AFGØRELSE

i sagerne om vedtagelse af de statslige vandplaner

Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1, om destatslige vandplaners tilvejebringelse1.Natur- og Miljøklagenævnet ophæver afgørelsen om at vedtage de 23 statslige vandplaner, fordifristen på 8 dage i forbindelse med den supplerende høring var for kort, og dermed i strid medmiljømålslovens § 30. Sagerne hjemvises til fornyet behandling i Naturstyrelsen.Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativmyndighed, jf. § 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet2. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsenskal være anlagt inden 6 måneder, jf. miljømålslovens § 58.Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. § 5, stk. 1, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet.

Klagen til Natur- og Miljøklagenævnet

Advokat Håkun Djurhuus har på vegne af lodsejer Nicolai Hansen, Bredebro, lodsejer Christian Tei-sen, Regstrup og lodsejer Henrik Sunke, Hårlev påklaget planvedtagelsen. Klagen på vegne af de trelodsejere er omfattende (39 sider med tilhørende bilag 1-29). Advokaten repræsenterer også treandre lodsejere, som Landbrug & Fødevarer har anlagt retssag for om vedtagelsen af vandplanerne.Advokaten har indledende anført, at Naturstyrelsen har overimplementeret vandrammedirektivet medødelæggende konsekvenser for op mod 25 % af landbrugsarealerne. Styrelsens vejledning er i stridmed Kommissionens vejledning om direktivet. Det er også anført, at der på det videnskabelige ni-veau er betragtelige uenigheder om, hvorfra udgangspunktet for hele indsatsen over for vandområ-derne starter, den såkaldte baseline, og at der ikke er foretaget en konsekvensvurdering af de man-ge tiltag.Herefter følger en beskrivelse af de tre lodsejere og deres ejendomme samt de relevante dele afvandplanerne og hvilke konsekvenser planerne må påregnes at få for lodsejerne. Om de konkreteejendomme er det bl.a. anført,−at vandløb er klassificeret forkert,−at den korte frist for den supplerende høring gjorde det umuligt at gennemføre en kvalificeretstillingtagen til konsekvenserne af den ændrede vedligeholdelse af vandløb, og−at vandløb, der ikke oprindeligt var en del af forslaget til vandplan, blev inddraget i forbindel-se med den supplerende høring, hvorfor lodsejeren ikke fik afgivet høringssvar om den ænd-rede indsats, da lodsejeren ikke påregnede en sådan ændring. Nogle lodsejere har såledeshaft 6 måneder, andre 5 hverdage til at kommentere de samme forhold (indsatser for vand-løb).Med henvisning til miljømålslovens oprindelige udformning og forarbejderne til efterfølgende ændrin-ger har advokaten bl.a. anført, at nævnets prøvelse i disse sager må omfatte retlige spørgsmål i bredforstand, dvs. også de forvaltningsretlige regler og grundsætninger. Det må navnlig være de politiskfastsatte målsætninger, som nævnet er afskåret fra at behandle. Det er advokatens opfattelse, atden faktiske kategorisering af vandløbene på de enkelte ejendomme hviler på en urigtig regelanven-delse, hvilket er en tilblivelsesmangel. Endvidere er det anført, at ethvert hjemmelsspørgsmål måvære et retligt spørgsmål, som nævnet kan prøve i klagesagerne. I forlængelse heraf er der henvisttil, at kategoriseringen af vandløb i strid med vandrammedirektivet og Kommissionens vejledning måvære et retligt spørgsmål.Advokaten har anført, at det retlige grundlag for høringsprocessen er vandrammedirektivets artikel14, der bl.a. fastsætter en frist på 6 måneder for at fremsætte skriftlige kommentarer til dokumen-terne om vandplanlægningen (planforslaget). Men henvisning til artikel 14, stk. 3, er det anført, atfristen også gælder for ajourføring af vandområdeplaner.De omfattende ændringer i vandplanerne, der er gennemført siden vedtagelsen af planforslaget, ersket i strid med miljømålslovens § 30, og der burde være gennemført en ny høring i overensstem-melse med lovens §§ 28, 29 og 31. Som begrundelse er der henvist til, at det fremgår af Naturstyrel-sens meget omfattende høringsnotat (på 391 sider), at vandplanerne er ændret i væsentligt omfang,da vandløb i oplande, der er mindre en 10 km2helt er udeladt, hvis vandløbene ikke har høj natur-værdi eller allerede har opnået god økologisk tilstand. Naturstyrelsen har også oplyst, at ændringer-ne indebærer, at der samlet er udtaget ca. 6.000 km vandløb fra vandplanerne, og at der er sket en

væsentlig reduktion i vandløb, hvor de fysiske forhold skal forbedres (fra ca. 7.300 km til ca. 5.300km). Endelig er der sket omkategorisering af en række vandløb.Advokaten har om den supplerende høring også anført, at der alene var tale om en ”kosmetisk lyn-høring”. Den supplerende høring krævede særlig it-mæssig indsigt og er bl.a. derfor i strid med godforvaltningsskik og sædvaner for gennemførelse af offentlige høringer på det planretlige og naturbe-skyttelsesmæssige område. Der blev ikke udsendt breve til de konkret berørte og høringsberettigedelodsejere. Det materiale, der blev offentliggjort, var alene kortbilag uden særskilt tekst. Der varsåledes ingen forklaring på, hvilke ændringer der var gennemført eller efter hvilke principper æn-dringerne var sket. Det var derfor ikke muligt at forholde sig til materialet. En høringsberettiget partkunne (ved at klikke sig igennem de mange kortbilag), end ikke ved særskilt markering eller lignendese, hvilke ændringer der var sket på dennes ejendom. Dette ville kræve, at lodsejeren havde et”screen dump”, der viste den oprindelige karakterisering af vandløbene på ejendommen.Lynhøringen resulterede i ca. 1.800 høringssvar, men ifølge styrelsens oplysninger var der for ho-vedpartens vedkommende tale om genfremsendelse af tidligere indsigelser og høringssvar. Styrelsenmodtog kun ca. 120 høringssvar om de konkrete ændringer, hvoraf ca. 80 førte til justering af denendelige plan. I klagen med bilag er der også en omfattende beskrivelse af de it-mæssige problem-stillinger og af advokatens anmodning om aktindsigt i bl.a. materiale og oplysninger, som lå til grundfor den supplerende høring. Aktindsigtsanmodningen er indgivet på vegne af organisationen Land-brug & Fødevarer, der ikke er klageberettiget i disse sager.Sammenfattende er det på vegne af lodsejerne anført, at der ikke har været tale om en reel høring,og at fristen på 8 dage er uhørt kort til trods for, at ændringerne i vandplanerne vil få betydeligekonsekvenser for en lang række landmænd i hele landet. I forlængelse heraf er der henvist til for-pligtelserne i Århuskonventionens artikel 6, stk. 3. Det er åbenlyst, at den supplerende høring er istrid med bestemmelsen om en ”rimelig tidsmæssig ramme” og om at ”opnå reel deltagelse” underbeslutningsprocessen. Vedtagelsen af vandplanerne er derfor i strid med konventionen og dermed istrid med EU-retten.Advokaten har henvist til praksis om Århuskonventionen og til den omfattende praksis om planlovens§ 27, stk. 2, der svarer til miljømålslovens § 30. Sammenfattende er det anført, at vedtagelsen afvandplanerne må tilsidesættes som ugyldig, da styrelsen skulle have gennemført en helt ny planpro-cedure.I klagen er der anført en række forhold om den danske overimplementering af vandrammedirektivet.Her er det med henvisning til miljømålslovens § 15 bl.a. anført, at det har betydelige konsekvenser,at vandløb, som i dag er kunstige eller stærkt modificerede, kategoriseres som naturlige vandløb.Retsvirkningerne af en forkert kategorisering af vandløbene vil være meget byrdefulde, hvilket skær-per kravet til hjemlen for udpegningen. Danmark har udpeget ca. 90 % af alle vandløb som naturli-ge. I Tyskland er ca. 10 % udpeget som naturlige, og samme vandløb er på hver sin side af grænsenudpeget som henholdsvis naturligt og stærkt modificeret.Det er advokatens opfattelse, at Naturstyrelsen i sin vejledning om, hvordan vandløbene skal katego-riseres, reelt har påtaget sig rollen som lovgiver. Der er bl.a. henvist til, at styrelsen kun”i begræn-

