Talepapir til udenrigsministerens besvarelse af spørgsmål AE og AF om fortolkning af

folkeretten.

Samråd den 19. februar 2013.

Det talte ord gælder.

Udenrigsministeren:Udvalget har stillet mig to spørgsmål. For det første ønskes en redegørelse for den danskefortolkning af folkeretten i forhold til forståelsen af civile personer og kombattanter.

For det andet spørger udvalget, hvordan den danske fortolkning af kombattantbegrebetformidles til øvrige ministre og offentligheden. Jeg vil besvare disse to samrådsspørgsmål AEog AF samlet.

[Jeg forstår, at udvalget før jul sidste år stillede samrådsspørgsmål til henholdsvisjustitsministeren og forsvarsministeren om samme emne og om en konkret sag.]

Lad mig derfor indledningsvis understrege, at jeg selvsagt ikke kan tage stilling til konkrete sagereller scenarier, som hører under de to nævnte ministeriers område. Derimod vil jeg i minbesvarelse holde mig til at give en mere generel udlægning af forståelsen af henholdsviskombattanter og civile i den humanitære folkeret – de retsregler, der regulerer krigsførelse.

Som udvalgsmedlemmerne ved, er forståelsen af henholdsvis civile og kombattanter i væbnedekonflikter et emne, der er genstand for diskussion - blandt stater, og blandt jurister og andreeksperter. Det vil derfor ikke være muligt for mig i dag at give en autoritativ og meget detaljeretafklaring af alle aspekter af den diskussion, som er blevet aktuel de seneste år som følge afændringen i karakteren af konflikter i verden og af karakteren af konfliktens parter.

Som altid, når man taler om den humanitære folkeret, er det vigtigt at sondre mellem desåkaldte internationale væbnede konflikter – krig mellem stater - og ikke-internationalevæbnede konflikter - borgerkrigene.

Jeg vil indlede med en af de væsentligste regler i den humanitære folkeret, som fastslår, atkrigsførende parter i internationale væbnede konflikter har pligt til at sondre mellemkombattanter og civile.

Kombattanter i internationale væbnede konflikter kan lovligt tage del i kamphandlingerne, ogkan, som udgangspunkt, ikke retsforfølges for at have taget del i fjendtligheder. Samtidigt er deselvsagt lovlige militære mål for modparten. Hertil kommer, at kombattanter har krav på atblive behandlet som krigsfanger.

Ifølge den oprindelige definition i Geneve-konventionerne var en kombattant et medlem af enaf de stridende parters væbnede styrker, som opfyldte flere specifikke betingelser, herunder athan eller hun var under befaling og bar våben synligt.

Med vedtagelsen af Geneve-konventionens Tillægsprotokol I fra 1977 skete der en udvidelse afkombattantbegrebet, som betød, at alle medlemmer af de stridende parters væbnede styrker –med ganske få undtagelser som for eksempel sanitetspersonel – skulle betragtes somkombattanter.

For at opnå kombattant-status antages det, at en person skal være under en kommando, der eransvarlig over for modparten, for de underordnedes handlemåde. Og for at der er tale om ”envæbnet styrke”, i konventionernes forstand, skal styrken være underkastet et internt disciplinærtsystem.

Med andre ord er der et almindeligt krav om, at en kombattant skal være en del af et militærthierarki og under instruktions- og sanktionsbeføjelser.Ved vurderingen af, om en person har kombattant-status – og dermed for eksempel kan opnåkrigsfangestatus ved tilfangetagelse – stilles der dermed ikke længere noget direkte krav om, atvåben skal bæres synligt eller lignende krav.

Den humanitære folkeret om internationale væbnede konflikter indeholder også en rækkeregler, der skal beskytte civile. I disse konflikter er personer, der ikke er kombattanter, civile.

Civile personer må ikke udsættes for militære angreb, men må omvendt heller ikke tage del ikamphandlinger. Hvis de alligevel tager direkte del i fjendtlighederne, mister de deresbeskyttelse mod angreb, så længe de deltager i fjendtlighederne. Og de vil også kunneretsforfølges for deres handlinger.

Fastlæggelsen af, hvornår en person ”direkte deltager i fjendtlighederne”, og dermed mister sinbeskyttelse som civil, rejser en række vanskelige afgrænsningsspørgsmål.

På den ene side kan det anføres, at ”direkte deltagelse i fjendtlighederne”, må forstås bredereend aktiv deltagelse i selve kamphandlingerne. På den anden side er det klart, at en rækkeformer for mere indirekte støtte efter omstændighederne vil falde udenfor, og dermed ikkeændre på en persons status som civil.

Folkeretseksperterne lægger her vægt på, om den pågældende ved sine handlinger har vist viljeog evne til at forrette skade på modpartens materiel eller personer.

Det er vigtigt at understrege, at der ikke blandt staterne er nogen fælles praksis eller fortolkningaf, hvad der udgør ”direkte deltagelse i fjendtligheder”.

Det er et emne, der debatteres livligt internationalt, herunder i Den Internationale Røde KorsKomité – ICRC - som for to år siden offentliggjorde et studie om dette spørgsmål.

I ikke-internationale væbnede konflikter er situationen en helt anden, idet den humanitærefolkeret ikke på samme måde sondrer mellem kombattanter og civile her.

Det skyldes, at mange stater betragter sådanne konflikter som interne spørgsmål, der børreguleres af national strafferet og ikke som et folkeretligt anliggende.

Der gælder dogogså en vis beskyttelse for civile, i ikke-internationale væbnede konflikter, iGeneve-konventionerne. Den såkaldte fælles artikel 3 udgør hjørnestenen i den humanitærefolkeret under ikke-internationale væbnede konflikter. Af fælles artikel 3 følger bl.a. et krav om,at personer, der ikke deltager aktivt i kamphandlingerne, skal behandles humant, og at de ikkemå gøres til genstand for angreb eller overfald.

