Finansudvalget 2012-13
FIU Alm.del
Offentligt
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
22. oktober 2012
Rapport fra Udvalget om modvirkning af social dumping
Rapport fra Udvalget om modvirkning af social dumping ........................1Kapitel 1 Indledning .............................................................................. 11Kapitel 2 Sammenfatning af rapporten og afgrænsning af udval-gets arbejde .............................................................................................. 122.1. Definition af social dumping og afgrænsning af rapporten (kap. 4) ......132.1.2. EU-retlige rammer ...................................................................................142.1.3 Temaer i udvalgets arbejde.........................................................................152.1.3.1 En juridisk afklaring af krav og regler i relation til udenlandsketjenesteydere og arbejdstagere med henblik på forbedrede mulighederfor kontrol..............................................................................................................152.1.3.1.1 Etablering (kapitel 5).............................................................................152.1.3.1.2. Muligheder for kontrol af etablering i hjemlandet (kapitel 6,7, 8, 9 og 15) ..........................................................................................................162.1.3.1.2.1. Bedre håndhævelse og anvendelse af reglerne gennemstyrket oplysning og rådgivning til udlændinge.................................................182.1.3.1.3. Muligheder for kontrol i forbindelse med social sikring (ka-pitel 9) .....................................................................................................................182.1.3.1.4. Muligheder for at kræve forhåndsanmeldelse efter anerken-delsesdirektivet (kapitel 14)..................................................................................182.1.3.1.5. Muligheder for kontrol på skatteområdet (kapitel 8) ......................192.1.3.1.6. Sammenkobling af EU-landenes selskabsregistre ...........................202.1.3.1.7. Muligheder for styrkelse af RUT (kapitel 7).....................................20Ad 1.3.2. Undersøge muligheder for styrket håndhævelse og inddri-velse (kapitel 7 og 11) ...........................................................................................212.1.3.2.1. Administrative bøder ...........................................................................212.1.3.2.2. Bedre inddrivelse af krav – både offentlige og privatretlige(kapitel 11)..............................................................................................................222.1.3.2.3 Entydig og effektiv håndtering af sager om udenlandskevirksomheders og arbejdstageres overtrædelse af danske regler (kapitel8 og 11)...................................................................................................................222.1.3.2.4. Behov for skærpede sanktioner ved bevidst omgåelse af reg-lerne.........................................................................................................................22
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
2.1.3.3. Undersøge muligheder for øget anvendelse af arbejdsklausuler(kapitel 12)..............................................................................................................232.1.3.5.1 Udvidet samarbejde med andre lande ................................................242.2 Øvrige overvejelser.........................................................................................24Kapitel 3 Den danske arbejdsmarkedsmodel og velfærdsmodel .........26Kapitel 4 Social dumping ......................................................................284.1. Definition........................................................................................................284.2 Omfang ...........................................................................................................284.3 Uklarhed om en virksomheds status............................................................294.4. Lige vilkår for danske og udenlandske virksomheder..............................29Kapitel 5 Regler om etablering af virksomhed i Danmark.................... 315.1 EU-traktatens bestemmelser om etablering af virksomheder..................315.1.1.Begrebet etablering......................................................................................315.1.2 Begrænsninger i etableringsretten .............................................................325.2 Sekundær EU-lovgivning om regler for etablering ...................................335.2.1 Servicedirektivet...........................................................................................335.2.1.1 Anvendelsesområdet i Servicedirektivet ...............................................345.2.1.2 Principper for nationale krav og tilladelsesordninger .........................345.2.2 Filialdirektivet ..............................................................................................345.2.3 Centros-sagen...............................................................................................355.3 Danske regler i forbindelse med etablering og registrering af uden-landsk virksomhed i Danmark ............................................................................355.3.1 Etablering og registrering af udenlandsk virksomhed med per-sonlig ejer ...............................................................................................................365.3.1.1 Udenlandske personers opstart af virksomhed med personligejer...........................................................................................................................375.3.2 Etablering og registrering af udenlandsk kapitalselskab .......................385.3.2.1 Primæretablering ved stiftelse af et datterselskab (kapitalsel-skab) ........................................................................................................................395.3.2.2 Sekundæretablering ved oprettelse af en filial .....................................405,3,2.3 Det Europæiske Virksomhedsregister...................................................415.3.3 Sektorspecifikke krav og tilladelsesordninger..........................................415.4 Håndhævelse og sanktioner af regler i forbindelse med etableringaf udenlandske virksomheder..............................................................................415.4.1 Grænseoverskridende administrativt samarbejde via IMI.....................425.4.2 Registrering af udenlandsk virksomhed med personlig ejer..................425.4.3 Registrering af kapitalselskaber og filialer ................................................425.4.4 Årsrapporter fra filialer...............................................................................435.5 Sammenfatning af reglerne for etablering af virksomhed i Dan-mark .......................................................................................................................445.6 Potentielle tiltag vedr. etablering af udenlandske virksomheder iDanmark.................................................................................................................45
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
5.6.1 Serviceskranke med vejledning og rådgivning for udenlandskevirksomheder og arbejdsmarkedets parter ........................................................455.6.2 Sammenkobling af europæiske selskabsregistre......................................46Kapitel 6 Midlertidig levering af tjenesteydelser ...................................486.1 EU-traktatens bestemmelser om midlertidig levering af tjeneste-ydelser .....................................................................................................................486.1.1 Begrebet midlertidig levering af tjenesteydelser......................................486.1.2 Begrænsning i den fri bevægelighed for midlertidig levering aftjenesteydelser........................................................................................................496.2 Sekundær EU-lovgivning om midlertidig levering af tjenesteydel-ser ............................................................................................................................496.2.1 Servicedirektivet...........................................................................................506.2.2. Forbud mod diskrimination af tjenestemodtagere i servicedirek-tivet..........................................................................................................................506.3 Danske regler i forbindelse med registrering af udenlandsk virk-somhed, der leverer midlertidige tjenesteydelser i Danmark..........................516.3.1 Registrering af udenlandsk virksomhed med personlig ejer..................516.3.2 Registrering af filialer af udenlandsk selskab...........................................516.3.3 Sektorspecifikke krav og tilladelsesordninger..........................................526.4 Håndhævelse og sanktioner af regler i forbindelse med midlertidiglevering af tjenesteydelser ....................................................................................526.4.1 Grænseoverskridende administrativt samarbejde via IMI ....................526.4.2 Registrering af udenlandske virksomheder med personlig ejer ............536.4.3 Registrering af filialer af et udenlandsk selskab.......................................536.4.4 Registrering i RUT ......................................................................................536.5 Sammenfatning af regler for virksomheder, der midlertidigt leve-rer tjenesteydelser i Danmark..............................................................................536.6 Mulige tiltag vedr. regler for virksomheder der midlertidigt leverertjenesteydelser i Danmark....................................................................................546.6.1 Serviceskranke med vejledning og rådgivning for udenlandskevirksomheder og arbejdsmarkedets parter ........................................................54Kapitel 7 Regler for udenlandske arbejdstageres virke i Danmark.......557.1 EU-traktatens bestemmelser for arbejdstagernes fri bevægelighed ........557.1.1 Lovvalg ved arbejdsforhold, som har tilknytning til flere lande –hvilke ansættelsesretlige regler gælder ................................................................557.1.2 Vandrende arbejdstager eller udstationeret ............................................567.2 Sekundær EU-lovgivning om grænseoverskridende arbejdstagere .........567.2.1 Udstationeringsdirektivet, udstationeringsloven ....................................567.2.1.1 Hvilke krav kan værtslandet stille overfor udenlandske tjene-steydere ................................................................................................................587.2.1.2 Udstationerede vikarer.............................................................................587.2.1.2.1 Potentielle tiltag vedr. udstationerede vikarer ...................................597.2.1.3 Ordre public..............................................................................................60
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
7.2.1.4 Myndighedskontrol med løn- og arbejdsvilkår efter udstatione-ring ..........................................................................................................................617.2.1.4.1. Laval-dommen......................................................................................627.2.1.5 Dokumentation for ansættelsesforhold i forbindelse med ud-stationering.............................................................................................................637.2.1.5.1 Gældende regler på området................................................................637.2.1.5.3 Potentielle tiltag for at kræve dokumentation i forbindelsemed udstationering ..............................................................................................647.3 RUT .................................................................................................................647.3.1 Anmeldepligten............................................................................................657.3.2 Hvervgiverpligten ........................................................................................657.3.3 Sanktioner.....................................................................................................657.3.4 Håndhævelse ...............................................................................................667.3.5 Potentielle tiltag vedr.anmeldelsespligten til RUT..................................687.3.5.1 Bedre kontrol og håndhævelse af udenlandske virksomhedermuliggjort via realtidsdata, forbedret datakvalitet og øget tilgængelig-hed i RUT...............................................................................................................687.3.5.2 Anmeldelse 8 dage før start ....................................................................697.3.5.3 Oplyse momsnummer fra hjemlandet i RUT ......................................697.3.5.4 Lettere adgang til relevante oplysninger om udenlandske tjene-steydere for arbejdsmarkedets parter .................................................................707.3.5.5 Udvidelse af hvervgiverforpligtelsen .....................................................717.3.6 Administrative RUT-bøder .......................................................................717.3.6.1 Gældende regler om overtrædelse af anmeldelsespligten tilRUT og muligheden for administrative bødeforelæg ......................................717.3.6.2 Generelt om betingelserne for at kunne anvende administrati-ve bødeforelæg .....................................................................................................727.3.6.3 Erfaringer med brug af administrative bødeforelæg på andreområder ..................................................................................................................727.3.6.4 Administrativt bødeforelæg for overtrædelse af arbejdsmiljø-lovgivningen...........................................................................................................737.3.6.5 SKATs erfaringer med administrative bødeforelæg til uden-landske virksomheder...........................................................................................747.3.6.6 Analyse af behovet for at indføre administrative bødeforelægved overtrædelse af anmeldelsespligten til RUT...............................................747.3.6.7 Arbejdstilsynets erfaringer med straffesager for overtrædelse afanmeldelsespligten i udstationeringsloven. .......................................................757.3.6.8 Sammenfatning .........................................................................................777.3.6.9 Overvejelser om indførelse af administrative bødeforelæg forovertrædelse af anmeldelsespligten til RUT ......................................................787.4 Kommissionens forslag til bedre håndhævelse af udstationerings-direktivet.................................................................................................................797.4.1 Baggrund.......................................................................................................797.4.2 Formål og indhold.......................................................................................80
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
7.4.3 Vurdering af forslaget i relation til arbejdet i udvalget til mod-virkning af social dumping ................................................................................84Kapitel 8 Skatte- og afgiftsregler for udenlandske virksomhederog arbejdstagere i Danmark ....................................................................858.1. Virksomheders registreringspligt for moms ..............................................858.2 Skattepligt for virksomheder.........................................................................85Særligt om skattepligt for bygge-, anlægs- og monteringsvirksomheder ......868.3 Virksomheders indeholdelse af A-skat (kildeskat) for ansatte .................878.4 Skattepligt for personer ................................................................................878.4.1 Ansættelse hos en arbejdsgiver i Danmark..............................................878.4.2 Ansættelse hos en udenlandsk arbejdsgiver med fastdriftssted iDanmark.................................................................................................................878.4.3 Arbejdsudleje................................................................................................888.5 Håndhævelse ..................................................................................................888.5.1 SKATs kontrolbeføjelser............................................................................898.5.2 Begrænsninger i SKATs kontrolbeføjelser ..............................................898.5.3 Kontrolindsatser mod udenlandske virksomheder ................................908.5.4. SKATs brug af RUT registeret.................................................................908.6 Kontroloplysninger ........................................................................................918.6.1 Kontroloplysninger fra privatpersoner ....................................................918.6.2 SKATS egne oplysninger ...........................................................................928.6.3 VIES systemet..............................................................................................928.6.4 Kontroloplysninger udvekslet med udenlandske myndigheder............938.7 Sanktioner .......................................................................................................938.7.1 Sanktionering ved overtrædelse af registreringsbestemmelsernejfr. afsnit 8.1 ...........................................................................................................93Sanktionering vedr. manglende registrering for skatte- og momspligt ........93Sanktionering vedr. overtrædelse af indeholdelsespligt...................................938.7.2 Sanktionering vedr. unddragelse af skat, moms/afgifter.......................938.7.3 Særligt om administrative bødeforlæg ......................................................948.7.4 Særligt om fremgangsmåden ved sanktionering af udenlandskevirksomheder ........................................................................................................948.8 Allerede gennemførte tiltag mod social dumping......................................958.8.1 Vedtaget lovgivning.....................................................................................958.8.2 Skattereformaftalen fra juni 2012..............................................................95Nedsættelse af loftet over rejsefradrag...............................................................95Beskatning af arbejdsudleje .................................................................................958.8.3 Kontrakter – et konkret initiativ fra SKATs rengøringsprojekt...........968.9 Potentielle tiltag .............................................................................................978.9.1 Fremvisning af arbejds- og opholdstilladelse for at kunne få kil-deskattenummer/skattekort ................................................................................978.9.2 Skærpede sanktioner ..................................................................................988.9.3 Forbedret brug af EU’s informationssystem om momsregistre-ring (VIES-systemet..............................................................................................9822. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
8.9.4 Adgang til oplysninger om registrering af udenlandske biler................988.9.5 Kampagneinitiativer ....................................................................................998.9.6 Indførelse af særligt ID-kort......................................................................99Kapitel 9 Forpligtelser i forbindelse med social sikring for uden-landske virksomheder og arbejdstagere i Danmark.............................. 1019.1. EU-regler vedr. social sikring ....................................................................1019.1.1 Hovedregel .................................................................................................1019.1.2. Midlertidig udsendelse .............................................................................1019.1.3 Arbejde i flere lande ..................................................................................1029.1.4 Aftaler mellem to eller flere medlemslande ...........................................1029.2 Danske regler vedr. social sikring for udenlandske virksomheder........1039.2.1 Danske regler vedr. social sikring for udenlandske arbejdstagere......1039.2.2 Registrerings- og dokumentationskrav...................................................1039.3 Håndhævelse af reglerne om indbetaling til ATP, AES og arbejds-skadeforsikring ....................................................................................................1049.4. Sanktioner, hvis der ikke indbetales til ATP, AES eller arbejds-skadeforsikring ....................................................................................................1059.5 Samarbejde og udveksling af oplysninger mellem myndigheder iDanmark og i udlandet.......................................................................................1059.6 Potentielle tiltag ...........................................................................................1069.6.1 Obligatorisk krav om registrering af A1 i RUT ....................................1069.6.2 Systematisk kontrol af A1 ........................................................................1079.6.3 Krav om sociale sikringsforpligtelser......................................................1079.6.4 Krav om arbejdsskadeforsikring .............................................................1079.6.5 Bedre vejledning om social sikring under udstationering....................1089.6.6 Fortolkning og anvendelse af forordningens regler .............................1089.6.7 Styrket myndighedssamarbejde på tværs af grænserne ........................108Kapitel 10 Arbejdsmiljø ....................................................................... 11010.1 EU-retlige regler og danske regler............................................................11010.2 Håndhævelse ...............................................................................................11010.2.1 Straffesager uden forudgående påbud: ................................................11110.2.2 Manglende efterkommelse af påbud.....................................................11210.2.3 Administrative bødeforelæg...................................................................11210.3 Sanktioner for overtrædelse af reglerne...................................................11210.4 Potentielle tiltag ..........................................................................................11310.4.1 Skærpede sanktioner ...............................................................................11310.4.2 Muligheden for at indføre ID-kort i byggeriet....................................114Kapitel 11. Strafforfølgning og inddrivelse af krav i forhold tiludenlandske virksomheder. .................................................................. 11611.1 Strafforfølgning...........................................................................................11611.1.1 Politiets udstedelse af bødeforelæg ......................................................11611.1.2 Retsforfølgning i udlandet......................................................................11711.1.3 Sammenfatning ........................................................................................118
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
11.2 Inddrivelse ...................................................................................................11811.2.1 Generelt om inddrivelse af offentligretlige krav .................................11811.2.2 Tvangsinddrivelse....................................................................................11911.2.3 Inddrivelse i udlandet - aftaler om inddrivelsesbistand medudenlandske myndigheder .................................................................................12011.2.4 Gennemførelse af inddrivelse i udlandet i praksis..............................12111.2.5 Særligt om hæftelsesgennembrud..........................................................12111.2.6 Potentielle tiltag .......................................................................................12111.3 Særligt om inddrivelse af idømte bødestraffe.........................................12211.4 Fuldbyrdelse og anerkendelse af fagretlige afgørelser i andre EU-lande .....................................................................................................................12311.4.1 Domme fra Arbejdsretten .....................................................................12311.4.2 Faglig voldgift ..........................................................................................12411.4.3 Forlig indgået i det fagretlige system ....................................................12411.5 Overvejelser.................................................................................................124Kapitel 12 bBrug af arbejdsklausuler i offentlige kontrakter............... 12712.1 Definition af arbejdsklausul og udvalgets opgave .................................12712.2 Baggrund......................................................................................................12712.3 Anvendelsesområdet for ILO konvention 94........................................12812.3.1 Indledning.................................................................................................12812.3.2 De omfattede myndigheder ...................................................................12812.3.3 De omfattede kontrakttyper. .................................................................12912.3.4 De forpligtede..........................................................................................12912.3.5 Tærskler. ..................................................................................................12912.4 Grundlæggende krav til indholdet af arbejdsklausuler..........................13012. 5 Gennemførelse og håndhævelse af arbejdsklausuler............................13212.5.1. Fastsættelse af betingelser. ....................................................................13212.5.2 Information til tilbudsgivere. .................................................................13312.5.3. Information til arbejdstagere og indseende med klausulensoverholdelse. ........................................................................................................13312.5.3. Sanktioner................................................................................................13412.6 Generelt om forholdet mellem EU-retten og folkeretlige trakta-ter...........................................................................................................................13412.7 Forholdet mellem ILO konvention 94 og udstationeringsdirekti-vet..........................................................................................................................135C-346/06 – Rüffert-dommen............................................................................13712.8 Udbudsreglerne...........................................................................................138Sanktion i form af karantæne ............................................................................139Modernisering af EU’s udbudsdirektiver ........................................................13912.9 Kortlægning af analysen ............................................................................13912.10 Potentielle tiltag .......................................................................................140Kapitel 13 Cabotagekørsel.................................................................... 14313.1 Baggrund......................................................................................................14313.2 Omfanget af cabotagekørsel .....................................................................143
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
13.3 Gældende retstilstand.................................................................................14313.3.1 EU’s cabotageregler ................................................................................14313.3.2 Regelgrundlaget ......................................................................................14413.3.3 Definition ................................................................................................14413.3.4 Hvordan må der udføres cabotagekørsel.............................................14513.3.5 Dokumentationskrav .............................................................................14513.3.6 Udfordringer i forhold til fortolkning af cabotagereglerne ...............14613.3.6.1 Permanent eller løbende aktivitet ......................................................14613.3.6.2 Systematisk cabotagekørsel.................................................................14713.3.6.3 Karensperiode for cabotagekørsel .....................................................14713.3.6.4 Den internationale transport er ikke reel..........................................14713.3.6.5 Medvirkeransvar ...................................................................................14713.3.6.6 Kombineret transport..........................................................................14813.3.6.7 Udenlandske lastbilers langvarige ophold på danske raste-pladser...................................................................................................................14813.4 Registrering af udenlandske virksomheder.............................................14913.4.1 RUT-registret ...........................................................................................14913.4.2 Overvejelser i forbindelse med registreringsordninger......................149Krav om registrering af cabotage i Belgien ...................................................14913.5 Skatte- og afgiftsregler ..............................................................................15013.6 Håndhævelse af reglerne ..........................................................................15013.7 Gennemførte tiltag på cabotageområdet ................................................15013.7.1 Forhøjelse af bødetakster .......................................................................15013.7.2 Tilbageholdelse af køretøjer...................................................................15013.7.3 Spørgeskemaundersøgelse ...................................................................15113.7.4 Politiets øgede kontrol............................................................................15113.7.5 Evaluering af Trafikstyrelsens cabotagevejledning ............................15213.7.6 Kontrolvejledning til politiets operative brug .....................................15213.7.7 Brev til offentlige myndigheder om cabotagereglerne .......................15213.7.8 Det kommende kørselsafgiftssystem for lastbiler...............................152Kapitel 14 Anerkendelsesdirektivet...................................................... 15314.1 Baggrund......................................................................................................15314.2 Gældende EU-regler ..................................................................................153Anerkendelsesdirektivets anvendelsesområde ................................................153Forhold, der er udenfor anerkendelsesdirektivets område ...........................154Om ”forudgående anmeldelse (artikel 7.1 og artikel 7.2) og om forud-gående kontrol af tjenesteydere” (præambel nr. 6, artikel 7.4) .....................154Generelt om levering af tjenesteydelser i anerkendelsesdirektivet...............154I forbindelse med vedtagelsen af anerkendelsesdirektivet i 2005 blevder indført mindre strenge regler for levering af midlertidige og lejlig-hedsvise tjenesteydelser, jf. direktivets artikel 5-9, idet tjenesteydere(som hovedregel) kan levere tjenesteydelser uden forudgående kontrolaf de erhvervsmæssige kvalifikationer. Undtaget herfra er erhverv medkonsekvenser for offentlig sundhed og sikkerhed, jf. direktivets artikel
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
7.4. I bilag 1 til dansk guide vedrørende adgang til udøvelse af lovre-gulerede erhverv i Danmark findes en vejledende oversigt over lovre-gulerede erhverv i Danmark og proceduren for udøvelse af tjeneste-ydelser. ..................................................................................................................154Om begrebet ”offentlig sundhed eller sikkerhed” .........................................154Forudgående anmeldelse (artikel 7.1)...............................................................155Dokumenter i tilknytning til forudgående anmeldelse (artikel 7.2) .............155Forudgående kontrol af tjenesteydere (artikel 7.4).........................................155Oplysningskrav, som tjenesteyderen kan kræves at meddele tjeneste-modtageren .........................................................................................................155Om automatisk anerkendelse af kvalifikationer indenfor håndværk,handel m.v. (artikel 16-20) - den faste etablering ...........................................15614.3 Gennemførelse af anerkendelsesdirektivet i Danmark og hånd-hævelse af reglerne ..............................................................................................156Generelt................................................................................................................156Om faglige, fagretlige, administrative adfærdsregler, sanktionsmulig-heder m.v..............................................................................................................15814.4 Hvilke krav, der skal være opfyldt for, at myndighederkan indføre autorisationsordninger indenfor nye områder...........................15914.5 Øvrige relevante oplysninger ....................................................................159Det administrative samarbejde mellem medlemsstaternes kompetentemyndigheder i EU (Artikel og artikel 56.1 og 56.2) .......................................159Internal Market Informationssystem (IMI).....................................................15914.6 Om revision af anerkendelsesdirektivet ..................................................160Generelt................................................................................................................160Om revision af omfanget af lovregulerede erhverv i medlemsstaterne ......16014.7 Krav om forudgående anmeldelse ...........................................................16114.8 Potentielle tiltag .........................................................................................161Kapitel 15 Overvejelser vedr. reel etablering i udlandet ...................... 16215.1. Baggrund.....................................................................................................16215.2. Udfordringer forbundet med at undersøge en virksomheds etab-lering i hjemlandet og at fastlægge sondringen mellem etablering ogmidlertidig levering af tjenesteydelser ..............................................................16315.3 Myndighedernes muligheder efter gældende regler og praksis ............16415.4. Overvejelser vedr. mulige tiltag ...............................................................1651. RUT med flere oplysninger...........................................................................1662. Alle virksomheder skal oplyse momsnummer fra hjemlandet.................1673. Optimering af efterfølgende kontrol vedr. reel etablering i hjemlan-det..........................................................................................................................1674. Parterne gives adgang til IMI ........................................................................168Kapitel 16 Erfaringer fra andre lande med redskaber til modvirk-ning af social dumping .......................................................................... 16916.1 Baggrund......................................................................................................16916.2 Høringssvar ...............................................................................................170
22. oktober 2012
NOTAT
UDVALGET OMMODVIRKNING AFSOCIAL DUMPING
16.2.1. Omfanget af udenlandske virksomheders aktiviteter – herun-der antallet af udenlandske arbejdstagere ........................................................17016.2.2. Hvornår anses en virksomhed for at være etableret i det på-gældende land og hvornår er den udenlandsk? Hvilke dokumentati-onskrav gælder? ...................................................................................................17016.2.3. Hvilke redskaber anvender man, for at få kendskab til uden-landske virksomheders aktiviteter?...................................................................17116.2.4. Hvilke redskaber anvender man for at få kendskab til udstati-onerede arbejdstagere? .......................................................................................17116.2.5. Hvilke regler gælder for udenlandske tjenesteydere med hen-syn til registrering, skat, social sikring, arbejdsmiljø og hvordan hånd-hæves reglerne?....................................................................................................17116.2.6. Hvilke regler gælder for personligt drevne virksomheder, her-under enkeltmandsvirksomheder?....................................................................17216.2.7. Hvilke sanktioner anvendes for manglende overholdelse afreglerne og hvad er sanktionsniveauet? Hvad er sanktionsniveauet vedsærligt grove overtrædelser – kan man fx blive frakendt retten til atdrive virksomhed?...............................................................................................17216.2.8. Anvender man særlige redskaber indenfor fx byggeriet til atmodvirke social dumping? Har man erfaringer med brug af: ID-kortog skiltning på byggepladser og kan de nærmere beskrives? ........................17316.2.9. Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler med ud-valgte lande vedr. samarbejde om fx udveksling af oplysning om virk-somheder, udstationerede arbejdstagere, social sikring, selskabsregi-strering, skatteligning mv. ..................................................................................17316.2.10. Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler vedr. ind-drivelse af offentlige krav og private krav?......................................................17416.2.11. Bruges arbejdsklausuler ved offentlige udbud og i givet fald,hvordan håndhæves de? .....................................................................................17416.2.12. Udgør cabotagekørsel et problem i forhold til social dumpingog er der indført særlig kontrol for cabotagekørsel?......................................17416.3. Norske erfaringer indenfor bygge- og anlægsbrancen .........................17516.3.1.ID-kort......................................................................................................17516.3.2.Almengjorte kollektive overenskomster...............................................17616.3.3. Kædeansvar/solidaransvar....................................................................176Appendiks: Kommissorium for arbejdsgruppen ................................ 179Bilag 1 – LO og DA’s erfaringer med OK 2010 protokollaterne .......... 182
22. oktober 2012
Kapitel 1 IndledningUdenlandske virksomheder og arbejdstagere er velkomne i Danmark, og de yder etvigtigt bidrag til vækst og produktivitet i Danmark. Derfor skal øgede kontrolforan-staltninger i forhold til udenlandske virksomheder ske med respekt for ønsket om atforbedre vilkårene for at tiltrække udenlandske virksomheder. Det er en forudsætningfor den danske arbejdsmarkedsmodel, at de, som arbejder i Danmark, arbejder påsædvanlige danske vilkår. Selv om mange kommer hertil for at yde et positivt bidrag,er social dumping desværre et voksende problem i Danmark. Der er virksomheder,som unddrager sig at betale skat og moms, ligesom sikkerhedskrav og hensyn til ar-bejdsmiljø ignoreres. Det er denne gruppe af virksomheder, som udvalgets arbejdefokuserer på.Som en del af Finanslovsaftalen for 2012 blev det beslutte at nedsætte et tværministe-rielt udvalg, der skal undersøge, hvordan indsatsen mod social dumping kan styrkes.Det fremgår af aftalen, at udvalgets arbejde bl.a. skal omfatte følgende:Mulighed for styrket håndhævelse af krav til udenlandske virksomheder, her-under muligheder for indførelse/udvidelse af adgang til at udstede administra-tive bøder.Bedre mulighed for inddrivelse af krav, såvel offentligretlige krav som fx bø-der og skat samt privatretlige krav som fx efterbetaling i henhold til overens-komst.Undersøgelse af, hvilke virkemidler andre lande anvender på området, herun-der ID-kort og skiltning på byggepladser.Offentlige myndigheders mulighed for anvendelse af arbejdsklausuler.Afdækning af andre muligheder for indberetningspligt, herunder gennem in-formationsudveksling med myndigheder i andre lande.Gennemgang af lovgivning og administration, herunder mulighederne forblandt andet skærpelse af registrerings- og indberetningsforpligtelser på skat-teområdet.Styrket kontrol af, om udenlandske virksomheder er reelt etablerede i hjem-landet.Mulighederne for registrering af cabotagekørsel.Gennemgang af skattereglerne for udstationerede virksomheder.
Udvalgets opgaver blev yderligere præciseret i et kommissorium, der er optrykt i ap-pendiks 1.Udover Beskæftigelsesministeriet (formand) har Finansministeriet, Økonomi- og In-denrigsministeriet, Justitsministeriet, Skatteministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet,Transportministeriet og Social- og Integrationsministeriet deltaget i udvalget. Udval-gets sekretariat har været forankret i Beskæftigelsesministeriet med fornøden bistandfra øvrige involverede ministerier.
11
Udvalget påbegyndte sit arbejde i januar 2012 og har holdt 8 møder. Arbejdsmarke-dets parter har været inddraget i udvalgets arbejde. Bilag 1 indeholder en beskrivelse afde tiltag vedr. social dumping, som LO og DA er blevet enige om på overenskomst-området i 2010 og erfaringerne hermed.
12
Kapitel 2 Sammenfatning af rapporten og afgrænsning af udvalgets arbejde
MedAftale om finansloven for 2012er der nedsat et tværministerielt udvalg om modvirk-ning af social dumping. Udvalget skal vurdere mulighederne for, at der inden for EU-rettens rammer kan iværksættes yderligere tiltag til at modvirke social dumping. Ud-valget er blevet bedt om at analysere og identificere potentielle tiltag inden for 5 ho-vedområder, som gennemgås i kapitel 5-14.Udvalget har identificeret en række mulige tiltag inden for hvert af de 5 hovedområdersamt vurderet disse i henhold til national og international lovgivning.Udvalget kommer ikke med anbefalinger, men peger alene på en række mulige tiltag tilvidere politisk drøftelse,jf. boks 1.Boks 1. Mulige tiltag
Styrket anvendelse og håndhævelse af Registeret for udenlandske tjenesteydere – RUTHjemmel til Arbejdstilsynet til at udstede administrative bødeforlæg for overtrædelse af an-meldelsespligten til RUT.Forpligtelse af hvervgivere (den der bestiller arbejdet) indenfor service-, hotel- og restaurati-onsbranchen til at sikre, at udenlandske tjenesteydere har anmeldt oplysninger til RUT.Flere, hurtigere og bedre tilgængelige oplysninger i RUT.
Styrket håndhævelse og inddrivelseKrav om fremvisning af arbejds- og opholdstilladelse som betingelse for udstedelse af skat-tekort/kildeskattenummer.Analyse af mulighederne for på internationalt plan at styrke inddrivelse af offentlige krav påtværs af landegrænser.Undersøge mulighederne for forbedret udveksling af data og informationer på tværs af lan-degrænser vedr. kontroloplysninger og vedr. forhold af betydning for inddrivelse af offentligekrav.Holdningsbearbejdende tiltag i form af kampagner, som vil øge den generelle opmærksom-hed om social dumping.Skærpede sanktioner ved bevidst omgåelse af reglerneKrav om forhåndsgodkendelse efter anerkendelsesdirektivet
Tiltag vedrørende bedre kontrolmulighed med cabotagekørselModernisering af vejledningen om cabotagekørsel.Udarbejde vejledning til brug for politiets kontrol af cabotageområdet.Undersøge muligheden for at anvende det kommende GPS-kørselssystem for lastbiler tilkontrol af cabotage.
Tiltag vedrørende øget brug arbejdsklausulerModernisering af cirkulæret om arbejdsklausuler, herunder fastsættelse af regler om bedrehåndhævelse.Bedre tilgængelighed til oplysninger om løn- og arbejdsvilkår i overenskomsterne for kom-muner og regioner.Fastsættelse af krav om, at kommuner og regioner, der ikke allerede benytter arbejdsklausu-
13
ler, på politisk niveau (fx i kommunalbestyrelser eller regionsråd) tager stilling til brugen afarbejdsklausuler.Politisk forpligtende aftale om at fremme brugen af arbejdsklausuler.Udvide statens forpligtelse til at anvende arbejdsklausuler til at omfatte alle bygge- og an-lægsopgaver uanset beløbsramme.Pålægge eller opfordre statslige myndigheder til at bruge arbejdsklausuler for statslige virk-somheder og institutioner mv.Lovkrav om obligatorisk brug af arbejdsklausuler.
Samarbejde på tværs af grænserne og forbedret information og vejledningBilateralt samarbejde med myndigheder i udvalgte lande.Indførelse af serviceskranke til vejledning af udenlandske virksomheder og arbejdsmarke-dets parter.Sammenkobling af europæiske selskabsregistre.Adgang for arbejdsmarkedets parter til at bruge IMI (EU’s informationssystem indenfor bl.a.udstationeringsområdet).
Tiltag på vikarområdetHjemmel for fagbevægelsen til at konflikte over for udenlandske vikarbureauer for at opnåoverenskomst på almindelige danske vilkår.Indførelse af autorisationsordning for vikarbureauer med krav om løn- og arbejdsvilkår sva-rende til sædvanligt overenskomstniveau.
Udvalget har endvidere vurderet en række tiltag, som ikke er mulige efter EU-retten,jf.boks 2.Boks 2. Tiltag som ikke er mulige efter EU-rettenKrav om dokumentation for social sikring i hjemlandet (attest A1)Krav om registrering i RUT 8 dage inden levering af tjenesteydelsenKrav om registrering af cabotagekørsel i RUTKarensperiode ved cabotagekørselArbejdstilsynet kan stoppe arbejdet ved manglende anmeldelse i RUTKrav om ID-kort og sikkerhedsuddannelse for ansatte på byggepladserIndførelse af autorisationsordning efter anerkendelsesdirektivet indenfor nye områderSystematisk kontrol af alle enkeltmandsvirksomhederKarantæne ved manglende overholdelse af arbejdsklausuler
2.1. Definition af social dumping og afgrænsning af rapporten (kap. 4)
Begrebet social dumping betegner normalt forhold, hvor udenlandske lønmodtage-re har løn- og arbejdsvilkår under sædvanligt dansk niveau. Herved forstås vilkår, somsvarer til relevant overenskomst for det pågældende faglige område.
14
Social dumping henviser også til situationer på arbejdsmarkedet, hvor udenlandskevirksomheder opererer i Danmark uden at overholde danske love og regler om fxSKAT, arbejdsmiljø, social sikring samt opholds- og arbejdstilladelser.Nærværende rapport fokuserer altovervejende på social dumping i relation til uden-landske virksomheder, der leverer tjenesteydelser i Danmark med eller uden udstatio-neret arbejdskraft. Ved udstationeret arbejdskraft forstås arbejdstagere, der sædvanlig-vis arbejder i et andet land end Danmark, og som midlertidigt udfører arbejde i Dan-mark for en udenlandsk virksomhed, som skal levere en tjenesteydelse i Danmark.Sort arbejde eller social dumping i relation til danske arbejdsgivere, der har ansat uden-landsk arbejdskraft til lavere løn end sædvanlige danske vilkår, er ikke en del af udval-gets kommissorium, da disse problemstillinger behandles og håndteres i den løbenderegulering af arbejdsmarkedet.Den særlige problemstilling om udenlandsk arbejdskraft, der reelt er ansat, men frem-står som selvstændige, kan forekomme hos både danske og udenlandske virksomhe-der, og er derfor behandlet i rapporten.Herudover har udvalget behandlet brugen af arbejdsklausuler ved offentlige udbud.2.1.2. EU-retlige rammer
Arbejdskraftens frie bevægelighed er et grundlæggende princip i EU. EU-borgere harret til at bo og arbejde i et andet EU-land, søge arbejde i et andet EU-land, opholdesig i et andet EU-land samt ret til at blive behandlet på lige fod med landets egne bor-gere med hensyn til adgang til arbejde, løn- og arbejdsvilkår og alle andre sociale ydel-ser og skattefordele.Den frie etableringsret og den frie bevægelighed for tjenesteydelser er to andre grund-læggende principper i EU. Den frie etableringsret betyder, at en erhvervsdrivende harret til at etablere selvstændig virksomhed i et andet EU-land på samme vilkår, som dergælder for dette lands borgere. Den frie bevægelighed betyder, at en erhvervsdrivende,der er etableret i ét EU-land, har ret til midlertidigt at levere tjenesteydelser til en tje-nesteyder i et andet EU-land på samme vilkår, som gælder for disse landes borgere. Idet sidste tilfælde kan der ikke stilles krav om, at tjenesteyderen skal etablere sig i denanden medlemsstat. De udenlandske virksomheder har desuden ret til at medbringepersonale. Der eksisterer generelt et forbud mod at indføre restriktioner, der hindrerfri udveksling af tjenesteydelser inden for EU.Eventuelle begrænsninger af adgangen for arbejdstagere fra andre EU-lande og virk-somheder til at udøve erhvervsvirksomhed i Danmark (både i forhold til etablering ogmidlertidig levering af tjenesteydelser) skal være berettiget ud fra tvingende almenehensyn, ligesom de nationale krav skal være ikke-diskriminerende, nødvendige og pro-portionale i forhold til at opnå de tilsigtede mål.
15
Medlemsstaternes mulighed for at kræve nationale regler overholdt af erhvervsdriven-de fra andre medlemsstater er særligt indskrænket i forhold til de generelle EU-principper for tjenesteydelser omfattet af servicedirektivets anvendelsesområde i detilfælde, hvor der er tale om midlertidig levering af tjenesteydelser. Nationale krav,herunder tilladelses- og autorisationsordninger, kan således udelukkende begrundes ienten hensynet til offentlig orden, offentlig sundhed, offentlig sikkerhed eller miljøbe-skyttelse.De EU-retlige rammer og regler er nærmere gennemgået i de enkelte kapitler i rappor-ten i forhold til de konkrete temaer, der belyses.2.1.3 Temaer i udvalgets arbejde
Ifølge kommissoriet skal udvalget behandle følgende temaer:1. En juridisk afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjenesteydereog arbejdstagere med henblik på forbedrede muligheder for kontrol (kapitel 5,6, 7, 8, 9, 10, 14 og 15).2. Undersøge muligheder for styrket håndhævelse og inddrivelse (kapitel 11).3. Undersøge muligheder for øget anvendelse af arbejdsklausuler i forbindelsemed offentlige udbud (kapitel 12).4. Undersøge muligheder for registrering af cabotagekørsel (kapitel 13).5. Undersøge mulige redskaber i international sammenhæng, herunder andrelandes erfaringer med redskaber til modvirkning af social dumping (kapitel16).2.1.3.1 En juridisk afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjenesteydereog arbejdstagere med henblik på forbedrede muligheder for kontrol2.1.3.1.1 Etablering (kapitel 5)
Efter EU-retten har udenlandske virksomheder ret til at etablere sig i Danmark.De danske myndigheder kan stille visse krav til de udenlandske virksomheders virke iDanmark. Hvis en virksomhed etablerer sig i Danmark, er der en række regler i for-hold til registrering, som den udenlandske virksomhed skal følge afhængigt af virk-somhedsformen.Der stilles i de danske regler ikke krav til, hvilken virksomhedsform den udenlandskevirksomhed skal drive sin virksomhed under. En række etableringsformer, herunderblandt andet udenlandske virksomheder med personlig ejer, aktie- og anpartsselskaber(datterselskab) eller en filial af et udenlandsk selskab, skal registreres hos Erhvervssty-relsen.Fra et registreringsperspektiv anses udenlandske virksomheder med personlig ejer, forat være etableret i Danmark, når virksomhedens anmeldte registrering er godkendt af16
SKAT. Efter selskabslovens regler etableres et dansk aktie- eller anpartsselskab vedunderskrivelsen af stiftelsesdokumentet. En filial anses for at være etableret i Dan-mark, når filialen er registreret hos Erhvervsstyrelsen.De danske regler afgør ikke, om et kapitalselskab, en filial af et udenlandsk selskabeller en virksomhed med personlig ejer, der ikke er registreret hos Erhvervsstyrelsen,skal betragtes som en dansk eller en udenlandsk virksomhed.Visse regler om momsog skat giver dog SKAT anledning til at kontrollere en virksomheds registrering ihjemlandet.Der kan på den baggrund ikke opstilles håndfaste kriterier for, hvornår en udenlandskvirksomhed skal etableres i Danmark.2.1.3.1.2. Muligheder for kontrol af etablering i hjemlandet (kapitel 6, 7, 8, 9 og 15)
Udvalget har undersøgt mulighederne for kontrol af, om udenlandske virksomheder,som opererer i Danmark, reelt er etableret i hjemlandet.Problemstillingen er relevant af flere årsager:1. En virksomhed skal være etableret i ét land. Hvis en virksomhed ikke er etablereti et andet EU-land, er den ikke omfattet af reglerne om midlertidig levering af tje-nesteydelser. Det skal således vurderes, om virksomheden driver reel økonomiskerhvervsvirksomhed i Danmark, eller om arbejdstageren reelt er ansat hos endansk virksomhed.2. Er en virksomhed derimod etableret i et andet land, og leveres der midlertidigetjenesteydelser i Danmark, skal virksomheden anmeldes til RUT (Registret forudenlandske tjenesteydere).3. Udenlandske tjenesteydere skal momsregistreres i Danmark, hvis der leveres tje-nesteydelser til private i Danmark (omvendt betalingspligt). I forbindelse med re-gistreringen skal der vedlægges dokumentation for momsregistrering i hjemlandet.Anmeldelsen til registrering skal ske senest 8 dage inden første tjenesteydelse.Til kontrol af, om udenlandske virksomheder reelt er etableret i hjemlandet, benytterSKAT VIES-systemet (EU’s informationssystem om momsregistrering) til at verifice-re momsregistrering i hjemlandet ved kontroller, ligesom SKAT i givet fald kan kon-takte udenlandske myndigheder for at verificere, hvorvidt der er reel aktivitet i hjem-landet.Endvidere er der EU-regulering, som på forskellig vis indeholder regler om virksom-hedens tilknytning til hjemlandet.I forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed er der EU-regler om, hvilket landslovgivning om social sikring (fx arbejdsskadeforsikring, social pension, ATP, arbejds-løshedsforsikring, sygeforsikring), der gælder. Udgangspunktet er, at en arbejdstager ersocialt sikret i det land, hvor personen udfører sit arbejde, men ved midlertidig arbejdei et andet EU-land er personen social sikret i sit hjemland. Som dokumentation herfor
17
kan arbejdsgiveren eller arbejdstageren anmode hjemlandets myndigheder om en at-test (A1), der dokumenterer, at betingelserne for at være socialt sikret er opfyldt, her-under at arbejdsgiveren har aktivitet i hjemlandet.Direktivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer har til formål gensidigtat anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer i EU. Direktivet berører på EU-planomkring 4.000 lovregulerede erhverv og i Danmark ca. 120 lovregulerede erhverv.Modtagerlandet kan ifølge direktivet stille krav om en forhåndserklæring fra hjemlan-dets myndigheder om lovlig etablering m.v. Det er op til de enkelte ressortmyndighe-der for de lovregulerede erhverv at beslutte, om der skal kræves en sådan forhåndser-klæring. Det skal i givet fald fremgå af lovgivningen.Direktiv om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser)har til formål at sikre, at en udenlandsk tjenesteyder i forbindelse med udstationeringaf lønmodtagere, skal overholde en kerne af minimumsrettigheder i værtslandet. Påudstationeringsdirektivets område sker der ikke systematisk opfølgning af, om en virk-somhed er reelt etableret i hjemlandet, ligesom der ikke sker kontrol heraf i forbindel-se med anmeldelse til RUT. Pilotprojektet IMI (Det Indre Markeds Informationssy-stem) giver danske myndigheder mulighed for at stille spørgsmål til hjemlandets myn-digheder om reel etablering m.v. Et forslag fra Kommissionen til direktiv om bedrehåndhævelse af udstationeringsdirektivet vil give hjemmel til permanent brug af IMI.Forslaget er fortsat under behandling.Servicedirektivet har til formål at gøre det lettere for servicevirksomheder at etableresig i et givent EU/EØS land samt midlertidigt levere tjenesteydelser i et andetEU/EØS-land end etableringslandet. Derudover giver servicedirektivet en række ret-tigheder til tjenestemodtagere i form af forbud mod diskrimination baseret på nationa-litet eller opholdssted. Der kan ikke foretages systematisk kontrol af samtlige virk-somheder, men forslaget til direktiv om bedre håndhævelse af udstationeringsdirekti-vet lægger op til, at der kan ske systematisk kontrol inden for udstationeringsområdet.Udvalget har undersøgt, om det kan kontrolleres, at alle virksomheder, der er anmeldti RUT, reelt er etableret i hjemlandet.Udvalget vurderer:
At det ikke vil være i overensstemmelse med EU-retten at kontrollere, at allevirksomheder, der er anmeldt i RUT, reelt er etableret i hjemlandet.At kontrol af samtlige virksomheder vil være ressourcekrævende, ligesomudbyttet formentligt vil være begrænset.
Udvalget peger i stedet på:
At der kan etableres en risikobaseret kontrol, hvor myndighederne, dvs. pri-mært SKAT og Arbejdstilsynet, styrker fokus på de brancher, hvor der er er-18
faring for mange lovovertrædelser blandt udenlandske virksomheder og med-arbejdere.
At en styrket indsats, et mere systematisk samarbejde mellem myndighedersamt flere funktioner i RUT, herunder bedre anmeldelsesmuligheder, vil kun-ne være en fordel både for myndighedskontrollen og for redelige virksomhe-der, som i dag skal registreres i flere registre.
2.1.3.1.2.1. Bedre håndhævelse og anvendelse af reglerne gennem styrket oplys-ning og rådgivning til udlændinge
Analysen af krav og regler i relation til udenlandske tjenesteydere og arbejdstagere vi-ser blandt andet, at der ikke er én indgang til relevante offentlige myndigheder forudenlandske virksomheder, hvor de kan få oplysning og vejledning om de danske reg-ler og krav. Det gør det vanskeligt for de udenlandske tjenesteydere at få et samletoverblik over danske regler og krav, hvorved der er risiko for, at ellers redelige virk-somheder ikke lever op til danske løn- og arbejdsvilkår.Udvalget peger på:At en styrket indsats for koordinering af rådgivning og øget vejledning kanbidrage til en bedre håndhævelse og højere grad af efterlevelse af de danskeregler og krav.At det kan overvejes at etablere en serviceskranke til vejledning og oplysningaf udenlandske tjenesteydere, som kan skabe et samlet overblik over relevantdansk lovgivning samt vejledning om EU’s regler for fri bevægelighed. Ser-viceskranken vil desuden kunne anvendes af arbejdsmarkedets parter til at fåhurtig og relevant oplysning om den udenlandske virksomhed med henblik påat kunne sikre løn- og arbejdsvilkår.At arbejdsmarkedets parter kan få adgang til IMI, så fagbevægelsen nemmereog hurtigere kan få adgang til oplysninger om udenlandske virksomheder,hvilket vil forbedre fagbevægelsens mulighed for at kræve overenskomst. Til-taget forudsætter dels, at der etableres en lovhjemmel, som delegerer ar-bejdsmarkedets parter en formel kompetence inden for de relevante områder,samt at Kommissionen er vurderer, at ordningen ligger inden for EU-retten..
2.1.3.1.3. Muligheder for kontrol i forbindelse med social sikring (kapitel 9)
Udvalget har gennemgået EU-reglerne på socialsikringsområdet med henblik på atidentificere mulige krav og kontrolredskaber, herunder i relation til arbejdsskader og -ulykker.Arbejdsgiveren eller arbejdstageren kan anmode hjemlandets myndigheder om en at-test (A1), der dokumenterer, at betingelserne for at være omfattet af hjemlandets reg-ler om social sikring er opfyldt, når arbejdstageren midlertidigt arbejder i et andet land.Der er ikke pligt til at have en A1 Der kan derfor ikke stilles krav om, at attesten skalforeligge, men der kan opfordres til, at den udenlandske tjenesteyder frivilligt oplyser
19
om A1. Attesten kan indeholde en række oplysninger, blandt andet om virksomhedensaktivitet i hjemlandet.Udvalget peger på:At det i forbindelse med ændringer i RUT kan overvejes, at der frivilligt kangives mulighed for at angive, om der er udstedt A1.2.1.3.1.4. Muligheder for at kræve forhåndsanmeldelse efter anerkendelsesdirekti-vet (kapitel 14)
Udvalget har analyseret reglerne om muligheden for at kræve forhåndsanmeldelse ef-ter anerkendelsesdirektivet.Udvalget har gennemgået lovregulerede erhverv inden for bygge- og anlægsområdet,hvor social dumping er særligt udbredt, med henblik på at undersøge inden for hvilkefag, der stilles krav om forhåndsanmeldelse ved udøvelse af erhverv enten som selv-stændig eller arbejdstager.Undersøgelsen viser, at der i dag kræves forhåndsanmeldelse i størstedelen af de lov-regulerede erhverv inden for bygge- og anlægsområdet, hvorfor der ikke vurderes atvære behov for yderligere tiltag.Udvalget peger på:At RUT kan videreudvikles, så udenlandske tjenesteydere ved anmeldelse iRUT frivilligt kan angive, at der er sendt forhåndsanmeldelse til den relevantedanske myndighed, hvorefter der ikke iværksættes yderligere kontrolforan-staltninger over for disse virksomheder angående etablering.Efter anerkendelsesdirektivet har medlemsstaterne mulighed for at indføre autorisati-onsordninger inden for nye områder, hvis de er nødvendige for at sikre et højt niveaufor sundheds- og forbrugerbeskyttelse, og der er tale om ikke diskriminerende, pro-portionelle, objektive og nødvendige regler.Udvalget vurderer:At det ikke vil være i overensstemmelse med EU-retten, hvis formålet med atindføre en autorisationsordning efter anerkendelsesdirektivet alene er at mod-virke social dumping.2.1.3.1.5. Muligheder for kontrol på skatteområdet (kapitel 8)
Udvalget har gennemgået lovgivning og administration på skatteområdet i forhold tiludenlandske tjenesteydere med henblik på at undersøge mulige krav og kontrolred-skaber for at vurdere, om udenlandske virksomheder og evt. ansatte er moms- ogskattepligtige i Danmark.Udvalget peger på, at SKAT kan gives hjemmel til at stille krav om fremvis-ning af arbejds- og opholdstilladelse som betingelse for udstedelse af skatte-kort/kildeskattenummer.
20
Analyse af mulighederne for på internationalt plan at styrke inddrivelse af of-fentlige krav på tværs af landegrænser.Undersøge mulighederne for forbedret udveksling af data og informationerpå tværs af landegrænser vedr. kontroloplysninger og vedr. forhold af betyd-ning for inddrivelse af offentlige krav.Der kan iværksættes en kampagne, som kan øge den generelle opmærksom-hed om social dumping.
Tiltagene vil kunne styrke SKATs kontrolindsats i forhold til udenlandske virksomhe-der og sikre bedre håndhævelse af skatte- og afgiftsreglerne.2.1.3.1.6. Sammenkobling af EU-landenes selskabsregistre
Myndigheder med ansvar for kontrol med udenlandske virksomheders virke i Dan-mark har ofte brug for oplysninger fra virksomhedernes hjemlande.På den baggrund er der taget initiativ til en sammenkobling af EU-landenes selskabs-registre, hvilket vil gøre det nemmere og hurtigere at tilvejebringe oplysninger frahjemlandet om virksomheder, der opererer i Danmark, herunder om et udenlandskselskab reelt er etableret i hjemlandet. Enkeltmandsvirksomheder o.l. vil ikke væreomfattet af sammenkoblingen af selskabsregistre. Sammenkoblingen vil ske i etaper ogventes fuldt implementeret i 2017.2.1.3.1.7. Muligheder for styrkelse af RUT (kapitel 7)
RUT (Registret for udenlandske tjenesteydere) er et vigtigt redskab for både myndig-heder og arbejdsmarkedets parter til at sikre, at udenlandske virksomheder overholderdanske regler. Der er identificeret en række mulige tiltag til øget registrering i RUTsamt bedre anvendelse og håndhævelse af RUT.Pr. 1. januar 2011 blev der indført en pligt for hvervgiver (den der bestiller arbejdet) tilat sikre, at den udenlandske tjenesteyder har anmeldt oplysninger om arbejdet til RUT.Hvervgiverpligten gælder inden for bygge- og anlægsområdet samt landbrug, skovbrugog gartneri, som er blandt de brancher, der hidtil har været udsat for social dumping.Udvalget peger på:At hvervgiverpligten kan udvides til andre brancher fx service- og hotel- ogrestaurationsbranchen. Beskæftigelsesministeren har bemyndigelse til at udvi-de hvervgiverpligten til andre brancher.Det vil medvirke til at sikre, at udenlandske tjenesteydere anmelder oplysninger tilRUT, hvilket kan forbedre myndigheders og arbejdsmarkedets parters mulighed for atsikre overholdelsen af danske regler. Udvidelse af hvervgiverpligten vil have mindreadministrative konsekvenser for hvervgivere i Danmark, herunder for ikke-erhvervsdrivende private.Det bemærkes i øvrigt, at Kommissionen pt. overvejer, hvorvidt anmelder- og hverv-giverpligten for selvstændige tjenesteydere (enkeltmandsvirksomheder), der er omfat-
21
tet af EU’s servicedirektiv, er i overensstemmelse med EU-retten. Det har dog ikkebetydning for en eventuel udvidelse af hvervgiverpligten for virksomheder, som udsta-tionerer ansatte.Udenlandske tjenesteydere er ofte kun kort tid i Danmark, hvorfor der kan være brugfor hurtigt at gennemføre kontrolaktiviteter.På den baggrund kan det overvejes at forbedre RUT med øget datakvalitet, realtidsda-ta og lettere tilgængelighed af data. Tiltaget vil endvidere forbedre muligheden for ar-bejdsmarkedets parters mulighed for at sikre danske løn- og arbejdsvilkår.Udvalget peger konkret på følgende mulige tiltag:At RUT kan udvides, så registrering af adresser i RUT valideres af Bygnings-og Boligregistrets adressefunktionalitet, hvilket vil sikre en validering af adres-serne.At der udvikles en webservice, der sikrer realtidsdata, så kontrolmyndigheder-ne altid har adgang til opdaterede data.At der udvikles en mobilapplikation til trådløs anvendelse.At der udvikles en upload-funktion i RUT, så det bliver muligt for udenland-ske tjenesteydere frivilligt at uploade dokumenter (fx attest A1) i forbindelsemed registrering.At oplysninger om arbejdsperiodens varighed offentliggøres til brug for fag-bevægelsen mv.At udvide RUT til at indeholde oplysninger om momsrummer i hjemlandet.At data i RUT frikøbes.Udvikling af myndighedsmodul, så myndigheder, der anvender RUT, kan an-give, om virksomheden er reel.At RUT udvikles til at indeholde en række nye funktioner, så der ved registre-ring frivilligt kan afgives oplysninger om:oSocial sikring i hjemlandet (attest A1)oHvorvidt der er afsendt forhåndserklæring inden for området medgensidig anerkendelse af kvalifikationer til relevant myndighedNye oplysningskrav i RUT eller ændringer vedr. offentlige oplysninger kræver lovæn-dring og skal være i overensstemmelse med EU-retten.Udvalget vurderer endvidere:At tiltag om, at der skal ske anmeldelse til RUT 8 dage inden levering af tjene-steydelsen er i strid med EU-retten.Ad 1.3.2. Undersøge muligheder for styrket håndhævelse og inddrivelse (kapitel 7og 11)2.1.3.2.1. Administrative bøder
Udvalget har undersøgt muligheden for, at Arbejdstilsynet kan udstede administrativebøder for overtrædelse af udstationeringsloven (RUT-anmeldelsespligten).
22
Udvalget vurderer:At betingelserne er til stede for at give Arbejdstilsynet hjemmel til at kunneudstede administrative bødeforelæg.Administrative bødeforlæg styrker Arbejdstilsynets muligheder for hurtigt at reagereoverfor udenlandske tjenesteydere, der overtræder anmeldelsespligten til RUT. Tiltagetvil kræve lovændring.2.1.3.2.2. Bedre inddrivelse af krav – både offentlige og privatretlige (kapitel 11)
Udvalget har endvidere analyseret gældende nationale regler og praksis i forhold tilinddrivelse af både offentlige og private krav.Udvalget peger på behovet for at forbedre grundlaget for inddrivelse af krav på tværsaf landegrænser.Eksempelvis indebærer eksisterende aftaler med nogle lande, at kun visse typer af of-fentlig gæld kan inddrives, ligesom der ofte stilles krav om, at alle muligheder for ind-drivelse af krav skal være forsøgt i det land, der søger bistand, før kravet kan oversen-des til et andet land.Udvalget peger på:At der arbejdes for på internationalt plan at få gennemgået eksisterende aftaler ogkonventioner med henblik på at sikre en tilstrækkelig effektiv inddrivelse af of-fentlige krav på tværs af landegrænserne.At mulighederne for øget adgang til udveksling af oplysninger på tværs af lande-grænser om en restanters forhold kan undersøges nærmere.
