Spørgsmål nr. 733 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Hvorledes mener ministeren, at forvaltningslovens § 9, stk. 4,som blandt andet foreskriver, at myndighederne ikke skal be-grunde afgørelser om udelukkelse fra fællesskab, er foreneligmed Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, herun-der Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis sombeskrevet for eksempel i ”Onoufriou mod Cypern”, der er cite-ret i Landsforeningen KRIMs henvendelse af 26. marts 2013(jf. REU alm. del bilag 240)?”

Svar:

1.

Ifølge forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgø-relse indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørel-sen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et admi-nistrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der harværet bestemmende for skønsudøvelsen.Det følger af bestemmelsens stk. 2, at begrundelsen endvidere om fornø-dent skal indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sa-gens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgø-relsen.Ifølge bestemmelsens stk. 3 gælder § 24, stk. 1, 2. pkt. (om angivelse afhovedhensyn, når afgørelsen beror på et administrativt skøn), og stk. 2, ik-ke i de sager, der er nævnt i § 9, stk. 4, hvilket bl.a. omfatter afgørelser iforbindelse med varetægtsfængsling samt fuldbyrdelse af fængselsstraf ogforvaring og udelukkelse fra fællesskab.

2.

Reglerne om begrænsning i indsattes adgang til aktindsigt og begrundel-se, herunder i sager om udelukkelse fra fællesskab, blev indført ved lov nr.382 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forvalt-ningsloven (Fangeflugt og begrænsning i indsattes adgang til aktindsigtm.v.). Det fremgår af pkt. 3 i lovforslagets almindelige bemærkninger, jf.L 140 af 27. februar 2002, at lovforslaget bygger på en udtalelse, somStraffelovrådet afgav i 1996, jf. bilag 3 til Straffelovrådets betænkning nr.1355/1998 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv.Der fremgår endvidere følgende af pkt. 3.3.1 i lovforslagets almindeligebemærkninger om afskæring af retten til aktindsigt og begrundelse:

”Justitsministeriet kan tiltræde, at der alene bør ske begrænsnin-ger i adgangen til partsaktindsigt efter forvaltningsloven, hvisder foreligger tungtvejende grunde. Det samme gælder med hen-syn til fravigelse af forvaltningslovens krav til indholdet af be-grundelsen for afgørelser.Der er således tale om væsentlige forvaltningsretlige partsrettig-heder, der skal være med til at sikre, at den person, som en for-valtningsmyndigheds afgørelse er rettet til, kan varetage sine in-teresser. Indskrænkning i disse rettigheders anvendelsesområdebør derfor kun komme på tale, når der foreligger særlige grunde.I den forbindelse taler en række hensyn som anført af Straffelov-rådets flertal med betydelig vægt for at begrænse retten til parts-aktindsigt og begrundelse i visse sager om straffuldbyrdelse.Det drejer sig i første række om hensynet til medindsatte, sombl.a. kan risikere at blive udsat for vold, trusler mv., hvis de af-giver belastende oplysninger til kriminalforsorgen om f.eks. ensåkaldt stærk indsat, som udnytter sin magtposition i fængslet.Med de gældende regler har en medindsat således ingen garantifor, at den pågældende stærke indsatte ikke efterfølgende gen-nem reglerne om partsaktindsigt opnår kendskab til de afgivneoplysninger. Det er derfor meget forståeligt, hvis medindsatte isituationer af denne karakter viger tilbage fra at give kriminal-forsorgen oplysninger, der ville kunne indgå i grundlaget for ensag om f.eks. overførsel af den stærke indsatte til en af de særli-ge afdelinger, der er oprettet for netop at kunne adskille indsatte,som udviser truende og chikanøs adfærd mv., fra andre indsatte.Også hensynet til fængselsansatte, som til brug for sager omoverførsel til anden afdeling mv. afgiver belastende oplysningerom en indsat, taler for at begrænse retten til partsaktindsigt i vis-se sager om straffuldbyrdelse. Hermed vil det således være mu-ligt at fjerne den utryghed, som de ansatte og deres familier el-lers kan føle, fordi vedkommende indsatte efter de gældenderegler kan have ret til aktindsigt i de pågældende oplysninger.I det anførte ligger samtidig, at en begrænsning i retten til akt-indsigt må forventes at få den konsekvens, at der fremover viltilgå kriminalforsorgen flere oplysninger fra medindsatte, såle-3

des at det i yderligere omfang bliver muligt at tilvejebringe detnødvendige grundlag for bl.a. afgørelser om overførsel af stærkeindsatte til særlige afdelinger.”På den baggrund fandt Justitsministeriet efter en samlet afvejning af deforskellige hensyn, at der – som foreslået af Straffelovrådets flertal – burdeindsættes en bestemmelse i forvaltningsloven, der i forbindelse med vissesager om varetægtsfængsling samt fuldbyrdelse af fængselsstraf og forva-ring afskar retten til aktindsigt og begrundelse.