Styrelsen har i et vist omfang erkendt fejlen, hvorfor der i forbindelse med den supplerende høringogså var sket en omfattende omkategorisering af vandløb forud for den endelige vedtagelse af vand-planerne. Men der er stadig mange vandløb i planerne, som er forkert kategoriseret.Advokaten har også anført en række betragtninger om implementeringen af begreberne ”kunstigtoverfladevandområde” og ”stærkt modificeret overfladevandområde” i vandrammedirektivet. Begre-berne er implementeret med et forkert indhold i kategoriseringsbekendtgørelsen, til skade for land-brugserhvervet, fordi alene drænede byområder og ikke drænede landbrugsarealer, er anført someksempler på årsager til at udpege vandområder som stærkt modificerede.Sammenfattende er det i klagen anført, at vedtagelsen af vandplanerne er en forvaltningsretligafgørelse, der skal overholde forvaltningsretlige grundsætninger, herunder officialprincippet ogproportionalitetsprincippet, hvilket vandplanerne ikke gør. Der er navnlig henvist til den forkertekategorisering af vandløbene og de manglende konsekvensvurderinger for landbrugsarealerne (over-svømmelse, økonomi m.v.) som følge af vandplanernes udpegninger og indsatser. Vandplanerne eren bebyrdende forvaltningsakt for lodsejerne, da kommunerne er bundet af planen i deres kommen-de planlægning og administration, også efter andre love end miljømålsloven.I klagen har advokaten beskrevet et forløb, der handler om aktindsigt i sager hos Naturstyrelsen påvegne af Landbrug & Fødevarer. Den første anmodning om aktindsigt af 8. november 2011 handlerom grundlaget for vandløbsklassifikation i vandplanerne. Senere anmodninger handler om tilblivelsenaf en vejledning fra 2008 og om styrelsens journalark om sagskomplekset. Aktindsigtsanmodningerneblev ikke besvaret før udløbet af klagefristen. Naturstyrelsen har i juli og september 2012 besvaretadvokatens anmodninger om aktindsigt på vegne af Landbrug & Fødevarer. Klagerne har derfor førsthaft mulighed for at vurdere og kommentere det modtagne materiale herefter.

Naturstyrelsens oplysninger

Miljøministeren har 22. december 2011 vedtaget de statslige vandplaner for hele landet. Fristen forat indgive en klage over vedtagelsen til Naturstyrelsen var 19. januar 2012.Naturstyrelsen har oversendt de enkelte klager til nævnet i en række mails, hvori der bl.a. er ved-hæftet den enkelte klage, klagers evt. tidligere høringssvar, link til den relevante del af vandplaner-ne, og styrelsens brev af 21. maj 2012, der vedrører alle klagerne. Styrelsen har også sendt andetmateriale, eksempelvis høringssvar fra landboorganisationer, de omtalte stævninger, et notat omdriften af styrelsens hjemmeside og kopi af annonceringen fra de to høringsperioder. Styrelsen harikkekommenteret klagernes indhold og anbringender enkeltvist.Naturstyrelsen har i brev af 21. maj 2012bl.a.skrevet følgende:”Miljøministeren vedtog den 22. december 2011 vandplanerne ved bekendtgørelse nr. 1208 af15. december 2011 om ikrafttræden af miljømål og indsatsprogrammer og prioriteringer m.v. ivandplanerne for planperiode 2010-2015. Vandplanernes miljømål, indsatsprogrammer og priori-teringer, retningslinjer samt bilag 2 om gennemførelse af indsats i forhold til forbedret spilde-vandsrensning i det åbne land er således udstedt af miljøministeren i medfør af ministerens lov-givningskompetence, jf. miljømålslovens § 29, stk. 5.

Annoncen skal indeholde oplysninger om, at der er udarbejdet forslag, og hvor forslagene kanrekvireres, eventuelt mod betaling. Selve offentliggørelsen bør ske i lokale dag- og/eller ugebla-de, der har almindelig udbredelse i vanddistriktet, på amtets hjemmeside og i øvrigt på den må-de, det er almindeligt brugt.”Styrelsen kan oplyse, at udkast til vandplaner var i offentlig høring i perioden 4. oktober 2010 til6. april 2011. Høring af forslag til vandplan blev annonceret for offentligheden i adskillige lands-dækkende aviser samt i et antal lokale aviser. Annoncen er vedlagt. Som det ses, fremgik det afannoncen bl.a., at der var udarbejdet forslag til vandplan, hvor forslagene kunne findes og hø-ringsperiodens længde fra den 4. oktober 2010 til den 6. april 2011. Samtidig blev høringen ogsåannonceret på By- og Landskabsstyrelsens hjemmeside.Det er på den baggrund Naturstyrelsens vurdering, at miljømålslovens krav til offentlige annon-cering er efterlevet.

Der klages bl.a. over, at høringsmaterialet ikke var let tilgængeligt. Det anføres at opbygningenaf Naturstyrelsens hjemmeside var vanskeligt tilgængelig, og at det ikke var muligt at forstå hvil-ke indsatser, der skal udføres hvor og hvornår. Desuden anføres det, at oplysningerne om pla-nerne alene var tilgængelige på internettet og på GIS-kort, som var vanskelige at anvende.Naturstyrelsen bemærker, at miljømålslovens krav om offentlig tilgængelighed af forslag tilvandplan følger af § 29, stk. 1. En tilsvarende bestemmelse om offentlig tilgængelighed fremgårogså af den oprindelige miljømålslov § 29, stk. 1. Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen,at:”Forslagene skal være offentligt tilgængelige, hvilket betyder, at der skal være adgang til at

læse dem, f.eks. i amtets forvaltning, på biblioteker eller lignende. Dokumenterne skal også kun-ne udleveres, eventuelt med betaling.”Naturstyrelsen kan oplyse, at udkast til vandplaner og mulighed for at afgive høringssvar var of-fentlig tilgængeligt på By- og Landskabsstyrelsens hjemmeside i seks måneder; 4. oktober 2010til 6. april 2011. På hjemmesiden findes udførlige vejledninger i anvendelse af WebGis. Alterna-tivt kunne høringssvar sendes med almindelig post til styrelsen. Samtidig lå planforslagene tilgennemsyn hos By- og Landskabsstyrelsens lokale enheder. Styrelsen modtog mere end 4.200høringssvar.På den baggrund er det Naturstyrelsens vurdering, at miljømålslovens krav om offentlig tilgæn-gelighed af forslag til vandplaner er efterlevet.

