsning ogperformance?AnvendelseEr ansvaret for opfølgningen klar?4. Eksterne kravKan opfølgningsrapporter anvendes direkte i den eksterne rapportering og krav iforhold til offentlig økonomistyring?
( )( )
( )( )
KILDE: McKinsey klienterfaring
Indenforstrukturer og processerudarbejder SKAT i dag rapporter for devæsentligste områder: Økonomi, Virksomhedsplanen, IT, produktion og projekter.Det skal dog samtidig bemærkes, at der fortsat mangler systematiseret opfølgningpå SKATs effektiviseringsprojekter, hvilket SKAT er i gang med at implementereefter Rigsrevisionens anmærkning derom (februar 2012). Der er konkretobserveret et antal begrænsninger i brugbarheden af SKATs nuværendeeffektiviseringsoverblik,hvilket resulterer i, at der er behov for en del manueltarbejde for at kunne vurdere, hvor stor en andel af bevillingsfaldet, de eksisterendeprojekter kan realisere.■For det første dækker overblikket ikke alle projekter, da fokus er på projekter
med årsværksrelaterede effektiviseringer. Det giver således ikke et fuldtoverblik over samtlige projekter i SKAT■For det andet er overblikkets estimater ikke altid genkendelige for de enkelte
projektledere, og det er observeret, at i nogle tilfælde er projektlederne ikkebevidst om overblikkets eksistens■For det tredje er overblikket ikke udtømmende for IT-projekter. Kontoret IT
Projektstyring vedligeholder således en separat "Potentialeberegning for IT-
425
projekter" med 28 projekter, der er delvist overlappende med IT-projekterne ieffektiviseringsoverblikket, omend flere estimater afviger. Captia-opgradering er eksempelvis medtaget med en lønsumsreduktion på 37,5millioner kroner i effektiviseringsoverblikket, men kun med 15 millionerkroner i potentialeberegningen for IT-projekter■For det fjerde kan overblikket ikke bruges som opfølgningsværktøj, da det
ikke indeholder realiserede tal, omend dets struktur muliggør det■Endelig er der ikke etableret en formel opfølgningsproces for
effektiviseringsoverblikketDet skal dog samtidig bemærkes, at SKAT arbejder med at forbedreeffektiviseringsoverblikket og er gået i gang med at definere "gevinstejere"(personer, der er ansvarlig for at sikre, at gevinster opnås) samt udarbejdegevinstrealiseringsplaner (planer, der skal sikre, at gevinsten opnås) og deraffølgende gevinstrealiseringsrapporter (opfølgningsrapporter om, hvorvidtgevinsten er opnået) for samtlige nye projekter. Det vurderes, at SKAT kan højnekvaliteten i projekt- og gevinstopfølgningen, når de nye opfølgningsprocedurer erimplementeret fuldt ud og efterleves.Det gælder for de fleste rapporter, at hyppigheden vurderes til at være opfyldt, darapporterne udkommer med passende intervaller (jævnfør Figur 262). Det vurderesdog at være et område med forbedringsmulighder på grund af de konkreteobservationer i forhold til den manglende opdatering af effektiviseringsoverblikketSluttelig er manglen på en klar kobling mellem de forskellige opfølgningsdeleproblematisk, og der er således ingen formaliseret kobling mellem opfølgnings-processerne for dimensionering, budget og Virksomhedsplanen på overordnetplan, men derimod tre separate processer. Der kan således ikke i tilstrækkelig gradsikres en kobling mellem opfølgning på de forbrugte ressourcer og de udmeldteorganisatoriske mål, hvilket medfører en risiko for et forskelligartet perspektiv påstatus og kan medføre at initiativer for at rette op på afvigelser ikke i tilstrækkeliggrad tager alle tre dimensioner med.I forhold tilrapportformater og informationopfylder SKAT den ene af todimensioner. Den første dimension fokuserer på relevansen af informationerne irapporterne, hvor det vurderes, at SKATs informationer i opfølgningsrapporterneer relevante og opdaterede. I forhold til informationer om budgetafvigelser er detvurderingen, at SKATs praksis på nuværende tidspunkt kan forbedres væsentligt,da det er vanskeligt for SKAT at lave operationelle afvigelsesforklaringer, som ertilstrækkeligt detaljerede, i det driftsbudgettet ikke udarbejdes med afsæt i
426
aktivitetsbaserede forudsætninger, jævnfør afsnit 5.1.2 om budgettering ogplanlægning.Endvidere kan der konstateres et forbedringspotentiale i forhold til deninternebrugaf opfølgningsrapporter i SKAT. Som nævnt i afsnit 5.1.1 vanskeliggør detstore antal mål i eksempelvis Virksomhedsplanen SKATs effektive ogfokuserede opfølgning af høj kvalitet. Det samme gælder for SKATs opgørelseover planlagte/igangsatte effektiviseringsprojekter (effektiviseringsoverblikket),der præsenteres i sit fulde format i Produktionsforum.Det vurderes, at kravet om klarhed over ansvaret for opfølgningen er delvistopfyldt, da ansvaret for den overordnede opfølgning på budget, dimensioneringog Virksomhedsplanen formelt set er placeret hos direktionen. Omvendt ses det,at opfølgningen i praksis foretages af den udvidede direktion, hvilket erproblamatisk, da den udvidede direktion opererer med fælles ansvar, somtidligere omtalt i afsnittet omkring målstruktur og afsnit 2.5., hvorfor det kan ledetil uklarhed omkring det endelige ansvar for opfølgningen. Det er derforvurderingen, at ansvaret for opfølgningen bør placeres klart og entydigt.Endelig kan det i forhold til deeksterne kravkonstateres, at den føromtalteinkonsistens mellem hovedkontoopdelingen på finansloven og de internebudgetter medfører en uhensigtsmæssig intransparens og besværliggør SKATsbudgetopfølgning i forbindelse med udarbejdelse af rammeredegørelserne, fordiSKAT udfører manuel, månedsvis teknisk omkontering mellem finanslovskontifor at leve op til statens krav om god økonomistyring.I forbindelse med den eksterne opfølgning er det endvidere vanskeligt attilvejebringe tilstrækkeligt detaljerede afvigelsesforklaringer, dels fordi budgettetikke tager udgangspunkt i aktivitetsbaserede forudsætninger og en stringent logikfor periodisering af udgifter og dels fordi den nuværende organisering meddecentrale enheder skaber en høj grad af kompleksitet i organisationen, hvorfordet kan være vanskeligt at producere et detaljeret og fyldestgørende billede afbaggrunden for afvigelser i ressourceforbruget.Ovenstående gennemgang viser dermed, at SKAT har fokus på dels løbendeforbedringer i opfølgningsprocessen og dels at overholde statens krav til godøkonomistyring, men at opfølgningen på en række områder kan optimeres.5.1.4 ProjektstyringSKATs væsentligste projekter og investeringer er alle relateret til IT, hvorforomdrejningspunktet for dette kapitel er SKATs IT-projektstyring.
427
I en organisation som SKAT med mange, meget store projekter er det vigtigt athave solide projektstyringsprincipper og -modeller. SKAT har derfor i samarbejdemed andre offentlige institutioner i de seneste år arbejdet med at professionaliserehele IT-projektorganisationen, således at organiseringen af området i dag har enforholdsvis høj modenhedsgrad, hvilket blandt andet har ført til etableringen af etProjektmetodekontor.De to væsentligste kontorer i relation til opgaven er IT Projektstyring ogProjektmetode, mens Økonomikontoret i begrænset omfang understøtter IT-projektstyring i forhold til den økonomiske budgettering og business cases.SKAT vurderes i dag formelt set at have etableret gode styringsværktøjer til IT-projekter i form af SKATs governancemodel, den fællesstatslige IT-projektmodel,operationalisering af SKATs egen nye projektmodel og en officieloverdragelsesproces for projekter fra udvikling til produktion.■Governancemodel:SKAT har i dag etableret en solid governancemodel for
IT-projekter, jævnfør Figur 264, med klart defineret disponeringsregler ogroller i forhold til ændringsanmodninger og tidsændringer for de forskelligeniveauer. Det understøttes af en forankring af det endelige ledelsesansvar forIT-projekter i Udviklingsforum (med Udviklingsdirektøren som den endeligtansvarlige), hvilket er kombineret med deltagelse af Projektdirektøren somformand i alle de væsentligste IT-projekter
428
Figur 264Generiske styringsorganer og beslutningsansvar for IT-projekterOrgan1FinansudvalgetBudget og disponeringGodkende projektaktstykker≥60 millioner kronerÆndringsanmodningerGodkende ændringer≥10procent og≥6 millionerkroner og andre væsentligeændringerGodkende alle ændringerudenfor UFO-budgetrammeTidsændringerGodkende aktstykker
2
Direktionen
Udmelde budgetramme tilUFO
Godkende forsinkelserudover tidsrammen iaktstykkerGodkende projektafslutningsdato samtforsinkelser, der påvirkeridriftsættelsesdatoGodkende tidsplan samteventuelle forsinkelser afmilepæle, der ikke påvirkerIdriftsættelsesdato
3
Udviklingsforum (UFO)
Bevilge budget til projekter/-program
Godkende alle ændringeruden for projektets/programmets egenBudgetrammeGodkende alle ændringerder overstiger en iprojektbeskrivelsen fastsatbeløbsgrænse, og samtidiger inden for projekts/-programmets budgetrammeGodkende mindre ændringeruden størreforretningsmæssigkonsekvens (inden forbudget/tid)Godkende mindre ændringeruden større forretnings-mæssig konsekvens (indenfor budget/tid)
4
Styregruppe
Disponere budget tilprogram/projekt
5
Programchef
Disponere på tværs afprojekter inden for samletbudget
Forvalte ansvar forhovedtidsplan for programog afhængigheder mellemprojekter og omverdenForvalte tidsplan for projektog afhængigheder tilomverdenen
6
Projektchef
Disponere inden forprojektbudget (på tværs afdelprojekter)
KILDE: SKAT
■Den fællesstatslige IT-projektmodel:SKAT anvender i dag den
fællesstatslige IT-projektmodel på alle nye projekter over 10 millioner kroner,som blandt andet inkluderer et projektinitieringsdokument, business case,gevinstrealiseringsplan, risikoanalyse, kvalitetsplan og en risikoscore■Egen projektmodel:Med udgangspunkt i den fællesstatslige IT-
projektmodel opererer SKAT med sin egen projektmodel. SKATs model eren yderligere detaljering af den fællesstatslige model, hvilket blandt andetindebærer opdeling af fasenanskaffelseispecificeringogudbudsamtopdeling af fasengennemførseliproduktudviklingogimplementering.Derudover består SKATs model af udvikling af specifikke værktøjer ogskabeloner, så man kan arbejde med den fællesstatslige IT-projektmodel ipraksis■Proces for projektoverdragelse:SKAT har i dag en veldefineret proces for
officiel projektoverdragelse, der skal sikre, at den nye systemejer forpligtersig til at overtage projektet og følge op på implementeringen. Det inkludererbåde en indstilling til overdragelse fra projekt til drift samt et officieltoverdragelsesdokument med krav til den nye ejerSelvom der er indført en række styringsværktøjer, oplever SKAT fortsatudfordringer i forbindelse med styring af IT-projekter. Status i SKATs sidste
429
Porteføljereview (maj 2012) er således, at cirka halvdelen af alleudviklingsprojekter er forsinket, og at SKATs investeringsomkostninger eropjusteret med 319 millioner kroner. Udfordringerne skyldes især følgendeforhold:■Gamle projekter:SKATs portefølje indeholder en række ældre projekter,
der er igangsat før indførelse af den nye, obligatoriske fællesstatsligeprojektmodel, hvorfor styringsmodellen grundlæggende er svagere ogindeholder en historik med en række problematiske forhold, f.eks. i forhold tilleverandører og styringen af disse. Det gælder blandt andetSystemmoderniseringen (Fase 2), der dækker en stor del af de 319 millionerkroner, som er tilført SKAT, jævnfør ovenstående■Kompetencemangel:Det er konstateret mangel på specifikke IT-
projektkompetencer i forhold til styring og budgettering af projekter, hvilketmedvirker til, at de tilgængelige styringsværktøjer ikke på nuværendetidspunkt kan anvendes optimalt, jævnfør afsnit 5.1.6. Derudover gør IT-projektstyringskontorets ringe størrelse kontoret sårbart både i forhold tilmedarbejderudskiftning og faglig sparring■Projektstøtteværktøjer:SKAT kan inden for den specifikke
projektbudgettering yderligere styrke de interne værktøjer, der understøttermodelbrugen. Det er blandt andet konstateret, at udarbejdelsen af projekternesbudgetter i for høj grad er baseret på erfaringer i stedet for underliggendeforbrugsdrivere eller centrale datakilder og forudsætninger. Det vanskeliggøreksempelvis kvalitetssikring og vurdering af leverandørpriser. Det sammeforhold gør sig gældende i forhold til en mere systematisk eller specifikunderbyggelse af risikoforudsætninger, hvor SKAT på nuværende tidspunktikke har systematiseret viden eller en proces for dette■Skelnen mellem ændringsanmodninger og projektanmodninger:Der bør
sikres klar kategorisering af ændringsanmodninger kontraprojektanmodninger for at undgå, at eventuelle projekter gennemføres somændringsanmodninger og dermed ikke følger den rette proces (jævnfør kapitel2.7)På baggrund af ovenstående kan det således konstateres, at SKAT i dag haretableret en IT-projektstyringsproces, der formelt set er solid og som er baseretpå statens retningslinjer med en veldefineret governancestruktur for nyeprojekter. Det kan dog samtidig konstateres, at SKAT har betydeligeudfordringer i forhold til den reelle styring af IT-projekterne, hvilket både harresulteret i forsinkelser og budgetoverskridelser. SKATs styring kan derfor i
430
praksis forbedres yderligere ved at sikre tilstrækkeligt med de rigtigekompetencer, således at de tilgængelige styringsværktøjer kan anvendes optimalt.
5.1.5 Ansvar og governanceAnsvar og governance omhandler governancestrukturen samt fordelingen afansvar i organisationen, hvilket udgør en del af den underliggende struktur for godøkonomi- og virksomhedsstyring. I kapitel 2.5 blev SKATs governancestrukturanalyseret, og det kunne blandt andet konkluderes, at der er et uhensigtsmæssigtstort antal fora og udvalg med en vis grad af overlap i opgaverne.Det følgende afsnit analyserer ansvarsfordelingen i SKAT. Området analyseres iforhold til det organisatoriske ansvar og det økonomiske ansvar (dvs.dispositionsmuligheder og budgetansvar).
Det organisatoriske ansvarbetyder, i hvor høj grad der er klarhed omkring,hvem der har ansvar for målopfyldelse og forretningsenheder (regioner ogenheder i Koncerncentret). Her er konstateret to problematiske forhold hosSKAT:■Uklart ansvar for enheder og mål som følge af den flydende direktion■Unødvendig kompleksitet som resultat af kombinationen af en regional og
landsdækkende organiseringI forhold til det første punkt betyder SKATs flydende direktion, som består afotte direktører, sammen med de mange forskellige beslutningsfora, at det ikke erentydigt, hvem der har ansvaret for forskellige organisatoriske enheder og mål.Eksempelvis deler Udviklingsdirektøren og Produktionsdirektøren ansvaret forBorger og Virksomhed, men der er ikke lavet en entydigt klar opgavefordelingeller afgrænsning af, hvad de to direktører hver især har ansvaret for. Det kanmedvirke til at styrke samarbejdet på tværs, men det kan også føre til øgetkoordination, styringsmæssige konflikter, mindre ansvarsfølelse i styringen ogmindre ejerskab til at sikre, at enheden når de fastsatte mål.Endvidere kan det konstateres, at SKATs organisatoriske indretning medlandsdækkende projekter og enheder, der opererer på tværs af regioner, skaber enunødvendig kompleksitet i den organisatoriske styring, hvilket sammen medovenstående punkter kan medføre yderligere uklarhed om opgave- ogansvarsfordelingen, eksempelvis i forholdet mellem procesejere og regionaledirektører.
