Retsudvalget 2012-13
REU Alm.del
Offentligt

Dato:Dok.:

15. februar 2013671854

UDKAST TIL TALE

til brug ved samråd i Retsudvalget den 19. februar 2013

Samrådsspørgsmål AI:

”Under henvisning til indslaget ”Danske ministre må fjerne kritikfra høringssvar - svenske må ikke” i radioprogrammet DR P1 Ori-entering den 10. januar 2013, hvor det fremgik, at Økonomi- ogIndenrigsministeriet i tre omgange fik fjernet kritik i statsforvalt-ningernes høringssvar af et af regeringen fremsat lovforslag, be-des ministeren redegøre for:hvilke regler og vejledninger, der regulerer ministeriernes be-handling af indkomne høringssvar, og om ministeren finder, atdisse regler og vejledninger er hensigtsmæssige og tilstrække-lige?ministeriernes praksis i forhold til at ændre i underliggendemyndigheders høringssvar, og hvorvidt ministeren finder dennepraksis hensigtsmæssig,hvorvidt ministeren finder, at offentligheden bør have fuld ind-sigt i de tilfælde, hvor et ministerium ændrer i indkomne hø-ringssvar til et lovforslag, og hvorvidt ministeren i bekræftendefald vil sikre, at der i den nye offentlighedslov fortsat vil væremulighed for at få aktindsigt i de tilfælde, hvor ministerier æn-drer i de indkomne høringssvar?hvordan regeringen generelt sikrer sig, at indkomne hørings-svar reelt er udtryk for de hørte organisationers og myndighe-ders holdninger til et givet lovforslag?”

1.

I samrådsspørgsmål AI har udvalget anmodet mig om at redegøre foren række spørgsmål i relation til høringssvar over lovforslag.Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

2.

Jeg vil gerne starte med at sige, at en væsentlig del af lovgivnings-processen naturligvis er, at der sker høring over lovforslag.

Høring over den til enhver tid siddende regerings udkast til lovforslaghar således til formål at varetage en række centrale demokratiske hen-syn.

For det første gælder, at organisationers og myndigheders bemærknin-ger til et lovudkast er væsentlige for ministeriets egen vurdering af, omudkastet indholdsmæssigt og i teknisk henseende er egnet til at opnå dettilsigtede formål.

De berørte parter kan bidrage med værdifuld viden og konkret erfaringom de praktiske forhold, som lovudkastet vedrører. På den måde givesder svar på væsentlige spørgsmål, som en regulering ved lov i givet faldrejser, og det nødvendige beslutningsgrundlag for det enkelte ministeri-um underbygges.

Høringen er således med til bl.a. at sikre, at lovgivningen udformes såhensigtsmæssigt som muligt og med så få administrative byrder sommuligt.

For det andet skal høringssvarene som bekendt understøtte folketings-medlemmernes vurdering af, om et lovforslag er rimeligt og hensigts-mæssigt.

Høringsparternes holdning er således med til at forme den offentlige ogpolitiske debat, både i medierne og i folketingssalen.

Som alle ved, bidrager høringssvarene til en grundigere og mere ind-holdsrig folketingsbehandling. Netop derfor udskydes førstebehandlin-gen af et lovforslag normalt, hvis Folketinget ikke har modtaget hø-

ringssvarene og ministeriets høringsnotat inden for den frist, som er af-talt mellem regeringen og Folketinget.

Endelig kan det nævnes, at en god lovgivningsproces bidrager til at sik-re, at lovene rent faktisk virker i praksis og ikke kun på papiret. Det er iden forbindelse et selvstændigt mål at sikre, at berørte parter inddrages iudarbejdelsen af lovgivning.

Høringsprocessen og sammenhængen med lovgivningsproceduren eromtalt bl.a. i Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet og i det digi-tale lovgivningsværktøj ”lovprocesguide.dk”, som alle ministerier haradgang til.

3.

Jeg har noteret mig, at der den seneste tid har været en vis debat omet ministeriums mulighed for at ændre høringssvar, og dagens samrådudspringer formentlig også af denne debat. Den konkrete sag, som derer henvist til i samrådsspørgsmålet, vil jeg ikke gå nærmere ind i. Øko-nomi- og indenrigsministeren vil redegøre nærmere herfor ved besva-relsen af samrådsspørgsmål AH.

Lad mig imidlertid prøve at ridse nogle hovedlinjer op:

Det siger vel nærmest sig selv, at et ministerium ikke har mulighed forat ændre i et høringssvar, som modtages fra eksterne høringsparter.

Hvis f.eks. Erhvervs- og Vækstministeriet modtager et høringssvar fraFinansrådet over et lovforslag, skal høringssvaret i den form, det ermodtaget, oversendes til Folketinget.

Et særligt spørgsmål er, hvis det pågældende ministerium bliver op-mærksom på, at der muligvis er en meningsforstyrrende slåfejl eller lig-nende i et høringssvar. Man kan f.eks. forestille sig, at ordet ”ikke” kanvære faldet ud i høringssvaret. I et sådant tilfælde kan det undertiden3

være naturligt, at det pågældende ministerium retter henvendelse til hø-ringsparten for at få klarlagt, om der foreligger en misforståelse. Er det-te tilfældet, vil høringsparten naturligt nok kunne ønske denne berigti-get.