Et antal klagere anfører, at der i perioden mellem høringen af det offentliggjorte forslag til vand-plan frem til den supplerende høring over ændringer til forslag til vandplan skete så væsentligeændringer i forslag til vandplan, at en fornyet høring på seks måneder var påkrævet. Yderligereanfører nogle klagere, at de ikke fik kendskab til høringen, før den var overstået. Samtidig be-mærkes det, at lodsejerne burde have været orienteret individuelt om høringen. Videre anføresdet, at høringsperioden på 10 dage var for kort, bl.a. fordi en del klagere først blev omfattet afforslag til vandplan ved den supplerende høring. Desuden bemærker flere, at høringsmaterialetvar uoverskueligt, og at det ikke var muligt at afgive høringssvar på Naturstyrelsens hjemmesidepga. driftsproblemer på denne.Naturstyrelsen oplyser, at styrelsen i overensstemmelse med miljømålslovens § 30 gennemførteen supplerende høring over ændringer til forslag til vandplan i perioden den 3. december til den10. december 2011. ………Styrelsen bemærker, at der ikke var tale om en bred offentlig høring over de samlede revideredeforslag til vandplaner men alene en fokuseret høring med det formål, at enkelte myndigheder ogborgere fik lejlighed til at udtale sig om ændringer i det omfang, de blev væsentligt berørt heraf.Det vil i praksis sige, at den enkelte lodsejer fik lejlighed til at udtale sig om ændringer, der villefå indvirkning på den pågældendes ejendom men som udgangspunkt ikke andre ændringer.Styrelsen kan oplyse, at den supplerende høring blev annonceret for offentligheden den 3. de-cember 2011 i følgende aviser: Bornholms Tidende, Fyens Stiftstidende, Fyns Amts Avis, Helsin-gør Dagblad, JydskeVestkysten, Nordjyske Stiftstidende, Dagbladet Holstebro, Dagbladet Ringkø-bing/Skjern, Morsø Folkeblad, Randers Amtsavis, Skive Folkeblad, Viborg Stifts Folkeblad, ÅrhusStiftstidende, Dagbladet Ringsted+Roskilde+Køge, Frederiksborg Amts Avis mandag-fredag, Hol-bæk Amts Venstreblad, Kalundborg Folkeblad, Lolland Falsters Folketidende, Sjællandske, Her-ning Folkeblad, Horsens Folkeblad, Midtjyllands Avis og Vejle Amts Folkeblad. Annoncen er ved-lagt. Som det ses, fremgik det af annoncen, at der var foretaget ændringer i forslag til vandplan,hvor forslagene kunne findes og høringsperioden frem til 10. december. Samtidig blev høringenogså annonceret på Naturstyrelsens hjemmeside den 2. januar 2011.Naturstyrelsen kan oplyse, at kort over ændringerne, yderligere informationsmateriale og mulig-hed for at afgive høringssvar var offentlig tilgængelig på styrelsens hjemmeside fra den 3. de-cember til 10. december 2011. Alternativt kunne høringssvar sendes med almindelig post til sty-relsen. Samtidig kunne Miljøministeriets Informationscenter kontaktes for oplysninger om en lo-kal enhed af Naturstyrelsen, hvor besigtigelse af kortmaterialet kunne foregå. Der indgik ca.1.650 høringssvar i forbindelse med den supplerende høring. Vedrørende driftsproblemer medhjemmesiden i forbindelse med den supplerende høring henvises til vedlagte notat af 12. januar2012 udarbejdet af Kort & Matrikelstyrelsen.Det er derfor Naturstyrelsens vurdering, at den supplerende høring over ændringer til forslag tilvandplaner, herunder høringsperiode, den offentlige annoncering og den offentlige tilgængelig-hed af høringsmaterialet, lever op til miljømålslovens bestemmelser.

Naturstyrelsen gør opmærksom på, at et antal klagere med forskellige formuleringer samtidig harberørt spørgsmålet om aktindsigt. Styrelsen har vurderet, at der ikke er tale om egentlige aktind-sigtsanmodninger og har derfor ikke foretaget sig videre i denne henseende.Afslutningsvist bemærker styrelsen, at udover ovennævnte temaer ønsker klagerne at få prøvetvandplanernes indhold, herunder miljømål og indsatsprogram, hvilket efter Naturstyrelsens vur-dering ligger udenfor klageadgangen. Da vandplanernes miljømål, indsatsprogrammer og priori-teringer, retningslinjer samt bilag 2 om gennemførelse af indsats i forhold til forbedret spilde-vandsrensning i det åbne land er udstedt af miljøministeren i medfør af ministerens lovgivnings-kompetence, er det Naturstyrelsens opfattelse, at det alene er miljøministeren, der kan ændre el-ler helt eller delvis ophæve vandplanen med hensyn hertil. Styrelsen har derfor ikke medtagetbemærkninger til disse temaer.Naturstyrelsen henviser tilhttp://www.naturstyrelsen.dk/Vandet/Vandplaner/for information omhøringerne, høringsnotater, baggrundsmateriale og vandplanerne i øvrigt.”

Supplerende indlæg

Naturstyrelsen har 4. oktober 2012 sendt en supplerende redegørelse til nævnet om klagerne. Rede-gørelsen er på 22 sider. Emnerne i redegørelsen er:1. De statslige vandplaners retlige status og karakter2. Miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1 – rammen for klagerne3. Supplerende sagsfremstilling om den supplerende høring i december 20114. Ændringer i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattende5. Om individuel underretning og høring af de væsentligt berørte6. Høringsperioden fra den 3. december 2011 til den 10. december 20117. Natur- og Miljøklagenævnets reaktionsmuligheder8. Sammenfatning af Naturstyrelsens synspunkter

Ad punkt 1) De statslige vandplaners retlige status og karakterEfter Naturstyrelsens opfattelse har de statslige vandplaner karakter af planer, som er kendt fraplanloven, og vandplanerne indgår i rammestyringsprincippet, der kendetegner lovgivningen om denfysiske planlægning. De statslige planer adskiller sig imidlertid fra de planer, der i øvrigt er en del aframmestyringssystemet ved at være vedtaget af miljøministeren (ved delegation til Naturstyrelsen),og ved at planens miljømål, indsatsprogrammer og prioriteringer er omsat til bekendtgørelse. Nårplanen er udmøntet i bekendtgørelse er det styrelsens opfattelse, at vandplanerne tilhører det øver-ste lag i retskildehierakiet og rangerer lige under loven på samme måde som bekendtgørelser.Naturstyrelsen har viderebl.a.anført, at styrelsen ikke er enig med klagerne i, at vandplanerne erudtryk for en konkret forvaltningsretlig afgørelse. Derfor er vedtagelsen af planen heller ikke omfat-tet af forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse. Styrelsen opfatter vandplanerne somudtryk for en generel statslig regulering, og henviser til, at det af lovens § 3 fremgår, at andre myn-digheder er bundet af vandplanerne. Vandplanerne henvender sig således til og forpligter myndighe-der, men ikke lodsejere langs de vandløb, der er omfattet af planen. Styrelsen har også henvist til, atvandplanernes indsatser skal udmøntes konkret af kommunerne ved vurdering af det enkelte vandløbi handleplanerne og i relevante vandløbsregulativer samt at der i den forbindelse skal udarbejdeskonsekvensvurderinger af indsatsen. Det er således de konkrete (kommunale) afgørelser om ud-møntning af vandplanerne, der efter styrelsens opfattelse kan betragtes som forvaltningsretligeafgørelser.