431
Følgende er observeret omkringklarheden af ansvaret for hhv.dispositionsmuligheder og budgetansvar:■Disponeringsreglerne er nedskrevet i et klart defineret og detaljeret regelsæt■Sanktionsmulighederne ved budgetoverskridelser er ikke fast defineret■De økonomiske incitamenter er ikke optimale i forhold til at sikre lokalt fokus
på effektiviseringerI forhold tildisponeringerhar SKAT i dag et regelsæt om disponeringsmulighederinden for de forskellige budgetrammer, der specificerer, hvem dedisponeringsberettigede er og hvilke disponeringer, de må lave inden forbudgetrammerne. De overordnede disponeringsberettigede på regionalt niveau erregionsdirektørerne, og Skattedirektøren i Koncernservice. I Koncerncentret er dedisponeringsansvarlige de hovedansvarlige direktører inden for hvert område, somsammen med de specifikt udpegede kontorer varetager opgaven, herunderKoordineringskontoret, IT Projektstyring, Produktionsstyring,Direktionssekretariatet og Koncerncentersekretariatet. Det gælder i alle tilfælde, atden disponeringsberettigede kan udpege personer, der må disponere på vegne afden disponeringsansvarlige. Disponeringsreglerne vurderes således at være klartdefineret, og der er ikke observeret forbedringsmuligheder.Det er dog samtidig konstateret i forhold tilsanktionsmuligheder,at der ikke erklart definerede sanktionsmuligheder ved budgetoverskridelser for de forskelligebudgetansvarlige enheder, men at sådanne sager behandles i dialog med denbudgetansvarlige og Økonomikontoret. Det vurderes at være uhensigtsmæssigt, dadet kan medføre, at der ikke er klare incitamenter for de enkelte enheder, bådecentralt og decentralt, til at sikre lønsomhed og overholde budgetterne.I forhold tiløkonomiske incitamentervirker det endvidere uhensigtsmæssigt medet helt centralt styret lønbudget, da det blandt andet betyder, at alle beslutningerom afskedigelser eller ansættelser skal godkendes af direktionen. En så centralstyring kan skabe uhensigtsmæssige incitamenter i forhold til den økonomiskeadfærd, da det reducerer incitamentet til f.eks. at effektivisere.Det er den samlede vurdering, at SKAT arbejder med et veldefineret og udførligtdisponeringsregelsæt. Samtidig kan det konstateres, at den flydende direktionmed delt ansvar og den regionale organisering kan medføre styringsmæssigekonflikter og mindre ansvarsfølelse i den økonomiske styring. Derudover kan detkonstateres, at SKAT med fordel kan klargøre sanktioner og sikrestyringsrammer, der fremmer rationel økonomisk adfærd og lønsomhed for deenkelte enheder.
432
5.1.6 Organisation og kompetencerDette afsnit fokuserer på organiseringen af styringsopgaven og debagvedliggende kompetencer, der udgør en del af den underliggende struktur.Det er den overordnede vurdering, at fragmenteringsgraden af organiseringen aføkonomistyringsopgaven er for høj (jævnfør Kapitel 2.5). Hertil Det kan ogsåkonstateres, at varetagelsen af økonomistyringsopgaverne udfordres af, at dermangler medarbejderne med de kompetencer og/eller erfaringer som kravene tiløkonomistyringen kræver fremadrettet.I kapitel 2.5. blev det konstateret, at SKATs styringsorganisation har et relativthøjt ressourceforbrug set i forhold til andre sammenlignelige organisationer. Dethøje ressourceforbrug skyldes blandt andet en højfragmenteringsgrad,især iforhold til SKATs direktions- og udvalgsbetjening, hvilket følger af denorganisatoriske struktur med decentrale regioner og direktioner. Det blev derforanbefalet i kapitel 2.5., at organiseringen af styringsopgaverne centraliseres. Idette afsnit er fokus derfor primært på opgavevaretagelsen i Koncerncentret.I indledningen til dette kapitel blev den overordnede organisering afstyringsopgaven beskrevet. Her blev det påpeget, at styringsopgaven iKoncerncentret varetages af kontorer, der sidder både i Koncernfunktioner(Økonomikontoret og Styringskontoret), i Borger og Virksomhed(Produktionsstyring og IT-projektstyring), i Jura og Samfundsøkonomi(Koordineringskontoret) og i Koncernservice. Denne organisering medfører treuhensigtsmæssigheder:■Enkelte kontorer er relativt små, hvilket især gælder IT-projektstyrings-
kontoret. Det er uhensigtsmæssigt, da det skaber en høj sårbarhed i forhold tilat miste enkelte medarbejdere■Opgaverne er ikke fordelt på den mest hensigtsmæssige måde. Eksempelvis
virker det uhensigtsmæssigt, at budgettet for ressourceforbruget ogøkonomien laves i to forskellige kontorer, da der kan være synergier i forholdtil udarbejdelse og viden om de budgetmæssige forhold, f.eks. i forhold til debagvedliggende aktivitetsforudsætninger. En tættere sammenkobling afopgaven vil gøre det nemmere at sikre, at de samme forudsætninger benyttes,og at input til processen behandles samtidig og sammenholdes■I forlængelse heraf resulterer det høje antal kontorer, der er involveret i
økonomistyringsopgaven, i et relativ højt koordinerings- og mødebehov iSKAT, hvilket blev konstateret i afsnit 2.5. Samtidig blev det påpeget, at ensamling af opgavevaretagelsen i færre kontorer vil bidrage til at sikre et bedrefagligt miljø
433
Den anden dimension, der belyses i dette afsnit, er uddannelsesniveauet.Nedenstående figur viser det overordnede uddannelsesniveau i de førnævntecentrale styringskontorer (jævnfør Figur 265).Figur 265Fordeling af uddannelsesniveauer i centrale styringskontorerProcent medarbejdereKort videregående uddannelse / ungdomsuddannelse1Mellemlang videregående uddannelse2Lang videregående uddannelse eller højere3100% =IT-projektstyring0Produktions-analyseProduktions-styringService-styringStyringØkonomiØkonomi ogRegnskab014336745146440869733033
15401410141129521
232130
18
67
1 Niveau 1 og 2 i SKATs terminologi. Niveau 0 – ikke registreret uddannelsesdata – er udeladt af figuren2 Niveau 3 og 4 i SKATs terminologi3 Niveau 5 og 6 i SKATs terminologiKILDE: SKAT
Figur 265 viser, at alle kontorer på nær et har en klar overvægt af medarbejderemed en lang eller en mellemlang videregående uddannelse, hvormed det formelleuddannelsesniveau inden for styringskontorerne i SKAT vurderes at være relativthøjt. Den største afvigelse herfra er i Økonomi og regnskab, hvilket skyldes enanderledes opgavesammensætning med opgaver af mere transaktionel karakter.Nedenstående figur viser for et udvalg af kontorer de mere detaljeredeuddannelsestyper for de medarbejder, der har en lang videregående uddannelse,og det fremgår, at størstedelen af medarbejderne har uddannelsestyper, somumiddelbart kan betragtes som relevante i forhold til at varetageøkonomistyringsopgaver.
434
Figur 266Fordeling af årsværk med længerevarende uddannelser
Fordeling1
Andet522%32%Diplom el. lign414%Økonomi2
32%Offentlig forvaltning3
1 Baseret på Økonomikontor, Styringskontor og IT-projektstyringskontor. Inkluderer medarbejdere med uddannelses niveau 4 eller højere.2 Herunder cand. polit, cand. merc. (ink aud)3 Herunder cand. scient. pol., cand. scient. adm., cand. jur.4 Herunder forskellige HD / merkonom grader5 Herunder konkrete grader som fx cand. polyt. eller cand. mag eller uspecificerede graderKILDE: SKAT
I den konkrete opgaveløsning af økonomistyringsopgaven i SKAT viser en rækkeobservationer imidlertid, at opgaveløsningen er forbundet med udfordringer, derifølge interviews med medarbejdere i SKAT skyldes mangel på relevantekompetencer:■Økonomifunktionen har på nuværende tidspunkt vanskeligt ved at udfordre
nogle af de operationelle forhold i deres opfølgning og planlægning■Antallet af medarbejdere med en relevant økonomistyringsbaggrund, eller
konkrete erfaringer med økonomistyring, er ikke høj nok og medfører, atøkonomistyringsopgaverne varetages af medarbejderne der kun delvist har denødvendige kompetencer■Flere af medarbejderne på IT-projekterne har ikke de relevante IT-
kompetencer, og medarbejderne hentes ofte fra andre dele af organisationen,hvor de ikke tidligere har beskæftiget sig med IT. Det vanskeliggør både deninterne IT-projektstyring og styringen i forhold til eksterne leverandører, fordimedarbejderne ikke har den fornødne ekspertise til f.eks. at udfordreleverandørerne på priser. Manglen på konkrete kompetencer betyder, at detkan det være en udfordring at opnå bedre styring på trods af nye og bedrestyringsmodeller for IT-projekterneBaseret på ovenstående afsnit må det således forudsættes, at der sker et mærkbartkompetenceløft for at løse opgaverne i den nye organisation. På trods af at SKAT
435
allerede har en stor gruppe af højtuddannede medarbejdere vurderes det atantallet af medarbejdere med de økonomiske og styringsrelevante kompetencerikke er tilstrækkeligt for at imødekomme den betydelige udfordringøkonomiorganisationen står over for. Overflytningen af medarbejdere tildepartementet vurderes i denne sammenhæng at øge udfordringens størrelse. Detvil derfor være nødvendigt med et kompetenceløft via rekruttering i det omfangSKATs nuværede kompetenceudviklingsaktiviteter ikke er tilstrækkelige. Detventes dog i denne forbindelse at have en positiv effekt at centraliseringenmuliggør en styrkelse af de faglige miljøer. Herudover vil flere af tiltagene,eksempelvis stærkere budgettering og prioritering samt styrkelsen afbeslutningsgrundlaget, hjælpe til med at understøtte de steder i organisationen,hvor der mangler kompetencer.
5.2 Anbefalede tiltagI ovenstående seks afsnit er det påpeget, at SKAT har mulighed for at styrkekvaliteten af deres økonomi- og virksomhedsstyring. Med udgangspunkt i disseafsnit samt analyserne foretaget i kapitel 2.5 om økonomi- ogvirksomhedsstyring beskriver det følgende afsnit en række konkrete tiltag, somforeslås igangsat.Der peges på i alt syv tiltag i kapitel 2.5, hvor kun det første vedrørendeetablering af en integreret og styrket central økonomifunktion blev behandlet idybden. De resterende 6 tiltag behandles her. De skal ses i sammenhæng med detfør behandlede tiltag, og de relaterer sig både til effektiviseringen ogkvalitetsforbedringen af opgaveløsningen; de skal sikre, at kvaliteten iøkonomistyringen og regelefterlevelsen styrkes samtidig med, atressourceforbruget nedbringes.
Overordnet set fokuserer tiltagene på følgende områder:■En mere operationel og hierarkisk ordnet målstruktur■Budgettering og planlægning med en stærkere prioritering■Forenklet og mere standardiseret opfølgning■Styrkelse af beslutningsgrundlaget for investeringsbeslutninger■Styrkelse af incitamenter omkring rationel økonomisk adfærd■En slanket governancestruktur med øget linjeansvar
436
Det bemærkes, at det især er tiltagene vedrørende forenkling og standardiseringaf opfølgningen, en slanket governancestruktur, en mere operationel målstruktursamt centraliseret budgettering og planlægning, der sammen medreorganiseringen vil bidrage til at realisere effektiviseringspotentialet, derfremgår af afsnit 2.5.5.2.1 En mere operationel og hierarkisk ordnet målstrukturDen nuværende målstruktur i SKAT gør det vanskeligt at styre både på detoverordnede og på det mere operationelle niveau pga. kompleksiteten ogsammenhængen til målene på de operationelle niveauer, hvilket fører tilmanglende styringsrelevans, som fører til ufokuseret styring og rapportering. Forat undgå dette foreslås der etableret et mål- og indikatorhierarki, hvorledelsen/medarbejderne på de forskellige organisatoriske niveauer er ansvarligfor et begrænset antal mål, der er målbare og mulige at følge op på.Etableringen af et mål- og indikatorhierarki kan integreres i SKATs eget arbejdemed dette, jævnfør afsnit 5.1.1., hvor det blev konstateret, at SKATs nuværendearbejde med mål- og indikatorhierarkiet skal være mere "top-down". Med henblikpå etablering af et mål- og indikatorhierarki foreslås det derfor, at der tagesudgangspunkt i klart definerede overordnede mål, som derefter nedbrydes til derelevante dele af organisationen, sådan at alle de efterfølgende niveauer har etbegrænset antal mål, der klart understøtter opfyldelsen af de overordnede mål(jævnfør Figur267).
437
Figur 267Eksempler på mål i et nyt mål- og indikatorhierarkiNiveauSKATIndsatsSkattegabVejledning/AfregningKundetilfredshedInddrivelseMængde afinddriveligerestancerSamletbeholdning,fordelt på ikke-inddrivelige oginddrivelige samtborger og erhvervITBudgetmål
IKKE-UDTØMMENDEKoncernserviceBudgetmål
Forretnings-enhed
SkattegabProvenu perprojektOplevetopdagelsesrisikoper segmentOmkostninger
Kundetilfredshedper kanalÆndring i trafikmellem kanalerAntallet af fejl isager per kanalOmkostninger perkanal
Andel af projekterder overholderbudget og tidsplanAndel af drifts-systemer, deroverholder budgetAndel afbudgetteredegevinster opnåetDrift f.eks. andel afsystemer med fejl;total antal dagemedsystemnedbrudProjekt f.eks. andelaf projekt-gevinsteropnåetDrift f.eks. fejl isystem; dage hvorsystem har væretudenfor driftProjekter f.eks.andel af milepælenået til tiden
Andel afbesparelsesmålopnåetCompliancegradmed statsligeaftalerAndel afsuccesfuldeudbudSamme somforrretnings-område persegment (husleje,IT)
Segment
Skattegab forf.eks. told el.store selskaberOplevetopdagelsesrisikofor f.eks. toldOmkostningerper projektKonkreteproduktionsmålAntal kontroller,seminarer osv.
Kundetilfredshedfor telefoniOmkostning peropkald i f.eks.telefoniAntallet af fejl isager for f.eks.telefoniBelægningsgradRådighedstidStraksafklaringerViderestillingerAntallet af fejl isagerAntallet af digitalebrugere
Ikke-inddriveligerestancer, fordeltpå henholdsvisfordringshaver ogalder
Afdeling
KonkreteproduktionsmålAntallet af besøgtil skyldnereAntallet afsuccesfuldebesøg
Antal kontraktergenforhandletAntal udbudgennemførtBesparelseropnået
Figuren illustrer, hvordan målene kan udformes for de væsentligsteforretningsenheder i SKAT ned gennem de organisatoriske niveauer. Eksempleter ikke udtømmende, men bør illustrere, hvordan man kommer fra deoverordnede og økonomisk orienterede mål ned til de operationelle mål gennemde organisatoriske niveauer. Udover dette foreslås det også, at SKAT sikrer, atmålene har relevans for den pågældende del af organisationen ved at tageudgangspunkt i følgende principper:■Begrænset antal mål med relevans for det specifikke organisatoriske niveau.
På direktionsniveau bør det tilstræbes at have maksimalt 15 mål for at sikre,at der er fokus på de væsentlige værdidrivere i organisationen. På niveauernelængere nede i organisationen, hvor der opfølges mere specifikt på driften,kan antallet af mål godt være højere. Det er dog væsentligt, at det altid er mål(med måltal) og ikke indikatorer for at sikre væsentligheden i målstyringen■Målene bør have specifikke ansvarspersoner for at sikre klarhed i forhold til
ansvar og opfølgning. Det foreslås derfor, at det er én persons ansvar, at hvertmål opfyldes. Det bør dog være sådan, at den endelige aflønning (på de toøverste niveauer) afhænger både af ens egne og andres mål for at tilskynde tilsamarbejde og undgå suboptimering
438
■For at sikre konsistens i hierarkiet skal det ejes og vedligeholdes af den
øverste ledelse. Hierarkiet kan dog godt indeholde enkelte valgfri, decentralemål, hvis de godkendes fra centralt hold■Ved udarbejdelse af målhierarkiet skal fokus være på målenes
operationaliserbarhed og praktiske anvendelighed for organisationens enkelteniveauerOvenstående eksempel fokuserer primært på produktivitetsmål. Det bør dogtilstræbes, at et mål- og indikatorhierarki har enbalancemellem forskellige typermål. I SKATs tilfælde kunne disse typer være mål vedrørende produktivitet,effekt (ofte mere langsigtede) samt kompetencer og ledelse (jævnfør Figur 268).Figur 268Eksempel på mål- og indikatorhierarki for vejledning (telefoni)NiveauSKATDriftseffektivitetBudgetmålOmkostninger per kanalTotale sager per kanalEffektKundetilfredshedKundetilfredshed per kanalTrafik mellemkanalerÆndring i trafik mellemkanalerAntallet af fejl i sager perkanalKompetencer og ledelseMedarbejdertilfredshedMedarbejdertilfredshedFastholdelse af dygtigemedarbejdereAntallet af medarbejdere dehar gennemført job ogkompetencematchAndel af leder, der hargennemført en lederdialog
Kundeservice
TelefoniInternet…
Omkostninger per opkaldTotal antal af opkaldBelægningsgradRådighedsgradSvar ved første opkaldOpkaldstid
Gennemsnitlig ventetid påtværs af segmenterBesvarelsesprocent
MedarbejdertilfredshedFastholdelse af dygtigemedarbejdere
Afdeling
BelægningsgradRådighedsgradSvar ved første opkaldOpkaldstid
KundetilfredshedViderestillingerVentetidBesvarelsesprocent
MedarbejdertilfredshedFastholdelse af dygtigemedarbejdere
KILDE: McKinsey
Figuren viser et eksempel på et mere detaljeret mål- og indikatorhierarki på tværsaf de tre målkategorier for vejledningsopgaven, hvor telefoni er det specifikkeområde på "segmentniveau". Tilsvarende bør man have mål på de to lavesteniveauer af vejledning, som er brudt ned til de andre segmenter (internet,personligbetjening, skriftlig besvarelse) og afdelinger.Selvom det anbefales, at man skaber balance mellem effekter og produktivitet,foreslås det, at vægten lægges på driften og de mere kortsigtede resultater. Detvurderes, at det på nuværende tidspunkt er mest hensigtsmæssigt, at SKAT
439
fokuserer på at gøre sine mål mere driftsorienterede for at sikre, at der ertilstrækkelig fokus på dette område.For yderligere at eksemplificere ovenstående principper viser nedenstående Figur269 et eksempel på god praksis for et mål- og indikatorhierarki for et call center.