3.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 har følgendeordlyd:”Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig ellernedværdigende behandling eller straf.”Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 7. januar 2010 iOnoufriou mod Cypern,der henvises til i spørgsmålet, handlede om enklager, som var idømt 18 års fængsel for to drabsforsøg, og som udeblevefter udgang. Da han blev genindsat i fængslet, blev han sat i isolation i 47dage, uden at klageren blev gjort bekendt med den forventede varighed el-ler grunden til isolationen. Der blev således først givet en begrundelse iforbindelse med den nationale ombudsmands behandling af sagen, og den-ne begrundelse blev ændret i forbindelse med sagens behandling ved Men-neskerettighedsdomstolen. Isolationsfængslingen skete i øvrigt i en koldog fugtig celle på mindre end 6 m2, hvor han ofte måtte besørge i en vand-flaske og nylonposer. Endvidere kom han sjældent ud af cellen og i så faldkun for korte tidsrum. Desuden fik han ikke fornøden næring, idet hannogle gange kun fik et måltid om dagen, og han var forhindret i enhverkontakt med andre end fængselspersonalet og i forbindelse med fremmødei retten. Herudover var isolationsfængslingen fortsat i 7 dage efter, at dervar truffet beslutning om at ophæve foranstaltningen.Domstolen fremhævede følgende i dommens præmis 70:“70. Finally, in order to avoid any risk of arbitrariness resultingfrom a decision to place a prisoner in solitary confinement, thedecision must be accompanied by procedural safeguards guaran-teeing the prisoner's welfare and the proportionality of themeasure. First, solitary confinement measures should be orderedonly exceptionally and after every precaution has been taken, as4

specified in paragraph 53.1 of the European Prison Rules. Sec-ond, the decision imposing solitary confinement must be basedon genuine grounds bothab initioas well as when its duration isextended. Third, the authorities' decisions should make it possi-ble to establish that they have carried out an assessment of thesituation that takes into account the prisoner's circumstances,situation and behaviour and must provide substantive reasons intheir support. The statement of reasons should be increasinglydetailed and compelling as time goes by. Finally, a system ofregular monitoring of the prisoner's physical and mental condi-tion should also be put in place in order to ensure that the soli-tary confinement measures remain appropriate in the circum-stances (seeRamirez Sanchez,cited above, § 139).”Dommen, der henvises til i citatet – dom af 4. juli 2006 iRamirez Sanchezmod Frankrig– blev afsagt af Domstolens storkammer og vedrørte fri-hedsberøvelsen af Ilich Ramirez Sanchez (kendt som Sjakalen), der i1970’erne havde gennemført adskillige terrorangreb og blev regnet som enaf verdens farligste terrorister. I 1994 blev han anholdt og varetægtsfængs-let, og i 1997 blev han idømt livstidsstraf for drabet på to politibetjente. Ide første 8 år og 2 måneder af frihedsberøvelsen var han underkastet ”rela-tiv isolation”, hvor han blev holdt adskilt fra de øvrige indsatte, men bl.a.havde mulighed for at modtage besøg og breve, og hvor han havde adgangtil en daglig 2-timers gårdtur, aviser og tv. Domstolen understreger idommen, at selv relativ isolation ikke kan opretholdes uendeligt, men atder i den konkrete sag ikke var grundlag for at statuere krænkelse af DenEuropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3 – bl.a. henset tilmyndighedernes villighed til at forsøge at overføre ham til ordinær strafaf-soning kombineret med, at der var risiko for, at han ville søge at radikali-sere sine medfanger.Følgende fremgår af dommens præmis 139, der henvises til i det ovenforgengivne citat fraOnoufriou mod Cypern:”139. However, in order to avoid any risk of arbitrariness, sub-stantive reasons must be given when a protracted period of soli-tary confinement is extended. The decision should thus make itpossible to establish that the authorities have carried out a reas-sessment that takes into account any changes in the prisoner’scircumstances, situation or behaviour. The statement of reasons

will need to be increasingly detailed and compelling the moretime goes by.Furthermore, such measures, which are a form of “imprisonmentwithin the prison”, should be resorted to only exceptionally andafter every precaution has been taken, as specified in paragraph53.1 of the Prison Rules adopted by the Committee of Ministerson 11 January 2006. A system of regular monitoring of the pris-oner’s physical and mental condition should also be set up in or-der to ensure its compatibility with continued solitary confine-ment.”

4.

Justitsministeriet vil i løbet af efteråret sammen med Direktoratet forKriminalforsorgen foretage en nærmere analyse af Menneskerettigheds-domstolens praksis, herunder dommen i sagenOnoufriou mod Cypern,iforhold til det rejste spørgsmål.Justitsministeriet vil orientere Retsudvalget om resultatet af analysen.