Ad punkt 3) Supplerende sagsfremstilling om den supplerende høring i december 2011Ændringerne i vandplanerne (som var genstand for den supplerende høring) omfattede:Vandløbsstrækninger:•der ikke længere indgår i planlægningen•med ændret karakterisering•med nye indsatser•med indsatser, der er justeret i forhold til tidligere•der er kommet ind i planlægningen•der er saltvandspåvirkede•med ændret indsats i forhold til vandindvindingSpærringer i vandløb:•der udgår af planlægningen•med justeret indsats i de kommende vandplaner•med indsats undtaget i de kommende vandplanerSøer:•hvor restaurering ikke længere indgår i planlægningen•med nye eller ændrede restaureringsindsatserMere konkret medførte det, at•Der udgik 5.900 km vandløb omfattet af et miljømål af vandplanerne•Indsatsen bortfaldt for 1.637 km vandløb omfattet af vandplanerne•3.273 km vandløb fik fastsat en ændret indsats. Dette tal omfatter både de vandløb, hvorindsatsen blev ændret fra restaurering til ændret vedligeholdelse, eller hvor indsatsen blevreduceret til enten ændret vedligeholdelse eller restaurering•105 km vandløb blev omfattet af vandplanen, og for ca. 12 km af disse blev der fastsat enindsats,•960 km vandløb omfattet af vandplanerne, hvor der ikke tidligere var planlagt en indsats, fikfastsat en indsats.Om den supplerende høring har Naturstyrelsen også oplyst, at der i annonceringen af den supple-rende høring var en vejledning om, hvor den enkelte kunne se, om vedkommende var berørt afændringerne, og hvordan den pågældende elektronisk kunne afgive et høringssvar. Det oprindeligeforslag til vandplan (som var offentliggjort i 6 måneder) fremgik også af styrelsens hjemmeside. Hvisden enkelte havde problemer med at forstå vejledningen eller det elektroniske kortmateriale påhjemmesiden eller ikke havde netadgang, kunne ministeriets informationscenter kontaktes medhenblik på en fysisk besigtigelse af kortmaterialet hos den nærmeste lokale enhed, og det var ogsåmuligt at komme med bemærkninger pr. brev.Høringssystemet bestod af to websystemer (kortdel og blanketdel). Begge systemer var tilgængeligfør og efter fristen på de 8 dage udløb (fra 2. til og med 13. december 2012). Naturstyrelsen harredegjort for perioderne med driftsproblemer under høringen med bl.a. lange svartider. Styrelsenmodtog i alt 1.648 høringssvar, heraf 1.080 elektroniske svar. Alle høringssvar blev gennemgået afstyrelsen, der således ikke foretog en nærmere vurdering af, om de afgivne høringssvar kom fra

Ad punkt 4) Ændringer i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattendeÆndringerne i vandplanerne var efter Naturstyrelsens opfattelse ikke omfattende, jf. lovens § 30,stk. 1, 3. punktum. Derfor var der ikke behov for en ny, bred offentlig høring efter lovens § 29.Naturstyrelsen forstår høringsreglen i § 30 således, at der opereres med tre former for ændringer afdet offentliggjorte vandplanforslag forud for den endelige vedtagelse: 1) uvæsentlige 2) væsentligeog 3) omfattende.Uvæsentligeændringer kan indarbejdes uden supplerende høring.Væsentligeændringer for de berørte myndigheder eller borgere kræver en supplerende høring.Omfattendeændringer forudsætter at alle vandplanerne skal i en ny, bred offentlig høring (6 måneder).Naturstyrelsen har henvist til, at det af forarbejderne til loven fra 2003 fremgår, at væsentlige æn-dringer (som forudsætter høring) bl.a. kan omfatte ”inddragelse af nye områder og udtagning afområder, der var omfattet af forslaget til indsatsprogrammet”. Omfattende ændringer er i sammeforarbejder eksemplificeret ved ”omfattende omprioriteringer i forhold til den indsats, der var anført iforslaget”.I redegørelsen under punkt 4 har styrelsen henvist til den gældende planlovs § 27, stk. 2, og praksisherom. Det er fremhævet, at vandplanernes områdeafgrænsning ikke er ændret (omfatter stadighele landet). Det er i øvrigt styrelsens vurdering, at ordlyden af § 30 og forarbejderne hertil synes atforudsætte, at der skal meget til, før ændringer i planen kan anses somomfattende. Der er bl.a.også henvist til, at de samme 5 generelle virkemidler (bl.a. kravet om efterafgrøde og om randzoner)og de samme 5 konkrete virkemidler er anvendt i vandplanerne i forhold til vandløb og søer både iplanforslagene og i forbindelse med den supplerende høring.Ændringerne mellem den oprindelige og supplerende høring medførte, at ca. 27 % af vandløbs-strækninger fik en ændret indsats, en ny indsats eller bortfald af indsats. Ca. 3.273 km vandløb fikfastsat en ændret indsats. 960 km vandløb der var omfattet af planforslaget, men ikke havde fastlagten indsats, fik fastsat en indsats, og for 1.637 km vandløb bortfaldt indsatsen. Disse ændringer varefter Naturstyrelsens opfattelse væsentlige og krævede en supplerende høring, men ikke så omfat-tende, at der reelt forelå et nyt planforslag.Kopi af annonceringen af den supplerende høring er vedlagt styrelsens udtalelse af 4. oktober 2012.Heraf fremgår, at det ikke er helt de samme vandløb, som oprindeligt blev foreslået i den førstehøring. Efter den første høring har styrelsen vurderet svarene og fundet, at der er grund til at priori-tere indsatsen anderledes af flere årsager:−Visse vandløb viste sig at være i bedre kvalitet end først antaget.−Ny viden viste, at også andre vandløb havde behov for en indsats.−De første udpegninger af vandløb var baseret på vurderinger fra amterne, der havde megetuens kriterier. Vandløbene vurderes nu mere ensartet i hele landet, hvilket giver en mereensartet indsats.−Man er blevet klogere på de enkelte vandløbs reelle funktioner. Visse vandløb var udpegetsom naturlige, men viste sig at være kunstige.−Også for enkelte søer er der sket en revurdering, der bliver omfattet af høringen.

Ad punkt 5) Om individuel underretning og høring af de væsentligt berørteDet er Naturstyrelsens opfattelse, at der i forbindelse med den supplerende høring ikke gælder etkrav om individuel høring og underretning om ændringerne af vandplanerne, jf. det tidligere anførteom, at vandplanerne ikke er en almindelig forvaltningsretlig afgørelse. Miljømålsloven stiller i § 30krav om, at de berørte myndigheder eller borgere skal ”have haft lejlighed til at udtale sig”, hvilketefter styrelsens opfattelse var muligt under den supplerende høring. I denne del af redegørelsen erogså henvist til planlovens § 27, stk. 2, og praksis herom. Styrelsen har fremhævet, at lokalplaner erbindende på en anden måde end mere overordnede planer som vandplanerne.Naturstyrelsen har også anført, at vandplanerne vedrører meget store områder, hvor det ikke i sam-me omfang er muligt at identificere, hvem der konkret blev væsentligt berørt af ændringerne. Ek-sempelvis ville en ændret indsats på bare én vandløbsstrækning kunne berøre mange lodsejere,såfremt disse har afvandingsmæssige interesser knyttet til vandløbet. Det var således ikke muligt forstyrelsen på forhånd at vurdere, hvor mange der konkret ville blive væsentligt berørt af de ændrin-ger, der blev foretaget i vandplanerne.

Ad punkt 6) Høringsperioden fra den 3. december 2011 til den 10. december 2011Naturstyrelsen har henvist til, at det af lovens § 30 fremgår, at det er ministeren (delegeret til Natur-styrelsen), der fastsætter fristen for en supplerende høring. Der er således fra lovgivers side givet etmeget vidt skøn for fastsættelsen af en frist. Denne bemyndigelse kan kun være overskredet, hvisfristen var så kort, at det reelt ikke har været muligt at nå at forholde sig til ændringerne i vandplan-forslaget, hvilket også må sammenholdes med ændringernes omfang.Naturstyrelsen har også anført, at det må kræve sikre holdepunkter, hvis det skal fastslås, at be-myndigelsen i § 30 er overskredet. Det er styrelsens opfattelse, at høringsperioden på 8 dage leverop til lovens § 30. Det er også anført, at den enkelte lodsejer skulle have lejlighed til at udtale sigom ændringer, der fik indvirkning på den pågældendes ejendom, men som udgangspunkt ikke andreændringer. I denne del af redegørelsen er der også henvist til praksis efter planloven. Desuden harstyrelsen beskrevet og kommenteret Århuskonventionen og praksis, som klagerne også har henvisttil. I forhold til konventionen er det styrelsens opfattelse, at styrelsen på en gennemsigtig og retfær-dig måde, herunder med rimelige tidsrammer, har inddraget offentligheden i udarbejdelsen af vand-planerne.