Figur 269Generelt eksempel på et mål- og indikatorhierarki for et call centerMålinger efter niveauHovedmålingerOverordnedeomkostninger/efterspørgselOmkostninger per opkaldTilbudte opkald–IVR seslvbetjeningsrate–StraksafklaringOpkald per kundeUdnyttelse–Belægning–RådighedGennemsnitlig opkaldstidCall centerdirektørDriftschefAfdelingsledereMedarbejdere
√√
√√√√√√√√
Produktivitet
√√
√√
√
Salg
EBITDA per opkaldIndtægt per opkald–Produkt Xs indtægt peropkald–Produkt Ys indtægt peropkaldKontrakter fornyetServiceniveau – procent afservicemål nåetAfståelsesrateKvalitetsscore (intern)Kundetilfredshed (ekstern)
√√
√√√√
√√√
Kvalitet
√
√√√√√√
√
KILDE: McKinsey
Her ses det, at flere af målene er ens på de forskellige organisatoriske niveauer,men også, at hvert niveau har specifikke fokusområder inden for de forskelligemålkategorier. Det ses eksempelvis, at driftschefens fokus er produktivitet ogomkostninger, mens afdelingsledernes og medarbejdernes fokus i højere grad ersalg og kvalitet.Sluttelig bemærkes det, at der skal udvikles en performancekultur iorganisationen for at opnå den højeste værdi af mål- og indikatorhierarkiet,hvilket belyses yderligere i afsnittet vedrørende opfølgning.5.2.2 Budgettering og planlægning med højere prioriteringDet foreslås, at SKAT arbejder med en række konkrete principper, der skal sikreen veldefineret budgetproces, styrket finansiel planlægning, klar understøttelse tilprioritering af operationelle aktiviteter samt kobling mellem de interne budgetter
440
og konti på finansloven for at opnå højere kvalitet i budgetteringen ogplanlægningen.■Veldefineret budgetproces.Budgetprocessen skal defineres med klare
milepæle og ansvarsområder, eksempelvis ved at udarbejde enbudgetinstruks. En sådan budgetinstruks kan også indeholde beskrivelser afopfølgningsprocesser, ansvar samt eskaleringsniveauer og sanktioner vedoverskridelser■Styrket finansiel planlægning med tættere kobling til aktiviteter.Det
kommer delvist til at ske gennem en samling af budgettet for årsværk og drifti Koncernøkonomikontoret (jævnfør kapitel 2.5). Samtidig bør det ske ved enaktivitetsbaseret budgetlægning, der tager udgangspunkt i de væsentligstedrivere for hver budgetkategori for dermed at sikre en klar sammenhængmellem aktiviteter og ressourceforbrug. Samtidig bør der fokuseres mere på atforetage mere udbyggede og detaljerede periodiseringer af budgettet for atskabe et bedre grundlag for budgetopfølgningen i løbet af året. Et sådantbudget vil bidrage til bedre styring af SKATs aktiviteter, fordi der skabesviden om og en eksplicit kobling mellem fremdriften i aktiviteterne og detafholdte ressourceforbrug■Klar understøttelse af ressourceprioriteringen fra centralt hold.Med
centralt ejerskab af skabeloner og formater til eksempelvis business casessamt andre analyse- og beslutningsdokumenter kan den centraleøkonomifunktion være med til at styrke og sikre prioriteringers konsistens ogtransparens■Sammenhæng mellem de interne budgetter og finanslovens hovedkonti.
Ved at budgettere på samme konti internt som på finanslovens hovedkontisikrer man en enklere og mere transparent budgettering uden behov formanuelle eller tekniske omkonteringer5.2.3 Forenklet og mere standardiseret opfølgningI analysen af SKATs opfølgningsrapporter blev kompleksiteten, manglen påstandardiserede formater og muligheden for at øge anvendelsesgraden påpeget,hvilket kan forbedres med igangsættelse af følgende initiativer:■Yderligere standardisering af rapportformater for at sikre dels en høj grad af
ensartethed i opfølgningen på tværs af forretningsområder og dels atrapportskrivning foregår effektivt med mest mulig automatisk generering afindhold
441
■Ledelsesinformation og rapporter bør optimeres yderligere for at sikre, at
materialet er relevant og tilpasset det rigtige niveau. Ledelsesinformationerskal fokusere på proaktiv information, der belyser forskelligehandlingsscenarier og økonomiske konsekvenser heraf, så ledelsen kananvende informationerne som prioriterings- og beslutningsgrundlag.Ledelsesinformationer bør i højere grad end i dag samtænkes medetableringen af mål- og indikatorhierarkiet, så der følges op på et fastsat antalmål■Sluttelig foreslås det, at der udvikles en stærkere performancekultur gennem
klarhed i forhold til ansvar, incitamenter og konsekvenser, træning, styrkedeopfølgningsdialoger og klar performanceorienteret kommunikation fraledelsenI forhold til standardisering vil det først og fremmest ske gennem den foreslåedecentralisering af økonomifunktionen, hvor man sørger for fra centralt hold atdefinere et antal standardiserede processer og formater på tværs aforganisationen.I forhold til forbedring af ledelsesinformationer bør disse tage udgangspunkt i etstandardiseret rapportformat med sektioner, der er klart defineret (jævnfør Figur270).Figur 270Eksempel på struktur og indhold i en standardledelsesrapport3.1 Interne benchmarks, temaer afrapportering påstrategiske projekter etc.2.3 Status på operationelle mål per områdeRevenue,EURm240
3.1 Residential: Landline telephony (PSTN & ISDN), highlightsGross profit,EURm160
2.2 Fremhævning af forskellige af udvalgte afvigelser220200
140
2.1 Overblik over resourceforbrug1 ForbladOverordnet statusPeriodeBKundetilfredshed call centreProcent
2.1 Highlights on selected variances (YTD)180
120
Periode160Jan200190170200190Feb196192172396382Mar19819517559457717Apr200196180794773May201198181995971
OmrårdeJun200Jul201Aug210203203Indsats205
R2012Sep206184Oct210186Nov
B2012Dec
Status100
IndeksJan1401331191401337Feb1351341202752678Mar137413Apr137May14513912769868018Jun14614012784482024Jul14714113099196031Aug1501421281,1411,103 1,247 1,394 1,544 1,69839144129147130151131154132SepOctNovDec13890140
Sidstemåned
Actual, 2007Budget, 20072006Actual YTDBudget YTD
500400188187400215220
450500420900
Actual, 2007
Inddrivelse183182185Kundeservice38
1,198 1,403 1,613
Ref.A
SidsteKundetilfredshed center 1månedProcent
C
ÅTD1014DescriptionVarianceThe positive variance is caused by higher SMS and Voice (-x) driven by higherOmrårdeof customers (xt), x pct.B2012MoU and xSubscriber marketnumberR2012higherStatushigher SoU.pct.IndeksThe positive variance is caused by higher voice (x) due to x pct.225higher MoU.Furthermore higher roaming out due to higher use per customer (x) andincoming traffic mainly from500network (x).fixedIndsatsPeriode45090Kundetilfredshed center ”Wholesale revenue (10)Mainly due to higher roaming in (x) and higher incoming traffic to serviceProcentInddrivelse(x)400500125providersObservations (YTD)Residential postpaid revenue(10)Business revenue (5)5555
1,171 1,372 1,575 1,781 1,991 2,206 2,426
▲▲Budget YTD2006Actual YTDVariance
Budget, 2007
125126123404
105
553541
share,PercentInddrivelse…
212427Next stepsIndsats31…
KundeserviceOmrårdeIndsatsInddrivelseKundeserviceIndsatsInddrivelseKundeservice
Page reference1000Page reference to800relevant pagePage reference to800relevant page
99012
Churn,Percent▲1000
125105Indeks9012510590
840
▲Status
100
R20125004004001000800800Sep206184Oct210186Nov215187
B20124505004209001000840Dec220188
50
55
60
ÅTD45
55
60
Sidste60Kundeservicemåned50Indsats6040
4001000800800R2012500400B2012
4209001000840
▲▲▲▲
…
Page reference torelevant page
95
200
90
10590175
Periode2011122013
Inddrivelse30ÅTD20KundeserviceOmrårde10122013
125105
▲85▲80
Status4505004209001000840
Indeks150Jan198190170Feb90195172192125Mar200195175Apr198196180May204198181
Sidstemåned18
2011
02011122013
IndsatsInddrivelse
Jun203200182
Jul210201185
Aug215203183
▲75▲70Actual, 2007Budget, 20072006
125105Jan858680Feb868581Mar878580Apr868682May888783Jun888783Jul898684Aug9085858684878588868886SepOctNovDec
16
Samlet1
ÅTD2
15
15
13
Kundeservice17IndsatsInddrivelse
Ø 16
4001000800800
▲Budget, 2007▲2006▲▲
Actual, 2007
10590125105
3.1 Telco Fixed Business Unit, Month Year – Residential: Landline telephony (PSTN & ISDN), highlights
3
4
5
Kundeservice
6
~ 5-15 sider~2-5 sider
Overordnet statusLorem ipsum dolor sit amet, consectetur adipisicing elit, sed do eiusmod tempor incididuntut labore et dolore magna aliqua. Ut enim ad minim veniam, quis nostrud exercitationullamco laboris nisi ut aliquip ex ea commodo consequat.Pointe 1Duis aute irure dolor in reprehenderitpariatur.Pointe 2Duis aute irure dolor in reprehenderitpariatur.Pointe 3Duis aute irure dolor in reprehenderitpariatur.in voluptate velit esse cillum dolore eu fugiat nulla
2.1 Telco Mobile Business Unit, Month Year – Overview: Highlights on selected variances (YTD)
in voluptate velit esse cillum dolore eu fugiat nulla
in voluptate velit esse cillum dolore eu fugiat nulla
1 side1 side1 side
KILDE: McKinsey
442
Mere specifikt bør ledelsesrapporter tage udgangspunkt i nedenståenderetningslinjer:■En fastlagt standardrapport, der indeholder alle de væsentligste informationer
til hvert direktionsmøde. En del af rapporten kan være temabaseret, hvilketgør det muligt at variere rapporteringen fra gang til gang. Rapporten bør haveet begrænset format, f.eks. er DRs faste direktionsrapport på cirka 30 sider, ogDONG Energys på cirka 17 sider■Et fastlagt grafisk overblik med opsummerende tabeller i begyndelsen og
mere detaljerede tabeller længere henne i rapporten■Placering af langsigtede, strategiske mål eller forandringsmål i slutningen af
rapporten for at sikre, at de driftsrelaterede mål er i fokus■Begrænsning af indhold til de væsentligste mål. Der bør ikke kommenteres på
eller inkluderes indikatorer, der ikke har et mål, undtagen internebenchmarks, hvor man ikke nødvendigvis har etableret et mål■Brug af interne benchmarks. Anerkendelse af områder, der klarer sig godt
med henblikpå at udbrede god praksis til andre dele af organisationen■Enkelte bilag og dokumenter kan vedlægges hovedrapporten, hvor det er
nødvendigt for at undgå en for høj detaljeringsgrad i hovedrapporten. Detforeslås dog, at der opstilles klare kriterier for, hvornår bilag kan medtages■Øget fokus på diskussioner og kommentarer på områder, hvor der ikke leves
op til forventningerne
I forhold til udvikling af en performancekultur bør denne tage udgangspunkt i enstyrkelse af opfølgningsdialogerne, klarere incitamenter og konsekvenser samt etklart engagement fra den øverste ledelses side. Disse punkter detaljeres nedenfor:■Opfølgningsdialoger bør fokusere på at identificere forbedringsmuligheder og
sikre, at korrigerende handlinger foretages, og skabe en platform, hvor læringog erfaring kan udveksles i et konstruktivt, problemløsende miljø■Dialogerne bør efterfølge en kaskaderet proces, der modsvarer opbygningen i
mål- og indikatorhierarkiet for at sikre sammenhæng i afrapporteringen ogkobling til andre ledelsesprocesser. Det betyder, at man på de øversteniveauer bør følge op på de mere overordnede mål, f.eks. på månedsbasis,hvorimod man på afdelingsniveau løbende på mål, der har karakter af at værekortsigtede driftsmål.I forhold til opfølgning kan man både på afdelingsniveau og påmedarbejderniveau overveje at have mere dybdegående performancedialoger
443
med regelmæssige mellemrum (f.eks. hver måned for afdelinger og hvertkvartal for ledelse), hvor man i et udvidet møde kommer dybere ned idiskussioner og problemløsningsmuligheder■Klare incitamenter og konsekvenser i forhold til performance.
Performancedrevne incitamenter for alle relevante parter i organisationen.Klare procedurer i forhold til uacceptabel performance og identifikation afikke-finansielle belønninger■Klart engagement fra den øverste ledelses side, hvor man kommunikerer med
resten af organisationen og udviser en adfærd, der viser begejstring i forholdtil opfyldelse af målene, og benytter opfølgningsdialogerne til dette■Sluttelig bør der også være decideret træning, f.eks. i form af formelle
træningssessioner eller interaktivt i f.eks. opfølgningsdialogerne, hvor entredjepartsfacilitator understøtter opfyldelsen af de formelle krav og sikrer, atder er fokus på en konstruktiv dialog155Ovenstående elementer indgår alle i at skabe en stærkere performancekultur iorganisationen. Det må dog forventes, at etableringen bliver en længevarendeproces, som vil komme i takt med, at opfølgningsdialogerne bidrager positivt tilforretningen, og mål- og indikatorhierarkiet sikrer klarhed i forhold til ansvar ogopfølgning.5.2.4 Styrkelse af beslutningsgrundlag for investeringsbeslutningerSKATs nuværende beslutningsgrundlag for store investeringsbeslutninger følgerstatens retningslinjer og lever således op til de officielle krav. Mere specifikt erder dog identificeret et forbedringspotentiale i forhold til at styrke debagvedliggende forudsætninger og estimater i arbejdet med at udvikle budgetterog risici.
■Den nødvendige kompetence bør sikres for at kvalitetssikre IT-projekterne i
forhold til budgettering og opfølgning, både på centralt niveau og i forhold tilde konkrete projekter, hvor SKAT efterlyser et højere kompetenceniveaublandt projektdeltagerne. Ved at integrere den budgetteringsmæssige del afIT-projekterne i økonomiorganisation forventes det, at man kan opbygge et
155 Tredjepartsfacilitatorer kan både være interne og eksterne og evt. komme fraimplementeringssekretariatet.
444
stærkere fagligt miljø, når kompetencer kombineres og man sikrer benyttelseaf interne eksperter■Det er nødvendigt at forsætte arbejdet med at videreudvikle værktøjer til at
understøtte eksempelvis budgetlægnings- og risikovurderingsprocessen forIT-projekter. Det er således vigtigt, at SKAT styrker sine estimater ellerdatapunkter, så man kan estimere omkostninger og risici for at undgå, at manbaserer sine investeringsbeslutninger på skøn eller input fra leverandører. Detkan gøres ved at samle data og metoder i en central "forudsætningsbank"5.2.5 Styrkelse af incitamenter til rationel økonomisk adfærdPå nuværende tidspunkt styres størstedelen af SKATs budget fra centralt hold forat sikre budgetoverholdelse. Det anbefales, at der i den nye organisation, hvor dertilknyttes centrale controllere til alle forretningsenheder, gives en større grad aføkonomisk frihed til forretningsenheder og projekter for at sikre sammenhængmellem økonomiske disponeringer og budgetansvar.I den forbindelse bør SKAT vurdere, hvad der er den mest hensigtsmæssigefordeling af regler i forhold til frihedsgrader, f.eks. mulighed for at omprioritereinden for forretningsenhederne, ansættelse og opsigelse af medarbejdere,outsourcing af opgaver mv. I disse overvejelser er det væsentligt, at SKAT ogsåsikrer, at der er en hensigtsmæssig fordeling af gevinster for at sikre, at der erincitament til at effektivisere i forretningsenhederne.Hvis frihedsgraden udvides, bør SKAT samtidig fastlægge solide ogveldefinerede mekanismer og konsekvenser i tilfælde af budgetoverskridelser forat sikre, at der fortsat er stram styring af økonomien.Det anbefales, at en justering af frihedsgraderne først implementeres, når den nyeorganisation er på plads for at undgå yderligere uklarhed i forhold til detøkonomiske ansvar.5.2.6 Slanket governancestruktur med øget linjeansvarDen nuværende governancestruktur i SKAT er kompleks med mange fora, hvoropfølgning og opgaver er overlappende eller parallelle. En effektivisering børtage udgangspunkt i følgende:■Styrket prioritering af materialer og beslutning om, hvilke beslutninger der
kan tages i fora/udvalg og hvilke beslutninger, der kan håndteres i den dagligedrift og ved opfølgning
445
■Bedre koordinering på tværs af udvalgene for at sikre, at de i videst mulige
omfang undgår overlap, men samtidig benytter standardiserede lister ogformater ved opfølgning og afrapporteringDen konkrete reorganisering eller nedlæggelse af fora, hvor deltagere og opgaveroverlapper, behandles i kapitlet om SKATs overordnede organisation (kapitel 6).