Tiltagene vurderes på sigt at kunne forbedre inddrivelsen af offentlige krav.2.1.3.2.3 Entydig og effektiv håndtering af sager om udenlandske virksomhedersog arbejdstageres overtrædelse af danske regler (kapitel 8 og 11)
Udvalget har analyseret gældende nationale og internationale regler for strafforfølg-ning. Udvalget vurderer:At de gældende regler for strafforfølgning er velfungerede, og at der derforikke er behov for at ændre de eksisterende regler.I den forbindelse bemærker udvalget, at politiets og anklagemyndighedenssagsbehandling dog vanskeliggøres, når virksomheden/tjenesteyderen først erudrejst af landet. I forhold til strafforfølgning af udenlandske tjenesteyde-re/virksomhed er det således afgørende, at sagsbehandlingen er hurtig, såle-des at det er muligt at få sagerne afgjort, mens den udenlandske virksom-hed/tjenesteyder er her i landet.En hurtig gennemførelse af sagerne her i landet kan i et vist omfang sikresved, at der indføres hjemmel til, at Arbejdstilsynet får mulighed for at udstede23
administrative bødeforelæg for overtrædelse af udstationeringsloven. Derhenvises til afsnit 1.3.2.1.Der kan i øvrigt henvises til det nye styrkede myndighedssamarbejde mellem Rigsad-vokaten, Rigspolitiet og Arbejdstilsynet, som blev etableret i forbindelse med finans-lovsaftalen for 2012.2.1.3.2.4. Behov for skærpede sanktioner ved bevidst omgåelse af reglerne
Udvalget har vurderet behovet for skærpede sanktioner ved bevidst omgåelse af reg-lerne for tjenesteydere i EU, fx undladelse af at betale skat. En skærpelse af sanktions-niveauet skal kunne begrundes i et sagligt behov på det enkelte område.Udvalget vurderer:At der ikke er behov for skærpede sanktioner ved bevidst omgåelse af regler-ne.2.1.3.3. Undersøge muligheder for øget anvendelse af arbejdsklausuler (kapitel 12)
En arbejdsklausul er en klausul i udbudskontrakten om, at løn, arbejdstid og andrearbejdsvilkår ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for arbejde af sammeart inden for vedkommende fag eller industri i henhold til kollektive overenskomster.Klausulen skal således sikre, at den, der vinder opgaven, giver sine ansatte løn- og ar-bejdsvilkår, der er sædvanlige for stedet.Udvalget peger på:At cirkulæret om arbejdsklausuler kan moderniseres, og at der kan udarbejdelse afvejledninger om brug af arbejdsklausuler samt standardisering i de skabeloner somstat, regioner og kommuner anvender.At der kan fastsættes regler om bedre håndhævelse af arbejdsklausuler.At der kan gives bedre tilgængelighed til oplysninger om løn- og arbejdsvilkår ioverenskomsterne for regioner og kommuner. Det forudsætter et samarbejde medarbejdsmarkedets parterAt statens forpligtelse til at anvende arbejdsklausuler kan udvides til alle bygge- oganlægsopgaver uanset beløbsstørrelse.At statslige myndigheder kan opfordres til at bruge arbejdsklausuler for statsligevirksomheder og institutioner mv.At kommuner og regioner kan pålægges på politisk niveau (fx i kommunalbesty-relser eller regionsråd) at tage udtrykkelig stilling til brug af arbejdsklausuler. For-slaget indebærer mindre administrative byrder for kommuner og regioner.At regeringen og KL kan indgå en politisk forpligtende aftale om fremme af bru-gen af arbejdsklausuler.24
At indføre et lovgivningsmæssigt krav om, at kommuner og regioner skal benyttearbejdsklausuler.
Et tiltag om obligatorisk brug af arbejdsklausuler for regioner og kommuner vurderesat kunne indebære betydelige offentlige merudgifter og administrative byrder i denoffentlige sektor.Ad. 1.3.4. Undersøge muligheder for registrering af cabotagekørsel (kapitel 13)
Cabotagekørsel er indenrigskørsel af gods på et udenlandsk køretøj. Efter de gældendeEU-regler kan et udenlandsk køretøj udføre 3 cabotagekørsler inden for 7 dage udenat blive omfattet af de danske krav i godskørselsloven om, at ansatte chauffører skalhave løn- og arbejdsvilkår efter danske overenskomster. Politiet fører kontrol medtransportområdet, herunder cabotagekørsel.Kommissionen har skriftligt tilkendegivet, at registrering af cabotagekørsel samt ind-førelse af karensperiode vil være i strid med EU-retten. Udvalget har på den baggrundikke arbejdet videre med tiltagene.Udvalget peger i stedet på:At der kan gennemføres en række administrative tiltag, som vil understøtte, atreglerne om cabotagekørsel overholdes, herunder ved at ændre vejledningernevedrørende cabotagekørsel, så dokumentationskravene bliver klarere og der-med understøtter politiets kontrolindsats.At det kan undersøges, om det kommende kørselsafgiftssystem for lastbilerkan tænkes sammen med kontrol af cabotagekørsel.
2.1.3.5.1 Udvidet samarbejde med andre lande
Det er på en række områder muligt at styrke samarbejdet mellem danske og udenland-ske myndigheder både med henblik på forbedret kontrol og håndhævelse af, at uden-landske virksomheder overholder danske regler, samt bedre rådgivning af udenlandskevirksomheder.Udvalget peger på:At der kan indledes bilateralt samarbejde med myndigheder i udvalgte landeangående udveksling af oplysninger og gensidig bistand vedr. udenlandskevirksomheders aktiviteter i Danmark og hjemlandet.
2.2 Øvrige overvejelser
I en række tilfælde har udenlandske vikarbureauer leveret arbejdskraft til danske virk-somheder, som ikke har løn- og ansættelsesvilkår på niveau med danske overenskom-ster, herunder særligt inden for landbrugssektoren.
25
Udvalget peger på:At fagbevægelsen kan få adgang til at konflikte overfor udenlandske vikarbu-reauer for at opnå overenskomst på almindelige danske vilkår. Udstatione-ringsdirektivet giver mulighed for, at medlemslandene kan sidestille nationaleog udenlandske vikarbureauer og deres ansatte. Det vil sikre, at fagbevægelsenkan konflikte for at opnå dansk overenskomst på sædvanlige vilkår.At der kan indføres en autorisationsordning for vikarbureauer. En autorisati-onsordning kan udformes på forskellige måder.
En autorisationsordning vurderes at kunne medføre administrative og økonomiskebyrder for vikarbureauerne samt begrænse konkurrencen på området. Fordelen ved enautorisationsordning vil bl.a. være at kunne føre bedre kontrol med vikarbureauer, dertilbyder vilkår under sædvanlige danske løn- og arbejdsvilkår. En evt. autorisations-ordning skal være i overensstemmelse med EU-retten.Udover de tiltag, der ovenfor vurderes at være i strid med EU-retten, har udvalgetvurderet, at følgende initiativer er i strid med EU-retten:At Arbejdstilsynet skal kunne stoppe arbejdet ved manglende anmeldelse iRUTAt der indføres krav om ID-kort og sikkerhedsuddannelse for ansatte på byg-gepladser i den form, som det tidligere er foreslået af byggeriets parter.
26
Kapitel 3 Den danske arbejdsmarkedsmodel og velfærdsmodelDen danske velfærdsmodel er en variant af den såkaldte universelle velfærdsmodel –suppleret med træk af den arbejdsmarkedsbaserede velfærdsmodel (fx for så vidt angårsupplerende pensioner, der er baseret på bidrag) - hvor der som udgangspunkt er ligeadgang til velfærdsgoder for hele befolkningen uden forudgående forsikringsbidrag1.Udfordringerne i forhold til velfærdsydelser er oftest beskrevet i forbindelse medvandrende arbejdstagere og andre migranter2og kun i mindre grad i forhold til ar-bejdstagere, der er midlertidigt udstationeret til Danmark. Dette skyldes, at udstatione-rede arbejdstagere som udgangspunkt ikke har ret til sociale ydelser i Danmark, lige-som korterevarende udstationerede ikke bliver skattepligtige til Danmark.Den danske arbejdsmarkedsmodel supplerer den universelle velfærdsmodel, for atskabe bedre vilkår for arbejdstagere: Gennem de kollektive overenskomster opnårarbejdstagere således ret til supplerende pensioner, fuld løn under sygdom og barselm.v. Det er vigtigt i denne sammenhæng at bemærke, at Danmark ikke har nogen lov-fastsat mindsteløn, og at en forpligtelse for arbejdsgiveren til at betale en vis løn kunindtræder, hvis arbejdsgiveren er bundet af en kollektiv overenskomst.Velfærdsmodellen og arbejdsmarkedsmodellen fungerer i et tæt samspil. Den univer-selle velfærdsmodel indebærer, at der er et sikkerhedsnet under arbejdstagere, hvis debliver arbejdsløse. Arbejdsmarkedsmodellen sikrer omvendt høj mobilitet på arbejds-markedet, da der i lovgivningen kun er begrænset beskyttelse mod afskedigelse og in-gen regulering af lønnen. Dette samspil, kombineret med den aktive arbejdsmarkeds-politik og uddannelsespolitik, kendes som flexicurity. På trods af, at ikke alle arbejds-givere er bundet af en overenskomst, er overenskomstens satser normgivende. Delsbetragtes overenskomstmæssig løn som det almindelige niveau; dels mindsker vel-færdssystemet tilskyndelsen til at tage arbejde, der ikke tilnærmelsesvis er på overens-komstmæssigt niveau.Arbejdsmarkedsmodellen i Danmark har historisk baseret sig på en høj organisations-grad samt på overenskomstsystemet. En arbejdsgiver kan enten blive bundet af enoverenskomst ved at være medlem af en arbejdsgiverorganisation, der har indgået enkollektiv overenskomst, eller ved som ikke-medlem at være forpligtet af en såkaldttiltrædelsesoverenskomst. En sådan forpligtelse kan følge enten af en frivillig aftaleeller fordi en fagforening har konfliktet sig til en overenskomst.Konfliktretten er ikke lovreguleret, og bygget op på hovedaftaler og retspraksis veddanske domstole og EU-domstolen. At der er konfliktret betyder, at kollektiv pressioner en legitim handling under visse forudsætninger. Det er en undtagelse fra det almin-delige princip om, at aftaler fremkaldet ved tvang er ugyldige. I forhold til en danskvirksomhed, hvor fagforeningen aktuelt har medlemmer beskæftiget, vil fagforeningeni første omgang kunne forsøge sig med en ”hovedkonflikt”, hvorefter fagforeningensSe fx ”Den danske velfærdsstat: Politiske, sociologiske og institutionelle dynamikker”, rapport til Velfærdskom-missionen, 20042Se fx Rapport fra Udvalget om optjeningsprincipper marts 20111
27
medlemmer ansat på virksomheden nedlægger arbejdet (strejke), og hvor medlemmerikke tager arbejde (blokade).I forhold til udenlandske virksomheder, der ikke har medlemmer ansat, vil en hoved-konflikt imidlertid ikke være effektiv, da der ikke vil ske en arbejdsstandsning. Derforkan forbundet udvide konflikten til andre virksomheder, således at man f.eks. rammerforsyninger til virksomheden i hovedkonflikten. Andre forbund kan støtte det konflik-tende forbund. Det kan f.eks. betyde, at organiserede chauffører i andre firmaer ikkemå køre med byggematerialer bestemt for virksomheden, der er ramt af hovedkon-flikt. Sådanne såkaldte sympatikonflikter er som udgangspunkt lovlige, hvis hovedkon-flikten er lovlig og iværksat.Staten blander sig i udgangspunkt ikke i overenskomstspørgsmål, men den fri bevæge-lighed i EU har på to punkter ført til lovregulering: Dels er RUT-registret bl.a. oprettetmed det formål at lette fagbevægelsens mulighed for at komme i kontakt med uden-landske virksomheder, jf. afsnit 7.3. Dels har EU-domstolens praksis ført til, at der erlovgivet om konfliktretten og dens grænser i forhold til udenlandske tjenesteydere, jf.afsnit 7.2.1.4.
28
Kapitel 4 Social dumping4.1. DefinitionDer findes ikke en entydig definition af begrebet ’social dumping’. Begrebet brugesnormalt til at beskrive forhold, hvor udenlandske lønmodtagere har løn- og arbejdsvil-kår, som ligger under det sædvanlige danske niveau. Det sædvanlige danske niveaubetyder, at vilkårene skal være på niveau med de vilkår, som gælder efter en relevantoverenskomst for det pågældende faglige område. Hvis en ansættelse skal ske på envirksomhed uden overenskomst, vil vilkårene skulle svare til og være sammenligneligemed en relevant overenskomst indenfor det samme faglige område. Det er som ud-gangspunkt arbejdsmarkedets parter, som kan vurdere dette. Med hensyn til lønni-veauet vil der i vidt omfang kunne tages udgangspunkt i lønstatistikker3.Social dumping bruges også om situationer på arbejdsmarkedet, hvor udenlandskevirksomheder opererer i Danmark uden at iagttage danske love og regler om fxSKAT, arbejdsmiljø eller social sikring. Der kan også være tale om, at udenlandskemedarbejdere beskæftiges i Danmark uden de fornødne tilladelser for ophold ellerarbejde.Udvalget om modvirkning af social dumping koncentrerer sig om social dumping iforbindelse med udenlandske virksomheder, der leverer tjenesteydelser i Danmarkmed eller uden udstationeret arbejdskraft, eller som udøver arbejde i Danmark underdække af at levere tjenesteydelser på denne måde.Udvalget beskæftiger sig ikke med sort arbejde eller social dumping i relation til dan-ske arbejdsgivere, der har ansat udenlandsk arbejdskraft til lavere løn end sædvanligedanske vilkår, da sådanne problemstillinger falder ind under den almindelige håndte-ring og regulering af arbejdsmarkedet.Den særlige problemstilling om udenlandsk arbejdskraft, der reelt er ansat - men frem-står som selvstændige – kan forekomme hos både danske og udenlandske virksomhe-der og er derfor medtaget, ligesom udvalget også beskæftiger sig med arbejdsklausuler,som er et redskab til at imødegå social dumping både nationalt og i forbindelse medudstationeret arbejdskraft.Ved udstationeret arbejdskraft forstås arbejdstagere, der sædvanligvis udfører deresarbejde i et andet land end Danmark, og som midlertidigt udfører arbejde i Danmarkfor en udenlandsk virksomhed, som skal levere en tjenesteydelse i Danmark.4.2 Omfang
3
Hvis ansættelse skal ske indenfor et fagligt område, hvor der ikke er en relevant overenskomst at sammenligne
med, vil man enten kunne sammenligne med vilkårene for andre ansatte på virksomheden, som udfører samme arbej-de. Hvis der ikke er en person på virksomheden at sammenligne med, må sammenligningen ske enten ved at tageudgangspunkt i fx. en "nærmestliggende" overenskomst eller ved at sammenligne med personer uden for virksomhe-den, som udfører tilsvarende arbejde. .
29
Der foreligger ingen sikre tal for omfanget eller det potentielle omfang af social dum-ping.I 2011 kunne Arbejdsmarkedsstyrelsen konstatere, at i alt 14.630 udenlandske løn-modtagere og enkeltmandsvirksomheder var registreret til at udføre tjenesteydelser iDanmark. Ved omregning baseret på de indberettede aktive perioder for de enkeltepersoner svarer det til 3.434 fuldtidspersoner i 2011. De udenlandske lønmodtagerevar beskæftiget hos 2.798 udenlandske virksomheder registreret i RUT. Tallet er langthøjere, hvis antallet af udenlandsk arbejdskraft ansat i danske virksomheder medtages.I januar 2011 var 188 ud af 536 aktive virksomheder i RUT enkeltmandsvirksomhe-der, mens der i maj 2012 var registreret 385 enkeltmandsvirksomheder ud af i alt 1636aktive virksomheder. Andelen af enkeltmandsvirksomheder er over hele periodenomkring en tredjedel af det samlede antal registrerede virksomheder.Siden 1. juni 2010, hvor Arbejdstilsynet begyndte at føre tilsyn med udenlandske virk-somheders registrering i RUT, og til 31. maj 2012 har Arbejdstilsynet sendt 494 ind-stillinger til retslig tiltale til politiet om manglende eller mangelfulde anmeldelser tilRUT registeret. Hvor mange virksomheder, der derudover har undladt at foretageanmeldelse til RUT, er – i sagens natur – ukendt.Beskæftigelsesministeren bevilligede i 2011 penge til at få lavet en undersøgelse omdanske virksomheders brug af østeuropæisk arbejdskraft. Undersøgelsen skal bely-se omfanget af midlertidig østeuropæisk arbejdskraft på det danske arbejdsmarked,udbredelsen af social dumping samt virksomhedernes motivation for at benytte østeu-ropæisk arbejdskraft. Det er FAOS, Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organi-sationsstudier ved Københavns Universitet, der skal stå for undersøgelsen, der vil bli-ve gennemført som en telefonbaseret interviewundersøgelse, omfattende 10.000 virk-somheder indenfor udvalgte brancher. Resultaterne af undersøgelsen ventes klar ulti-mo 2012.4.3 Uklarhed om en virksomheds statusEn særlig problemstilling gælder for udenlandske virksomheder, der ikke reelt drivervirksomhed i hjemlandet, men blot er oprettet i hjemlandet med henblik på at udførearbejde fx i Danmark. Sådanne virksomheder kaldes postkassevirksomheder. Hvis envirksomhed hverken er hjemmehørende i det angivne ’oprindelsesland’ eller i Dan-mark, kan virksomheden i nogle situationer undgå kontrol i begge lande af, om deoverholder love og regler, der normalt gælder for virksomheder i enten oprindelses-landet eller her i landet.Social dumping kan også opstå, hvor personer, der reelt er i en form for ansættelses-forhold hos en virksomhed, fremstår som en enkeltmandsvirksomhed (i nogle sam-menhænge kaldt ’falske selvstændige’) eller en anden selskabskonstruktion (fx interes-sentskab) for at undgå regler gældende for ansættelsesforhold, herunder at fagbevægel-sen ikke kan kræve overenskomst. Det kan være vanskeligt at vurdere, om en enkelt-mandsvirksomhed reelt er en selvstændig virksomhed (hvor løn mv. er egen sag) ellerom der er tale om et lønmodtagerforhold/arbejdsudleje, som er omfattet af regler for30
lønmodtagere. Her består udfordringen således i at afgøre, om en person reelt udgøren enkeltmandsvirksomhed eller en del af en virksomhed (der udfører en opgave ientreprise), eller om personen reelt er i et ansættelseslignende forhold. Hvis der er taleom et ansættelsesforhold kan det bl.a. have betydning for regler om løn, arbejdsvilkår,indbetaling af sociale sikringsordninger som fx atp, arbejdsmarkedsbidrag og arbejds-skadedækning, arbejdsmiljø, skat, moms, virksomhedsregistrering og -anmeldelse mv.Det skyldes, at en række af de nævnte regler alene gælder for ansatte.4.4. Lige vilkår for danske og udenlandske virksomhederEn særlig udfordring ved at sikre udenlandske virksomheders og arbejdstageres over-holdelse af de danske regler i forbindelse med deres virke her i landet er, at de ofteopererer i relativt kort tid i Danmark. Danske myndigheder og fagbevægelsen kan der-for have særlige udfordringer i forhold til at få kendskab til virksomhedens ageren iDanmark, både i forhold til hvilke personer, der reelt udfører arbejde for virksomhe-den, og til tid og sted for arbejdets udførelse.Selv med kendskab til virksomhedens arbejdssted og arbejdsperiode, fx via RUT, be-står en særlig udfordring i at håndhæve reglerne inden for den korte tidsperiode, hvorvirksomheden og/eller arbejdstagerne er i landet. Endelig er der åbenlyse udfordringerved myndighedsudøvelse overfor udenlandske virksomheder som for eksempelsprogbarrierer og virksomhedernes og arbejdstagernes manglende kendskab til danskeregler. Disse udfordringer danner baggrund for overvejelser på de enkelte myndig-hedsområder om, hvordan det kan sikres, at også udenlandske virksomheder undergi-ves samme kontrol- og håndhævelsesniveau som danske virksomheder.Undladelse af at opfylde skatte- og afgiftsmæssige forpligtelser vil kunne indebære enuberettiget konkurrencemæssig fordel og dermed forårsage social dumping. Undladel-se af at opfylde skatte- og afgiftsmæssige forpligtelser kan både ske ved undladelse afat opfylde pligterne for korrekt registrering, ved ukorrekte angivelse og ved ukorrektafregning af skatter og afgifter pålignet efter dansk skatte- og afgiftslovgivning. Denskattemæssige kategorisering af en udøvende virksomhed kan have væsentlig betyd-ning for beskatningen og dermed for de samlede arbejdsomkostninger for en virk-somhed. Mest markant er forskellen mellem en skattefri enkeltmandsvirksomhed elleren ansat og en skattefri udstationeret medarbejder eller en medarbejder, der er ar-bejdsudlejet. På den baggrund er det væsentligt at indregne arbejdstagers skattebeta-ling som et element, der kan indbyde til social dumping. Med hensyn til moms vil risi-koen for tabt provenu primært eksistere ved udenlandske virksomheders leverancer tilprivate hvervgivere i Danmark.En yderligere udfordring i forhold til social dumping er hindringer for at inddrive kravi et andet land som følge af fx brud på en overenskomst. Der kan ligeledes være ud-fordringer ved forkyndelse af en dom eller inddrivelse af forfaldne krav til det offent-lige, fx som følge af bøder for overtrædelse af arbejdsmiljøloven, manglende indbeta-ling af skat og moms, mv. Med sigte på at udenlandske virksomheder skal stilles ligemed danske virksomheder, i forhold til at opleve konsekvens af manglende regelover-holdelse, har udvalget undersøgt regler og praksis for inddrivelse.31
32
Kapitel 5 Regler om etablering af virksomhed i DanmarkSom led i den juridiske afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjeneste-ydere og arbejdstagere, skal udvalget afklare, hvornår en virksomhed skal være etable-ret i Danmark. I dette afsnit redegøres der først for de EU-retlige regler og dernæstfor de danske regler, der gælder for udenlandske virksomheders etablering af virk-somhed i Danmark.Begrebet virksomhed anvendes som en samlet betegnelse for en række virksomheds-sformer (fx enkeltmandsvirksomheder, kapitalselskaber, datterselskaber, filialer). I detilfælde hvor der er forskellige regler for de enkelte virksomhedsformer i forhold tileksempelvis registrering eller dokumentation vil det fremgå af redegørelsen.5.1 EU-traktatens bestemmelser om etablering af virksomhederDet fremgår af Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) artikel49-55, at erhvervsdrivende kan etablere selvstændig virksomhed i en anden medlems-stat på samme vilkår, som der gælder for dette lands egne statsborgere. Bestemmelsenforbyder således diskrimination på grundlag af nationalitet eller den omstændighed, aten erhvervsdrivende – person eller virksomhed – er etableret i en anden medlemsstat.TEUF artikel 49, som er den centrale bestemmelse, har følgende ordlyd:”Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbudmod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit atetablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatterogså hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en med-lemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen in-debærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændigerhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herundernavnlig selskaber i den i artikel 54 anførte betydning, på de vilkår, somi etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere”.5.1.1.Begrebet etableringTraktaten indeholder ikke i sig selv en definition af begrebet etablering. EU-domstolen har imidlertid igennem dens retspraksis fastlagt, at der ved etablering for-stås en ”aktuel udøvelse af en økonomisk aktivitet gennem et fast forretningssted i enanden medlemsstat for en tidsubegrænset periode”.I traktatens forstand forstås der således traditionelt ved etablering, at der i værtslandetskabes en stabil og permanent indretning, der for den pågældende udgør ”det er-hvervsmæssige midtpunkt”. En sådan primær etablering kan bl.a. ske ved oprettelse afen ny virksomhed, ved overtagelse af en bestående virksomhed eller ved flytning af enbestående virksomhed.
33
Traktatens etableringsregler omfatter imidlertid ikke kun den ”primære etablering”,men også den ”sekundære etablering”. Den sekundære etablering vedrører bl.a. opret-telse af filialer og agenturer. Her skabes der også en permanent virksomhed i etable-ringslandet, men den udgør ikke det pågældendes erhvervsmæssige midtpunkt, idethovedaktiviteten bevares i hjemlandet.Traktatens etableringsbegreb fortolkes bredt. Det følger bl.a. af EU-domstolens rets-praksis, at en virksomhed, der opretholder en permanent tilstedeværelse i en andenmedlemsstat, er omfattet af etableringsreglerne, også selvom virksomheden ikke haretableret en filial eller et agentur, men alene har åbnet et kontor bemandet med virk-somhedens egne ansatte eller med personer, der permanent kan handle på virksomhe-dens vegne. En fysisk person, der flytter til et land for at levere tjenesteydelser for entidsubegrænset periode, vil som hovedregel være omfattet af etableringsreglerne. Om-vendt kræver reglerne dog ikke, at den fysiske person skal flytte til og være bosiddendei det land, hvor virksomheden er etableret, se nærmere herom afsnit 5.3.1.Etableringsretten forudsætter således samlet set en fysisk lokalitet og vedvarende til-stedeværelse på en medlemsstats område af en sådan art, at den omhandlede økono-miske virksomhed faktisk og reelt kan udøves. Kravet vil også være opfyldt, hvis envirksomhed formelt vælger at etablere sig i et medlemsland for en bestemt periode.5.1.2 Begrænsninger i etableringsrettenEtableringsretten giver en erhvervsdrivende ret til at etablere sig i en anden medlems-stat. Medlemsstaterne kan i mangel af fælles EU-regler fastsætte egne ikke-diskriminerende regler for etablering og udøvelse af virksomhed. Disse nationale reg-ler skal dog opfylde visse betingelser.En medlemsstat vil således kunne begrænse adgangen til at optage og udøve erhvervs-virksomhed i Danmark, såfremt de nationale krav er:
berettiget ud fra tvingende almene hensyn,ikke-diskriminerende, oger nødvendige og proportionale.
EU-domstolen har i sin retspraksis taget stilling til, hvordan tvingende almene hensynskal forstås. Retspraksis baserer sig både på en fortolkning af TEUF artikel 49-55 ometablering samt TEUF artikel 56-62 om midlertidig levering af tjenesteydelser (jf. kapi-tel 6.1). EU-domstolen har bl.a. anerkendt følgende hensyn som anerkendelsesværdi-ge: Beskyttelse af den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sund-hed, beskyttelse af arbejdstagere, forbrugere og tjenestemodtagere, beskyttelse af mil-jøet og bymiljøet, dyresundhed, intellektuelle ejendomsrettigheder, bevarelse af dennationale historiske og kunstneriske arv, socialpolitiske målsætninger og kulturpolitik,bevarelsen af den finansielle balance i de sociale sikringssystemer, loyal handelsadfærdsamt beskyttelse af kulturel forskellighed inden for den audiovisuelle sektor. EU-domstolen er generelt tilbageholdende med at anerkende økonomiske hensyn somanerkendelsesværdige.34
Kriteriet om ”ikke-diskrimination” omfatter både direkte diskrimination (fx krav omdansk indfødsret) og indirekte diskrimination (fx sprogkrav). Ifølge gældende ret erbåde direkte og indirekte diskrimination som hovedregel forbudt. Direkte nationali-tetsdiskrimination kan dog ifølge TEUF artikel 52 foretages, hvis det kan begrundes ihensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed. Indirekte diskrimination kanifølge retspraksis også foretages, hvis det kan begrundes ud fra tvingende almene hen-syn.Betingelsen om proportionalitet skal forstås sådan, at nationale krav skal begrænses tildet reelt nødvendige for at sikre det tvingende almene hensyn, der påberåbes. Kravetskal dermed stå i rimeligt forhold til det hensyn, der forfølges. Det vil sige, at det nati-onale krav skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som kravet forføl-ger, og kravet må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet. Hen-synet skal således ikke kunne nås ved foranstaltninger, der er mindre restriktive ogindgribende. Samtidig bør de medlemsstater, der stiller et bestemt nationalt krav, kun-ne påvise, at kravet har den tilsigtede effekt.Disse kriterier er udviklet af EU-domstolen med basis i traktatens bestemmelser omden frie bevægelighed.Begrænsninger i forhold til etableringsretten kan bl.a. bestå i sektorspecifikke tilladel-ses- eller autorisationsordninger, hvoraf fremgår, at den erhvervsdrivende skal indhen-te en tilladelse eller være autoriseret for at få lov til at etablere sig eller til at udøve sinvirksomhed i den pågældende medlemsstat. Sådanne ordninger skal således være be-rettiget ud fra tvingende almene hensyn, være ikke-diskriminerende, nødvendige ogproportionale.Når den erhvervsdrivende har udnyttet sin ret til at etablere sig i en anden medlems-stat, skal den erhvervsdrivende overholde værtslandets øvrige love og regler, som fxarbejdsmiljølove, skattelove og markedsføringsregler.5.2 Sekundær EU-lovgivning om regler for etableringI forlængelse af EU-traktatens bestemmelser om etableringsretten opstiller Servicedi-rektivet mere præcise rammer for virksomheders etablering i Danmark for så vidt an-går tjenesteydere, der er omfattet af dette direktiv. Endvidere fastlægger Filialdirekti-vet, hvilke offentlighedsforpligtelser medlemsstaterne må pålægge filialer af udenland-ske selskaber. I det følgende redegøres for de relevante regler i først Servicedirektivetog dernæst Filaldirektivet. Til sidst redegøres der for den såkaldte Centros-sag (C-212/97), hvor EU-domstolen udtalte sig om betydningen af den frie etableringsret iforbindelse med oprettelse af filialer af virksomheder i andre medlemslande.5.2.1 ServicedirektivetEU’s Servicedirektiv (2006/123/EF) blev med dansk tiltrædelse vedtaget i Rådet i2006. Fristen for implementering af direktivet var den 28. december 2009. I Danmark
35
er hovedparten af Servicedirektivets bestemmelser implementeret ved lov om tjene-steydelser i det indre marked (lov nr. 384 af 25/05/2009).Formålet med Servicedirektivet er at gøre det lettere for servicevirksomheder at etab-lere sig i et givent EU/EØS land samt midlertidigt at levere tjenesteydelser i et andetEU/EØS land end etableringslandet. Derudover giver servicedirektivet en række ret-tigheder til tjenestemodtagere i form af forbud mod diskrimination baseret på nationa-litet eller opholdssted.5.2.1.1 Anvendelsesområdet i Servicedirektivet
Direktivet finder som udgangspunkt anvendelse på alle former for tjenesteydelser,som ikke er specifikt undtaget. En tjenesteydelse defineres, jf. artikel 4, stk. 1, somenhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. trakta-tens artikel 50. Direktivet omfatter ikke regler vedrørende arbejdskraftens frie bevæge-lighed.En række områder er, jf. artikel 2, stk. 2, og stk. 3, specifikt undtaget Servicedirektivet.Det drejer sig om ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse, dvs. offentligetjenesteydelser af ikke-økonomisk karakter – eksempelvis undervisning – der er enintegreret del af det offentlige velfærdssystem. Derudover er en række sektorspecifikketjenesteydelser undtaget bl.a. finansielle tjenesteydelser, sundheds- og sociale ydelser,transport, vikar-ydelser og private vagttjenester. Endvidere er skatte- og afgiftsområ-det undtaget. For disse områder gælder traktatens regler, som beskrevet i afsnit 5.1.1.I det tilfælde, at en specifik bestemmelse i Servicedirektivet strider mod en bestemmel-se i anden EU-lovgivning, bl.a. Udstationeringsdirektivet (96/71/EF) og Anerkendel-sesdirektivet (2005/36/EF), giver Servicedirektivet forrang til bestemmelsen i denanden EU-retsakt.5.2.1.2 Principper for nationale krav og tilladelsesordninger
Servicedirektivets artikel 9 opstiller rammer for, hvilke krav og tilladelsesordningerdanske myndigheder kan stille til tjenesteydere, der ønsker at etablere sig i Danmark,og som er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Dvs. det gælder både for danskeog udenlandske tjenesteydere, der ønsker at etablere sig i Danmark.Direktivet gentager traktatens kriterier, som beskrevet i afsnit 5.1.2, men supplererdisse med et forbud mod en række krav4, som danske myndigheder under ingen om-stændigheder må stille til tjenesteydere, da kravene er i modstrid med EU-retten. Derer fx forbudt at stille krav, der direkte eller indirekte diskriminerer tjenesteyderen påbaggrund af nationalitet eller vedtægtsmæssige hjemsted. Det er også forbudt at be-grænse tjenesteyderens frihed til at vælge mellem et hovedforretningssted og et sekun-dært forretningssted, og adgangen til etablering må ikke gøres betinget af, at tjeneste-yderen kan bevise en vis markedsefterspørgsel eller direkte eller indirekte inddragelseaf konkurrerende erhvervsdrivende. Ligeledes er det forbudt at stille krav om, at tjene-4
Jf. direktivets artikel 14
36
steyderen skal tegne en forsikring hos en tjenesteyder eller et organ, der er etableret iDanmark.5.2.2 FilialdirektivetRådets ellevte Selskabsdirektiv – Filialdirektivet (89/666/EØF) – blev i Danmark im-plementeret ved lov nr. 289 af 8. maj 1991, som trådte i kraft 1. juli 1991.Direktivet omhandler etableringen af filialer af aktieselskaber, anpartsselskaber ogkommanditaktieselskaber (partnerselskaber).Filialdirektivet har til formål at sikre virksomheder i EU etableringsret og at sikre of-fentligheden i filialstaten adgang til oplysninger om det udenlandske selskabs forholdgennem registrering i filialstatens selskabsregistre.Direktivet regulerer både selskaber hjemmehørende i en EU-medlemsstats samt dissesetablering af filialer i en anden medlemsstat, samt filialetablering foretaget af selskaberhjemmehørende uden for EU. Direktivet tilsigter at opnå en ligestilling mellem tilfæl-de, hvor et selskab driver virksomhed i en anden medlemsstat gennem et datterselskabeller gennem en filial.For at fremme den traktatmæssigt forankrede etableringsret på selskabsområdet stillesder således i direktivet bl.a. krav om oplysning og offentliggørelse, hvilket sidestillerselskaber og filialer. De fleste af selskabslovens og anmeldelsesbekendtgørelsens kravom offentlighed for oplysninger vedrørende filialer er en implementering af Filialdi-rektivet.5.2.3 Centros-sagen5I Centros-sagen var spørgsmålet, om selskaber registreret i andre medlemsstater efterdisses lovgivning (nationale) har ret til at drive virksomhed via en filial i Danmark -også selvom selskabet ikke har nogen aktivitet i sit hjemland.Højesteret forelagde spørgsmålet for EU-Domstolen. Domstolen udtalte i sagen, atdet er i strid med traktaten, når en medlemsstat nægter registrering af en filial af etselskab, som er stiftet i henhold til lovgivningen i en anden medlemsstat. Det gælder itilfælde, hvor det har sit hjemsted, men ikke driver erhvervsmæssig virksomhed, nårfilialen ønskes oprettet med henblik på at selskabet kan drive hele den virksomhed iden stat, hvor filialen oprettes. Det er tilfældet uanset, at formålet med konstruktionener at undgå at stifte et selskab i den sidstnævnte stat, og derigennem at de i denne statgældende regler om stiftelse af selskaber, som måtte være strengere med hensyn tilindbetaling af en mindste selskabskapital end i førstnævnte stat, finder anvendelse.Det vil være i strid med etableringsfriheden at forsøge at opstille sådanne hindringer.
5
Sagen C-212/97 Centros Ltd. mod Erhvervs- og Selskabsstyrelsen
37
Som følge af EU-domstolens udtalelser foretager Erhvervsstyrelsen ikke kontrol af,om det udenlandske selskab reelt har aktiviteter i hjemlandet i forbindelse med, at sel-skabet anmelder sin registrering til styrelsen.5.3 Danske regler i forbindelse med etablering og registrering af uden-landsk virksomhed i DanmarkSom følge af EU´s regler om fri bevægelighed har udenlandske erhvervsdrivende, derønsker at etablere virksomhed i Danmark ret hertil, jf. reglerne oven for i kapitel 5.1.1.Danske myndigheder kan stille visse krav til de udenlandske virksomheders virke iDanmark. Ved etablering af en udenlandsk virksomhed i Danmark er der en rækkeregler i forhold til registrering, som den erhvervsdrivende skal følge alt afhængig afvirksomhedsformen.De danske regler stiller ikke krav til, hvilken virksomhedsform den udenlandske virk-somhed skal drive sin virksomhed i. Det er således den udenlandske virksomhed, deretablerer virksomheden i Danmark, der bestemmer, hvilken virksomhedsform virk-somheden skal drives i.En udenlandsk virksomhed kan etableres i en række forskellige virksomhedsformer,der adskiller sig fra hinanden i bl.a. hæftelsesmæssigt, økonomisk og organisatoriskhenseende. Valget af virksomhedsform kan dermed afhænge af risikovillighed, hvorstor en kapital den pågældende har mulighed for at anvende i forbindelse med etable-ringen, samt om den pågældende vil etablere virksomheden alene eller sammen medandre. De etableringsformer, der hyppigst bruges af udenlandske virksomheder iDanmark er udenlandsk virksomhed med personlig ejer, aktieselskaber og anpartssel-skaber (datterselskaber) samt filialer.I det følgende redegøres der for disse etableringsformer for udenlandske virksomhe-der i Danmark, herunder først for reglerne om etablering og registrering af udenland-ske virksomheder med personlig ejer i Danmark. Dernæst redegøres der for reglerneom etablering og registrering af henholdsvis aktieselskaber og anpartsselskaber (datter-selskaber) og filialer af udenlandske selskaber6. For en nærmere beskrivelse af skatte-og afgiftsreglerne for udenlandske virksomheder henvises til kapitel 8.5.3.1 Etablering og registrering af udenlandsk virksomhed med personligejerNår en udenlandsk virksomhed med personlig ejer vælger at etablere virksomhed iDanmark, skal virksomheden registreres hos Erhvervsstyrelsen.Generelt gælder det, at en udenlandsk virksomhed med personlig ejer, der ønsker atlevere ydelser eller varer i Danmark, er forpligtet til at lade sig registrere hos Erhvervs-styrelsen i følgende tilfælde:
6
Der kan etableres virksomhed i Danmark under andre virksomhedsformer. Der redegøres i rapporten alene forreglerne om registrering og etablering af udenlandske virksomheder med personlig ejer, aktie-og anpartsselskaber(datterselskaber) samt filialer af udenlandske selskaber.
38
Virksomheden skal etableres i Danmark ved at have fast forretningssted iDanmark.Virksomheden har ingen adresse i Danmark. Dvs. at den udenlandske virk-somhed kører mellem hjemadressen og Danmark og får sin post leveret ihjemlandet.Virksomheden har ikke fast forretningssted i Danmark, dvs. at virksomhedenkun har en postadresse i Danmark.
Det afgørende for, om virksomheden skal registreres i Danmark er således ikke, hvor-vidt virksomheden skal etableres i Danmark, men om virksomheden leverer varer ellerydelser i Danmark. En udenlandsk virksomhed med personlig ejer kan derfor undladeat etablere sig med fast forretningssted i Danmark, så længe den lader sig registrerehos Erhvervsstyrelsen. Det er således et krav til den udenlandske virksomhed, at denregistreres hos Erhvervsstyrelsen, uanset om den skal etableres i Danmark eller ej,inden virksomheden påbegynder levering af varer og ydelser i Danmark.En udenlandsk virksomhed er kun undtaget fra at blive registreret, såfremt virksom-heden sælger ydelser til andre registrerede virksomheder i Danmark. I så fald er detden danske aftager eller køber, der skal betale moms. Der henvises til kapitel 8.1 vedr.skatte- og afgiftsreglerne.I det følgende redegøres der for den situation, hvor den udenlandske virksomhed øn-sker at etablere sig i Danmark med fast forretningssted. For en redegørelse af registre-ring af udenlandske virksomheder med personlig ejer, som midlertidigt leverer tjene-steydelser eller varer i Danmark henvises til afsnit 6.3.1.En udenlandsk virksomhed, der ønsker at etablere en udenlandsk virksomhed medpersonlig ejer i Danmark, skal anmelde registreringen til Erhvervsstyrelsen senest 8dage forud for påbegyndelsen af den afgiftsmæssige aktivitet i Danmark. I anmeldel-sen skal virksomheden blandt andet angive virksomhedens navn, adresse m.v. i hjem-landet, herunder medsende relevant dokumentation for virksomhedens registrering ihjemlandet samt kopi af pas eller anden identifikation.På baggrund af anmeldelsen vurderer Erhvervsstyrelsen, om der på det oplyste grund-lag kan ske registrering. Erhvervsstyrelsen kontrollerer alene, at de formelle ting i for-hold til registreringen er på plads, og styrelsen indsamler de nødvendige dokumenter.Eksempler på krævede dokumenter kunne være kopi af pas eller ID-kort på den uden-landske ejer.Det er SKAT, der har kompetencen til at godkende alle skatte- og afgiftsmæssige regi-streringer, herunder registrering af udenlandske virksomheder med personlig ejer iDanmark. Derfor er det i praksis SKAT, der foretager den endelige registrering ogsender en evt. registreringsnægtelse til den udenlandske virksomhed. Såfremt SKAT
39
vil kontrollere yderligere, er det SKAT, der udfører denne kontrol. Der henvises tilkapitel8for en redegørelse af skatte- og afgiftsreglerne.Hvis den udenlandske virksomhed opfylder de krævede betingelser, får virksomhedenet CVR-nr. og bliver registreret i Det Centrale Virksomhedsregister (CVR) som andenudenlandsk virksomhed. Ud fra et registreringsperspektiv anses den udenlandske virk-somhed derved for at være etableret i Danmark, når virksomhedens registrering hosErhvervsstyrelsen er endeligt godkendt af SKAT.Da virksomheden registreringsmæssigt anses for at være udenlandsk, skal virksomhe-den efterfølgende anmelde sin virksomhed og tjenesteydelser i Registret over uden-landske tjenesteydere (RUT). Der henvises til afsnit 7.3 for yderligere om RUT.5.3.1.1 Udenlandske personers opstart af virksomhed med personlig ejer
Som beskrevet ovenfor har udenlandske virksomheder med personlig ejer mulighedfor at etablere virksomhed i Danmark, hvis de registreres i Erhvervsstyrelsen.På samme måde har udenlandske personer, der ikke har en virksomhed i hjemlandet,mulighed for at opstarte en virksomhed med personligt ejerskab i Danmark. Dettesker ved, at personen anmelder sin registrering hos Erhvervsstyrelsen. Det er SKAT,der foretager den endelige godkendelse af virksomheden. Hvorvidt den udenlandskepersons virksomhed registreres som en dansk eller udenlandsk virksomhed afhængeraf om den udenlandske person er registreret i det danske folkeregister med danskadresse.I de tilfælde, hvor den udenlandske ejer bliver registreret i det danske folkeregister oghar et dansk cpr-nr.7, kan virksomheden registreres som en dansk personligt ejet virk-somhed med eksempelvis enkeltmandsvirksomhed som virksomhedsform. Virksom-heden får i dette tilfælde et CVR-nr. og registreres i CVR. I dette tilfælde betragtesvirksomheden registreringsmæssigt som dansk, og virksomhedens tjenesteydelser skalderfor ikke anmeldes i RUT.Omvendt kan en udenlandsk person, der ikke er registreret i det danske folkeregisterikke registrere en dansk personligt ejet virksomhed, som fx enkeltmandsvirksomhed.Virksomheden skal anmeldes til registrering hos Erhvervsstyrelsen, hvorefter virk-somheden registreres som en anden udenlandsk virksomhed med et SE-nr. hosSKAT. Da virksomheden i dette tilfælde registreringsmæssigt anses for at være uden-landsk, skal virksomhedens tjenesteydelser anmeldes i RUT.5.3.2 Etablering og registrering af udenlandsk kapitalselskabNår et udenlandsk selskab ønsker at etablere sig i Danmark, har selskabet to mulighe-der for etablering. Enten primæretablering ved stiftelse af et dansk datterselskab (regi-streres som et dansk kapitalselskab og omtales derfor som kapitalselskab eller selskab i
7
Det skal være et almindeligt dansk cpr-nr. Det er ikke tilstrækkeligt med et kildeskat cpr-nr.
40
det følgende)8eller sekundæretablering ved oprettelse af en filial. Som udgangspunkter det nemmere at etablere og slette en filial, end det er at stifte og opløse et kapitalsel-skab. Et kapitalselskab er en selvstændig virksomhed, som kun er tilknyttet modersel-skabet via ejerskabet. Hvis der stiftes et kapitalselskab i Danmark, skal der ud overledelse også vælges revisor, regnskabsår, udarbejdes vedtægter, indbetales kapital samtandre formelle tiltag, som undgås ved etablering af en filial.Udgangspunktet i selskabslovgivningen er, at et kapitalselskab udgør en selvstændigretslig og økonomisk enhed og juridisk er fuldstændigt afgrænset fra det udenlandskemoderselskab, hvilket betyder, at det danske kapitalselskabs kreditorer ikke kan gåefter formuen i det udenlandske moderselskab.En filial er i modsætning hertil ikke et selvstændigt selskab. En filial har karakter af atvære en integreret del af den udenlandske virksomhed, og det kan således beskrivessom en dansk afdeling af det udenlandske selskab. Dette betyder blandt andet, at enfilials kreditorer kan rette kravene imod moderselskabet i tilfælde af at filialen ikkefilialen kan opfylde sine forpligtelser.Hvis et udenlandsk selskab ønsker at drive virksomhed i Danmark via et datterselskabeller en filial,9skal selskabet etableres og registreres og filialen anmeldes til registrering,inden det udenlandske selskab kan påbegynde sine aktiviteter i Danmark.Som anført i afsnit 5.2.3 kontrolleres det på baggrund af EU-Domstolens udtalelser iCentros-sagen ikke ved registrering af et udenlandsk selskab i Erhvervsstyrelsen, omdet udenlandske selskab har aktiviteter i hjemlandet. I det følgende beskrives reglernefor stiftelse af henholdsvis et dansk kapitalselskab og en dansk filial af et udenlandskselskab.5.3.2.1 Primæretablering ved stiftelse af et datterselskab (kapitalselskab)Hvis et udenlandsk selskab ønsker at anvende datterselskabskonstruktion ved at etab-lere et selskab i Danmark, sker dette typisk ved, at der stiftes et nyt selskab. Der findesikke i den danske selskabslovgivning regler, som retter sig specifikt mod datterselska-ber, idet et datterselskab betragtes som et selvstændigt retssubjekt og derfor i sig selver underlagt den almindelige selskabslovgivning, uanset at selskabet er ejet af et uden-landsk selskab.Det udenlandske selskab skal beslutte, hvorvidt det ønsker at stifte et aktieselskab elleret anpartsselskab, hvorefter selskabet skal registreres hos Erhvervsstyrelsen. Beggeselskabsformer kan stiftes af både fysiske og juridiske personer. Stifter skal dog væremyndig og må ikke være under værgemål (kun fysiske personer). Derudover må stifter,uanset om der er tale om en fysisk eller juridisk person, ikke være under rekonstrukti-on, konkurs eller lignende. Hvis stifter er en juridisk person, er det endvidere et krav,I selskabsloven anvendes begrebet dattervirksomhed, hvilket betyder, at en koncern defineres som et modersel-skab og dets dattervirksomheder. En dattervirksomhed er et selskab, der er underlagt bestemmende indflydelse af etmoderselskab.9Se undtagelse for registrering af filialer i afsnit 6.3.2.8
41
at stifteren har selvstændig retsevne.10Disse krav til stifteren gælder, uanset om der ertale om en dansk eller udenlandsk stifter. Hvis stifteren eller ledelsen i et selskab, er enudenlandsk fysisk person, skal der medsendes en kopi af den pågældendes pas. Hvisstifteren er et udenlandsk selskab, skal der medsendes dokumentation for det uden-landske selskabs eksistens.Ved stiftelse af et kapitalselskab skal der udarbejdes en række dokumenter. Disse do-kumenter skal i forbindelse med, at anmodningen om registrering af selskabet indsen-des til Erhvervsstyrelsen.Som led i stiftelsen skal stifterne blandt andet udarbejde et stiftelsesdokument, deromhandler kapitalselskabets oprettelse. Stiftelsesdokumentet skal blandt andet inde-holde oplysning om navn og bopæl på stifterne, og om selskabet stiftes ved indskud afkontanter eller andre værdier. Stiftelsesdokumentet skal endvidere indeholde selska-bets første vedtægter. Et selskabs vedtægter indeholder regelsæt, som regulerer rets-forholdene for det pågældende kapitalselskab, herunder for selskabets ledelse. Kapital-selskabet skal anmeldes til registrering hos Erhvervsstyrelsen senest to uger efter, atstiftelsesdokumentet er underskrevet af stifterne.Et dansk kapitalselskab skal have en hjemstedsadresse beliggende i Danmark, hvor detskal være muligt at komme i kontakt med selskabets ledelse eller en repræsentant forselskabets ledelse.Efter selskabslovens regler etableres et dansk kapitalselskab ved underskrivelsen afstiftelsesdokumentet. I selskabsloven er der dog indført mulighed for, at et kapitalsel-skab kan stiftes med virkning fremad i tid, således at stiftelsesdokumentet eksempelvisunderskrives i december 2011, mens at selskabet først kommer til eksistens 1. januar2012.Et selskabs oprettelse er betinget af, at selskabet bliver registreret. Hvis styrelsen næg-ter at registrere et selskab, skal aktiviteterne i selskabet straks ophøre, og stifterne hæf-ter for de forpligtelser og aftaler, der allerede måtte være indgået i selskabets navn.Det er således et krav, at et datterselskab af udenlandske selskaber, der ønsker opretteti Danmark, skal registreres i Danmark samt have en hjemstedsadresse i Danmark.Hvis selskabet ikke registreres, anses selskabet ikke registreringsmæssigt for at væreetableret i Danmark. Et i Danmark etableret datterselskab betragtes ud fra registre-ringsperspektiv således som et dansk selvstændigt retssubjekt.Når selskabet er registreret, får selskabet et CVR-nr., som kan ses i Det Centrale Virk-somhedsregister (CVR), hvor det ligeledes er muligt at se og købe visse oplysningerom selskabet. Da kapitalselskabet i denne situation anses for at være dansk, skal sel-skabet ikke anmelde sine tjenesteydelser i RUT.
10
Ved retsevne forstås, evnen til at være berettiget eller forpligtet i et retsforhold.
42
Et kapitalselskab skal ofte ligeledes registreres for skatter og afgifter. Der henvises tilkapitel 8 for en uddybning af reglerne herom.5.3.2.2 Sekundæretablering ved oprettelse af en filialEt kapitalselskab, der allerede er etableret i et EU-land, kan ligeledes drive og etablerevirksomhed gennem en filial i et andet EU-land. Denne ret gælder uden videre forEU- og EØS-selskaber, mens den for selskaber hjemmehørende i et tredjeland forud-sætter, at der enten findes hjemmel i international aftale, eller at danske selskaber erindrømmet en tilsvarende ret i vedkommende land.11En filial anses ikke for at være en selvstændig juridisk enhed, i modsætning til et kapi-talselskab. I overensstemmelse med EU-retten kan de danske myndigheder stille visseregistreringskrav til dets virke i Danmark.Det er kun udenlandske aktieselskaber, anpartsselskaber, partnerselskaber og uden-landske virksomheder med begrænset ansvar, svarende til de danske virksomhedermed begrænset ansvar, der er omfattet af lov om visse erhvervsdrivende virksomhe-der, og dermed kan benytte adgangen i henholdsvis selskabsloven og lov om visseerhvervsdrivende virksomheder til at drive virksomhed i Danmark gennem en filial.Selskabsloven indeholder ikke konkrete regler for, hvornår der er tale om filialetable-ring, hvis et udenlandsk selskab ønsker at drive virksomhed i Danmark, uden at opret-te et dansk datterselskab. På baggrund heraf beror det derfor altid på en konkret vur-dering af det udenlandske selskabs aktiviteter i Danmark og varigheden heraf, om derer krav om oprettelse af en dansk filial af det udenlandske selskab.Erhvervsstyrelsen oplyser ved konkrete henvendelser omkring dette spørgsmål, at etudenlandsk selskab som udgangspunkt har pligt til at oprette en dansk filial, der skalregistreres hos Erhvervsstyrelsen, hvis det udenlandske selskab vil drive erhvervsvirk-somhed i Danmark. I afsnit 6.3.2. redegøres der for, hvilke aktiviteter, som et uden-landsk selskab kan have i Danmark, uden at der er krav om at etablering en dansk fili-al.Hvis et udenlandsk selskab ønsker at drive virksomhed i Danmark i et sådant omfang,at der er krav om etablering af en dansk filial, må det udenlandske selskab ikke påbe-gynde sine aktiviteter i Danmark, før det er anmeldt til Erhvervsstyrelsen, at der øn-skes oprettet en filial. Filialen skal etableres på en dansk adresse, hvor det skal væremuligt at komme i kontakt med filialbestyreren eller en repræsentant for denne.Når filialen er registreret anses den for at være etableret. Filialen får et CVR-nr. ogbliver registreret fx som filial af udenlandsk aktieselskab eller udenlandsk anpartssel-skab i Det Centrale Virksomhedsregister (CVR), hvor det er muligt at se og købe enrække oplysninger om den danske filial af det udenlandske selskab.11
Det vil sige et princip om reciprocitet. Dette princip betyder, at selskaber hjemmehørende i andre stater måindsende en gensidighedserklæring (en erklæring afgivet af hjemlandets myndigheder), der tilkendegiver, at et danskselskab med det samme formål som det pågældende selskab frit kan stifte en filial i den pågældende stat.
43
En filial af et udenlandsk selskab skal ofte ligeledes registreres for skatter og afgifter.Der henvises til kapitel 8 for en uddybning af reglerne herom.5,3,2.3 Det Europæiske VirksomhedsregisterDet er muligt at anvende Det Europæiske Virksomhedsregister (EBR), som er et net-værk af nationale virksomhedsregistre fra 26 europæiske lande, som via en platformgør det muligt at lave opslag direkte fra det enkelte lands officielle virksomhedsregi-ster.I EBR stilles virksomhedsoplysninger til rådighed hos de EBR partnere, som distribu-erer information. Det betyder, at kunder hos en EBR informations distributør kan fåadgang til at købe virksomhedsoplysninger fra de EBR partnere, der udstiller datagennem netværket. Det er individuelt, hvilke oplysninger og produkter de enkeltemedlemslande udbyder, men som udgangspunkt udstilles oplysninger om selskaber,som er registreret i de nationale registre.5.3.3 Sektorspecifikke krav og tilladelsesordningerUdover ovenstående krav om registrering af virksomheden samt regler om stiftelse afselskab og filial, kan udenlandske virksomheder, der ønsker at etablere virksomhed iDanmark, også blive mødt af sektorspecifikke krav om at opnå tilladelse til at udøveen bestemt type virksomhed. Danske myndigheder stiller eksempelvis krav om tilla-delse til at udøve ejendomsmæglervirksomhed, VVS- eller elektrikervirksomhed. Dissesektorspecifikke regler er ikke medtaget i denne redegørelse. I kapitel 14 om anerken-delsesdirektivet beskrives, hvilke krav de danske myndigheder kan stille til udenland-ske personers faglige kvalifikationer.Danske sektorspecifikke krav og tilladelsesordninger skal dog være i overensstemmel-se med EU’s regler om ret til etablering, som beskrevet i afsnit 5.1.1 og 5.1.2., samtservicedirektivet, hvis erhvervet er omfattet af dette direktiv, jf. afsnit 5.2.1.Regler vedrørende skat, social sikring og arbejdsmiljø er beskrevet nærmere i hhv. ka-pitel 8, 9 og 10.5.4 Håndhævelse og sanktioner af regler i forbindelse med etablering afudenlandske virksomhederDe danske myndigheder har en række muligheder for at håndhæve og sanktionereovertrædelse af regler i forbindelse med etablering af virksomheder. Der redegøresherfor nedenfor.5.4.1 Grænseoverskridende administrativt samarbejde via IMISamarbejde mellem myndigheder på tværs af grænser er et vigtigt redskab til bedreanvendelse og håndhævelse af reglerne for den frie bevægelighed i det indre marked. IEU’s Servicedirektiv er det bl.a. et krav, at europæiske myndigheder samarbejder omhåndhævelse af direktivets regler om etablering af virksomhed.
44
Informationssystemet for det indre marked (IMI) er et internet-baseret IT-system, derhar til formål at facilitere grænseoverskridende myndighedssamarbejde ved at over-komme praktiske og sproglige barrierer forbundet dermed. IMI anvendes i dag til ad-ministrativt samarbejde i henhold til Servicedirektivet (direktiv 2006/123/EF) samtdirektivet om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (2005/36/EF). Derud-over anvendes IMI forsøgsvist på udstationeringsområder, jf. kapitel 7.4.1. Desudenforventes, at IMI fremover vil blive udvidet til at omfatte andre områder12.IMI kan fx anvendes, når en dansk myndighed står over for en udenlandsk virksom-hed, der ønsker at etablere sig i Danmark, og myndigheden er i tvivl om, hvorvidtvirksomheden har de nødvendige faglige kvalifikationer med henblik på at leve op tileventuelle danske regler om autorisation eller tilladelse til at kunne udøve et bestemterhverv.Via IMI kan danske myndigheder hurtigt identificere og kontakte den relevante myn-dighed i tjenesteyderens hjemland og bede denne bekræfte tjenesteyderens faglige kva-lifikationer. Via IMI kan myndighederne stille spørgsmål og se svar på deres egetsprog. IMI giver også mulighed for at søge i en database over europæiske kompetentemyndigheder, således at myndighederne i det ene land nemt kan identificere den rele-vante myndighed i et andet land. IMI indeholder også en database over offentlige regi-stre, så myndighederne let kan undersøge, hvorvidt en tjenesteyder er registreret ihjemlandet.Formålet med IMI er således at gøre det lettere og hurtigere for myndighederne atsamarbejde administrativt og derved sikre en bedre anvendelse og håndhævelse af reg-lerne for det indre marked. Generelt er erfaringerne fra brugen af IMI positive. Sidensystemet blev lanceret i 2008 er der blevet sendt mere end 6500 forespørgsler, og knaphalvdelen af alle informationsforespørgsler i IMI inden for servicedirektivets og aner-kendelsesdirektivets område besvares inden for en uge.5.4.2 Registrering af udenlandsk virksomhed med personlig ejerUdenlandske virksomheder, der har momspligtige aktiviteter i Danmark, som ud-gangspunkt momsregistreres i CVR. Det er uden betydning, om virksomheden erskattepligtig i Danmark. Reglerne er nærmere beskrevet i kapitel 8.5.4.3 Registrering af kapitalselskaber og filialerEn række af bestemmelserne i selskabslovgivningen er bødesanktioneret. Der er dog iselskabslovgivningen ikke mulighed for at udstede administrative bøder. Processen ersåledes, at hvis Erhvervsstyrelsen konstaterer, at der er sket en overtrædelse af en af debødesanktionerede bestemmelser i selskabslovgivningen, anmeldes forholdet til politi-et.
12
Kommissionen fremsatte i 2011 et forordningsforslag om IMI, og forslaget vil blive endeligt vedtaget i efteråret2012. Forordningen fastlægger rammerne for brugen af IMI.