Ad punkt 7) Natur- og Miljøklagenævnets reaktionsmulighederNaturstyrelsen finder ikke, at der generelt er grundlag for at tilsidesætte hele eller dele af vandpla-nernes vedtagelse. Hvis nævnet måtte komme frem til, at der konkret i forhold til en eller flere afklagerne er tale om en retlig mangel, f.eks. fordi vedkommende som følge af sine personlige forholdikke fik lejlighed til at udtale sig i tilstrækkelig grad under den supplerende høring, kan det ikke føretil, at nævnet ændrer eller retter i vandplanerne. Det er således styrelsens opfattelse, at nævnet måkunne hjemvise til fornyet behandling i Naturstyrelsen. Styrelsen finder det vanskeligt for nævnet atstatuere vandplanerne ugyldige over for konkrete lodsejere, fordi nævnet ikke kan tage stilling tilvandplanernes indhold. Det kan overvejes, om nævnet kan hjemvise planen som uvirksom i forholdtil klagerne, indtil styrelsen har taget stilling til, hvilke konsekvenser den manglende mulighed for at

udtale sig skal have. Endvidere er det anført, at nævnet må kunne godkende styrelsens behandlingaf sagen, fordi det på trods af en (mulig) høringsmangel ikke ses at ville kunne føre noget med sig,hvis vandplanerne hjemvises til fornyet behandling.Advokaten har ved breve af 31. august, 10. og 20. september, 8., 10. og 12. oktober samt mail af 3.november og brev af 16. november 2012 suppleret den indgivne klage på vegne af de tre lodsejere.Som det fremgår af de supplerende indlæg fra advokaten, har nævnets sekretariat holdt et mødemed embedsmænd fra Naturstyrelsen. Mødet blev holdt på styrelsens foranledning, hvor ønsket omat komme med en supplerende udtalelse blev rejst. Det er advokatens opfattelse, at nævnet ogsekretariatet som følge af mødet med styrelsen er inhabile i forbindelse med prøvelsen af sagerneom vandplanerne. Natur- og Miljøklagenævnet har ved delafgørelse af d.d. behandlet spørgsmåletom habilitet selvstændigt, hvortil der henvises.De første sider af indlægget handler om mødet med styrelsen og den efterfølgende brevveksling. Deøvrige dele af indlægget handler om og uddyber advokatens klage på vegne af de tre lodsejere, idetder navnlig kommenteres på styrelsens brev af 4. oktober 2012 om klagerne og om det svarskrift af9. november 2012, som styrelsen er kommet med i retssagerne. Emnerne i denne del af indlæggethandler i det væsentlige om indholdet af vandplanerne, og den valgte implementeringsmodel, herun-der også styrelsens (mis)forståelse af vandrammedirektivet. Det er i hovedtræk anført:Det retlige udgangspunkt for regulering af landbrugets afledningsmuligheder er vandløbsloven, dersikrer den grundlæggende afvejning mellem på den ene side erhvervsmæssige og samfundsøkonomi-ske interesser og på den anden side miljømæssige interesser. Denne afvejning er også tiltænkt imiljømålsloven, og kommer tydeligst til udtryk i miljømålslovens bestemmelser om kunstigt og stærkmodificerede overfladevandområder. Herefter er emnerne fra den oprindelige klage uddybet, navnligfor så vidt angår det anførte om fejlklassificering af vandløb og landbrugets driftsbetingelser samtom styrelsens vejledning om miljømålslovens § 15 og begrebet dræning i bynære områder kontradrænede arealer med henblik på landsbrugsdrift. Det er sammenfattende anført, at det er en væ-sentlig mangel ved vandplanernes tilblivelse, at de konkrete klassificeringer af vandløbene er foreta-get på baggrund af en åbenbart mangelfuld og direkte fejlbehæftet vejledning fra Naturstyrelsen,hvilket har ledt til en betragtelig overimplementering af direktivet. Dette anbringende er uddybetflere steder i det supplerende indlæg.Advokaten har også ved en beskrivelse og gennemgang af bestemmelser i Århuskonventionen genta-get, at den supplerende høring af berørte lodsejere i december 2011 ikke gav disse en realistiskmulighed for at få reel indflydelse på planernes indhold.Advokaten har desuden uddybet anførte, at der er sket så omfattende ændringer i de oprindeligeplanforslag, at der er tale om en hel ny samlet vandplan, som burde være sendt i 6 måneders hø-ring, jf. miljømålslovens § 30. Der er henvist til praksis efter planlovens § 27, stk. 2, og til forarbej-derne til miljømålsloven. I forarbejderne er det anført, at væsentlige ændringer, der forudsætterhøring, bl.a. kan væreinddragelse af nye områder og udtagning af områder, der var omfattet afforslaget til indsatsprogrammet.Om Naturstyrelsens indlæg af 4. oktober 2012 har advokaten bl.a. anført, at det er påfaldende, atindlægget først kommer ca. 9 måneder efter klagernes indgivelse. Advokaten har fastholdt, at vand-

planerne udgør en forvaltningsretlig afgørelse over for de enkelte lodsejere, der er samlet i en rækkedokumenter (de 23 planer). Emnet er uddybet med henvisning til lovens §§ 53 og 55 og det tidligereanførte om klassificering af vandløb.Afslutningsvis har advokaten henvist til et lovforslag, som miljøministeren har haft sendt i høring.Lovforslaget er ikke fremsat i Folketinget. Forslaget ville, hvis det havde været fremsat og vedtaget,have ændret på konsekvenserne af den prøvelse Natur- og Miljøklagenævnet har i klagesager ommiljømålsloven.

Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger og afgørelse

I sagens behandling har Natur- og Miljøklagenævnets 10 medlemmer deltaget: Mikkel Schaldemose(formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Leif Hermann, Per Larsen, Marion Pedersen, PoulSøgaard, Peter Thyssen, Jens Vibjerg og Henrik Waaben.Klagen fra advokaten på vegne af de tre lodsejere er behandlet på Natur- og Miljøklagenævnetsmøde 3. december 2012, hvor klager fra to andre lodsejere, Danmarks Naturfredningsforening ogDet Økologiske Råd også blev forelagt nævnet.De 7 klager indeholder flere principielle problemstillinger i relation til vedtagelsen af de 23 statsligevandplaner.Miljømålsloven implementerer bl.a. vandrammedirektivet. Kravet om at tilvejebringe en vandplanmed et bestemt indhold, mål og procedurer for, hvordan offentligheden skal inddrages, fremgår afdirektivet. Vandplanlægningen i miljømålsloven er derfor et meget centralt element i opfyldelsen afvandrammedirektivet. Miljømålslovens bestemmelser vedrører både procedurer og frister for vand-planlægningens gennemførelse, herunder offentlighedens inddragelse, og indholdsmæssige krav tilvandplanlægningen, bl.a. pligten til at fastsætte bestemte mål.Afgørelserne træffes efter miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1, om den statslige vandplans tilvejebrin-gelse.Natur- og Miljøklagenævnet har også med udgangspunkt i bl.a. forarbejderne3vurderet, at lovensbestemmelser om krav til planforslag, endelige planer og procedurer for de statslige planer kanpåklages til nævnet for så vidt angår retlige spørgsmål.Vandplanerne er bindende for myndighederne. Det fremgår af miljømålslovens § 3, stk. 2.