5.3 ImplementeringDet forventes, at reorganiseringen af SKAT og den deraf følgende reorganiseringaf SKATs økonomiorganisation, der blev diskuteret i kapitel 2.5 omeffektivisering af økonomistyringen, i kombination med ovenstående tiltag giveret effektiviseringspotentiale på 48 millioner kroner inklusiv overhead.156Alle tiltag, på nær forenkling af opfølgningen og revurdering af incitamenter,foreslås igangsat, umiddelbart efter at designet af den nye organisation er påplads og forandringstiltagene er udarbejdet. Opfølgningstiltaget (En forenklet ogmere standardiseret opfølgning) foreslås igangsat, når tiltaget om et mereoperationelt og hierakisk mål- og indikatorhierarki er igangsat, således atfremtidige ledelsesinformationer kan tage udgangspunkt i den nye målstruktur.Incitamentstiltaget (En styrkelse af incitamenter til rationel økonomisk adfærd)bør starte senere, da det er væsentligt, at den nye organisation er på plads ogstyringskæden klar for at undgå yderligere uklarhed omkring ansvaret i den nyeorganisations første periode.Det vurderes, at initiativerne kan igangsættes fra 2. kvartal. Det må dog samtidigforventes, at der efter implementeringen af tiltagene i en periode vil være behovfor mindre justeringer især i forhold til målstruktur og opfølgning. Dennebetragtning gælder i forhold til at få elementerne afprøvet og indkørt i praksissamt i forhold til udviklingen af en performancekultur.Det betyder, at man kan sige, at den første del af opfølgningstiltaget omkringstandardisering og forbedring af ledelsesrapporter er relativt kortvarig, mens detat udvikle en performancekultur er en længere transformation.Tiltagene omkring budgettering har en længere tidshorisont end de andre, fordiudvikling af brugbare aktivitetsforudsætninger og etablering af retvisendeperiodisering vurderes at være en mere kompleks opgave end de andre tiltag,
156 Dette er baseret på en antagelse omkring, at den procentmæssige effektivisering i årsværk kananvendes på årsværkene. Denne antagelse er baseret på kortlægningen af området, hvor der kun varmarginale forskelle mellem fordelingen af årsværk og lønkroner på tværs af aktiviteter.
446
hvorfor der kan blive behov for yderligere systemunderstøttelse. Tiltaget omkringgovernancestrukturen er ikke beskrevet, da elementet indgår i den generellereorganisering af SKAT.På baggrund af de ovenstående tiltag og den forslåede reorganisering vurderesdet, at SKAT kan højne kvaliteten af økonomistyringen ved at reducereressourceforbruget på økonomiområdet.
447
6. NY ORGANISATIONFormålet med dette kapitel er at beskrive tiltag til justering af SKATs organisationmed det formål at understøtte gennemførelsen af analysens anbefalinger. Deorganisatoriske tiltag skal ses i kontekst af den historiske forandringsproces, somSKAT har gennemgået. Forandringsprocessen opsummeres indledningsvist, indende anbefalede justeringer præsenteres.6.1 Beskrivelse af organisationsændringer i SKAT de senere årDer er de senere år gennemført større organisationsændringer i SKAT, både i2005, 2009 og 2010.Den1. november 2005blev de kommunale skattemyndigheder sammenlagt medde statslige told- og skattemyndigheder. Dette skete på baggrund afstrukturkommissionens sektoranalyse af skatteministeriet157, som anbefalede enenhedsforvaltning med færre og større enheder. Anbefalingen var begrundet meden forventning om udnyttelse af stordriftsfordele til at opnå effektivitets- ogkvalitetsforbedringer.Konkret blev to ændringer gennemført af organisationen i 2005. For det første blevde 273 kommunale skatteforvaltninger og de otte Told & Skat-områdersammenlagt til 30 skattecentre, hvis formål var at varetage basisopgaver158, og fordet andet blev visse specialopgaver samlet i centre. Det fulgte heraf, at der blevetableret to centre: Betalingscenteret og Kundecenteret. Formålet med centrene varat forbedre kundebetjeningen, at opnå stordriftsfordele og at professionalisereopgaveløsningen yderligere.Der blev oprettet otte ansvarsområder med hver sin direktør for SKATshovedcenter, og i forlængelse heraf fire faglige søjler, der skulle fungere i et tætsamspil med de faglige søjler i de 30 skattecentre. De fire faglige søjler ihovedcenteret havde til formål at varetage planlægnings-, analyse- ogudviklingsopgaver. Der blev desuden oprettet fire tværgående administrativesupportenheder (Strategi og udvikling, Økonomi og planlægning,Ministerbetjening, skatteråd og internationale relationer samt HR, personale oguddannelse).I forbindelse med samme organisationsændring blev også styringsmekanismerneændret. De 30 nyoprettede skattecentre blev grupperet i fem "samarbejder" med157 Strukturkommissionen - Skatteministeriets bidrag til sektoranalyse (02/05/2003).158 ”Basis-opgaver" er opgaver inden for indsats og kundeservice, der varetages lokalt.
448
det formål at sikre planlægning og administration på tværs af de samarbejdendeskattecentre. Styringsmekanismen inden for et samarbejde bestod af enplanlægningsdirektør og en samarbejdsdirektion. Samarbejdsdirektionen bestod afdirektørerne for skattecentrene samt planlægningsdirektøren (formand). Detforventede resultat var en fleksibel udnyttelse af ressourcerne inden for de femsamarbejder.Den1. januar 2009blev der etableret en ny organisationsstruktur. I denforbindelse fjernede man et ledelseslag, og herudover blev ledelsen afskattecentrene placeret hos en regional ledelse. Antallet af specialcentre blev øgetved dannelsen af 13 landsdækkende enheder, og muligheden for virtuelorganisering blev indført159. Den virtuelle organisering gjorde det muligt for enmedarbejder at sidde ét sted fysisk, samtidig med at medarbejderen rapporterede tilen leder, der fysisk var placeret et andet sted.Den1. januar 2010blev skatteministeriets departement sammenlagt meddriftsvirksomheden, der bestod af SKATs Hovedcenter og SKAT (regionerne).Denne begivenhed ændrede ikke på den driftsmæssige organisering i forhold tilantallet af regioner og landsdækkende enheder, og den havde ingen betydning forkundevendte aktiviteter.Formålet med den nye organisering var at understøtte en helhedsorienteret tilgangtil opgaveløsningen. Skatteministeriet havde en forventning om, at der ville værebetydelige synergier ved, at de medarbejdere, som udarbejder love, kunne arbejdedirekte sammen med de medarbejdere, der skriver vejledninger til borgere ogvirksomheder. Hypotesen var, at en helhedsorienteret tilgang kunne sikre enhurtigere og mere effektiv implementering af nye tiltag, f.eks. ved at understøtteindsatsaktiviteterne med lovudviklingsaktiviteterne med det formål at udvikleforebyggende vejledningsløsninger.Efter skatteministeriets organisationsændring i 2010 er ministeriet opdelt i fireniveauer:■SKAT, der omfatter de 6 regioner med tilhørende landsdækkende enheder.■Koncerncentret, der omfatter det tidligere departement og SKATs
Hovedcenter.■Skatteministeriet, der omfatter koncerncenteret og SKAT160.
159 Strukturkommissionen - Skatteministeriets bidrag til sektoranalyse (02/05/2003).160 De særlige enheder: Retssikkerhedschefen, Ankecenteret og Intern revision er også en del afministeriet. Enhederne er fagligt uafhængige og refererer til direktionen i Skatteministeriets koncern.
449
■Skatteministeriets koncern, der omfatter Landsskatteretten,
Spillemyndigheden og Skatteministeriet.I analysen er fokus på Skatteministeriet.På baggrund af den historiske gennemgang præsenteres strukturen for deresterende afsnit, der dækker de anbefalede tiltag for SKATs fremtidigeorganisering. Analysen har vist, at uhensigtsmæssigheder i den nuværende strukturer en central årsag til de observerede utilstrækkeligheder. En ændring aforganisationsstrukturen er derfor et afgørende tiltag for at kunne understøtterealiseringen af det identificerede effektiviseringspotentiale.Resten af kapitlet er inddelt i fem afsnit:■Beskrivelse af SKATs nuværende organisation.■Vurdering af SKATs nuværende organisation.■Organisationserfaringer fra sammenlignelige organisationer.■Mulige justeringer af SKATs organisation.■Konsekvensbeskrivelse af en ny organisation.
Hvert afsnit er struktureret omkring de tre vigtigste elementer, der er forbundetmed organisationsdesignet for et nyt skatteministerium. De tre emner er:Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauet, organisering afdriftsniveauer og styringsmekanismer. Aspekter af de tre emner vil blivebeskrevet i de enkelte afsnit.
6.2 Beskrivelse af SKATs nuværende organisationI dette afsnit beskrives de tre elementer af SKATs nuværende organisationsmodel:Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauet, organisering af driften ogstyringsmekanismer.
6.2.1 Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauet
Skatteministeriet er organiseret i en enhedsorganisation, dvs. samme organisationløser departementsopgaver161og varetager SKATs driftsvirksomhed (jævnfør
161 Ministerbetjening, politikudvikling etc.
450
Figur 271)162. Formelt set er der dog tale om to myndigheder, og koncerncentretmå eksempelvis ikke være involveret i SKATs afgørelser163.6.2.2 Organisering af driftsniveauet
SKAT er organiseret med et decentralt niveau, der består af 6 geografiskeregioner164, og er centralt organiseret i form af koncerncenteret og 3 særligeenheder165(jævnfør Figur 271).Figur 271SKATs nuværende organisationsstrukturCentrale beslutningsforaForretningsområdeRegionerAndreDepartementschefUdvidet direktionDirektionUdviklingsforumJuridisk forumProduktionsforum
Regionale direktioner
Koncerncenter
SærligeenhederKoncern-funktionerKoncern-serviceIntern revisionRetssikkerhedAnkecenteret
Kundeser-viceudvalg
Ledelses-sekretariat
Borger ogVirksomhed
Jura og Sam-fundsøkonomi
Indsats-udvalg
Regionaleopgaver
Landsdækk-ende opgaver
F.eks.Vejledning
Andre......
F.eks.Sagscenter
Andre......
KILDE: Præsentationer fra SKATs Organisations- og Strategikontor; Dimensioneringsoverblik
Departementschefen er den øverste administrative chef for SKAT og lederdirektionen, der har otte medlemmer. Direktionen suppleres af den udvidededirektion og en række koordinerende fora, såsom udviklingsforummet,produktionsforummet og juridisk forum.
162 ”Skatteministeriets organisation”, skat.dk, den 29. marts 2012.163 ”Bekendtgørelse om varetagelsen af told- og skatteforvaltningens opgaver”, BEK nr 965 af 12. august2010.164 København, Nordsjælland, Midt- og Sydsjælland, Nordjylland, Midtjylland og Syddanmark.165 Intern revision, Retsikkerhedschef og Ankecenteret
451
Regionerne varetager tre typer af opgaver (jævnfør Figur 272). For det førsteudfører regionerne "basisopgaver" inden for indsats og kundeservice. For det andeter de 13 af SKATs landsdækkende centre, der varetager specialistopgaver, placereti regionerne. Hver region varetager en eller flere af disse opgaver på vegne af alleregioner. De landsdækkende kundecentre er f.eks. placeret således, at regionNordjylland varetager Kundecenter Person, mens region Syddanmark varetagerKundecenter Erhverv. For det tredje ledes regionerne af en regionsdirektion ogstøttes af et regionssekretariat, som varetager ledelsesopgaver, såsom regionalkompetenceudvikling, kommunikation, produktionsplanlægning, økonomistyring,ledelsesstøtte samt behandling af klagesager166.Figur 272Regionernes ansvarsområder
KøbenhavnBasis-opgaver:IndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringToldStore Selskaber
NordsjællandIndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringMotorØkonomiskKriminalitet
Midt- og Syd-sjællandIndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringIndrivelses-centerEjendoms-vurderingProduktion(planlægning)LedelsesstøtteKompetence-udviklingKommunikationSagsbehandling
MidtjyllandIndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringBetalingscenterRegnskabscenter
NordjyllandIndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringSagscenterErhvervKundecenterErhvervProduktion(Planlægning)LedelsesstøtteKompetence-udviklingForretnings-styringØkonomi /ControllingKommunikation
SyddanmarkIndsatsKundeserviceEkspeditionAdministrationMarkedsføringUdlandSagscenterPersonKundecenterPersonLedelsesin-formationKompetence-udviklingKoncepter ogværktøjKommunikation
---
---
---
---
---
---
Lands-dækkendeenheder:
Opgaversom sekre-tariatetvaretager
ProduktionsplanlægningLedelsesstøtteKompetence-udviklingKommunikation
Produktions oganalyseLedelsesstøtteKompetence-udviklingØkonomi ogPersonaleKommunikationKlage-sagsbehandling
Produktion oganalyseLedelsesstøtteKompetence-udviklingKommunikationKlagesags-behandling
KILDE: Opgavebeskrivelser på SKAT intranet per 12.6.2012
Koncerncenteret varetager den strategiske ledelse, styrings- ogplanlægningsopgaver, administrative funktioner samt støttefunktioner. Centeret eropdelt i fire forretningsområder: Borger og Virksomhed, Jura ogsamfundsøkonomi, koncernfunktioner og koncernservice.
166 Forskellen mellem regionssekretariaternes opgaver baserer sig på deres selvforståelse og det råderum,de har til at disponere over deres ressourceforbrug. Der burde dog ikke være forskelle,jævnfør denformelle opgave- og ansvarsdeling.
452
De særlige enheder er fagligt uafhængige, men er både administrativt ogøkonomisk en del af Skatteministeriet. Ankecenteret varetagersekretariatsbetjening af skatteankenævn, vurderingsankenævn, fælles skatte- ogvurderingsankenævn samt motorankenævn. Retssikkerhedschefen fungererselvstændigt og uafhængigt af Skatteministeriet, og har som mål at forankre ogudbrede kendskabet til retssikkerhed. Intern revision reviderer SKATs regnskaberog forvaltning på baggrund af en revisionsaftale, der er indgået mellemskatteministeren og Rigsrevisionen og en aftale, der er indgået med EU-Kommissionen vedrørende revision af toldindtægter.6.2.3 Styringsmekanismer
SKATs organisationsstruktur er suppleret af styringsmekanismer, som bidrager tilkoordinering af arbejdet på tværs af organisationen. Styringsmekanismerne eropsummeret i Figur 273, som både beskriver direktionen og de væsentligstebeslutningsfora.Figur 273StyringsmekanismerDirektionenOverordnet ledelsesansvarTræffer de strategiske beslutningerBestår af 8 medlemmerMødes hver uge 2 til 3 timerMedlemmer:Beslutningsfora og udvalg16 udvalg og beslutningsforaMødefrekvens fra 1 til 4 gange ommånedenMøde længde fra 2 til 7 timerDe væsentligste fora og udvalg er:–Udvidet direktion–Udviklingsforum
––––––––
DepartementschefUdviklingsdirektørProduktionsdirektørØkonomidirektørKoncerndirektørSamfundsøkonomiskdirektørJuridisk direktørHR-direktør
––––––––
Juridisk forumProduktionsforumProduktionsplanudvalgKundeserviceudvalgIndsatsudvalgToldudvalgetInddrivelsesudvalgetStrategisk styringsforum
Direktionen har det overordnede ledelsesansvar og træffer de strategiskebeslutninger for SKAT. Det bør bemærkes, at SKAT operer med en "flydende"direktion, hvilket betyder, at der ikke er helt klare og funktionelt afgrænsede
453
ansvarsområder. Den udvidede direktion drøfter de tværgående problemstillingerog den langsigtede udvikling, hvorfor denne enhed har det overordnede ansvar forvirksomhedsplanen og årsværksdimensioneringen.Udviklingsforummet (UFO) har det overordnede ansvar for den strategiskeforretningsudvikling, herunder opfølgning og styring af IT-projekter og -drift.Juridisk forum varetager planlægningen og tilrettelæggelsen aflovgivningsarbejdet og det juridiske fortolkningsarbejde.Produktionsforummet drøfter, prioriterer og udvikler SKATs drift og projekter,herunder opfølgning på produktionsområdets mål og indikatorer.De resterende fora og udvalg varetager koordinering inden for et funktioneltområde på tværs af de regionale enheder eller på tværs af enheder ikoncerncenteret.
6.3 Vurdering af SKATs nuværende organisationSKAT har de i seneste år haft fokus på effektiv organisering, og f.eks. er SKATsudnyttelse af stordriftsfordele gennem etablering af nationale funktioner nået langti forhold til andre dele af den offentlige sektor. Det gælder især i forhold tiladministrative funktioner og støttefunktioner.Samtidig kan der dog fremhæves en række observationer på baggrund af analysen,som indikerer, at den nuværende organisationsmodel på en række områder udgøren barriere for realisering af yderligere effektiviseringsmuligheder, som blev aftaltved fusionen i 2005. Disse er beskrevet i dette afsnit.På baggrund af de foregående analysekapitler, kan det konstateres, at dennuværende organisationsmodel med seks regioner, der alle varetager bådebasisopgaver og landsdækkende opgaver samt et højt antal udvalg ogbeslutningsfora, er en væsentlig årsag til et ressourceforbrug, der er for højt,hæmmer effektiv styring af driften og begrænser omsætningen af centraltformulerede strategier til konkrete resultater.De interne observationer beskrives for hvert af de tre organisatoriskedesignaspekter.