45
Når der er tale om reglerne for etablering af udenlandske virksomheder i Danmarksuppleres den sædvanlige bødesanktionering med visse yderligere sanktionsmulighe-der.Hvis et udenlandsk selskab ønsker, at aktiviteterne i Danmark skal ske gennem etdansk datterselskab, er der krav om, at det danske selskab skal være etableret, inden dedanske aktiviteter påbegyndes. Det danske selskab skal anmeldes til Erhvervsstyrelsensenest 2 uger efter, at stiftelsesdokumentet er underskrevet af stifterne. Hvis Er-hvervsstyrelsen konstaterer, at anmeldelsen med tilhørende dokumenter ikke kan dan-ne baggrund for registreringen, nægter styrelsen at registrere oprettelsen af selskabet,og der kan derefter ikke drives virksomhed i Danmark via dette nye selskab.Hvis et udenlandsk selskab ønsker at drive virksomhed i Danmark gennem en filial,kan det udenlandske selskab først begynde sin aktivitet i Danmark, når filialen er ble-vet anmeldt til registrering i Erhvervsstyrelsen. Ved modtagelsen af dokumenterneforetager styrelsen en gennemgang af, om anmeldelsen med tilhørende dokumentationkan danne baggrund for en registrering. Hvis dette ikke er tilfældet, nægter styrelsen atregistrere filialen, og aktiviteterne i Danmark skal straks ophøre.Hvis et selskab eller en filial driver virksomhed i Danmark uden at være anmeldt tilregistrering i Erhvervsstyrelsen, er det Erhvervsstyrelsens opfattelse, at dette vil med-føre, at virksomheden drives som en enkeltmandsvirksomhed og dermed er omfattetaf moms- og afgiftsreglerne og ikke efter reglerne i selskabsloven. Det betyder, at derdrives virksomhed med personlig hæftelse og ikke med den begrænsede hæftelse, somer et af de grundlæggende karakteristika for et selskab.Erhvervsstyrelsen har endvidere mulighed for at pålægge ledelsen i selskabet/filialentvangsbøder, hvis styrelsens anmodninger/afgørelser ikke efterkommes.I Danmark sker al anmeldelse til Erhvervsstyrelsen med et anmelderansvar, hvorefterdet er den pågældende anmelders ansvar, at de indsendte oplysninger er korrekte. Det-te gælder, uanset om en udenlandsk tjenesteyder eller et udenlandsk selskab deltageromkring stiftelsen af et selskab eller etablering af en filial, og der foregår ikke andeneller yderligere kontrol, end hvad der gælder for tilsvarende danske anmeldere.Det kan i denne forbindelse også nævnes, at Erhvervsstyrelsen i november 2011 udar-bejdede en strategi for de kontroller, som styrelsen skal udføre inden for deres områ-de, herunder selskabsområdet. Som led heri er det blevet besluttet, at styrelsen i endnuhøjere grad skal udføre en målrettet risikobaseret kontrol, herunder blandt andet påselskabsområdet. Fokusset for kontrollen skifter fra år til år. I 2011 og 2012 har derblandt andet været fokus på ulovlige aktionærlån. Der er endnu ikke defineret et fokusfor kontrollen i 2013.5.4.4 Årsrapporter fra filialerEn filial, der er registreret i Erhvervsstyrelsen som en filial af en udenlandsk virksom-hed, har ikke pligt til at indsende et selvstændigt regnskab, som et dansk datterselskab46
har. Derimod skal filialen indsende den udenlandske virksomheds reviderede årsrap-port, så den er modtaget i styrelsen senest 5 måneder efter regnskabsårets afslutning.Filialens eget regnskab kan ikke indsendes i stedet.Reglerne om indsendelse af det udenlandske hovedselskabs årsregnskab svarer til, at etdansk selskab skal indsende sit årsregnskab til Erhvervsstyrelsen senest 5 månederefter regnskabsårets afslutning. Indsigten i selskabets regnskabsoplysninger er såledesde samme for danske selskaber, herunder danske datterselskaber, og udenlandske sel-skaber, der har etableret en filial i Danmark. Erhvervsstyrelsen offentliggør årsrappor-terne og foretager stikprøvekontrol af disse.Den indsendte årsrapport for det udenlandske selskab, der har etableret en filial iDanmark, skal indsendes således, som den er udarbejdet og offentliggjort efter regler-ne i moderselskabets hjemland.Årsrapporten for en udenlandsk virksomhed, der hører under lovgivningen i etEU/EØS-land, kan indsendes i urevideret stand, hvis revision er undladt i overens-stemmelse med den lovgivning, der gælder for virksomheden.Hvis årsrapporten for en udenlandsk virksomhed med registreret filial i Danmark ikkeer modtaget i Erhvervsstyrelsen inden fristens udløb, sender Erhvervsstyrelsen et brevtil filialbestyrerne med anmodning om at indsende virksomhedens årsrapport. Styrel-sen giver en frist på 8 hverdage fra brevets datering til indsendelse af årsrapport. Hvisårsrapporten modtages inden udløbet af denne frist, foretager styrelsen ikke yderligeresom følge af forsinkelsen.Hvis årsregnskabet modtages efter den fastsatte frist pålægges filialbestyrer(ne) en af-gift, og i tilfælde af at filialbestyrer(ne) ikke betaler denne, sendes sagen til inkasso vedSKAT.Derudover giver Erhvervsstyrelsen filialbestyrer(ne) en frist på 4 uger fra brevets date-ring til at indsende årsrapporten. Hvis Erhvervsstyrelsen ikke har modtaget årsrappor-ten inden fristen, kan styrelsen beslutte at slette filialen af styrelsens register. Hvis enfilial eksempelvis slettes som følge af manglende indsendelse af det udenlandske sel-skabs årsregnskab, skal det udenlandske selskab straks ophøre med at drive erhvervs-aktivitet i Danmark. Erhvervsstyrelsen kan ligeledes slette en filial, hvis filialen ikkehar den i lovgivningen foreskrevne filialbestyrer.5.5 Sammenfatning af reglerne for etablering af virksomhed i DanmarkEfter EU-retten har udenlandske virksomheder ret til at etablere sig i Danmark.De danske myndigheder kan stille visse krav til de udenlandske virksomheders virke iDanmark. Hvis en virksomhed skal etablere sig i Danmark, er der en række regler iforhold til registrering, som den udenlandske virksomhed skal følge alt afhængig afvirksomhedsformen.
47
Der stilles i de danske regler ikke krav til, hvilken virksomhedsform den udenlandskevirksomhed skal drive sin virksomhed under. En række etableringsformer, herunderblandt andet udenlandsk virksomhed med personlig ejer, kapitalselskaber (dattersel-skab) eller en filial af et udenlandsk selskab, skal registreres hos Erhvervsstyrelsen.Fra et registreringsperspektiv anses udenlandske virksomheder med personlig ejer forat være etableret i Danmark, når virksomhedens anmeldte registrering er godkendt afSKAT.Efter selskabslovens regler etableres et dansk kapitalselskab ved underskrivelsen afstiftelsesdokumentet. En filial anses for at være etableret i Danmark, når filialen erregistreret hos Erhvervsstyrelsen.De danske regler afgør ikke, om et kapitalselskab, en filial af et udenlandsk selskabeller en virksomhed med personlig ejer, der ikke er registreret hos Erhvervsstyrelsen,skal betragtes som en dansk eller en udenlandsk virksomhed.Visse regler om moms og skat giver dog SKAT anledning til at kontrollere en virk-somheds registrering i hjemlandet. Der redegøres nærmere herfor under afsnittet omskat, jf. side 8.2.5.6 Potentielle tiltag vedr. etablering af udenlandske virksomheder i Dan-markUdvalget har overvejet, hvilke potentielle tiltag, der ville kunne bidrage til at sikre, atudenlandske virksomheder overholder etableringsreglerne samt bidrage til at de øvrigedanske regler og overenskomster, som virksomheden skal overholde, også overholdes.5.6.1 Serviceskranke med vejledning og rådgivning for udenlandske virk-somheder og arbejdsmarkedets parterUdgangspunkt:Når en udenlandsk virksomhed har udnyttet sin ret til at etablere sigi Danmark, skal den erhvervsdrivende som udgangspunkt overholde øvrige danskelove og regler, herunder danske vilkår for løn og arbejdsforhold.Det betyder i praksis, at udenlandske virksomheder og arbejdstagere skal opfylde enrække registreringskrav, være opmærksomme på regler for indbetaling af skat og socia-le sikringsordninger, følge danske regler for arbejdsmiljø mv. Alle disse regler og regi-stre administreres af en række ressortmyndigheder, hvilket gør det vanskeligt for deudenlandske virksomheder og arbejdstagere at få et samlet overblik. Dermed er der enrisiko for, at ellers redelige virksomheder og arbejdstagere ikke lever op til danske løn-og arbejdsvilkår, fordi de enten opgiver i mødet med det offentlige Danmark, ellerfordi de ikke er opmærksomme på reglerne. Der findes ikke i dag ét sted, hvor enudenlandsk virksomhed eller arbejdstager kan henvende sig og få hjælp til at sikre, atde overholder alle danske regler.Potentielt tiltag:Der ville kunne etableres en serviceskranke, der fungerer som énindgang for udenlandske virksomheder, der ønsker information om regler i forbindel-se med at etablere virksomhed og midlertidig levering af tjenesteydelser i Danmark.
48
Serviceskranken kan placeres i Indre Markeds Centeret, der ligger i Erhvervs- ogVækstministeriet, Erhvervsstyrelsen.Indre Markeds Center fungerer i dag som kontaktpunkt for danske myndigheder ogvirksomheder. Her kan de få vejledning og rådgivning om, hvilke regler der gælder forden frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser i EU. Indre Markeds Center admini-strerer derudover BusinessInDenmark, som samler en række sektorspecifikke autori-sationsordninger på en lang række erhvervsområder, eksempelvis elektrikere, ejen-domsmæglere, vvs-installatører. Det betyder, at Indre Markeds Center allerede i dagmodtager henvendelser fra udenlandske virksomheder og arbejdstagere, der ønsker atoperere i Danmark. Ved at etablere serviceskranken i forlængelse af Indre MarkedsCenter tilbydes de udenlandske virksomheder én indgang til det offentlige Danmark,hvor de kan få et samlet overblik over alle generelle regler samt evt. sektorspecifikkeautorisationsordninger, de skal opfylde for at operere lovligt i Danmark. Der vil kunnehenvises til serviceskranken på den kvitteringsskrivelse, som udenlandske virksomhe-der og tjenesteydere modtager efter anmeldelse i RUT.Den egentlige vejledning om disse regler samt reglerne for udstationering af arbejdsta-gere vil fortsat skulle ske i samarbejde med relevante ressortministerier, men de uden-landske virksomheder behøver i udgangspunktet kun at henvende sig til det offentligevia serviceskranken.Derudover vil en mulighed kunne være, at serviceskranken kan henvise til de relevantefagforeninger og arbejdsgiverorganisationer for at få oplysninger om de relevanteoverenskomstmæssige vilkår. Det vurderes at være mindre indgribende i forbindelsemed den danske model, end hvis Erhvervsstyrelsen oplyser og rådgiver om overens-komster mv. Det vil imidlertid kræve en tættere dialog mellem Erhvervsstyrelsen ogarbejdsmarkedets partner, herunder at arbejdsmarkedets parter udarbejder en oversigtover, hvilke kontaktpunkter udenlandske tjenesteydere kan henvises til i de forskelligeorganisationer.Herudover kunne Serviceskranken anvendes af arbejdsmarkedsparter. Det vil gøre detlangt lettere og hurtigere for arbejdsmarkedets parter at få den relevante information,der er nødvendig for effektiv kontrol med overholdelsen af reglerne for den fri bevæ-gelighed af tjenesteydelser og om udenlandske virksomheder eller arbejdstagere iDanmark.Etablering af serviceskranken kræver ikke lovgivning. Erhvervs- og Vækstministerietetablerer serviceskranken med bidrag fra relevante ressortministerier. Serviceskrankenvil kunne være implementeret medio 2013, idet en elektronisk serviceskranke forment-lig først vil være operationel ved udgangen af 2013.Overvejelser:Ved at styrke udenlandske virksomheders adgang til relevant offentliginformation ville det offentlige i højere grad kunne understøtte arbejdsmarkedets par-ters indsats med at føre kontrol med overholdelsen af reglerne for den frie bevægelig-
49
hed af tjenesteydelser, udenlandske virksomheder eller arbejdstagere i Danmark ogdermed de relevante danske løn- og arbejdsvilkår.En styrket indsats for koordinering af rådgivningen og vejledning vil øge håndhævel-sen og efterlevelsen af danske vilkår for løn- og arbejdsforhold blandt udenlandskevirksomheder og arbejdstagere og dermed modvirke social dumping.5.6.2 Sammenkobling af europæiske selskabsregistreUdgangspunkt:Myndigheder med ansvar for kontrol med udenlandske virksomhe-ders virke i Danmark har ofte brug for oplysninger fra virksomhedernes hjemlande.Det kan eksempelvis være i forbindelse med kontrol med såkaldte ”postkassevirk-somheder”, som ikke driver virksomhed i hjemlandet, men alene er registreret medhenblik på at udføre arbejde i Danmark eller i forhold til at kontrollere om personer,som fremstår som enkeltmandsvirksomheder, reelt er i et ansættelsesforhold hos envirksomhed. Tilsvarende gælder filialer af udenlandske selskaber, som opererer iDanmark.Potentielt tiltag:Der er i EU taget initiativ til sammenkobling af europæiske sel-skabsregistre. Regeringen ville kunne gå forrest i arbejdet med sammenkobling af regi-stre i EU. Sammenkoblingen forventes at ske i etaper. Først udvikles IT-løsningen ogde IT-tekniske krav til registrene i forbindelse med sammenkoblingen, og dernæst for-pligtes alle medlemslande i EU til at overholde disse. En fuld implementering må så-ledes forventes at ske frem mod 2017. Sammenkoblingen af registre vedrører såledesalene selskaber. Enkeltmandsvirksomheder registreres ikke i selskabsregistrene.Overvejelser:En sammenkobling af de europæiske selskabsregistre vil skulle ske medhenblik på at sikre, at dette på sigt vil kunne bidrage med viden om andre europæiskeselskaber og dermed fx hvorvidt en udenlandsk virksomhed reelt er etableret i hjem-landet. Udvekslingen af selskabsdata på tværs af registre i EU vil skabe mere gennem-sigtighed om selskaber i EU, og det vil sikre bedre og hurtigere adgang til relevante ogmere valide data om udenlandske selskaber.
50
Kapitel 6 Midlertidig levering af tjenesteydelserSom led i den juridiske afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjeneste-ydere og arbejdstagere skal udvalget afklare hvilke regler, der gælder for en udenlandskvirksomhed i Danmark. I dette afsnit redegøres først for de EU-retlige regler og der-næst for de danske regler, der gælder for udenlandske virksomheder, der midlertidigtudfører arbejde i Danmark. Dette reguleres i EU-reglerne om fri bevægelighed, hvorder tales om levering af tjenesteydelser.EU’s regler om den frie bevægelighed giver udenlandske virksomheder, der er etable-ret i en anden medlemsstat, ret til midlertidigt at levere tjenesteydelser i Danmark. Nårudenlandske virksomheder gør brug af denne ret, har danske myndigheder ret til atstille visse krav til deres midlertidige virke i Danmark.I det følgende beskrives de EU-retlige rammer for den midlertidige levering af tjene-steydelser herunder kriterier for, hvornår en virksomhed opererer på midlertidig basis.Endvidere beskrives Servicedirektivets regler for midlertidig levering af tjenesteydel-ser, der er omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Herefter beskrives de dan-ske regler gældende for virksomheder, der operer midlertidigt i Danmark. Endelig be-skrives reglerne for anmeldelse og registrering i forbindelse med midlertidig levering aftjenesteydelser.6.1 EU-traktatens bestemmelser om midlertidig levering af tjenesteydelserDen frie bevægelighed for tjenesteydelser følger af TEUF artikel 56-62. Artikel 56,som er den centrale bestemmelse, har følgende ordlyd:”Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner,der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Unionen, for så vidt angår stats-borgere i medlemsstaterne, der er bosat i en anden medlemsstat end modtageren afden pågældende ydelse.Europa-Parlamentet og Rådet kan efter den almindelige lovgivningsprocedure ud-strække anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel til tjenesteydere, der er stats-borgere i et tredjeland og bosat inden for Unionen.Den frie bevægelighed for tjenesteydelser betyder, at erhvervsdrivende, der er etablereti en medlemsstat, har ret til midlertidigt at levere tjenesteydelser i andre medlemsstaterpå samme vilkår, som gælder for disse landes borgere, også selvom de ikke etablerersig i den anden medlemsstat.6.1.1 Begrebet midlertidig levering af tjenesteydelserForskellen på en erhvervsdrivendes etablering i en anden medlemsstat og en er-hvervsdrivendes midlertidige levering af tjenesteydelser i en anden medlemsstat er iudgangspunktet karakteriseret ved fraværet af en stabil og permanent tilstedeværelse iden pågældende medlemsstat, hvor tjenesteydelsen leveres.Hvorvidt der er tale om etablering eller en tjenesteydelse af midlertidig karakter, skal ihenhold til EU-domstolens praksis vurderes på grundlag af ydelsens varighed, dens51
hyppighed, periodiske karakter eller kontinuitet. Den midlertidige karakter udelukkesdog ikke af, at den erhvervsdrivende indretter visse faciliteter i den pågældende med-lemsstat, fx et kontor, en praksis eller lignende, hvis disse faciliteter er nødvendige forudførelsen af tjenesteydelsen. Det fremgår ikke direkte af traktaten, hvordan man kanbestemme, hvilken varighed eller hyppighed der skal overskrides, for at leveringen afen tjenesteydelse ikke længere kan karakteriseres som midlertidig i henhold til trakta-ten. EU-domstolen har lagt vægt på, at det afgørende er en tilstedeværelse, hvis afslut-ning det er muligt at fastsætte fx ud fra færdiggørelsen af et arbejde. Imidlertid falderen aktivitet, som udøves permanent eller i hvert fald uden forudseelig tidsbegræns-ning, ikke ind under EU’s bestemmelser om midlertidig levering af tjenesteydelser. Sederudover kapitel 7.2.1 om udstationeringsdirektivets regler for, hvor længe en virk-somhed kan være udstationerende.En erhvervsdrivende skal være etableret i en anden medlemsstat for at være omfattetaf traktatens bestemmelser om midlertidig levering af tjenesteydelser. Hvornår envirksomhed er etableret i en anden medlemsstat behandles samlet i kapitel 15.Traktatens bestemmelser omfatter ifølge artikel 57 desuden kun tjenesteydelser, dernormalt udføres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af traktatens bestemmel-ser vedrørende varer, kapitel og personer. Tjenesteydelser dækker især over virksom-hed af industriel, handelsmæssig og håndværksmæssig karakter samt de liberale er-hvervs virksomhed.Betalingskriteriet, dvs. ”normalt udføres mod betaling”, skal forstås ganske bredt iføl-ge EU-domstolens retspraksis. Kriteriet omfatter således alle aktiviteter, der er af øko-nomisk art, eller som er udført mod betaling. Begrebet refererer ikke til aktuelle måderat betale for en given tjenesteydelse på, og EU-domstolen har præciseret, at definitio-nen af en tjenesteydelse ikke forudsætter betaling fra en modtager. Tjenesteydelsenskal blot have et kommercielt sigte. En tjenesteydelse kan således godt anses for athave et kommercielt sigte, selvom tjenesteyderens virksomhed almindeligvis ikke vilblive betegnet som kommerciel. Omvendt vil en ydelse, der faktisk er betalt for, mennormalt udføres uden betaling heller ikke anses for en tjenesteydelse.6.1.2 Begrænsning i den fri bevægelighed for midlertidig levering af tjene-steydelserSom hovedregel giver den frie bevægelighed for tjenesteydelser en erhvervsdrivenderet til at levere tjenesteydelser i andre medlemsstater på samme vilkår som de borgere,der bor i det pågældende land.En medlemsstat vil dog i visse tilfælde kunne begrænse den frie bevægelighed for tje-nesteydelser. EU-domstolen har med basis i traktatens regler fastslået, at begrænsnin-ger i den frie bevægelighed er forbudt, medmindre de kan begrundes i tvingende al-mene hensyn, er ikke-diskriminerende, nødvendig og proportionale i forhold til at op-nå de tilsigtede mål. En nærmere beskrivelse af disse kriterier er beskrevet i afsnittetom retten til etablering. Udgangspunktet er således, at tjenesteyderen skal overholdeværtslandets regler.52
Det bemærkes, at for de tjenesteydelser, der er omfattet af Servicedirektivets anven-delsesområde, er medlemsstaternes mulighed for at kræve nationale regler overholdt aferhvervsdrivende fra andre medlemsstater blevet indskrænket i forhold til traktatensbestemmelser.6.2 Sekundær EU-lovgivning om midlertidig levering af tjenesteydelserUd over de beskrevne bestemmelser i traktaten om midlertidig levering af tjeneste-ydelser i et andet medlemsland præciserer Servicedirektivet, hvilke krav medlemslan-dene kan stille til udenlandske tjenesteydere, der midlertidigt leverer tjenesteydelseromfattet af direktivet. Dette beskrives i det følgende.6.2.1 ServicedirektivetUdgangspunktet i servicedirektivet er, at tjenesteydere har ret til fri udveksling af tje-nesteydelser uden ubegrundede begrænsninger. Servicedirektivet opstiller såledesrammer for, hvilke krav danske myndigheder kan stille til tjenesteydere fra et andetEU/EØS-land, der midlertidigt ønsker at levere tjenesteydelser i Danmark.Danske krav til midlertidige tjenesteydere skal kunne begrundes i tvingende almenehensyn, være ikke-diskriminerende, nødvendig og proportionale i forhold til at opnåde tilsigtede mål. Således gentager direktivet traktatens regler for fri bevægelighed aftjenesteydelser. Servicedirektivet indskrænker dog muligheden for at kræve nationaleregler overholdt af erhvervsdrivende fra andre medlemsstater sammenlignet med trak-tatens bestemmelser, da krav og tilladelsesordninger udelukkende kan begrundes i en-ten hensynet til offentlig orden, offentlig sundhed, offentlig sikkerhed eller miljøbe-skyttelse. Dette gælder for alle former for tilladelser og krav inkl. anmeldelsesordnin-ger, som stilles til midlertidige tjenesteydere.Direktivet nævner i artikel 16, stk. 2, en række krav, som ikke må stilles til den midler-tidige tjenesteyder, medmindre de er i overensstemmelse med ovennævnte betingelser,dvs. de skal kunne begrundes i tvingende almene hensyn, være ikke-diskriminerende,nødvendige og proportionale. Direktivet nævner bl.a. krav om, at tjenesteyderen skalhave fast forretningssted i værtslandet og være i besiddelse af et særligt identitetsbevis,som udstedes af værtslandet, at tjenesteyderen ikke må indrette visse typer facilitetereksempelvis kontor, som er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen. Der måsom udgangspunkt heller ikke kræves, at der skal være et særligt kontraktforhold mel-lem tjenesteyder og modtager, der forhindrer selvstændiges muligheder for at udøvetjenesteydelser, og at myndighederne ikke må stille krav om indhentelse af tilladel-se eller optagelse i register eller faglig organisation med mindre kravet lever op tilovenstående principper. Krav vedrørende anvendelse af udstyr og redskaber, der er enintegreret del af tjenesteydelsen, er heller ikke tilladt, medmindre de er nødvendige forat sikre sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen.En række områder er dog specifikt undtaget disse regler, fx tjenesteydelser af almenøkonomisk interesse og områder omfattet af Udstationeringsdirektivet (1996/71) og
53
Anerkendelsesdirektivet (2005/36/EF). Der er i sidstnævnte tilfælde tale om krav ved-rørende tjenesteyderens erhvervs- og uddannelsesmæssige kvalifikationer.6.2.2. Forbud mod diskrimination af tjenestemodtagere i servicedirektivetServicedirektivets artikel 16, stk. 2, litra g, fastlægger, at danske myndigheder ikke måstille krav til midlertidige tjenesteydere, der begrænser den frie udveksling af tjeneste-ydelser, som omhandlet i servicedirektivets artikel 19.Det fremgår af artikel 19, stk. 1, at medlemslandene ikke må stille krav til en tjeneste-modtager, der begrænser anvendelsen af en tjenesteydelse, som udføres af en tjeneste-yder, der er etableret i et andet medlemsland.Der eksisterer ingen domspraksis endnu vedrørende artikel 19. Dog har domspraksisvedrørende TEUF art. 57 fastslået, at tjenestemodtagerens frihed til at modtage entjenesteydelse er en integreret del af begrebet om den frie bevægelighed for tjeneste-ydelser.6.3 Danske regler i forbindelse med registrering af udenlandsk virksomhed,der leverer midlertidige tjenesteydelser i DanmarkI forlængelse af EU-rettens rammer for udenlandske virksomheders midlertidige leve-ring af tjenesteydelser i Danmark, beskrives i dette afsnit de danske regler i forhold tilregistreringskrav, når en virksomhed leverer midlertidige tjenesteydelser i Danmark.Udover nedenstående regler og krav gælder det, at udenlandske virksomheder, derleverer tjenesteydelser i Danmark, og som udstationerer medarbejdere i den forbindel-se samt selvstændige udenlandske erhvervsdrivende, der leverer tjenesteydelser iDanmark, skal registreres i Registret for Udenlandske Tjenesteydere (RUT). Der hen-vises til afsnit 7.3 for yderligere om RUT.6.3.1 Registrering af udenlandsk virksomhed med personlig ejerEn udenlandsk virksomhed med personlig ejer, der leverer tjenesteydelser midlertidigti Danmark, kendetegnes blandt andet ved, at virksomheden er etableret uden forDanmark, hvilket betyder, at den udenlandske virksomhed ikke skal have et fast for-retningssted i Danmark.På trods af, at virksomheden kun leverer midlertidige tjenesteydelser, og dermed ikkeer etableret i Danmark, er den udenlandske virksomhed forpligtet til at lade sig regi-strere i Danmark, hvis virksomheden leverer ydelser og varer i Danmark. Dette skerved at anmelde virksomheden til registrering hos Erhvervsstyrelsen senest 8 dage for-ud for påbegyndelsen af den afgiftsmæssige aktivitet i Danmark.Som ved etablering af udenlandsk virksomhed med personlig ejer i Danmark, skalvirksomheden angive de nødvendige oplysninger i anmeldelsen til Erhvervsstyrelsen,herunder virksomhedens momsnummer i hjemlandet.
54
Erhvervsstyrelsen indsamler alene de nødvendige dokumenter og kontrollerer formelti forhold til registreringen, såsom at alle nødvendige dokumenter er indsendt. Det erSKAT, der godkender alle skatte- og afgiftsmæssige registreringer, herunder registre-ring af udenlandske virksomheder med personlig ejer. I praksis er det dermed SKAT,der foretager den endelige registrering af en udenlandsk virksomhed og kontrollererden udenlandske virksomheds momsnummer. Der henvises til kapitel 8 for en redegø-relse af skatte- og afgiftsreglerne.6.3.2 Registrering af filialer af udenlandsk selskabUdenlandske selskaber, der ønsker at etablere en filial i Danmark, skal som udgangs-punkt registreres hos Erhvervsstyrelsen, hvis det vil drive virksomhed direkte i Dan-mark, uden etablering af et dansk datterselskab. Der er dog visse situationer, hvor detudenlandske selskab ikke behøver at oprette en filial i Danmark, selvom det har aktivi-teter i Danmark.Det fremgår imidlertid ikke af selskabsloven, hvornår der er krav om, at et udenlandskselskab skal etablere en filial som følge af deres erhvervsaktiviteter i Danmark. Det erdog udgangspunktet, at der skal være tale om egentlige erhvervsaktiviteter, der udføresaf det udenlandske selskab i Danmark.Erhvervsstyrelsen er registreringsmyndighed og styrelsen administrerer ligeledes sel-skabsloven. Styrelsen har flere gange taget stilling til rækkevidden af reglerne om op-rettelse af danske filialer af udenlandske selskaber.Styrelsens administrative praksis viser, at der ikke er krav om oprettelse af en danskfilial af et udenlandsk selskab, hvis det udenlandske selskabs danske aktiviteter består ifølgende:Ren ordreoptagelse, hvor fakturering m.v. sker i og fra det udenlandske sel-skabs hjemland.Enkeltstående entrepriser eller anden enkeltstående virksomhed af begrænsetvarighed i forhold til en bestemt kontraktspart.Opkøb af danske produkter gennem en herboende mellemmand.Arbejde af ren administrativ karakter som fx markedsbearbejdelse.
Hvis det udenlandske selskabs aktiviteter i Danmark alene består af ovennævnte, erder således ikke krav om etablering af en filial i Danmark.6.3.3 Sektorspecifikke krav og tilladelsesordningerUd over ovenstående krav om registrering af virksomheden, kan udenlandske virk-somheder, der ønsker midlertidigt at levere tjenesteydelser i Danmark, også blive mødtaf sektorspecifikke krav om at opnå tilladelse til at udøve en bestemt type virksomhed.Danske myndigheder stiller eksempelvis krav om tilladelse til at udøve ejendomsmæg-lervirksomhed, VVS- eller elektrikervirksomhed I kapitel 14 om anerkendelsesdirekti-vet beskrives endvidere, hvilke krav danske myndigheder kan stille til udenlandskemidlertidige tjenesteyderes faglige kvalifikationer.55
Danske sektorspecifikke krav og tilladelsesordninger skal dog være i overensstemmel-se med EU’s regler om fri bevægelighed af tjenesteydelser, som beskrevet i afsnit 6.1og 6.2.1 for så vidt angår de erhverv, der er omfattet af servicedirektivet. Regler omsocial sikring, skat og arbejdsmiljø behandles i hhv. kapitel 8, 9 og 10.6.4 Håndhævelse og sanktioner af regler i forbindelse med midlertidig leve-ring af tjenesteydelserDe danske myndigheder har en række muligheder for at håndhæve og sanktionereovertrædelse af regler i forbindelse med midlertidig levering af tjenesteydelser. Derredegøres herfor nedenfor.6.4.1 Grænseoverskridende administrativt samarbejde via IMINår tjenesteydere bevæger sig over grænser i EU, er samarbejde mellem de europæiskemyndigheder et vigtigt redskab til bedre anvendelse og håndhævelse af reglerne for fribevægelighed i det indre marked.Informationssystemet for det indre marked (IMI), som beskrevet i afsnit 5.4.1.omadministrativt samarbejde om reglerne for etablering af virksomhed, bruges ligeledestil håndhævelse af reglerne om midlertidig levering af tjenesteydelser.IMI kan fx anvendes, når en dansk myndighed er i tvivl om, hvorvidt en tjenesteyder,der midlertidigt leverer services i Danmark, er etableret i hjemlandet. Via IMI kandanske myndigheder hurtigt identificere og kontakte den relevante myndighed i tjene-steyderens hjemland og bede denne bekræfte tjenesteyderens etablering.IMI anvendes i dag til administrativt samarbejde i henhold til direktiv 2006/123/EFom tjenesteydelser i det indre marked samt direktivet om anerkendelse af erhvervs-mæssige kvalifikationer (2005/36/EF). Derudover anvendes IMI forsøgsvis på udsta-tioneringsområdet.6.4.2 Registrering af udenlandske virksomheder med personlig ejerEn udenlands virksomhed med personlig ejer, som leverer varer i Danmark, får leveretvarer i Danmark eller som leverer ydelser til privatpersoner, skal momsregistreres iCVR. Der henvises til afsnit 8.1.6.4.3 Registrering af filialer af et udenlandsk selskabEn række af bestemmelserne i selskabslovgivningen er bødesanktioneret. Når der ertale om reglerne for etablering af udenlandske virksomheder i Danmark suppleres densædvanlige bødesanktionering i selskabslovgivningen med visse yderligere sanktions-muligheder, jf. afsnit 5.4.3. Disse sanktioner gælder også ved midlertidig levering aftjenesteydelser, og sanktionering svarer derfor til, hvad der er beskrevet ovenfor ved-rørende filialer under punktet etablering af virksomheder.6.4.4 Registrering i RUT
56
Udenlandske virksomheder, der midlertidigt leverer tjenesteydelser i Danmark, og somudstationerer medarbejdere i den forbindelse samt selvstændige udenlandske er-hvervsdrivende, der leverer tjenesteydelser i Danmark, skal registreres i Registret forUdenlandske Tjenesteydere (RUT). Der henvises til afsnit 7.3.6.5 Sammenfatning af regler for virksomheder, der midlertidigt leverer tje-nesteydelser i DanmarkHvis udenlandske virksomheder vælger at operere i Danmark uden at etablere virk-somhed i Danmark, må det forudsættes, at virksomheden opererer efter reglerne omfri bevægelighed for tjenesteydelser og således er etableret i hjemlandet. Hvornår envirksomhed kan betragtes som etableret i hjemlandet er behandlet i kapitel 15.Udenlandske virksomheder, der er etableret i en anden EU-medlemsstat, har ret tilmidlertidigt at levere tjenesteydelser i Danmark. Det fremgår ikke direkte af traktaten,hvordan man kan bestemme, hvilken varighed eller hyppighed der skal overskrides,for at leveringen af en tjenesteydelse ikke længere kan karakteriseres som midlertidig ihenhold til traktaten.Der gælder en række regler for registrering af udenlandske virksomheder. Som ud-gangspunkt skal udenlandske virksomheder være registreret hos Erhvervsstyrelsen, førde må udføre egentlige erhvervsaktiviteter i Danmark. Udenlandske selskaber kan dogi visse tilfælde have aktiviteter i Danmark, uden at der skal oprettes en filial i Dan-mark, hvis det udenlandske selskab ikke har egentlige erhvervsaktiviteter i Danmark.Herudover kan der være sektorspecifikke krav i form af tilladelses- eller autorisations-ordninger, som virksomheden skal have for at operere i Danmark. Sådanne ordningerskal efter EU-retten være berettiget ud fra et tvingende alment hensyn, være ikke-diskriminerende, nødvendige og proportionale i forhold til at opnå de tilsigtede mål.For tjenesteydelser omfattet af EU’s Servicedirektiv gælder endvidere, at disse udeluk-kende kan underlægges krav, der er begrundet i enten hensynet til offentlig orden, of-fentlig sundhed, offentlig sikkerhed eller miljøbeskyttelse.Udenlandske virksomheder, der midlertidigt leverer tjenesteydelser i Danmark, og somudstationerer medarbejdere i den forbindelse samt selvstændige udenlandske er-hvervsdrivende, der leverer tjenesteydelser i Danmark, skal registreres i Registret forUdenlandske Tjenesteydere (RUT).6.6 Mulige tiltag vedr. regler for virksomheder der midlertidigt leverer tjenesteydel-ser i Danmark
Udvalget har overvejet, hvilke potentielle tiltag, der ville kunne bidrage til at sikre, atudenlandske virksomheder overholder dansk lovgivning og kan få oplysninger omrelevante overenskomster.6.6.1 Serviceskranke med vejledning og rådgivning for udenlandske virksomhederog arbejdsmarkedets parter
Som allerede beskrevet i afsnit kapitel 5 om udenlandske virksomheders etablering iDanmark, er der behov for at forbedre udenlandske virksomheders adgang til infor-
57
mation om de regler og krav, som de skal opfylde for at drive virksomhed i Danmark.Dette gælder også for udenlandske virksomheder, der midlertidigt ønsker at leveretjenesteydelser i Danmark. For udenlandske virksomheder, der opererer midlertidigt iDanmark, vil det være særligt relevant at vide mere om bl.a. EU-reglerne for midlerti-dig levering af tjenesteydelser i EU og de danske regler om virksomhedsregistrering,herunder Registret for Udenlandsk Tjenesteydere (RUT). Ligeledes gælder en rækkeregler vedrørende betaling af moms, skat, arbejdsvilkår og social sikring, som er rele-vante for udenlandske virksomheder, der opererer i Danmark. Endvidere kan det væreudfordrende for udenlandske virksomheder og arbejdstagere at få overblik over derelevante overenskomstmæssige vilkår i Danmark. Etableringen af en serviceskranke,der kan fungere som én indgang for udenlandske virksomheder, er beskrevet i nærme-re detaljer i afsnit 5.6.1.
58
Kapitel 7 Regler for udenlandske arbejdstageres virke i Danmark
Som led i den juridiske afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjeneste-ydere og arbejdstagere skal udvalget afklare de ansættelsesretlige regler, der gælder, nårman som udenlandsk arbejdstager midlertidigt arbejder i Danmark for en udenlandskvirksomhed.Redegørelsen for reglerne for udenlandske arbejdstagere omfatter arbejdstagere fraEU/EØS-lande. De regler, der gælder for arbejdstagere fra 3. lande, er ikke medtaget.7.1 EU-traktatens bestemmelser for arbejdstagernes fri bevægelighed
Arbejdskraftens frie bevægelighed er et grundlæggende princip i EU. Det er fastsat iartikel 45 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og er blevet udvikletgennem den afledte EU-lovgivning og Domstolens retspraksis. Som EU-borger harman ret til at bo og arbejde i et andet EU-land, søge arbejde i et andet EU-land, op-holde sig i et andet EU-land, samt ret til at blive behandlet på lige fod med landetsegne borgere med hensyn til adgang til arbejde, løn- og arbejdsvilkår og alle andre so-ciale ydelser og skattefordele. Udvalget koncentrerer sig om at undersøge de ansættel-sesretlige regler, der gælder, når man som udenlandsk arbejdstager midlertidigt arbej-der i Danmark for en udenlandsk virksomhed, og hvordan disse regler håndhæves.7.1.1 Lovvalg ved arbejdsforhold, som har tilknytning til flere lande – hvilke ansæt-telsesretlige regler gælder
I forbindelse med lovvalg i kontrakter, som har tilknytning til Danmark og de øvrigeEU-lande, gælder konvention af 19. juni 1980 om hvilken lov, der skal finde anvendel-se i kontraktlige forpligtelser (Rom-konventionen). I Danmark er konventionen gen-nemført ved lov nr. 188 af 9. maj 1984 om gennemførelse af konvention om, hvilkenlov der skal finde anvendelse på kontraktretlige forpligtelser mv. De øvrige EU-lande -bortset Danmark - er efterfølgende blevet omfattet af Europa-Parlamentets og Rådetsforordning (EF) nr. 593/2008 af 17. juni 2008 om lovvalgsregler for kontraktlige for-pligtelser.Udgangspunktet i Rom-konventionen er, at parter i et kontraktsforhold kan aftale, aten aftale er underlagt lovgivningen i det land, som aftaleparterne er blevet enige om.Hvis der er tale om arbejdsaftaler, som har tilknytning til flere lande, gælder der særligeregler for, hvilket lands lovgivning der finder anvendelse. Hvis aftaleparterne ikke harforetaget lovvalg, er udgangspunktet, at det er loven i det land, hvor en arbejdstagersædvanligvis udfører sit arbejde, der finder anvendelse, dvs. hjemlandets regler.Der gælder dog et krav om anvendelse af værtslandets regler i forbindelse med, at enarbejdstager fra ét EU-land midlertidigt udstationeres til et andet EU-land i forbindel-se med levering af en tjenesteydelse. Efter udstationeringsdirektivet skal man såledesfølge værtslandets regler om arbejdsmiljø, arbejdstid, ferie, mindsteløn m.v. under enudstationering.
59
7.1.2 Vandrende arbejdstager eller udstationeret
Ved afgrænsningen af, hvilke ansættelsesretlige regler der gælder for arbejde i Dan-mark, er det vigtigt at sondre mellem ”vandrende arbejdstagere” og ”udstationeredelønmodtagere”, fordi forskellige regelsæt finder anvendelse ved udførelse af arbejde iDanmark.Ved vandrende arbejdstagere forstår man personer fra andre EU-lande, som tager tilDanmark for at arbejde for en dansk arbejdsgiver / virksomhed, som er etableret iDanmark. For vandrende arbejdstagere i Danmark gælder, at de er omfattet af de dan-ske arbejdsretlige regler, dvs. arbejdsstedets regler. Den vandrende arbejdstager er om-fattet af den danske arbejdsretlige lovgivning.Ved en udstationeret lønmodtager forstås en lønmodtager, som sædvanligvis udførersit arbejde i et andet land end Danmark, og som midlertidigt udfører arbejde i Dan-mark for en udenlandsk virksomhed, som midlertidigt skal levere en tjenesteydelse iDanmark. I forbindelse med udstationering til Danmark gælder udstationeringsloven,som bl.a. sikrer den udstationerede lønmodtagere en række danske minimumsvilkårunder udstationeringen i Danmark – fx arbejdsmiljø og maksimal arbejdstid.Hvis arbejdsgiveren har indgået overenskomst, gælder den fuldt ud i forhold til alleansatte uanset nationalitet. Hvis arbejdsgiveren ikke overholder overenskomsten, kanarbejdsgiveren blive idømt en bod og efterbetaling af lønkrav ved Arbejdsretten. Hvisarbejdsgiveren ikke har indgået overenskomst, kan arbejdsgiveren lovligt aftale enrække løn- og arbejdsvilkår med arbejdstageren, som adskiller sig fra det sædvanligeoverenskomstmæssige niveau.Hvis arbejdsgiveren ikke overholder de arbejdsretlige regler i lovgivningen, kan ar-bejdstageren anlægge sag mod arbejdsgiveren ved de almindelige domstole for mang-lende overholdelse af lovgivningen og evt. få tilkendt en godtgørelse.
7.2 Sekundær EU-lovgivning om grænseoverskridende arbejdstagere7.2.1 Udstationeringsdirektivet, udstationeringsloven
Som anført i kapitel 6 har virksomheder, der er etableret i et EU-land, ret til midlerti-digt at levere tjenesteydelser til en modtager i en anden medlemsstat. I den forbindelsehar virksomheden ret til midlertidigt at udstationere eget personale til at udføre arbej-det.Udstationeringsreglerne (Direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udstationeringaf lønmodtagere som led i udveksling af tjenesteydelser) finder anvendelse, når der ertale om midlertidig levering af en tjenesteydelse (se kapitel 6.1-6.5). Efter udstatione-ringsdirektivet skal den udenlandske tjenesteyder i forbindelse med udstationering aflønmodtagere overholde en kerne af minimumsrettigheder i værtslandet.
60
Der er i udstationeringsdirektivet taget stilling til, hvilke regler der gælder med hensyntil løn- og arbejdsvilkår, når en virksomhed midlertidigt udstationerer en ansat til etandet land. Efter udstationeringsdirektivet skal en virksomhed, som udstationer ansat-te følge værtslandets regler om arbejdsmiljø, arbejdstid, ferie, mindsteløn m.v., underen udstationering.Udstationeringsreglerne finder anvendelse, når der er tale om midlertidig levering af entjenesteydelse. EU-rettens og den danske lovgivning bestemmelser om midlertidiglevering af tjenesteydelser er beskrevet i afsnit 5.2.1.Som udgangspunkt er der ikke nogen fast overgrænse for, hvor længe en virksomhedkan være udstationerende virksomhed, forudsat at den er etableret i et andet land. Detafgørende er, at aktiviteten i værtsstaten ikke foregår stadigt og kontinuerligt. En virk-somhed kan godt være lang tid i værtsstaten og bevare sin status som tjenesteyder, fxhvis der er tale om et stort anlægsprojekt.For så vidt angår spørgsmålet hvilke krav, der kan stilles til en virksomheds forudgå-ende aktivitet i hjemlandet, for at denne kan anvende udstationeringsreglerne, har EU-Domstolen ikke nærmere taget stilling til dette. Men EU-Kommissionen har i direktiv-forslaget om håndhævelse af udstationering fra marts 2012 foreslået en række kriterierfor, hvornår en virksomhed kan siges at være etableret i et andet land, og for hvornåren arbejdsgiver kan siges at opfylde kriterierne for at være midlertidigt udstationeret.Det nærmere indehold af direktivforslaget er indeholdt i afsnit 7.4.2.Efter udstationeringsdirektivet skal den udenlandske tjenesteyder i forbindelse medudstationering af lønmodtagere overholde en kerne af minimumsrettigheder i værts-landet.Den kerne af klart beskyttede regler er:Maksimal arbejdstid og minimal hviletidMindste antal betalte feriedage pr. årMindsteløn, herunder overtidsbetalingBetingelser for at stille arbejdstagere til rådighed, herunder via vikarbureauerSikkerhed, sundhed og hygiejne på arbejdspladsenBeskyttelsesforanstaltninger for gravide og børn og ungeLigebehandling samt andre regler om ikke-diskriminationBortset fra arbejdstid og løn er de øvrige kerneområder, der er opregnet i direktivetreguleret i arbejdsmiljøloven, ferieloven eller ligestillingslovene. Løn og arbejdstid er iDanmark reguleret via de kollektive overenskomster i modsætning til de fleste andreEU-lande, hvor mindstelønnen enten er fastsat ved lov eller ved erga omnes overens-komster, det vil sige overenskomster, der gælder for alle inden for branchen.I Danmark gælder overenskomsterne kun for dem, som har indgået dem, og det hargivet særligt fagbevægelsen en udfordring med at sikre, at danske løn og arbejdsvilkår
61
bliver overholdt i forbindelse med udstationeret arbejdskraft. Der henvises til afsnit7.2.1.4.1., om opfølgningen på EU-Domstolens afgørelse i Laval-sagen (C 341/05).Reglerne i udstationeringsdirektivet implementeret i Lov om Udstationering af Løn-modtagere. Der er ikke i direktivet eller loven en nærmere afgrænsning af, hvornår envirksomhed er udenlandsk. Der er dog i nyt forslag til udstationeringsdirektiv opstilleten liste over saglige kriterier, som medlemslandene kan bruge til at vurdere, om envirksomhed er reelt etableret i et andet land og for at vurdere, om en arbejdstager op-fylder kriterierne for at være midlertidigt udstationeret. Se nærmere herom i afsnit 7.4.7.2.1.1 Hvilke krav kan værtslandet stille overfor udenlandske tjenesteydere
Nedenfor beskrives den ramme, som udstationeringsdirektivet udgør for en værtsstatsmuligheder for at stille krav i forbindelse med udstationering. I den forbindelse er derfokus på to bestemmelser i direktivet, hvorefter en værtsstat kan stille videregåendekrav i forbindelse med udstationering af lønmodtagere. Det gælder henholdsvis artikel3, stk. 9, om udstationerede vikarer og artikel 3, stk. 10, om grundlæggende retsprin-cipper (ordre public).Direktivets artikel 1 om direktivets anvendelsesområde angiver sammen med definiti-onsbestemmelsen i artikel 2 direktivets ramme. Direktivets genstand er de forpligtel-ser, som virksomheder skal iagttage i forhold til udstationerede ansatte i forbindelsemed levering af tjenesteydere over grænserne. Med direktivet forpligtes medlemssta-terne først og fremmest i egenskab af værtsstater, idet de skal sikre udstationeredelønmodtagere, der udfører arbejde på deres territorium, visse minimumsvilkår.De minimumsvilkår, som en værtsstat skal sikre udstationerede lønmodtagere, er op-regnet i direktivets artikel 3, stk. 1. Denne bestemmelse angiver ikke i sig selv mini-mummet, men henviser til det i værtsstaten fastsatte minimum med hensyn til de på-gældende vilkår, jf. i øvrigt hovedafsnit 7.4 nedenfor. Hvis en værtsstat stiller krav tilen udenlandsk tjenesteyder vedrørende ansættelsesvilkår for udstationerede, der liggerud over det, der er opregnet i artikel 3, stk. 1, eller som ikke er fastsat på en af de arti-kel 3, stk. 1 eller 8, angivne måder, er der tale om en uberettiget hindring af den fribevægelighed for tjenesteydelser, medmindre kravene har hjemmel i undtagelsesbe-stemmelserne i artikel 3, stk. 9 og 10. De to undtagelsesbestemmelser behandles nær-mere nedenfor.7.2.1.2 Udstationerede vikarer
I udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 9, er det fastsat, at en værtsstat kan bestem-me, at udstationerede vikarer skal have de samme vilkår som i øvrigt gælder for vikareri værtsstaten. Der er således mulighed for at regulere løn- og arbejdsvilkår for udstati-onerede vikarer ud over, hvad der kan reguleres i relation til andre udstationeredelønmodtagere i medfør af artikel 3, stk. 1. Idet der i øvrigt henvises til udstationerings-direktivets betragtning 19 kan det anføres, at eventuel regulering i værtsstaten af betin-gelserne for, at vikarbureauer stiller arbejdstagere til rådighed, også skal gælde i for-hold til udstationerede arbejdstagere, jf. direktivets artikel 3, stk. 1, d).
62
Vikardirektivet (direktiv 2008/104/EF), som endnu ikke er implementeret i dansk ret,har til formål at beskytte vikaransatte, forbedre kvaliteten af vikararbejde ved at sikreat princippet om ligebehandling gælder for vikaransatte, at anerkende vikarbureauersom arbejdsgivere og at etablere passende rammer for vikararbejde med henblik på atskabe arbejdspladser og fleksible former for arbejde.Vikardirektivet sikrer vikarer forskellige rettigheder. Den vigtigste bestemmelse er ar-tikel 5, stk. 1, som indeholder et ligebehandlingsprincip, der går ud på, at vikarer skalstilles mindst svarende til, at de havde været ansat på brugervirksomheden for så vidtangår væsentlige arbejds- og ansættelsesvilkår (løn, ferie og arbejdstid mv.). Artikel 5,stk. 2-4, indeholder forskellige muligheder for at fravige ligebehandlingsprincippet,blandt andet er der i medfør af artikel 5, stk. 3, mulighed for ved kollektiv overens-komst at fastsætte ordninger, der afviger fra ordningen (ligebehandlingsprincippet) iartikel 5, stk. 1, idet den generelle beskyttelse af vikarer dog skal respekteres.7.2.1.2.1 Potentielle tiltag vedr. udstationerede vikarer
Udgangspunkt:Vikardirektivet skal gennemføres i dansk ret via lovgivning. Ved si-den af gennemførelsen af lovgivning, der generelt implementerer vikardirektivet, kandet overvejes at gennemføre yderligere initiativer til modvirkning af social dumping viaudstationering af vikarer til Danmark efter en nærmere analyse.Repræsentanter fra fagbevægelsen finder, at der i stigende grad benyttes udenlandskevikarer fra udenlandske vikarbureauer på løn- og ansættelsesvilkår under det danskelønniveau.Potentielle tiltag:En mulighed er at udnytte udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 9, og ved lov fast-sætte, at der kan anvendes kollektive kampskridt overfor udenlandske vikarbureauerpå linje med, hvad der gælder i forhold til danske vikarbureauer.En anden mulighed er at udnytte vikardirektivets art. 4, stk. 4, og indføre en autorisa-tionsordning for vikarbureauer. En autorisationsordning kan udformes på forskelligemåder.En eventuel autorisationsordning skal være i overensstemmelse med de grundlæggen-de EU-retlige principper i EU-traktaten, jf. kapitel 6. Det betyder, at en evt. ordningskal være ikke-diskriminerende og proportional og begrundes i et alment tvingendehensyn.Overvejelser:Et tiltag om at udnytte udstationeringsdirektivets art. 3, stk. 9, vil bety-de, at fagbevægelsen vil kunne konflikte med krav om sædvanlige danske overens-komster overfor udenlandske vikarbureauer. Tiltaget kræver lovgivning, og skal ud-formes under hensyn til EU-retten samt principperne i den danske model, hvor ar-bejdsmarkedets parter i udgangspunktet forhandler om overenskomster, konfliktretmv. Tiltaget kan bidrage til at svække konkurrencen på området.
63
En autorisationsordning for vikarbureauer kan udformes på forskellige måder fx kravom økonomisk garanti af en vis størrelse, registrering hos myndighederne og angivelseaf hvilken kollektiv overenskomst vikarbureauet i givet fald er omfattet af. En andenmulighed er, at indføre en ordning på linje med godskørselsloven, hvorefter det vilvære en betingelse for autorisation, at vikarbureauer, der ikke omfattet af en overens-komst, fremover vil skulle følge niveauet i en relevant kollektiv overenskomst for såvidt angår de væsentlige arbejds- og ansættelsesvilkår, som direktivet omfatter.En autorisationsordning vil medføre administrative byrder for vikarbureaubranchen iDanmark samt brugerbetaling i forbindelse med autorisation. Ordningen vil øge er-hvervsbelastningen og svække konkurrencen på området.Et tiltag i form af en autorisationsordning skal i øvrigt tage højde for regeringenskommende konkurrenceudspil, hvori indgå et initiativ om screening af alle lovregule-rede erhverv (ca. 100) med henblik på at skabe konkurrence gennem forenkling.7.2.1.3 Ordre public
Ordre public er et anerkendt begreb i folkeretten og EU-retten. Det dækker den situa-tion, at der i en retsorden – fx i en medlemsstat – kan findes så grundlæggende rets-principper, at regulering, der fx efter relevante regler om lovvalg eller i henhold til entraktat ellers skulle finde anvendelse, ikke kan gøres gældende. Ifølge juridisk litteraturskal to grundlæggende kriterier være til stede, for at en regel kan karakteriseres somordre public: reglen skal imødegå en reel og tilstrækkeligt tungtvejende fare for denpågældende retsorden og målet med reglen skal være at beskytte en grundlæggendeinteresse i det pågældende samfund.Herudover skal yderligere to betingelser være opfyldt, for at en medlemsstat i givetfald kan fravige EU-retlige bestemmelser under henvisning til ordre public. Dels skaldet være fastsat på forhånd, at medlemsstatens regulering har denne grundlæggendekarakter, og dels skal anvendelsen af den pågældende regulering være proportional.Medlemsstaternes adgang til at fravige EU-retlige bestemmelser under henvisning tilordre public må siges at være ganske begrænset.I henhold til artikel 3, stk. 10, i udstationeringsdirektivet kan en medlemsstat pålæggeudenlandske virksomheder arbejds- og ansættelsesvilkår på andre områder end dem,der er nævnt i stk. 1, første afsnit, for så vidt der er tale om grundlæggende retsprin-cipper (ordre public). Der må dog ikke gøres forskel på nationale og udenlandske virk-somheder i den forbindelse.EU-Domstolen har i Kommissionen mod Luxembourg (sag nr. 319/06) taget stillingtil anvendelsen af artikel 3, stk. 10. I afgørelsen tog domstolen nærmere stilling til an-vendelsen af ordre public-begrebet, jf. afgørelsens præmis 50-55.Det fremgår af EU-Domstolens afgørelser, at medlemsstaterne har en betydelig bevis-byrde at løfte, hvis ordre public-bestemmelsen påberåbes. Det synes dog nærliggende inogen grad at se domstolens udtalelser i lyset af den konkrete sag, hvor Luxembourg64
ganske vist på forhånd havde klassificeret den pågældende nationale regulering somordre public, men anvendte begrebet meget bredt – dvs. i forhold til al regulering afdet pågældende område – og desuden intet gjorde for at understøtte overfor domsto-len, at der faktisk var tale om beskyttelse af grundlæggende samfundsinteresser.Hvis en medlemsstat skal kunne påberåbe sig ordre public-bestemmelsen efter udsta-tioneringsdirektivets art. 3, stk. 10, fx i forbindelse med krav om anden aflønning endminimumslønnen, skal medlemsstaten fremkomme med en kvalificeret argumentationherfor.7.2.1.4 Myndighedskontrol med løn- og arbejdsvilkår efter udstationering
Ifølge udstationeringsdirektivet skal værtslandet påse, at virksomheder, som udstatio-nerer ansatte, sikrer de ansatte en række arbejdsvilkår i henhold til værtslandets regler.Udstationeringsdirektivet forpligter eller berettiger imidlertid ikke medlemslandene tilat oprette offentlige organer eller til at indføre nye tilsynsregler alene rettet mod uden-landske virksomheder.I Danmark ligger muligheden for at føre tilsyn med, om udstationeringslovens be-stemmelser overholdes, indenfor rammerne af de forskellige bestemmelser og love,som udstationeringsloven henviser til. Udenlandske lønmodtagere sikres således desamme rettigheder som danske lønmodtagere på disse loves områder. Tilsvarende på-hviler der udenlandske arbejdsgivere de samme forpligtelser som danske arbejdsgivere.I Danmark er der ikke et lønpoliti eller arbejdsinspektører med meget brede beføjel-ser, som det kendes andre steder fra i EU. Hvis en lønmodtager i Danmark ikke får deaftalte løn- og arbejdsvilkår, bistår danske myndigheder ikke med at gøre krav gælden-de eller med at føre en sag fx om manglende lønudbetaling. Indenfor visse områder erder dog adgang til at indbringe sager for et nævn, fx sager om overtrædelse af ligebe-handlingsreglerne.Hvis en lønmodtager ikke får de løn- og arbejdsvilkår, som er aftalt, vil det være op tilden ansatte – evt. via sin fagforening – at rejse sagen over for arbejdsgiveren evt. vedat anlægge sag ved de alm. domstole. Hvis arbejdsgiveren har indgået en overens-komst, som ikke overholdes, vil det være op til den faglige organisation at indbringesagen for arbejdsretten med påstand om overenskomstbrud og med krav om efterbe-taling.Det eneste område, hvor Danmark har arbejdsinspektører, er på arbejdsmiljøområdet,hvor Arbejdstilsynet kontrollerer, at arbejdsmiljølovgivningen overholdes. Arbejdstil-synet har ligeledes kompetence til at føre tilsyn med, om udenlandske tjenesteyderehar anmeldt oplysninger til registeret for udenlandske tjenesteydere – RUT – i forbin-delse med levering af tjenesteydelser til Danmark.Hvis der ikke er indgået en kollektiv overenskomst, og den ansatte får en lavere løn,end det aftalte, er det ikke en konflikt, som danske myndigheder går ind i. Hvis der er65
indgået en overenskomst, har den danske fagforening en retlig interesse i at sikre, atoverenskomsten bliver overholdt. Hvis dette ikke er tilfældet, kan fagforeningen ind-bringe arbejdsgiveren for arbejdsretten. Danske myndigheder blander sig ikke i evt.tvister om overholdelse af en overenskomst.Udstationeringsdirektivet giver medlemsstaten mulighed for at kræve, at den udstatio-nerede lønmodtager får en løn svarende til mindstelønnen i værtslandet, hvis der iværtslandet er en lovfastsat mindsteløn eller kollektive aftaler, som finder generel an-vendelse. Denne mulighed er ikke udnyttet i den danske gennemførelseslovgivning iden forstand, at der automatisk er ubetinget pligt at betale en vis mindsteløn. Be-stemmelsen i udstationeringsloven, der blev indsat efter Laval-dommen, jf. straks ne-denfor, kan dog anses for at være en dansk udnyttelse af muligheden i artikel 3,8 for atlægge vægt på kollektive overenskomster, der indgås af de mest repræsentative ar-bejdsmarkedsparter i Danmark, og som gælder på hele landets område.Lønforhold er i Danmark reguleret gennem kollektive overenskomster indgået mellemarbejdsmarkedets parter eller ved individuel aftale mellem en lønmodtager og en ar-bejdsgiver. Det er derfor arbejdsmarkedets parter, der overvåger, om der betales enrimelig løn på det danske arbejdsmarked. Er dette ikke tilfældet, vil de kunne iværk-sætte konflikt for at opnå overenskomst med arbejdsgiveren.Der har været stillet spørgsmål om, hvilke kontrolmuligheder staten har med hensyntil overholdelse af overenskomstvilkår, primært løn, når udenlandske virksomheder –som har indgået en overenskomst - udstationerer ansatte til Danmark.Det arbejdsretlige system er udviklet af arbejdsmarkedets parter igennem mere end etårhundrede. Det er bl.a. forklaringen på, at løn og arbejdsvilkår også i dag stort set erreguleret af arbejdsmarkedets parters overenskomster og i mere beskedent omfang aflovgivning. Der er en lang tradition for, at staten respekterer det arbejdsretlige system.Det betyder bl.a., at staten ikke blander sig i arbejdsmarkedets parters overenskomstersamt håndteringen heraf. Staten har suppleret og støttet det arbejdsretlige system medfx lov om arbejdsretten og forligsmandsloven.I Folketinget og hos arbejdsmarkedets parter er der bred enighed om, at den danskemodel skal kunne håndtere udfordringerne med udenlandsk arbejdskraft. Man ønskerat bevare den danske model, hvor arbejdsmarkedets parter har ansvaret for løn- ogarbejdsvilkår uden indblanding fra Folketinget, men hvor Folketinget sikrer de nød-vendige rammer. Dette er bl.a. udmøntet i Register for Udenlandske Tjenesteydere(RUT), som blev etableret i 2008 og styrket i 2010. RUT er nærmere beskrevet i afsnit7.3.Redskabet til at bekæmpe social dumping har hidtil primært været i form af fagbevæ-gelsens bestræbelser på at opnå overenskomst med udenlandske arbejdsgivere og atunderstøtte kravet via kollektive kampskridt i form af blokade og strejke (sympatikon-flikt). Fagbevægelsen har vid adgang til at konflikte overfor en dansk arbejdsiver for atopnå overenskomst. Betingelserne er, at konflikten skal have et sagligt formål, og at66
der skal være et rimeligt forhold mellem mål og midler. Derimod er fysiske blokaderikke lovlige.137.2.1.4.1. Laval-dommen
I forhold til udenlandske virksomheder blev der på baggrund af EU-Domstolens af-gørelse i 2007 (Laval-sagen om et svensk skolebyggeri udført af det lettiske firma La-val), indsat en bestemmelse i udstationeringslovens § 6 a, som fastlægger rammernefor brug af kollektive kampskridt overfor en udenlandsk tjenesteyder. Ifølge bestem-melsen kan der anvendes kollektive kampskridt overfor en udenlandsk tjenesteyder tilstøtte for et lønkrav, der stiller udenlandske tjenesteydere lige med danske arbejdsgive-re på det pågældende ansættelsesområde. Det er en betingelse for iværksættelse af kol-lektive kampskridt, at der forinden over for den udenlandske tjenesteyder er henvist tilbestemmelser i de kollektive overenskomster, der indgås af de mest repræsentativearbejdsmarkedsparter i Danmark, og som gælder på hele det danske område. Det skalaf disse overenskomster med den fornødne klarhed fremgå, hvilken løn der efteroverenskomsterne skal betales.Bestemmelsen har betydet, at fagbevægelsen har været nødt til at tilpasse og præciseresde overenskomstkrav, som fremsættes overfor udenlandske tjenesteydere. Der er end-nu ikke været forelagt sager, hvor Arbejdsretten har skullet tage stilling til, om over-enskomstkrav efter udstationeringslovens § 6 a har været lovlige.7.2.1.5 Dokumentation for ansættelsesforhold i forbindelse med udstationering7.2.1.5.1 Gældende regler på området
Ifølge EU-direktiv nr. 91/533 om arbejdsgiverens pligt til at underrette arbejdstagerenom vilkårene for arbejdskontrakten eller ansættelsesforholdet har en arbejdsgiver pligttil skriftligt at oplyse lønmodtageren om alle væsentlige vilkår for ansættelsesforholdetsenest 1 måned efter, at arbejdet er påbegyndt. Dette er bl.a. oplysninger om parternesidentitet, arbejdssted, arbejdsforholdets begyndelsestidspunkt, lønforhold, arbejdstid,ferie og opsigelsesvarsler.Arbejdsgiveren skal give lønmodtageren oplysningerne i form af en skriftlig arbejds-kontrakt, et ansættelsesbrev eller anden skriftlig dokumentation, som indeholder allevæsentlige vilkår.Direktivet indeholder en særlig bestemmelse vedrørende udstationerede lønmodtage-re. Ifølge direktivets art. 4, har lønmodtagere, som bliver udstationeret i mere end enmåned, krav på at få udleveret dokumenterne om ansættelsen før afrejsen. Dokumen-terne skal indeholde følgende supplerende oplysninger: udstationeringens varighed,den valuta lønnen skal udbetales i, eventuelle fordele i kontanter og naturalier, der erforbundet med opholdet i udlandet samt vilkårene for lønmodtagerens tilbagevendentil hjemlandet. Art. 4 finder ikke anvendelse, hvis udstationeringen ikke er over 1 må-ned.13
Betingelserne for at konflikte er fastlagt af Arbejdsretten. Der henvises bl.a. til afgørelsen i sag nr. A2007.831(Nørrebro Bryghus).
