FIU, Alm.del - 2012-13 - Endeligt svar på spørgsmål 310: Spm. om talepapir fra samrådet den 16/5-13 om ministerens redegørelse for arbejdet med at modernisere statens brug af åremålskontrakter og fastholdelses-/aftrædelsesbonusser, til finansministeren

IndledningJeg vil gerne takke udvalget for at give denne lejlighed til at redegø-re for arbejdet med at modernisere statens brug af åremålskontrak-ter og fratrædelsesbeløb.Jeg vil strukturere min besvarelse af udvalgets spørgsmål sådan, atojeg først vil skitsere de ansættelsesformer, man bruger vedchefansættelser i staten, herunder åremålsansættelseoderefter vil jeg redegøre for åremålsbegrebet og åremålsvil-kårene samt udviklingen i anvendelsen af åremålsansættelseoi den forbindelse vil jeg naturligvis også komme ind på deanbefalinger, som Rigsrevisionen har haft i forhold til bru-gen af åremåloog så vil jeg naturligvis redegøre for Finansministerietsfremadrettede arbejde med åremålsordningenoendelig vil jeg komme særligt ind på ordningen med fratræ-delsesgodtgørelser, som der jo har været fokus på i den se-nere tid.

Indledningsvis vil jeg gerne understrege, at min helt overordnedetilgang til emnet for dagens samråd er, at det er vigtigt at sikre, atstaten kan rekruttere og fastholde dygtige chefer.Vi – det vil sige hele samfundet – har brug for gode offentlige che-fer til at tage ansvar for den opgaveløsning, der skal leveres forskattekronerne, og til at stå i spidsen for de store forandringspro-cesser, som skal ruste den offentlige sektor og Danmark til de nyeudfordringer.Vi kan ikke rekruttere og fastholde dygtige chefer i det offentligeuden at tilbyde ansættelsesvilkår og aflønning, der også afspejler demange situationer, hvor arbejdsgiveren har en interesse i, at chefenikke ansættes varigt, men kun for et bestemt åremål.Når dét er sagt, har de offentlige arbejdsgivere naturligvis også etansvar for, at lønninger og andre vilkår ikke overstiger det rimeligeog passende. Skatteydernes interesser skal selvsagt også varetagespå dette område.Ved Finansministeriets arbejde på dette område er pejlemærket atfinde en rimelig balance mellem disse hensyn.Inden jeg kaster mig ud i de nærmere detaljer, vil jeg nævne, at derer tale om et noget komplekst og teknisk område. Så jeg håber påudvalgets overbærenhed, hvis det bliver lidt teknisk på nogle punk-ter.Ansættelsesformer for cheferNæsten alle chefer i staten er ansat efter én af tre forskellige ansæt-telsesformer:otjenestemandsansættelse,ooverenskomstansættelse efter overenskomsten for akademi-kere i statenoeller kontraktansættelse efter rammeaftalen om kontraktan-sættelse af chefer i staten

Inden for hver af disse tre forskellige ansættelsesformer kan ansæt-telsen være enten varig eller tidsbegrænset, herunder som såkaldtåremålsansættelse.Tjenestemandsansættelsen er så at sige den oprindelige ansættelses-form, som historisk set er udviklet til livslange ansættelses- og kar-riereforløb i staten. Ikke mindst på grund af de særlige pensions-regler og reglerne om tre års rådighedsløn ved stillingsnedlæggelserer tjenestemandsansættelse imidlertid en relativt dyr og ufleksibelansættelsesform.Fra 1990’erne blev det derfor mere og mere almindeligt at ansætteoffentlige chefer på overenskomstvilkår. Overenskomstansættelseer således en mere fleksibel ansættelsesform end tjenestemandsan-sættelse.Og i 2009 gik Finansministeriet og centralorganisationerne skridtetvidere og blev enige om en rammeaftale om kontraktansættelse afchefer i staten. Denne rammeaftale om kontraktansættelse givermulighed for en særlig form for overenskomstansættelse, der inde-bærer en øget fleksibilitet. Det er således hensigten, at fleksibelkontraktansættelse af chefer i staten gradvist erstatter både tjene-stemandsansættelse og traditionel overenskomstansættelse.Åremålsansættelse som begrebEfter det her korte oprids af de tre forskellige ansættelsesformerfor chefer i staten vil jeg vende mig mod åremålsbegrebet.Åremålsansættelse er en særlig form for tidsbegrænset ansættelse,som har hjemmel i tjenestemandsloven.Adgangen til at ansætte tjenestemænd på åremål blev i sin tid etab-leret for at opnå større fleksibilitet i forhold tjenestemandssyste-mets varige ansættelser, hvor en stillingsnedlæggelse og afskedigel-se som nævnt medfører tre års rådighedsløn og tjenestemandspen-sion derefter.