6.3.1 Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauet
SKATs udfordringer, der omhandler sammenhængen mellem departements- ogdriftsniveauet, kan opsummeres i to observationer. Begge observationer er
454
overordnede og har ikke været genstand for eksplicit analyse i regi af analysen. Deer derimod tilvejebragt gennem interviews med SKAT og en gennemgang afoffentligt tilgængelige kilder om SKATs organisering, f.eks. Rigsrevisionensrapporter, pressemeddelelser etc.For det første mindsker integrationen af departements- og styrelsesniveauetfokuseringen på driften.De gennemførte interview tegner således et entydigt billede af, at SKATsintegrerede organisering af departements- og driftsopgaver giver anledning til, attopledelsens fokus i højere grad rettes mod ministerbetjening og lovgivning og imindre grad mod driftsorganisationens arbejde og resultater. Den integreredemodel bevirker således, at der er mindre fokus på driften.For det andet har understøttelse af SKATs driftsopgaver med de tidligeredepartementsaktiviteter ikke bidraget meddeforventede synergier, som blevidentificeret før organisationsændringen i 2010.Det har vist sig at være udfordrende at realisere de synergier, der blev stillet iudsigt ved fusionen af departementet og styrelsen i 2010. Den væsentligsteforudsætning for fusionen var realisering af kompetencemæssige synergier mellemlovudvikling og vejledning167. Lovudviklende aktiviteter har dog vist sig at væreuforholdsmæssigt meget politisk orienteret, hvorfor den forventede effektiviseringaf opgaveløsningen ikke er blevet realiseret.Generelt set har der dog også været positive effekter af sammenlægningen, oghelhedsorienteringen og den tværgående forståelse er blevet løftet, kulturkløftenmellem departement og styrelse er blevet mindre og organisatoriske fordomme erblevet aflivet.6.3.2 Organisering af driftsniveauet
Organisering af driften vurderes først på baggrund af observationer fra analysen,hvorefter Rigsrevisionens observationer fra februar 2012 opsummeres.
Observationer fra analysen
De udfordringer, der er forbundet med den nuværende organisering afdriftsopgaverne, kan opsummeres i fire punkter.
167 ”Skatteministeriet samler nu kræfterne fra departementet og SKATs Hovedcenter i en ny fælles enhed”,skat.dk, den 4. januar 2010
455
For det første begrænser varetagelsen af basisopgaver i seks regionereffektiviteten af drift og virksomhedsstyring.Modellen, hvor ansvaret for løsning af basisopgaverne er placeret i de seksgeografiske regioner, giver begrænsninger i forhold til effektiv drift. Sombeskrevet i afsnit 5.1.5 medfører den regionale organisering med landsdækkendeenheder og projekter, der opererer på tværs af de landsdækkende enheder, ofteuklarhed i forhold til, hvem der har det endelige ansvar for, at strategiske ogdriftsmæssige mål nås. Det overvejende regionale ansvar for udførelse af planerog politikker indebærer en ganske lang styringskæde med væsentligebegrænsninger i forhold til muligheden for effektiv styring af det arbejde, der erforbundet med basisopgaverne på et centralt niveau.For det andet er administration og støtte ikke optimalt koordineret på tværs afcentrale og decentrale enheder.SKAT er som nævnt nået langt i forhold til at udnytte stordriftsfordele inden forvisse støttefunktioner som eksempelvis på indkøbsområdet. Samtidig kan der doginden for visse funktioner påpeges et yderligere potentiale, hvis der opnås enoptimal balance mellem udnyttelse af stordriftsfordele og en effektivledelsesbetjening af direktører og chefer for driftsenhederne. Et eksempel herpå erHR-området, hvor det nationale ansvar for kompetenceudvikling med fordel kanstyrkes.Konsekvensen er manglende udnyttelse af skalafordele, dubleredeudviklingsaktiviteter og begrænsninger i forhold til specialisering.For det tredje er organiseringen af koncerncenteret ikke klar, og det begrænserden økonomiske og strategiske styring af enheden.Opgaverne på tværs af de forskellige administrative funktioner og støttefunktionerer delvist fragmenterede. Tilsyneladende sammenhængende opgaver er spredt udpå en række forskellige kontorer. Hertil kommer, at sondringen mellemstrategisk/politikformulerende og udførende områder ikke altid forekommer atvære klart defineret. Både HR, økonomi og indkøb er eksempler herpå.Som beskrevet i afsnit 5.1.3 er et af symptomerne på den uklare organisering, atopfølgningsansvaret ikke er klart defineret. Et uklart opfølgningsansvarunderstøtter ikke aktiv anvendelse af interne rapporter til styring af organisationen.Det skal ses i forhold til, at SKAT på nuværende tidspunkt har opbygget enomfattende rapporterings- og opfølgningsstruktur168.
168 De centrale beslutningsfora modtager således mødemateriale på mere end 100 sider.
456
Resultatet er lav udnyttelse af de ressourcer, der anvendes til rapporterings- ogopfølgningsopgaver, samt begrænset effektivitet i den økonomiske og strategiskestyring.For det fjerde er SKAT reelt opdelt i to myndigheder. Koncerncenteret ogdirektionen må således ikke have indflydelse på afgørelsessager.Juridisk er der en barriere mellem koncerncenteret og SKAT i regionerne. Det eren uhensigtsmæssig organisering, da visse afgørelsessager er af stor betydningdriftsmæssigt set og bør vendes af direktionen, men det tillader den nuværendeorganisering ikke. Denne observation er relateret til andre juridiske udfordringer iforbindelse med, at departementet og driftsniveauet er samlet i en integreret enhed.Rigsrevisionens observationer
Rigsrevisionen gennemførte i februar 2012 en undersøgelse af, hvorvidtSkatteministeriet havde fået justeret organisation og personale i overensstemmelsemed målene fra fusionen i 2005. Rigsrevisionens rapport dækker kun overvejelseri forbindelse med organisering af driftsvirksomheden, hvorfor sammenhængenmellem departements- og driftsniveauet samt valg af styringsmekanismer ikke erbeskrevet.Rigsrevisionen påpegede følgende om SKATs organisering:■At ministeriet i højere grad er organiseret efter en funktionsopdelt model,
frem for den tidligere geografiske model.■At ministeriets delvise virtuelle organisering er uhensigtsmæssig, og at
omfanget af virtuelle medarbejdere, dvs. medarbejdere der ikke er fysiskplaceret tæt på deres afdelingsledere, bør reduceres så meget som muligt.■At der stadig udestår en opgave med at samle enhederne på færre adresser.■At der er mangler i opgaveløsningen på indsats- og inddrivelsesområdet, især
i forhold til økonomi- og virksomhedsstyring.
6.3.3 StyringsmekanismerDe udfordringer, der er forbundet med de nuværende styringsmekanismer, kanopsummeres i to punkter:For det første har regional organisering af driftsvirksomheden været forbundetmed et højt antal fora og udvalg.
457
Som belyst i afsnit 2.2.2 er de 16 udvalg og beslutningsfora et uhensigtsmæssigthøjt antal. Udover direktionen er der f.eks. 16 udvalg og beslutningsfora, som hartil opgave at koordinere på tværs af enheder og afdelinger i SKAT. Det høje antalfora resulterer også i overlap af opgaver på tværs af fora. Antallet af fora er delvistforårsaget af en kompleks organisationsstruktur, som nødvendiggør øgetkoordination på tværs af organisatoriske enheder. Organiseringen medfører en højgrad af ineffektivitet i SKATs beslutningstagen.For det andet hæmmer regional varetagelse af landsdækkende funktioner effektivvirksomhedsstyring.Den nuværende model, hvor hver af de seks regioner varetager visselandsdækkende funktioner udover deres basisopgaver, øger kompleksiteten afstyringsopgaverne. Der skabes et væsentligt "slør" mellem centrale planer og lokaleksekvering, idet de landsdækkende funktioner styres af regionale, snarere end afcentrale myndigheder.
6.4 Organisationserfaringer fra sammenlignelige organisationerSom følge af en gennemgang af internationale skattemyndigheders organisering,andre offentlige organisationer og beslægtede dele af den private sektor, der harhaft lignende organisatoriske udfordringer, fremhæves de overordnede erfaringer,som indikerer, at der er potentiale for at styrke organisationsmodellen.
6.4.1 Erfaringer fra andre skatteforvaltningerEt udgangspunkt for vurdering af potentialet for at styrke organiseringen er engennemgang af, hvorledes andre skatteforvaltninger i sammenlignelige OECD-lande er organiseret (jævnfør Figur 274). Sammenligningen kan fungere sominspiration for organisatoriske valg, og er ikke en benchmarkingøvelse. Konkret erder set på Storbritannien, USA169, Sverige, Tyskland og Holland.Organisationsformen er ikke ens i landene, og ofte er der tale om"hybridmodeller", der kombinerer forskellige logikker (f.eks. funktionel ogsegmentbaseret organisering af kerneforretningen). Det er dog muligt atidentificere en række fællestræk mellem alle, eller grupper af, landene.
169 IRS er den amerikanske føderale skatteforvaltning, som er ansvarlig for nationale skatter, såsomindkomstskat og selskabsskat. Ejendomsskat og andre skattetyper administreres af de enkelte delstater.
458
Kortlægningen viser, at ministerbetjeningen og driften generelt er adskilt (jævnførFigur 274). Der tegner sig ligeledes et generelt billede af, at arbejdet er organiseretpå tværs af forretningsmæssige dimensioner og understøttes af centraliseredesupportenheder. De fleste skatteforvaltninger arbejder på tværs af fleredimensioner (produkt, proces og kunder) og er understøttet af centraliseredeadministrative servicefunktioner. Ministerbetjeningen er altid adskilt fraskatteforvaltningens drift, men driften af skattemyndighedens kerneopgaver eraldrig udliciteret.Figur 274Organisering i internationale skatteforvaltningerOrganisationSammenhængmellemdepartement ogstyrelseEnglandAdskiltUSAAdskiltSverigeAdskiltTysklandAdskiltHollandAdskilt
5 produkt/processenheder2 kundevendteenheder12 koncern enheder12 funktionelle driftenhederKundevendte enhederdecentral organiseret,resten er centraliseretStyrelsensorganisering
4 kundevendteenheder10 administrationsog support enhederKundevendteenheder erdecentraltorganiseretAdministrative- ogsupportenheder ercentraliseret
7 skatteområder1 afdeling for storeskatteydere1 drifts supportenhedKundevendteafdelinger erdecentraltorganiseretCentralisering afadministration ogdriftssupport
3 funktionelle områder–1 geografiskopdeltskatteområde–1 industriopdeltkundevendtområde–1 funktioneltopdelt supportområdeKundevendte enhederer decentraltorganiseretFunktionelle områderer delvist centraliseretpå statsligt niveauGenerelt, betragtesden tyske skatteadministration sommeget decentraliseretgrundet eksistensen af16 regionale enhederBegrænsedetværorganisatoriskebeslutningsforagrundet høj regionaluafhængighed
12 funktionelleenhederTold er integreretunderskatteforvaltningenmen styres som enseparat enhed4 drifts orienteredetold områder13 drifts orienteredeskatte områder4 support enhederTold- ogskatteområder erdecentralt organiseretFunktionelleskatteområder ogsupport enheder ercentraliseret
Styrings-mekanismer
8 område direktørermed ansvar for flereenhederEkstern bestyrelse
4 beslutningsfora1Ekstern bestyrelsemed 8 uafhængigemedlemmer
Ekstern bestyrelse
Direktion med 24medlemmer, og 3 til 5tvær-funktionelle fora30-40 vidensdelinggrupper
1 Strategi, indsats, service/support og modernisering samt HRKILDE: IATA, skatteforvaltningernes hjemmesider, OECD 2011 rapport ” Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: ComparativeInformation Series”
Storbritannien, USA og Sverige har meget ensartede organisationsmodeller. Defokuserer især på at styrke deres kunderelaterede aktiviteter ved hjælp af en delvisdecentral organisering af deres kundevendte forretningsenheder. Desuden styrerman efter at centralisere og optimere alle standardiserbare processer og aktiviteter.Derudover arbejder man med et mål om øget specialisering, hvilket kan hjælpeden pågældende skatteforvaltning med at realisere effektiviseringsgevinster, derhører sammen med stordriftsfordele.
459
Tyskland og Holland har begge forholdsvist decentrale organisationer, ogTyskland har f.eks. i modsætning til andre skatteforvaltninger centraliseret fåaktiviteter på nationalt niveau.
6.4.3 Erfaringer fra offentlige organisationerEt andet udgangspunkt for at vurdere potentialet for en styrket organisering afSKAT er en gennemgang af organisationsmodellerne i andre offentligeorganisationer (jævnfør Figur 275).Kort sagt er der helt konkret set på følgende udvalgte offentlige organisationer:Dong Energy, DR og Post Danmark (før den fællesnordiske fusion), der alle erstørre statslige organisationer, der arbejder under nogenlunde samme vilkår somSKAT.Et fælles træk for de tre organisationer er en høj grad af centralisering af processer,der har mulighed for standardisering og automatisering (jævnfør Figur 275).Figur 275Organisering i offentlige organisationer
1
Organisation7 funktionelle enheder4 funktionelle enheder4 produkt/serviceorienterede enheder4 kundevendte enheder4 funktionelle enheder1 samlet administrationsog support enhed13 post områder med 309decentraledistributionscentre4 mail sortering og 2pakkecentreDecentral kundevendtekspeditionDirektion med 4medlemmerBestyrelse med 7medlemmer
Organisering
12 administrative- ogsupport-afdelinger ercentraliseretResterende 5 funktionelleenheder eransvarsmæssigtcentraliseretDirektion med 5medlemmer2 beslutningsfora (Internrevision og kompensation)
Fuldt centraliseret ansvarindenfor de 8 enheder
Styrings-mekanismer
Direktion med 9medlemmerEkstern bestyrelse med 11medlemmer
1 Før fusionen med det svenske postvæsenKILDE: Interviews med ledelsen
460
Sammenhængen mellem departement og styrelse er ikke et relevant emne i dennekontekst og er derfor udeladt fra betragtningerne. For styringsmekanismerneobserveres det, at direktionen har en størrelse på 4-9 medlemmer, og at man typiskanvender 2-4 beslutningsfora og udvalg.
6.4.4 Erfaringer fra den danske banksektor
Et tredje udgangspunkt for at vurdere potentialet for en styrket organisering afSKAT er en gennemgang af organisationsmodellerne i den private sektor. For atsikre sammenlignelighed er der konkret fokuseret på den finansielle sektor, medden danske banksektor som case.Jævnfør Figur 276 er den kundevendte og serviceorienterede del af forretningengenerelt organiseret omkring kundegrupper, individer, SMV'er og storeselskaber, og denne del af forretningen har ansvar for levering af lokale ydelser.Herudover er enhederne organisatorisk og styringsmæssigt uafhængige afhinanden.Figur 276Organisering i den danske bank sektor
Organisation3 kundevente enheder7 funktionelle enheder3 selvstændige enhederDecentral kundevendteaktiviteter igennem 271afdelinger, 9 finanscentreog 6 landbrugscentre7 centraliseredeadministration og supportenheder er centraliseret3 kundevendte enheder3 produkt/servicespecialist enheder3 funktionelle enhederFunktionelle enheder ogspecialiseret vejledningsenheder fuldt centraliseretKundevendte enheder ihøj grad decentraliseret,men øget centralisering afspecialist rådgivning ogsagsbehandlingLandespecifik direktionmed et medlem per enhedBestyrelse med 9 eksternemedlemmer4 kundevendte enheder8 funktionelle enheder3 selvstændige enhederDecentral kundevendtekspedition og serviceigennem 109 filialer1 hovedkontor medcentraliserede funktionelleenheder
Organisering
Styrings-mekanismer
Direktion med 6medlemmerBestyrelse med 8 eksternemedlemmer
Direktion med 4medlemmer hver medoverordnet ansvar for 3enheder
KILDE: Organisationernes hjemmesider
Jævnfør Figur 276 er procesaktiviteter, der har mulighed for standardisering,generelt fuldstændigt centraliseret. Der er en tendens til fuld centralisering af
461
transaktionelle procesaktiviteter og call center aktiviteter med den lokale aktivitetfokuseret på vejledning, indsats og inddrivelse. Centralisering af processer, derhar mulighed for standardisering og automatisering, er en løbende prioritet.Der er generelt fokus på centralisering af transaktionelle processer for at kunnehøste stordriftsfordele. Det ses især ved etablering af fælles administrative centre.Desuden er et væsentligt beslutningsforum ofte temamæssigt fokuseret påservicesupport og modernisering, herunder optimering af produktionens drift.Erfaringer fra banksektoren viser, at organisationer med lokal tilstedeværelsegennem de sidste 10-20 år konsekvent har centraliseret produktion ogspecialistfunktioner, der oprindeligt var placeret i lokale enheder.Transformationen er dermed sket i 2 forandringsfaser.Bankerne var oprindeligt organiseret som selvbærende geografiske enheder. Ifirserne og halvfemserne gennemgik banksektoren en række effektiviseringstiltagmed fokus på centralisering af produktionen. Konsekvensen var nationaleproduktions- og serviceenheder. De lokale enheder blev derved transformeret tillokale kundeorganisationer med lokale specialistfunktioner, såsomerhvervsrådgivning.I de sidste 5-10 år er banksektoren gået et skridt videre og er begyndt atcentralisere de strategiske aktiviteter. Det sker, når der er centraliseringsfordeleforbundet med at harmonisere serviceydelser, der bygger på en fagligspecialisering. Der er dog også det tilfælde, hvor der er fordele forbundet med atharmonisere aktiviteter, fordi ensartet levering af ydelser indebærer en klarereudmøntning af strategiske initiativer, der er udviklet centralt.Banksektoren er således endt med at centralisere specialistfunktioner, hvorved delokale filialer er reduceret til rene salgsorganisationer med lokal service ogkundebetjening. To eksempler fremhæver denne tendens:Det første eksempeler organiseringen af specialistrådgivning. I banksektoren kandette omfatte avanceret formueforvaltningsrådgivning eller specialiseret finansielrådgivning til virksomheder. Sådanne aktiviteter er organiseret centralt, således atet hold af specialister kan dække et geografisk område med flere filialer.Kunderne aftaler således møder på dage, hvor den enkelte specialist befinder sig ifilialen. Det giver en bedre udnyttelse af specialisternes tid.Det andet eksempeler organiseringen af inddrivelsesområdet, hvor bankerneogså har centraliseret de fleste af deres sammenlignelige aktiviteter, f.eks.inkassoaktiviteter. Det stiller dog visse krav til de medarbejdere, der stadig erplaceret decentralt. Det kan f.eks. være nødvendigt at møde op i fogedrettenlokalt. Det kan dog løses ved at bruge videomøder med fogedretten, såmedarbejdere, der er placeret i centrale inkassoenheder, har mulighed for atdeltage uden at være til stede lokalt og uden øgede rejseudgifter.