67
I Danmark er direktivet gennemført i ansættelsesbevisloven. Loven gælder for allelønmodtagere, der er i et dansk ansættelsesforhold, herunder lønmodtagere, som ud-stationeres til et andet land for en dansk arbejdsgiver. Loven finder imidlertid ikkeanvendelse i forhold til udenlandske lønmodtagere, som udstationeres af en uden-landsk arbejdsgiver til Danmark, idet den udenlandske udstationerede lønmodtager eromfattet af hjemlandets regler om ansættelsesbeviser.Det er slået fast med EU-Domstolens afgørelse i C-319/06, at kravet om en skriftligkontrakt eller dokument ifølge direktivet skal garanteres af den medlemsstat, som deudstationerede arbejdstagere kommer fra. Alle arbejdstagere, der udstationeres, skalderfor - uanset om de udstationeres til eller fra Danmark - have udleveret et ansættel-sesbevis i henhold til lovgivningen i det land, de udstationeres fra.Det betyder, at fx polske arbejdsgivere, der udstationerer lønmodtagere til Danmark,har pligt til skriftligt at oplyse lønmodtageren inden afrejsen om alle væsentlige ansæt-telsesvilkår i henhold til fristen i den lovgivning, der følger af direktivet og den polskelovgivning.Retten til et ansættelsesbevis fra første arbejdsdag er derfor en ret for alle udstatione-rede lønmodtagere fra et EU-land, der udstationeres ud over 1 måned. En manglendeoverholdelse af direktivet vil dog i givet fald skulle håndhæves og sanktioneres pålønmodtagerens foranledning i lønmodtagerens hjemland.Ifølge EU-Kommissionen, jf. meddelelsen fra 2006 og senest i forslag til håndhævel-sesdirektiv fra 2012, kan en medlemsstat stille krav om, at en udenlandsk virksomhed,som udstationerer ansatte, skal opbevare en række arbejdsdokumenter vedrørendeansættelsesforholdet enten i papirform eller elektronisk, som er tilgængeligt i værtssta-ten. Der kan stilles dokumentationskrav i form af ansættelsesbevis med supplerendeoplysninger vedr. udstationeringen, lønsedler, arbejdssedler, bevis for betaling af lønm.v.7.2.1.5.3 Potentielle tiltag for at kræve dokumentation i forbindelse med udstatione-ring
Udgangspunkt:Efter de gældende regler i udstationeringsloven stilles der ikke kravom, at den udstationerende virksomhed skal kunne fremvise dokumentation for an-sættelsesforholdet i forhold til udstationerede lønmodtagere.Potentielt tiltag:Der kan i lovgivningen indføres krav om, at udenlandske virksom-heder skal kunne fremvise dokumentation overfor kontrolmyndigheder i form af fxansættelsesbevis med supplerende oplysninger vedr. udstationeringen, lønsedler, ar-bejdssedler, bevis for betaling af løn m.v. for de udstationerede lønmodtagere.
68
Overvejelser:Ingen myndighed i Danmark fører kontrol med den dokumentation,som gælder i forbindelse med et ansættelsesforhold. Der er fx ikke en myndighed, somfører kontrol med ansattes krav på fx ansættelsesbeviser.Krav om sådan dokumentation for ansættelsesforholdet har under udvalgsarbejdetværet forelagt for skattemyndighederne, der samlet vurderer, at man allerede i dag hartilstrækkelig hjemmel til at indhente dokumentation fra indeholdelsespligtige virksom-heder til at kunne løse sine opgaver. Udvalget kan derfor ikke pege på et sådan tiltag.Tiltaget ville i givet fald kræve lovændring.7.3 RUT
Udenlandske virksomheder, som leverer tjenesteydelser i Danmark, og som udstatio-nerer medarbejdere i den forbindelse, har siden 1. maj 2008 skulle registrere sig i Regi-stret Udenlandske Tjenesteydere i Danmark (RUT). Endvidere har selvstændige uden-landske erhvervsdrivende, der leverer tjenesteydelser i Danmark, skulle registrere sigsiden 1. januar 2011. RUT har til formål at give myndighederne bedre mulighed for atsikre håndhævelse af de regler, der gælder for udenlandske tjenesteydere og arbejdsta-gere, som opererer i Danmark. Dertil er en række af oplysningerne i RUT offentligttilgængelige, så arbejdsmarkedets parter kan varetage deres interesser over for uden-landske virksomheder i forhold til at sikre ordnede forhold på det danske arbejdsmar-ked. RUT er reguleret i udstationeringsloven.7.3.1 Anmeldepligten
En anmeldelse til RUT-registeret skal indeholde følgende oplysninger:Virksomhedens navn, forretningsadresse og kontaktoplysningerDato for påbegyndelse og afslutning af tjenesteydelsenSted for levering af tjenesteydelsenKontaktperson for virksomheden. Kontaktpersonen skal udpeges af virksomhedenblandt de personer, der arbejder i Danmark i forbindelse med levering af tjeneste-ydelsenTjenesteydelsens branchekodeIdentiteten af lønmodtagere, som virksomheden udstationerer, og udstationerings-periodens varighed
Oplysningerne skal anmeldes senest samtidig med, at leveringen af tjenesteydelsen iDanmark påbegyndes, det vil fx sige, at en byggeopgave begyndes. Ændringer vedrø-rende oplysningerne skal anmeldes senest 8 dage efter ændringen.Kommissionen overvejer pt., hvorvidt anmeldelsespligten for enkeltmandsvirksomhe-der til RUT og hvervgiverpligten i forbindelse hermed er i overensstemmelse medservicedirektivet. I forbindelse med eventuelle fremtidige overvejelser af justeringer afRUT bør man være opmærksom på EU-kommissionens og EU-domstolens fortolk-ning af rækkevidden af de krav, som medlemsstaterne kan stille til udenlandske virk-somheders registrering.
69
Udfaldet af Kommissionens overvejelser og en evt. traktatkrænkelsessag mod Dan-mark vil dog ikke kunne få betydning for de potentielle tiltag om styrkelse af RUT,bortset fra de tilfælde, der angår tjenesteydere, som er omfattet af servicedirektivet(enkeltmandsvirksomheder).7.3.2 Hvervgiverpligten
Tjenesteyderen har pligt til, senest samtidig med at levering af tjenesteydelsen påbe-gyndes, at give dokumentation til hvervgiver for, at anmeldelse i RUT er foretaget,hvis tjenesteydelsen angår bygge- og anlægsvirksomhed eller landbrug, skovbrug oggartneri. En hvervgiver, der modtager en tjenesteydelse fra en anmeldelsespligtig virk-somhed skal, senest 3 dage efter at levering af tjenesteydelsen er påbegyndt, rette hen-vendelse til Arbejdstilsynet, såfremt hvervgiver ikke har modtaget dokumentation for,at virksomheden har foretaget anmeldelse til RUT, eller hvis oplysninger om sted forlevering af tjenesteydelsen eller dato for påbegyndelse og afslutning af tjenesteydelsener mangelfulde eller forkerte.7.3.3 Sanktioner
Anmeldepligten til RUT er sanktioneret med bøde. Har virksomheden overtrådt reg-lerne ved ikke at være anmeldt til RUT, eller er anmeldelsen urigtig eller mangelfuld,sendes en indstilling til retslig tiltale til politiet. Bødepåstanden er på 10.000 kr.Det tilkommer domstolene ud fra en samlet vurdering at fastsætte bøden i den enkeltesag, og bøden kan fastsættes til et større eller mindre beløb end bødeniveauet i nor-maltilfælde afhængigt af sagens konkrete omstændigheder. Således bør bøden gradue-res afhængigt af overtrædelsens grovhed, undskyldelige omstændigheder, fx antal afansatte eller kort udstationeringsperiode mv.I den ene ende af spektret finder man fx en lille håndværksmester med en enkelt ellerfå udstationerede, som ved en fejl har givet mangelfulde oplysninger. I den anden en-de af spektret har man en stor virksomhed med mange udstationerede, som med for-sæt har undladt at indsende oplysninger, eller som bevidst har givet forkerte oplysnin-ger om fx kontaktperson. I vurderingen indgår både virksomhedens størrelse og denplanlagte udstationeringsperiode. Den omstændighed, at overtrædelsen opdages på ettidligt tidspunkt, bør ikke føre til en lempelse.Hvervgivere, der ikke har fået dokumentation for den udenlandske tjenesteyders an-meldelse i RUT, og som har undladt at orientere Arbejdstilsynet herom senest 3 dageefter, at levering af tjenesteydelsen er påbegyndt, kan straffes med en bøde på 10.000kr.7.3.4 HåndhævelseRUT-registret administreres af Erhvervsstyrelsen, mens Arbejdstilsynet fører tilsynmed overholdelse af anmelderpligten. Arbejdstilsynet gennemfører tilsyn med uden-landske virksomheders anmeldelse i RUT i sammenhæng med tilsyn med virksomhe-dernes arbejdsmiljø. Tilsynet tilrettelægges på baggrund af oplysningerne i RUT. Ervirksomheden ikke anmeldt til RUT, eller er oplysningerne mangelfulde eller forkerte,70
tilrettelægges tilsyn i forhold til de oplysninger, som Arbejdstilsynet ad anden vej harfået om virksomheden og arbejdsstedet.Tilsynet udføres kort tid efter, at Arbejdstilsynet har modtaget henvendelsen om denudenlandske virksomhed. Arbejdstilsynet vurderer i den forbindelse, om der er behovfor tolkebistand.Ved tilsyn på fx en byggeplads undersøger Arbejdstilsynet, om der evt. er flere uden-landske virksomheder på stedet, som kan have pligt til at foretage anmeldelse til RUT.Møder den tilsynsførende en udenlandsk virksomhed, som umiddelbart vurderes atskulle være i RUT, tager den tilsynsførende telefonisk kontakt til Arbejdstilsynets til-synsplanlæggere, som foretager opslag i RUT for at få verificeret, om virksomheden eri RUT.Hvis Arbejdstilsynet ikke kan komme i kontakt med den udenlandske virksomhed påarbejdsstedet, tager Arbejdstilsynet kontakt til den i RUT oplyste kontaktperson ogaflægger evt. endnu et par besøg med henblik på at opnå kontakt.Arbejdstilsynet kan i forbindelse med sin tilsynsvirksomhed – ud over til politiet - vi-deregive oplysninger til andre relevante myndigheder, herunder SKAT, om virksom-heder, der vurderes ikke at have overholdt deres anmeldelsespligt til RUT. Dette skermed henblik på, at disse myndigheder kan føre kontrol med, om virksomhederneoverholder den lovgivning, som finder anvendelse i forbindelse med udstationering, jf.formålet med anmeldelsespligten til RUT. En sådan videregivelse vil skulle ske i over-ensstemmelse med persondatalovens og forvaltningslovens regler om videregivelse afoplysningerBreve sendes til virksomhedens udenlandske adresse eller evt. som e-mail, hvis detteer oplyst.Arbejdstilsynet indstiller sagen til anklagemyndigheden med henblik på at overveje,om der er grundlag for at rejse en straffesag, hvis Arbejdstilsynet konstaterer, at enudenlandsk virksomhed har overtrådt pligten til at anmelde tjenesteydelsen i RUT.Sagen indstilles i så fald uden forudgående påbud.Når Arbejdstilsynet indstiller en sag til anklagemyndigheden, sender Arbejdstilsynet enindberetning til SKAT med de oplysninger om virksomheden, som Arbejdstilsynet erblevet bekendt med på tilsynet (fx navn, land, arbejdssted og evt. ydelsens start- ogslutdato eller antallet af (formodede) udstationerede medarbejdere.Disse informationer anvendes af SKAT, blandt andet ved virksomhedskontrol, til atsikre overholdelse af dansk skatte- og afgiftslovgivning. [Videregivelsen af disse oplys-ninger er dog begrænset af persondatalovens og forvaltningslovens regler om videre-givelse af oplysninger.] Der henvises i den sammenhæng til afsnit 8.3.
71
Samtidig orienterer Arbejdstilsynet den udenlandske virksomhed om, at Arbejdstilsy-net har konstateret en overtrædelse af udstationeringsloven, og at en sådan overtræ-delse kan medføre bøde.Sagen indstilles til anklagemyndigheden, uanset om virksomheden efterfølgende haranmeldt tjenesteydelsen til RUT. Procedure ved indstilling til tiltale mv. beskrivesnærmere i afsnit 7.3.5 om administrative RUT-bøder.Arbejdstilsynet fører ikke tilsyn med, om hvervgiveren overholder sine forpligtelserefter udstationeringsloven. Når Arbejdstilsynet indstiller en sag mod en tjenesteyder tilanklagemyndigheden for manglende overholdelse af tjenesteyderens anmeldelsespligt,og Arbejdstilsynet samtidig kan konstatere, at tjenesteyderen har udført arbejde i mereend 4 dage, og ingen hvervgiver har henvendt sig til Arbejdstilsynet vedrørende tjene-steyderens manglende anmeldelse, underretter Arbejdstilsynet politiet om hvervgiveresforpligtelser.Politiet har herefter mulighed for at vurdere, om der er anledning til at undersøgeoverholdelsen af disse regler i forhold til den eller de hvervgivere, som tjenesteyderenmåtte have leveret tjenesteydelser til i Danmark.Udvalget har noteret sig, at der er gode erfaringer med samarbejde mellem Rigsadvo-katen, Rigspolitiet og Arbejdstilsynet om forbedringer og effektiviseringer af sagsbe-handlingen af RUT-straffesagerne. Hver myndighed har fået større forståelse for deandre myndigheders udøvelse og for værdien i at indhente de informationer, som ernødvendige for, at hver enkelt kan gå videre med sagsbehandlingen.Som led i analysen af mulige forbedringer undersøger Arbejdstilsynet i øjeblikket,hvilke konkrete oplysninger Arbejdstilsynet må indhente i forbindelse med tilsyn, udenat komme i strid med gældende forvaltningsretlige regelsæt og retssikkerhedsloven,herunder i hvilket omfang AT kan indhente og videregive oplysninger til brug for an-dre myndigheders sagsbehandling.7.3.5 Potentielle tiltag vedr.anmeldelsespligten til RUT
Ifølge udvalgets kommissorium skal udvalget vurdere, om der er mulighed for tiltag,der kan styrke og/eller supplere RUT og validiteten af RUT–data.7.3.5.1 Bedre kontrol og håndhævelse af udenlandske virksomheder muliggjort viarealtidsdata, forbedret datakvalitet og øget tilgængelighed i RUT
Udgangspunkt:I det nuværende RUT-system stilles der ved registrering ikke kravom adressevalidering op imod vejregisteret, da de registrerede tjenesteydelser i mangetilfælde skal registreres på en ikke adressefast lokation, som f.eks. byggepladser ogjernbanestrækninger. Derfor har kontrolmyndighederne ofte problemer med at findeden registrerede virksomhed. Aftagere af data, særligt kontrolmyndighederne har ud-trykt stort behov for, at adressedata bliver mere valide.
72
Derudover bliver RUT-registrets oplysninger kun opdateret én gang i døgnet. Uden-landske arbejdstagere opholder sig ofte kun få dage på en arbejdsplads i Danmark.Der er ikke EU-retlig hjemmel til at kræve, at de skal registrere sig i RUT, før de påbe-gynder arbejdet. Derfor får kontrolmyndighederne i mange tilfælde ikke aktuelle dataså hurtigt, som der er behov for. Aftagere af data, såvel myndigheder som private, harudtrykt stort behov for adgang til realtidsdata via en webservice. Myndigheders ogprivates træk på RUT-data er udgiftsbelagt, hvilket begrænser anvendelsen af RUT.RUT er kendetegnet ved geografisk spredning og stor mobilitet hos de registrerede.Dette bevirker, at særligt kontrolmyndigheder skal kunne reagere hurtigt, og at disseskal have løbende adgang til at kunne foretage relevante søgninger i RUT. Hertilkommer, at der er behov for at forbedre søgefunktionaliteten således, at der kan lavesrealtidsopslag via trådløs mobilapplikation og f.eks. få vist alle aktive registrerede iRUT inden for et defineret geografisk område.Endvidere har arbejdsmarkedets parter flere gange udtrykt ønske om, at den samledeperiode for arbejdets udførelse bliver offentlig tilgængelig i RUT.RUT-registret giver p.t. ikke mulighed for at vedhæfte og uploade dokumenter i for-bindelse med registrering. Hvis denne mulighed stilles til rådighed, vil et stort behovfra arbejdsmarkedets parter blive imødekommet. Det drejer sig særligt om mulighedfor at oplyse om arbejdstagernes sikringsforhold i udsenderlandet via den såkaldte A1attest. Det er arbejdsgiveren eller arbejdstageren, ikke myndighederne, der kan bedeom at få attesten tilsendt fra hjemland samt uploade dokumentet. At stille en upload-funktion til rådighed i registret, vil gøre det lettere for arbejdsmarkedets parter at sikresig, at disse forhold er på plads.Potentielle tiltag:På baggrund af ovenstående peger udvalget på følgende potentielletiltag:- Registrering af adresser i RUT valideres af Bygnings- og Boligregistrets udvik-lede adressefunktionalitet- Der udvikles en webservice, der afspejler de opdateringer, der løbende sker,når brugerne registrerer sig i RUT eller ændrer eksisterende registreringer- Der udvikles en mobilapplikation som muliggør trådløs anvendelse af RUT- Data i RUT frikøbes- Oplysninger om arbejdsperioden offentliggøres i RUT- Udvidelse af RUT med en række nye frivillige funktioner, der giver mulighedfor oplysning om social sikring i hjemlandet (attest A1), angivelse af at der erafsendt forhåndserklæring inden for området med gensidig anerkendelse afkvalifikationer til relevante myndighed, samt et myndighedsmodul, så myn-digheder, der anvender RUT, kan angive om virksomheden er reel.Overvejelser:Samlet set vil en forbedring af datakvaliteten, realtidsdata og tilgænge-ligheden til RUT data forbedre myndighedernes mulighed for at udføre kontrol og
73
håndhæve de danske regler blandt udenlandske virksomheder og arbejdstagere ogdermed modvirke social dumping.Erhvervsstyrelsen administrerer RUT, mens lovgivningen hører under Beskæftigel-sesministeriet. Yderligere oplysningskrav i RUT og ændringer med hensyn til, hvilkeoplysninger, der kan gøres offentlige, kræver ændring af lov om udstationering aflønmodtagere mv. Det skal undersøges nærmere, herunder hvorvidt en sådan udvidel-se af registret er i overensstemmelse med EU-retten.7.3.5.2 Anmeldelse 8 dage før start
Potentielt tiltag:Arbejdsmarkedets parter har i forbindelse med udarbejdelse af reg-lerne om anmeldelsespligten i udstationeringsloven foreslået, at der skal ske forhånds-anmeldelse 8 dage før levering af tjenesteydelser i Danmark.Overvejelser:EU-Kommissionen har udtalt, at anmeldelse tidligst kan kræves fraarbejdets påbegyndelse. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at mange kontrakter først indgås isidste øjeblik, og at virksomheden derfor først i sidste øjeblik kender tidspunktet forlevering af tjenesteydelsen. Det vil derfor være i strid med EU-retten at stille krav omanmeldelse 8 dage før levering af tjenesteydelser i henhold til udstationeringsdirektivet.7.3.5.3 Oplyse momsnummer fra hjemlandet i RUT
Udgangspunkt:Det er pt. ikke teknisk muligt at angive den udenlandske virksom-heds momsnummer i RUT i forbindelse med en anmeldelse. RUT skal udvides, hvisdette skal muliggøres.Potentielt tiltag:Som led i bestræbelserne på bedre opsyn med, at udenlandske virk-somheder reelt er etableret i hjemlandet og med henblik på at kunne identificere deenkelte virksomheder, har udvalget overvejet, om der kunne indføres krav om, at allevirksomheder i forbindelse med anmeldelse til RUT skal angive hjemlandets moms-nummer, ligesom det i dag sker for så vidt angår momspligtige levering af tjeneste-ydelser.Det er udvalgets vurdering, at et sådant krav ville være muligt inden for EU-retten. Degældende retningslinjer vedr. forhåndsmeddelelse om udstationering er fastlagt i med-delelsen KOM(2006)159, som søges kodificeret i Kommissionens forslag til håndhæ-velsesdirektiv, og heri foreslås det, at virksomheden bl.a. skal oplyse sin ”identitet”.Dette må kunne dække mere end blot navn og adresse.Overvejelser:Såfremt momsnummer skal angives i RUT ved anmeldelse, vil det ikkeblive valideret af en offentlig myndighed, men det vil skabe mulighed for hurtigereefterfølgende kontrol af kontrolmyndighederne. Det vurderes, at kravet kræver lov-ændring.7.3.5.4 Lettere adgang til relevante oplysninger om udenlandske tjenesteydere forarbejdsmarkedets parter
74
Udgangspunkt:Det følger af ”den danske model”, at arbejdsmarkedets parter aftalerog håndhæver løn og arbejdsvilkår. Imidlertid oplever danske fagforeninger, at det ervanskeligt at få relevante information, for at føre en effektiv kontrol med overholdel-sen af de gældende EU-regler. Det drejer sig eksempelvis om, hvorvidt en udenlandskvirksomhed, der opererer i Danmark, reelt er etableret i hjemlandet, samt på hvilkevilkår virksomheden leverer tjenesteydelser i Danmark.Potentielt tiltag:Det kan undersøges, hvorvidt arbejdsmarkedets parter kan få ad-gang til Informationssystemet for det indre marked (IMI). IMI-systemet er beskrevetnærmere i afsnit 7.4.1.Overvejelser:IMI kan anvendes af både offentlige myndigheder og private aktører,der i loven er tildelt en myndighedskompetence i henhold til de områder af EU-retten,hvor IMI benyttes. Eksempelvis er Ingeniørforeningen Danmark (IDA) registreretsom kompetent myndighed i IMI, da Energistyrelsen, jf. bygningsreglementet, hartildelt IDA kompetence til at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer for statikere.Det er således muligt at give arbejdsmarkedets parter adgang til IMI, såfremt de dele-geres en formel kompetence inden for de relevante områder (fx udstationeringsdirek-tivet). Dette kræver dog, at der tilvejebringes den nødvendige lovhjemmel. Det skalendvidere undersøges, om der behov for at tage forholdsregler, der sikrer, at systemetikke anvendes til EU-stridig kontrol. Fx vil det formentlig være i strid med EU-retten,hvis samtlige udenlandske virksomheder systematisk kontrolleres gennem systemet.Ved at få adgang til IMI vil fagforeningerne eksempelvis hurtigt og effektivt kunne fåinformation om, hvorvidt en udenlandsk virksomhed reelt er etableret i hjemlandet.Via IMI kan fagforeningerne identificere og kontakte den relevante myndighed i tjene-steyderens hjemland og bede denne bekræfte tjenesteyderens etablering. Derudoverindeholder IMI en database over relevante offentlige registre i hvert land eksempelvisvirksomhedsregistre, hvor fagforeningerne kan slå op og få svar med det samme. Det-te er især relevant i de tilfælde, hvor den udenlandske virksomhed kun opholder sigenkelte dage i Danmark. Informationsudvekslingen via IMI foregår på de involveredeparters eget sprog ved hjælp af en række spørgsmål og svar, som på forhånd er over-sat.På europæisk plan er der pt. ikke erfaringer med at give fagforeningerne adgang tilIMI, og derfor kan der være behov for at etablere rammer for fagforeningernes brugaf systemet bl.a. med henblik på sikre tilstrækkelig uddannelse og evt. validering afforespørgsler til udenlandske myndigheder.Der skal tilvejebringes lovhjemmel, der tildeler arbejdsmarkedets parter den fornødnemyndighedskompetence.7.3.5.5 Udvidelse af hvervgiverforpligtelsen
Udgangspunktet:Pr. 1. januar 2011 blev der indført en pligt for hvervgiveren (dender bestiller arbejdet) til at sikre sig, at den udenlandske tjenesteyder har anmeldt op-75
lysninger om arbejdet til RUT. Hvis den udenlandske tjenesteyder ikke har anmeldtoplysninger til RUT, har hvervgiveren pligt til at kontakte Arbejdstilsynet, som heref-ter kan føre tilsyn med den udenlandske virksomhed.Hvervgiverpligten gælder indenfor bygge- og anlægsområdet, samt det grønne område,som er de brancher, der hidtil har været udsat for social dumping. Beskæftigelsesmini-steren har bemyndigelse til at udvide hvervgiverpligten til andre brancher efter samrådmed arbejdsmarkedets parter.Potentielt tiltag:Det kan overvejes at udvide hvervgiverpligten til andre brancher,hvor der er et særligt behov for at sikre sig, at den udenlandske tjenesteyder har an-meldt oplysninger til RUT af hensyn til myndigheders kontrolmulighed og af hensyntil arbejdsmarkedets parters mulighed for at sikre danske løn- og arbejdsvilkår. Detgælder fx indenfor hotel-, restaurations- og samt rengøringsområdet.Overvejelser:En udvidelse af hvervgiverpligten til andre brancher vil bidrage til atsikre, at flere udenlandske tjenesteydere anmelder oplysninger til RUT. Det vil samti-dig forbedre myndigheders og arbejdsmarkedets parters mulighed for at sikre over-holdelsen af danske regler. Udvidelse af hvervgiverpligten vil have mindre administra-tive konsekvenser for hvervgivere i Danmark, herunder for ikke-erhvervsdrivendeprivate.Der bør desuden tages højde for, at Kommissionen pt. overvejer, hvorvidt hvervgi-verpligten i relation til enkeltmandsvirksomheder er i overensstemmelse med EU-retten, nærmere specifikt servicedirektivet. Dette har dog ikke betydning for en even-tuel udvidelse af hvervgiverpligten for virksomheder, som udstationerer ansatte.7.3.6 Administrative RUT-bøder
Udvalget skal undersøge mulighederne for at give Arbejdstilsynet hjemmel til at ud-stede administrative bødeforelæg for overtrædelse af udstationeringsloven (RUT-anmeldelsespligten).7.3.6.1 Gældende regler om overtrædelse af anmeldelsespligten til RUT og mulig-heden for administrative bødeforelæg
Efter § 7 a i udstationeringsloven har udenlandske virksomheder – med og uden an-satte – pligt til at anmelde sig i Registret for Udenlandske Tjenesteydere (RUT). Detfølger endvidere af § 7 d, at den udenlandske tjenesteyder skal give dokumentation tilsin hvervgiver for, at tjenesteyderen har foretaget anmeldelse, hvis tjenesteydelsen an-går bygge- og anlægsvirksomhed eller landbrug, skovbrug og gartneri. Af §§ 10 a og 10c fremgår det, at manglende overholdelse af disse regler straffes med bøde.Arbejdstilsynet har siden 1. juni 2010 været den myndighed, som i første omgang haransvaret for at undersøge eventuelle overtrædelser af anmeldelsespligten til RUT ogfor at udarbejde tiltaleindstillinger ved overtrædelse af udstationeringsloven til brug forpolitiets og anklagemyndighedens videre behandling af sagerne.
76
7.3.6.2 Generelt om betingelserne for at kunne anvende administrative bødefore-læg
Efter retsplejelovens § 832 kan anklagemyndigheden i sager om lovovertrædelser,der ikke skønnes at ville medføre højere straf end bøde, i et bødeforelæg tilkendegiveover for sigtede, at sagen kan afgøres uden retssag, hvis sigtede erklærer sig skyldig iovertrædelsen og erklærer sig rede til inden en nærmere angiven frist at betale en i bø-deforelægget angivet bøde. Retsplejelovens regler om krav til indholdet af anklage-skrift finder tilsvarende anvendelse i forhold til bødeforelæg, jf. § 832, stk. 2 (dvs. kravom gerningsbeskrivelse og angivelse af den regel, der er overtrådt, samt straffehjemlenmv.).Udgangspunktet er således, at bødeforelæg udstedes af anklagemyndigheden (i praksisdet lokale politi).Lovgivningen indeholder dog som en undtagelse hertil eksempler på, at en særmyn-dighed – og ikke anklagemyndigheden (politiet) – har hjemmel til at udstede bødefore-læg (administrative bødeforelæg) for nærmere bestemte overtrædelser af særlovgivnin-gen. En sådan adgang kendes således, hvor der eksempelvis kan peges på et særligtbehov for, at særmyndigheden meget hurtigt efter at have konstateret en overtrædelsekan udstede et bødeforelæg.Adgangen til at udstede sådanne administrative bødeforelæg forudsætter efter fastpraksis, at der er tale om ensartede og ukomplicerede overtrædelser uden bevismæssi-ge tvivlsspørgsmål. Der skal således være tale om klare og objektivt konstaterbareovertrædelser, hvor sagens afgørelse – herunder fastsættelse af bødens størrelse – kanske uden skønsmæssige elementer af betydning.Endvidere skal bødeniveauet ligge fast. Det vil det eksempelvis kunne siges at gøre,når der foreligger en klar domstolspraksis på området.Det er endvidere en forudsætning for, at en sag kan afsluttes med et administrativtbødeforelæg, at den pågældende virksomhed eller person erkender sig skyldig i over-trædelsen og erklærer sig indforstået med, at sagen afgøres administrativt (udenretligt)med betaling af en bøde. Er dette ikke tilfældet, må sagen overgives til anklagemyn-digheden med henblik på, at sagen kan indbringes for domstolene.Det bør i tilknytning til lovhjemmelen til at udstede administrative bødeforelæg frem-gå, at retsplejelovens regler om krav til indhold af et anklageskrift, jf. § 834, stk. 1, nr.2 og 3, og stk. 2, og princippet om, at den sigtede ikke har pligt til at udtale sig, findertilsvarende anvendelse på det administrative bødeforelæg.7.3.6.3 Erfaringer med brug af administrative bødeforelæg på andre områder
Både SKAT og Arbejdstilsynet har i dag mulighed for at udstede administrative bøde-forelæg for overtrædelse af henholdsvis skattelovgivningen og arbejdsmiljølovgivnin-gen. Disse bøder kan også udstedes til udenlandske virksomheder. Endvidere har poli-77
tiet afgjort flere sager mod udenlandske virksomheder for overtrædelse af udstatione-ringsloven ved udenretlig bødevedtagelse. Udvalget har valgt at kigge nærmere på depraktiske erfaringer med at udstede bøder på tværs af landegrænser, herunder sprogli-ge og juridiske udfordringer.Det er Arbejdstilsynets vurdering, at anvendelsen af administrative bødeforelæg ereffektivt i forhold til at få et bødeforelæg hurtigt ud til den pågældende virksomhed.Dog kan sagsbehandlingstiden blive forlænget, hvis den udenlandske virksomhed ikkevedkender sig forholdet eller ikke foretager sig noget i anledning af Arbejdstilsynetsadministrative bødeforelæg.Skat har i flere tilfælde sendt bødeforelæg til personer og virksomheder i udlandet så-vel på dansk som på et af hovedsprogene, typisk engelsk.7.3.6.4 Administrativt bødeforelæg for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen
Arbejdstilsynet kan søge sager mod udenlandske arbejdsgivere afgjort med tiltaleind-stilling eller administrative bødeforelæg efter de samme retningslinjer, som når der ertale om danske ansvarlige arbejdsgivere.De sager, der afgøres med administrative bødeforelæg, omhandler bl.a. fare for ned-styrtning, fare for sammenskridning ved jordarbejde og arbejde ved farlige tekniskehjælpemidler, hvor der ikke er truffet foranstaltninger til at hindre fare for klemning,berøring med de bevægelige maskindele eller andre farlige situationer samt ved mang-lende efterkommelse af Arbejdstilsynets påbud. Bøden er typisk på 25.000 kr.Bødeforelæg mod arbejdsgiveren skal fremsendes til virksomhedens hjemmeadresse.Der skal samtidig sendes en kopi af bødeforelægget til kontaktpersonen eller andenrepræsentant her i Danmark, da dette vil lette virksomhedens mulighed for at forholdesig til overtrædelsen og til spørgsmålet om, hvorvidt man ønsker at vedtage bøden.Hvis bødeforelægget ikke vedtages, fremsendes sagen til politiet på gerningsstedetmed indstilling om tiltalerejsning. Det gælder, uanset om der er formodning for, atvirksomheden fortsat opholder sig i Danmark.Mulighederne for at retsforfølge arbejdsgiveren afhænger herefter af virksomhedenshjemland og af, hvilke internationale aftaler herom, som måtte være indgået mellemDanmark og det pågældende land. Vurderingen heraf hører under politi og anklage-myndighed.Arbejdstilsynet har i 2010 udstedt 11 administrative bødeforelæg til udenlandske virk-somheder. Heraf blev 4 betalt af den udenlandske virksomhed og 6 videresendt tilpolitiet med anmodninger om indstilling af tiltale. 1 sag blev henlagt af Arbejdstilsynet.Ifølge Arbejdstilsynets oplysninger er 3 af de 6 tiltaleindstillinger efterfølgende afgjortved bøde. De resterende 3 er på nuværende tidspunkt endnu ikke afgjort.
78
I 2011 udstedte Arbejdstilsynet 22 administrative bødeforelæg til udenlandske virk-somheder. 6 af de administrative bødeforelæg er blevet betalt, og yderligere 3 er ved-taget, men ikke betalt. 1 af disse tre sager er overgivet til Statens Inddrivelse, 1 uden-landsk virksomhed er efterfølgende gået konkurs, og 1 har indgået en afdragsordning,men endnu ikke betalt. Af de resterende 13 sager er 9 videresendt til politiet med an-modning om indbringelse for domstolene, 2 er henlagt af Arbejdstilsynet og i 2 sagerhar Arbejdstilsynet endnu ikke taget stilling til det videre sagsforløb. Af de 9 tiltaleind-stillinger er Arbejdstilsynet bekendt med, at 2 af sagerne er afgjort med bøde, 2 er hen-lagt af politiet, og 5 sager er endnu ikke afgjort.7.3.6.5 SKATs erfaringer med administrative bødeforelæg til udenlandske virk-somheder
SKAT har i alle sager, der kan afgøres med en bøde, mulighed for at tilbyde virksom-heden, at sagen afgøres administrativt, såfremt virksomheden erklærer sig enig iSKATs vurdering og vedtager at betale en bøde indenfor en nærmere angiven frist.Der henvises til afsnit 8.6.4.7.3.6.6 Analyse af behovet for at indføre administrative bødeforelæg ved overtræ-delse af anmeldelsespligten til RUT
Erfaringerne med bøder til udenlandske virksomheder for overtrædelse af udstatione-ringsloven viser, at når udenlandske virksomheder er i Danmark i korte perioder, ognår de først har forladt landet, bliver inddrivelse af evt. tilgodehavender vanskeligere.Rigsadvokaten har rettet henvendelse til udvalgte politikredse, som har erfaring medpolitiets behandling af sager om overtrædelse af udstationeringsloven. Den grundlæg-gende tilbagemelding har været, at i disse sager er det helt afgørende, at sagsbehand-lingen er hurtig, således at det er muligt at få sagerne afgjort, mens den udenlandskevirksomhed/tjenesteyder er her i landet. Når først virksomheden/tjenesteyderen erudrejst, bliver politikredsens videre sagsbehandling meget vanskelig. Ofte viser det sig,at det ikke er muligt at identificere virksomheden, eksempelvis fordi den ikke er regi-streret i hjemlandet og dermed reelt ikke eksisterer.De adspurgte har derfor alle fremhævet vigtigheden af, at sagerne behandles, mensvirksomheden er her i landet. Der henvises til rapportens kapitel 11 om strafforfølg-ning i forhold til udenlandske virksomheder.Bødeniveauet for overtrædelse af udstationeringslovenMed lov nr. 509 af 19. maj 2010 om ændring af lov om udstationering af lønmodtage-re (Udvidelse af anmeldelsespligten for udenlandske tjenesteydere samt pligt forhvervgiver til at medvirke til at sikre, at der sker anmeldelse til RUT) blev det tilkende-givet, at bødeniveauet i normaltilfælde burde være 10.000 kr. Af bemærkningerne tillovændringen fremgår følgende:”Det forudsættes, at der med den foreslåede strafbestemmelse skal ske en skærpelse afstrafudmålingen, således at bødeniveauet i normaltilfælde er 10.000 kr. Det tilkommerdomstolene ud fra en samlet vurdering at fastsætte bøden i den enkelte sag, og bøden
79
kan fastsættes til et større eller mindre beløb end bødeniveauet i normaltilfælde af-hængigt af sagens konkrete omstændigheder. Således bør bøden gradueres afhængigtaf overtrædelsens grovhed, undskyldelige omstændigheder, fx antal af ansatte eller kortudstationeringsperiode mv.I den ene ende af spektret finder man fx en lille håndværksmester med en enkelt ellerfå udstationerede, som ved en fejl har givet mangelfulde oplysninger. I den anden en-de af spektret har man en stor virksomhed med mange udstationerede, som med for-sæt har undladt at indsende oplysninger, eller som bevidst har givet forkerte oplysnin-ger om fx kontaktperson. I vurderingen indgår både virksomhedens størrelse og denplanlagte udstationeringsperiode. Den omstændighed, at overtrædelsen opdages på ettidligt tidspunkt, bør ikke føre til en lempelse.Efter den foreslåede § 10 a, stk. 3, forudsættes det at være en skærpende omstændig-hed, hvis overtrædelsen er begået forsætligt eller groft uagtsomt, eller hvis der vedovertrædelsen er opnået eller tilsigtet opnået økonomisk fordel for den pågældendeselv eller andre.Det betragtes som en formildende omstændighed, hvis overtrædelsen er begået i und-skyldelig uvidenhed eller undskyldelig misforståelse af retsreglerne, jf. straffelovens§ 82, stk. 1, nr. 4.Bødeniveauet for overtrædelse af hvervgiverpligten bør som hovedregel tage udgangs-punkt i samme niveau, som niveauet for den udenlandske tjenesteyder. Såfremt detkan godtgøres, at hvervgiveren har handlet med forsæt for bevidst at undgå anmeldel-se til RUT gennem aftale med tjenesteyderen herom, vil det være en skærpende om-stændighed. Det samme gælder, hvis der med forsæt afgives urigtige oplysninger”.7.3.6.7 Arbejdstilsynets erfaringer med straffesager for overtrædelse af anmeldel-sespligten i udstationeringsloven.
Arbejdstilsynet har siden 1. juni 2010 været den myndighed, som i første omgang haransvaret for at undersøge eventuelle overtrædelser af anmeldelsespligten til RUT ogfor at udarbejde tiltaleindstillinger ved overtrædelse af udstationeringsloven til brug forpolitiets og anklagemyndighedens videre behandling af sagerne.Arbejdstilsynets egne tal, der er baseret på politiets tilbagemeldinger til Arbejdstilsyneti de afsendte tiltaleindstillinger, viser antallet af afgørelser fra domstole og udenretligebødevedtagelser:Fra 1. juni 2010 til 1. maj 2012AfgørelseAntal indstillinger til politietAntal sager henlagt af politietAntal sager afgjort ved udenretlig bødevedtagelseAntal domfældelserAntal frifindelser
Antal46276829380
Tallene er det sagsantal, som Arbejdstilsynet er bekendt med efter tilbagemeldinger frapolitiet.82 sager er afgjort med en udenretlig bødevedtagelse på 10.000 kr.Gennemgang af retspraksis:Sag nr. 1 (frifindelse)Tiltalte var ejer af en udenlandsk virksomhed og havde ansat to udenlandske personertil at arbejde for sig, som ikke var anmeldt i RUT. Virksomheden havde et SE-nummer, og tiltalte var herefter af den opfattelse, at RUT-anmeldelse ikke var nød-vendig. Tiltalte blev frifundet under henvisning til, at der som sagen var oplyst ikkevar bevis for, at tiltalte var skyldig i tiltalen.Sag nr. 2 (frifindelse)Tiltalte var ejer en udenlandsk virksomhed, der udførte arbejde på en arbejdsplads.Tiltaltes mands forklaring blev lagt til grund af retten. Tiltaltes mand forklarede, at derikke var nogen ansatte i firmaet på tidspunktet for tilsynsbesøget (4. oktober 2010),kun selvstændige. Den eneste, der var på pladsen, udførte ikke noget arbejde, men gikbare rundt. Byretten frifandt tiltalte med henvisning til, at det ikke med sikkerhed varbevist, at der var ansatte til stede på adressen.Sag nr. 3 (frifindelse)Den udenlandske virksomhed var tiltalt for at udføre arbejde uden at være anmeldt iRUT, til trods for, at virksomheden udstationerede lønmodtagere. Retten fandt, at derikke forelå det fornødne bevis for, at de pågældende personer udførte arbejde for dentiltaltes virksomhed.Sag nr. 4 (bøde 5.000 kr.)Tre udenlandske personer blev hver for sig som selvstændige tiltalt for at udføre ar-bejde uden at være anmeldt i RUT. Hvervgiveren forsøgte at hjælpe de tiltalte medRUT-anmeldelserne, hvilket ikke lykkes ham at gøre korrekt, da han oprettede demsom ansatte og ikke som selvstændige. Retten fandt, at de objektive betingelser for atstraffe for overtrædelser af udstationeringslovens § 10 a, stk. 1, jf. § 7 a, stk. 1 og 5, og§ 10 a, stk. 1, nr. 3, jf. § 7 d, var til stede, men at bøden skulle nedsættes, idet tiltaltehavde forsøgt at få bragt forholdende i orden umiddelbart efter tilsynsbesøget.Sag nr. 5 (bøde 2.000 kr.)En udenlandsk virksomhed var ikke anmeldt i RUT på tidspunktet for Arbejdstilsynettilsynsbesøg, jf. udstationeringslovens § 10 a, stk. 1, nr. 1, jf. § 7 a, stk. 1 og stk. 5. Ret-ten lagde ved straffastsættelsen vægt på, at der var nogen grad af formildende om-stændigheder.Sag nr. 6 (bøde 10.000 kr.)
81
En udenlandsk virksomhed var ikke anmeldt i RUT på tidspunktet for Arbejdstilsy-nets tilsynsbesøg. Virksomheden blev dømt for overtrædelse af udstationeringslovens§ 10 a, stk.1, nr.1, jf. § 7 a, stk. 1 og stk. 5.Sag nr. 7-9 (bøde 10.000 kr.)I disse 3 sager var den udenlandske virksomhed ikke anmeldt i RUT på tidspunktetfor Arbejdstilsynets tilsynsbesøg. Den udenlandske virksomhed havde ikke anmodetom, at sagen blev behandlet ved et retsmøde, og retten lagde derfor til grund, at virk-somheden havde tilstået forholdet. Virksomheden blev dømt for overtrædelse af ud-stationeringslovens § 10 a, stk. 1, nr. 1, jf. § 7 a, stk. 1 og stk. 5, og § 10 a, stk. 1, nr. 1,jf. § 7 a, stk. 1 og stk. 5, og § 10 a, stk. 1, nr. 3, jf. § 7 d.Sag nr. 9-12 (bøde 10.000 kr.)I disse 3 sager var den udenlandske virksomhed ikke anmeldt i RUT på tidspunktetfor Arbejdstilsynets tilsynsbesøg. Sagerne blev afgjort som udeblivelsesdomme. Sager-ne omhandlede udenlandske virksomheder, som udførte arbejde uden rettidigt at væreanmeldt i RUT. Virksomhederne havde undladt at give dokumentation til hvervgiverom at have foretaget anmeldelse, jf. § 10 a, stk.1, nr.1, jf. § 7 a, stk. 1, og § 10 a, stk. 1,nr. 3, jf. § 7 a, stk. 1. Endelig havde virksomhederne udført arbejde uden rettidigt athave foretaget anmeldelse til RUT-registret, § 10 a, stk.1, nr.1, jf. § 7 a, stk. 1 og stk. 5.De sager, der er afgjort efter udstationeringslovens § 10 a, stk. 1, nr. 1, jf. § 7 a, stk. 1og 5, og § 10 a, stk. 1, nr. 3, jf. § 7 d, stk. 1, omhandler udenlandske virksomheder,som udførte arbejde uden rettidigt at have anmeldt oplysninger om virksomheden tilRegistret for Udenlandske Tjenesteydere. Virksomhederne var således på tidspunktetfor Arbejdstilsynets tilsyn ikke anmeldt i registret til trods for, at virksomheden udsta-tionerede lønmodtagere. Disse virksomheder havde endvidere undladt at give doku-mentation til hvervgiver for at have foretaget anmeldelse.Der ses ikke at foreligge retspraksis vedrørende overtrædelser af § 7 a, stk. 2 – dvs.sager om udenlandske virksomheder uden udstationerede medarbejdere (selvstændi-ge/enkeltmandsvirksomheder), der ikke har opfyldt anmeldepligten til RUT.7.3.6.8 Sammenfatning
Udgangspunkt:Som det fremgår ovenfor, forudsætter etablering af en lovhjemmeltil udstedelse af administrative bødeforelæg bl.a., at der er tale om ensartede og ukom-plicerede overtrædelser uden bevismæssige tvivlsspørgsmål.Potentielt tiltag:De overtrædelser af udstationeringsloven, som ville kunne afgøresved administrative bødeforelæg, vedrører den udenlandske tjenesteyders manglendeeller mangelfulde anmeldelse i Registret for Udenlandske Tjenesteydere (RUT), jf. § 7a, stk. 1 og 2, og tjenesteyderens manglende dokumentation heraf til hvervgiver, jf. § 7d, stk. 1. Der er efter udvalgets opfattelse tale om klare og objektivt konstaterbareovertrædelser, der som udgangspunkt kan afgøres uden skønsmæssige elementer afbetydning.
82
Det er samtidig udvalgets opfattelse, at der foreligger en fast udenretlig praksis, når detgælder udgangspunktet for bødefastsættelsen, som har støtte i forarbejderne til denseneste ændring af udstationeringsloven, jf. lov nr. 509 af 19. maj 2010, som er omtaltovenfor. Bødestørrelsen i normaltilfælde fastsættes således til 10.000 kr. Denne praksishar endvidere støtte i den ovenfor refererede retspraksis.Udvalget vurderer derfor, at et potentielt tiltag vil være at indføre administrative bøderpå RUT områder.Adgang til at udstede administrative bøder for overtrædelse af anmeldepligten til RUTvil kræve, at der indsættes en bestemmelse i udstationeringsloven, der giver beskæfti-gelsesministeren hjemmel til efter forhandling med justitsministeren at fastsætte, atbeskæftigelsesministeren (Arbejdstilsynet) kan udstede administrative bødeforelæg vedåbenbare og ukomplicerede overtrædelser af udstationeringsloven.Denne lovtekniske model kendes bl.a. fra arbejdsmiljøområdet, jf. bekendtgørelse nr.107 af 28. februar 2002 om anvendelse af administrativt bødeforelæg ved overtrædelseaf arbejdsmiljølovgivningen.Af lovbemærkningerne til den nødvendige ændring af udstationeringsloven bør detfremgå, at bemyndigelsesbestemmelsen (i første omgang) forventes udnyttet til at ud-stede en bekendtgørelse om, at overtrædelser af § 7 a, stk. 1 og 2, og § 7 d, stk. 1, jf. §10 a, stk. 1, nr. 1-3, kan afgøres med administrative bødeforelæg.Det bør samtidig i bemærkningerne til bemyndigelsesbestemmelsen anføres, at bø-deniveauet i disse sager fortsat forudsættes at være på 10.000 kr. i normaltilfælde. Detbør herudover præciseres, at sager, der giver anledning til bevismæssige tvivlsspørgs-mål, ikke skal afgøres administrativt, men at sådanne sager skal overgives til anklage-myndigheden med henblik på indbringelse for domstolene. Det samme gælder, nårder foreligger omstændigheder, der efter lovens forarbejder kan give anledning tilovervejelser om en nedsættelse af normalbøden.En bemyndigelsesbestemmelse som den, der foreslås, vil kunne udnyttes, når samtligebetingelser for anvendelse af administrative bødeforelæg er til stede. Det er på denbaggrund udvalgets opfattelse, at bemyndigelsen vil kunne udnyttes for så vidt angårovennævnte overtrædelser, når hjemlen er vedtaget, idet betingelserne ses at være op-fyldt.7.3.6.9 Overvejelser om indførelse af administrative bødeforelæg for overtrædelseaf anmeldelsespligten til RUT
Som beskrevet ovenfor, er der en række fordele forbundet med, at Arbejdstilsynet fårhjemmel til at udstede administrative bødeforelæg for overtrædelse af anmeldelsesplig-ten til RUT efter udstationeringsloven, herunder i særdeleshed, at Arbejdstilsynet vil fåmulighed for at reagere hurtigt over for klare overtrædelser af reglerne.