Den 2. Tillægsprotokol til Geneve-konventionerne supplerer denne beskyttelse og udviderrækken af grundlæggende garantier. Protokollen stiller dog samtidig krav om en vis intensitet ikamphandlingerne og visse krav til organiseringen af konfliktens parter.

Beskyttelsen af civile i ikke-internationale væbnede konflikter gælder personer, der ikke indgårsom en del af konfliktens parter. I en ikke-international væbnet konflikt vil parterne på den eneside typisk være regeringssoldater og på den anden side organiseret militær modstand hosoprørsgrupper eller andre væbnede grupper eller organisationer. En person, som indgår som enfast del af den organiserede bevæbnede gruppe, som er en del af konfliktens parter, har derforikke krav på beskyttelse som civil.

Det samme gælder som nævnt, hvis en civil person deltager aktivt i konkrete militæreoperationer. Retten til beskyttelse er således betinget af, at man afstår fra at deltage ikamphandlingerne, og en civil person, der deltager direkte i fjendtlighederne taber beskyttelsen.

Den afgørende forskel er imidlertid her, at mens civile, der deltager direkte i fjendtlighederne,kun mister beskyttelsen fra direkte angreb så længe, de deltager direkte i fjendtlighederne, såmister medlemmer af organiserede væbnede grupper permanent beskyttelsen som civile. Sålænge de er medlem af den væbnede gruppe, er der en antagelse om, at de ikke er at betragtesom civile.

Det er ikke nogen hemmelighed, at vanskelige afgrænsningsspørgsmål kan opstå, for eksempelhvis en højtstående person i en væbnet gruppe, der er en del af en væbnet konflikt, ikke fysiskbefinder sig direkte i konfliktområdet. Hvis sådan en persons handlinger har karakter af direktedeltagelse i fjendtlighederne, er det ikke utænkeligt, at vedkommende da kan fortabe sin

beskyttelse som civil også på tidspunktet, hvor han eller hun opholder sig et andet sted end ikonfliktområdet.

Det er dog samtidig klart, at der stilles krav til, hvilke handlinger der kan udgøre ”direktedeltagelse”. Mere indirekte støtte i form af finansiering, logistik og propaganda vil formentligikke fratage personen status som civil.

Med til billedet af fortolkningen af begreberne kombattanter og civile hører, at de nye ogaktuelle konflikttyper, som vi har set gennem de seneste år, gør vurderingen af, hvornår enperson er ”civil” endnu mere kompleks. Tidligere var der oftest tale om, at væbnede konflikterfandt sted mellem stater eller mellem en regering og en national oprørsbevægelse, hvorimod vinu i højere grad ser en tendens til, at parterne i væbnede konflikter er velorganiserede grupper,organisationer eller bevægelser.

Med til billedet hører også, at sondringen mellem civile og kombattanter i takt med udviklingener blevet vanskeligere, fordi der nu også er tale om væbnede grupper, som består af personer,som ikke fremtræder som traditionelle soldater, og hvor det forekommer, at de deltager ifjendtligheder én dag og udfører deres civile arbejde dagen efter, hvilket er blevet kaldt forsvingdørsproblematikken.

Denne vanskelige sondring er løbende genstand for diskussion blandt stater og eksperter. Mensvaret vil altid bero på en vurdering i den konkrete situation og afhænger af en række specifikkeomstændigheder og nuancer.

Jeg kan også nævne, at vi blandt andet løbende er i dialog med vores internationale partnere omfortolkningen af den humanitære folkeret, og det er ingen hemmelighed, at landene ikke altid erfuldt ud enige om fortolkningerne. Og netop derfor er det også vigtigt at fortsætte dialogen.

For så vidt angår Retsudvalgets spørgsmål om, hvordan fortolkningen af kombattantbegrebetformidles til øvrige ministre og offentligheden, har vi i Danmark et rigtigt godt system – der iøvrigt har tjent til inspiration for flere andre lande.

Jeg tænker her særligt på Regeringens Røde Korsudvalg, hvis arbejde i år fejrer 30-års jubilæum.Udvalget har til opgave at klarlægge behovet for gennemførelse af administrativeforanstaltninger, der skal sikre en løbende opfyldelse af den humanitære folkeret. Herudoverkoordinerer udvalget indholdet og gennemførelsen af foranstaltningerne samt fungerer sområdgivningsorgan for regeringen i spørgsmål om fortolkningen og anvendelsen af dehumanitære folkeretlige regler, der gælder for væbnede konflikter.

Regeringens Røde Kors Udvalg er sammensat af repræsentanter fra Udenrigsministeriet,Justitsministeriet,Forsvarsministeriet,Forsvarskommandoen,Generalauditøren,

Beredskabsstyrelsen, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, Ministeriet for Børn ogUndervisning, Dansk Røde Kors og Institut for Menneskerettigheder. Udover det løbendearbejde om aktuelle sager har udvalget bl.a. også forestået udgivelsen af ”Humanitær Folkeret”,der er en 723-siders samling af konventionstekster og andre aftaler.

Vi har et rigtigt godt samarbejde med Røde Kors, også om udbredelsen af kendskabet til denhumanitære folkeret.

Derudover finder der selvsagt løbende en koordination sted mellem ministerier ogmyndigheder vedrørende fortolkningen af forskellige aspekter af humanitær folkeret.

Derudover er humanitær folkeret for eksempel en obligatorisk del af uddannelsen af danskeofficerer, befalingsmænd og soldater samt en integreret del af forsvarets almindeligevirksomhed.