Det forhold, at der efter vandplanernes vedtagelse er udstedt bekendtgørelser om dele af vandpla-nernes indhold, som binder kommunernes videre planlægning, ændrer ikke ved Natur- og Miljøklage-nævnets pligt til at efterprøve afgørelsen om at vedtage planerne.Prøvelsen omfatter alene de formelle krav til vandplanernes indhold. Det vil sige Natur- og Miljøkla-genævnet efterprøver, om vandplanerne indeholder de elementer som ifølge miljømålsloven skalvære omhandlet i planerne, herunder kravene i bl.a. § 28 om en basisanalyse, statusrapport m.v.Endvidere er der krav om at gennemføre visse særlige analyser. Nævnet vil alene kunne underkendeindholdet af vandplanerne, hvis indholdet er helt utilstrækkeligt, fordi der eksempelvis ikke er gen-nemført en basisanalyse, mangler en statusrapport osv. Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke efter-prøve omfanget, kvaliteten og indholdet af de foretagne analyser, men alene konstatere, om analy-serne er foretaget og indgår som en del af vandplanerne.Flere klagere har anført, at vandplanerne burde indeholde konsekvensvurderinger af en række em-ner, herunder om bl.a. de økonomiske konsekvenser af målsætninger, indsatser og virkemidler.Miljømålsloven stiller ikke specifikke krav om konsekvensvurderinger i vandplanerne, men der er kravom en basisanalyse (§ 5), en analyse af overfladevandets og grundvandets karakteristika (§ 6,) enøkonomisk analyse af vandanvendelsen (§ 6), en økonomisk analyse af indsatsprogrammet (§ 25),og et resumé af den økonomiske analyse af vandanvendelsen, som krævet efter lovens § 6 (lovensbilag 2). Hertil kommer, at der efter miljøvurderingsloven og efter reglerne i habitatdirektivet kanvære krav om yderligere konsekvensvurderinger.De 23 vandplaner er opbygget efter samme model. I vandplanerne er der bl.a. enOmkostningsana-lyse af virkemidler, foranstaltninger og økonomi, enSammenfattende redegørelse for vandplaner(miljøvurderingsloven)og som bilag til planerne etNotat om den økonomiske analyse af vandanven-delsen.Natur- og Miljøklagenævnet finder, at de formelle krav i miljømålsloven til at tilvejebringe analyserikke er tilsidesat i de statslige vandplaner.I klagerne fra såvel lodsejere som organisationer er det også anført, at vandplanerne er vedtaget istrid med bestemmelserne i miljømålsloven om udpegning af kunstige og stærkt modificerede over-fladevandområder (§ 15), om fastsættelse af mindre strenge miljømål, navnlig spørgsmålet ompåvirkning af menneskelig aktivitet (§ 16), om begrundelserne for at forlænge fristen for at opnåmiljømåletgod tilstand(§ 19) og om kravene til minimumsindholdet i et indsatsprogram (§ 25).Der er forskelle på, hvor omfattende og detaljerede vandplanernes begrundelser for at forlængefristen for at opnågod tilstandi de forskellige vandområder er. Tilsvarende gør sig gældende forbeskrivelserne af indsatserne for de enkelte vandområder i vandplanerne.Natur- og Miljøklagenævnet vurderer, at de formelle krav i lovens §§ 19 og 25 ikke er tilsidesat i destatslige vandplaner.Natur- og Miljøklagenævnet bemærker, at lovens §§ 15 og 16 handler om planernes indhold, herun-der kategorisering af vand og vandkvalitet, hvilket nævnet er afskåret fra at behandle.

I klagerne er der fra flere sider rejst kritik af den valgte model og tilgang til implementering af vand-rammedirektivet. Natur- og Miljøklagenævnet har vurderet, at direktivets bestemmelser er implemen-teret i miljømålsloven. Spørgsmål om indholdet af lovgivningen kan derudover ikke efterprøves afnævnet.Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke tage stilling til, om vandplanerne i øvrigt har et for natur,vandmiljø, lodsejere og foreninger hensigtsmæssigt og/eller tilstrækkeligt indhold. Tilsvarende gæl-der for planernes målsætninger, indsatser og virkemidler.Nævnet er efter miljømålsloven afskåret fra at behandle klager over de statslige planers indhold. Detbetyder også, at nævnet ikke kan ændre eller rette i vandplanernes indhold. Det kan alene Natursty-relsen.Det bemærkes i den forbindelse, at Naturstyrelsen i et svarskrift til retten af 9. november 2012 hartilkendegivet, at der pågår en tilretning af vandplanerne, da der er konstateret fejl og unøjagtighederi planerne. Styrelsen er blevet opmærksom på, at nogle vandløb, der er udpeget somnaturlige,skulle have været udpegetkunstige. Det er samtidig oplyst, at styrelsen iværksætter en gennemgangaf alle 22.000 km vandløb i vandplanerne for at sikre, at der ikke er yderligere vandløb, der skullehave været udpeget som kunstige.

AnnonceringDet fremgår bl.a. af miljømålslovens § 29, stk. 1, at den offentlige annoncering af forslag til vand-plan kan ske udelukkende digitalt. Der er også hjemmel i miljømålsloven til digital offentliggørelse afafgørelse om bl.a. at vedtage forslag til vandplan og endelig vedtagelse af vandplanen, jf. lovens §§27a, 29, 31, 31b og 31c.På tidspunktet for planforslagets første høringsfase var der ikke hjemmel til udelukkende at annonce-re digitalt. Naturstyrelsen har valgt både at annoncere den oprindelige offentlighedsperiode på 6måneder og den supplerende høring i en række større dagblade/aviser.Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke give klagerne medhold i, at der er annonceret i for få ellerforkerte aviser, hverken under den første offentlighedsperiode eller under den supplerende høring.