83
En udenlandsk virksomhed, som får et administrativt bødeforelæg for at overtrædeudstationeringsloven, kan vælge ikke at acceptere, at sagen afgøres med et administra-tivt bødeforelæg. I sådanne sager vil Arbejdstilsynet skulle overgive sagen til politiet,når Arbejdstilsynet har modtaget denne tilkendegivelse fra den udenlandske virksom-hed.I tilfælde af, at den udenlandske virksomhed ikke foretager sig noget i anledning af detadministrative bødeforelæg, vil Arbejdstilsynet skulle sende en rykkerskrivelse til denudenlandske virksomhed. Rykkerskrivelsen fremsendes for at give virksomheden enekstra chance for at afgøre sagen udenretligt. Såfremt den udenlandske virksomhedfortsat ikke foretager sig noget, vil Arbejdstilsynet skulle videregive sagen til politiet.Arbejdstilsynet har gode erfaringer med at sende rykkerskrivelser ved administrativebødeforelæg til danske virksomheder, idet virksomheder ofte betaler bøden efter atvære rykket.I disse sager kan der være gået lang tid, efter overtrædelsen blev konstateret, og fremtil, at politiet modtager en tiltaleindstilling fra Arbejdstilsynet.Konsekvensen af, at Arbejdstilsynet får hjemmel til at udstede administrative bødefo-relæg kan derfor være, at der i nogle tilfælde vil gå længere tid, før sagen overgives tilpoliti og anklagemyndighed, end hvis Arbejdstilsynet havde sendt en tiltaleindstillingumiddelbart efter, at overtrædelsen blev konstateret. Henset til, at udenlandske virk-somheders arbejde i Danmark ofte har midlertidig karakter, vil dette have betydningfor politiets mulighed for at forfølge sagen.Udvalget vurderer imidlertid, at denne konsekvens er af mindre betydning i lyset af defordele, som adgangen til udstedelse af administrative bødeforelæg vil give.Udvalget peger på, at fordelene samlet vejer tungere end ulemperne, hvis Arbejdstilsy-net får hjemmel til at udstede administrative bødeforelæg for overtrædelse af udstatio-neringsloven.7.4 Kommissionens forslag til bedre håndhævelse af udstationeringsdirektivet7.4.1 Baggrund
I en rapport fra 2003 identificerede Kommissionen flere mangler og problemer medukorrekt gennemførelse og/eller anvendelse af direktivet i bestemte medlemsstater.Desuden vedtog Kommissionen i 2006 en række retningslinjer, så det kunne klarlæg-ges, i hvilket omfang visse nationale kontrolforanstaltninger kunne være begrundedeog forholdsmæssige set i lyset af den gældende EU-ret, som den fortolkes i Domsto-lens praksis. I endnu en meddelelse fra 2007 blev der sat fokus på flere mangler vedrø-rende både måden, kontrollerne blev udført på i visse medlemsstater, og den ringekvalitet af det administrative samarbejde og adgangen til information. I 2008 vedtogKommissionen en henstilling, hvori medlemsstaterne blev opfordret til at gøre en hur-tig indsats for at forbedre situationen for udstationerede arbejdstagere gennem bedresamarbejde mellem de nationale myndigheder, en mere effektiv udveksling af oplys-84
ninger mellem medlemsstaterne og bedre adgang til oplysninger og udveksling af bed-ste praksis. I samme år nedsatte den ligeledes et ekspertudvalg for udstationering afarbejdstagere, som omfattede repræsentanter for medlemsstaterne og arbejdsmarke-dets parter, med det formål at drøfte og klarlægge problemer med gennemførelsen oganvendelsen af direktivet.Ved fremlæggelsen af Kommissionens politiske prioriteringer for Europa-Parlamentetden 15. september 2009 erkendte Kommissionens formand José Manuel Barroso, atder var behov for at imødekomme de bekymringer og spørgsmål, som flere parterhavde givet udtryk for under debatten vedr. domme fra EU-Domstolen, og bebudedeet lovgivningsinitiativ, der skulle løse problemerne med gennemførelse og fortolkningaf udstationeringsdirektivet.Rapporten om relanceringen af det indre marked, som professor Monti fremlagde den9. maj 2010, omhandlede også disse bekymringer, og han anbefalede at:skabe klarhed over gennemførelsen af udstationeringsdirektivet og styrke udbredelsenaf oplysninger om arbejdstageres og virksomheders rettigheder og forpligtelser, admi-nistrativt samarbejde og sanktioner, for så vidt angår fri bevægelighed for personer oggrænseoverskridende levering af tjenesteydelserindføre en bestemmelse, som sikrer retten til at strejke efter modellen i artikel 2 i Rå-dets forordning (EF) nr. 2679/98 (den såkaldte Monti-forordning), og en mekanismetil uformelle løsninger af arbejdskonflikter vedrørende anvendelsen af direktivet.Den 13. april 2011 fremlagde Kommissionen meddelelsen "Akten for Det Indre Mar-ked – Tolv løftestænger til at skabe vækst og øget tillid". Her bebudede den som en afde tolv løftestænger følgende:"Lovgivning med det formål at forbedre og styrke gennemførelsen,anvendelsen og håndhævelsen i praksis af direktivet om udstationering af arbejdstage-re, der omfatter foranstaltninger med henblik på at forebygge og straffe misbrug elleromgåelse af reglerne, ledsaget af lovgivning med det formål at præcisere udøvelsen afetableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser sammen med udøvelsenaf de grundlæggende sociale rettigheder".Den 21. marts 2012 fremlagde Kommissionen det bebudede forslag til bedre håndhæ-velse af udstationeringsdirektivet. Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF art. 53,stk. 1, og artikel 62 og omfattet af den almindelige lovgivningsprocedure.Samtidig fremlagde Kommissionen det andet bebudede initiativ i form af forslag tilforordning om udøvelse af retten til kollektive skridt inden for rammerne af etable-ringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser – den såkaldte Monti II-forordning. Forslaget har hjemmel i TEUF art. 352, og skal vedtages med enstemmig-hed i Rådet og med simpel godkendelse fra Europa-Parlamentet. I skrivende stundgenovervejes forslaget af Kommissionen, idet der er uddelt et såkaldt gult kort af nati-onale parlamenter efter protokollen om subsidiaritet. I det følgende beskrives aleneforslaget til bedre håndhævelse af udstationeringsdirektivet.85
7.4.2 Formål og indhold
Forslaget ændrer ikke ved udstationeringsdirektivet men har til formål at indføre reglerog procedurer, der i højere grad sikrer efterlevelse af direktivet i form af hindring afomgåelse og mere effektiv sanktionering.Indholdet kan grupperes i følgende:Hindring af misbrug og omgåelse (kamp mod postboksfirmaer m.v.)Forpligtelse til at give lettilgængelig information om arbejdsvilkårAdministrativt samarbejde over grænserneTilladte og påkrævede kontrolforanstaltningerHåndhævelse – herunder pligt til betinget solidarisk ansvar i forhold til en di-rekte underentreprenør (kædeansvar)Inddrivelse af administrative bøder over grænserneBrug af informationssystemet for det indre marked (IMI)
Ad 1) hindring af misbrug og omgåelseForslaget indeholder en bestemmelse om, at medlemslandene skal tage højde for enrække kriterier for at vurdere, om en virksomhed er reelt etableret i et andet land ogfor at vurdere, om en arbejdstager opfylder kriterierne for at være midlertidigt udstati-oneret. Der er tale om vejledende kriterier, og vurderingen skal altid foretages konkret.For virksomheder drejer det sig om:a) det sted, hvor virksomheden har hjemsted, og dennes administration er placeret,hvor den benytter kontorer, betaler skat, har tilladelse til at udøve et erhverv eller eroptaget i handelskamre eller faglige organisationerb) det sted, hvor de udsendte arbejdstagere hvervesc) den lovgivning, der finder anvendelse på de kontrakter, som virksomhedenindgår dels med sine arbejdstagere, dels med sine kunderd) det sted, hvor virksomheden udøver sine vigtigste aktiviteter, og hvor det haradministrativt personalee) det unormalt lave antal udførte kontrakter og/eller størrelsen af omsætningen ietableringsmedlemsstaten.For vurderingen af, om en arbejdstager er udstationeret, kan vurderingen omfatte, at:a) arbejdet udføres i en begrænset periode i en anden medlemsstatb) udstationeringen finder sted til en anden medlemsstat end den, hvori ellerhvorfra arbejdstageren sædvanligvis udfører sit arbejdec) den udstationerede arbejdstager vender tilbage til eller forventes at genoptagesit arbejde i den medlemsstat, fra hvilken han/hun er udstationeret, efterudførelsen af arbejdet eller tjenesteydelserne, for hvilke han eller hun varudstationeretd) udgifter til rejse, kost og logi er betalt eller godtgøres af arbejdsgiveren, derudstationerer arbejdstageren, og i bekræftende fald, hvordan det skere) eventuelle tidligere gentagne perioder, hvor stillingen har været besat af den86
samme eller en anden (udstationeret) arbejdstager.Forslaget skal ses i nær sammenhæng med forslaget til bedre administrativt samarbejdeover grænserne.I den indledende behandling af forslaget under dansk formandskab har der været bredstøtte til forslaget. Nogle få lande ønsker af hensyn til gennemsigtighed for tjeneste-ydere, at listen med kriterier er udtømmende. Under behandlingen har en række landestillet spørgsmål til konsekvenserne i tilfælde af, at virksomheden ikke reelt er etablereti et andet land, eller at arbejdstageren ikke er udstationeret. Denne problemstillingeksisterer allerede med det eksisterende regelsæt, men bliver aktualiseret med forslaget.Diskussion er ikke afsluttet i skrivende stund. Kommissionen har umiddelbart henvisttil, at for virksomheden vil servicedirektivet finde anvendelse, og for arbejdstageren vilreglerne afhænge af Rom I–forordningen og Rom-konventionen (jf. afsnit 7.1.1). Detvil sige, at for virksomheder skal evt. kontrolforanstaltninger vurderes efter servicedi-rektivet. Der henvises til afsnit 6.2.1. For arbejdstagere kan det betyde, at dansk ansæt-telsesret i sin helhed finder anvendelse uden de begrænsninger, der følger er udstatio-neringsdirektivet, hvilket også vil betyde, at fagbevægelsen kan konflikte i fuldt om-gang uden udstationeringsdirektivets begrænsninger som fastslået i Laval-dommen, jf.afsnit 7.2.1.4.1.Ad 2) Forpligtelse til at give lettilgængelig information om arbejdsvilkårMed henblik på gennemførelsen af direktivet skal medlemsstaterne i overensstemmel-se med national lovgivning og/eller praksis udpege en eller flere kompetente myndig-heder, der har ansvaret for information.Efter forslaget skal medlemslande bl.a. give lettilgængelig information, herunder ioversat form, på hjemmesider m.v. og så vidt mulig udpege en kontaktperson i detnationale forbindelseskontor (i Danmark Arbejdstilsynet), der har ansvaret for dette.Ad 3) Administrativt samarbejde over grænserneMyndighederne i forskellige lande skal hjælpe hinanden ved at besvare henvendelserog på anmodning udføre kontrol. Information skal gives inden for 14 dage, i hastetil-fælde 24 timer. Den spurgte myndighed informerer den spørgende myndighed, hvisder er problemer med at overholde fristen. Myndigheder skal have adgang til andrelandes relevante registre, hvor tjenesteydere er registret.Hjemlandets myndigheder skal på eget initiativ give myndigheder i andre lande infor-mation, hvis der er mistanke om uregelmæssigheder hos en tjenesteyder.Forslaget indeholder en løfteparagraf, hvorefter Kommissionen kan tage yderligereinitiativer i form af projekter og økonomiske støtte for at fremme samarbejdet påtværs af grænser.I den indledende behandling af forslaget har der været enighed om, at fristerne iKommissionens forslag skal differentieres, afhængigt af om der er behov for kontrol87
hos virksomheden eller ej. Der er derimod uenighed om længden af de konkrete fri-ster.Ad 4) Tilladte og påkrævede kontrolforanstaltningerArtikel 9 i forslaget indeholder en oplistning af tilladte kontrolforanstaltninger. Der ertale om en kodifikation af retspraksis, som gengivet i en meddelelse fra Kommissio-nen fra 2006, jf. ovenfor under baggrund: Forhåndsanmeldelse med oplysning omidentitet på arbejdstagere mv., krav om opbevaring af lønsedler og ansættelsesbevismv., og – til dels – oversættelse af disse. Et enkelt forslag går videre end til at kodifice-re retspraksis, idet der kan stilles krav om at udpege en repræsentant, som har mandattil i givet fald at forhandle overenskomster.Efter forslaget kan der ikke tillades andre kontrolforanstaltninger. Senest 3 år efterimplementeringsfristens udløb tages nødvendigheden og hensigtsmæssigheden af na-tionale kontrolforanstaltninger op til revision med henblik på at foreslå eventuellenødvendige ændringer.I den indledende behandling af forslaget har der vist sig at være uenighed om detteforslag, idet en række lande ikke ønsker en udtømmende liste, mens andre støtterKommissionens forslag.Efter forslaget til artikel 10 skal medlemsstaterne sikre sig, at der er kontrolforanstalt-ninger på plads, og at der foretages løbende tilsyn. Hvis parterne er ansvarlige for fast-læggelse af arbejdsvilkår, kan kontrollen foretages af parterne. I tilfælde, hvor hverkenmyndigheder eller parter foretager tilsyn, skal medlemsstaterne sikre alternative foran-staltninger, der sikrer en tilsvarende beskyttelse af arbejdstagerne.Ad 5) Håndhævelse – herunder solidarisk ansvarForslaget til artikel 11 indeholder pligt til at sørge for, at der findes effektive ordningeri værtslandet, så arbejdstageren kan indgive klager over – og indlede retslige skridtmod – arbejdsgiveren, også efter udstationeringens ophør.Det foreslås specifikt, at der skal kunne kræves manglende løn samt godtgørelse foruforholdsmæssig store omkostninger til bolig i forhold til lønnens størrelse og kvalite-ten af boligen.Der skal gives adgang for fagforeninger m.v. til at føre sager for arbejdstageren meddennes samtykke.Artikel 12 indeholder forslag til solidarisk ansvar. Efter forslaget skal det inden forbyggesektoren sikres, at en bygherre/entreprenør hæfter for sin underentreprenørsmanglende udbetaling af løn i henhold til udstationeringsdirektivet. Endvidere hæftesder for meget indeholdt skat og socialsikringsbidrag, idet dette reelt kan sidestilles medmanglende løn.
88
Det foreslås, at det solidariske ansvar ikke skal gælde, hvis kravene til nødvendig om-hu (”due diligence”) er opfyldt, fx i form af en undersøgelse af, om tjenesteyderenhidtil har betalt forfalden løn m.v.Medlemsstaterne har mulighed for at indføre videregående regler, fx at det solidariskeansvar udstrækkes til flere led (kædeansvar), og i andre sektorer end byggesektoren.Der kan i disse tilfælde også indføres mulighed for at frigøre sig for krav ved at haveudvist nødvendig omhu.Senest tre år efter implementeringsfristens udløb foretager Kommissionen i samrådmed medlemsstaterne og arbejdsmarkedets parter på EU-plan en vurdering af anven-delsen af denne artikel med henblik på at foreslå eventuelt nødvendige ændringer.Der er stor uenighed om dette forslag blandt medlemslandene.I Danmark vil forslaget – såfremt det vedtages – kun få betydning i det omfang, denudenlandske tjenesteyder kan siges at betale mindsteløn i henhold til udstationerings-direktivet. Som bekendt gælder der ikke som udgangspunkt et krav for udenlandsketjenesteydere om at betale mindsteløn i Danmark. Dette gælder kun, hvis den uden-landske tjenesteyder er omfattet af overenskomst. I hvert fald hvis overenskomsten erindgået under iagttagelse af udstationeringslovens § 6a, vil det kunne siges at være enoverenskomst i henhold til udstationeringsdirektivet.Ad 6) Inddrivelse af administrative bøderDer gives øget mulighed for at inddrive administrative bøder over grænserne, såfremtreglerne i hjemlandet tillader det for lignende krav i hjemlandet. Der fastlægges en langrække betingelser i forbindelse hermed.Administrative bødeforlæg, der udstedes af Arbejdstilsynet eller politiet, er ikke omfat-tet af direktivet, idet disse er omfattet af EU’s bøderammeafgørelse. Forslaget omfat-ter administrative bøder, der kan udstedes af en offentlig myndighed uden mulighedfor anke til en domstol med strafferetlig kompetence.Ad 7) IMIInformationssystemet for det indre marked (IMI) skal benyttes i det administrativesamarbejde, dels det generelle samarbejde omhandlet i direktivet, dels i forbindelsemed inddrivelse af administrative bøder.7.4.3 Vurdering af forslaget i relation til arbejdet i udvalget til modvirkning af socialdumping
Forslagets bestemmelse om pligt til administrativt samarbejde, særligt pligten til atsamarbejde om at afklare, om en virksomhed/arbejdstager opfylder betingelser for atvære omfattet af udstationeringsdirektivet, er af relevans i forhold til de emner, udval-get har set på.
89
90
Kapitel 8 Skatte- og afgiftsregler for udenlandske virksomheder og arbejds-tagere i Danmark
Som led i den juridiske afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjeneste-ydere og arbejdstagere, skal udvalget gennemgå lovgivning og administration på skat-te- og afgiftsområdet i forhold til udenlandske tjenesteydere med henblik på muligekrav og kontrolredskaber.I det følgende gennemgås først relevant lovgivning. Herefter beskrives håndhævelsenaf udenlandske virksomheders overholdelse af reglerne. Endvidere vil en række andreindsatstiltag som SKAT gennemfører blive belyst kort. Endelig er mulighederne for atskærpe sanktionerne overfor udenlandske virksomheder, der ved særligt grove lov-overtrædelser har unddraget angivelse og betaling af skatter og afgifter, undersøgt.8.1. Virksomheders registreringspligt for moms
Udenlandske virksomheder, der har momspligtige aktiviteter i Danmark, skal, somudgangspunkt, på lige fod med danske virksomheder momsregistreres i CVR. Det eruden betydning, om virksomheden er skattepligtig i Danmark.En udenlandsk virksomhed skal momsregistreres med CVR-nr. i Danmark, når virk-somhedensælger varer her i landet,får leveret varer her i landet, ellerleverer ydelser til privatpersoner (eller virksomheder, der ikke er momsregi-streret i CVR)14.Udenlandske virksomheder skal lade sig momsregistrere fra første momspligtige leve-rance. I modsætning hertil skal danske virksomheder først momsregistreres, når desamlede momspligtige leverancer inden for en 12-måneders periode overstiger 50.000kr.Virksomheder fra andre EU-lande skal endvidere momsregistreres i Danmark, når desælger varer til ikke momsregistrerede personer for mere end i alt 280.000 kr. årligt(fjernsalgsreglerne).
14
Hovedreglen i den danske momslov er, at det er leverandøren af varen eller ydelsen, som er ansvarlig for, at der
bliver betalt moms af enhver momspligtig transaktion. Ved omvendt betalingspligt fraviges denne hovedregel således,at det er den herboende aftager (danske virksomhed), som skal afregne og betale momsen. Reglen om omvendt beta-lingspligt anvendes dog alene på salg til afgiftspligtige personer, dvs. virksomheder, hvor det er muligt at gennemføreen efterfølgende afgiftskontrol. Private købere er således ikke omfattet af reglen, og det er derfor fortsat den uden-landske virksomhed, der skal afregne momsen.Baggrunden for indførelsen af omvendt betalingspligt har dels været hensynet til at sikre en ensartet behandlingaf visse typer af leverancer i alle EU-lande, dels hensynet til at sikre sig, at den betalingspligtige herefter vil befinde sigindenfor rækkevidden af de nationale skattemyndigheders jurisdiktionsområde. Hermed sikres staten mod indtægtstabved manglende afregning og indbetaling af moms af den udenlandske leverandør.
91
I forbindelse med ophør af de momspligtige aktiviteter i Danmark har såvel danskesom udenlandske virksomheder pligt til at afmelde sig fra registrering. Afmeldelsenskal ske senest otte dage efter ophør og sker ved udfyldelse af en særlig blanket.8.2 Skattepligt for virksomheder
En virksomhed kan være fuldt eller begrænset skattepligtig til Danmark. En personligtejet virksomheds skattepligtsforhold følger den konkrete indehavers personlige regi-streringsnummer (CPR-nr.), mens en virksomheds skattepligtsforhold følger dennesregistreringsnummer, (CVR-nr.).Selskaber, der er hjemmehørende i Danmark, har fuld skattepligt. At være hjemmehø-rende kan enten betyde at:Indregistrering her i landet, ellerLedelsen har sæde her i landet.Fortolkningen af ordet hjemmehørende giver ikke vanskeligheder vedrørende indregi-strerede aktie- og anpartsselskaber, da det er en betingelse for registrering hos Er-hvervsstyrelsen (CVR/SE – nummerregistrering/tildeling), at selskabet angiver sithjemsted her i Danmark.Afgørelsen af, om en virksomheds ledelse har sæde her i landet, beror på en konkretvurdering af de faktiske forhold i forbindelse med beslutningstagningen i virksomhe-den. Ved denne vurdering lægges først og fremmest vægt på den daglige ledelse. Virk-somheden vil derfor ofte blive anset for hjemmehørende i Danmark, når direktionenhar sæde eller når virksomhedens hovedsæde er beliggende her i landet. I det omfangbestyrelsen forestår den reelle daglige ledelse, er stedet for bestyrelsens sæde af væ-sentlig betydning for vurderingen af, om virksomheden er hjemmehørende i Dan-mark.Virksomheder, der har hjemsted i udlandet, har begrænset skattepligt. Den begrænse-de skattepligt opstår ved:Udøvelse af erhverv med fast driftssted her i landet ellerDeltagelse i en erhvervsvirksomhed med fast driftssted her i landet.Begrebet fast driftssted fortolkes som udgangspunkt i overensstemmelse med OECDsmodeloverenskomst. Her defineres et fast driftssted som et fast forretningssted, gen-nem hvilket et foretagendes virksomhed helt eller delvist udøves.For selvstændigt erhvervsdrivende gælder det tilsvarende, at etablering af fast drifts-sted udløser skattepligt til Danmark.Særligt om skattepligt for bygge-, anlægs- og monteringsvirksomheder
Efter bestemmelser i henholdsvis kildeskatteloven og selskabsskatteloven anses alleudenlandske bygge-, anlægs- og monteringsvirksomheder for at have fast driftssted iDanmark fra første dag, hvilket betyder, at de udenlandske virksomheder som ud-gangspunkt bliver skattepligtige til Danmark fra første dag, der udføres arbejde her i
92
landet. Baggrunden er, at en byggeplads eller et anlægs- eller installationsarbejde som ud-gangspunkt vil opfylde betingelserne for at være et fast forretningssted og dermed et fastdriftssted allerede fra det tidspunkt, hvor arbejdet påbegyndes.Dog gælder dette udgangspunkt ikke for personer eller virksomheder, der kommer fraet land, som Danmark har indgået en dobbeltbeskatningsoverenskomst med. Dan-mark har indgået dobbeltbeskatningsoverenskomster med en række lande, hvorefterbeskatningsretten til et evt. skattepligtigt overskud fastlægges.I langt de fleste dobbeltbeskatningsoverenskomster tillægges Danmark beskatningsret-ten efter 12 måneder. Ifølge nogle af aftalerne tillægges Danmark dog allerede beskat-ningsretten efter 6 måneder, mens der i andre skal gå 24 måneder. Eksempelvis er der iden dansk-polske overenskomst i artikel 5, stk. 3 anført, at ”En byggeplads eller et anlægs-eller monteringsarbejde udgør kun et fast driftssted, hvis det varer mere end 12 måneder.”,mens der i aftalerne med Malta og Litauen anvendes en periode på 6 måneder.8.3 Virksomheders indeholdelse af A-skat (kildeskat) for ansatte
Den, for hvem et arbejde udføres, har pligt til at indeholde A-skat (kildeskat) ved ud-betaling af løn. Dette kaldes indeholdelsespligt. Personer, der ikke udbetaler A-indkomst, er ikke indeholdelsespligtige, og er derfor ikke registreringspligtig iht. Kilde-skatteloven.Når man har indeholdelsespligt, har man dog pligt til at registrere sig hos Erhvervssty-relsen (CVR-registret), hvorved den indeholdelsespligtige automatisk oprettes somarbejdsgiver hos ATP og SKAT. Registreringsanmodningen skal indgives til Erhvervs-styrelsen inden 8 dage efter pligten er indtrådt.8.4 Skattepligt for personer
Personer med bopæl i udlandet, der arbejder i Danmark, kan enten være fuldt, be-grænset eller ikke skattepligtig til Danmark.Fuld skattepligt forudsætter normalt, at personen har stillet en helårsbolig til rådighedog har ophold i denne bolig, eller at personen opholder sig i Danmark i mindst 6 må-neder, heri medregnet kortvarige ophold i udlandet på grund af ferie eller lignende.Fuld skattepligt til Danmark medfører normalt globalbeskatning – altså beskatning afsåvel indkomst optjent i indland og i udland. Har personen bolig til rådighed i udlan-det, og er hjemmehørende dér, og er der indgået en dobbeltbeskatningsaftale med detpågældende land, beskatter Danmark kun de indkomster, Danmark efter dobbeltbe-skatningsaftalen er berettiget til.Begrænset skattepligt medfører typisk beskatning af de indkomster, der er optjent iDanmark. Den begrænsede skattepligt af lønindkomst forudsætter efter kildeskattelo-vens bestemmelser, at der er tale om indkomst for personligt arbejde i tjenesteforhold,og at arbejdet er udført på dansk område. Nedenfor er kort redegjort for reglerne omskattepligt for personer, der tager arbejde i Danmark.8.4.1 Ansættelse hos en arbejdsgiver i Danmark
93
Skattepligt ved ansættelse hos en arbejdsgiver i Danmark indtræder fra påbegyndelsenaf arbejdet i Danmark og ophører samtidig med, at arbejdet ophører. Al indkomst, derkan henføres til arbejde udført i Danmark, beskattes som udgangspunkt i Danmark.Arbejdsgiveren skal indeholde skat af udbetalt løn og indbetale dette til statskassen.8.4.2 Ansættelse hos en udenlandsk arbejdsgiver med fastdriftssted i Danmark
Personer, som arbejder for en virksomhed med fast driftssted her i landet, bliver be-grænset skattepligtige til Danmark fra den 1. arbejdsdag.Har Danmark indgået en dobbeltbeskatningsoverenskomst med lønmodtagerneshjemland, vil Danmarks ret til at beskatte indkomsten ifølge overenskomsten imidler-tid først indtræde, når bygge-, anlægs- og monteringsarbejdet har varet i over en peri-ode på 12 måneder, idet der først på dette tidspunkt foreligger et fast driftssted efteroverenskomsten. Der kan dog være aftalt kortere eller længere tid i de enkelte over-enskomster.8.4.3 Arbejdsudleje
Arbejdsudleje foreligger, når personer, der af en udenlandsk virksomhed (udlejeren)stilles til rådighed for at udføre arbejde for en virksomhed her i landet (hvervgiveren),når udlejeren ikke er ansvarlig for eller bærer risikoen for arbejdsresultatet. Det eruden betydning, om udlejer er en person eller en virksomhed.Ved vurderingen af, om der er tale om arbejdsudleje, vil der blive lagt vægt på ét ellerflere af følgende forhold:for hvis regning og risiko den udenlandske medarbejder udfører arbejdet,hvem der har ansvar for at instruere og lede medarbejderen,om den udenlandske udlejer, fx virksomhed eller vikarbureau, fakturerer ho-norarer, som er opgjort på timebasis, efter akkord eller følger en anden bran-chekutyme for aflønning af medarbejdere,om den udenlandske medarbejder udfører arbejdet på en arbejdsplads, dendanske virksomhed kontrollerer og er ansvarlig for,hvem, der ejer hovedparten af arbejdsredskaber og materiel, der er til rådig-hed for den udenlandske medarbejder,antallet af arbejdstagere og deres kvalifikationer ikke ensidigt bestemmes afudlejeren.For at der kan blive tale om arbejdsudleje, skal den udenlandske ansatte hovedsageligtindgå på arbejdspladsen på samme måde, som hvis han var ansat direkte i den danskevirksomhed.Efter bestemmelser i kildeskatteloven påhviler det den, for hvem arbejdet udføres (ar-bejdsindlejeren) at indeholde 30 pct. i bruttoskat af det beløb, som udbetales, med-mindre arbejdsindlejeren hverken har hjemting eller fast driftssted i Danmark.Arbejdsindlejeren skal beregne og tilbageholde beløbet i den udbetalte løn. De uden-landske arbejdstagere skal derudover betale 8 pct. i arbejdsmarkedsbidrag.94
8.5 Håndhævelse
Håndhævelse af, om skatte- og afgiftsregler overholdes, sker efter ”indsatsstrategien”.Strategien bygger på det princip, at gøre det nemt for ’de mange’ (de såkaldte medspil-lere) og svært for de få (de såkaldte modspillere)15. Håndhævelse overfor udenlandskevirksomheder retter sig16mod ’de få’. Det betyder, at indsatsen sker i form af kontrolsamt eventuel sanktionering.8.5.1 SKATs kontrolbeføjelser
SKAT har til enhver tid, hvis det skønnes nødvendigt, adgang til at gennemføre kon-trol hos virksomheder. SKATs kontrollanter skal vise legitimation. Kontrollen kan skeuden retskendelse.SKATs kontrol må alene rette sig mod konkrete erhvervsdrivende, indeholdelsesplig-tige eller afgiftspligtige virksomheder. Kontrollen kan derfor alene rette sig mod per-soner eller selskaber, hvor SKAT positivt ved, at der er tale om en erhvervsdrivendeeller en indeholdelsespligtig virksomhed. Denne positive viden vil typisk bero på, at depågældende er registreret hos myndighederne som erhvervsdrivende. Men der kanogså ske kontrol af erhvervsdrivende, der ikke er registrerede, fx hvor det er heltåbenbart, at der drives (uregistreret) erhvervsmæssig virksomhed.Ud over kontrol i lokaler, hvorfra virksomheden drives, kan der foretages kontrol påsamtlige de arbejdssteder, hvor virksomheden udfører sine aktiviteter.SKATs kontrolbeføjelser omfatter også arbejdssteder, hvor der blot er en formodningfor, at der udføres lønnet arbejde for en arbejdsgiver. Derved åbnes der også mulighedfor at foretage kontrol på arbejdssteder, hvor det er en privat person, der har bestiltarbejdet.SKAT kan således på dette grundlag kontrollere udenlandske virksomheder, deråbenbart udøver erhvervsmæssig virksomhed, uanset om de er eller skal være registre-ret hos Erhvervsstyrelsen, SKAT eller i RUT.I praksis gennemføres SKATs indsatser, herunder virksomhedskontroller, efterSKATs indsatsstrategi. Det indebærer, at kontrolindsatser tilrettelægges og prioriteresud fra risikobaserede overvejelser. Fokus rettes således mod de områder, hvor risikoenfor tab for statskassen ved manglende afregning af skat og afgifter forekommer størst.8.5.2 Begrænsninger i SKATs kontrolbeføjelser
Kontrol på arbejdssteder, hvor der er tale om, at en privat person entrerer med envirksomhed (indenlandsk eller udenlandsk) skal gennemføres med respekt for boligens[Såvel kontrol som sanktionering udgør væsentlige elementer i ”indsatsstrategien”. Dette gælder både specialpræ-ventivt i forhold til den enkelte person/virksomhed, der vælger at overtræde gældende lovgivning, og også almentpræventivt i forhold til at afholde andre fra at begå tilsvarende overtrædelser.]15
16
Siden 2004 har SKAT i samarbejde med flere andre ministerier haft særlig fokus på bekæmpelse af sort og ille-
galt arbejde gennem det såkaldte Fair-play samarbejde, der også har omfattet det der i denne sammenhæng omfattes afsocial dumping. Her indgår kontrol og sanktionering som særligt væsentlige redskaber sammen med holdningspåvir-kende tiltag.
95
ukrænkelighed. SKAT har således ikke mulighed for at gennemføre kontrol på ejen-domme, der tjener til privat bolig eller fritidsbolig. Heller ikke i de situationer, hvorden person, der bebor ejendommen, og dennes familie blot midlertidigt ikke haradresse på ejendommen. Der tænkes her fx på den situation, hvor der sker genopbyg-ning af en nedbrændt bolig, og hvor den pågældende person og dennes familie midler-tidigt bor på en anden adresse. I disse situationer kan kontrollen alene gennemføresved, at myndighederne forud for kontrollen har indhentet en retskendelse, der giveradgang til arbejdsstedet.Er der derimod tale om en nyerhvervet grund, hvorpå der opføres et hus til privatbeboelse, og som således endnu ikke tjener - eller ikke har tjent - til bolig for ejeren ogdennes familie, vil SKAT have mulighed for at foretage kontrol på arbejdsstedet.Med henblik på at understrege respekten for Grundlovens bestemmelser om privatbo-ligens ukrænkelighed, fremgår det direkte af skatte- og afgiftslovgivningens kontrolbe-stemmelser, at der ikke kan gennemføres kontrol på en ejendom, der tjener til privat-bolig eller fritidsbolig.Efter de gældende regler er der dog adgang til at foretage kontrol i privatboligen, i detomfang en registreret virksomhed opbevarer virksomhedens regnskabsmateriale i bo-ligen, fx i et hjemmekontor. Der er således adgang til det eller de rum i en privatbolig,hvor der opbevares regnskabsmateriale eller andet materiale, som SKAT har krav påat få udleveret.En ny lov med virkning fra 1. juli 2012 indeholder en bestemmelse, hvorefter det ermuligt for myndighederne at gennemføre kontrol på den private grund – dog ikke iselve boligen eller fritidsboligen – når der synligt kan konstateres udendørs aktiviteter.Skatteministeriet vurderer, at forslaget vil have en positiv og præventiv effekt på detsorte arbejde, der foregår i privat regi.Det er således nu under visse betingelser muligt at gennemføre kontrol på privatgrund. Se nærmere herom afsnit 8.5.1.8.5.3 Kontrolindsatser mod udenlandske virksomheder
Kontrollen med udenlandske virksomheders overholdelse af de danske regler skerligeledes i overensstemmelse med SKATs indsatsstrategi, jfr. ovenstående.SKAT’s kontrol retter sig mod overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen, menSKAT er også i tæt kontakt med Arbejdstilsynet omkring indikatorer på overtrædelseaf Arbejdstilsynets ressortlovgivning samt med politiet omkring indikatorer på over-trædelse af udlændingelovgivningen.SKAT har etableret et særligt projekt om kontrol af udenlandske virksomheder, ”Pro-jekt Social Dumping”. I dette projekt fremfindes virksomheder til kontrol via RUT-registret samt på følgende måde:
96
Virksomheder, der på momsangivelsen har oplyst at have købt ydelser afudenlandske virksomheder, sammenholdes med RUT-registreret. Manglenderegistrering i RUT kan indikere en kontrolrelevant virksomhed.Indberettet arbejdsudlejeskat til SKAT via udsøgning af virksomheder, derhar indberettet betalt arbejdsudlejeskat. Disse virksomheder tilkendegiver atentrere med udenlandske underentreprenører, hvilket indikerer, at der tale omen virksomhed der er interessant i kontrolmæssig henseende i projektet.
Projektet gennemføres i 2012-2013 som et led i udmøntning af Aftaler om finanslovenfor 2012 i direkte samarbejde med Politiet og Arbejdstilsynet, blandt andet gennem enlang række af fælles aktioner, der både er landsdækkende og regionalt forankret.8.5.4. SKATs brug af RUT registeret
SKAT bruger RUT-registret til at finde arbejdsadresser, hvor udenlandske virksomhe-der udfører arbejde. Kontrollen retter sig bl.a. mod afklaring af, om der er tale om enselvstændig enkeltmandsvirksomhed, arbejdsudleje for en udenlandsk virksomhed, dermidlertidigt leverer ydelser i Danmark, eller om en udenlandsk selvstændig reelt er atbetragte som lønmodtager hos en danskhvervgiver. Der tages udgangspunkt i de reelleforhold på arbejdspladsen samt indholdet i entrepriseaftalen.Oplysningerne i RUT-registret kan i nogle tilfælde være eneste kilde til viden om, hvil-ke udenlandske virksomheder, der opererer i Danmark, og hvor de befinder sig.Den gruppe, der ikke er registreret i RUT, er vanskeligere at finde. For at finde ar-bejdspladserne registrerer og visiterer SKAT anmeldelser fra borgere, andre myndig-heder og specielt fra fagforeningerne, jf. afsnit 8.6.1. nedenfor. SKAT er samtidigtopmærksomme på indikatorer på udenlandske arbejdere på de arbejdspladser, somSKAT kommer forbi i det daglige kontrolarbejde. Indikatorerne kan være udenlandskebiler, arbejdstøj med udenlandske firmanavne osv. Kontroltiltagene overfor dennegruppe er identiske med ovenstående, men med den tilføjelse at Arbejdstilsynet orien-teres om den manglende RUT-registrering. I praksis foregår kontrollerne ofte i samar-bejde med Arbejdstilsynet.8.6 Kontroloplysninger
Når SKAT gennemfører kontrolindsatser mv. er det vigtigt at have det bedst muligegrundlag at udføre dette på. Her er oplysninger om den konkrete virksomhed af storbetydning. Alle relevante informationer, som SKAT er eller kan komme i besiddelseaf, tages som udgangspunkt med i betragtning, uanset hvor de måtte komme fra.Generelt er SKAT selv i besiddelse af mange oplysninger om personer og virksomhe-ders registreringsforhold og økonomiske forhold, men også udefrakommende oplys-ninger har interesse, ikke mindst i forbindelse med kontrol af udenlandske virksomhe-der.
97
I det følgende gennemgås de forskellige kilder, der bidrager til at give det samlede bil-lede af en udenlandsk virksomhed, der skal danne grundlag for SKATs vurdering af,hvilken indsats der bør iværksættes i det konkrete tilfælde.8.6.1 Kontroloplysninger fra privatpersoner
I praksis er det vanskeligt at indhente oplysninger hos privatpersoner, med mindre detsker frivilligt og/eller i forbindelse med deres tilstedeværelse ved kontrol af virksom-heder, grænsekontrol o. lign.SKAT modtager anmeldelser fra borgere om overtrædelser af den gældende lovgiv-ning. Anmeldelserne modtages såvel fra borgere, der ønsker at være anonyme, som fraborgere, der ikke har noget imod at blive kontaktet for evt. yderligere oplysninger pået senere tidspunkt. De modtagne anmeldelser registreres i en anmeldelsesdatabase,således at anmeldelserne kan danne grundlag for en evt. efterfølgende kontrol. Vedregistrering af personoplysninger i anmeldelsesdatabasen er SKAT i henhold til per-sondataloven forpligtet til at meddele den pågældende, at SKAT har modtaget en an-meldelse på vedkommende.Oplysningerne i anmeldelsesdatabasen benyttes i forbindelse med planlægningen afstørre kontrolaktioner.8.6.2 SKATS egne oplysninger
SKAT er i besiddelse af en række forskellige oplysninger om virksomheder, der indgårsom kontroloplysninger.KINFO er SKATs kontrolinformationsregister. Registeret indeholder oplysninger ompersoner og virksomheder, der har påført eller forsøgt at påføre det offentlige betyde-lige tab af told-, skatter- og afgifter. Et betydeligt tab er mindst 50.000 kr. samlet set.Et tab er konstateret, når det unddragne beløb er overgået til tvangsinddrivelse.Som udgangspunkt for registreringen skal der foreligge en dom eller en administrativafgørelse, hvori det konstateres at den pågældende forsætlig eller groft uagtsomt harpåført eller forsøgt at påføre det offentlige et betydeligt tab. Herudover vil der kunneforetages registrering i en række yderligere tilfælde, herunder fx at man har vedtaget enbøde for overtrædelse af skattelovgivningen, har foretaget momssvindel, deltaget iselskabstømning mv.En registrering i kontrolinformationsregisteret medfører, at den pågældende kan blivefulgt nøjere af SKAT. En registrering kan opretholdes i 5 år regnet fra tidspunktet,hvor det pågældende forhold er konstateret.I 2008 blev indført samkøring af kontrolinformationsregisteret og SKATs registre-ringssystem for virksomheder, samt til at stille resultatet til rådighed for Erhvervs-styrelsen til deres arbejde som registreringsmyndighed for SKAT.8.6.3 VIES systemet
98
VIES er en forkortelse for ”VAT Information Exchange System”. VIES systemet om-fatter virksomheder med driftssted indenfor hele EU og anvendes til udveksling afoplysninger om momsregistrering (dvs. om gyldigheden af momsnumre – registreretsom igangværende) for virksomheder i EU samt oplysninger om handel med moms-frie varer indenfor EU. Systemet kan anvendes af alle skatte- og afgiftsmyndighederindenfor EU.VIES systemet anvendes blandt andet, når der skal forberedes indsatser rettet modudenlandske virksomheder.Gennem VIES systemet kontrollerer SKAT, om en udenlandsk virksomhed har etmomsnummer i hjemlandet. VIES systemet kan alene vise, at der er registreret etmomsnummer. i hjemlandet. Det kan ikke gennem dette system kontrolleres, om virk-somheden har foretaget indberetning af omsætning og ansatte.Hvis der er tvivl om der er tale om en reel aktiv virksomhed – eller der er tale om væ-sentlige entreprisesummer – bliver den kompetente myndighed i hjemlandet kontaktetmed henblik på at bekræfte, om virksomheden er reelt aktiv i hjemlandet, jfr. nærmereunder 8.6.4.Væsentlige entreprisesummer skal i denne sammenhæng, alt efter de konkrete om-stændigheder, forstås som større entreprisesummer, i social dumping-projektet fx over100.000 kr. hvilket gør de involverede virksomheder umiddelbart interessante sommulige kontrolobjekter.8.6.4 Kontroloplysninger udvekslet med udenlandske myndigheder
En EU-forordning, Rådets forordning nr. 1798/2003 af 7. oktober, fastsætter vilkårfor samarbejdet mellem de administrative myndigheder inden for EU med henblik påat sikre, at der sker korrekt afregning af moms. Når en medlemsstat anmoder om at fåfremsendt kontroloplysninger, skal anmodningen i henhold til forordningen besvareshurtigst muligt og senest inden for tre måneder.Generelt handler det om alle oplysninger, der kan have kontrolmæssig relevans.Forordningen anvendes både til danske forespørgsler om konkrete forhold vedrøren-de virksomheder i udlandet og til forespørgsler vedrørende danske virksomheder fraudenlandske myndigheder.Principielt omfatter dette samarbejde alle lande indenfor EU, og det foregår på regio-nalt niveau via kompetent myndighed i Danmark.Fra det regionale niveau er det oplyst at der på dette felt samarbejdes særlig tæt medlande som Letland, Litauen, Polen, England og Tyskland.8.7 Sanktioner
Sanktionering udgør et væsentligt element i SKATs samlede håndhævelse af gældendelovgivning, når det står klart, at de begåede fejl skyldes manglende vilje og evne til at99
ville efterleve gældende regler. Dette betyder i praksis, at overtrædelsen enten er begå-et med vilje (forsæt) eller ved grov uagtsomhed.8.7.1 Sanktionering ved overtrædelse af registreringsbestemmelserne jfr. afsnit 8.1Sanktionering vedr. manglende registrering for skatte- og momspligt
I praksis straffes manglende registrering ikke. Dette hænger sammen med, at virksom-heder, der ikke har ladet sig registrere, ud over denne forseelse også har unddragetmoms og skat. Det er nærliggende at antage, at den undladte registrering er sket medforsæt til unddragelse af moms. Derfor koncentreres straffesagen udelukkende om, atder måtte være unddraget skat, moms eller afgift.Sanktionering vedr. overtrædelse af indeholdelsespligt
Undladelse af at registrere sin pligt til at indeholde A-skat hos SKAT kan i henhold tilgældende lovgivning, straffes med ordensbøde, såfremt undladelsen er forsætlig ellergroft uagtsom. Dette kan ske, hvis den indeholdelsespligtige ikke har tilmeldt sig ellerikke har anvendt told- og skatteforvaltningens skema ved tilmeldingen, for eksempelhvis den pågældende ikke afmelder sig eller gør det for sent.Ligesom for den manglende registrering af skatte- og momspligt, straffes manglenderegistrering af indeholdelsespligt heller ikke i praksis. Dette skyldes, at den person,som ikke har registreret sig hos SKAT som indeholdelsespligtig, i praksis også harovertrådt reglerne om pligt til indeholdelse af A-skat, arbejdsmarkedsbidrag mv., hvor-for der fokuseres på at straffe overtrædelsen af reglerne om at indeholde og afregne A-skat.8.7.2 Sanktionering vedr. unddragelse af skat, moms/afgifter
Momsloven, skattekontrolloven, afgiftslovgivningen og kildeskatteloven indeholderalle bestemmelsen om straf ved overtrædelse af nærmere angivne bestemmelser. Someksempler kan nævnes Skattekontrollovens §13 og §§ 15-16 og Momslovens § 81, deralle kriminaliserer forkert eller undladelse af at angive skatte- og afgiftstilsvar. Det gæl-der såvel personer som selskaber.Straffen varierer alt afhængig af den subjektive tilregnelse, forsæt eller grov uagtsom-hed i forhold til den begåede overtrædelse. Straffen kan således variere fra bøde indtilfængsel i 1 år og 6 måneder. I de særlige grove tilfælde kan der ske anmeldelse til poli-tiet efter straffelovens § 289, hvor strafferammen er indtil 8 års fængsel.Simpel uagtsomhed straffes ikke i skatte- og afgiftslovgivningen.8.7.3 Særligt om administrative bødeforlæg
Bøder kan udstedes administrativt, hvis skatteyderen har overtrådt reglerne forsætligt,hvis han erkender bøden, og hvis bøden er indenfor nærmere afgrænsede beløbsgræn-ser. Bøder kan også udstedes administrativt, hvis skatteyderen har overtrådt reglerneved grov uagtsomhed, og han erkender bøden. Bødestørrelsen er 2x det unddragne
100
beløb ved forsætlige unddragelser og 1x det unddragne beløb ved groft uagtsommeovertrædelser.Det gælder såvel personer som selskaber.8.7.4 Særligt om fremgangsmåden ved sanktionering af udenlandske virksomhe-der
Også overfor udenlandske virksomheder har SKAT i alle sager, der kan afgøres meden bøde, jfr. ovenstående, mulighed for at tilbyde virksomheden, at sagen afgøres ad-ministrativt, såfremt virksomheden erklærer sig enig i SKATs vurdering og vedtager atbetale en bøde indenfor en nærmere angiven frist. Vedtagelse kan ske ved, at virk-somheden betaler bøden eller underskriver SKATs bødeforlæg og returnerer dette tilSKAT.Sager vedrørende udenlandske virksomheder vil oftest angå overtrædelser af skatte-kontrolloven, momsloven, punktafgiftslovgivningen og toldloven. Sagerne kan angåordensbødesager og unddragelsessager. Som anført ovenfor, under afsnit 8.7.1, giverordenssager dog ikke i praksis anledning til straf.I unddragelsessager tilbydes virksomheden oftest en såkaldt ansvarsforhandling, dadet er af afgørende betydning for sanktionsfastsættelsen at få fastlagt tilregnelsen, Harvirksomheden handlet med forsæt til skatte- eller momsunddragelse, kan sagen ikkeafgøres administrativt, såfremt de samlede unddragelser overstiger 250.000 kr., dasanktionen vil være frihedsstraf.Er unddragelserne sket ved grov uagtsomhed, f. eks. ved regnskabsrod, vil sanktionenaltid være en bødestraf. Disse sager vil kunne søges afgjort administrativt uden hensyntil størrelsen af de unddragne beløb og dermed også bødens størrelse.Er virksomheden en juridisk person f. eks. et selskab eller en fond og gøres der ikkepersonligt ansvar gældende, vil sagerne altid kunne afgøres med bøde, da en juridiskperson ikke kan idømmes frihedsstraf.Såfremt sagerne kan afgøres med en bøde, vil SKAT altid søge sagerne afgjort admini-strativt og sende bødeforlæg til virksomhedens eller dennes repræsentants kendteadresser. Vedtages bødeforlægget ikke, eller er virksomhedens adresse ukendt, over-sendes sagen til politi- og anklagemyndighed, eventuelt vedlagt et bødeforlæg til even-tuel underskrift. Herefter er det politi- og anklagemyndighed, der råder over sagen.8.8 Allerede gennemførte tiltag mod social dumping
I forbindelse med nedsættelse af udvalget om modvirkning af social dumping har væ-ret nævnt en række forslag til tiltag. En række af disse tiltag er imidlertid allerede gen-nemført. Det gælder følgende tiltag:8.8.1 Vedtaget lovgivning
101
Med virkning fra 1. juli 2012 er følgende 3 lovforslag vedtaget med henblik på atskærpe mulighederne for bekæmpelse af social dumping:1) Fra den 1. juli 2012 kan skattemyndighederne gennemføre kontrol på en privatgrund – dog ikke i selve boligen eller fritidsboligen – når der synligt kan konstateresudendørs aktiviteter af professionel karakter.2) Fra den 1. juli 2012 skal alle arbejdsudøvende have gyldigt ID på sig.3) Fra den 1. januar 2013 stilles der krav om tydeligt navn eller logo på gulpladebilerog skiltning på byggepladser.8.8.2 Skattereformaftalen fra juni 2012
Regeringen, Venstre og Det Konservative Folkeparti blev i juni 2012 enige om at gen-nemføre en skattereform, der blandt andet har som mål at begrænse social dumpingog dermed skabe mere fair konkurrence mellem danske og udenlandske virksomheder.Der er tale om initiativer på følgende områder:Nedsættelse af loftet over rejsefradrag
Det gældende fradragsloft på 50.000 kr. blev indført med virkning fra indkomståret2010 for blandt andet at begrænse de meget store rejsefradrag, som udenlandske ar-bejdere kunne foretage ved arbejde i Danmark.En nedsættelse af loftet vil gøre det mindre attraktivt for lavtlønnet arbejdskraft medbopæl i udlandet at tage arbejde i Danmark, ligesom arbejdskraft med bopæl i udlan-det vil skulle betale mere i skat i Danmark. Mere end halvdelen af rejsefradraget skøn-nes at blive foretaget af udenlandsk arbejdskraft.Parterne er på den baggrund enige om, at loftet for fradrag for rejseudgifter nedsættesfra de nugældende 50.000 kr. til 25.000 kr. pr. indkomstår med virkning fra og medindkomståret 2013. Samtidig strammes værnsreglen, der skal forhindre, at skattepligtiglønindkomst konverteres til skattefri godtgørelse, med virkning for alle aftaler, derindgås eller ændres efter lovens ikrafttræden.Beskatning af arbejdsudleje
Parterne er enige om at stramme reglerne for arbejdsudleje, således at udenlandsk ar-bejdskraft i større omfang kommer til at betale skat i Danmark. Hvis udenlandsk ar-bejdskraft med en udenlandsk arbejdsgiver udfører arbejde, der indgår som en integre-ret del af arbejdet i en dansk virksomhed, skal vederlaget herfor beskattes i Danmarkefter reglerne om arbejdsudleje.OECD anviser dette princip som grundlæggende for en afgrænsning af de tilfælde, derkan anses for arbejdsudleje. De nye regler om arbejdsudleje har virkning for aftaler,der indgås eller ændres efter lovens ikrafttrædelse. For øvrige aftaler finder de nye reg-ler om beskatning ved arbejdsudleje anvendelse fra den 1. juli 2013.Parterne er endvidere enige om at begrænse udenlandsk arbejdskrafts mulighed for atkunne arbejde her i landet for en udenlandsk virksomhed uden at skulle betale skat.102
Der indføres derfor en regel om, at en udenlandsk person i disse tilfælde skal beskattesaf sin lønindkomst i forbindelse med arbejde her i landet, når personen opholder sigher i en eller flere perioder, der tilsammen udgør mindst 183 dage inden for en 12-måneders periode. Denne regel er fastsat under hensyn til den beskatningsret til lønar-bejde, som Danmark er tillagt efter OECD’ modeloverenskomst og de fleste gældendedobbeltbeskatningsoverenskomster.De nye regler for beskatning af udenlandsk arbejdskraft skal have virkning fra og medindkomståret 2013.8.8.3 Kontrakter – et konkret initiativ fra SKATs rengøringsprojekt
Rengøringsområdet udgør et stort problem i forhold til sort arbejde, illegalt arbejde ogsocial dumping17. Det er konstateret, at problemerne i rengøringsbranchen hovedsage-ligt opstår, når der i forbindelse med en udlicitering bruges underleverandører. Der eraltså ud over sort og illegal arbejdskraft tale om svig begået i flere led, hvor der skrivesfiktive købsfakturaer mv.Når rengøringen foregår gennem flere led, bliver det svært at følge transaktionerne.Ofte ved det rengøringsfirma, som har kontrakten med kunden, ikke, at kontraktpart-nere og/eller dennes underentreprenør begår svig.De kontrolværktøjer SKAT har til rådighed og har brugt i forbindelse med kontrol erdels krydsrevision mellem virksomhederne og dels aktioner og razziaer. De er beggeressourcekrævende værktøjer og uanset virksomheder afsløres, vil der dukke nye op,så længe der er afsætningsmulighed for det.Derfor har SKAT udviklet et nyt koncept som supplement til kontrollen. Konceptetangriber problemet på en helt ny måde og er en metode, som efter SKATs opfattelse,også kan bruges i andre brancher i kampen mod sort og illegal arbejdskraft samt mod-virkning af social dumping.Der er tale om en metode, som giver virksomheder og det offentlige mulighed for,selv at minimere risikoen for sort og illegal arbejdskraft samt social dumping.Metoden består i, at der ved kontrakt indgåelse om fx køb af rengøring indarbejdesbestemmelser, som blandt andet giver køberen ret til at få dokumentation for identitetaf medarbejderne, at der er arbejds- og opholdstilladelse og at der indberettes løn ogA-skat på de pågældende medarbejdere. SKAT har udarbejdet en ”pakke”, hvor ind-holdet overordnet er inddelt i 4 afsnit:
1. krav til leverandøren som skal sikres inden aftalen indgås2. Forslag til bestemmelser der indarbejdes i selve kontrakten eller aftalen3. Forslag til hvordan i følger op på disse kontrakts bestemmelser.17
SKAT har fra 1/4 2011 til 1/4 2012 haft et projekt, hvor SKAT har truffet 361 rengøringsmedarbejdere på 11
aktioner. Ud af dem var der problemer i 100 af tilfældene. Dertil kommer, at SKATS afdeling for økonomisk kriminali-tet har lavet provenumæssige forhøjelser for 375 millioner kr. alene vedrørende rengøringsbranchen i løbet af 2 år.
103
4. Henvisning til en række nyttige links.Konceptet er udarbejdet, så det henvender sig bredt til alle offentlige instanser og tilerhvervslivet. Derfor vil nogle af de krav, som beskrives, allerede være gældende vedoffentlige udbud.Det nye ved konceptet er, at rengøringskontrakten giver køberen mulighed for at fådokumentation for, at de får ”hvid rengøring”, hvilket er en vigtig faktor i forbindelsemed bekæmpelse af social dumping.SKAT har besøgt en række virksomheder og offentlige instanser, og alle har væretpositive over at få et værktøj til at bekæmpe sort og illegal arbejdskraft, da det kan in-debære tab af omdømme og troværdighed at blive sat i forbindelse med sort og illegalarbejdskraft.8.9 Potentielle tiltag8.9.1 Fremvisning af arbejds- og opholdstilladelse for at kunne få kildeskattenum-mer/skattekort
Udgangspunkt:I dag kan man få et kildeskattenummer/skattekort, uden at man harlov til at arbejde. Ved fremvisning af skattekort kan en arbejdsgiver foranlediges til attro, at den pågældende har lovligt ophold og arbejdsret, når han har et kildeskatte-nummer til skattetræk. SKAT anmoder om, at statsborgere fra tredjelande (landeudenfor EU) skal forevise arbejds-/opholdstilladelse ved udstedelse af skatteperson-nummer, men kan ikke nægte at udstede et skattekort, hvis arbejds-/opholdstilladelseikke forevises.Der er fra oktober 2012 udviklet en IT-løsning, som indebærer, at arbejdsgivere, somhenter skatteoplysninger på tredjelandsstatsborgere med et skattepersonnummer,fremover automatisk adviseres om rækkevidden af registreringen hos SKAT samt omderes ansvar for at sikre sig deres ansattes ret til at arbejde i landet. Arbejdsgiverenbliver således adviseret om, at udlændingen i udgangspunktet skal have en opholds- ogarbejdstilladelse for at arbejde i landet, og at en registrering hos SKAT ikke er ensbe-tydende med, at vedkommende har ret til at arbejde i landet.
Potentielt tiltag:Der kunne stilles krav om, at personer, der ønsker at arbejde iDanmark, skal fremvise arbejds- og opholdstilladelse for at få udstedt et kildeskatte-nummer/skattekort.Hvis udstedelsen af skattekort skal betinges af gyldig arbejdstilladelse, kræver det æn-dring af skattelovgivningen.Overvejelser:Ulempen ved at forudsætte gyldig arbejds- og opholdstilladelse for at fåudstedt et skattekort ville være, at de pågældende i tilfælde af manglende opholds- ogarbejdstilladelse netop ikke kan få skattekort, og derved – ud over overtrædelse af ud-
104
lændingelovgivningen – også vil overtræde skattelovgivningen, hvis vedkommendearbejder.8.9.2 Skærpede sanktioner
Udgangspunkt:Ifølge kommissoriet skal udvalget undersøge muligheden for atskærpe sanktionerne ved særlige alvorlige overtrædelser som eksempelvis bevidst om-gåelse af reglerne for tjenesteydere i EU, fx undladelse af at betale skat og opfylde an-dre pligter i Danmark under falsk dække af at være etableret i et andet land.Overvejelser:En skærpelse af sanktionsniveauet skal begrundes i et sagligt behov pådet enkelte område. Udvalget har ikke kunnet identificere et sådant behov.Set i lyset af det i rapporten under afsnit 8.7.3. og 8.7.4. beskrevne om sanktionsniveaumv. for unddragelse af skatter og afgifter har udvalget noteret sig, at skattemyndighe-derne samlet vurderer, at disse regler kan anses for velfungerende. Det er ganske hårdestraffe der i henhold til gældende regler kan ikendes. Sanktionerne fastsættes som detunddragne beløb ved groft uagtsomme overtrædelser, og det dobbelte af unddragelsenved forsætlige overtrædelser. Ved forsætlige overtrædelser på et unddraget beløb påmere end kr. 250.000 vil frihedsstraf desuden kunne komme på tale.
8.9.3 Forbedret brug af EU’s informationssystem om momsregistrering (VIES-systemet
Udgangspunkt:Oplysningerne i VIES-systemet, jf. afsnit 8.6.3, er ikke altid opdate-rede og dermed ikke altid pålidelige, og det kan, jf. afsnit 8.6.4, overvejes at forbedresystemet for hurtigere at kunne få kontroloplysninger fra andre EU-lande, for eksem-pel at kunne få verificeret om virksomheden er reelt aktiv, altså har ansatte, afregnerosv. I dag gælder en svarfrist på op til 3 måneder.Potentielt tiltag:at Danmark, Skatteministeriet, i EU-regi –- sætter fokus på følgen-de:At få VIES-systemet opdateret i tilstrækkeligt omfang – jfr. afsnit 8.6.3Optimering og opprioritering af behandlingen af sådanne henvendelser deenkelte nationalstater og deres administrationer imellem. (gennem kompetentmyndighed), jfr. afsnit 8.6.48.9.4 Adgang til oplysninger om registrering af udenlandske biler
Udgangspunkt:Iforbindelse med de gennemførte aktioner på arbejdspaldser mv. erdet konstateret at der forefindes mange køretøjer, der umiddelbart kan forbindes medudførelsen af det pågældende arbejde. Disse biler er ofte indregistreret på udenlandskenummerplader.Potentielt tiltag:Der kan arbejdes for, at give adgang til mellem myndigheder påtværs af landegrænser, at kunne udveksle oplysninger om arbejdskøretøjers ejerforholdud fra identificerede nummerplader.
105
Fordelen ved at have disse oplysninger vil være, at de kan bidrage til det samlede risi-kobillede af en virksomhed og dets potentiale for at udføre social dumping.Hvis bilerne ikke kan relateres til en bestemt virksomhed, skaber det yderligere en be-grundet formodning om social dumping.I denne forbindelse er de vigtigste lande; Polen, Litauen, Letland, Tyskland, Rumæni-en, Sverige, Ungarn, Bulgarien, Slovenien, England.Dette vil formentlig kræve lovændring.8.9.5 Kampagneinitiativer
Udgangspunkt:Siden 2004 har SKAT anvendt holdningsbearbejdende tiltag. Detteer ligeledes en fast integreret del af SKATs indsatsstrategi, og indgår som en fast del afSKATs Fair-play initiativ, der også har en tværministeriel vinkel, idet Arbejdstilsynet,Arbejdsmarkedsstyrelsen, Fødevaremyndighederne, Kommunerne, Styrelsen for Fast-holdelse og Rekruttering og Politiet deltager i aktionerne.Kampagneaktiviteterne er dog SKATs alene.Målet med de holdningsbearbejdende tiltag er at påvirke normer og adfærd gennemsynlighed omkring indsatser og resultater. Iværksatte initiativer har handlet om aktivmedieomtale af indsatsen, både ved anvendelse af traditionelle pressemeddelelser isåvel landsdækkende som regionale fag- og dagblade og senest ved brug af elektroni-ske medier i form af banneradds på særligt udvalgte hjemmesider, fx TV2 og Ekstra-bladet.Derudover har SKAT gennem de sidste 2 år deltaget i et strategisk samarbejde medmange fag- og interesseorganisationer, såvel på arbejdsgiver- som på arbejdstagerside,for at opnå fælles synlighed i et kampagnearbejde omkring SKATs indsats for at be-kæmpe sort og illegalt arbejde.Samtidig er SKAT i dialog med flere udenlandske skatteadministrationer om mulighe-den for fælles kampagnetiltag, hvilket er et initiativ, der kunne udvides til også at om-fatte bekæmpelse af social dumping.Potentielt tiltag:Der gennemføres kampagneaktiviteter med henblik på at formidleregler og bearbejde holdninger blandt arbejdsgivere, arbejdstagere og den almene bor-ger i forhold til deres accept af social dumping.Kampagneaktiviteterne kan være meget forskellige. Der kan for eksempel indrykkesannoncer i fag- og dagblade, måske i samarbejde med relevante fag- og interesseorga-nisationer. Endvidere kan Radio- og TV medier, samt elektroniske medier bringes ianvendelse, ligesom der kan sættes mere guerilla-marketings aktiviteter i værk på stra-tegisk udvalgte steder i det offentlige rum.8.9.6 Indførelse af særligt ID-kort
106
Udgangspunkt:Jf. afsnit 8.8.1 er der indført krav om, at alle arbejdsudøvende skalhave gyldigt ID på sig. Gyldig legitimation kan for bosiddende i Danmark være pas,kørekort eller andet, der viser personens fulde CPR-nummer. For udenlandske ar-bejdstagere kan legitimationen være visum, ID-kort eller arbejds- og opholdstilladelse.Der er dermed stor variation i mulig ID.Potentielt tiltag:I lyset af bl.a. Norges erfaringer med indførelse af et særligt ID-korti byggebranchen, jf. afsnit 16.3.1, kunne det overvejes at indføre et sådant krav iDanmark. Kortet vil skulle udstedes af en udsteder certificeret hertil, evt. finansieretved brugerbetaling.Overvejelser:Ordningen vil medføre betydelige økonomiske og administrative om-kostninger for både erhvervslivet og myndighederne. Dertil kommer, at SKAT pr. 1.juli 2012 har fået nye muligheder for at se ID. Der er endnu ikke indhøstet mangeerfaringer med disse nye muligheder. Udvalget kan på den baggrund ikke pege på ind-førelse af et særligt ID-kort som et tiltag til modvirkning af social dumping.