Åremålsbegrebet er derfor opstået på tjenestemandsområdet for atskabe fleksibilitet på dét område. Men åremålsbegrebet kan i dagbruges på samme måde både ved overenskomstansættelse og kon-traktansættelse efter rammeaftalen om kontraktansættelse af cheferi statenFinansministeriet og centralorganisationerne har indgået en gene-rel, rammepræget aftale om vilkår for åremålsansættelser, der se-nest blev fornyet i 2001.Inden for rammerne af den generelle aftale aftaler de enkelte mini-sterier og styrelser de konkrete vilkår i en åremålsaftale med denenkelte chef. Det er den enkelte statslige arbejdsgivers ansvar atvurdere, hvilke vilkår der vurderes relevante og hensigtsmæssigefor den konkrete stilling og chef.ÅremålstillægEfter aftalen om vilkår for åremålsansættelse ydes et særligt tillæg –et såkaldt åremålstillæg. Åremålstillægget kan betegnes som et risi-kotillæg for den midlertidige ansættelse.Hvis den pågældende chef er sikret en varig ansættelse efter åre-målsansættelsens udløb - en såkaldt tilbagegangsstilling - kan åre-målstillægget højst udgøre 25 procent af den løn, der gælder forstillingen ved varig ansættelse.Ved åremålsansættelse, hvor chefen ikke har ret til en tilbagegangs-stilling, er der ikke fastsat grænser for åremålstillæggets størrelse.Men størrelsen af tillægget skal dog aftales under hensyn til åremå-lets længde og på grundlag af en afvejning af stillingens lønmæssigeplacering i forhold til andre stillinger inden for ministeriet.Hvis den åremålsansatte chefharen tilbagegangsstilling, udgøråremålstillægget typisk 15–22 procent af den faste løn ved varig an-sættelse. Og åremålstillægget udgør typisk 22–25 procent af den fa-ste løn ved varig ansættelse, hvis den ansatteikkehar en tilbage-gangsstilling.

FratrædelsesbeløbDen generelle aftale om vilkår for åremålsansættelse giver mulig-hed for at aftale fratrædelsesbeløb, som forfalder ved udløbet afåremålsperioden. Der kan også aftales fratrædelsesbeløb, som ud-betales, hvis ansættelsesforholdet afbrydes inden åremålsperiodensudløb, fx ved uansøgt afsked. Jeg vender tilbage til spørgsmålet omfratrædelsesbeløb om lidt.Udviklingen i antallet af åremålsansatteDer har været presseomtale af, at der de senere år er sket en storstigning i antallet af åremålsansættelser i staten. Og det er rigtigt, atantallet er steget. I perioden 2005-2011 steg antallet således fraknap 700 stillinger til ca. 1.300 stillinger.En del af denne stigning har sammenhæng med, at man i forbin-delse med ledelsesreformen på universiteterne er gået over til atansætte institutledere og dekaner på åremålsvilkår. Herudover erder også sket en stigning i antallet af kontorchefer i staten, som eransat på åremål.Antallet af åremålsstillinger i staten er pt. ca. 1.300 stillinger. Herafer knap 1.100 stillinger chefstillinger - det vil sige stillinger i løn-ramme 37 og derover.Disse knap 1.100 chefstillinger på åremål udgør ca. 40 pct. af de ialt 2.600 chefstillinger, der er i staten.Jeg er ikke overrasket over, at der totalt set er kommet væsentligtflere åremålsansatte i staten over de senere år. Tværtimod - nårman tænker på den udvikling, staten er undergået gennem de sene-re år både ved større reformer og effektiviseringsprocesser og vedde mere løbende moderniseringstiltag.Opgaverne udvikler og forandrer sig hele tiden. Der opstår heletiden nye udfordringer og nye muligheder for en bedre og mere ef-fektiv opgaveløsning. Mål, strategier, metoder og organisations-former tilpasses løbende.