Orientering af lodsejere – forvaltningslovens § 19 (partshøring)Lodsejerne har argumenteret for, at vandplanerne er så indgribende, at lodsejerne burde være hørtindividuelt som parter forud for vedtagelsen af de ændrede planer. Naturstyrelsen har anført, atvedtagelsen af vandplanerne ikke er omfattet af forvaltningslovens regler om partshøring og begrun-delse, bl.a. fordi vandplanerne henvender sig til og forpligter myndigheder, men ikke lodsejere langsde vandløb, der er omfattet af planen. Styrelsen har også anført, at en ændret indsats på en vand-løbsstrækning vil kunne berøre mange lodsejere, hvis de har afvandingsmæssige interesser knyttettil vandløbet.Kerneområdet i partsbegrebet er adressaten for en afgørelse, men også andre kan være part i ensag. Afgørende er, om personer kan siges at have envæsentligogindividuel interessei sagensafgørelse og udfald.Det følger af forvaltningslovens § 19, at hvis en part i en sag ikke kan antages at være bekendt med,at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændighe-der, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne oggivet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne ertil ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndighedenkan fastsætte en frist for at afgive udtalelsen.Der er undtagelser til forvaltningslovens § 19, stk. 1, bl.a. når den påtænkte afgørelse vil berøre envidere, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne forparten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, jf. § 19, stk. 2, nr. 5. Dennebestemmelse sigter bl.a. på miljø- og planlægningssager.Udgangspunktet i nævnets hidtidige praksis om vedtagelse af planer efter planloven har været, atvedtagelsen af en plan er en forvaltningsretlig afgørelse af generel eller mere overordnet karakter.Efter omstændighederne kan planen have et sådan indhold og betydning, at en eller flere personermå anses for parter i forbindelse med planvedtagelsen.De statslige vandplaner har en vis overordnet karakter, og er først retligt bindende i forhold til lods-ejerne, når de efterfølgende udmøntes i kommunale handleplaner. Samtidig må det erkendes, atråderummet i forhold til ændringer, når de statslige vandplaner skal udmøntes i kommunale handle-planer, er begrænset.Natur- og Miljøklagenævnet lægger enstemmigt til grund, at der som følge af de statslige vandpla-ners detaljerede udpegninger af indsatser for bl.a. vandløb og søer, og planernes bindende virkning iforhold til de kommunale handleplaner, kan være lodsejere, der må anses som individuelt og væ-sentligt berørt af planerne. Disse lodsejere er dermed parter i forhold til afgørelsen om at vedtagevandplanerne. En sådan vurdering synes også at være i overensstemmelse med forarbejderne tilmiljømålslovens § 30, som flere af klagerne har henvist til.Et flertal på 7 af Natur- og Miljøklagenævnets medlemmer udtaler herefter:Spørgsmålet om partsstatus må vurderes generelt i forhold til afgørelsen om at vedtage de statsligevandplaner og konkret i forhold til de lodsejere, der har klaget til nævnet.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 5, omfatter den situation, hvor en afgørelseberører en videre, ubestemt kreds af personer. Efter flertallets opfattelse er vedtagelsen af vandpla-nerne undtaget fra udgangspunktet om partshøring i situationer som den aktuelle, hvor lodsejerebliver omfattet af statslige vandplaner, der indeholder de samme generelle og konkrete virkemidler iforhold til vandmiljøet over hele landet, planer som i udgangspunktet har en overordnet karaktersom retningsgivende for de kommunale handleplaner. Den endelige vurdering af, hvordan virkemid-ler og indsatser konkret skal realiseres for at nå målsætningen, skal afklares i handleplanerne.Flertallet bemærker i tilslutning hertil, at alle berørte lodsejere er omfattet af miljømålslovens § 30,der fastsætter bestemmelser som skal sikre, at bl.a. væsentligt berørte borgere får lejlighed til atudtale sig om væsentlige ændringer i planerne.Ud fra klagerne og sagernes oplysninger er der ikke i øvrigt fundet grundlag for konkret at konstate-re, at der blandt klagerne er lodsejere som skulle være berørt af planernes indhold på en sådanmåde, at planerne er mere til ugunst for klagerne end andre lodsejere, hvis ejendomme også eromfattet af vandplanerne.Mindretallet (Per Larsen, Marion Pedersen og Jens Vibjerg) finder, at der på grundlag af vandplaner-nes meget detaljerede karakter og indgribende virkning i forhold til lodsejerne burde være sketindividuel partshøring af alle væsentligt berørte lodsejere.Spørgsmålet er herefter, om miljømålslovens regler om inddragelse af offentligheden i øvrigt eriagttaget i forbindelse med vedtagelsen af vandplanerne.

Er der er tale om en ny planEfter den første offentlighedsperiode på 6 måneder blev der på baggrund af høringssvarene ændret ivandplanerne. Flere af klagerne har anført, at vandplanerne er ændret i så væsentlig grad, at der ertale om helt nye planer, der skal sendes i 6 måneders høring. Naturstyrelsen har vurderet, at derikke er tale om nye planer.Miljømålslovens § 30 har følgende ordlyd:”Hvis der i forbindelse med vedtagelsen af den endelige vandplan foretages ændringer af detoffentliggjorte forslag, som på væsentlig måde berører andre myndigheder eller borgere enddem, der ved indsigelse har foranlediget ændringen, kan vedtagelsen af vandplanen ikke ske, førde pågældende har haft lejlighed til at udtale sig. Miljøministeren fastsætter en frist herfor. Hvisændringen er så omfattende, at der reelt foreligger et nyt forslag til vandplan, skal proceduren i§ 28, § 29 og § 31 følges, jf. § 30.”Vandplanernes karakter, omfang og indhold er anderledes end eksempelvis planer efter planloven.Vandplanerne har ophæng i et EU-direktiv, og omfatter vandområder på tværs af de eksisterendeadministrative grænser. Der er pligt til at udarbejde planerne på vandområdeniveau i hele landet ogrevidere planerne hver 6. år. Vandplanerne adskiller sig som plantype også ved, at der er pligt til atopnå en bestemt miljøtilstand i 2015, og ved at de udarbejdes og revideres for hele landet samtidig.Der er tale om et sæt meget omfattende planer for så vidt angår indhold og kompleksitet i forhold tilpåvirkning af vandløb, søer, kystvande og grundvand.

Forud for den endelige vedtagelse udgik ca. 5.900 km målsatte vandløb i forhold til det offentliggjor-te planforslag. De blev udtaget, fordi visse vandløb viste sig at være i bedre kvalitet end først anta-get; ny viden viste, at også andre vandløb havde behov for en indsats; der skete yderligere ensret-ning af kriterierne for udpegning af vandløbene, og styrelsen havde fået ny viden om de enkeltevandløbs reelle funktioner (visse vandløb var udpeget som naturlige, men viste sig at være kunsti-ge). Samlet set fik ca. 27 % af vandløbsstrækningerne en ændret indsats, en ny indsats eller enindsats bortfaldt forud for den supplerende høring.Natur- og Miljøklagenævnet udtaler:Et flertal på 7 af Natur- og Miljøklagenævnets medlemmer finder, at ændringerne i vandplanerneefter den første offentlighedsfase ikke er så omfattende, at der reelt foreligger et nyt forslag tilvandplan.Flertallet finder, at der må kunne ske ændringer som dem der er beskrevet i disse sager på baggrundaf høringssvar og ny viden, der fremkommer i forbindelse med en høring om planer af denne karak-ter uden at der er tale om nye planer. Ændringerne om vandløb må ses i sammenhæng med planer-nes øvrige indhold. Det er også indgået i vurderingen, at der ikke er tale om at indføre nye generelleeller konkrete virkemidler for disse strækninger, men derimod de samme virkemidler, som forslagettil vandplanerne i øvrigt indeholdt. Det er således de samme virkemidler, som skal anvendes påandre vandløbsstrækninger (omprioritering af indsatsen).Flertallet vurderer derfor, at ændringerne i dette tilfælde ikke betyder, at procedurerne i miljømålslo-vens § 28, § 29 og § 31 skal iagttages på ny.Mindretallet (Per Larsen, Marion Pedersen og Jens Vibjerg) finder, at de ændringer, der er indarbej-det i vandplanerne efter den første høring, er så omfattende, at der reelt er tale om nye forslag tilvandplaner, og som konsekvens heraf, at procedurerne i miljømålsloven skal iagttages på ny. Det vilsige, at de ændrede planer skulle være sendt i fornyet høring i 6 måneder.I overensstemmelse med flertallets tilkendegivelser går Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse heref-ter ud på, at ændringerne i vandplanerne er så væsentlige, at berørte borgere og myndigheder skalhave lejlighed til at udtale sig, men at ændringerne ikke er så omfattende, at der reelt er tale omnye vandplaner.

Om end høringssystemet og vejledningen hertil er kompliceret, finder Natur- og Miljøklagenævnet, atsystemet må anses for at være i overensstemmelse med miljømålslovens § 30 om, at væsentligtberørte myndigheder og borgereskal have haft lejlighed til at udtale sigsammenholdt med miljø-målslovens §§ 29 og 31, hvorefteroffentlig annoncering kan ske udelukkende digitalt.Der er i vurderingen af tilgængeligheden af information om ændringerne i vandplanerne lagt vægtpå,atdet var muligt via kortbilag at få vist, hvad der for de enkelte ejendomme fremgik af detoprindelige forslag til vandplan og hvilke ændringer den supplerende høring medførte for de enkelteejendomme,atdet var muligt at kontakte ministeriet med henblik på at få adgang til at se relevantekortbilag og få hjælp, ogatder var mulighed for at indgive såvel elektroniske høringssvar som hø-ringssvar på papir.