107
Kapitel 9 Forpligtelser i forbindelse med social sikring for udenlandske virk-somheder og arbejdstagere i Danmark
Ifølge kommissoriet for udvalgets arbejde, skal udvalget gennemgå EU-reglerne påsocialsikringsområdet med henblik på mulige krav og kontrolredskaber, herunder irelation til arbejdsskader- og ulykker. I det følgende redegøres for EU-reglerne.9.1. EU-regler vedr. social sikring
Reglerne om hvilket lands lovgivning om social sikring, der finder anvendelse, findes iEF-forordning nr. 883/2004 og gennemførelsesforordning nr. 987/2009. Reglernegælder for Danmarks vedkommende udelukkende for statsborgere inden for EU ogSchweiz. Reglerne har bl.a. til formål at fjerne hindringer for arbejdskraftens frie be-vægelighed i andre medlemsstater.Dansk lovgivning om social sikring omfatter bl.a. arbejdsskadeforsikring, ATP, socialpension, arbejdsløshedsforsikring, sygeforsikring og en række andre sikringsområder.Skat er ikke en del af social sikring. Reglerne om skattepligt har derfor intet at gøremed reglerne om social sikring og omvendt.Når der tales om udstationering af lønmodtagere ift. social sikring (udsendelse), er derikke tale om de samme krav som er nævnt ift. udstationeringsdirektivet. Social sikringafhænger af den enkelte persons arbejdsforhold, og der stilles ikke krav til værtslandet(arbejdslandet), som i udstationeringsdirektivet. Når en udenlandsk myndighed hartruffet afgørelse om social sikring, er der intet krav om, at dette kontrolleres i arbejds-landet. Det er desuden myndigheden i hjemlandet, som afgør, om reglerne om at be-vare social sikring under udsendelse til et andet land er opfyldt, fx krav om at virk-somheden har omfattende aktivitet i hjemlandet.9.1.1 Hovedregel
Som hovedregel er en person socialt sikret i det land, hvor pågældende udfører sit ar-bejde. En person kan kun være omfattet af ét medlemslands lovgivning om social sik-ring ad gangen, så man kan ikke kræve, at en person, som fx er omfattet af social sik-ring i sit bopælsland, også skal indbetale sociale sikringsbidrag i et andet land. Detgælder, når personen kun arbejder i ét medlemsland. Det er afgørende, hvor beskæfti-gelsen fysisk faktisk udføres. Det gælder uanset:hvor personen har bopæl inden for EUhvor arbejdsgiveren eller den selvstændige virksomhed har hjemstedhvor der betales skat.Det betyder, at en udenlandsk arbejdstager, som udelukkende udfører arbejde i Dan-mark, er omfattet af dansk social sikring.Der er dog en række undtagelser til hovedreglen. Her vil kun blive gennemgået demest brugte bestemmelser. Der findes en mere detaljeret beskrivelse i ”Vejledning om- lovvalg - den lovgivning, der skal anvendes - EF-forordning om koordinering af so-ciale sikringsordninger nr. 883/2004”.
108
9.1.2. Midlertidig udsendelse
En arbejdstager, der midlertidigt udsendes fra en virksomhed i ét medlemsland til ar-bejde i et andet medlemsland, er fortsat omfattet af lovgivningen i det medlemsland,den pågældende udsendes fra, forudsat at en række betingelser er opfyldt.Disse betingelser er bl.a.:den forventede udsendelsesperiode i et andet medlemsland må ikke overstige 24måneder,arbejdet i det andet medlemsland skal udføres for den udsendende arbejdsgiversregning, og der skal være en direkte forbindelse mellem arbejdsgiveren og arbejds-tageren under udsendelsen,den udsendte arbejdstager skal umiddelbart inden starten af sin udsendelse væreomfattet af udsenderlandets lovgivning om social sikring,arbejdsgiveren har omfattende aktivitet i det medlemsland, hvor vedkommende harhjemsted,for selvstændige erhvervsdrivende er der desuden krav om, at han udsendes til atudøve en lignende aktivitet i forhold til den aktivitet, som han normalt udøver i detmedlemsland, hvor han er etableret.Betingelserne er uddybet i Den Administrative Kommissions afgørelse A2.Når en person og dennes arbejdsgiver eller egen virksomhed opfylder betingelsernefor midlertidig udsendelse til et andet arbejdsland, er personen fortsat omfattet af reg-lerne om social sikring i udsenderlandet, uanset om der er truffet afgørelse derom ellerej. Arbejdsgiveren skal dog underrette myndighederne i udsenderlandet om udsendel-sen, og det skal helst ske på forhånd. Det er myndigheden i udsenderlandet, som af-gør, om fx betingelsen om omfattende aktivitet er opfyldt.Hvis arbejdstageren ikke kan dokumentere social sikring i et andet land eller på andenmåde, end at betingelserne er opfyldt, fx via lønsedler og årsregnskab for virksomhe-den, kan der være formodning om, at der er tale om hovedregel i stedet for udsendel-se, og at personen dermed er socialt sikret i arbejdslandet, og der skal overholdes deforpligtelser om social sikring, som findes i arbejdslandet.9.1.3 Arbejde i flere lande
Når en person arbejder i flere EU-lande, er der forskellige regler om, hvor han er soci-alt sikret, alt afhængig af arbejdssituationen.En person, der arbejder i to eller flere medlemslande for flere arbejdsgivere medhjemsted i forskellige medlemslande, er omfattet af lovgivningen i sit bopælsland, uan-set om han arbejder der eller ej.En person, der arbejder for én arbejdsgiver i to eller flere medlemslande, er omfattetaf bopælslandets lovgivning, forudsat at han udøver en væsentlig del af sin beskæfti-gelse i bopælslandet. Det er ikke afgørende, hvor arbejdsgiveren har hjemsted.En person er omfattet af lovgivningen i det land, hvor arbejdsgiveren har hjemsted,hvis han ikke udøver en væsentlig del af sin beskæftigelse i bopælslandet.En person, der udøver beskæftigelse i to eller flere lande, skal underrette bopælslan-dets institution herom. Det gælder både for lønmodtagere og selvstændige erhvervs-109
drivende. Arbejdsgiveren har ingen forpligtelse til at underrette myndighederne, da detpåhviler den ansatte selv.9.1.4 Aftaler mellem to eller flere medlemslande
To eller flere medlemslande har mulighed for at indgå aftaler på generelt plan om atfravige de fastsatte regler om, hvilket lands lovgivning der skal anvendes. Man kanfravige alle fastsatte regler, også fx reglen om at virksomheden har omfattende aktivi-tet i udsenderlandet og reglen om begrænsning af udstationeringsperioden. Det er enbetingelse, at aftalen er til fordel for den person eller de personer, som aftalen indgåsfor.Arbejdsgiveren skal overholde alle de forpligtelser, der er foreskrevet i den lovgivning,som dens ansatte er omfattet af, herunder pligten til at betale de bidrag, der er fastsat iden pågældende lovgivning, uanset om arbejdsgiveren har sit hjemsted eller forret-ningssted i samme eller i et andet land.Når der er truffet en afgørelse om lovvalg, gælder dette både for rettigheder og pligter.Lovvalget gælder både for arbejdstagerens/den selvstændiges rettigheder og pligter ogfor arbejdsgiverens rettigheder og pligter efter den sociale sikrings lovgivning.Lovvalgsreglerne afgør ikke i sig selv, om der er ret til ydelser eller pligt til betaling afbidrag mv. De udpeger alene det medlemsland, hvis lovgivning en evt. ret/pligt skalvurderes efter. Retten til ydelser skal vurderes efter national lovgivning.9.2 Danske regler vedr. social sikring for udenlandske virksomheder
Arbejdsgiveren skal indbetale bidrag til ATP og AES, holde de ansatte arbejdsskade-forsikret og udbetale dagpenge ved sygdom for de ansatte, som er omfattet af dansksocial sikring. Det er uanset, om arbejdsgiveren er dansk eller udenlandsk, og om denansatte er dansk eller udenlandsk.Til gengæld skal arbejdsgiveren ikke indbetale bidrag i Danmark, hvis der er andreansatte, som er socialt sikret i et andet EU-land. Derimod skal arbejdsgiveren indbeta-le bidrag i det andet land efter de regler, som gælder der.9.2.1 Danske regler vedr. social sikring for udenlandske arbejdstagere
Når en udenlandsk arbejdstager er socialt sikret i Danmark, er der ikke formelle kravtil registrering. Arbejdstageren kan have ret til en række ydelser, hvis betingelserne idansk lovgivning for at få ydelser udbetalt er opfyldt. Det eneste område, hvor ar-bejdstageren selv skal være aktiv, er, hvis han ønsker at være arbejdsløshedsforsikret ien A-kasse. Dette er en frivillig forsikring i Danmark, og derfor må arbejdstageren selvvælge, om han vil være medlem af en dansk A-kasse.9.2.2 Registrerings- og dokumentationskrav
Den selvstændige erhvervsdrivende, arbejdsgiveren eller arbejdstageren kan anmodeom en attest A1, som dokumenterer hvilket lands lovgivning om social sikring, derfinder anvendelse. Af attesten fremgår – ud over hvilket lands lovgivning om social110
sikring, der finder anvendelse – navn og adresse på arbejdstageren, navn og adresse påarbejdsgiveren, hvilken type arbejde der er tale om (fx udsendelse, arbejde i flere lande,særlig aftale, lønmodtager eller selvstændig) og i mange tilfælde arbejdsstedet i det an-det EU-land. Dog er der mulighed for blot at skrive et arbejdsland og markere, at derikke er ét fast arbejdssted i landet. Der fremgår også hvilken kompetent institution,der har udstedt attesten.Det er den kompetente institution i det land, hvis lovgivning finder anvendelse, somudsteder attesten. Af attesten skal fremgå lønmodtagerens oplysninger, arbejdsgive-rens oplysninger, startdato og slutdato og evt. arbejdssted i udlandet. Der er dog ikkekrav om, at der angives et konkret arbejdssted i attesten. Fx står der ofte ”arbejder ialle EU-lande” i attesterne.Der udstedes ikke automatisk en attest, når der træffes afgørelse om hvilken lovgiv-ning, der skal anvendes. Attesten udstedes kun, når den selvstændige erhvervsdriven-de, arbejdsgiveren eller arbejdstageren beder om det. Det vil sige, at Danmark ikke harmulighed for at stille et generelt krav til de andre landes myndigheder om, at de auto-matisk skal udstede attesten for alle de arbejdstagere, som udfører arbejde i Danmark.Desuden skal man være opmærksom på, at hvis betingelserne for at bevare social sik-ring fra oprindelseslandet er opfyldt, så er man socialt sikret i det land, uanset om at-test A1 er udstedt eller ej.9.3 Håndhævelse af reglerne om indbetaling til ATP, AES og arbejdsskadeforsik-ring
Når lovvalget efter forordning 883/2004 har udpeget Danmark som det kompetenteland, så skal virksomheden opfylde sine forpligtelser efter danske sociale sikringsreg-ler. Det betyder, at virksomheden skal betale bidrag til de arbejdsgiverfinansieredeordninger for Arbejdsmarkedets Tillægspension (ATP) og til Arbejdsmarkedets Er-hvervssygdomssikring (AES) samt betale præmie til arbejdsulykkesforsikring.Tilmeldingen til ATP og AES sker automatisk, når virksomheden er registreret med etSE-nummer. Indbetalingerne til ATP og AES opkræves en gang i kvartalet. Hvis deopkrævede bidrag ikke betales, iværksættes en inkassoprocedure.Det kan erfaringsmæssigt være vanskeligt for virksomheder med sæde i udlandet at fåtilmeldt virksomheden til de danske ordninger, som virksomheden skal bidrage til.Der er ingen automatisk tilmelding for så vidt angår forsikring for arbejdsulykker. Deter nødvendigt, at arbejdsgiveren aktivt tegner en forsikring i et forsikringsselskab. Detgælder også for virksomheder, der er registreret i Danmark. I forhold til udenlandskevirksomheder har der været tilfælde, hvor forsikringsselskaber enten har afvist at tegneden lovpligtige arbejdsulykkesforsikring eller også har sat præmien så urealistisk højt,at virksomheden ikke havde mulighed for at betale præmien.Der foretages ingen kontrol af, om virksomheder, der har aktiviteter i Danmark, hartegnet arbejdsulykkesforsikring. Det gælder både i forhold til indenlandske og uden-landske virksomheder.111
Hvis en arbejdsgiver ikke er registreret i Danmark, og derfor ikke er tilmeldt AES ellerikke har tegnet arbejdsulykkesforsikring, vil forholdet først blive opdaget, når der ind-træffer en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom bliver konstateret.I disse tilfælde udbetaler den danske stat erstatninger til den tilskadekomne og gørregres mod den uforsikrede arbejdsgiver. Der rejses tillige sag om bødestraf.Registrering i danske registre eller i udenlandske registre er ikke bestemmende for Ar-bejdsskadestyrelsens afgørelse om, hvilken af flere mulige arbejdsgivere, der skal ansesfor at være sikringspligtig i et konkret skadetilfælde. Det samme gælder for aftaler mel-lem de implicerede parter. Det skyldes, at arbejdsskadesikringen er en ansvarsordning(med tilhørende forsikringspligt), og at ansvaret først fastlægges, når skaden er indtruf-fet.Selvom en virksomhed er registreret i et dansk eller udenlandsk register som ansæt-tende virksomhed i forhold til en tilskadekommen arbejdstager eller de impliceredeparter har aftalt, at en part skal anses for arbejdsgiver eller at den tilskadekomne partskal anses for selvstændig erhvervsdrivende, så kan Arbejdsskadestyrelsens i sin afgø-relse statuere, at en anden virksomhed end den registrerede skal anses for at være ar-bejdsgiver eller at den tilskadekomne, der er registreret som selvstændig, skal anses forat være ansat og dermed sikret under arbejdsskadesikringen.Dette har betydning i tilfælde, hvor parternes aftale efter indholdet lader arbejdstage-ren være udsendt fra en virksomhed i et andet medlemsland til Danmark eller laderarbejdstageren være selvstændig samt i tilfælde, hvor et ansættelsesforhold bygger påen entreprisekontrakt.I sådanne tilfælde kan resultatet efter Arbejdsskadestyrelsens afgørelse blive, at ar-bejdstageren skal anses for antaget til arbejde i Danmark og dermed som socialsikret iDanmark med den danske virksomhed, der har haft nytteværdien af arbejdstagerensarbejde, som ansvarlig. Denne praksis er ikke udformet med specielt henblik på uden-landske arbejdstagere, men er en praksis, der har været fulgt i indenlandske forhold sålænge den lovpligtige arbejdsskadesikring har eksisteret.Arbejdsskadestyrelsen har på den baggrund i et antal konkrete sager om udlændinge,der er kommet til skade under arbejde i Danmark truffet afgørelse om, at udlændingenvar sikret under den danske arbejdsskadesikring med en dansk virksomhed som sik-ringspligtig. Afgørelserne betyder, at de tilskadekomne eller deres efterladte får erstat-ning efter danske regler, og at de danske virksomheder, der har haft nytten af arbejds-kraften, bliver pålagt at betale erstatningsydelserne.9.4. Sanktioner, hvis der ikke indbetales til ATP, AES eller arbejdsskadeforsikring
Uforsikrede arbejdsgivere pålægges at betale de præmier og bidrag, som de skulle havebetalt for den periode, de har været sikringspligtige i Danmark. De pålægges tillige enbøde. Derudover pålægges uforsikrede arbejdsgivere at betale de tilkendte erstatningertil de tilskadekomne.
112
Skyldige bidrag og erstatningsydelser kan i medfør af forordning 883/2004 inddrives iandre medlemslande, hvor arbejdsgiveren har hjemsted, efter de regler, der gælder i depågældende lande.9.5 Samarbejde og udveksling af oplysninger mellem myndigheder i Danmark og iudlandet
På nuværende tidspunkt er der ikke fastsat nærmere regler eller procedurer for ud-veksling af oplysninger om social sikring mellem myndigheder i Danmark og i udlan-det. Nogle lande har bedt om at få kopi af attest A1, når denne udstedes til personer,som er midlertidigt udsendt, men der findes mange andre situationer, hvor man ersocialt sikret i et andet land end der, hvor man udfører arbejdet, men hvor arbejdslan-det ikke får kopi af attest A1.Før attest A1 anvendte man en anden blanket, kaldet E101. Den var obligatorisk somdokumentation for den sociale sikring, og Danmark (Pensionsstyrelsen) havde etE101-register, hvor alle udenlandske E101’ere, hvor personer skulle arbejde i Dan-mark, blev registreret. Problemet med registret var, at der var en række EU-lande, somtrods flere opfordringer fra Danmark aldrig sendte kopi af blanketten. Til gengældmodtog Pensionsstyrelsen mange blanketter, hvor der udelukkende stod, at pågælden-de skulle arbejde i hele EU/EØS og Schweiz, og der var meget lille sandsynlighed for,at den konkrete person rent faktisk skulle udføre arbejde i Danmark.I løbet af de ca. fem år registret eksisterede, var der under 10 henvendelser fra politiet,som spurgte, om konkrete personer havde fået udstedt en blanket E101 fra et andetEU-land. Derudover var der ca. to gange om året henvendelser fra Forskningscenterfor Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier (FAOS), som ønskede oplyst antal mod-tagne E101 til brug for sammenligning med tal fra RUT-registret m.m.Et tilsvarende A1-register er ikke blevet oprettet, da attesten ikke automatisk udstedesaf den kompetente myndighed i udlandet.Årsagen til dette er, at der inden for to år efter forordningens ikrafttrædelse (1. maj2010) skulle igangsættes et nyt system kaldet EESSI (Electronic Exchange of SocialSecurity Information), hvor alle arbejdslande automatisk ville få besked om beskæfti-gede, som havde fået en afgørelse om social sikring i et andet EU-land. Systemet erdog blevet forsinket, og på nuværende tidspunkt ved man ikke, hvornår systemet kantages i brug. Systemet er endnu engang blevet udskudt og forventes ikke at komme ibrug før 2015.9.6 Potentielle tiltag
Udgangspunkt:A1 er dokumentation for hvilket lands lovgivning om social sikring,der finder anvendelse. Som det fremgår 9.2.2. indeholder A1 en række oplysninger omden udstationerede lønmodtagere og arbejdsgiveren. Dermed kan A1 være med til atdokumentere, om den udstationerende virksomhed reelt er etableret i hjemlandet.
113
Der er ikke i EU en konsekvent fortolkning og anvendelse af forordningens regler omudsendelse, herunder Den Administrative Kommissions afgørelse A2.I forhold til social sikring er der udpeget kontaktorganer i de enkelte EU-lande, somman kan rette henvendelse til, hvis man har spørgsmål om, hvor en bestemt person ersocialt sikret, eller om et bestemt firma har aktivitet i landet. Dette samarbejde funge-rer imidlertid ikke altid tilfredsstillende og det kan trække ud med at få et svar fra etudenlandsk kontaktorgan.9.6.1 Obligatorisk krav om registrering af A1 i RUT
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet, om der ville kunne indføres et krav om, atattest A1 skal registreres i forbindelse med registrering i RUT-registret.Overvejelser:Efter EU-retten kan der ikke stilles krav om, at arbejdsgiveren er i be-siddelse af A1, og der kan dermed ikke stilles krav om registrering af A1 i RUT. A1udstedes af hjemlandets myndigheder efter anmodning fra arbejdsgiveren eller ar-bejdstageren. Udstedelse af A1 ændrer ikke på, hvor arbejdstageren er socialt sikret, daEU-reglerne definerer den sociale sikring, og en afgørelse om social sikring fra hjem-landets myndigheder kan godt træffes bagudrettet.Attest A1 tjener til dokumentation af, at sikringsforholdet i udsenderlandet bevares,men der kan ikke føres kontrol med, om der udstedes attest i alle relevante tilfælde afudstationering, og i mange tilfælde afgøres sikringsforholdet først, når der opstår be-hov for sociale sikringsydelser. Man kan altså ikke kræve, at attesten bliver udstedt, førarbejdet i Danmark påbegyndes.Hvis man vil anvende A1 kan det alene være på frivillig basis. Det kan fx ske i form afen udvidelse af RUT med en række nye frivillige funktioner fx oplysning om socialsikring i hjemlandet (A1), jf. rapportens afsnit 7.3.5.1 og 15.4.Udvalget kan derfor ikke pege på, at der skal indføres krav om, at attest A1 skal regi-streres i forbindelse med registrering i RUT-registret, som et potentielt tiltag, men ale-ne at oplysningen kan gives på frivillig basis via en funktion i RUT.Det vil kræve ekstra ressourcer for dem, som foretager registreringer i RUT-registret,hvis de også skal registrere attest A19.6.2 Systematisk kontrol af A1
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet, om der kan udføres systematisk kontrol af,om udstationerede personer er i besiddelse af A1.Overvejelser:Eftersom der ikke kan stilles obligatorisk krav om A1, er det heller ikkemuligt at føre systematisk kontrol om besiddelse af A1.
114
Udvalget kan derfor ikke pege, at der som et potentielt tiltag kan foretages systematiskkontrol af, om udstationerede personer er i besiddelse af A1.9.6.3 Krav om sociale sikringsforpligtelser
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet, om man kan indføre krav om, at arbejdsgi-veren overholder de sociale sikringsforpligtelser, der er i Danmark (arbejdsskadefor-sikring, ATP-indbetaling, udbetaling af sygedagpenge m.m.), så længe der ikke erfremvist dokumentation for, at medarbejderen er socialt sikret i et andet land. Detteskal være ud fra en formodning om, at hvis man ikke dokumenterer social sikring i etandet land, må man være socialt sikret i arbejdslandet – Danmark.Overvejelser:Hvis arbejdsgiveren begynder at indbetale til sociale forsikringsforplig-telser i Danmark og senere fremviser attest A1 fra udlandet, skal indbetalingen refun-deres. En sådan ordning ville medføre administrative og økonomiske konsekvenserfor kommunerne.Udvalget kan på denne baggrund ikke pege på denne mulighed.9.6.4 Krav om arbejdsskadeforsikring
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet muligheden for at indføre et krav om, at ar-bejdsgiveren sørger for arbejdsskadeforsikring af arbejdstagerne efter danske regler,hvis arbejdsgiveren ikke er i stand til at fremvise attest A1 eller ansøgning om attesten.Overvejelser:Der findes ingen fælles-europæiske attester for, at arbejdsskadeforsik-ring er tegnet. Arbejdsskadeforsikring er et forhold mellem en arbejdsgiver og en for-sikringsgiver. Forsikringsgiveren kan være offentlig eller privat. Det grundæggendeforhold er, at arbejdsgiveren afgiver sin risiko (sit ansvar) til en forsikringsgiver. Dadet ikke er arbejdstageren, der tegner forsikringen, vil arbejdstageren ikke uden viderekunne få udleveret noget bevis på, at forsikring er tegnet. Desuden bliver der i dagikke stillet krav til danske arbejdsgivere om dokumentation for, at arbejdsskadeforsik-ring er tegnet. Derfor vil det være diskriminerende at kræve dette over for udenland-ske arbejdsgivere. Udvalget kan derfor ikke pege på dette som et potentielt tiltag.9.6.5 Bedre vejledning om social sikring under udstationering
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet et muligt tiltag i form af vejledning og oplys-ning til danske og udenlandske arbejdstagere og virksomheder om EU-reglerne ogkonsekvenserne af at omgå reglerne.Overvejelser:Det er i arbejdstagernes egen interesse, at deres sikringsforhold er afkla-ret og i overensstemmelse med reglerne. De bærer risikoen for at tabe rettigheder, hvisde medvirker i konstruktioner, hvori reglerne omgås.Det samme gælder arbejdsgiverne, som har en interesse i at vide, hvortil de skal betalebidrag, og hvilke konsekvenser det kan have at omgå reglerne. Vejledningen og oplys-ningen skal gøre det klart, at der er risiko for, at arbejdstagerne taber rettigheder, ellerfor at arbejdsgiverne bliver pålagt store, uforudsete byrder.115
Et tiltag om bedre vejledning vil kunne ske i regi serviceskranken, jf. afsnit 6.6.1.9.6.6 Fortolkning og anvendelse af forordningens regler
Potentielt tiltag:Der kan på EU-plan foreslås en fortolkning, hvorefter hovedreglener sikring i arbejdslandet, og undtagelsen er sikring i udsenderlandet på visse betingel-ser. Hovedbetingelsen er, at udsendelsen er dokumenteret af myndigheden i udsender-landet. Der er særlige betingelser knyttet til vikarbureauer m.v. Konsekvensen består i,at hovedreglen anvendes, hvis udsendelse ikke er dokumenteret, herunder hvis detikke inden en rimelig tid lykkes at fremskaffe den nødvendige dokumentation framyndigheden i udsenderlandet. Der skal med andre ord arbejdes efter en formod-ningsregel for sikring i arbejdslandet, når der ikke er dokumenteret udsendelse på be-hørig vis.Overvejelser:Det er hensigtsmæssigt, at myndighederne i alle EU-lande anvenderden samme fortolkning af reglerne om social sikring. Det kræver, at der kan bliveenighed herom på EU-plan.9.6.7 Styrket myndighedssamarbejde på tværs af grænserne
Potentielt tiltag:Udvalget har overvejet, om der kan gøres en indsats via EU-samarbejdsorganer på at skabe bedre samarbejde mellem myndighederne i medlems-landene i konkrete sager.Overvejelser:Det viser sig desværre vanskeligt i nogle tilfælde at få identificeret derelevante personer og deres arbejdsgivere, da der i mange lande er forskellige myndig-heder, som tager sig af forskellige personer afhængig af, hvor de bor i landet, ellerhvilken sikringsordning de hører under. Derfor kan det trække ud med at få et svar fraet udenlandsk kontaktorgan. De spørgsmål, der stilles til myndigheden i udsenderlan-det i tilfælde, hvor der er tvivl om udsendelsesattestens ægthed eller tvivl om, hvorvidtudsendelsesreglerne er overholdt, skal bygge på gennemførelsesforordningens artikel14, stk. 2 og afgørelse A2. Spørgsmål til myndigheder skal ikke stilles, når der er be-grundet formodning for, at der foreligger direkte ansættelse i Danmark. Udvalget fin-der, at det vil være hensigtsmæssigt med bedre samarbejde mellem myndighederne imedlemslandene. Tiltaget vil fordre fælles forståelse på EU-niveau.
116
Kapitel 10 Arbejdsmiljø
Som led i den juridiske afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjeneste-ydere og arbejdstagere skal udvalget afklare reglerne på arbejdsmiljøområdet10.1 EU-retlige regler og danske regler
Beskæftigelsesministeriets lovbekendtgørelse nr. 1072 af 7. september 2010 med sene-re ændringer om arbejdsmiljø og dertil hørende bekendtgørelser regulerer virksomhe-ders pligter i forhold til et godt arbejdsmiljø.Arbejdsmiljøloven indeholder bestemmelser, der gennemfører Rådets direktiv nr.89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring afarbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (Rammedirektivet) samt en langrække særdirektiver på arbejdsmiljøområdet.Udenlandske virksomheder, som udfører arbejde i Danmark, skal overholde de sam-me arbejdsmiljøregler som danske virksomheder. Reglerne følger af arbejdsmiljølovenog dertil hørende bekendtgørelser.Arbejdsgiveren skal sørge for, at arbejdsforholdene er sikkerheds- og sundhedsmæs-sigt fuldt forsvarlige. Arbejdsmiljøforhold omfatter bl.a.arbejdets udførelse,arbejdsstedets indretning,tekniske hjælpemidler m.v., ogarbejde med stoffer og materialer.10.2 Håndhævelse
Arbejdstilsynet fører tilsyn med, at virksomhederne overholder arbejdsmiljølovgivnin-gen. Genstanden for Arbejdstilsynets tilsyn er de ansattes arbejdsmiljø, dvs. tilsynmed, om de ansatte arbejder under forhold, der er sundheds- og sikkerhedsmæssigtfuldt forsvarlige. Det gælder bl.a. de fysiske, ergonomiske og psykosociale forhold iarbejdsmiljøet.Som led i tilsynsopgaven kan Arbejdstilsynet påbyde, at forhold, som strider mod ar-bejdsmiljølovgivningen, bringes i orden straks eller inden for en frist.Tilsynet med udenlandske virksomheders arbejdsmiljø gennemføres på samme mådesom i forhold til danske virksomheder, og der bruges samme reaktionstyper, somoverfor danske virksomheder. Tilsynet er afgrænset til de aktiviteter, den udenlandskevirksomhed har i Danmark.Arbejdstilsynet henter oplysninger om virksomheder fra Det Centrale Virksomhedsre-gister (CVR) til brug for tilrettelæggelsen af tilsynet. Derudover henter Arbejdstilsynetoplysninger om udenlandske virksomheder, der udstationerer arbejdskraft i Danmarkfra RUT.
117
Arbejdstilsynet får også oplysninger om, at udenlandske virksomheder (muligvis) ikkehar foretaget (evt. mangelfuld) anmeldelse til RUT eller overtrådt arbejdsmiljølovenfra borgere, faglige organisationer, andre myndighed eller hvervgivere. Disse anmel-delser modtager Arbejdstilsynet typisk enten elektronisk eller telefonisk (via AT’s hot-line)Arbejdstilsynet møder desuden udenlandske virksomheder i forbindelse med tilsyn.Det kan fx være tilsyn på byggepladser, hvor det viser sig, at udenlandske virksomhe-der udfører arbejde. Arbejdstilsynet gennemfører også opsøgende kørsel, fx i villa- ogindustrikvarterer for at lokalisere udenlandske virksomheder, som fx udfører bygge-og anlægsopgaverEndelig får Arbejdstilsynet også oplysninger om udenlandske virksomheder, når Ar-bejdstilsynet i 2012 og 2013 sammen med SKAT og politi afholder en række lands-dækkende og regionale fællesaktioner som led i den styrkede myndighedsindsats modudenlandske virksomheder, som er aftalt i finansloven for 2012.Arbejdstilsynet kan derudover komme på besøg for at undersøge et konkret og af-grænset arbejdsmiljøproblem, fx på baggrund af en klage eller en ulykke.Arbejdsmiljøreglerne er de samme for alle virksomheder - uanset branche, størrelse ognationalitet.Når Arbejdstilsynets konstaterer en overtrædelse af arbejdsmiljøloven, afgiver Ar-bejdstilsynet normalt en reaktion i form af et forbud eller et påbud, der pålægger virk-somheden at bringe forholdene i orden straks eller inden for en frist.Arbejdstilsynet rejser en straffesag uden forudgående påbud, hvis der konstateres enovertrædelse af klare, velkendte regler eller praksis, hvor der er en dokumenteret risikofor skader eller sundhedsskadelig påvirkning.Arbejdstilsynet rejser en straffesag i 2 typer af sager: For det første kan Arbejdstilsynetrejse en straffesag uden at der er afgivet et forudgående påbud. For det andet kan Ar-bejdstilsynet rejse en straffesag, hvis det konstateres, at arbejdsgiveren ikke har efter-kommet et tidligere afgivet påbud om at bringe et eller flere forhold i overensstem-melse med lovgivningen.10.2.1 Straffesager uden forudgående påbud:
Arbejdstilsynet kan rejse en straffesag uden forudgående påbud, selv om der i detkonkrete tilfælde ikke er sket en ulykke eller anden skade. Det er tilstrækkeligt, at derhar været fare for det. Det er typisk overtrædelser, hvor der er stor risiko for skadereller dødsfald.Straffesagen rejses i dette tilfælde, uanset om virksomheden efterfølgende har løst ar-bejdsmiljøproblemet.
118
Eksempler på typiske områder for en straffesag uden forudgående påbud er:fare for ætsning, brand, kvælning, forgiftning og eksplosionfare for nedstyrtningfare for sammenstyrtning og sammenskridning ved jordarbejdearbejde med farlige stoffer og materialer uden sikkerhedsforanstaltninger.Arbejdstilsynet kan også rejse straffesager uden forudgående påbud, hvis der konstate-res alvorlige overtrædelser af reglerne om psykisk arbejdsmiljø.10.2.2 Manglende efterkommelse af påbud
Hvis Arbejdstilsynet har givet en virksomhed påbud om at løse et arbejdsmiljøpro-blem, og hvis det efter fristens udløb konstateres, at virksomheden ikke har rettet sigefter Arbejdstilsynets påbud, kan Arbejdstilsynet rejse en straffesag mod arbejdsgive-ren. Arbejdsgiveren kan således idømmes en bøde for ikke at have efterkommet Ar-bejdstilsynets påbud.Straffesagen kan rejses uanset, om virksomheden efterfølgende har løst arbejdsmiljø-problemet. Der henvises i øvrigt til afsnit 7.3.4.10.2.3 Administrative bødeforelæg
Arbejdstilsynet kan udstede administrative bødeforelæg for overtrædelse af arbejdsmil-jølovgivningen. Et administrativt bødeforelæg indebærer, at modtageren får mulighedfor at betale bøden, uden at Arbejdstilsynet anmelder overtrædelsen til politiet.Arbejdstilsynet kan udstede et administrativt bødeforelæg, nårder er tale om klare overtrædelser og ukomplicerede sager, hvor der er en do-kumenteret risiko for ulykker eller arbejdsbetingede lidelser,der foreligger en klar retspraksis på området ogmodtageren af bødeforelægget ikke har modsat sig, at sagen afgøres på dennemåde.Alle de nævnte betingelser skal være opfyldt. Hvis det ikke er tilfældet, sender Arbejds-tilsynet i stedet en politianmeldelse. Der henvises til rapportens kapitel 7.3.6.5 om ud-stedelse af administrative bødeforlæg for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen.10.3 Sanktioner for overtrædelse af reglerne
Udenlandske virksomheder er omfattet af de samme typer afgørelser som danske virk-somheder ved overtrædelser af arbejdsmiljøloven. Dvs. samme overtrædelse giversamme afgørelse – og i sidste ende samme bøde - uafhængig af virksomhedens natio-nalitet.Den typiske bøde for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen er på 25.000 kr.Bødens størrelse afhænger af overtrædelsens grovhed. En bøde bliver sammensat afen ”grundbøde” for selve overtrædelsen og eventuelt en fordobling af grundbøden,
119
hvis overtrædelsen har medført en ulykke med alvorlig personskade eller døden tilfølge. Herved fremkommer ”normalbøden”.Herefter sker der en differentiering af ”normalbøden” på baggrund af virksomhedensstørrelse. Dette skal ske på følgende måde:På virksomheder med 0-9 ansatte fastholdes bøderne på det eksisterende ni-veau (”normalbøden”)På virksomheder med 10-34 ansatte forhøjes ”normalbøden” med 50 pro-cent.På virksomheder med 35-99 ansatte forhøjes ”normalbøden” med 75 pro-cent.På virksomheder med 100 eller flere ansatte forhøjes ”normalbøden” med100 procent.Dog skal der ikke ske differentiering af bøden for såkaldt formelle overtrædelser. Detvil sige overtrædelser, der ikke er direkte forbundet med en sikkerheds- eller sund-hedsfare.Efter differentieringen af bøden tillægges eventuelle forhøjelser af bøden, hvis derforeligger skærpende eller særligt skærpende omstændigheder ved overtrædelsen.Skærpende omstændigheder, som medfører at bøden forhøjes med 5.000 kr., er bl.a.,at der er sket skade på liv eller helbred eller opstået fare for det, eller at der tidligere ergivet et påbud for samme eller lignende forhold. Hvis der er sket skade på liv ellerhelbred for unge under 18 år eller fremkaldt fare for det, betragtes det som en særligtskærpende omstændighed, der medfører en forhøjelse af bøden med 10.000 kr.Ved særligt grove overtrædelser af arbejdsmiljøloven kan der idømmes bøder, der fal-der uden for det sædvanlige bødeniveau. Efter nuværende retspraksis har der ikke væ-ret idømt en bøde under 75.000 kr. i sådanne sager. Også i disse tilfælde skal den kon-krete bøde differentieres efter virksomhedens størrelse som skitseret oven for. Denhøjeste bøde, der er idømt for overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, er på 300.000kr.10.4 Potentielle tiltag
Udvalget skal som led i sit arbejde undersøge muligheden for at skærpe sanktionerneved særligt alvorlige overtrædelser som eksempelvis bevidst omgåelse af reglerne fortjenesteydere i EU, fx undladelse af at betale skat og opfylde andre pligter i Danmarkunder falsk dække af at være etableret i et andet land.10.4.1 Skærpede sanktioner
Udgangspunkt:Arbejdsmiljøreglerne er ens for udenlandske og danske virksomhe-der. Derfor vil en eventuel skærpelse af bødeniveauet for overtrædelser af arbejdsmil-jøloven omfatte både danske og udenlandske virksomheder.
120
Når det skal lægges fast, hvem der er ansvarssubjekt efter arbejdsmiljølovgivningen,lægges vægt på, hvem der reelt er arbejdsgiver i den pågældende situation. Arbejdstil-synet vurderer altid de aktuelle forhold, og lægger bl.a. vægt på følgende:Hvem instruerer den beskæftigede og kontrollere arbejdet?Hvem stiller arbejdsrum, maskiner og redskaber til rådighed for udførelsen afarbejdet?Hvem bærer risikoen for arbejdsresultatet?Hvem udbetaler løn?Overvejelser:Virksomhedsformen – eller mangel på samme – har derfor lille elleringen betydning for muligheden for at sanktionere overtrædelse af arbejdsmiljølovgiv-ningen.Potentielt tiltag:Derfor kan udvalget ikke pege på et potentielt tiltag i form at indfø-re en bestemmelse om, at det er en skærpende omstændighed, hvis en arbejdsmiljø-lovsovertrædelse begås af en virksomhed, der bevidst forsøger under falsk dække atsignalere at være etableret i hjemlandet.10.4.2 Muligheden for at indføre ID-kort i byggeriet
Udgangspunkt:Der er i dansk ret ikke krav om brug af ID-kort kombineret med engenerel sikkerhedsuddannelse.Potentielt tiltag:Der har i flere omgang været forslag om at indføre et ID-kort kom-bineret med en generel sikkerhedsuddannelse for ansatte på byggepladser. Ordningenskulle gælde for alle beskæftigede på danske byggepladser uanset nationalitet. Udvalgethar overvejet, om et sådan ID-kort kunne være et potentielt tiltag for at modvirke so-cial dumping. Udvalget har i den forbindelse set på tidligere undersøgelser af mulighe-den for at indføre et ID-kort.Overvejelser:Som led i østaftalen fra 2008 blev det aftalt, at muligheden for indførelse af et obliga-torisk ID-kort og en generel sikkerhedsuddannelse for ansatte på byggepladser skullekortlægges og drøftes i samarbejde mellem Arbejdstilsynet og byggeriets parter, hvor-efter arbejdsmiljøforligskredsen skulle drøfte spørgsmålet.På baggrund af drøftelserne med byggeriets parter, herunder Dansk Byggeri, BAT-Kartellet og Bygherreforeningen, udarbejdede Arbejdstilsynet efterfølgende en udred-ning, og parterne skitserede en ordning med et ID-kort kombineret med en generelsikkerhedsuddannelse for ansatte på byggepladser.I foråret 2009 rettede Arbejdstilsynet på opfordring fra byggeriets parter og efter øn-ske fra den tidligere beskæftigelsesminister henvendelse til EU-Kommissionen for atfå afklaret, om den skitserede ID-kortordning ville være i overensstemmelse med EU-reglerne.
121
EU-Kommissionen svarede i foråret 2010, at den skitserede ID-kortordning sandsyn-ligvis er i strid med EU-traktatens bestemmelse om fri udveksling af tjenesteydelser,fordi 1) det kun er personer med et ID-kort, der må udføre arbejde på byggepladser,2) kravet om ID-kort gælder for alle på en byggeplads uanset arbejdets art og 3) ord-ningen er ikke er proportional i forhold til målet om sikkerhed og sundhed på danskebyggepladser.EU-Kommissionen fandt endvidere, at ID-kortordningen formentlig ville være i stridmed tjenesteydelsesdirektivet. EU-Kommissionen fandt derimod, at de danske myn-digheder godt kunne etablere en ordning som den skitserede i forhold til fysiske per-soner, der er bosat i Danmark, og i forhold til personer, der er beskæftigede hos enarbejdsgiver, der er etableret i Danmark. Der kunne således godt etableres en ren nati-onal ID-kortordning, men der kan ikke stilles de samme krav til udenlandske tjeneste-ydere eller vandrende arbejdstagere, der arbejder på danske byggepladser.EU-Kommissionen påpegede i øvrigt, at Danmark i henhold til reglerne om det friemarked skal tage hensyn til arbejdstageres kvalifikationer erhvervet i andre medlems-stater.Udvalget har i øvrigt noteret sig, at Arbejdstilsynet finder det meget tvivlsomt, om enID-kortordning kombineret med en generel sikkerhedsuddannelse i nævneværdigtomfang vil kunne medvirke til at nedbringe antallet af arbejdsulykker på bygge- oganlægsområdet henset til de betydelige økonomiske omkostninger forbundet med ensådan ordning.Udvalget har derfor vurderet, at der ikke inden for rammerne af EU-retten kan pegespå indførelse en ID-kortordning kombineret med en generel sikkerhedsuddannelse påen måde, så den kan modvirke social dumping.
122
Kapitel 11. Strafforfølgning og inddrivelse af krav i forhold til udenlandskevirksomheder.
Ifølge kommissoriet for udvalgets arbejde skal udvalget undersøge muligheder forstyrket håndhævelse og inddrivelse. Udvalget skal således undersøge mulighederne forbedre inddrivelse af krav (både offentlige og privatretlige) – herunder undersøge mu-ligheden for hæftelsesgennembrud for offentlige krav på Skatteministeriets område.Der skal bl.a. ske en analyse af eksisterende regler samt af nye forslag fra Kommissio-nen.11.1 Strafforfølgning11.1.1 Politiets udstedelse af bødeforelæg
Efter retsplejelovens § 832, stk. 1, kan anklagemyndigheden i sager om lovovertrædel-ser, der ikke skønnes at ville medføre højere straf end bøde, i et bødeforelæg tilkende-give over for den sigtede, at sagen kan afgøres uden retssag, hvis sigtede erklærer sigskyldig i overtrædelsen og i øvrigt erklærer sig villig til at betale den forelagte bødeinden for en nærmere angiven frist.For at en sag kan afsluttes udenretligt med et bødeforelæg, forudsætter det en reaktionfra den, der har modtaget bødeforelægget. Den pågældende skal således erklære sigskyldig i overtrædelsen og villig til at betale bøden inden for en nærmere angiven frist.Vedkommendes passivitet indebærer ikke en vedtagelse af bødeforelægget. Hvis ved-kommende enten ikke reagerer på bødeforelægget eller meddeler, at han ikke vil ved-tage bødeforelægget, må anklagemyndigheden indbringe sagen for retten.Hvis den udenlandske virksomhed/tjenesteyder opholder sig på arbejdspladsen ellerandet kendt sted her i landet, opsøger politiet i nogle tilfælde pågældende og udlevereret oversat bødeforelæg til pågældende. Hvis bøden vedtages, vælger nogle virksomhe-der/tjenesteydere at betale bøden kontant til politiet. I visse tilfælde oplyser politietden pågældende om, hvilken bankkonto bødebeløbet kan overføres til.Vedtages bødeforelægget ikke, må anklagemyndigheden som nævnt indbringe sagenfor retten. Efter retsplejelovens § 896 a (den forenklede bødesagsproces) kan rettenuden afholdelse af retsmøde behandle sager, hvor der er udstedt et bødeforelæg. Detforudsætter, at det i bødeforelægget er angivet, at den pågældende, hvis bødeforelæg-get ikke vedtages, uden yderligere varsel kan blive dømt for det forhold, som bødefo-relægget angår, uden mulighed for anke, medmindre den pågældende inden for denfrist, der er fastsat i bødeforelægget, har anmodet om, at sagen behandles ved et rets-møde, og at den pågældende ikke rettidigt har fremsat en sådan anmodning.Reglerne om den forenklede bødesagsproces medfører, at det som udgangspunkt ikkeer nødvendigt at forkynde et tidspunkt for et retsmøde, når bødeforelægget udleveres(forudsat at bødeforelægget er formuleret i overensstemmelse med den forenkledebødesagsproces).Hvis den pågældende anmoder om et retsmøde, skal retten, når den modtager sagenfra anklagemyndigheden, fastsætte tid og sted for en hovedforhandling og indkalde
123
tiltalte hertil på samme måde, som retten i dag indkalder til hovedforhandling i bøde-sager, der behandles uden domsmænd efter retsplejelovens kapitel 80.I de fleste tilfælde formulerer politikredsene bødeforelæggene i overensstemmelse medden forenklede bødesagsproces, hvorefter virksomheden kan dømmes som udebleven,hvis den ikke reagerer – enten ved at vedtage bøden eller anmode om retsmøde – in-den 20 dage.Som alternativ til den forenklede bødesagsproces kan politiet vælge at anvende denalmindelige bødesagsproces. Når politiet udleverer et oversat bødeforelæg til en uden-landsk virksomhed/tjenesteyder, får den pågældende samtidig forkyndt et tidspunktfor et retsmøde (normalt 4 måneder efter tidspunktet for forkyndelse), således at deter muligt at afsige udeblivelsesdom, hvis den pågældende ikke vedtager bøden uden-retligt og ikke møder til det berammede retsmøde.Der kan være praktiske grunde til, at nogle kredse vælger at anvende denne frem-gangsmåde med berammelse af retsmøde ved udlevering af bødeforelæg frem for denforenklede bødesagsproces. I visse tilfælde vil det være forbundet med praktiske van-skeligheder, hvis den udenlandske virksomhed - efter at den er udrejst af landet - an-moder om et retsmøde, idet forkyndelsen af retsmødeindkaldelsen i så fald skal ske iudlandet. Dette problem undgås, hvis retsmødet er forkyndt allerede på tidspunktetfor udlevering af bødeforelægget.Hvis den udenlandske virksomhed/tjenesteyder opholder sig på en kendt udenlandskadresse, følger det af EU-retshjælpskonventionens artikel 5, at fremsendelse og for-kyndelse af retsdokumenter som fx bødeforelæg, som udgangspunkt kan fremsendesdirekte til disse med posten. Rigsadvokaten har oplyst, at nogle politikredse i dissesituationer sender et oversat bødeforelæg direkte til den udenlandske adresse, eventu-elt med oplysninger om, hvilken bankkonto beløbet kan overføres til, hvis bøden ved-tages.11.1.2 Retsforfølgning i udlandet
Såfremt det ikke er muligt for politiet at få sagen afgjort ved bødeforelæg, eller hvisden udenlandske virksomhed/tjenesteyder opholder sig på en ukendt udenlandskadresse, afhænger mulighederne for at retsforfølge virksomheden/tjensteyderen afvirksomhedens/tjenesteyderens hjemland, og af de konventioner om retshjælp, sommåtte være indgået mellem Danmark og det pågældende land.Det følger af Den Europæiske Konvention af 20. april 1959 om gensidig retshjælp istraffesager (Retshjælpskonventionen) – som er ratificeret af Danmark og langt defleste europæiske lande – at der mellem de kompetente myndigheder i to lande, derhar ratificeret konventionen, kan fremsendes anmodninger om retshjælp i straffesager.Det følger endvidere af Retshjælpskonventionen, at retsanmodninger om forkyndelseaf fx et bødeforelæg kan fremsendes direkte mellem de såkaldte judicielle myndighe-
124
der, der for Danmarks vedkommende er domstolene, Rigsadvokaten, statsadvokater-ne, politidirektørerne og Justitsministeriet.Det er desuden muligt at anmode om eller yde gensidig retshjælp i medfør af Konven-tionen af 29. maj 2000 om gensidig retshjælp i straffesager mellem Den EuropæiskeUnions medlemsstater (EU-retshjælpskonventionen). Det følger af konventionensartikel 5, at fremsendelse og forkyndelse af retsdokumenter som fx bødeforelæg, derer bestemt for personer, der opholder sig på en anden medlemsstats område, som ud-gangspunkt fremsendes direkte til disse med posten. Konventionens artikel 3 givermulighed for at yde gensidig retshjælp ved retsforfølgning for handlinger, der ifølgeden anmodede medlemsstat eller den anmodende medlemsstats eller eventuelt beggesnationale ret betragtes som overtrædelser af bestemmelser, som kan afgøres af admini-strative myndigheder, hvis afgørelser kan indankes for en domstol med kompetence inavnlig straffesager.Bestemmelser om retshjælp, der i vidt omfang svarer til EU-retshjælpskonventionens,findes i Schengenkonventionen, der er relevant i forhold til de lande, som er omfattetaf Schengen-samarbejdet, men som ikke er medlem af Den Europæiske Union.11.1.3 Sammenfatning
Retsplejeloven indeholder som anført en række regler, der gør det muligt effektivt atgennemføre en bødesagsproces her i landet.Retshjælpskonventionerne muliggør endvidere retsforfølgning af virksomhe-der/tjenesteydere for overtrædelse af eksempelvis arbejdsmiljølovgivningen eller formanglende registrering i RUT, selvom de skulle have forladt landet, inden restforfølg-ningen er tilendebragt.Er virksomheden/tjenesteyderen først udrejst af landet, vil politiets og anklagemyn-dighedens videre sagsbehandling dog blive mere vanskelig. Det viser sig ofte, at detikke er muligt at identificere virksomheden, f.eks. fordi den ikke er registreret i hjem-landet og dermed reelt ikke eksisterer.I forhold til strafforfølgning af udenlandske tjenesteydere/virksomhed er det såledesafgørende, at sagsbehandlingen er hurtig, således at det er muligt at få sagerne afgjort,mens den udenlandske virksomhed/tjenesteyder er her i landet.En hurtig gennemførelse af sagerne her i landet kan i et vist omfang sikres ved, at derindføres hjemmel til, at Arbejdstilsynet får mulighed for at udstede administrative bø-deforelæg for overtrædelse af udstationeringsloven. Der henvises til rapportens afsnit7.3.6.11.2 Inddrivelse11.2.1 Generelt om inddrivelse af offentligretlige krav
125
En væsentlig forudsætning for at den samlede håndhævelsesindsats kan være effektiver, at de deraf genererede efterbetalingskrav eller bøder bliver betalt. Såfremt det ikkesker indenfor de ordinære betalingsfrister iværksættes tvangsinddrivelsesskridt. I detteafsnit beskrives gældende regler og praksis for inddrivelse af krav, der hviler på et of-fentligretligt grundlag, herunder skatter og afgifter.Inddrivelse betegner den proces, der indledes efter at et krav er overgået til SKATsom restanceinddrivelsesmyndighed med henblik på iværksættelse af tvangsinddrivel-sesskridt.I det følgende bruges betegnelsen skyldneren om den, inddrivelsen søges rettet mod.Det være sig en person, et selskab eller en anden juridisk enhed afhængig af virksom-hedens konstruktion.Den samlede gæld vedrørende skyldnere, der ikke opholder sig fast i Danmark, ud-gjorde primo 2012 ca. 3 milliarder kroner.Personskatter18, underholdsbidrag19og virksomhedsrestancer20udgjorde størstedelenaf Danmarks samlede tilgodehavende hos skyldnere i udlandet. Disse beløb angår ikkekun situationer, der kan betragtes som social dumping, men giver et billede af de ud-fordringer, som opstår når personer og virksomheder forlader landet med gæld til detoffentlige.Der anvendes som udgangspunkt samme fremgangsmåde for inddrivelse overforudenlandske skyldnere som over for danske, bl.a. når det konstateres, at de udenland-ske skyldnere har effekter i Danmark, der kan være genstand for tvangsinddrivelse.11.2.2 Tvangsinddrivelse
SKAT forestår som restanceinddrivelsesmyndighed som udgangspunkt al tvangsind-drivelse af restancer, der hviler på et offentligretligt grundlag.I begrebet tvangsinddrivelse ligger først og fremmest, at det er bevist, at der er et krav,hvorfor man kan kræve at få sin betaling direkte. Typisk sker tvangsinddrivelsen i fo-gedretten, hvor fogeden oplister, hvilke krav der er tale om, og om skyldneren kanbetale. Kan skyldneren ikke det, vil tvangsinddrivelsen kunne ske først gennem ud-læg21i og senere eventuelt tvangssalg af aktiver, som skyldneren råder over – eksem-pelvis fast ejendom, biler og likvide midler. Den resterende del af gælden, som ikkeblive indfriet i forbindelse med den første del af tvangsfuldbyrdelsen, vil i stedet kun-ne forfalde, når den pågældende får egentlige værdier igen.Fordelen i tvangsfuldbyrdelsen for kreditoren er først og fremmest, at det er muligt atPersonskatter 1.285.820 kr.Underholdsbidrag 1.086.990 kr-20Virksomhedsrestancer 473.820 kr.21Etablering af udlæg er et tvangsinddrivelsesmiddel, der består i etablering af en sikkerhedsret for det pengekravder skyldes. Udlæg foretages af fogeden til sikkerhed i et bestemt aktiv, for eksempel rede penge, biler, løsøre og lig-nende.1819
126
få sit krav gennemført direkte. Eksempelvis hvor en bank har ydet et lån til en skyld-ner, som ikke betaler af som aftalt. I sådanne situationer, vil det være unødigt at skulleigennem en retssag for at få fastslået, at der består et skyldforhold. I stedet kan man gådirekte løs på de aktiver, som den pågældende måtte have.For at der kan foretages tvangsinddrivelse, er det som udgangspunkt en betingelse, atkravet er forfaldent til betaling. Hvis den pågældende er på vej til udlandet, kan et kravdog sikres uden forudgående underretning, hvis det må antages, at muligheden for atopnå dækning ellers vil blive væsentligt forringet.Inden kravet tvangsinddrives hos skyldneren, skal der sendes et skriftligt varsel. Afvarslet skal fremgå, at kravet vil blive begæret fuldbyrdet, eventuelt med bistand fraudenlandske inddrivelsesmyndigheder, såfremt pålægget ikke bliver opfyldt.For skyldnere (personer) på vej til udlandet kan der søges at opnå sikkerhed for re-stancernes betaling ved foretagelse af udlæg i skyldnerens aktiver, således at det ikkebliver nødvendigt at søge kravet inddrevet i udlandet. Selvom pågældende har forladtlandet, kan der endvidere foretages tvangsinddrivelse mod aktiver, der forsat befindersig i Danmark.Der foretages opslag i RUT-registeret for at finde de udenlandske virksomheders ak-tuelle opholdssted, hvor de konkret udfører en opgave, fx en byggeopgave. For virk-somheder, der er i restance, benytter SKAT oplysningerne i RUT, og en foged og etvidne tager ud til fx byggepladsen for at gøre udlæg i eventuelle effekter, oftest biler.Er skyldnerens adresse ukendt, eller er SKAT bekendt med, at skyldneren ikke ophol-der sig på sin adresse, forsøger SKAT i første omgang at finde adresseoplysningerne.Adresseforespørgsler til udlandet kan foretages til de lande, Danmark har en bistands-aftale med. Det kræves således, at myndigheden ved hvilket land skyldner opholdersig i. Der kan imidlertid opstå situationer, hvor hverken ansøgerstaten eller inddrivel-sesstaten kan opdrive skyldners adresse og hvor det alligevel kan være aktuelt med enbistandsanmodning, fx hvor man har oplysninger om skyldnerens aktiver i inddrivel-sesstaten og ønsker, at der skal foretages udlæg i disse aktiver. I så fald kan man nøjesmed at sende et varsel til skyldners sidst kendte adresse.11.2.3 Inddrivelse i udlandet - aftaler om inddrivelsesbistand med udenlandskemyndigheder
Generelt hviler inddrivelsen af skatter og afgifter mv. på de i EU´s inddrivelsesdirek-tiv, 2010/24, og internationalt indgåede aftaler de enkelte lande imellem.Danmark har indgået en række aftaler om at undgå dobbeltbeskatning, der også inde-holder bestemmelser om inddrivelsesbistand. Gennem aftalerne har staterne forpligtetsig til at opkræve de andre staters skattekrav og i nogle tilfælde også afgiftskrav.Der er primært tale om bilaterale aftaler, dvs. aftaler, der er indgået mellem Danmarkog en anden stat. Derudover eksisterer der en række multilaterale aftaler om bistand,127
herunder en nordisk aftale, en OECD-bistandsaftale og flere EU direktiver. Senestetiltag er EU Rådets direktiv 2010/24 af 16. marts 2010, som gør det muligt anmodeandre medlemsstater om at inddrive gælden, som var det en fordring fra den bistands-søgte medlemsstat.En helt grundlæggende betingelse for at anmode en anden stat om bistand er, at kra-vet er eksigibelt, og kan tvangsfuldbyrdes.Derudover gælder 2 vigtige principper, som gensidig inddrivelsesbistand i EU er base-ret på:- Enhver fordring, for hvilken en anmodning om inddrivelse er indgivet, skal behand-les, som om det var en fordring fra den bistandssøgte medlemsstat (artikel 13 i direkti-vet).- Inden den bistandssøgende myndighed fremsætter en anmodning om inddrivelseiværksættes, skal inddrivelsesmulighederne i den bistandssøgende medlemsstat somudgangspunkt være udtømte (artikel 11 i direktivet).Det første princip indebærer, at inddrivelsen af danske krav er meget afhængige af atden bistandssøgte medlemsstat har et effektivt inddrivelsessystem. Det andet principindebærer at der kan være stor forskel på hvornår inddrivelsesmulighederne anses forudtømte i den bistandssøgende medlemsstat, således at der kan anmodes om bistand.Nogle lande har ikke tiltrådt fælles konventioner sammen med Danmark. I disse landehviler inddrivelsen på den lokale lovgivning og foregår via et inkassofirma. SKAT harindgået aftale med Købmandstandens inkasso om at bistå SKAT med opkrævning afoffentlige krav i udlandet. Aftalen vedrører kun de lande, hvor der ikke er indgået eninddrivelsesaftale, eller hvor kravet ikke er omfattet af en sådan indgået aftale.Ofte er der en minimumsgrænse for, hvor stor en fordring skal være for at kunne sen-des til inddrivelse i udlandet. Fx er der en minimumsgrænse i Nordiske Bistandsaftalepå 5.000 kr. og i EU Inddrivelsesdirektiv, 2010/24, nærmere artikel 18.3,på 1.500 €.11.2.4 Gennemførelse af inddrivelse i udlandet i praksis
Når det konstateres, at der ikke er flere tvangsinddrivelsesmuligheder i Danmark, sen-des sagen til SKATs enhed for International Inddrivelse. Hovedparten af sagerne,hvor skyldneren er udvandret, forbliver i Danmark til overvågning og sagsbehandling,da det enten ikke er muligt at finde frem til skyldnerne, eller de er i et land, hvor derikke er mulighed for at anmode om bistand.11.2.5 Særligt om hæftelsesgennembrud
Hæftelsesgennembrud for offentlige krav på Skatteministeriets område anvendes ikke.Når et selskab ønskes registreret med samme aktionærkreds, som tidligere har haft etselskab registreret i Danmark, undersøges om de pågældende personer har en restancei Danmark. Såfremt det måtte være tilfældet, kræves en sikkerhedsstillelse på den gam-128
le restance og yderligere et forventet 3 måneders tilsvar, inden virksomheden bliverregistreret i Danmark.11.2.6 Potentielle tiltag
Udgangspunkt:En vigtig forudsætning for, at de ovennævnte aftaler om gensidiginddrivelsesbistand kan føre til en effektiv inddrivelse, er, at landene har et effektivt ogvelfungerende inddrivelsessystem, og at de juridiske forudsætninger er til stede.Som nævnt ovenfor i afsnit 11.2.3 gælder 2 vigtige principper om gensidig inddrivel-sesbistand indenfor EU:Det første princip indebærer, at inddrivelsen af danske krav er meget afhængig af, atden bistandssøgte medlemsstat har et effektivt inddrivelsessystem. Det andet principindebærer, at der kan være stor forskel på hvornår inddrivelsesmulighederne anses forudtømte i den bistandssøgende medlemsstat, således at der kan anmodes om bistand.Det vurderes, at det er sandsynligt, at en del af den gæld, som er til inddrivelse i ud-landet ikke inddrives som resultat af en langsom og / eller mindre effektiv inddrivel-sesproces.Potentielt tiltag:Inddrivelsesmulighederne på tværs af landegrænser kan forbedres.Konkrete aftaler, direktiver og konventioner landene imellem kan forfattes så bredtsom muligt og gerne omfatte al gæld til det offentlige. Ligeledes bør det undersøges,om der generelt er barrierer, der hindrer effektiv inddrivelse som for eksempel, at ind-drivelsesmulighederne skal være udtømte i det inddrivelsesbistandssøgende land.Endvidere bør det undersøges, om der kan skabes øgede muligheder for adgang tiludveksling af data og informationer om hver enkelt restants forhold af relevans forden samlede inddrivelse. Det kunne eksempelvis være oplysninger om ejerforholdvedrørende biler, fast ejendom, særligt værdifuldt løsøre, som kunne tvangsrealiseres.Der er tale om en langsigtet indsats, som først på sigt vil forbedre inddrivelsesmulig-hederne.11.3 Særligt om inddrivelse af idømte bødestraffe
Som alternativ til SKAT’s inddrivelse af idømte bødestraffe kan Rådets rammeafgørel-se af 24. februar 2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bøde-straffe (bøderammeafgørelsen) i nogle tilfælde anvendes. Bøderammeafgørelsen indfø-rer en forenklet og mere effektiv procedure mellem EU-medlemsstaterne i forbindelsemed anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om bødestraf.Bøderammeafgørelsen indebærer, at afgørelser om bødestraf, der er truffet i en med-lemsstat, som udgangspunkt skal anerkendes af den medlemsstat, der skal gennemføreafgørelsen, uden yderligere formaliteter og gennemføres omgående på samme måde,som hvis der havde været tale om en national afgørelse.129
Med rammeafgørelsen, der er gennemført i dansk ret ved lov nr. 1434 af 22. december2004 om fuldbyrdelse af visse strafferetlige afgørelse i Den Europæiske Union, er dersåledes skabt en nemmere adgang til, at endelige afgørelser om bødestraf, kan sendestil myndighederne i den EU-medlemsstat, hvor den pågældende har ejendom, indtægt,eller fast bopæl med henblik på fuldbyrdelse af bøden. Fuldbyrdelsesstaten vil dog ivisse nærmere angivne tilfælde kunne afslå at fuldbyrde en anmodning om fuldbyrdel-se af en bødestraf, herunder bl.a. hvis den pålagte bødestraf er mindre end 70 euroeller et beløb svarende hertil.En endelig afgørelse om bødestraf, som er ledsaget af en attest, der opfylder kravene irammeafgørelsen, kan sendes til den medlemsstat, hvor den pågældende person efterdet oplyste har aktiver, indtægt, opholder sig eller – for juridiske personers vedkom-mende – har hjemsted.Rammeafgørelsen er endnu ikke implementeret fuldt ud i alle EU-medlemsstater, mendet er vurderingen, at den – når det sker – vil kunne tjene som et effektivt instrumenttil fuldbyrdelse af danske bødeafgørelser i andre EU-medlemsstater.Med hensyn til fuldbyrdelse af strafferetlige afgørelser har Danmark endvidere ratifice-ret Den europæiske konvention af 28. maj 1970 om straffedommes internationaleretsvirkninger (1970-konventionen), der også kan anvendes i forbindelse med inddri-velse af bødestraffe mellem de ratificerende lande.Endelig finder lov nr. 214 af 31. maj 1963 om samarbejde med Finland, Island, Norgeog Sverige angående fuldbyrdelse af straf mv. bl.a. anvendelse på anmodninger omfuldbyrdelse af afgørelser om bødestraf og konfiskation mellem de nordiske lande.Der vurderes derfor ikke på nuværende tidspunkt at være behov for nye regler forfuldbyrdelse af bødeafgørelser i udlandet.11.4 Fuldbyrdelse og anerkendelse af fagretlige afgørelser i andre EU-lande
Det følgende afsnit indeholder en gennemgang af mulighederne for at få anerkendt ogfuldbyrdet afgørelser fra det fagretlige system. Ved afgørelser fra det fagretlige systemforstås retsafgørelser fra Arbejdsretten, voldgiftskendelser samt udenretlige forlig.11.4.1 Domme fra Arbejdsretten
En kreditors muligheder for at inddrive en fordring på det civil- og handelsretlige om-råde indenfor EU er reguleret i forordningen om retternes kompetence og om aner-kendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (Bru-xelles I-forordningen). Forordningen finder anvendelse i Danmark på mellemstatsligtgrundlag som følge af en parallelaftale med EU, der er gennemført i dansk ret ved lovnr. 1563 af 20. december 2006. Bruxelles I-forordningen fastlægger bl.a., hvilken rets-instans der er den mest egnede til at løse en tvist på tværs af landegrænserne, og skalsikre, at retsafgørelser, der er afsagt i en medlemsstat, let kan anerkendes og fuldbyr-des i en anden medlemsstat.130
Hvis en kreditor ønsker en dom fra Arbejdsretten fuldbyrdet i et andet EU-land, erfremgangsmåden den, at kreditor anmoder Arbejdsretten om på en særlig formular atattestere, at retsafgørelsen opfylder Bruxelles I-forordningens betingelser for fuldbyr-delse. Kreditor anmoder herefter det andet EU-lands myndigheder om at erklære rets-afgørelsen for eksigibel der. Denne erklæring skal gives uden nærmere prøvelse, såsnart den krævede attest fremlægges.Retsafgørelsen kan herefter fuldbyrdes i det andet EU-land efter de nationale regler,der gælder for fuldbyrdelsen af afgørelser i det pågældende land.En afgørelse om, at retsafgørelsen erklæres for eksigibel skal forkyndes for debitor,som derefter har mulighed for at appellere afgørelsen om eksigibilitet. En sådan appelhar opsættende virkning på definitive tvangsfuldbyrdelsesskridt som fx tvangsauktion,men ikke på sikrende tvangsfuldbyrdelsesskridt som fx udlæg.Bruxelles I-forordningen er for tiden under revision. Det kan i den forbindelse oply-ses, at der på rådsmødet om retlige og indre anliggender den 13. -14. december 2011er opnået enighed om at afskaffe reglerne om eksekvatur, det vil sige kravet om enafgørelse om ”fuldbyrdelighed” i fuldbyrdelsesstaten.11.4.2 Faglig voldgift
Danmark har tiltrådt New York-konventionen fra 1958 om anerkendelse og fuldbyr-delse af udenlandske voldgiftskendelser. Konventionen blev gennemført i dansk lovved Lov om voldgift af 24. maj 1972, jf. bekendtgørelse om anerkendelse og fuldbyr-delse af udenlandske voldgiftskendelser og om international handelsvoldgift (nr. 117af 7. marts 1973).New York konventionen var pr. januar 2004 tiltrådt af 134 lande, hvilket medvirker til,at voldgiftsafgørelser ofte er lettere at håndhæve, når det gælder internationale stridig-heder end tilfældet er ved domme truffet af domstolene.De nye medlemslande har alle tiltrådt New York-konventionen om anerkendelse ogfuldbyrdelse af voldgiftskendelser, som medfører, at en kendelse fra en dansk voldgiftsom udgangspunkt skal anerkendes og kan fuldbyrdes i et andet medlemsland.11.4.3 Forlig indgået i det fagretlige system
Et udenretligt forlig indgået på mæglings- og organisationsmøder i det fagretlige sy-stem er i Bruxelles I-forordningens forstand det samme som en aftale mellem to par-ter og kan således ikke sidestilles med en retsafgørelse.Forlig indgået i det fagretlige system på mæglings- og organisationsmøder kan fuld-byrdes efter retsplejelovens regler om fuldbyrdelse af forlig, hvilket vil sige, at et forligkan indbringes for fogedretterne i Danmark. Da fogedretten ikke foretager en reali-tetsbehandling af det indgåede forlig, vil en fogedretskendelse om tvangsfuldbyrdelseaf forliget dog ikke udgøre en retsafgørelse i forordningens forstand.