En sådan udvikling stiller store krav til lederne – og kravene kanskifte over tid. Lederne skal konstant kunne forny sig og stå i spid-sen for omstilling og forandring, samtidig med at de er garanter forkvalitet og service i opgaveløsningen.I en dynamisk virkelighed kan åremålsansættelse af ledere være etfleksibelt alternativ til varig ansættelse. Åremålsansættelse kan sikrefornyelse i lederstillingerne og bidrage til mobilitet for ledere og le-dertalenter.Det er min opfattelse, at brugen af tidsbegrænsede ansættelser bi-drager til, at vi også i fremtiden sikrer fornyelse, nytænkning ogudvikling i den offentlige sektor.Hertil kommer, at mange chefer udnævnes i en forholdsvis ungalder. Og det behøver jo ikke at være sådan, at når man én gang erblevet chef, skal man forblive med at være chef eller chef på sam-me niveau i de måske 20 eller 30 år, der resterer af ens arbejdsliv.Men det er altid den enkelte statslige arbejdsgiver, der i den kon-krete situation skal vurdere, om åremålsansættelse er en hensigts-mæssig ansættelsesform i lyset af den enkelte institutions opgaverog rammer. Og i den forbindelse skal de statslige arbejdsgivere na-turligvis foretage en samlet afvejning af fordele og ulemper - her-under en afvejning af hensynet til fleksibilitet, fornyelse og mobili-tet i forhold til lønniveauet ved åremålsansættelse.Og der er da også forskelle mellem ministerområderne med hensyntil, hvor meget man bruger åremålsansættelse.En rundspørge i 2010, som den daværende Personalestyrelse gen-nemførte, viste, at det især er fleksibilitet, mobilitet og et bredererekrutteringsgrundlag, som er afgørende hensyn ved ministeriernesbeslutning om, at en stilling skal besættes på åremål.Rigsrevisionens undersøgelser af anvendelsen af åremålRigsrevisionen så nærmere på ansættelsesformerne i staten i en be-retning fra 2007 (nr. 5/06).

Rigsrevisor har fulgt op på beretningen fra 2007 i et notat af 26.november 2012 til statsrevisorerne.Beretningen fra 2007 og notatet fra 2012 handler ikke kun om an-vendelsen af åremålsansættelse i staten, men også om tjeneste-mandsansættelse.I notatet fra 2012 betegner Rigsrevisor Finansministeriets initiati-ver med hensyn til rammer for chefansættelser for tilfredsstillende.Rigsrevisor refererer her blandt andet til rammeaftalen fra 2009 omkontraktansættelse af chefer i staten, som har medført en betydeligbegrænsning i anvendelsen af tjenestemandsansættelser.I beretningen fra 2007 pegede Rigsrevisionen på de højere lønom-kostninger, som åremålsansættelse indebærer, og konstaterede, atder var sket en vækst i omfanget af åremålsansættelser.Derfor opfordrede Rigsrevisionen i beretningen Finansministeriettil at vejlede om, at de enkelte institutioner bør udarbejde en politikfor brugen åremålsansættelser.Hensigten er, at ministerierne strategisk overvejer, hvilke kriterierder skal være for ansættelse på åremål, og hvilke typer af stillingerdet er hensigtsmæssigt at besætte på åremål.Finansministeriet udgiver en personaleadministrativ vejledning,som er et værktøj, der stilles til rådighed for de statslige arbejdsgi-vere. Vejledningen, der opdateres halvårligt, indeholder et kapitelom åremålsansættelse. Her har Finansministeriet henstillet til mini-sterierne, at de udarbejder en politik for åremålsansættelser.Som det også fremgår af Rigsrevisors opfølgningsnotat fra 2012,vil Rigsrevisor fortsat følge spørgsmålet om sammenhængen mel-lem åremålsansættelser og bedre opgavevaretagelse i relation til, omministerierne udarbejder en politik for åremålsansættelser.Finansministeriets initiativerGrundlæggende er det min opfattelse, at det er sundt med åremåls-ansættelse af chefer på rigtig mange områder.