462
For SKATs vedkommende vil en model, hvor inddrivelse i høj grad ercentraliseret, sikre øget effektivisering som følge af øget specialisering.
6.5 Mulige justeringer af SKATs organisationPå baggrund af beskrivelsen og vurderingen af SKATs organisation samterfaringer fra sammenlignelige organisationer opstiller dette afsnit en rækkemulige justeringer.Der er tre vigtige organisatoriske emner, der bør tages i betragtning med henblikpå at styrke organisationen. For hvert af de tre emner, der er forbundet medorganisationsdesignet, beskrives de anbefalede ændringer, hvorefter begrundelsenfor anbefalingen beskrives mere detaljeret.
6.5.1 Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauetDet første emne, der bør tages stilling til, er, om driftsniveauet skal adskilles fradepartementet. For eksempel skal størrelsen af departementet vurderes i forhold tildriftsniveauet, hvilket bl.a. indebærer, at der tages stilling til, hvilke aktiviteter ogydelser der skal flyttes til departementet fra den nuværende integreredeorganisation.Baseret på vurderingerne i de forudgående afsnit anbefales følgende:■Genindføring af separat departements- og driftsniveau.Det anbefales, at
SKAT går fra en enhedsorganisation til adskillelse af departement ogdriftsniveau. Målet er bl.a. at styrke det ledelsesmæssige fokus på SKATsdriftsvirksomhed.■Etablering af et smalt departement.Det anbefales at fokusere departementets
rolle på ministerbetjening, politikudvikling, lovarbejde samt strategisk ledelseog kontrol på styrelsesniveau. Et smalt departement vil have en tilhørendebemandingsmæssig dimensionering på under 200 årsværk.■Etablering af én styrelse med integreret ansvar for driften.Det anbefales at
organisere driftsniveauet i én integreret driftsorganisation med ansvar for deaf SKATs nuværende opgaver, der ikke placeres i departementet.I forhold til anbefalingen om etablering af én styrelse er den medtaget efter enrække afvejninger. Det kunne potentielt overvejes at opdele driftsorganisationen iflere styrelser, f.eks. en administrationsstyrelse og en styrelse med ansvar forSKATs kerneopgaver, eller at opdele kerneforretningen i flere styrelser. Formåletmed dette ville være at målrette og simplificere opgaven for den enkeltestyrelseschef, samt at understøtte gennemsigtigheden af departementets og
463
driftsorganisationens ansvar. Grundet den integrerede natur af SKATsansvarsområder vil en opdeling i flere styrelser imidlertid give den potentielleulempe, at det betydelige koordinationsbehov fortsat vil påhviledepartementschefen, hvilket i den eksisterende organisation har vist sigvanskeligt at forene med de krav, der udspringer fra ministerbetjeningen.6.5.2 Organisering af driftsniveauet ("styrelsen")Det andet emne, der bør tages stilling til, er, hvordan styrelsen skal organiseres.Først skal det vurderes, hvorvidt driften skal være organiseret centralt ellerdecentralt. Dernæst skal det vurderes, om organiseringen bør være på baggrund afkundesegmenter, skattetyper eller funktionelle områder. Der eksisterer en centralafvejning i forhold til omfanget af decentrale steder.Først præsenteres tre anbefalinger i forhold til SKATs fremtidige organisering,herefter beskrives begrundelsen for den valgte organisationsform, og til sidstbeskrives den anbefalede organisation mere detaljeret.
Anbefalinger i forhold til fremtidig organiseringPå baggrund af de tre første afsnit præsenteres følgende tre anbefalinger:■Driftsorganisationen organiseres nationalt.Det anbefales, at regionerne
afskaffes til fordel for nationalt organiserede, landsdækkende funktioner(støttefunktioner og kernefunktioner).■Støttestrukturen forenkles.Det anbefales, at administrative funktioner og
støttefunktioner organiseres i en funktionel struktur, dvs. opdeling ihovedfunktionerne Økonomi, HR, IT og Indkøb, og opdeling i strategiske ogtransaktionelle funktioner inden for de enkelte funktioner.■Driftsenhederne organiseres funktionelt.Kerneaktiviteterne organiseres efter
hovedprocesser (Indsats, Inddrivelse, Vejledning etc.) frem for segmenter(Person, Erhverv etc.).Implementering af ovenstående anbefalinger svarer til en funktionel organisation,der er opdelt i 4 funktionelle områder, 5 strategiske stabsfunktioner, etdirektionssekretariat, et antal serviceorienterede støttefunktioner samt 3 særligeenheder (jævnfør Figur 277). Det er desuden en forudsætning, at antallet afvirtuelle medarbejdere reduceres til et minimum, så man opnår den forventedefunktionelle specialisering. Den nærhed, der er forbundet med fysisk placering påsamme sted, er et vigtigt element i opbygningen af procesmæssig ekspertise påsamtlige funktionelle områder.
464
Figur 277Organisation hvor de funktionelle enheder er understøttet afstøttefunktionerDepartementProduktion
DriftsorganisationDirektionsbetjeningHRØkonomi ogVirksomhedsstyringKommunikationJuraIT
Vejledning
Afregning
Indsats
Inddrivelse
Service støttefunktioner
Særligeenheder
Den stiplede linje angiver, at vejledning og afregning betragtes somproduktionsområder, hvor fokus især er på procesoptimering. Man kan overveje atlægge de to enheder sammen ud fra en logik om styringsmæssigt fokus påprocesoptimering.
Begrundelse for anbefalingerneEn vigtig afvejning, der er foretaget som led i ovenstående anbefalinger, er envurdering af, hvilken grad af decentralisering der er hensigtsmæssig. Fordelen veden decentral organisering er en høj grad af fleksibilitet i forhold til at tilpasseopgavevaretagelsen til lokale behov. Ulempen ved en høj grad af decentraliseringer, at man pålægger organisationen en begrænsning i forhold til at opnå deeffektiviseringsgevinster, der er forbundet med stordriftsfordele og specialisering.Afvejningen skal ses i sammenhæng med, at der i de seneste årtier er set et skredvæk fra geografiske regioner til nationale funktioner i både den sammenligneligedel af den private sektor (f.eks. banksektoren) og i andre regional-statsligemyndigheder i Danmark (f.eks. politiet og Vejdirektoratet). Denne tendens er
465
økonomisk motiveret og forbundet med målsætninger omeffektivitetsforbedringer.Der er en central afvejning, der er taget i betragtning ved sammensætningen af detre anbefalinger til driftens organisering. Denne afvejning understreger også, at derikke er et entydigt svar på, hvilken organisering af driftsopgaverne man bør vælge.Omvendt indikerer betragtningerne i de tidligere afsnit og i analysen, at enfunktionel organisation er forbundet med flest økonomiske og styringsmæssigefordele.På den ene side kan man vælge at organisere sig på en sådan måde, at man fårstørst mulige stordriftsfordele. Det vil i SKATs tilfælde betyde organisering efterfunktionelle områder, hvor fokus er på at samle sammenlignelige processer icentraliserede afdelinger for at sikre, at medarbejdernes kompetencer specialiseresyderligere, og at processerne kan standardiseres og ensartes, således at SKAT ermere effektiv i deres opgaveløsning.På den anden side kan man vælge at organisere sig på en sådan måde, at manopnår størst mulig integration af kundeansvaret på tværs af organisationen. ISKATs tilfælde vil dette betyde organisering efter skattegabssegmenter ogrestancesegmenter.Det grundlæggende princip vil være at løse indsats- og inddrivelsesopgaverne påden mest omkostningseffektive måde, samtidigt med at man maksimererskatteindtægten. Den bærende strategi, som er formuleret afindsatsanalyseenheden, har netop fokus på at nedbringe skattegabet ved enmålrettet indsats inden for de enkelte skattegabssegmenter170. Strategien erudtænkt på tværs af de fire hovedprocesser, så det bliver muligt at implementereinitiativer, der kan nedbringe skattegabet på den bedst mulige måde. Detlangsigtede fokus for den bærende strategi er at bevæge sig fra en kontroltilgang tilen forebyggende tilgang.I lyset af SKATs nuværende behov for at fokusere på effektivitetsforbedringer,som dokumenteret i analysen, vil en komplet reorganisering efter kundesegmenterikke være hensigtsmæssig. På længere sigt, når driftsorganisationen er optimeret,kan det dog muligvis være fordelagtigt at foretage endnu en omorganisering til enkundesegmenteret model. Organisationsstrukturen vil således følge SKATsstrategiske fokus på det pågældende tidspunkt.
170 Told, Borger og ejendomme, Små virksomheder, Mellemstore virksomheder, Sort arbejde, Motor ogpunktafgifter, Udenlandsindkomst, Økonomisk kriminalitet, Store selskaber og moms.
466
Detaljeret beskrivelse af den anbefalede organisationDen anbefalede organisation for samtlige områder uddybes i følgende rækkefølge:Vejledning, Afregning, Indsats, Inddrivelse, Økonomi og virksomhedsstyring, HR,IT og Indkøb (under koncernservice). Organiseringen af de særlige enhederændres ikke og beskrives derfor ikke nærmere.VejledningDet anbefales, at vejledningsaktiviteterne organiseres efter en opdeling afspecialist- og basisopgaver (jævnfør Figur 278). To områder varetager hhv.SpecialistvejledningogKundeservice.Kundeservice dækker over en samling af deto tidligere kundecentre. Derudover dækker Kundeservice også over visiteretskrankebetjening, som varetages lokalt. Et bærende princip for organiseringen pådette område er gennemførelsen af kanalstrategien med det formål at nedbringe desamlede omkostninger, der er forbundet med at vejlede borgere og virksomheder.I forhold til den nuværende organisering omfatter anbefalingen en fuldstændigcentralisering af ansvaret for opgaverne, som før lå delvist i de enkelte regioner ogdelvist i de landsdækkende centre.Figur 278Anbefalet organisering af Vejledning
Vejledning
Specialistvejledning
Kundeservice
Kundecenter(Erhverv og Person)
Lokal visiteretskrankebetjening
467
AfregningDet anbefales, at afregningsaktiviteterne organiseres efter sammenligneligheden afde underliggende processer (jævnfør Figur 279). Det anbefales, at afregningorganiseres i tre overordnede områder: Afgørelsessager, vurdering samt angivelserog betalinger. På den måde sikres en høj fokuseringsgrad på procesoptimering iden daglige drift af dette funktionelle område. Afgørelsessager underopdeles i enenhed for hhv. borger og erhverv samt en enhed, der er specialiseret iklagebehandling. Vurdering underopdeles efter art, dvs. motor og ejendomme.Angivelser og betalinger underopdeles i et betalings- og regnskabscenter, etudlandscenter samt et toldcenter.I forhold til den nuværende organisering er den anbefalede organisering ensamling af de nuværende landsdækkende enheder samt en centralisering afopgaver, der tidligere var administreret decentralt via regionerne.Figur 279Anbefalet organisering af AfregningUdland(afregning)AfregningLegalt separeret fraøvrige driftsafregning
Afgørelsessager
Vurdering
Angivelser ogbetalingerBetaling, angi-velse- og regn-skab (BAR)
Erhverv
Motor
Person
Ejendom
ToldAdministrations-angivelserLokaleekspeditionssteder1
Klage-behandling
1 Ekspeditionsangivelser
468
IndsatsDet anbefales, at Indsats organiseres efter skattegabssegmenter for at sikre fokuspå den økonomiske og strategiske styring af aktiviteterne (jævnfør Figur 280). Otteskattegabssegmenter danner grundlaget for otte afdelinger med hver sinafdelingsdirektør og 7-25 projektgrupper pr. afdeling. Projektgrupperne skal beståaf medarbejdere, der har det nødvendige lokalkendskab til at kunne udføre deenkelte projekter. Herudover sammenkobles medarbejdere, der arbejder medmarkedsføringsrelaterede vejledningsaktiviteter, med de enkelte afdelinger,således at indsatsaktiviteterne understøttes af vejledningsressourcer. Derudoveretableres en "Intelligence net"-enhed som en stabsfunktion for direktionen iIndsats.Figur 280Anbefalet organisering af Indsats
Indsatsdirektør...
Central støttefunktionLedelsesstøtteRisikoanalyseIndsatsstrategiProject excellenceEffektmåling
DirektørTold...
DirektørBorger og uden-landsk indkomst...
DirektørSmåvirksomheder...
DirektørMellemstorevirksomheder...
DirektørSort arbejde...
Direktør Motor,punktafgifter ogejendomme...
Direktør -Økokrim...
Direktør -Store selskaberog moms...
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Vejlednings-team
Skatteyder enheder
Forretningsområder
Intelligence-enheden skal sikre:■At risikosegmenteringsprocessen bliver fulgt, og at dokumentationen i
risikoarkene lever op til kravene.■At segmentstrategierne går på tværs af skattegabstyper og forskellige
virkemidler, f.eks. kontrol og vejledning.
469
■At den forventede effekt af segmentstrategierne estimeres ud fra
standardiserede metoder.■At et projekt inkluderer alle relevante virkemidler, og at projektet designes
således, at det efterfølgende er muligt at udføre relevant effektmåling.■At der udføres konsistent effektmåling.
For de første fire punkter vil intelligence-enheden fungere som en støttefunktion,der skal kvalitetssikre det udførte arbejde i de enkelte afdelinger, mens den for detsidste punkt vil være udførende. Analytikerne i intelligence-enheden vil såledesbåde skulle supportere indsatsafdelingerne på tværs af trinene og fungere som enkvalitetssikringsenhed.I forhold til den nuværende organisering er den anbefalede organisering anderledespå flere punkter. For det første knyttes centrale analyseenheder direkte tildriftsorganisationen. For det andet organiseres de eksisterende projektteams på ensådan måde, at man arbejder hen imod en specialisering af medarbejderne indenfor forskellige skattegabssegmenter. For det tredje knyttesmarkedsføringsaktiviteterne direkte til de enkelte segmentafdelinger for atunderstøtte principperne i den bærende strategi. For det fjerde vil denfremadrettede styring, hvor ressourcer allokeres til områder med den relativthøjeste forventede effekt, kræve yderligere koordinering og samarbejde meddepartementet for at kunne tilvejebringe politiske ønsker i forhold tilressourceallokeringen, f.eks. et politisk krav om at der skal være 200 fastemedarbejdere knyttet til temaet ’store selskaber’.
InddrivelseDet anbefales, at SKAT samler inddrivelse under én inddrivelsesdirektør med enfunktionsopdeling af ressourcerne i et Sagsbehandlingscenter Erhverv, etSagsbehandlingscenter Borger, en fogedorganisation samt en specialenhed derforestår Bobehandling (jævnfør Figur 281). Udlandsinddrivelse bør fortsatforankres med øvrige internationale afdelinger og behandles som hidtidig. Imodsætning til den nuværende organisation tiltænkes SagsbehandlingscenterErhverv at varetage lokalitetsuafhængig håndtering af erhvervssager tilsvarendeopgavevaretagelsen i det nuværende Inddrivelsescenter for Borger.