131
En eventuel tvangsfuldbyrdelse af forliget i Danmark medfører derfor ikke, at andremedlemsstater bliver forpligtet til at anerkende og fuldbyrde forliget i medfør af disseregelsæt.Et forlig indgået i det danske fagretlige system udgør ikke en retsafgørelse i BruxellesI-forordningens forstand, hvilket bl.a. indebærer, at forliget ikke i sig selv kan dannegrundlag for tvangsfuldbyrdelse i en anden medlemsstat. Såfremt et indgået forlig ind-bringes for en domstol i en anden medlemsstat, vil en dansk domstol, herunder Ar-bejdsretten, ikke efterfølgende kunne realitetsbehandle sagen. Træffer domstolen i denanden medlemsstat en afgørelse, vil afgørelsen som udgangspunkt skulle sidestillesmed retsafgørelser truffet her i landet.En umiddelbar vurdering tilsiger derfor, at fagretlige sager, der involverer udenlandskevirksomheder, bør indbringes for Arbejdsretten eller løses ved faglig voldgift, hvisman vil være sikker på, at andre medlemsstater som udgangspunkt bliver forpligtet tilat anerkende og fuldbyrde en dansk fagretlig afgørelse.11.5 Overvejelser
Repræsentanter fra fagbevægelsen har tidligere fremført, at uanset, at en afgørelse kananerkendes og fyldbyrdes i et andet medlemsland, er der tale om en langsom og tungproces. Fagbevægelsen har således hidtil erfaret, at det er vanskeligt og hidtil ikke mu-ligt at inddrive bod og tilgodehavende løn i andre lande, bl.a. fordi det pågældendefirma har vist sig ikke længere at eksistere.Processen kan efter udvalgets vurdering muligvis i nogen grad forsøges forbedret gen-nem bilaterale aftaler om samarbejde med relevante lande, men de forskellige form- ogproceskrav ville stadig skulle iagttages, ligesom det ikke kan forventes, at en bilateralaftale kan have indvirkning på almindelige sagsbehandlingstid/ventetid i andre landesjudicielle systemer.Uanset, at der evt. gennem sådanne bilaterale aftaler skabes bedre grundlag for inddri-velse, er det imidlertid efter udvalgets opfattelse, vigtigt, at fagbevægelsen forsøger atsikre sig tilgodehavendet, så inddrivelse i udlandet ikke bliver aktuelt. Det har ar-bejdsmarkedets parter f.eks. i nogen grad gjort ved indførelsen af den såkaldte 48-timers procedure i byggeriet.Der har endvidere tidligere været gjort gældende fra repræsentanter for fagbevægelsen,at der skal sikres et bedre grundlag i retsplejeloven for at sikre sig foreløbig fuldbyrdel-se, der tager højde for en kreditors interesse i at kunne få en forelø-big tvangsfuldbyrdelse mens sagen verserer.Efter retsplejeloven kan fogedretten foretage arrest til sikkerhed for pengekrav, nårdet må antages, at muligheden for senere at opnå dækning ellers vil blive væsentligtforringet. Det er ikke et krav, at fordringshaveren kan sandsynliggøre kravet, men ar-rest kan dog ikke foretages, hvis det må antages, at fordringenikkebestår. Betingelsenom, at muligheden for senere at opnå dækning ellers vil blive væsentlig forringet, kanbl.a. være opfyldt, hvis skyldneren agter at tage varigt ophold i udlandet. Arrestinstitut-
132
tet vil således efter omstændighederne bl.a. kunne anvendes over for udenlandskevirksomheder, som kun midlertidigt udfører arbejde i Danmark.Udvalget vurderer på den baggrund, at der ikke på nuværende tidspunkt er behov forat overveje ændringer af retsplejeloven.I tilfælde hvor, det manglende tilgodehavende skyldes insolvens hos arbejdsgiveren, vilden udstationerede arbejdstager have krav på dækning fra en garantiinstitution i hjem-landet, jf. direktiv 2008/94/EF af 22. oktober 2008 om beskyttelse af arbejdstagerne itilfælde af arbejdsgiverens dækning. Denne dækning er dog begrænset til krav omfattetaf lovgivningen i hjemlandet. Det kunne overvejes, om der skulle arbejdes for at sikre,at krav omfattet af udstationeringsdirektivet i et andet land skal opfattes som en del afhjemlandets ansættelsesret, jf. herved udstationeringsloven §7, der har følgende ord-lyd: ”En person, som er eller har været udstationeret til et EU-land eller et andet landinden for det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), og som under ar-bejdet i dette land har været omfattet af regler, der gennemfører Europa-Parlamentetsog Rådets direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udvekslingaf tjenesteydelser, kan ved anlæggelsen af en sag her i landet vedrørende en retstvistopstået i forbindelse med udstationeringen vælge, at sagen skal afgøres efter disse reg-ler, uanset at dansk ret i øvrigt finder anvendelse”. Efter det oplyste findes en tilsva-rende bestemmelse ikke i andre lande. Uanset at en sådan fandtes, så kan hjemlandetsgarantiinstitution imidlertid fastsætte en loft over udbetalinger, og et sådant loft vilnærliggende ikke være højere end hjemlandets normale lønniveau. Under alle omstæn-digheder vil det ikke dække bod idømt i Arbejdsretten. Udvalget finder derfor ikke, atder bør gås videre af den vej.Dog kan det evt. på sigt – hvis der til stadighed er problemer med inddrivelse - over-vejes, om lønmodtagernes garantifond kan spille en rolle i forbindelse med inddrivelseaf tilgodehavende og bod - ikke kun i tilfælde, hvor den manglende inddrivelse skyldesinsolvens. Det kan i givet fald ske ved, at LG, når visse forudsætninger er opfyldt, ud-betaler tilgodehavendet og indtræder i kravet.
133
Kapitel 12 Brug af arbejdsklausuler i offentlige kontrakter12.1 Definition af arbejdsklausul og udvalgets opgave
En arbejdsklausul er en klausul i udbudskontrakten om, at løn, arbejdstid og andrearbejdsvilkår ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for arbejde af sammeart indenfor vedkommende fag eller industri i henhold til kollektive overenskomster.Det er altså en klausul, der skal sikre, at den, der vinder opgaven, sikrer sine ansatteløn- og arbejdsvilkår, der er sædvanlige for stedet.I dag er statslige myndigheder forpligtet til at indsætte arbejdsklausuler i offentligekontrakter, mens et cirkulære henstiller til, at regioner og kommuner gør det samme.På den baggrund skal udvalget kortlægge brugen af arbejdsklausuler i offentlige kon-trakter og vurdere, hvordan brugen af arbejdsklausuler kan styrkes og udbredes samthåndhæves effektivt.12.2 Baggrund
ILO-konvention 94 om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter blev vedtaget af denInternationale Arbejdskonference i 1949 og ratificeret af Danmark i 1955.22Efter konventionen skal der i kontrakter, der indgås med offentlige myndigheder, ind-sættes klausuler om, at vedkommende arbejdere skal sikres løn- og arbejdsvilkår, derikke er mindre gunstige end dem, der gælder på den egn, hvor arbejdet udføres.Konventionen er et instrument til at imødegå social dumping ved arbejde, der udføresfor det offentlige samtidig med, at den understreger statens forpligtelse som ”model-arbejdsgiver” for så vidt angår løn- og arbejdsvilkår. Konventionen gælder alle kon-traktforhold om byggeanlægsarbejder, fabrikation og udførelse eller ydelse af tjenester,som en offentlig myndighed måtte indgå.I Danmark er konventionen gennemført ved Arbejdsministeriets cirkulære af 18. maj1966 om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter, hvor alle statslige myndigheder på-lægges at indsætte arbejdsklausuler i alle offentlige kontrakter.Cirkulæret blev suppleret af cirkulæreskrivelse nr. 115 af 27. juni 1990 med et fornyetpålæg til de statslige myndigheder og en henstilling til kommuner og amtskommunerom ligeledes at indsætte arbejdsklausuler efter samme retningslinjer, som gælder forstatslige kontrakter. Cirkulæret fra 1990 omtaler dog kun brug af arbejdsklausuler in-denfor bygge-anlægsarbejde, da kommuner og amtskommuner kun blev opfordret tilat bruge arbejdsklausuler på dette område. I cirkulæret fra 1990 blev sat en tærskel ind,så brugen af arbejdsklausuler kan begrænses til kontrakter, der overskrider tærskelvær-dien for EU-udbud på bygge- anlægsområdet (pt. ca. 37 mio. kr).22
Ud over Danmark er konventionen blandt EU-landene ratificeret af Belgien, Bulgarien, Cypern, Finland, Frank-
rig, Italien, Nederlandene, Spanien og Østrig. Storbritannien har ratificeret konventionen men opsagt den igen. Endvi-dere har Norge ratificeret konventionen.
134
Tidligere var kommuner og amtskommuner således ikke omfattet af cirkulæret, men i1990 henstillede ministeriet altså til, at kommuner og amtskommuner fulgte cirkulæretpå bygge- og anlægsområdet.12.3 Anvendelsesområdet for ILO konvention 94.12.3.1 Indledning.
Konventionens artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:“Nærværende konvention finder anvendelse på kontrakter, der opfylder følgende be-tingelser:a) at mindst en af kontraktens parter er en offentlig myndighed;b) at kontraktens opfyldelse medføreri) forbrug af midler fra en offentlig myndigheds side; ogii) beskæftigelse af arbejdstagere fra den anden parts side;c) at kontrakten er en kontrakt omi) bygning, ombygning, reparation eller nedrivning for det offentlige;ii) fabrikation, samling, behandling eller afskibning af materialer, tilbehør ellerudstyr; elleriii) udførelser eller ydelse af tjenester; ogd) at kontrakten tildeles af en central myndighed i en af Den Internationale Ar-bejdsorganisations medlemsstater, for hvilken konventionen gælder.”12.3.2 De omfattede myndigheder
Efter stk. 1 er det en betingelse, at mindst den ene af kontraktens parter er en offentligmyndighed, at kontrakten tildeles af en central myndighed samt at kontrakten medfø-rer forbrug af offentlige midler. I cirkulæret fra 1966 anføres det, at cirkulæret omfat-ter kontrakter, der for statskassens regning indgås af en central myndighed, der i pa-rentes defineres som ministerierne eller de direkte herunder hørende institutioner.Efter stk. 2 skal den kompetente myndighed bestemme, i hvilket omfang og på hvil-ken måde konventionen skal finde anvendelse på kontrakter, der tildeles af andre endcentrale myndigheder. Den kompetente myndighed er den pågældende centrale myn-dighed, der har ansvaret for den offentlige kontrakt. Med cirkulæret fra 1990 anbefa-lede staten kommuner og amtskommuner at anvende arbejdsklausuler på bygge-anlægsområdet efter samme retningslinjer som for de statslige myndigheder. Eftercirkulæret var begrundelsen herfor, at der ikke burde være forskel på vilkårene forstatslige og kommunale kontrakter efter gennemførelsen af EF-direktivet om samord-ning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige bygge- og anlægs-kontrakter.I en undersøgelse (survey) som ILO’s ekspertkomité har lavet i 2008 som led i over-vågningssystemet om medlemslandenes brug af arbejdsklausuler nævnes Danmark påside 16 som et eksempel på et land, hvor brug af arbejdsklausuler ikke er obligatorisk
135
for kommuner og regioner. Dette er i overensstemmelse med ILO’s vejledning (apractical guide) fra 2008.I cirkulæret fra 1990 henledte man igen opmærksomheden på stk. 2, “hvorefter detpåhviler hvert ministerium at træffe bestemmelse om, i hvilket omfang og på hvilkenmåde konventionen skal anvendes på kontrakter, der indgås af andre end centralemyndigheder, herunder statslige virksomheder og institutioner m.v.”Med hensyn til statslige selskaber kan de samme kriterier, som gælder efter forvalt-ningsretten, finde anvendelse for afgørelsen af, om et organ er privatretligt eller of-fentligretligt.I ILO’s henstilling nr. 84 om arbejdsklausuler i offentlige kontrakter, som ikke er juri-disk bindende, opfordres private arbejdsgivere til at bruge arbejdsklausuler, når de fårstatstilskud eller bevilling til at drive en offentlig virksomhed.Obligatorisk brug af arbejdsklausuler på kontrakter, der indgås af andre end centralemyndigheder, herunder statslige virksomheder og institutioner m.v., kan overvejes, jf.afsnit 12.10.12.3.3 De omfattede kontrakttyper.
Staten er forpligtet til at bruge arbejdsklausuler indenfor alle de områder, der er nævnti konventionens artikel 1, stk. 1, c), og der er ikke er indført tærskler på andre områderend bygge-anlægsområdet.Afgrænsningen af de enkelte kontrakttyper, som er nævnt i artikel 1, stk. 1, c) har ikkegivet anledning til fortolkningsproblemer i ILO’s praksis.I cirkulæret fra 1966 anføres det, at det efter Arbejdsministeriets opfattelse ikke kanantages, at konventionens bestemmelser finder anvendelse på kontrakter, der vedrørerindkøb af effekter, der indgår i en leverandørs almindelige produktion eller varelager,medmindre varen fremstilles i særlig produktion for staten.12.3.4 De forpligtede
Det er klart, at myndighedens umiddelbare medkontrahent er omfattet af anven-delsesområdet. Med hensyn til andre end medkontrahenten bestemmer artikel 1, stk.3, følgende:“Nærværende konvention finder anvendelse på arbejde, der udføres af under-entreprenører eller personer, der har fået overdraget kontrakten; den kompetentemyndighed skal træffe egnede forholdsregler med henblik på at sikre konventionensanvendelse på sådant arbejde.”Det kontraktretlige udgangspunkt er, at en hovedentreprenør frit kan vælge at uddele-gere opgaver til underentreprenører. I ”eksempel på klausul om arbejdsvilkår” fra
136
1966 fremgår det, at underentreprenører (underleverandører) på tilsvarende måde erforpligtet til at anvende arbejdsklausuler.12.3.5 Tærskler.
Konventionens artikel 1. stk. 4, bestemmer følgende:“Kontrakter, der medfører forbrug af offentlige midler af et beløb, der ikke overstigeren af den kompetente myndighed efter forhandling med vedkommende arbejdsgiver-og arbejderorganisationer, hvor sådanne findes, fastsat grænse, kan undtages fra an-vendelsen af nærværende konvention”.I cirkulæret fra 1966 nøjedes Arbejdsministeriet med at henlede opmærksomheden påbestemmelsen, idet det understregedes, at fastsættelsen af en grænse skulle ske efterforhandling med organisationerne. Man lod det altså være op til den enkelte offentligemyndighed at fastsætte tærskler. I cirkulæret fra 1990 anføres det, at“Anvendelsen af en arbejdsklausul kan såvel på det kommunale som på det statsligeområde eventuelt begrænses til kontrakter, der overskrider tærskelværdien for offent-liggørelse af udbud af bygge- og anlægsarbejder i EF-Tidende....”Tærskelværdien er pt. ca. 37 mio. kr.23. Der er ingen tærskelværdier for øvrige kontrak-ter fx fabrikation og tjenesteydelser.12.4 Grundlæggende krav til indholdet af arbejdsklausuler.
Konventionens artikel 2, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:“1. Kontrakter, på hvilke nærværende konvention finder anvendelse, skal indeholdebestemmelser, der tilsikrer vedkommende arbejdere en løn (herunder særlige ydelser),arbejdstid og andre arbejdsvilkår, som ikke er mindre gunstige end dem, der gælder forarbejde af samme art inden for vedkommende fag eller industri på den egn, hvor ar-bejdet udføresa) i henhold til kollektiv overenskomst eller anden anerkendt forhandlingsform mel-lem arbejdsgiver- og arbejderorganisationer, der repræsenterer en væsentlig del afhenholdsvis arbejdsgiverne og arbejderne i vedkommende fag eller industri; ellerb) i henhold til voldgiftskendelse; ellerc) i henhold til nationale love eller administrative forskrifter.2. I tilfælde, hvor de i foregående stykke omhandlede arbejdsforhold ikke reguleres påden deri omhandlede måde på den egn, hvor arbejdet udføres, skal de bestemmelser,der bør optages i kontrakterne, sikre vedkommende arbejde en løn (herunder særligeydelser), arbejdstid og andre arbejdsvilkår, som ikke er mindre gunstige end,a) dem, der er fastsat ved kollektiv overenskomst eller anden anerkendt forhandlings-form, ved voldgift eller ved nationale love eller administrative forskrifter, for arbejdeaf samme art i vedkommende fag eller industri på den nærmeste tilsvarende egn; eller23
EU tærskler i 2012-2013
137
b) de vilkår, som i almindelighed bydes af arbejdsgivere indenfor det fag eller den in-dustri, i hvilken entreprenøren er beskæftiget, og hvis almindelige forhold er af lignedeart.”Stk. 1. og 2. er forenklet noget i cirkulæret fra 1966, idet cirkulæret foreslår, at der ioffentlige kontrakter indsættes en klausul med følgende formulering (relevant uddrag):“Såfremt arbejdsforhold i den nærværende kontrakt omhandlede art ikke på den egn,hvor arbejdet udføres, er omfattet af kollektiv overenskomst, må løn- og arbejdsvilkå-rene ikke være mindre gunstige end de vilkår, der inden for det fag eller den industri, ihvilken entreprenøren (leverandøren) har sin virksomhed, i almindelighed bydes undertilsvarende forhold.”Selv om formuleringen er noget enklere end konventionsteksten, må klausulen siges atvære dækkende for så vidt angår overenskomstvilkår. Hvis der findes en overens-komst, der dækker en stor del af arbejdstagerne på egnen, må overenskomsten siges atvære udtryk for, hvad der i almindelighed bydes under tilsvarende forhold. Hvis over-enskomsten kun dækker en mindre del af arbejdstagerne, må der i princippet foretagesen selvstændig undersøgelse af, hvad der i almindelighed er gældende, men over-enskomsten vil også i denne situation udgøre en rettesnor.Det forhold, at ikke alle arbejdstagere på en egn nødvendigvis er omfattet af den dérgældende overenskomst, medfører, at en arbejdsklausul vil henvise til, hvad der glæderindenfor det fag eller i den industri, hvor entreprenøren har sin virksomhed. En ar-bejdstager kan altså fx få en bedre aflønning ved at udføre arbejde under en offentligkontrakt, selv om arbejdet udføres i arbejdstagerens normale virkeområde.Uanset det netop anførte, kan man dog teoretisk set tænke sig den situation, at en ar-bejdstager ganske vist er omfattet af en overenskomst i det geografiske område, menat denne overenskomst er mindre gunstig end de arbejdsvilkår, der i almindelighedgælder i det pågældende område.I konventionen er de forskellige retskilder (lov og administrative bestemmelser, over-enskomst samt voldgift), som regulerer arbejdsvilkårene, oplistet som alternativer. Detkan derfor være vanskeligt at udlede, hvad der skal gælde i de enkelte tilfælde. ILO’ssekretariat har fortolket det således, at arbejdsvilkårene ikke må være mindre gunstigeend i hvilken som helst af de 3 alternativer, hvilket er i overensstemmelse med eks-pertkomiteens udtalelser i Surveyen fra 2008. Dog skal et substantielt antal lønmodta-gere og arbejdsgivere være omfattet en den pågældende overenskomst, der skal findeanvendelse, jf. Surveyen side 36.Det netop anførte er en selvfølge ved kontrakter, som kun omfatter danske ar-bejdstagere. De vil naturligvis ud over den overenskomst, klausulen henviser til, væreomfattet af de relevante love. Dette gælder imidlertid ikke udenlandske, udstationeredearbejdstager, der jo som udgangspunkt vil være omfattet af hjemlandets lovgivning.Den nævnte fortolkning af konventionen er derfor af relevans for dem.138
I henstilling nr. 84 fremgår det bl.a., at arbejdsklausuler i offentlige kontrakter entendirekte eller ved henvisning til egnede bestemmelser i kollektive overenskomster børforeskrive den normale lønsats og satsen for overarbejde, der ydes til de forskelligekategorier af arbejdere.Det offentlige må ikke udelukke tilbudsgivere, der er omfattet af bestemte kollektiveoverenskomster (fx fordi de ikke sympatiserer med overenskomstparterne). Detteskyldes lighedsgrundsætningen, som det offentlige er underlagt. Det afgørende er ni-veauet for de løn- og arbejdsvilkår, som tilbudsgiver giver sine ansatte uanset om på-gældende er omfattet af en overenskomst eller ej og i givet fald hvilken.I Danmark er der følgende tre lønsystemer i de kollektive overenskomster:Normallønsområdet omfatter ca. 15 pct. af de ansatte indenfor DA/LO-området (ik-ke-faglærte). I dette lønsystem aftales alle løn- og arbejdsvilkår centralt, og der for-handles ikke løn i overenskomstperioden. Dvs. at der ikke sker andre forhøjelser aflønnen undervejs end de forhøjelser, der er fastsat ved overenskomstfornyelsen.Minimallønssystemet omfatter ca. 23 pct. af de ansatte indenfor DA/LO-området(primært faglærte). I dette system aftales alene grundlønnen dvs. ensartede grundsatserfor lønmodtagerne på området (basisløn) ved de centrale overenskomstforhandlinger.Deri ligger en vis ramme for lønforholdene, men den enkelte ansattes løn forudsættesat variere gennem personlige kvalifikations- og funktionstillæg, som forhandles lokaltude på virksomhederne. Der er normalt i overenskomsterne fastsat en mulighed for atforhandle løn 1 eller flere gange i overenskomstperioden.Mindstebetalingssystemet omfatter ca. 42 pct. (primært faglærte men også ufaglærte) afde ansatte indenfor DA/LO-området. I modsætning til minimallønssystemet fastlæg-ges der ikke en ensartet grundsats for alle lønmodtagere på området, men den enkelteansattes samlede løn skal befinde sig på et vist mindstebetalingsniveau. Her er lønnensåledes mere individualiseret, og der vil der typisk være indbygget mulighed for at fast-sætte den enkeltes løn på virksomhedsniveau. Overenskomsterne giver mulighed forlønforhandling i overenskomstperioden. Mindstebetalingssystemet er en videreudvik-ling af minimallønssystemet.Lønnen er dermed ikke et entydigt begreb efter overenskomsterne.12. 5 Gennemførelse og håndhævelse af arbejdsklausuler.12.5.1. Fastsættelse af betingelser.
Artikel 2, stk. 3, i konventionen har følgende ordlyd:“Betingelserne i de klausuler, der skal optages i kontrakter, eller afvigelser herfra, skalfastsættes af den kompetente myndighed på den måde, der anses for mest hensigts-
139
mæssig under hensyntagen til de nationale forhold, efter forhandling med vedkom-mende arbejdsgiver- og arbejderorganisationer, hvor sådanne findes.”Som nævnt ovenfor er der i cirkulæret fra 1966 indsat et forslag til udformning af enklausul, ligesom et uddrag er gengivet ovenfor. I det følgende gengives forslaget til enklausul i sin helhed:“Såfremt arbejdsforhold i den nærværende kontrakt omhandlede art ikke på den egn,hvor arbejdet udføres, er omfattet af kollektiv overenskomst, må løn- og arbejdsvilkå-rene ikke være mindre gunstige end de vilkår, der inden for det fag eller den industri, ihvilken entreprenøren (leverandøren) har sin virksomhed, i almindelighed bydes undertilsvarende forhold.Ansvaret for, at denne bestemmelse overholdes, påhviler virksomhedens leder.Tilsvarende gælder også arbejde, der udføres af underentreprenører (underleverandø-rer) eller af personer, der har fået overdraget kontrakten til udførelse. I så tilfælde på-hviler det lederen af den virksomhed, der står som hovedentreprenør (hovedleveran-dør), at påse, at bestemmelsen finder anvendelse. Såfremt entreprenøren (leverandø-ren) ikke overholder bestemmelsen, er......(styrelsens navn) berettiget til at bestemme,at pågældende afskæres fra at opnå fremtidige kontrakter af den nævnte karakter, indtildet er dokumenteret, at det pågældende forhold er bragt i orden”.Som det fremgår af konventionen, skal fastsættelsen af en klausul forhandles med or-ganisationerne på arbejdsmarkedet. Cirkulærets forslag til klausul er forhandlet medDA og LO. Heraf må følge, at hvis en myndighed i Danmark ønsker at anvende enklausul, der afviger mere end uvæsentligt fra eksemplet, skal dette ske efter forhand-ling med organisationerne.Modelklausulen fastsætter en generel henvisning til de arbejdsvilkår, der gælder påegnen. Det foreslås ikke, at de enkelte vilkår skal fremgå tydeligt. I den henstilling fraILO, der er udarbejdet i tillæg til konventionen, foreslås det i artikel 2, at klausulerne,enten direkte eller indirekte ved henvisning til relevante love, foreskriver de vilkår, derskal gælde med hensyn til løn, arbejdstidsbestemmelser, ferie og frihed under sygdom.12.5.2 Information til tilbudsgivere.
Artikel 2, stk. 4, i konventionen bestemmer følgende:“Den kompetente myndighed skal træffe egnede forholdsregler, fx ved of-fentliggørelse af licitationsbetingelser eller på anden måde, for at sikre, at personer, derønsker at deltage i licitationen er klar over betingelserne i klausulerne”.Cirkulæret fra 1966 foreskriver følgende:“I alle de tilfælde, hvor klausul om arbejdsvilkår herefter er nødvendig, påhviler detvedkommende styrelse at sikre sig, at tilbudsgiveren er opmærksom herpå. Dette vil fx140
kunne ske ved, at der i licitationsbetingelserne eller i den skrivelse, hvori der opfordrestil at fremkomme med tilbud, indføjes en bestemmelse om, at kontrakten vil være om-fattet af konventionens krav om klausul vedrørende arbejdsvilkår”.Udbudsdirektivet foreskriver, at betingelser for udførelse af kontrakten (herunder ar-bejdsklausuler) skal angives tydeligt i udbudsbekendtgørelsen eller udbudsbetingelser-ne. For klarhedens skyld kan dette angives i teksten.12.5.3. Information til arbejdstagere og indseende med klausulens overholdelse.
Artikel 4 i konventionen bestemmer følgende:“De love, administrative bestemmelser eller andre forskrifter, der sætter nærværendekonventions bestemmelser i kraft,a) skali) bringes til alle vedkommendes kundskab;ii) angive de personer, der har ansvaret for deres overholdelse; ogiii) kræve, at der ophænges plakater på iøjnefaldende steder i vedkommende virksom-heder og arbejdssteder, for at arbejderne kan få underretning om deres arbejdsvilkår;ogb) skal, såfremt der ikke består andre ordninger til sikring af en effektiv håndhævelse,indeholde bestemmelser omi) førelse af en dertil egnet protokol over vedkommende arbejderes faktiske arbejdstidog den løn, der er udbetalt dem;ii) indførelse af en tilsynsordning, der er egnet til at sikre en effektiv håndhævelse.”Bestemmelsens litra a) vedrører information til arbejdstagere. Litra b) vedrører ind-seende med klausulens overholdelse. Bestemmelserne finder kun anvendelse, såfremtder ikke består andre ordninger til sikring af en effektiv håndhævelse. I cirkulæret fra1966 anføres følgende:“Konventionen forudsætter, at vedkommende styrelse, der har det endelige ansvar forbestemmelsernes overholdelse - i fornødent omfang har indseende hermed, jf. artikel4 samt bilaget til denne skrivelse. Entreprenøren (leverandøren) bør om fornødentopfordres til at foranledige, at de arbejdere, der er beskæftiget med den i kontraktenomhandlede ordre, på let tilgængelig måde (opslag på arbejdspladsen) kan få oplysningom de for arbejdsforholdet gældende lønvilkår m.v.”12.5.3. Sanktioner
Artikel 5 har følgende ordlyd:“1. Der skal indføres passende straffebestemmelser, fx undladelse af at give entrepri-ser eller lignende, for undladelse af at overholde og gennemføre bestemmelserne i ar-bejdsklausuler i offentlige kontrakter.
141
2. Der skal træffes egnede forholdsregler, fx ved tilbageholdelse af udbetalinger i hen-hold til kontrakten eller på anden måde, for at gøre det muligt for vedkommende ar-bejdere at få udbetalt den løn, de har ret til.”Ifølge ILO’s vejledning fra 2008 kan passende sanktioner være, at den pågældendeafskæres fra at opnå fremtidige kontrakter, eller at der tilbageholdes en del af kontrakt-summen.Som det ses, overlades der et skøn til landene til at fastsætte passende sanktioner. Iden ovenfor citerede modelklausul anvender man den mulighed, der er nævnt someksempel i artikel 5, pkt. 1, idet styrelsen kan bestemme, at pågældende afskæres fra atopnå fremtidige kontrakter.I Kommissionen fortolkningsmeddelelse af 15. oktober 2001 om fællesskabsrettenvedrørende offentlige kontrakter og muligheder for at tage hensyn til sociale aspekter idisse kontrakter fremgår det af punkt 1.3.1, at en tilbudsgiver, der ved retskraftig domer dømt for en strafbar handling, der rejser tvivl om hans faglige hæderlighed ellersom i forbindelse med udøvelsen af sit hverv har begået alvorlige fejl, som de ordregi-vende myndigheder beviseligt har konstateret, kan udelukkes som tilbudsgiver. I for-slag til udbudsdirektiv, fremgår det, at ordregivende myndigheder med forslaget fårmulighed for at udelukke økonomiske operatører, der har leveret væsentlig og gen-nemgående mangelfuld opfyldelse af tidligere kontrakter.For så vidt angår spørgsmålet om løn, så er det i Danmark arbejdsmarkedets parter,der fastsætter løn og arbejdsvilkår gennem kollektive overenskomster uden indblan-ding fra staten. Sager hvor lønmodtagere ikke har fået den løn, som de var berettigettil efter ILO konvention nr. 94 og cirkulæret er hidtil blevet løst ved, at fagbevægelsenhar indgået overenskomst med den pågældende arbejdsgiver. Sager om brud på over-enskomsten afgøres i det fagretlige system.12.6 Generelt om forholdet mellem EU-retten og folkeretlige traktater
Der er blevet stillet spørgsmålstegn ved, om ILO konvention nr. 94 er forenelig medEU-retten. Nedenfor gennemgås derfor forholdet mellem EU-retten og ILO konven-tion nr. 94.Såfremt en konvention måtte være uforenelig med EU-retten, opstår spørgsmålet, omdet er konventionen eller EU-retten, der må vige. Normalt anerkendes princippet omEU-rettens forrang, men med hensyn til forholdet til ældre konventioner bestemmerEUF-traktatens artikel 351 følgende:“De rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som før denne Traktatsikrafttræden er indgået mellem på den ene side en eller flere Medlemsstater og på denanden side et eller flere tredjelande, berøres ikke af bestemmelserne i denne Traktat.I det omfang, disse konventioner er uforenelige med denne Traktat, bringer den ellerde pågældende Medlemsstater alle egnede midler i anvendelse med henblik på at fjerne142
de konstaterede uoverensstemmelser. Om fornødent bistår Medlemsstaterne hinandeni dette øjemed og indtager i påkommende tilfælde en fælles holdning.Ved anvendelsen af de konventioner, der omtales i stk. 1, tager Medlemsstaterne i be-tragtning, at de fordele, hvorom de hver især har givet tilsagn i denne Traktat, indgårsom integrerende dele af Fællesskabets tilblivelsesproces og derfor uløseligt hængersammen med oprettelsen af fælles institutioner, med overdragelsen af beføjelser tildisse og med de andre Medlemsstaters indrømmelse af samme fordele.”Som det fremgår, kan medlemsstaterne overholde deres forpligtelser efter kon-ventioner, der er indgået før Traktatens ikrafttræden, selv om dette ellers måtte væreuforeneligt med Traktaten. I disse tilfælde er der dog en pligt til med egnede midler atforsøge at fjerne uoverensstemmelserne. Bestemmelsen må medføre, at hvis en kon-vention giver de forpligtede lande nogle valgmuligheder eller overlader dem et skøn,så skal medlemsstater vælge den løsning, der er bedst i overensstemmelse med EU-retten.Konventionen rejser en række problemstillinger i forhold til udstationeringsdirektivetog EU-udbudsdirektiverne (udbudsdirektivet samt forsyningsvirksomhedsdirektivet),som analyseres nedenfor. Men sammenfattende er det udvalgets opfattelse, at ILOkonvention nr. 94 og Danmarks implementering heraf er i overensstemmelse medEU-retten, og de mulige initiativer i afsnit 12.10 er efter udvalgets opfattelse indenforEU-rettens rammer.12.7 Forholdet mellem ILO konvention 94 og udstationeringsdirektivet
Udstationeringsdirektiv 1996/71/EF er i Danmark implementeret ved lov om udsta-tionering af lønmodtagere. Udstationeringsdirektivet går i korthed ud på, at den uden-landske tjenesteyder i forbindelse med udstationering af lønmodtagere, skal overholdeen kerne af minimumsrettigheder i værtslandet.Den kerne af klart beskyttede regler er:Maksimal arbejdstid og minimal hviletidMindste antal betalte feriedage pr. årMindsteløn, herunder overtidsbetalingBetingelser for at stille arbejdstagere til rådighed, herunder vikarbureauerSikkerhed, sundhed og hygiejne på arbejdspladsenBeskyttelsesforanstaltninger for gravide og børn og ungeLigebehandling samt andre regler om ikke-diskriminationBortset fra normal ugentlig arbejdstid og løn er de øvrige kerneområder, der er opreg-net i direktivet, reguleret i arbejdsmiljøloven, ferieloven eller ligestillingslovene. Lønog arbejdstid er i Danmark reguleret via de kollektive overenskomster i modsætning tilde fleste andre EU-lande, hvor mindstelønnen enten er fastsat ved lov eller ved det,som kaldes erga omnes overenskomster, altså overenskomster, der gælder for alle. IDanmark gælder overenskomsterne kun for dem, som har indgået dem.
143
ILO konvention 94 har på den ene side et bredere anvendelsesområde end udstatione-ringsdirektivet, da konventionen ikke er begrænset til grænseoverskridende kontrakt-forhold. På den anden side har konventionen et smallere anvendelsesområde, da denkun vedrører offentlige kontrakter. Det betyder, at der er en overlapning mellem kon-ventionen og direktivet, når det drejer sig om grænseoverskridende levering af tjene-steydelser til opfyldelse af en offentlig kontrakt.Der er endvidere en forskel mellem de to instrumenters definition af anvendelige kol-lektive overenskomster. Konventionen opererer i artikel 2 med arbejdsgiver- og arbej-derorganisationer, “der repræsenterer en væsentlig del af henholdsvis arbejdsgiverneog arbejderne i vedkommende fag eller industri”. Direktivet opererer ud over almen-gyldige overenskomster med overenskomster, “der er alment gældende for alle tilsva-rende virksomheder i det berørte geografiske område og i den pågældende sektor ellererhvervsgren” og kollektive overenskomster, “der indgås af de mest repræsentativearbejdsmarkedsparter på nationalt plan, og som gælder på hele det nationale område,forudsat at der ikke sker forskelsbehandling mellem virksomheder.” I Danmark inde-bærer de forskellige definitioner formentlig ikke nogen reel forskel grundet den højeorganisationsprocent både på arbejdsgiver- og arbejdstagerside, men de kan udgøre enforskel i andre lande. Således skal en almengyldig overenskomst ikke nødvendigvisvære indgået af organisationer, der opfylder de citerede kriterier i konventionens arti-kel 2. Fx er det i Tyskland en betingelse for almengyldighed, at arbejdsgiversiden be-skæftiger mindst 50 % af arbejdstagerne inden for området, men der er ingen betingel-se om, at arbejdstagersiden skal repræsentere en vis del af arbejdstagerne.Konventionen omfatter principielt alle løn- og arbejdsvilkår, hvorimod direktivet kungiver mulighed for at udvide listen over de opregnede vilkår i artikel 3, stk. 1, for såvidt der er tale om grundlæggende retsprincipper (ordre public).Kommissionen har ved flere lejligheder tilkendegivet, at der ikke er nogen konflikt iforhold til udstationeringsdirektivet for de medlemsstater, der har ratificeret ILO kon-vention nr. 94. Kommissionen fandt i forbindelse med vedtagelsen direktivet og kon-ventionen “compatible”. I et et ældre arbejdspapir fra Kommissionen anføres det bl.a.,at “To date, no detailed scrutiny has been made of the relationship or the compatibil-ity between the Directive and the Convention, but the problem might arise if a Mem-ber State decided, after adoption of the Directive, to ratify Convention No 94".For ældre konventionslandes vedkommende løses konflikten i medfør af artikel 351,der indebærer, at konventionen har forrang.I Kommissionens fortolkningsmeddelelse fra 200124om fællesskabsretten vedrørendeoffentlige kontrakter og muligheder for at tage hensyn til sociale aspekter i disse kon-trakter anføres det under punkt 3.2, at der ”med hensyn til nationale, internationale ogeuropæiske standarder og bestemmelser, der obligatorisk finder anvendelse på det so-
24
KOM (2001) 566 endelig (15. oktober 2001)
144
ciale område, bør der skelnes mellem situationer af grænseoverskridende karakter ogandre situationer, der i princippet kan betragtes som rent nationale.I ”nationale” situationer er de ordregivende myndigheder, tilbudsgivere og kontrahen-terne forpligtet som minimum til at overholde alle forpligtelser vedrørende social be-skyttelse og arbejdsvilkår, herunder forpligtelser, der henhører under kollektive ogindividuelle rettigheder, som følger af den gældende arbejdsretslovgivning, af retsprak-sis og/eller kollektive overenskomster, forudsat at disse er forenelige med EU-lovgivningen og med EU-rettens almindelige bestemmelser og principper, herundernavnlig princippet om ligebehandling og ikke-forskelsbehandling.I grænseoverskridende situationer er det navnlig krav begrundet i tvingende almenehensyn, som gælder i værtslandet (EU har oprettet en fortegnelse over disse bestem-melser i direktiv 96/71/EF), der skal overholdes af tjenesteyderne, og dette skal skeuden at berøre ligebehandlingsprincippet (i den engelske version ”in the respect of theprinciple of equal treatment”, ref).I begge situationer kan der dog ydermere gælde bestemmelser, som er mere gunstigefor arbejdstagerne (og som i givet fald også skal overholdes), for så vidt de er foreneli-ge med EU-retten.Det kan anføres, at i det omfang, et krav om anvendelse af arbejdsklausuler kan an-skues som en hindring af tjenesteydelsernes frie bevægelighed, skal dette krav for atvære i overensstemmende med EU-retten enten udgøre en grundlæggende samfunds-interesse, der kan begrunde en sådan hindring, eller også skal der være tale om etgrundlæggende retsprincip, jf. udstationeringsdirektivets artikel 3, stk. 10.Som beskrevet i afsnit 7.2.1.3 er det – i hvert fald i relation til, om ovennævnte ordrepublic-bestemmelse kan påberåbes af en værtsstat – af væsentlig betydning, hvordanværtsstaten selv har anskuet og fastlagt de krav, der går ud over det, der i medfør afartikel 3, stk. 1, kan pålægges en udenlandsk tjenesteyder. Det er blandt andet værts-statens egne forhold og værtsstatens argumentation for, at kravet bygger på grundlæg-gende retsprincipper, der vil være afgørende for, om kravet kan indføres eller opret-holdes under henvisning til artikel 3, stk. 10.C-346/06 – Rüffert-dommen
Den 3. april 2008 afsagde EF-domstolen dom i sagen C-346/06, Dirk Rüffert modLand Niedersachsen. Sagen handlede om en tysk delstats brug af arbejdsklausuler, ogda Tyskland tabte sagen, blev der fra flere sider rejst spørgsmål om dommens betyd-ning for dansk brug af arbejdsklausuler. Beskæftigelsesministeren tog derfor initiativtil, at der blev udarbejdet en analyse om konsekvenserne af dommen. Analysen blevsendt til Folketinget.I analysen af 18. september 2008 som Beskæftigelsesministeriet udarbejdede i samar-bejde med Justitsministeriet og Udenrigsministeriet var konklusionen, at det ikke i sigselv er i strid med udstationeringsdirektivet at pålægge arbejdsklausuler i offentlige145
kontrakter, og udgangspunktet må være, at de medlemsstater, der har ratificeret ILOkonvention 94, fortsat kan henholde sig hertil.12.8 Udbudsreglerne
Offentlige myndigheder er ved indgåelse af offentlige kontrakter underlagt EU’s ud-budsregler, herunder EUF-traktatens regler og principper samt procedurereglerne iudbudsdirektivet (direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004), forsyningsvirksom-hedsdirektivet (direktiv nr. 2004/17/EF af 31. marts 2004) og forsvarsdirektivet (di-rektiv nr. 2009/81/EF af 13. juli 2009).I henhold til EU’s udbudsregler kan offentlige myndigheder fastsætte betingelser ved-rørende kontraktens udførelse. Offentlige myndigheder kan bl.a. fastsætte betingelservedrørende løn- og arbejdsvilkår for arbejdstagerne.For at en betingelse vedrørende kontraktens udførelse lovligt kan anvendes, er detefter EU’s udbudsregler imidlertid en forudsætning, at betingelsen er:Knyttet til kontraktens genstandDe betingelser, der stilles til kontraktens gennemførelse, skal angå fremstilling af devarer, levering af de tjenesteydelser eller udførelse af de bygge- og anlægsarbejder, somkontrakten vedrører.Offentliggjort i udbudsbekendtgørelsen eller udbudsbetingelserneBetingelser for udførelse af kontrakten skal angives tydeligt i udbudsbekendtgørelseneller udbudsbetingelserne, således at virksomhederne kan tage højde herfor ved afgi-velse af tilbud.I overensstemmelse med EU-lovgivningenOffentlige myndigheder skal bl.a. være opmærksomme på, at betingelserne for gen-nemførelse af kontrakten er i overensstemmelse med EUF-traktatens grundlæggenderegler om de fri bevægeligheder og de principper der kan udledes heraf, herunderprincipperne om ikke-diskriminerende, gennemsigtighed, ligebehandling og proporti-onalitet.Af anden EU-lovgivning, som de offentlige myndigheder skal være opmærksomme påat overholde, kan nævnes udstationeringsdirektivet.EU’s udbudsregler er således ikke til hinder for, at offentlige myndigheder anvenderarbejdsklausuler i offentlige kontrakter, forudsat at ovennævnte betingelser er opfyldt.Det er dog i alle tilfælde en konkret vurdering, i hvilket omfang arbejdsklausuler kananvendes i offentlige udbud. Det betyder, at når ordregiver udbyder en kontrakt, hvorman stiller krav om opfyldelse at bestemte løn- og arbejdsvilkår, så skal kravene væretknyttet til kontraktens genstand, være offentliggjort i udbudsbekendtgørelsen ellerudbudsbetingelserne samt være i overensstemmelse med EU-lovgivningen.Sanktion i form af karantæne
146
Udbudsdirektivets art. 45, indeholder regler om, hvem der skal og kan udelukkes fraen udbudsprocedure.De relevante bestemmelser i forbindelse med arbejdsklausuler er bestemmelserne iudbudsdirektivets art. 45, stk. 2, litra c og d, der indebærer, at man kan udelukke enøkonomisk aktør:¶ som ved en retskraftig dom ifølge landets retsforskrifter er dømt for en strafbarhandling, der rejser tvivl om den pågældendes faglige hæderlighed (litra c), eller¶ som i forbindelse med udøvelsen af sit erhverv har begået en alvorlig fejl, som deordregivende myndigheder bevisligt har konstateret (litra d).Bestemmelsen giver ikke hjemmel til at udelukke en deltager i et udbud alene underhenvisning til, at denne tidligere ikke har overholdt en arbejdsklausul.Baggrunden herfor er, at en arbejdsklausul er en bestemmelse i en privatretlig ind-købsaftale aftale mellem to parter. Manglende overholdelse af en arbejdsklausul er ikkei sig selv strafbar og kan ikke konstituere en alvorlig fejl i litra d’s forstand. Som ek-sempler på forhold, der er omfattet af begrebet alvorlige fejl i forbindelse med er-hvervsdriften kan nævnes overtrædelser af miljølovgivningen, branchebestemmelser,regnskabslovgivningen, skattelovgivningen, skattelovgivningen, god skik-regler mv.Disse normer kan være sanktioneret med straf og dermed også være omfattet af litra c.Overtrædelse af en arbejdsklausul kan således som altovervejende hovedregel ikke i sigselv medføre udelukkelse efter art. 45, stk. 2, og dermed heller ikke danne grundlag forkarantæne.Modernisering af EU’s udbudsdirektiver
Europa-Kommissionen har ved KOM (2011) 895 endelig, KOM (2011) 896 endeligog KOM (2011) 897 endelig fremsat forslag til modernisering af EU’s udbudsdirekti-ver. Forslagene forhandles nu, og forhandlingerne forventes afsluttet inden udgangenaf 2012. Kommissionens forslag indeholder ikke bestemmelser, som ændrer den nu-værende retstilling vedrørende offentlige myndigheders mulighed for at anvende ar-bejdsklausuler. Regeringen lægger i forhandlingerne afgørende vægt på, at forslagetikke er til hinder for fortsat brug af arbejdsklausuler, idet regeringen vil tage endeligstilling hertil i lyset af det endelige, samlede direktivforslag. Der bør imidlertid vedeventuelle nye tiltag til fremme af brugen af arbejdsklausuler i Danmark tages hensyntil de igangværende forhandlinger.Efter forslaget er mulighederne for at udelukke en aktør fra deltagelse i en offentligkontrakt udvidet. Blandt andet fremgår det, at en aktør kan udelukkes, hvis pågælden-de har udvist betydelige eller vedvarende mangler ved tidligere kontraktsforhold medsamme myndighed.12.9 Kortlægning af analysen
Udvalget har hørt samtlige ministerier, regioner og kommuner om brug af arbejds-klausuler.147
De statslige myndigheder er forpligtet til at bruge arbejdsklausuler, og kortlægningenviser, at samtlige ministerier anvender arbejdsklausuler i overensstemmelse med cirku-læret. Bortset fra Naturstyrelsen, som efter en konkret sag i 2008 har ændret sin pro-cedure, har ingen af de statslige myndigheder angivet at have haft dårlige erfaringermed brug af arbejdsklausuler.Siden 2008 har regionerne brugt arbejdsklausuler i deres kontrakter. Udvalget har ikkemodtaget oplysninger om gode eller dårlige erfaringer eller forslag til forbedringer.Samtlige 98 kommuner har svaret. 35 kommuner bruger altid arbejdsklausuler vedbygge-anlægsopgaver, 24 kommuner gør det nogle gange, og 51 kommuner brugerarbejdsklausuler i forbindelse med andre offentlige kontrakter.Det er begrænset med forslag, der er kommet til udvalget. En styrelse har foreslået, atarbejdsklausuler eksplicit bliver indarbejdet i standardskabelonerne for indkøb/udbud.En anden styrelse har understreget, at det er vigtigt, at administrationen af arbejds-klausuler ikke er for ressourcekrævende samt at håndhævelse og sanktioner kan hånd-teres uden ophævelse af kontrakten. I stedet forslås, at mulighederne for at indføreudbudskarantæne undersøges.En række kommuner foreslår, at der indføres standarder på området med præcise ret-ningslinjer, der kan anvendes ved alle udbud. Det foreslås endvidere, at der udarbejdesvejledninger og/eller pixiudgaver, der beskriver anvendelsen og håndhævelsen. Derpeges på, at der er behov for bedre kontraktopfølgningsprocedurer, og en kommuneanfører, at egentligt opsøgende arbejde bør varetages af andre end kommunen.12.10 Potentielle tiltag
Ud over kortlægningen er udvalgets opgave at vurdere, hvordan brugen af arbejds-klausuler kan styrkes og udbredes samt håndhæves effektivtNedenfor følger derfor mulige tiltag, som udvalget har identificeret.Udgangspunkt:Inden for det statslige, regionale og kommunale er brugen af ar-bejdsklausuler udbredt. Den omfattende kortlægning af statens, regionernes og kom-munernes brug af arbejdsklausuler viser imidlertid, at brugen af arbejdsklausuler kanstyrkes yderligere.Potentielle tiltag:1) Det kan overvejes at fjerne bestemmelsen om EU-tærsklen, således at der skal an-vendes arbejdsklausuler ved alle statslige kontrakter om bygge- anlægsarbejde. Hvormeget dette vil betyde er svært at afgøre, idet alle ministerier bortset fra ét ifølge analy-sen allerede i dag anvender arbejdsklausuler uanset udbuddets størrelse.
148
2) En anden mulighed er at opfordre de statslige myndigheder til at bruge arbejdsklau-suler i kontrakter, der indgås af andre end centrale myndigheder, herunder statsligevirksomheder og institutioner mv.3) Hvis brugen af arbejdsklausuler indenfor kommuner og regioner skal være juridiskforpligtende, er der behov for lovgivning. I princippet kan der opstilles mange model-ler for, hvordan en sådan lovgivning kan udformes:3a) Første model er en lovmæssig pligt. Det er en juridisk enkel løsning, hvor samtligekommuner og regioner forpligtes til at anvende arbejdsklausuler indenfor alle områderi henhold til ILO konvention 94 - eller alene indenfor bygge- og anlægsområdet.Dog anvender samtlige regioner og 59 kommuner allerede i dag arbejdsklausuler istørre eller mindre omfang ved bygge- og anlægsopgaver, ligesom 51 kommuner an-vender arbejdsklausuler indenfor andre områder. En sådan forpligtelse vil være enbegrænsning af regionernes og kommunernes handlefrihed og et yderligere proces-krav.Et tiltag om obligatorisk brug af arbejdsklausuler for regioner og kommuner vurderesat kunne indebære betydelige offentlige merudgifter og administrative byrder i denoffentlige sektor, som vurderes at overstige effekten af tiltaget.3b) Alternativt kan det overvejes, at kommuner og regioner på politisk niveau (fx ikommunalbestyrelser eller regionsråd) skal tage udtrykkelig stilling til brugen af ar-bejdsklausuler. Det kan endvidere overvejes, om beslutningen skal offentliggøres.4) Et alternativ til en juridisk forpligtelse for kommuner og regioner til at anvendearbejdsklausuler kan i lyset af, at samtlige regioner allerede anvender arbejdsklausulerog den allerede udbredte brug i kommunerne, være, at regeringen og KL indgår enpolitisk forpligtende aftale om fremme af brugen af arbejdsklausuler.5) Konventionen åbner mulighed for indførelse af regler om sikring af håndhævelsesamt sanktioner, fx karantæne til entreprenører, der undlader at overholde arbejds-klausulen. Disse muligheder er ikke udnyttet fuldt ud i cirkulærerne.Imidlertid vurderes karantæne at være i strid med de nuværende EU-udbudsregler.Udvalget kan på den baggrund ikke pege på karantæne som sanktion over for entre-prenører, der undlader at overholde arbejdsklausuler som et middel til at modvirkesocial dumping.6) Det vil kunne gøres lettere og dermed mere attraktivt for kommuner og regioner atanvende konventionens kontraktkrav ved, at det – eventuelt i samarbejde med ar-bejdsmarkedets parter – sikres, at kommuner og regioner nemt kan få oplyst, hvilkeoverenskomstkrav der kan lægges til grund ved indgåelsen af kontrakter. Fx kan dettænkes, at det lovmæssigt fastsættes, at der i regi af regionale arbejdsmarkedsråd ydesbistand hermed.149
Ved lovkrav om, at arbejdsmarkedsrådene skal levere oplysninger, vil der være øko-nomiske og administrative omkostninger for det offentlige ved tiltaget, som skal un-dersøges nærmere.