Det giver en dynamik og fleksibilitet, at stillinger som fx politidi-rektør, kontorchef eller styrelsesdirektør besættes tidsbegrænset ogikke ud fra et arbejdslivsvarigt perspektiv.Det er også min opfattelse, at det er de enkelte ministerier og sty-relser, der både har forudsætningerne og ansvaret for at vurdere,hvornår staten har interesser i at besætte stillinger på åremål.Men det betyder selvfølgelig ikke, at der ikke er rum for forbedringi forhold til den måde, som åremålsansættelse anvendes på.Som opfølgning på Rigsrevisionens beretning og notat vil Finans-ministeriet sende et brev til de enkelte ministerier, således at derigen kommer skærpet opmærksomhed på at udarbejde skriftligeåremålspolitikker.Endvidere vil Finansministeriets personaleadministrative vejled-ning også blive udbygget på dette punkt. Finansministeriet vil såle-des styrke indsatsen for at sikre, at de skriftlige åremålspolitikkerfår en generel udbredelse på de statslige arbejdspladser.Som jeg beskrev tidligere, er åremålsbegrebet historisk set etableretpå tjenestemandsområdet for at skabe fleksibilitet i et system, hvoren stillingsnedlæggelse ellers kunne udløse tre års rådighedsløn ogpension derefter.Finansministeriet rejste ved overenskomstforhandlingerne i år etkrav om, at adgangen til at ansætte på åremålsvilkår blev afskaffetfor alle ansættelser efter den nye rammeaftale fra 2009 om kon-traktansættelse af chefer.Baggrunden for dette krav er, at rammeaftalen om kontraktansæt-telse af chefer i sig selv giver tilstrækkelige muligheder for fleksibeltat tilpasse løn og øvrige ansættelsesvilkår individuelt, så der ikke erbehov for egentlige åremålsansættelser, således som begrebet erblevet defineret på tjenestemandsområdet.

Finansministeriets hensigt med det nævnte overenskomstkrav ersåledes, at der skal kunne ske varige eller tidsbegrænsede ansættel-ser efter de enkelte institutioners behovudenforpligtelse til at brugede særlige regler om åremålsperiode, åremålstillæg og fratrædelses-beløb.Kravet måtte opgives for at kunne opnå et samlet forhandlingsre-sultat med Centralorganisationernes Fællesudvalg (CFU). Det vilsige den forhandlingsprotokol af 8. februar 2013, der indgik somgrundlag for det lovindgreb, som Folketinget vedtog den 26. april.Jeg forventer klart, at Finansministeriet vil rejse spørgsmålet igenover for organisationerne til overenskomstforhandlingerne i 2015.Ud over at have fokus på området ved vejledningen af de statsligearbejdsgivere og ved overenskomstforhandlingerne følger Finans-ministeriet løbende udviklingen med hensyn til omfanget af åre-målsansættelser.Tilsvarende følger Finansministeriet løbende chefernes løndannel-se gennem lønanalyser. De åremålsansatte chefer indgår i data-grundlaget for chefer i den samlede lønanalyse, der løbende udar-bejdes for staten. Men emnet har ikke systematisk været udtaget tilsærskilt analyse.Fremover vil Finansministeriet imidlertid løbende udtage åremåls-området til særskilt analyse, så vi sikrer et bedre datagrundlag foropfølgningen på området.FratrædelsesbeløbDer har på det seneste været særlig fokus på de fratrædelsesbeløb,der kan ydes ved udløbet af en åremålsperiode. Derfor vil jeg gålidt mere i dybden i forhold til dét emne, som udvalget jo også harspurgt til.