470
Figur 281Anbefalet organisering af inddrivelseBorgerErhvervFælles inddrivelse
Inddrivelses-direktørStøttefunktion
Sagsbehandlings-center Borger
Sagsbehandlings-center Erhverv
Foged-organisation
Bobehandling ogudlands-inddrivelse
I forhold til den nuværende organisering afspejler den anbefalede organisation etfokus på ydelsesmæssig specialisering.
Økonomi og virksomhedsstyringDet anbefales, at økonomi og virksomhedsstyring organiseres efter en almindeligfunktionel model, hvor koblingen til resten af forretningen understøttes aføkonomi-controllere (jævnfør Figur 282). Økonomi-controllere har til formål atbygge bro mellem den centrale del af organisationen og de funktionelle søjler.Økonomienheden har som målsætning at sikre god økonomistyring, der giverledelsen overblik over SKATs ressourceanvendelse. Den anbefalede organiseringafspejler et behov for yderligere centralisering, sammenlægning af et antalkontorer, en funktionel opdeling med øget specialisering for øje og et mål om atøge integreringen af de strategiske og driftsmæssige planlægningsprocesser.I forhold til den nuværende organisering er den anbefalede organisering enforenkling af økonomifunktionen. Økonomifunktionen får ansvaret for atimplementere en højere grad af centralisering i virksomhedsstyringen. Det
471
implementeres bl.a. ved at etablere teams af økonomi-controllere, som er direkteknyttet til bestemte funktionelle enheder.Figur 282Anbefalet organisering af Økonomi og Virksomhedsstyring
Økonomi ogVirksomheds-styring
Koncern-service
Informations-sikkerhed
Strategi ogforretnings-udvikling
Budget,planlægningAndreog opfølgning
Analyse
BusinessIntelligence
Driftsregnskab
HRDet anbefales, at HR organiseres efter en HR-partner struktur, der understøttes aftre centraliserede kontorer, der administrerer opgaver af strategisk karakter(jævnfør Figur 283). Ligesom for økonomifunktionen er målet for HR at øgecentraliseringen af ressourceforbruget samt sikre, at de strategiske prioriteter bliverført igennem til de mere administrative aktiviteter, såsom administration,planlægning og afholdelse af kompetenceudviklingsaktiviteter (tiltagsafsnittet iHR-kapitlet indeholder en detaljeret beskrivelse af HR-partnermodellen).I forhold til den nuværende organisering omfatter den anbefalede organisering enhøjere grad af centraliseret styring af HR-aktiviteterne. Det valg hører sammenmed et behov for øget strategisk prioritering, bl.a. i forhold til udbuddet afkompetenceudviklingsaktiviteter.
472
Figur 283Anbefalet organisering af HR
HR
Koncernservice
HR Strategi
HR Kompetence-udvikling
HR-partnere iforretnings-Andreenhederne
HR Service
473
ITDet anbefales, at IT organiseres således, at der sker en opdeling af udvikling ogdrift (jævnfør Figur 284). Det er ikke langt fra den nuværende organisering og vilderfor påvirke styringen marginalt.I forhold til den nuværende organisering er den eneste ændring, at IT-aktiviteternesamles i én enhed.Figur 284Anbefalet organisering af ITIT
IT Udvikling
IT Service
IT Infrastruktur
IT CentreAndre
IT-Projekt-styring
Styring ogaftaler
Arkitektur
Porteføljeogplatforme
Vejledingogafregning1
IT indsatsogInddrivelse
Betalings-og Økono-misystemer
Projekt-organise-ring
1 Erhverv og Person
IndkøbDet anbefales, at indkøb organiseres efter de samme retningslinjer, som enheden idag er organiseret efter under Koncernservice (jævnfør Figur 285). Det erhensigtsmæssigt at bibeholde koncernserviceenheden, da den gennem flere år harvist, at der arbejdes fokuseret på effektiviseringer i opgavevaretagelsen, jævnførkapitel 2.8. De eksterne benchmarks peger f.eks. på, at løn- ogpersonaleadministration varetages forholdsvist effektivt (se OBI-benchmarkinganalysen i HR-kapitlet). Koncernservice samler således alle andrestøttefunktioner, der varetager grundlæggende støtteopgaver.
474
I forhold til den nuværende organisering er den eneste ændring, atindkøbsaktiviteterne samles i én enhed under Koncernservice.Figur 285Anbefalet organisering af Indkøb
Koncernservice
Indkøb
Indkøb- og Udbudstyring
Bygninger og Kontrakter
Medarbejder i orga-nisationen som ergodkendte som bestiller
6.5.3 StyringsmekanismerDet tredje emne, der bør tages stilling til, er, hvilke styringsmekanismer der skalanvendes. Her bør det overvejes, hvorvidt direktørerne for de funktionelle enhederbør rapportere til en produktionsdirektør eller direkte til den administrerendedirektør for SKAT og være en del af direktionen. I den forbindelse opstår der etbehov for at vælge, om direktionen skal være smal eller bred. Spørgsmålene erdermed:■Hvem skal være en del af direktionen?■Hvilke direktører skal være med til at træffe de overordnede beslutninger?■Hvilke beslutningsfora og udvalg er nødvendige for at sikre den nødvendige
koordination på tværs af den nye organisation?
475
Direktionens størrelse og sammensætningDirektionen kan organiseres som forholdsvis bred eller smal. I en bred direktionvil direktionen typisk inkludere en direktør for samtlige funktionelle områder,mens en produktionsdirektør typisk vil erstatte de fire funktionelle direktører i ensmal direktion. I SKATs tilfælde er den afgørende forskel i organiseringen, omdirektionen skal bemandes med én produktionsdirektør, eller om de 4 direktørerfor de funktionelle områder skal indgå i direktionen.Samlet set vurderes der at være flest fordele forbundet med en bred direktion.Fordelene ved en bred direktion er:■At man undgår et ekstra ledelseslag (idet produktionsdirektøren er
overflødig).■At hvert funktionelt område får den nødvendige strategiske prioritet i
direktionen.■At organisationen bliver tvunget til at tænke tværfunktionelt.■At driften får det nødvendige fokus vis-a-vis stabsfunktionerne.
Forslag til Beslutningsfora og udvalgGenerelt bør ingen organisationsstruktur betragtes som perfekt. Man designerlinjestrukturen således, at de væsentligste grænseflader håndteres inden for enorganisatorisk enhed. Men uanset hvordan man organiserer sig, vil der opstå nyegrænseflader og derfor et behov for koordination på tværs af organisatoriskeenheder. Dette ekstra behov for koordinering håndteres bedst gennem etablering afbeslutningsfora og udvalg, der arbejder med at koordinere aktiviteterne på tværs aforganisatoriske enheder. Det er dog hensigtsmæssigt at holde antallet afbeslutningsfora så lavt som muligt.I den anbefalede funktionelle organisering er der en risiko for underoptimering påalle de funktionelle områder. Dette problem kan dog typisk afhjælpes ved atindbygge forskellige horisontale organiseringsformer, for at bygge broer mellemenhederne. For HR vil etableringen af HR-partnere kunne etablere en bro mellemen centraliseret enhed og de servicerede enheder.Det anbefales derfor, at der etableres 4 beslutningsfora i tillæg til direktionen. Medudgangspunkt i de nuværende 16 udvalg i tillæg til direktionen, anbefales det, atman nedlægger 9 fora og 6 regionale direktioner. Det er ensbetydende mednedlæggelse af følgende fora: Udvidet direktion, juridisk forum,produktionsforummet, udviklingsforummet, produktionsplanudvalget,
476
kundeserviceudvalget, indsatsudvalget, toldudvalget, inddrivelsesudvalget ogstrategisk styringsforum.Det anbefales, at der etableres en direktion for samtlige funktionelle områder, derdækker over hovedprocesserne. Følgende 4 funktionelle direktioner etableres:Vejledning og afregning, Indsats, Inddrivelse og Koncernservice.Det anbefales også, at man etablerer og anvender følgende 3 beslutningsfora(jævnfør Figur 286):■Direktionen, med det overordnede strategiske og økonomiske ansvar.■Investeringskomité, bland andet med ansvar for IT-investeringsprojekter.■Driftsoptimeringsforum, hvis formål er at se på tværs af organisationen og
sikre den nødvendig koordinering med henblik på optimering på tværs afhovedprocesserne.Figur 286Anbefalede beslutningsfora og udvalg
DeltagereDirektionenDirektøren for SKAT4 direktører, en for hvertstabsområde4 direktører, en for hverfunktionel enhed
Møde frekvens1 gang om ugen2-3 timer
Mandat / rolleOverordnede strategiskeog økonomiskebeslutningerGodkendelse af budgetGodkendelse af strategiskplanAnsvar for investerings-beslutninger på over 10millioner kronerAnsvar for opfølgning påinvesteringsbeslutningerof flerårige dispositionerSikre hensigtsmæssigoptimering indenfor deenkelte funktionelleområderSikre koordination påtværs af funktionelleenheder
Investeringskomite
IT direktørenØkonomidirektøren
Hver anden uge2-3 timer
Driftsoptimeringsudvalg
De 4 direktører for hverfunktionel enhedØkonomi direktørenKontorchefen forforretningsudvikling
Hver anden uge2-3 timer
Derudover kan der være behov for 1-3 mere specialiserede fora, f.eks. etborgerforum, et erhvervsforum eller et forum for enkelte vigtigeskattegabssegmenter. De supplerende fora bør bruges til at sikre, at diskussionernepå direktionsmøderne holdes på et overordnet strategisk og økonomisk niveau. Desupplerende fora kan dermed tage hånd om emner, som bør koordineres på tværs
477
af de 4 funktionelle områder. Det kan f.eks. være ressourceallokering på tværs afde funktionelle enheder grundet enten driftsmæssige eller politiske behov.Det anbefalede antal beslutningsfora svarer cirka til antallet af beslutningsfora, deranvendes af den amerikanske skatteforvaltning, IRS. I IRS har man også gennemtiden arbejdet med at nedbringe antallet af koordinerende fora betydeligt Fordeleneved at nedbringe antallet af beslutningsfora er, at:■Man undgår overlap i det indhold, der behandles af beslutningsfora og udvalg.■Man sikrer klarhed omkring ansvarsområder og opfølgningsprocedurer.■Man simplificerer styringsopgaven.■Man nedbringer den tid, der bruges på koordinering.■Man sikrer en entydig beslutningskompetence hos direktørerne for de nye
funktionelle enheder.6.6 Konsekvensbeskrivelse af ny organisationI dette afsnit beskrives dimensioneringen af den nye organisation samtimplementeringsovervejelserne omkring overgangen fra den nuværende til den nyeorganisation.
6.6.1 Dimensionering af den nye organisationDen anbefalede dimensionering beskrives for hvert af de tre emner, der erforbundet med organisationsdesignet.
Sammenhæng mellem departements- og driftsniveauet171Anbefalingerne vedrørende dimensioneringen følger et princip om, at visseopgaver udelukkende bør varetages af departementet, hvorimod andre opgaver børvaretages både i driftsorganisationen og i departementet. Departementet vilmuligvis kunne købe serviceydelser af driftsorganisationen. Koncernservice kanf.eks. på flere områder varetage opgaven billigere, end hvis departementet selvskulle administrere støtteopgaverne. På samme måde vil ydelser der varetages afkoncernfunktionerne også med fordel kunne købes, f.eks. HR-ydelser, såsom171 Disse betragtninger tager udgangspunkt i en dialog med SKAT, da der ikke er foretaget analyser afdepartementsfunktionerne i forbindelse med analysen. Den præcise sammensætning af aktiviteterne børfastlægges ved en kortlægning af de processer, der er nødvendig for, at departementet kan varetage sinekerneopgaver selvstændigt.
478
kompetenceudviklingsaktiviteter. Det hensigtmæssige niveau fordimensioneringen for departementet i SKAT ligger på under 200 årsværk.
StyringsmekanismerDimensioneringen af direktionen er en direkte konsekvens af det valg, der erforbundet med direktionens bredde. En bred direktion vil derfor bestå af cirka 8medlemmer, hvor en smal direktion vil bestå af cirka 5 medlemmer.Ved dimensionering af beslutningsfora henvises der til mødefrekvensen ogmødelængden for de etablerede fora. Ved etablering af to fora udover direktionen,som beskrevet i foregående afsnit, anbefales en mødefrekvens på hver anden ugeog en mødelængde på 2-3 timer.
6.6.2 Overvejelser om overgang fra nuværende til ny organisationDette afsnit fremlægger overvejelser om overgangen fra den nuværende til den nyeorganisation.Som udgangspunkt vil overgangen kunne struktureres i et sekventielt forløb medfølgende to forløb:1. Etablering af departementet.2. Omstrukturering af driftsorganisationen.Figur 287
479
Mulig tidsplan for implementering af justeret organisering2012Kvt.4AktivitetBeslutning om ændringer træffesNedsætte arbejdsgruppeDetaljere organisering og planEtablere dedikeret projektteamNedsætte styregruppeLancere organisationsændringUdfase gammel organisation1.2.Etabler departementetOmstrukturer driftsorganisationenOctNovDec2013Kvt.1Jan
Begge forløb vil i store træk indeholde følgende operationelleimplementeringsaktiviteter:1.Fastlæggelse af organisationsstruktur.2.Fastlæggelse af ledelsesstruktur.3.Indplacering af ledere.4.Indplacering af opgaver.5.Indplacering af medarbejdere.6.Ændring af formalia og processer.7.Tilrettelæggelse af administration, herunder IT og lokalisering.8.Opstart af ny organisation.
***I dette kapitel foreslås en ændring af SKATs organisationsstruktur. Dels anbefalesen adskillelse af departement og styrelse. Dels anbefales det at organisere styrelseni landsdækkende, funktionelle forretningsområder. Som følge heraf anbefales en
480
forenklet governance-struktur. De samlede justeringer vurderes nødvendige forbåde at realisere de fulde effektiviseringer og for at styrke kerneforretningen.
481
7. IMPLEMENTERINGSPLANI dette kapitel fremlægges en overordnet implementeringsplan. Formålet medplanen er at anvise en realistisk og ambitiøs plan, der udgør rammen for endybdeimplementering og realisering af effektiviseringerne, menskerneforretningen fortsat kan operere ift. den daglige opgaveløsning. Førstpræsenteres en samlet tidsplan. Derefter gennemgås de økonomiske effekter.Herpå angives en række forhold, som SKAT bør fokusere på og søge opbakningtil, for at effektiviseringstiltagene kan implementeres med henblik på fuldrealisering af effektiviseringerne. Endeligt foreslås en implementeringsmodel, derunderstøtter implementeringsforløbet.7.1 TidsplanDet anbefales, at organisationsændringen til en landsdækkende funktionsopdeltstruktur igangsættes snarest muligt. Mens adskillelsen af departementet frastyrelsen gennemføres umiddelbart, forventes udfasning af regioner at foregå iløbet af første halvår 2013. Effektiviseringstiltagene inden for fagområderneigangsættes i takt med at de organisatoriske vilkår tillader det. Jævnfør de enkeltefagkapitler i rapportens kapitel 2 anbefales følgende implementeringsstart ogindfasningstakt pr. område:■Tiltagene påVejledningiværksættes primo april 2013 og forventes at have
fuld produktivitetseffekt primo 3. kvartal 2014. Vejledning vil udgøre førstebølge af tiltag for et samlet produktivitetskoncept i kerneforretningen jævnførkapitel 7.4 vedr. implementeringsmodel■Tiltagene påAfregningiværksættes faseopdelt startende 3. kvartal 2013 med
dimensionering til opgavemængde. Herefter iværksættes produktivitetstiltag i4. kvartal 2013 baseret på metodikker og tidlige erfaringer gjort påVejledning. Endelig tilpasses efter forudgående forberedelse tilpasning tilfærre lokationer fra medio 2014. Implementering ventes gennemført frem tilultimo 3. kvartal 2015■Tiltag til forbedring af produktivitet iIndsatsanbefales implementeret
således, at forberedelser iværksættes pr. 3. kvartal 2013 med en forventetindfasning af effektivisering frem til primo 2. kvartal 2015. Begrundelsen fordet anbefalede starttidspunkt er det foreslåede fokus på opgradering afarbejdet med indsatsstrategien jævnfør kapitel 3 og den samledeplanlægningscyklus i Indsats■Der er ikke foreslået nye tiltag påInddrivelse
482
■Tiltagene påØkonomi- og Virksomhedsstyringsamt påHRiværksættes primo
2. kvartal 2013 parallelt med opbygning af den nye organisation med enimplementeringshorisont på 15 måneder svarende til, at fuld realisering afeffektiviseringerne ventes ultimo 2. kvartal 2014. Implementering på særligtdisse områder kan med fordel ske parallelt med udfasning af den regionalestruktur for derigennem at tilpasse arbejdsgange og leverancer til den nyeorganisationsstruktur■Tiltagene påITstartes 1. kvartal 2013 med en 24-36 måneders
implementeringsperiode for hovedparten af effektiviseringerne■Tiltagene inden forIndkøbiværksættes allerede pr. 1. januar 2013, da disse
effektiviseringer kun i begrænset omgang er påvirket af den nyeorganisationsstrukturDen samlede implementeringsoversigt fremgår af Figur 288. Inden for hvertområde kan der være forskydninger for såvel igangsættelse som afslutning af deenkelte initiativer i forhold til den overordnede indfasningstakt i figuren. Som detfremgår af sekvensen i Figur 288 foreslås etableret et implementeringssekretariatbemandet fra primo 2013. Sekretariatets funktion udfoldes nedenfor i afsnit 7.4.