Enten ved at fremsende et nyt revideret høringssvar. Eller eventuelt vedat misforståelsen omtales i det kommenterede høringsnotat.

At der sker berigtigelse af fejl i et afgivet høringssvar, er kun med til atsikre, at Folketingets behandling af lovforslaget sker på et så fyldestgø-rende og korrekt grundlag som muligt. Og det ser jeg derfor ikke nogenproblemer i, så længe det er høringsparten selv, der bestemmer, hvadder indholdsmæssigt skal være høringspartens høringssvar.

Som bekendt sker det også, at lovudkast sendes i høring hos en rækkemyndigheder, der organisatorisk hører under andre ministerier.

I sådanne tilfælde vil der kunne opstå spørgsmål om, hvorvidt et mini-sterium kan give den pågældende myndighed instruktion om, hvad derskal stå i et høringssvar.

Svaret herpå er, at det i første omgang er afgørende, om der foreliggeret såkaldt over-/underordnelsesforhold mellem det pågældende ministe-rium og en myndighed, der hører under vedkommende ministeriumsområde.

Over-/underordnelsesforholdet indebærer, at en overordnet myndighedsom f.eks. et ministeriums departement har en række styrings- og til-synsbeføjelser inden for det administrative hierarki.

Et ministerium har typisk ikke en instruktionsbeføjelse i forhold til rådog nævn, der netop er kendetegnet ved at være uafhængige.

Men hvis der er et over-/underordnelsesforhold, så vil et ministerium isidste instans kunne give en underordnet myndighed en instruks om,hvad et høringssvar skal indeholde.

Dette vil i givet fald naturligvis skulle ske inden for nærmere bestemterammer, hvilket bl.a. indebærer, at der ikke må gives instrukser, derforudsætter, at der handles i strid med lovgivningen m.v. Endvidere skalkravene for almindelig faglighed respekteres.

Hvis den underordnede styrelse har en særlig sagkundskab af f.eks. tek-nisk karakter, som departementet ikke har, vil ministeriet således skullerespektere denne særlige sagkundskab.

Udøvelsen af instruktionsbeføjelsen er også underlagt det såkaldtesandhedskrav. Det indebærer, at der ikke må videregives oplysningereller medvirkes til, at der videregives oplysninger, som er urigtige. Detsamme gælder oplysninger, som ikke kan anses for urigtige, men som iden givne sammenhæng må anses for vildledende.

Det er også antaget, at der ikke må ske et misbrug af en såkaldt fagligfremtrædelsesform. Man bør således bl.a. ikke anvende embedsmændtil at give en fremstilling et fagligt skær, hvis der i virkeligheden er taleom politiske vurderinger.

Jeg kan i denne sammenhæng henvise til betænkning nr. 1443/2004 omembedsmænds rådgivning og bistand, hvor der generelt er redegjort forde gældende regler og principper på området. Betænkningen er som be-kendt taget til efterretning af både den forrige og den nuværende rege-ring.

Når de rammer, jeg lige har skitseret, tages i betragtning, så synes jeg,at det er meget fornuftigt og rimeligt, at et ministerium har mulighed forat give instrukser til en underordnet myndighed.5

Der kan således være gode og saglige grunde til, at et ministerium overfor en underliggende myndighed peger på bestemte forhold, som derbør tages højde for i et høringssvar. Man kan f.eks. forestille sig, at de-partementet har en særlig tværgående ekspertise inden for et bestemtområde.

4.

Justitsministeriet har ikke nærmere kendskab til ministeriernes prak-sis i forhold til, om – og i givet fald hvordan – departementerne bliverinddraget i underliggende myndigheders udarbejdelse af høringssvarover lovforslag.

Jeg kan derfor ikke redegøre nærmere for dette spørgsmål.

5.

I forhold til spørgsmålet om aktindsigt i de tilfælde, hvor der måttevære sket ændring af et høringssvar til et lovforslag, kan jeg oplyse føl-gende:

Efter de nugældende regler har offentligheden – efter at lovforslaget erfremsat for Folketinget – adgang til aktindsigt i såvel oprindeligt mod-tagne udkast til høringssvar som eventuelle ændrede udkast til hørings-svar vedrørende et lovforslag.

Dette skyldes, at dokumenter afgivet fra én myndighed til en anden –f.eks. fra en styrelse til et ministeriums departement – ikke efter dengældende offentlighedslov kan betragtes som interne. Udkast til hø-ringssvar over et lovforslag, som måtte være udvekslet mellem en un-derordnet myndighed og et ministerium som led i drøftelser mellemembedsmænd i de to myndigheder om den endelige udformning af hø-ringssvaret, vil derfor være undergivet aktindsigt.

Den særlige opsamlingsbestemmelse, som findes i offentlighedslovens§ 13, stk. 1, nr. 6, vil således kun helt undtagelsesvist kunne tænkes an-vendt i en sådan situation.

Der spørges til, om dette også vil være tilfældet, hvis forslaget til en nyoffentlighedslov (L 144) vedtages.

Hertil kan jeg oplyse, at der i en sådan situation også fremover vil væreadgang til aktindsigt i såvel oprindeligt modtagne udkast til høringssvarsom eventuelle ændrede udkast til høringssvar vedrørende et lovforslag,når vedkommende høringssvar på sædvanlig vis er oversendt til Folke-tinget i forbindelse med fremsættelsen af lovforslaget.

Og hermed vil jeg takke for ordet.