Fratrædelsesbeløb ved udløb af åremålsperiodenDen generelle aftale om åremålsansættelse, som Finansministeriethar indgået med centralorganisationerne, giver mulighed for at af-tale, at der ydes et fratrædelsesbeløb ved åremålsperiodens udløb.For ansatte med ret til en tilbagegangsstilling udgør fratrædelsesbe-løbet 1 månedsløn i tilbagegangsstillingenfor hvert fulde års åremåls-ansættelse.For ansatte, der ikke er sikret en tilbagegangsstilling, udgør fratræ-delsesbeløbet 1 månedsløn i åremålsstillingenfor hvert fuld års åre-målsansættelse.Den generelle aftale om åremålsansættelse fastslår, at disse fratræ-delsesbeløb ikke udbetales, hvis den pågældende ansættes varigt istillingen.Derimod udelukker den generelle aftale ikke, at fratrædelsesbeløbudbetales, selvom den pågældende genansættes på åremål i densamme stilling eller i en anden stilling.Fratrædelsesbeløb ved uansøgt afsked inden åremålets udløbDen generelle aftale om åremålsansættelse giver også mulighed forat aftale konkrete vilkår ved uansøgt afskedføråremålets udløb.Hvis en åremålsansat afskediges på grund af fx besparelser elleruegnethed, har den pågældende normalt ret til et fratrædelsesbeløbpå 12 måneders løn i åremålsstillingen, hvis den ansatte ikke har rettil en tilbagegangsstilling.For ansatte med tilbagegangsstilling udgør fratrædelsesbeløbet ogsåi denne situation 1 måneds løn i tilbagegangsstillingen for hvertpåbegyndt års ansættelse.Det følger af den generelle aftale om åremålsansættelse, at der ikkekan ydes fratrædelsesbeløb, hvis den åremålsansatte afskediges afdisciplinære grunde.

Som udgangspunkt ydes der ikke fratrædelsesbeløb, hvis den åre-målsansatte selv søger sin afsked før åremålets udløb. Dette kandog aftales specifikt i den enkelte åremålsaftale. I så fald ydes derfor hvert fulde års faktisk ansættelse et fratrædelsesbeløb på enmåneds løn i tilbagegangsstillingen - henholdsvis en måneds løn iåremålsstillingen, hvis der ikke er tilbagegangsstilling.Kritik af fratrædelsesbeløbDet kan være svært at forklare, hvorfor en offentligt ansat skal ha-ve udbetalt et fratrædelsesbeløb – som jo typisk udgør flere må-nedslønninger - hvis den pågældende netop ikke fratræder, mengenansættes samme sted.Dét også selvom fratrædelsesbeløb i denne situation som nævnt eri overensstemmelse med rammerne i den generelle aftale om åre-målsansættelse.Rigsrevisionen var inde på denne betragtning i beretningen fra2007. Og på det seneste har problemstillingen også været genstandfor offentlig debat, blandt andet i forbindelse med omtale af en-keltsager.Det er da også en problemstilling, som Finansministeriet har arbej-det med i en periode.Finansministeriet har ved overenskomstforhandlingerne både i2005, 2008, 2011 og 2013 rejst krav om, at rammeaftalen om åre-målsansættelser i staten ændres, således at derikkekan udbetalesfratrædelsesgodtgørelse ved genansættelse på åremål i samme stil-ling. Kravet er hver gang blevet afvist af centralorganisationerne.Fremadrettede initiativer fra FinansministerietGenerelt vil jeg sige, at fratrædelsesbeløb – sammen med åremåls-tillæg – som udgangspunkt tjener et fornuftigt formål.Fratrædelsesbeløb bidrager til at afbøde den risiko og utryghed,som en tidsbegrænset ansættelse kan indebære. Fratrædelsesbeløb