Den supplerende høring – fristen på 8 dageMange af klagerne har fremhævet den korte frist i forbindelse med den supplerende høring. Fristen,der var på 8 dage (heraf 5 hverdage), skal vurderes ud fra miljømålslovens § 30 om at berørte myn-digheder og borgere skal havehaft lejlighed til at udtale sig,før ændrede planer vedtages endeligt.Det fremgår af lovens § 30, at det er miljøministeren, der fastsætter en frist for at komme medbemærkninger til ændringer i planerne, som skal sikre, at vandplanerne først bliver vedtaget, nårberørte myndigheder og borgere har haft lejlighed til at udtale sig.Forarbejderne til miljømålslovens § 30, der implementerer vanrammedirektivets artikel 14, giver ikkenærmere retningslinjer om, hvad der bør gælde i forbindelse med en supplerende høring.På baggrund af ordlyden i § 30 lægger Natur- og Miljøklagenævnet til grund, at de berørte skal haveen reel mulighed for at komme med en begrundet udtalelse, hvilket bl.a. forudsætter tid til at sættesig ind i ændringernes omfang og konsekvenser. Vandplanerne vil også kunne få konsekvenser forandre end de lodsejere, hvis jorde grænser op til et vandområde.I vurderingen af om fristen på 8 dage er tilstrækkelig i forhold til de ændringer, som er sket i planer-ne, vil også miljømålslovens formål og hensigt, øvrige frister for at komme med indsigelser og detbagvedliggende direktivs formål og bestemmelser om offentlighed skulle inddrages. Det sammegælder for forpligtigelserne efter Århuskonventionens artikel 6, stk. 3, 4 og 8, og erfaringer medbl.a. frister for at inddrage offentligheden (artikel 6, stk. 3). Det følger også af den almindeligeforvaltningsret, at en høringsfrist skal give berørte rimelig tid til at udtale sig. Disse forhold skalsammenholdes med den store mængde af data, vandplanerne omhandler.I Natur- og Miljøklagenævnets vurdering af fristens længde er der lagt vægt på, at vandplanernetidligere har været sendt i høring i 6 måneder, og at der i begyndelsen af den supplerende høringvar driftsproblemer på hjemmesiden, således at mulighederne for at komme med høringssvar såvelsom at læse vandplanerne var vanskeliggjort. Naturstyrelsen har redegjort for, at det var muligt at fåadgang til oplysningerne på anden vis, men nævnet vurderer ikke, at der dermed kan ses bort fraden korte høringsfrist.Berørte borgere og myndigheder skulle – når de ikke fik direkte underretning, fordi styrelsen valgteat annoncere generelt og dermed overlod det til den enkelte lodsejer at undersøge, om lodsejeren

måtte være berørt – bruge de 8 dage tilbådeat finde ud af, om de var berørte,ogtil at sætte sigind i på hvilken måde.Efter Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse må en frist på 8 dage (heraf 5 hverdage) i almindelig-hed anses for at være en utilstrækkelig kort frist til at komme med en begrundet udtalelse, medmin-dre der er tale om enkle forhold, de berørte skal forholde sig til.Sammenfattende er det Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse, at fristen for den supplerende hø-ring har været væsentlig for kort henset til vandplanernes omfang, indhold og kompleksitet.Spørgsmålet er herefter, om der er tale om en væsentlig retlig mangel ved vandplanernes tilveje-bringelse, og dermed hvilken retsvirkning manglen skal have.Bestemmelserne om offentlighedens inddragelse har en central placering i miljømålsloven og måanses for at være en vigtig retssikkerhedsgaranti og samtidig en garanti for planernes demokratiskelegitimitet.Såvel miljømålsloven som vandrammedirektivet er karakteriseret ved bestemmelser om betydeliginddragelse af offentligheden. Det underbygges bl.a. af de lange frister for høringer og bestemmel-serne om, hvornår i planprocessen bestemt materiale skal være tilvejebragt forud for offentlighedensinddragelse. Det må også indgå, at der i vandplanerne er tale om indholdsmæssigt kompliceredeemner og store mængder af data om vandløb, søer, kystvande og grundvand.Efter Natur- og Miljøklagenævnets opfattelse må det lægges til grund, at der kunne være fremkom-met relevante argumenter og informationer om indholdet af vandplanerne, hvis der havde væretfastsat en længere frist, og det kan ikke afvises, at det havde ført til yderligere ændringer af planer-ne. Det er også oplyst, at de indsigelser, som kom under den supplerende høring, førte til ændringeri vandplanerne.Natur- og Miljøklagenævnet kan ikke høre alle berørte borgere og myndigheder og efterfølgendevurdere, hvilke konsekvenser indsigelserne evt. måtte have for vandplanernes indhold.Nævnet bemærker herved, at det henset til planernes indhold, samlede omfang og karakter ikke ermuligt for nævnet at træffe afgørelse om delvis ophævelse af planvedtagelsen i forhold til de lods-ejere, som har klaget over planvedtagelsen.En sådan vurdering ville bl.a. forudsætte, at nævnet kunne vurdere, at alene de lodsejere, som harklaget til nævnet, har relevante indsigelser at komme med i forhold til ændringerne i vandplanerne.Denne form for vurdering vil svare til at efterprøve indholdet af vandplanerne, hvilket nævnet erafskåret fra. Det vil heller ikke være i overensstemmelse med hensigten om en bred og reel offentliginddragelse i planlægningen.Det Naturstyrelsen har anført om, at der kom mange høringssvar i forbindelse med den supplerendehøring, og at alle henvendelser er læst, uanset om de kom efter fristens udløb, og uanset om de varfra høringsberettigede parter eller ej, kan ikke føre til et andet resultat.

Sammenfattende er det Natur- og Miljøklagenævnets vurdering, at den korte høringsfrist må ansessom en væsentlig retlig mangel ved vandplanernes tilvejebringelse, og at denne mangel skal medføreplanvedtagelsernes ugyldighed.Natur- og Miljøklagenævnets afgørelser går herefter ud på, at afgørelsen af 22. december 2011 omat vedtage de 23 vandplaner for hele landet ophæves, fordi den korte frist for den supplerendehøring er i strid med miljømålslovens § 30.Sagerne hjemvises til fornyet behandling i Naturstyrelsen.Natur- og Miljøklagenævnet bemærker i øvrigt, at Naturstyrelsen i det videre arbejde med vandpla-nerne må vurdere, om ændringerne i vandplanerne giver anledning til, at der træffes en afgørelse ihenhold til lov om miljøvurdering af planer og programmer. Spørgsmålet er ikke rejst af klagerne. Daplanvedtagelsen er ophævet, har nævnet ikke fundet anledning til at behandle dette spørgsmål.Det af advokaten anførte spørgsmål om habilitet er behandlet på Natur- og Miljøklagenævnets møde3. december 2012 forud for behandlingen af klagesagerne om de statslige vandplaner. Nævnetsafgørelse herom fremgår af en delafgørelse, hvortil der henvises.Advokatens klage over styrelsens (sene) besvarelse af anmodningen om aktindsigt på vegne afLandbrug & Fødevarer er endnu ikke endeligt uddybet. Natur- og Miljøklagenævnet vil behandlespørgsmålet om aktindsigt senere, hvis denne del af klagen opretholdes.På nævnets vegne