Figur 288ImplementeringsoversigtOpstartEffektivisering
2013K1Effektiviseringer pr. områdeVejledningAfregningIndsatsØkonomi & VirksomhedsstyringHRIndkøbITInddrivelseK2K3K4
2014K1K2K3K4
2015K1K2K3K4Kilder til effektivisering
Årsværk
Årsværk og indkøbIndkøbIngen nye tiltag
Organisation mv.Forventet ny oganisationImplementeringssekretariat
483
Med denne plan igangsættes tiltagene i løbet af 2013 og hovedparten afsluttes iløbet af 2014. Tidsplanen vurderes at sikre, at opgaveløsningen i kerneforretningenpåvirkes mindst muligt af transformationsprocessen, fordi tiltagene igangsætteshensigtsmæssigt med en realistisk vurdering af tidshorisonten forimplementeringen af de enkelte tiltag.7.2 Økonomiske effekterI dette afsnit beskrives de økonomiske effekter forbundet med de nyeeffektiviseringstiltag fra rapportens analyser.Effektiviseringerne medfører et reduceret bemandingsbehov, der er beregnet påbaggrund af 1) det samlet potentiale for årsværksreduktioner, 2) de fastlagtetidspunkter for forventet opstart af initiativer samt 3) indfasningstakten afeffektiviseringen, jævnfør ovenstående Figur 288.
På baggrund heraf fremkommer nedenstående Figur 289, der viserbruttoreduktionen i årsværk fra 2013-2017. Figuren udtrykker årsværk frigjort fraproduktion, dvs. effektiviseringseffekterne. Tallene er niveautal (år-for-årakkumulerede) i forhold til en 2011-baseline.
484
Figur 289Reduktion af bemandingsbehovBruttoårsværk fristillet fra produktion, niveautal
Nye tiltag, brutto (ÅV) 2013 2014 2015 2016 2017VejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRITIndkøbTotal18 10456-1261-486782-68354-359122144158-80416-551122173164-80417-587122173164-80417-587
I tillæg til reduktionen i bemandingsbehovet er der desuden identificereteffektiviseringer, der medfører reduktioner i SKATs eksterne omkostninger, dvs.fx indkøb ifm. IT-projekter eller kompetenceudviklingsaktiviteter. Ved indkøbforstås dermed besparelser i omkostninger til eksterne leverandører, hvilket ikkeskal forveksles med området Indkøb i SKAT og hermed forbundnelønomkostninger. Realiseringsprofilen herfor er præsenteret i Figur 290.
485
Figur 290Effektiviseringer af eksterne omkostningerMillioner kroner, niveautal
2013 2014 2015 2016 2017 SlutfaseVejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRITIndkøbTotal------22931-----5373678-----136643122-----137650138-----137650138-----137650138
Implementering af effektiviseringstiltagene kræver en rækkke områdespecifikkeinvesteringer. Det drejer sig eksempelvis om rekruttering af 6 HR-partnere ogengangsinvesteringer i at opgradere SKATs nuværende økonomisystem. De ianalysen forudsatte investeringer, der bidrager til realiseringen afeffektiviseringerne fremgår af Figur 291.
486
Figur 291Tilgang i årsværkÅrsværk, niveautal
2012VejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRITIndkøbTotal---------
2013-----3--3
2014-----5--5
2015-----65-11
2016-----65-11
2017-----65-11
Figur 292Investeringer, eksterne omkostningerMillioner kroner, niveautal
2013VejledningAfregningIndsatsInddrivelseØkonomi- ogvirksomhedstyringHRITIndkøbTotal(6,0)(3,0--(1,3)-(7,7)-(17,9)
2014(6,0)(8,0)--(1,3)-(7,7)-(22,9)
2015-(3,0)----(0,3)-(3,3)
2016------(0,3)-(0,3)
2017------(0,3)-(0,3)
Investeringsudgifterne knytter sig til gennemførelsen af de anbefaledeeffektiviseringstiltag, hvor det for nogle tiltag er vurderet, at det er nødvendigt at
487
foretage specifikke investeringer, for at implementeringen kan understøttes på denmest hensigtsmæssige måde.Det bør bemærkes, at de anslåede investeringsudgifter i forbindelse medimplementeringen af effektiviseringstiltagene afspejler det udgiftsniveau, som derpå nuværende tidspunkt er et grundlag for at kunne estimere på baggrund afudarbejdelsen af effektiviseringstiltagene. Investeringsudgifterne vil derforformentlig skulle justeres i takt med, at SKAT udarbejder mere detaljeredeimplementeringsplaner for effektiviseringstiltagene på de enkelte kerne- ogstøtteområder, ligesom justering af udgiftsniveauerne erfaringsmæssigt måovervejes som led i det konkrete implementeringsforløb. Der vil i tillæg til deopgjorte investeringsudgifter være tale om, at en række interne medarbejdere iSKAT - ud over i implementeringssekretariatet - vil skulle arbejde medimplementeringen af forslagene. Det ligger uden for rammerne af denne analyse atafklare, hvorvidt disse opgaver kan løses med eksisterende personaleressourcer.Herved kan beregningerne sammenfattes i en samlet realiseringsprofil. Dennebestår af (i) bruttoeffektiviseringer for såvel årsværk (opgjort i lønkroner) somindkøb og de deraf følgende reduktioner af overhead (ii) investeringer jf.ovenstående samt (iii) implementeringsudgifter mv., der f.eks. dækker overgodtgørelsesomkostninger til personale, der er fritstillet fra produktion. Af Figur293 ses, at den samlede effektivering i slutfasen udgør 469 millioner kroner,hvoraf 196 realiseres i 2014.Figur 293Effektiviseringsoversigt (mio. kr.)Bruttoeffektiviseringer: LønningerBruttoeffektiviseringer: Indkøb, overhead og bygningerInvesteringer, årsværk og eksterne omkostningerImplementeringsudgifter, mv.Nettoeffektiviseringer20132235(19)-382014163106(25)(47)1962015249165(9)(24)3812016265184(6)(24)4192017265184(6)(6)437Slutfase265210(6)n/a469
Det bemærkes, at besparelser på den ikke-bygningsrelaterede del af overheadfølger reduktioner af årsværk på tidspunktet, hvor de fritstilles fra produktion. Detbemærkes endvidere, at overheadreduktion for bygninger udgør 26 millionerkroner, når reduktionen i årsværk er fuldt indfaset. Dette tal er eksklusiv SKATsegne initiativer. SKAT har et samlet overblik over bygningsområdet, herunderopsigelsesperioder mv. Der er imidlertid ikke taget stilling til SKATs fremtidigelokationer, hvorfor den præcise indfasningstakt af effektiviseringer påbygningsområdet ikke er estimeret. Som følge heraf forudsættes det, at
488
overheadtilpasningerne på bygningsområdet først sker i slutfasen om end faktiskeeffektiviseringer på bygningsområdet kan indtræffe før dette.7.3 Grundlag for en succesfuld implementeringImplementeringen af effektiviseringstiltagene er en stor og kompleks opgave, derkræver et betydeligt og vedvarende fokus i SKAT. Grundlaget for en succesfuldimplementering består af en række forhold, som SKAT bør fokusere på og søgeopbakning til, for at effektiviseringstiltagene kan implementeres succesfuld. Disseer angivet nedenfor.
7.3.1 Landsdækkende organisationsændringDet anbefales, at gennemføre den landsdækkende organisationsændring. Inden forområder som økonomi- og virksomhedsstyring samt HR er store dele af potentialetdirekte betinget af, at regionerne udfases. På andre områder afhænger potentialerneindirekte af organisationsændringen, idet ledelsesansvaret for effektiviseringerneklargøres og driftsoptimeringen foretages i en enstrenget rapporteringsstruktur.Eksempelvis er det nødvendigt at samle ansvaret for indsatsaktiviteterne ét sted forat sikre tværgående optimering.
7.3.2 SamlokationEn række effektiviseringstiltag indebærer forslag om, at medarbejdere samlesfysisk for at øge specialisering og vidensdeling, samt sikre bedre forudsætningerfor en synlig præstationsledelse. Det er derfor afgørende for realiseringen afproduktivitetsforbedringerne og effektiviseringerne, at de anbefaledesamlokaliseringer gennemføres. Dette gælder særligt på vejlednings- ogafregningsområdet, herunder på forslaget om at begrænse antallet afbetjeningssteder. Det betyder bl.a. også, at antallet af virtuelle arbejdspladserforeslås reduceret, så medarbejderne fysisk er placeret tæt på lederen. Detbemærkes, at denne anbefaling også følger Rigsrevisionens forslag i Beretning tilStatsrevisorerne om fusionen af skatteforvaltningen (II) fra februar 2012.
7.3.3 Aktiv styring af bygningsmassenDet samlede effektiviseringspotentiale for lønomkostninger anvist i analysen kanrealiseres inden for rammerne af den nuværende bygningsmasse. Dette skyldes, at
489
tiltagene kun indeholder beskedne lokalekrav, der kan rummes ved almindeligejusteringer i afdelingerne.Der er ikke foretaget selvstændig analyse af bygningsområdet, men som følge afdet reducerede bemandingsbehov vil der følge effektivisering på området. Detkonstateres, at SKAT har et samlet overblik over lokationer og bindinger påbygningsmassen. SKAT har imidlertid ikke truffet beslutning valg af lokationer ifremtiden, hvorfor en fortsat aktiv styring af bygningsmassen som konsekvens afreduktion i antal årsværk er påkrævet.
7.3.4 Rekrutteringer og gennemførelse af afskedigelserDet er nødvendigt at foretage rekruttering og afskedigelser. Et antal kompetenteIT-specialister og HR-partnere skalrekrutteresfor, at effektiviseringstiltagene kangennemføres hensigtsmæssigt på disse områder. Det vurderes i den forbindelse, atSKAT kan tiltrække de rigtige kompetencer eksternt i det omfang, at den iforvejen omfattende interne kompetenceudvikling ikke er tilstrækkelig.I tillæg hertil er det endvidere centralt for gennemførelsen afeffektiviseringstiltagene, at SKAT har vilje og opbakning til at gennemføreafskedigelseri det omfang, at det er nødvendigt for at understøtte processen fremmod et mere effektivt SKAT. En væsentlig del af tilpasningerne vil kunne ske vednaturlig afgang, men dette vil ikke være tilstrækkeligt for at realisereeffektiviseringerne fuldt ud. Samtidig er det væsentligt for transformationen afSKAT, at SKAT kan rekruttere de medarbejdere, der er behov for i den nye,optimerede organisation. Sikring af de rigtige kompetencer forudsætter således, atder i et vist omfang ligeledes gøres aktivt brug af afskedigelser.
7.3.5 SystemunderstøttelseSKATs eksisterende initiativer har fokuseret på udvikling af de rette systemer tilunderstøttelse af procesmæssige forbedringer af driften. For de nye tiltag er dersåledes på systemsiden tale om relativt beskedne behov for tilpasning afsystemunderstøttelse. For økonomistyring kunne det eksempelvis være enopgradering af BICCs kapacitet, i takt med at flere ledelsesrapporter standardiseresog automatiseres.
490
7.4 ImplementeringsmodelDette afsnit beskriver den foreslåede implementeringsmodel for initiativerne.Realisering af SKATs effektiviseringer vil overordnet ske gennem to typer tiltag:■Strukturelle optimeringer f.eks. ny organisation, opgradering af mål- og
resultatstyring samt samlokation■Transformation af den daglige eksekvering med henblik på at øge
produktiviteten af årsværksressourcer og omkostningseffektiviteten i deteksterne forbrug (indkøb)Realisering af de strukturelle optimeringer vil typisk ske på baggrund af enledelsesbeslutning efterfulgt af eksekvering i de enkelte linje- og støttefunktioner,hvortil tæt central styring og koordinering er påkrævet. Transformation af dendaglige eksekvering indebærer procesoptimeringer målrettet afdelingenskerneleverancer, tilpasning af roller og kompetencer, påvirkning af holdning ogadfærd samt en styrkelse af præstationsmålinger og præstationsopfølgninger.Denne transformation implementeres på tværs af en række forskellige fagområder,hvor opgaverne spænder over mere transaktionsprægede opgaver f.eks. ikundecentret til mere videnstunge opgaver f.eks. design af indsatsprojekter.Omfanget af effektiviseringsopgaven i SKAT er betydelig, og det er afgørende foreffektiviseringernes realisering, at der fra start sikres klare retningslinjer forimplementeringsprocessen og en klar placering af ansvar. I det følgendepræsenteres derfor de vigtigste hjørnesten for implementeringen:Den første hjørnesten eretableringen af en ny organisation.Som nævnt ovenforvil den nye organisationsstruktur kunne fremme kvaliteten af implementeringen,herunder også hastighed af og omfang af effektiviseringer, der kan gennemføres.Den nye organisation vil herefter understøtte, at økonomi- og virksomhedsstyringkan styrkes, så der sikres større gennemsigtighed i og styring afressourceforbruget.Den næste hjørnesten i opstartsfasen er fastlæggelse afklare mandater forimplementering for hvert funktionsområde med linjeledelsen som ansvarlig forimplementering.Det anbefales, at der fastlægges et klart mandat for hvert områdemed målsætninger, implementeringsaktiviteter, tidsplan, milepæle, budget- ogkoordinationsansvar for alle effektiviseringstiltagene. Mandatet gives til hvertdirektionsmedlem med ansvar for implementering på dennes respektive område.Afrapportering på implementeringen på hvert område skal endvidere skeregelmæssigt til direktionen, således at direktionen løbende er opdateret på status
491
for effektiviseringerne. Det anbefales endvidere, at direktionen er overordnetansvarlig for implementeringen.Dernæst anbefales, at der udarbejdeset samlet koncept forproduktivitetsforbedringer i SKAT.Erfaringer fra andre organisationer viser, atforbedring af produktiviteten på tværs af områder typisk foretages mesthensigtsmæssigt, hvis der tages udgangspunkt i et samlet koncept forproduktivitetsforbedring. Et sådant koncept indeholder som minimum følgende:1. En beskrivelse af, hvad der karakteriserer en produktiv afdeling i SKAT2. En metodik til identifikation af kilder til øget produktivitet i de enkelteafdelinger f.eks. mere tid anvendt på varetagelse af kerneopgaver, mindrerigiditet i arbejdstilrettelæggelse og større standardisering af processer oggennemførelse af opgaver3. En standardværktøjskasse, som tilpasses til de enkelte afdelinger indeholdenderedskaber til bedre ressourcestyring, præstationsstyring og løbendeforbedringer4. En tilpasset lederrolle, der betoner ledelsesopgaven frem for lederen somspecialist5. En intern kommunikationsplan, der forklarer, hvorfor SKAT gennemfører enomfattende produktivitetsforbedring og implikationerne for ledere ogmedarbejdere6. En model for udrulning af produktivitetsfremmende tiltag på tværs af deforskellige områder i SKATEndeliger den fjerde hjørnesten, at deroprettes et midlertidigtimplementeringssekretariat,der skal understøtte implementeringsprocessen.Implementeringssekretariat skal referere til direktionen og har følgende tre roller:(i) Programkontor for den samlede implementering, (ii) støtte til udvikling ogvedligeholdelse af konceptet for de produktivitetsfremmende initiativer, jævnførovenstående, og (iii) ressourcepulje for implementeringsstøtte i de enkeltefunktioner.Programkontoropgavenbestår særligt i at udarbejde en samlet plan forimplementeringen, herunder støtte til udvikling af mandater, fastlæggelse afbudgetter, koordinering af HR-aktiviteter, herunder eventuelle fratrædelser ogkompetenceudvikling, intern kommunikation samt review af fremdriftsrapporting.Det vurderes, at 5-7 medarbejdere kan forestå denne koordinering og trække pårelevante ressourcer i linje- og stabsfunktioner.Støtte til udvikling ogvedligeholdelsesamtressourcepulje for implementeringsstøtteindebærer opgaversom udvikling af koncept og metodik for øget produktivitet og dels at bistå med
492
ekspertise og ressourcer til gennemførelse af implementering på områder, hvorbehovet vurderes størst. Det vurderes, at 15-20 årsværk kan varetage disseopgaver. Implementeringssekretariatet vil operere i en periode på 18-24 månedermed en gradvis nedtrapning af bemandingen. Det vurderes, at SKATs har interneressourcer, der kan bidrage i et betydeligt omfang til implementeringssekretariatsopgaver. Det bemærkes, at det ikke ligger inden for rammerne af denne analyse atvurdere, hvorvidt flytningen af medarbejdere internt giver anledning til atkompensere de enheder i SKAT, der afgiver medarbejdere tilimplementeringssekretariatet i den gældende periode. Det kan samtidig ikkeafvises, at der i takt med den konkrete planlægning og implementering af deenkelte tiltag kan opstå et behov for ekstern rekruttering af specifikke kompetencertil implementeringssekretariatet eller anden ekstern støtte i et vist omfang.***SKAT står over for en betydelig opgave. Anbefalingerne i denne rapport udgør deførste skridt på vejen mod at indfri denne.
493