kan herigennem også understøtte, at den åremålsansætte ikke søgervæk fra den tidsbegrænsede stilling i utide.Men jeg er enig i kritikken af, at man savner en rimelig begrundelsefor at udbetale fratrædelsesbeløb i de situationer, hvor den åre-målsansatte genansættes.Initiativer i forhold til de øvrige ministerierSom nævnt kom Finansministeriet ikke igennem med kravet omændring af den generelle åremålsaftale, således at fratrædelsesbeløbafskæres ved genansættelse i stillingen på åremål.Det ville være i strid med den generelle aftale, hvis Finansministe-riet gav ministerierne et pålæg om at afskære fratrædelsesbeløb idisse situationer i de konkrete åremålsaftaler.Men det er Finansministeriets vurdering, at rammeaftalen med cen-tralorganisationerne om åremålsansættelser ikke er til hinder for, atden enkelte statslige arbejdsgiver ved de konkrete åremålsansættel-ser aftaler, at fratrædelsesbeløb bortfalder, hvis der sker genansæt-telse.I forlængelse af overenskomstforhandlingerne vil Finansministerietderfor styrke fokus på rådgivningsindsatsen over for ministerierne.I den forbindelse vil der blandt andet blive udsendt et opdateretvejledningsmateriale og mere pædagogiske standardkontrakter,som i højere grad end i dag giver de statslige arbejdsgivere anled-ning til allerede ved ansættelsen at overveje og eksplicit tage stillingtil spørgsmålet om ydelse af fratrædelsesbeløb - ikke mindst i situa-tionen med genansættelse.Konkret vil Finansministeriets personaleadministrative vejledningblive udbygget, således at opmærksomheden på dette områdeskærpes. Og det vil blive anbefalet, at ministeriernes åremålspoli-tikker omfatter kriterier for at anvende fratrædelsesbeløb.

I det brev, som Finansministeriet som tidligere nævnt vil sende tilde enkelte ministerier om åremålspolitikker, vil der også blive satsærlig fokus på spørgsmålet om fratrædelsesbeløb.I forlængelse af det skærpede fokus på området vil Finansministe-riet orientere KL og Danske Regioner og drøfte spørgsmålet omfratrædelsesbeløb i forbindelse med åremålsansættelser i kommu-ner og regioner.Rammerne for åremålsansættelser i kommunerne og regionerne erdog på en række områder anderledes end i staten. Men problemetmed fratrædelsesbeløb ved genansættelse i åremålsstillingen er i ogfor sig det samme.Initiativer i forhold til organisationerneAkademikerne (som AC nu hedder) har i forbindelse med presse-omtalen signaleret, at organisationerne er indstillet på at se på vil-kårene for fratrædelsesgodtgørelser og fastholdelsesbonusser. Sam-tidig er det dog klart tilkendegivet, at en ændring må forudsætte entilsvarende justering af det generelle lønniveau.Finansministeriet vil naturligvis fortsat arbejde for at opnå merehensigtsmæssige generelle rammebetingelser for åremålsansættel-ser.Men en ændring af den generelle aftale kræver selvfølgelig, at derkan opnås enighed med alle centralorganisationerne om en løsning,der også samlet set er acceptabel, herunder i forhold til det generel-le lønniveau. Og det vil jeg nødigt driste mig til at spå om chan-cerne for.AfslutningJeg finder det givet, at der fremover ikke i mindre omfang vil værebehov for at anvende tidsbegrænsede ansættelser i en række stillin-ger i staten.

Men det må være de enkelte ministerier, som bedst afgør, hvilkekonkrete stillinger der skal besættes på åremål. Det tror jeg ikke på,at man skal prøve at styre eller sætte på formel fra centralt hold.Men fra Finansministeriets side skal vi bidrage til at sikre, at over-vejelserne i ministerierne sker på det bedst mulige grundlag. Derforer jeg meget optaget af, at vi skærper ministeriernes opmærksom-hed på området og styrker rådgivningen om, hvordan man kan an-vende mulighederne for at skrue de konkrete åremålsaftaler sam-men i den enkelte situation.Den generelle aftale er som sagt ikke perfekt. Og Finansministerietvil derfor fortsat søge at få den generelle aftale ændret sammenmed centralorganisationerne.Men det hører også med i det samlede billede, at hvis vi skal kunnetiltrække de bedste kandidater til chefstillingerne, er det nødvendigtmed tilstrækkeligt attraktive vilkår, der også tager højde for voresinteresse i at sikre, at dygtige chefer fortsat skal have mod på at la-de sig ansætte i staten på tidsbegrænsede vilkår.Tak.

Samrådsspørgsmål Æ