7) Endelig kan det overvejes at tydeliggøre reglerne, idet den nuværende regulering afbrugen af arbejdsklausuler er unødigt svært tilgængelig. Dette kan ske med ændring afdet eksisterende cirkulære eller ved udarbejdelse af vejledninger samt standardisering ide skabeloner, som stat, region og kommune anvender, eksempelvis SKAT rengø-ringskoncept ”rengøring uden sort arbejde”.
150
Kapitel 13 Cabotagekørsel13.1 Baggrund
Ved cabotagekørsel forstås indenrigskørsel af gods af et udenlandsk køretøj. Efter degældende EU-regler kan et udenlandsk køretøj udføre 3 cabotagekørsler indenfor 7dage uden at blive omfattet af de danske krav i godskørselsloven om, at ansatte chauf-fører skal have løn- og arbejdsvilkår efter danske overenskomster. Politiet fører kon-trol med transportområder, herunder cabotagekørsel.Det har, dels af LO dels af dele af transporterhvervets organisationer, været rejst somet problem, at omfanget af ulovlig cabotagekørsel igennem de seneste år har væretstigende.Dette medfører en konkurrenceforvridning i forhold til danske transportvirksomhe-der, i det omfang udenlandske transportvirksomheder, der kan udføre kørsel til enlavere pris som følge af lavere omkostninger, herunder lavere chaufførlønninger, ud-fører cabotagekørsel i større omfang, end cabotagereglerne tillader.Debatten omkring cabotagekørsel har været præget af forskellige opfattelser af retstil-standen, herunder bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt det ligger indenfor EU-rettensrammer at udføre såkaldt ”systematisk” cabotagekørsel.På den baggrund er det besluttet, at udvalget skal undersøge muligheder for registre-ring af cabotagekørsel med henblik på at afsløre omgåelse af godskørselsloven og reg-lerne for cabotagekørsel.Der vil i det følgende blive redegjort for den gældende retstilstand, herunder godskør-selsloven, de gældende EU-regler, herunder artikel 8 om krav til dokumentation,håndhævelse af reglerne, udfordringer og forslag til nye initiativer. Endvidere har ud-valget undersøgt muligheden for registrering af cabotagekørsel og vurderet mulighe-derne for forbedret kontrol bl.a. ved at gøre brug af erfaringer fra andre EU-lande.13.2 Omfanget af cabotagekørsel
Cabotagekørsel giver mulighed for dels at udnytte vognparken mest muligt ved at re-ducere tomkørsel, dels at effektivisere transportsystemet til gavn for det europæiskeerhvervslivs konkurrenceevne.Cabotagekørslens andel af det samlede danske nationale transportarbejde er lille, mensvagt stigende. I 2010 var 4 pct. af transportarbejdet (400 mio. tonkm.) cabotagekørselmod 3 pct. (310 mio. tonkm.) i 2009. I udlandet kørte danske lastbiler ligeledes enstørre mængde gods som cabotagekørsel i 2010 (310 mio. tonkm.) i forhold til 2009(260 mio. tonkm.).25Tal for 2011 forventes først at foreligge i efteråret 2012.13.3 Gældende retstilstand
25
Kilde: Danmarks Statistik og Eurostat.
151
13.3.1 EU’s cabotageregler
Indførelsen af en fælles transportpolitik omfatter ifølge forordning nr.1072/2009 omfælles regler for adgang til markedet for international godskørsel fjernelse af enhverrestriktion over for den virksomhed, der udfører transporttjenesteydelsen, på grundlagaf nationalitet eller som følge af, at virksomheden er etableret i en anden medlemsstatend den medlemsstat, hvor tjenesteydelsen skal udføres. For at sikre en smidig oggnidningsløs gennemførelse heraf er der indført en overgangsordning for cabotage-kørsel, så længe harmonisering af markedet for godskørsel endnu ikke er fuldført.Den gradvise færdiggørelse af det fælles europæiske marked bør ifølge forordningenspræambel føre til afskaffelse af begrænsningerne for adgang til medlemsstaterneshjemmemarkeder. Der bør dog i denne forbindelse tages hensyn til kontrollens effek-tivitet og udviklingen i beskæftigelsesforholdene i erhvervet, harmonisering af reglerneom bl.a. håndhævelse, infrastrukturafgifter og social- og sikkerhedslovgivningen.Kommissionen skal føre nøje tilsyn med situationen på markedet og hvis relevant fo-reslå en yderligere åbning af markedet. Kommissionen skal udarbejde en rapport her-om inden udgangen af 2013.13.3.2 Regelgrundlaget
Reglerne for cabotagekørsel er fastsat i kapitel 3 i forordning nr. 1072/2009 om fællesregler for adgang til markedet for international godskørsel. Da cabotagereglerne såle-des findes i en forordning, der er direkte gældende i medlemsstaterne, findes der ingendanske regler, herunder i godskørselsloven, der regulerer cabotagekørsel, bortset frasanktionsregler.Reglerne i deres nuværende udformning har været gældende siden den 14. maj 2010.Cabotagekørsel blev tilladt inden for EU i 1994 og var indtil 1998 undergivet en ord-ning med et begrænset antal tilladelser til cabotagekørsel med gyldighed i to måneder.Fra 1. juli 1998 var det muligt midlertidigt at udføre cabotagekørsel. Cabotagereglernevar imidlertid vanskelige at håndhæve i praksis på grund af den uklare definition ogblev derfor præciseret i forordning nr. 1072/2009, der gælder i dag.13.3.3 Definition
Cabotagekørsel defineres som en transportvirksomheds interne vejgodstransport ud-ført i en begrænset periode i et land, hvor virksomheden ikke har hjemsted.Udførelse af cabotagekørsel er undergivet værtsmedlemsstatens love og administrativebestemmelser vedrørendebetingelser for transportkontrakterkøretøjernes vægt og dimensioner, forskrifter vedrørende transport af farligtgods, letfordærvelige levnedsmidler og levende dyrkøre- og hviletidmoms.Som et generelt overordnet princip ved international kørsel, er chaufføren undergivetde løn- og arbejdsvilkår, der gælder i det land, hvor lastbilen er registreret. Chaufføren
152
på en lastbil med tyske nummerplader aflønnes således efter de løn- og arbejdsvilkår,der gælder i Tyskland.Imidlertid fremgår det af betragtning 17 i forordningens præambel, at bestemmelsernei Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/71/EF af 16. december 1996 om udsta-tionering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse påen transportvirksomhed, der udfører cabotagekørsel.Udstationeringsdirektivet indebærer, at den udenlandske tjenesteyder i forbindelsemed udstationering af lønmodtagere, skal overholde en kerne af minimumsrettighederi værtslandet. Der henvises til rapportens afsnit 7.2.1.At cabotagekørsel er omfattet af udstationeringsdirektivet betyder bl.a., at arbejdsmar-kedets parter kan kræve overenskomst26for så vidt angår cabotagekørslen i Danmark,således at løn- og arbejdsvilkår sker på danske vilkår. Imidlertid er det i sagens naturmeget vanskeligt for arbejdsmarkedets parter at indgå overenskomst med de pågæl-dende udenlandske vognmænd grundet det korte ophold i landet. Fagbevægelsen kangodt konflikte overfor udenlandske vognmænd med det formål at indgå overens-komst, men konfliktvåbenet vil næppe være effektivt. Den udenlandske chauffør kanuhindret udføre sit arbejde, da chaufføren ikke er medlem af en dansk fagforening.Sympatikonflikter, som ellers er et meget effektivt våben på stationære arbejdspladser,har heller ikke virkning i transportsituationen.13.3.4 Hvordan må der udføres cabotagekørsel
Cabotagekørsel kan kun udføres i tilslutning til en international transport.Der må i tilslutning til en international transport udføres op til 3 cabotagekørsler in-den for 7 dage efter, at alt gods, der blev transporteret ved den internationale trans-port, er leveret, jf. forordningens artikel 8, stk. 2.Såfremt der køres ind i Danmark uden last i tilslutning til en international transport,der er afsluttet i en anden medlemsstat, må der udføres 1 cabotagekørsel inden for 3dage efter indrejsen i Danmark. Denne cabotagekørsel skal ligeledes være afsluttetsenest på 7. dagen efter, at det gods, der blev transporteret af det pågældende køretøjved den internationale transport, er leveret. Dette gælder, uanset i hvilket land deninternationale transport er afsluttet.Ulovlig cabotagekørsel kan eksempelvis være, når der udføres mere end 3 cabotage-kørsler inden for de 7 dage, når der udføres cabotagekørsel uden en forudgående in-ternational transport eller en kombination af begge dele, dvs. at der udføres cabotage-kørsel igennem flere uger i Danmark.Omdrejningspunktet i cabotagereglerne er således den enkelte lastbils kørsel.13.3.5 Dokumentationskrav26
Fagbevægelsen kan kræve ”Laval-overenskomst”, jf. side 45
153
Der skal foreligge dokumentation for den internationale transport, uanset hvilkenmedlemsstat denne er afsluttet i, samt dokumentation for hver efterfølgende cabota-gekørsel, der er udført i Danmark, jf. artikel 8, stk. 3.Dokumentationen skal foreligge ved standsningen af køretøjet. Dokumentationen skalikke nødvendigvis fremgå af ét dokument, men skal omfatte følgende oplysninger omhver transport:a)afsenderens navn, adresse og underskriftb)transportvirksomhedens navn, adresse og underskriftc)modtagerens navn og adresse samt – efter varerne er leveret – modta-gerens underskrift og datoen for leveringend)sted og dato for overtagelsen af varerne samt det sted, hvor varerneskal leverese)den almindelige benyttede betegnelse for varerne og emballeringsme-toden samt, hvis der er tale om farligt gods, en alment anerkendt be-skrivelse af varerne samt antallet af pakker og særlig mærkning og sær-lige numre på pakkernef)varernes bruttovægt eller mængden af varer udtrykt på anden visg)motorkøretøjets og påhængsvognens nummerplade.Det er anført i forordningen, at der ikke må kræves yderligere dokumentation for såvidt angår den internationale transport og de udførte cabotagekørsler, jf. artikel 8,stk.4. Dokumentationen kan være et CMR-fragtbrev eller et andet fragtdokument, forså vidt det indeholder de påkrævede oplysninger. Dokumentationen kan også være ielektronisk form. Dette betyder dog ikke, at der ikke kan bruges anden dokumentati-on, som kræves ifølge transportlovgivningen, til at fastslå, om cabotagekørslen er ble-vet udført efter reglerne. Dette kan eksempelvis være data fra kontrolapparater, derbruges i forbindelse med køre- og hvile-tidsbestemmelserne, eller vejafgiftbenyttelses-data for betalt vejafgift.Trafikstyrelsen udsendte i maj 2010 til politiet en vejledning - udarbejdet i samarbejdemed transportbranchens organisationer - til brug for politiets kontrol på cabotageom-rådet.13.3.6 Udfordringer i forhold til fortolkning af cabotagereglerne
Følgende spørgsmål har særligt været debatteret vedrørende udførelse af cabotagekør-sel:13.3.6.1 Permanent eller løbende aktivitet
Det har været fremført fra visse dele af transportbranchens side, at det i forordningener anført, at cabotagekørsel ikke må udføres på en sådan måde, at der skabes en per-manent eller løbende aktivitet.I forordningens præambel er anført i betragtning 15: ”Cabotagekørsel er transport-virksomheders levering af tjenesteydelser i en medlemsstat, hvor de ikke er etableret,og bør ikke forbydes, hvis den ikke udføres på en sådan måde, at der skabes en per-154
manent eller løbende aktivitet i en værtsmedlemsstat, jf. dog traktatens bestemmelserom etableringsret. For at bidrage til at håndhæve dette krav bør cabotagekørslers hyp-pighed og den periode, i hvilken de kan udføres, defineres tydeligere. Tidligere blevder givet en tidsbegrænset tilladelse til sådanne nationale transporter. I praksis har detværet vanskeligt at afgøre, hvilke transporter der var tilladt. Der er derfor brug forklare regler, der er lette at håndhæve.”Det fastslås således i præamblen, at cabotagekørsel skal defineres yderligere for at bi-drage til at håndhæve forbuddet mod permanent eller løbende aktivitet. Det har mangjort ved at indføre regler om 3 cabotagekørsler inden for 7 dage i tilslutning til eninternational transport. Cabotagekørsel er således ikke en permanent eller løbendeaktivitet, hvis reglerne om 3 cabotagekørsler inden for 7 dage i tilslutning til en inter-national transport følges.13.3.6.2 Systematisk cabotagekørsel
Det har været fremført fra visse dele af transportbranchens side, at transportkøbere ogspeditører udnytter cabotagereglerne i strid med deres hensigt ved at systematiserecabotagekørslen. Flere speditører udnytter således efter det oplyste systematisk mulig-heden for at køre tre cabotageture i Danmark, hver gang de disponerer over en uden-landsk lastbil i forbindelse med en international transport til Danmark.Kommissionen har i brev af 4. juli 2012 oplyst, at der ikke er noget i forordningen, derhindrer systematisk udførelse af cabotagekørsel, så længe betingelsen om, at der i til-slutning til en international transport inden for 7 dage kan udføres op til 3 cabotage-kørsler, overholdes.En udenlandsk lastbil kan således hver dag eller flere gange om ugen, så længe det erefter en international transport til Danmark lovligt, køre tre cabotagekørsler.13.3.6.3 Karensperiode for cabotagekørsel
Der har været forslag fremme om at indfortolke en såkaldt karensperiode for cabota-gekørsel, dvs. at en ny indgående international transport ikke må påbegyndes, før derer forløbet 7 dage fra seneste indgående international transport.Kommissionen har i brev af 4. juli 2012 oplyst, at en sådan karensperiode ikke harstøtte i forordningen. Hvis lastbilen forlader værtsmedlemsstaten før udgangen af 7dages perioden, ”nulstilles uret”, og 3 nye cabotagekørsler inden for 7 dage i tilslutningtil en ny international transport kan påbegyndes.13.3.6.4 Den internationale transport er ikke reel
Det har været fremført bekymringer for, at den internationale transport, der skal gåforud for cabotagekørsel, ikke altid er en reel transport.Det fremgår af Trafikstyrelsens cabotagevejledning, at den internationale transport,der går forud for cabotagekørslen, skal have en sådan karakter, at den ikke primært hartil formål at give mulighed for at anvende cabotagereglerne.155
Formuleringen tager sigte på situationer, hvor kørslen til Danmark ikke kan betegnessom en egentlig transport, men hvor man fx kører med en tom trailer ind i Danmark.Hvis der er tale om en reel transport af gods ind i Danmark, har kørslen ikke en sådankarakter, at den primært har til formål at give mulighed for at anvende cabotageregler-ne.Spørgsmål om, hvorvidt den internationale transport i konkrete sager har været reel,har givet anledning til usikkerhed. Der er derfor behov for at skabe klarhed omspørgsmålet i forbindelse med en evaluering af cabotagevejledningen, jf. pkt. 13.7.3.13.3.6.5 Medvirkeransvar
Speditøren vil efter omstændighederne kunne straffes for medvirken til en udenlandsktransportvirksomheds ulovlige cabotagekørsel efter de almindelige regler om medvir-ken i straffelovens § 23. Erfaringsmæssigt er stafforfølgning af speditøren imidlertidofte vanskeligt at gennemføre i praksis, da det normalt vil være efterforskningsmæssigtkrævende og være forbundet med betydelige bevismæssige vanskeligheder i relation tilbl.a. speditørens kendskab til den ulovlige kørsel.Det har været fremført, at det kunne overvejes at indføre et særligt medvirkensansvarfor speditørers medvirken til brud på cabotagereglerne.Et sådant medvirkensansvar kunne i givet fald ske ved en ændring af godskørselsloveni form af en ny bestemmelse, hvori speditørers ansvar for overholdelse af godskørsels-lovgivningen, herunder cabotagereglerne, præciseres nærmere.Det vurderes imidlertid, at det vil være særdeles vanskeligt at afgrænse et sådant særligtmedvirkensansvar. Det skyldes bl.a., at en speditør normalt ikke har mulighed for atsikre sig imod, at en vognmand eller chauffør udfører en ulovlig cabotagetur.13.3.6.6 Kombineret transport
Det har været fremført fra 3F’s side, at kombineret transport bør stoppes.Kombineret transport er international transport af varer mellem EU og EØS-lande,hvor der anvendes flere transportformer, nemlig vej og jernbane/søvej/indre vandvej.Reglerne om kombineret transport findes i Rådets direktiv 91/106/EØF og har bag-grund i ønsket om at fremme bæredygtig transport mest muligt.Der skal være tale om en lastvogn, påhængsvogn, sættevogn med eller uden trækkendekøretøj, et veksellad eller en container på 20 fod, og der skal anvendes vej til den ind-ledende eller afsluttende strækning. Til den resterende strækning skal anvendes jern-bane, indre vandveje eller søvejen, og denne strækning skal være over 100 km i ligelinje.Kombineret transport kan udføres under forudsætning af, at:
156
den indledende vejstrækning tilbagelægges enten mellem det sted, hvor godsetlæsses, og den indladningsbanegård, der ligger nærmest, eller inden for en ra-dius på 150 km i lige linje fra lastehavnen, ellerden afsluttende vejstrækning tilbagelægges enten mellem den udladningsbane-gård, der ligger nærmest, og det sted, hvor godset losses, eller inden for en ra-dius på 150 km i lige linje fra lossehavnen.
Det er eksempelvis tilladt for en polsk lastbil som kombineret transport at køre entrailer, der er læsset med varer fra et EU eller EØS-land og ankommer med færge fraEngland til Esbjerg, til Kolding.Lovligheden af at udføre cabotagekørsel i forbindelse med kombineret transport harværet rejst af visse dele af transportbranchen og vil derfor blive drøftet i forbindelsemed evaluering af Trafikstyrelsens cabotagevejledning, jf. pkt. 13.7.3..Det er 11. juli 2012 blevet afklaret, at kombineret transport skal anmeldes til RUT.13.3.6.7 Udenlandske lastbilers langvarige ophold på danske rastepladser
Det er blevet fremført, at udenlandske lastbiler opholder sig i lange perioder på danskerastepladser, mens der ventes på kørselsopgaver. Hvis der ønskes udført cabotagekør-sel med lastbilerne, kan de kun opholde sig i Danmark i op til 7 dage, da det kun ertilladt at udføre cabotagekørsel i op til 7 dage efter afslutning af en international trans-port. Der er derimod i transportlovgivningen ingen begrænsninger på, hvor længelastbiler må opholde sig i Danmark, mens de afventer en international transport ud afDanmark.Det handler således ikke om cabotagekørsel, hvis udenlandske lastbiler opholder sig iDanmark igennem længere tid uden at udføre intern vejgodstransport i Danmark.13.4 Registrering af udenlandske virksomheder
Der har i debatten om begrænsning af ulovlig cabotagekørsel været fremført, at uden-landske lastbilers cabotagekørsel skal registreres, fx i RUT-registeret.13.4.1 RUT-registret
RUT-registeret er nærmere beskrevet i kapitel 7.3. Det fremgår af § 1, stk. 1, nr. 7, ibekendtgørelse nr. 1517 af 16/12/2010 om Registret for Udenlandske Tjenesteydere,at cabotage er undtaget reglerne om anmeldelsespligt til RUT.13.4.2 Overvejelser i forbindelse med registreringsordninger
Anmeldelseskravene til RUT-registret blev ændret i 2010 (visse krav trådte først i kraftd. 1. januar 2011, da et nyt on-line system var færdigt) efter ønske fra arbejdsmarke-dets parter. Der var tale om en skærpelse i forhold til de tidligere regler om anmeldelsetil RUT, og der blev bl.a. indført en hvervgiverpligt og en anmeldelsespligt for enkelt-mandsvirksomheder.Det blev i den forbindelse drøftet, om cabotagekørsel skulle anmeldes i RUT. Beskæf-tigelsesministeriet vurderede – efter høring af Transportministeriet som fagansvarlig -157
at det ville kunne være i strid med EU-retten, hvis man i den danske udstationerings-lov indførte skærpede krav overfor cabotagekørsel, der allerede er reguleret i en for-ordning med udtømmende og detaljerede regler.Som nævnt ovenfor under afsnit 13.3.5 er der i forordning nr. 1072/2009 af 21. okto-ber 2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel en ud-tømmende angivelse af hvilken dokumentation, der kan kræves om godtgørelse for, atbetingelserne i denne forordning er blevet opfyldt.Kommissionen har i brev af 4. juli 2012 oplyst, at det ikke er i overensstemmelse medforordning nr. 1072/2009, hvis en medlemsstat kræver, at en udenlandsk transport-virksomhed forud for udførelse af cabotagekørsel skal foretage en registrering af cabo-tagekørslen. Baggrunden herfor er, at forordningen udtømmende regulerer, hvad derkan kræves af dokumentation i forbindelse med cabotagekørsel, jf. 13.3.5. En registre-ring af cabotagekørsel i RUT-registeret eller andet register vil således være i modstridmed forordningens indhold.Krav om registrering af cabotage i Belgien
Det er blevet fremført, at der i Belgien er krav om registrering af cabotagekørsel.Belgien har siden 2007 haft krav om, at personer, der skal arbejde i Belgien, herunderførere af lastbiler, der udfører cabotagekørsel, skal registreres, før de påbegynder ar-bejdet. Der udstedes et certifikat, der skal forevises ved kontrol af sociale regler. Regi-streringen gælder for en periode af 12 måneder og kan forlænges.Formålet med den belgiske registrering er altså ikke at kontrollere overholdelse af ca-botageregler, men overholdelse af sociale regler i Belgien.Det er vurderingen, at indførelse af en ordning efter den belgiske model ikke vil udgø-re et effektivt kontrolinstrument for cabotagekørsel, idet registrering af arbejdstagereikke giver et billede af cabotagekørsel. Herudover vil der være de betydelige udgifterforbundet med etablering af et registreringssystem og driften heraf.Efter Trafikstyrelsens oplysninger har ingen andre lande krav om registrering i forbin-delse med cabotagekørsel.13.5 Skatte- og afgiftsregler
Der er ingen praksis, der belyser mulighederne for at statuere skattepligt til Danmarkfor en udenlandsk virksomhed med cabotagekørsel i Danmark, men der vil næppe –cabotagekørslens natur taget i betragtning – kunne opstå skattepligt for den udenland-ske virksomhed, idet skattepligten vil bero på, om der er etableret fast driftssted iDanmark, jf. afsnit 8.1.1.2 om skattepligt vedr. virksomheder mv.13.6 Håndhævelse af reglerne
Politikredsene gennemfører målrettede kontroller af tunge køretøjer. Dette sker somoftest i samarbejde med Rigspolitiets tungvognssektion. Rigspolitiet gennemfører en-
158
kelte målrettede kontroller som såkaldte ”multikontroller” i samarbejde med andremyndigheder, fx SKAT og Trafikstyrelsen.Politiets kontrolarbejde med tunge køretøjer består ud over kontrol af bestemmelserneom cabotagekørsel i kontrol af de øvrige bestemmelser, der gælder for tunge køretøjer.Dette omfatter fx reglerne om køre- og hviletid, køretøjers indretning og udstyr,transport af dyr og farligt gods, overlæs, særtransport, vejbenyttelsesafgift, miljøzoner,hvor dette er relevant, samt tilladelsesforhold, hastighed og kørekortforhold.For så vidt angår den fremadrettede tungvognskontrol er der i forbindelse med finans-loven for 2012 afsat 10 mio. kr. årligt i 2012 og 2013 med henblik på at styrke politietskontrol med cabotagekørsel. Med hensyn til udmøntningen af denne styrkede politi-kontrol henvises nærmere til pkt. 13.7.8 nedenfor.13.7 Gennemførte tiltag på cabotageområdet13.7.1 Forhøjelse af bødetakster
Ved en ændring af godskørselsloven, der trådte i kraft den 1. marts 2012, er bødetak-sterne for overtrædelse af cabotagereglerne forhøjet.Tidligere var bøden for et enkelttilfælde af cabotagekørsel 4.000 kr. og er nu på 10.000 kr. I tilfælde af skærpende om-stændigheder i forbindelse med den ulovlige cabotagekørsel, fx at der er udført et stør-re antal kørsler inden for de 7 dage, er bøden nu 25.000 kr. mod tidligere 10.000 kr.Fastsættelsen af bødestraffen er fortsat op til domstolenes vurdering i det enkelte til-fælde. De nye bødestørrelser vil således kunne fraviges i op- eller nedadgående ret-ning, hvis der i den konkrete sag er omstændigheder, der taler herfor.13.7.2 Tilbageholdelse af køretøjer
Ved en ændring af godskørselsloven, der trådte i kraft den 20. juni 2012, har politietfået mulighed for at tilbageholde såvel danske som udenlandske motorkøretøjer i sagerom overtrædelse af godskørselsloven, forskrifter udstedt i medfør heraf eller EU-regler om godskørsel. Tilbageholdelse kan ske, hvis det er nødvendigt for at sikre kravpå betalingen af bøde og sagsomkostninger eller for at sikre konfiskation, herunderværdikonfiskation, dog kun indtil de nævnte beløb er betalt, eller der er stillet sikker-hed herfor. Tilbageholdelsen kan dog ikke ske, hvis den, der havde rådighed over mo-torkøretøjet, da overtrædelsen fandt sted, var uberettiget i besiddelse af motorkøretø-jet. Er beløbene ikke betalt inden to måneder efter sagens endelige afgørelse, kan poli-tiet søge fyldestgørelse i motorkøretøjet.Ændringen har baggrund i et ønske fra Rigspolitiet, der har oplyst, at behovet for ensådan hjemmel er særligt stort i tilfælde, hvor der konstateres overtrædelser i forbin-delse med cabotagekørsel.13.7.3 Spørgeskemaundersøgelse
Trafikstyrelsen har sendt et spørgeskema til de nærmeste EU-lande samt Norge, hvorder spørges ind til landenes fortolkning af reglerne og landenes bødesatser for ulovlig
159
cabotagekørsel. Svar fra alle lande forventes at foreligge i september 2012. Svarene vilblive inddraget i arbejdet med evaluering af Trafikstyrelsens cabotagevejledning.13.7.4 Politiets øgede kontrol
Den forstærkede indsats mod ulovlig cabotagekørsel i 2012 og 2013 er forankret iRigspolitiet. Dette er sket med udmøntning af 10 mio. kr. til en forstærket indsats, dertager udgangspunkt i Rigspolitiets Nationale Færdselscenters (NFC) målrettede kon-trol på tungvognsområdet.Regelsættet om cabotagekørsel er generelt præget af stor kompleksitet, og NationaltFærdselscenter har derfor udpeget et antal erfarne operative medarbejdere og jurister,der har til opgave at udvikle området og være med til at etablere et selvstændigt fag-område i Færdselscentret, som beskæftiger sig med cabotage.Status for indsatsen er pr. 1. august 2012 følgende:Der er fastsat et målkrav for NFC, hvorefter der i 2012 skal standses og kontrolleresmindst 1.500 udenlandske tungvognskøretøjer i målrettede færdselskontroller medhenblik på kontrol af cabotagereglerne.Der er pr. 1. maj tilgået Færdselscentret yderligere medarbejdere.Der er gennemført et uddannelsesprogram for kontrol med cabotagekørsel, og ogsåoperative nøglemedarbejdere i landets politikredse er uddannet. Endvidere har medar-bejdere fra anklagemyndigheden deltaget i et kursus om tungvognssagers behandling,herunder behandlingen af sager om overtrædelser af cabotagereglerne.Materiel, herunder pc-udstyr, et nyt basiskøretøj m.m. er indkøbt eller lånt af Køben-havns Politi. Oprettelsen af et callcenter for politikredsene og en indberetningsmodeler under implementering.Der er etableret et fast samarbejdsforum mellem Rigspolitiet og Trafikstyrelsen omcabotage med henblik på løbende erfaringsudveksling og yderligere styrkelse af effek-tiviteten af politiets kontroller med cabotagekørsel.Nationalt Færdselscenter har afholdt en workshop om cabotagesagers behandling ianden halvdel af juni måned med deltagelse af medarbejdere fra anklagemyndigheden,nøglemedarbejdere fra landets politikredse samt medarbejdere og ledelse i NationaltFærdselscenter.Udmøntningen sker planmæssigt. Det betyder i praksis, at der fra 1. juni 2012 er fuldtkontroltryk.Potentielle tiltag:13.7.5 Evaluering af Trafikstyrelsens cabotagevejledning
160
Trafikstyrelsen vil på baggrund af de foreløbige erfaringer i samarbejde med politiet ogerhvervets organisationer evaluere vejledningen for at sikre, at der er fuld klarhed overalle definitioner og fortolkninger.Evalueringen vil ske bl.a. med særligt fokus på, om praksis for at afgøre, om en inter-national transport er reel, er beskrevet præcist nok, og om det er helt klart, hvordanchaufføren skal dokumentere det.Den reviderede vejledning forventes at foreligge inden udgangen af 2012.13.7.6 Kontrolvejledning til politiets operative brug
Der vil til politiets operative brug blive udarbejdet en kontrolvejledning på cabota-geområdet. Kontrolvejledningen vil blive udarbejdet i samarbejde mellem Rigspolitietog Trafikstyrelsen.Den reviderede vejledning forventes at foreligge inden udgangen af 2012.13.7.7 Brev til offentlige myndigheder om cabotagereglerne
Det er kommet frem, at der i enkelte tilfælde har der været udført ulovlig cabotagekør-sel i forbindelse med store offentlige anlægsarbejder. For at øge de offentlige myndig-heders fokus på cabotagereglerne vil Transportministeriet i en skriftlig henvendelsegøre opmærksom på reglerne.13.7.8 Det kommende kørselsafgiftssystem for lastbiler
Der forventes i 2015 indført en GPS-baseret kørselsafgift for danske og udenlandskelastbiler over 12 tons tilladt totalvægt.Når systemet er implementeret, kan Transportministeriet undersøge, i hvilket omfangGPS-systemet kan anvendes til at styrke kontrollen med cabotage - herunder vil derskulle ses på de juridiske aspekter samt eventuelle erfaringer fra Tyskland.
161
Kapitel 14 Anerkendelsesdirektivet14.1 Baggrund
Udvalget er blevet anmodet om at analysere reglerne om muligheden for at kræve for-håndsanmeldelse efter anerkendelsesdirektivet. Der er i anerkendelsesdirektivet ikkesamme begrænsning som i udstationeringsdirektivet, hvor medlemslandene først kankræve anmeldelse, senest samtidig med, at tjenesteydelsen leveres, jf. kapitel 7.3.4.Inden for anerkendelsesdirektivet kan der krævesforhåndsanmeldelsei forbindelsemed udøvelse af erhverv enten som selvstændig eller arbejdstager. Nedenfor gennem-gås gældende regler.14.2 Gældende EU-regler
EU-reglerne for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelseaf erhvervsmæssige kvalifikationer, også kendt som ”anerkendelsesdirektivet”. Detgældende anerkendelsesdirektiv berører på EU-plan omkring 4000 lovregulerede er-hverv, fordelt i omkring 800 erhvervsgrupper, og i Danmark berører direktivet om-kring 120 lovregulerede erhverv.Anerkendelsesdirektivets anvendelsesområde
Det skal indledningsvist oplyses, at anerkendelsesdirektivet alene handler om anerken-delse af erhvervsmæssige kvalifikationer i EU. Anerkendelsesdirektivet finder kun an-vendelse, hvis et bestemt erhverv er lovreguleret i værtslandet.Lovregulerede erhverv er kendetegnet ved, at man ifølge lovgivningen skal have noglebestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for at få adgang til at udøve erhvervene.Ansvaret for adgangen til udøvelse af de lovregulerede erhverv er forankret hos kom-petente myndigheder, som afgør, om den enkelte ansøger opfylder betingelserne for atudøve erhvervet, herunder hvorvidt kravene til ansøgerens samlede erhvervsmæssigekvalifikationer er opfyldt.Det skal i øvrigt generelt nævnes, at de rettigheder (og pligter), der følger af direktivetikke kun gælder for indvandrende arbejdskraft men i lige så høj grad for dansk udvan-drende arbejdskraft.Anerkendelsesdirektivet gælder for fysiske personer, der er statsborgere i EU/EØSlande eller i Schweiz. Direktivet gælder kun for erhvervsudøvere, som er fuldkvalifice-rede til at udøve sit i hjemlandet/etableringslandet og som ønsker at udøve det sam-me erhverv i en anden medlemsstat som arbejdstagere eller selvstændig erhvervsdri-vende (fuldkvalificerede erhvervsudøvere + samme erhverv + grænseoverskridendehandling).Ovennævnte personer har ret til at opnå anerkendelse af kvalifikationer efter reglerne ianerkendelsesdirektivet, hvis pågældende har opnået erhvervsmæssige kvalifikationer iet EU/EØS-land eller Schweiz eller hvis de personer i etableringslandet har fået en
162
fuld anerkendelse af kvalifikationer fra et tredje land og har arbejdet 3 år i etablerings-landet.Anerkendelsesdirektivet finder kun anvendelse, hvis erhvervsudøveren ønsker adgangtil varig at udøve lovregulerede erhverv (etablering) eller ønsker at udøve sit erhverv iværtslandet midlertidig og lejlighedsvis (tjenesteydelser) i værtslandet.Forhold, der er udenfor anerkendelsesdirektivets område
Direktivet fastsætter ikke regler om sikkerhed på arbejdspladser, beskæftiger sig ikkemed arbejdsmiljøforhold og regulerer ikke ansættelsesforhold og herunder lønforholdi medlemsstaterne, heller ikke udstationeringsforhold.Ansættelsesforhold, lønforhold, arbejdsretlige forhold, arbejdsmiljøforhold og socialeforhold er således blandt de forhold, der er udenfor anerkendelsesdirektivets anven-delsesområde. Forhold i tilknytning til tjenesteudbyderens sundhed og sikkerhed samthensynet til sundhed og sikkerhed for arbejdstagere ligger udenfor anerkendelsesdirek-tivets anvendelsesområde.Anerkendelsesdirektivet gælder ikke for og regulerer ikke forhold vedrørende selska-ber og fonde, foreninger, studerende, hobbyvirksomheder og andre som ikke er opli-stet under direktivets anvendelsesområde.Direktivet regulerer ikke forhold vedrørende forsikring, sociale sikringer og fastsættel-sen af de former for virksomhed, der skal udøves som led i denne ordning, opholdstil-ladelser, løn- og ansættelsesforhold, pensionsforhold, erhverv, der er reguleret sekt-oralt (fx transport bl.a. visse dele af søfart, landtransport, flytransport, visse dele afforsikringsformidling, kvalifikationskrav til revisorer som foretager revision af børsno-terede selskaber af den værdi, der er fastsat i revisordirektivet, advokaternes levering aftjenesteydelser og etablering under ”hjemlandets” titel, jf. advokatdirektiverne).Om ”forudgående anmeldelse (artikel 7.1 og artikel 7.2) og om forudgående kontrolaf tjenesteydere” (præambel nr. 6, artikel 7.4)
Generelt om levering af tjenesteydelser i anerkendelsesdirektivetI forbindelse med vedtagelsen af anerkendelsesdirektivet i 2005 blev der indførtmindre strenge regler for levering af midlertidige og lejlighedsvise tjenesteydelser,jf. direktivets artikel 5-9, idet tjenesteydere (som hovedregel) kan levere tjeneste-ydelser uden forudgående kontrol af de erhvervsmæssige kvalifikationer. Undtagetherfra er erhverv med konsekvenser for offentlig sundhed og sikkerhed, jf. direkti-vets artikel 7.427. I bilag 1 til dansk guide vedrørende adgang til udøvelse af lovre-gulerede erhverv i Danmark findes en vejledende oversigt over lovregulerede er-hverv i Danmark og proceduren for udøvelse af tjenesteydelser.2827
Kontrol kan ikke foretages indenfor erhverv som ifm. etableringen er omfattet af automatisk anerkendelse på
baggrund affælles minimumuddannelseskravi EU (læger, tandlæger, sygeplejersker, tandlæger, farmaceuter, dyrlæger ogarkitekter).28Guide vedrørende adgang til udøvelse af lovregulerede erhverv i Danmark:http://www.iu.dk/anerkendelse/lovregulerede-erhverv-autorisation/LEguide.pdf
163
Om begrebet ”offentlig sundhed eller sikkerhed”
Det følger af direktivets præambel 6, at udveksling af tjenesteydelser må lettes underfuld hensyntagen til den offentlige sundhed og sikkerhed og beskyttelse af forbruge-ren. Der bør derfor fastsættes særlige bestemmelser for regulerede erhverv, der harkonsekvenser for den offentlige sundhed eller sikkerhed, og hvis udøvere midlertidigteller lejlighedsvis udfører grænseoverskridende tjenesteydelser.Forhold i tilknytning til tjenesteudbyderens sundhed og sikkerhed samt hensynet tilsundhed og sikkerhed for arbejdstagere, der kan påvirkes negativt af tjenesteudbyde-rens arbejde, reguleres ikke med anerkendelsesdirektivet, dvs. det spørgsmål liggerudenfor anerkendelsesdirektivets anvendelsesområde. I den forbindelse henvises tilEU-regler, der regulerer området, eksempelvis Rådets direktiv af 12. juni 1989 omiværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sund-hed under arbejdet (89/391/EØF).Forudgående anmeldelse (artikel 7.1)
Tillige afspejles præamblen nr. 6 i artikel 7, som åbner for, at værtslandet indføreren national lovbestemmelse om en forudgående anmeldelse og undtagelsesvis kontrolaf kvalifikationer, jf. artikel 7.1, 7.2 og 7.4.Efter direktivets artikel 7.1 kan værtslandet kræve, at tjenesteyderen inden han førstegang leverer tjenesteydelsen, sender en skriftlig anmeldelse til værtslandets kompetentemyndighed.Dokumenter i tilknytning til forudgående anmeldelse (artikel 7.2)
I forbindelse med forudgående anmeldelse kan værtslandet i overensstemmelse meddirektivets artikel 7.2 indføre en national lovbestemmelse om, at tjenesteyderen, in-den han/hun første gang leverer tjenesteydelsen, forelægger en række dokumenter omtjenesteyderens erhvervsmæssige kvalifikationer, om identitet samt en attestation for,at tjenesteyderen er lovligt etableret i etableringslandet. Det skal fremgå af attestatio-nen at pågældende er lovlig etableret i det land for dér at udøve den pågældende virk-somhed, og at det på tidspunktet for udstedelsen af attestationen ikke forbydes ham atudøve denne virksomhed, heller ikke midlertidigt.Forudgående kontrol af tjenesteydere (artikel 7.4)
For visse erhverv, som ikke er omfattet af automatiske anerkendelsesordninger, ogsom har konsekvenser for den offentlige sundhed og sikkerhed, åbner direktivets arti-kel 7.4 for, at værtslandet kan foretage en kontrol af kvalifikationer, forud for tjeneste-yderen første gang leverer tjenesteydelsen inden for et lovreguleret erhvervsområde.Det er således tale om en bestemmelse, som åbner for, at værtslandet under visse for-udsætninger kan foretage kontrol af kvalifikationer inden tjenesteydelsen leveres førstegang:
164
Kontrol kan kun foretages, når det er tale om et erhverv med konsekvenser for offent-lig sundhed og sikkerhed, og når formålet med kontrollen er at undgå alvorlig skadefor tjenestemodtagerens sundhed eller sikkerhed, på grund af tjenesteyderens mang-lende erhvervsmæssige kvalifikationer, og når kontrollen ikke er mere omfattende endnødvendigt med henblik herpå.Oplysningskrav, som tjenesteyderen kan kræves at meddele tjenestemodtageren
Indeholdt i direktivets artikel 9 er desuden en bestemmelse om oplysningskrav, somtjenesteyderen kan kræves at meddele tjenestemodtageren. Artikel 9 åbner for, at med-lemsstaterne i nationale lovgivninger, fx i lægelovgivningen, kan indføre en bestem-melse om, at tjenesteyderen efter anmodning skal meddele tjenestemodtageren (fx enpatient) oplysninger om etableringsmedlemsstatens registre og tjenesteyderens regi-streringsnummer, om kontaktoplysninger til tilsynsmyndighed, om tjenesteyderensforsikringsforhold osv.Om automatisk anerkendelse af kvalifikationer indenfor håndværk, handel m.v.(artikel 16-20) - den faste etablering
Artikel 16-20 i direktivet fastsætter, at erhvervsudøveren har ret til at få fuld (automa-tisk) anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer på tværs af grænserne i EU-lande, hvis pågældende er i besiddelse af et bestemt antal år af relevant erhvervserfa-ring eller i besiddelse af et bestemt antal år af erhvervserfaring kombineret med enuddannelse af en bestemt varighed.Reglerne gælder for en række sektorer som er oplistet i direktivets bilag IV, bl.a. in-denfor ”Bygge- og anlægsvirksomhed” (jf. liste I i bilag IV til direktivet, se ”Klasse40”29).Kvalifikationerne skal anerkendes fuldt ud med henblik på værtslandets autorisation(etablering), hvis ansøgeren beviser, at pågældende har opnået:6 års erhvervserfaring som selvstændig eller som virksomhedsleder eller3 år erhvervserfaring som selvstændig eller som virksomhedsleder + en for-udgående uddannelse på mindst 3 år eller4 år erhvervserfaring som selvstændig eller som virksomhedsleder + en for-udgående uddannelse på mindst 2 år eller3 år erhvervserfaring som selvstændig + 5 år som arbejdstager eller5 år i en ledende stilling, heraf mindst 3 år med tekniske opgaver og med an-svar for mindst en afdeling af virksomheden + en erhvervsuddannelse påmindst 3 år på det pågældende erhvervsområde.29
Klasse 40 erhvervsvirksomhed omfatter bl.a.:400 Bygge- og anlægsvirksomhed (uden nærmere angivelse) og nedrivningsvirksomhed401 Byggevirksomhed vedrørende fundering, ydermure m.v.402 Entreprenørvirksomheder (bro-, vej- og jernbanebygning m.v.)403 Bygningsinstallation404 Bygningsfærdiggørelse
165
14.3 Gennemførelse af anerkendelsesdirektivet i Danmark og håndhævelse af reg-lerneGenerelt
Direktivet 2005/36/EF er gennemført ved lov nr. 123 af 13. februar 2007 om forenk-ling af adgang til udøvelse af lovregulerede erhverv i Danmark, jf. lovbekendtgørelsenr. 189 af 12. februar 2010 om adgang til udøvelse af visse erhverv i Danmark og medbekendtgørelse nr. 1174 af 10. oktober 2007 med senere bekendtgørelse nr. 575 af 1.juni 2011 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer m.v. Hermed er denrettidige, overordnede gennemførelse af direktiv 2005/36/EF sikret.Indeholdt i ovennævnte lovgivning er bestemmelser, som sammen med den respektivelovgivning for det enkelte erhverv, sikrer gennemførelsen af samtlige obligatoriskeregler i direktivet. Loven og bekendtgørelsen indeholder tillige bestemmelser, somåbner for gennemførelse af direktivets dispositive regler. Loven trådte i kraft den 1.oktober 2007, og bekendtgørelsen trådte i kraft den 20. oktober 2007 og er senest ble-vet ændret med ikrafttræden den 15. juni 2011.Direktivet er tillige gennemført i omkring et hundrede love og bekendtgørelser for delovregulerede erhverv, der er berørt af direktivet.Særligt om gennemførelse af direktivregler om automatisk anerkendelse af kvalifikati-oner indenfor håndværk, handel m.v. (artikel 16-20).Ordningen for automatisk anerkendelse af kvalifikationer indenfor håndværk, handelm.v.) blev udviklet i perioden 1964-1982 (de såkaldte ”liberaliseringsdirektiver”). Op-rindeligt bestod ordningen af 35 liberaliseringsdirektiver. Reglerne for ”Bygge- og an-lægsvirksomhed” er vedtaget i direktiv 64/427/EØF (liberaliseringsdirektiv64/429/EØF).Direktiverne er gennemført i dansk ret i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af DeEuropæiske Fællesskaber, se:1) EF-Tidende nr. L 073 af 27/03/1972 s. 0154302) Dokumenter vedrørende Kongerigets Danmarks (…m.fl.). tiltrædelse afDe Europæiske Fællesskaber, Akt vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpas-ningerne af traktaterne, 2. Bilag, Bilag XI, liste nævnt i tiltrædelsestraktatensartikel 152, III, etableringsret, fri udveksling af tjenesteydelser313) Lov om Danmarks tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber (Tiltrædelses-loven)3230
http://eurlex.europa.eu/JOIndex.do?year=1972&serie=L&textfield2=073&Submit=S%C3%B8g&_submit=S%C3%B8g&ihmlang=da31
og 1032
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:11972BN11/3/PT1A24:DA:HTML, pkt. 8https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=72060
166
Med direktiv 1999/42/EF33skete en konsolidering af ovennævnte 35 direktiver ogdirektiverne blev samlet i ét direktiv. Direktivet blev gennemført i Danmark ved be-kendtgørelse nr. 177 af 17. marts 200334.Med direktiv 2005/36/EF skete en forenkling og konsolidering af bestemmelser i 15forskellige anerkendelsesdirektiver, der omfatter tre forskellige anerkendelsesordnin-ger. Blandt andet er direktiv 1999/42/EF indarbejdet i gældende afsnit III, kapitel II idirektiv 2005/36/EF.Direktivet er gennemført i Danmark ved rammelov om adgang til udøvelse af visseerhverv i Danmark, jf. lovbekendtgørelse nr. 189 af 12. februar 201035og ved ændringeller udstedelse af en række retsforskrifter på enkelte lovregulerede erhvervsområder36.For så vidt angår området for ”Bygge- og anlægsvirksomhed” er direktivet bl.a. gen-nemført ved bekendtgørelse nr. 647 af 26. juni 2008 om anerkendelse af erhvervsmæs-sige kvalifikationer erhvervet i udlandet37.På et formøde i Folketingets Arbejdsmarkedsudvalg (april 2008) til et møde i samråd,som Arbejdsmarkedsudvalget havde indkaldt daværende beskæftigelsesminister til,blev det politisk besluttet, at reglerne i direktivets artikel 16-20 ikke gennemføres idansk ret for så vidt angår erhverv, som er oplistet i bilag 1 til bekendtgørelse nr. 647af 26. juni 2008, da disse vurderedes ikke at tilfredsstille arbejdstagernes sikkerhed ogoffentlig sikkerhed (udgangspunkt er taget i stilladsopstillererhverv). Samrådet blevherefter aflyst. Styrelsen for Universiteter og Internationalisering er ikke bekendt med,at der findes et officielt referat fra det ovennævnte møde.I stedet har Danmark gennemført den såkaldte ”generelle ordning38for gensidig aner-kendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer” på området. Denne ordning sikrer ikkeautomatisk anerkendelse på baggrund af erhvervserfaring, som skal gælde på området.Normalt finder ”den generelle ordning” anvendelse ”subsidiært”, dvs. ordningen skalanvendes, hvis ansøgeren ikke opfylder krav til automatisk anerkendelse på baggrundaf erhvervserfaring.At anvende ”den generelle ordning” som den primære anerkendelsesordning i stedetfor ordning for automatisk anerkendelse på baggrund af erhvervserfaring vurderes afstyrelsen ikke at være i overensstemmelse med traktaten om Danmarks tiltrædelse afDe Europæiske Fællesskaber, tiltrædelsesloven samt anerkendelsesdirektivet, se fodno-te 3-5.http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:201:0077:0093:DA:PDFhttps://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=23765https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=130113https://www.retsinformation.dk/Forms/R0900.aspx?s30=32005L0036https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=120489Ifølge den generelle ordning kan værtslandet kræve, at ansøgeren forelægger kursus- eller uddannelsesbeviser.
3334353637
38
167
Det skal bemærkes, at Arbejdstilsynet varetager funktionen som kompetent myndig-hed for adgang til at udøve de erhverv, som er oplistet i bilag 1 til bekendtgørelse nr.647 af 26. juni 2008. Styrelsen for Universiteter og Internationalisering har ikke mod-taget nogen oplysninger fra Arbejdstilsynet om eventuelle klager eller problemer medanerkendelse af udenlandske erhvervsmæssige kvalifikationer på området. Arbejdstil-synet har efterfølgende overfor udvalget bekræftet, at Arbejdstilsynet ikke har modta-ger klager, og der har ej heller været problemer.Om faglige, fagretlige, administrative adfærdsregler, sanktionsmuligheder m.v.
Direktivet indeholder én enkelt bestemmelse (artikel 5, stk. 3) om, at tjenesteydere, derflytter til en anden medlemsstat er underlagt de faglige, fagretlige, administrative ad-færdsregler, der er direkte knyttet til erhvervsmæssige kvalifikationer, såsom definitionaf erhverv, brug af titel, grov forsømmelse, som er direkte og specifikt knyttet til for-brugerbeskyttelse og sikkerhed, samt disciplinære bestemmelser, som gælder i værts-landet for personer, der udøver samme erhverv.Tjenesteydere er således underlagt samme faglige, fagretlige, administrative adfærds-regler og disciplinære regler, som gælder for danske erhvervsudøvere. Bestemmelsentager således højde for behov for hensyntagen til den offentlige sundhed og sikkerhedog beskyttelse af forbrugeren i medlemsstaterne.14.4 Hvilke krav, der skal være opfyldt for, at myndigheder kan indføre autorisati-onsordninger indenfor nye områder
Det fremgår af præambel nr. 44 til det gældende direktiv 2005/36/EF, at dette direk-tiv ikke anfægter de nødvendige foranstaltninger, der iværksættes for at sikre et højtniveau for sundheds- og forbrugerbeskyttelse.Dette betyder, at medlemsstaternes kompetence til at indføre ikke diskriminerende,proportionelle, objektive, nødvendige regler, standarder og foranstaltninger, der skalsikre et højt niveau for sundheds- og forbrugerbeskyttelse, ikke er berørt af direktivet.14.5 Øvrige relevante oplysningerDet administrative samarbejde mellem medlemsstaternes kompetente myndighe-der i EU (Artikel og artikel 56.1 og 56.2)
Artikel 8 åbner for, at kompetente myndigheder i etableringsmedlemsstaten og i værts-landet udveksler oplysninger om tjenesteyderens lovlig etablering i etableringsmed-lemsstat, om redelig adfærd og om, at tjenesteyderen ikke har været idømt faglige di-sciplinære eller strafferetlige sanktioner. Disse oplysninger meddeles efter reglerne iartikel 56.Med artikel 56.1 er der indført et mere formaliseret administrativt samarbejde mellemmedlemsstaternes kompetente myndigheder, hvor medlemsstaternes kompetentemyndigheder er forpligtede til at samarbejde tæt med henblik på at lette anvendelsenaf direktivet, både i forhold til levering af tjenesteydelser og i forhold til den faste etab-lering. I tilfælde af at erhvervet ikke er lovreguleret i hjemlandet men er lovreguleret i
168
værtslandet, kan værtslandets kompetente myndigheder henvende sig til hjemlandetskontaktpunkt for direktivet med henblik på administrativt samarbejde.Efter artikel 56.2 udveksler myndighederne bl.a. oplysninger om disciplinære ellerstrafferetlige spørgsmål, eller om andre alvorlige, konkrete forhold, som vil kunne ha-ve konsekvenser for udøvelse af et erhverv, som er omfattet af direktivet, fx lægeer-hvervet.Direktivet giver således mulighed for, at myndighederne i medlemsstaterne kan ud-veksle oplysninger af betydning for udøvelsen af lovregulerede erhverv, og som skalbidrage til at sikre patienssikkerheden.Udveksling af oplysninger sker i henhold til EU direktiv 95/46/EF om beskyttelse afpersonoplysninger.Internal Market Informationssystem (IMI)
Artiklerne 8 og 56.1 er udmøntet og formaliseret gennem opbygningen og anvendel-sen af Internal Market Informationssystem (IMI)39.IMI er udviklet af Europa-Kommissionen i samarbejde med en række kompetentemyndigheder i EU-medlemsstater. IMI rummer omkring 500 præformuleredespørgsmål, som medlemsstaternes myndigheder kan stille i forbindelse med behand-ling af en autorisationssag. Spørgsmålene kan vælges (klikkes) og sendes på samtligemedlemsstaters sprog, og modtageren får spørgsmålet på sit eget sprog. Myndigheder-ne kan via IMI også udforme og sende egne spørgsmål, som ikke er præformulerede.Blandt de 500 spørgsmål er det muligt at stille en række spørgsmål, som har betydningfor offentlig sundhed- og sikkerhed, patientsikkerhed samt forbrugerbeskyttelse ogdette både i forhold til den faste etablering og i forhold til tjenesteydelsesdelen af di-rektivet.Der henvises i øvrigt til afsnit 5.4.1.14.6 Om revision af anerkendelsesdirektivetGenerelt
Kommissionen har den 19. december 2011 fremlagt forslag til Europa-Parlamentetsog Rådets direktiv om ændring af direktiv 2005/36/EF om anerkendelse af erhvervs-mæssige kvalifikationer (KOM(2011)883 endelig.Det overordnede formål med revisionen af anerkendelsesdirektivet er at effektivisereproceduren for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer med henblik på atfjerne barrierer for arbejdskraftens frie bevægelighed i EU og sikre en styrkelse af detindre marked. Det er endvidere formål med revisionen af direktivet at identificere39
Internal Market Informationssystem (IMI)http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/
169
konkrete behov for og foretage ændringer i direktivet, så det i højere grad kan bidragetil fjernelse af barrierer for arbejdskraftens frie bevægelighed i EU og dermed bidragetil at skabe vækst og job i EU.Folketingets Europaudvalg er blevet orienteret om sagen på mødet i udvalget den 25.maj 201240.Indeholdt i Europa-Kommissionens direktivforslag er en række konkrete horisontaleemner, som har til formål at bidrage til fjernelse af barrierer for arbejdskraftens friebevægelighed i EU og til styrkelse af indre marked.Blandt de forslag er et forslag om revision af omfanget af lovregulerede erhverv imedlemsstaterne, med udgangspunkt i traktatens regler om diskriminationsforbud ogmedlemsstaternes hensyn til at regulere adgang til udøvelse af visse erhverv.Om revision af omfanget af lovregulerede erhverv i medlemsstaterne
Formålet med forslaget om revision af omfanget af lovregulerede erhverv er at sikrestørre gennemsigtighed og berettigelse for de regulerede erhverv gennem bestemtekvalifikationskrav, som stilles i medlemsstaterne.Indeholdt i forslaget er således et krav til medlemsstaterne om at oplyse Europa-Kommissionen om de eksisterende lovregulerede erhverv i medlemsstaterne og gen-nemføre en "screening" af disse.Screeningen forslås at bestå af en undersøgelse af den nationale lovgivning for at kon-statere, hvorvidt der til lovreguleringen af erhvervene i medlemsstaterne kan knyttesnogle objektive kriterier, som diskriminationsforbud, offentlig interesse, nødvendig-hed, eller andre almene hensyn i medlemsstaterne.Senest ved udgangen af gennemførelsesperioden vedrørende implementering af direk-tivet skal udarbejdes en rapport om resultaterne af screeningen og medlemsstaternesintentioner om en eventuel ændring i reguleringen. Rapporterne foreslås forelagt allemedlemsstater med en høringsfrist på seks måneder. Det foreslås, at Europa-Kommissionen herefter udarbejder en rapport, som forelægges for de nationale koor-dinatorer for direktivet, inden rapporten sendes til Rådet og Europa-Parlamentet.Ifølge forslaget bør dette følges op af en gensidig evaluering hver andet år.14.7 Krav om forudgående anmeldelse
Indenfor bygge- og anlægsområdet, hvor der social dumping er særligt udbredt, er 17erhverv lovreguleret. Ud af disse 17, er der alene indenfor 4 lovregulerede erhverv, atder ikke kræves forhåndsanmeldelse.14.8 Potentielle tiltag
40
Samlenotat vedrørende forslag til ændring af anerkendelsesdirektivet (KOM(2011)883 endelig:http://www.euo.dk/upload/application/pdf/7d8bd913/31692.pdf
170
Udgangspunkt:Indenfor lovregulerede erhverv er det muligt inden for EU-rettensrammer at stille krav om forhåndsanmeldelse i forbindelse med udøvelse af erhverventen som selvstændig eller arbejdstager.Potentielle tiltag:a) Det kan overvejes at indføre krav om forhåndsgodkendelse indenfor alle de lovre-gulerede erhverv, der er udsat for social dumping. Idet størstedelen af de lovregulere-de erhverv indenfor bygge- og anlægsområdet allerede i dag kræver forhåndsanmeldel-se, peger udvalget ikke på yderligere tiltag.Der kan henvises til kapitel 15, således at hvis en dansk myndighed på ét område alle-rede har fået en attest for lovlig etablering i hjemlandet, kan denne oplysning evt. ind-gå i RUT, så disse virksomheder bliver ”fredet” for yderligere kontrol, hvad angåretablering i hjemlandetb) Som det fremgår ovenfor under punkt 14.2, har medlemsstaterne mulighed for atindføre autorisationsordninger indenfor nye områder, hvis de er nødvendige for atsikre et højt niveau for sundheds- og forbrugerbeskyttelse, og der er tale om ikke dis-kriminerende, proportionelle, objektive, nødvendige regler. Det vurderes derfor ikkeat være i overensstemmelse med EU-retten, hvis formålet med at indføre en autorisa-tionsordning alene er at modvirke social dumping. Udvalget mener derfor ikke, at mankan indføre autorisationsordninger indenfor nye områder, hvis det alene er begrundeti at modvirke social dumping.
171
Kapitel 15 Overvejelser vedr. reel etablering i udlandet
Ifølge finanslovsaftalen for 2012 skal det undersøges, hvordan der kan iværksættesinitiativer, der sikrer, at der fremover sker en effektiv kontrol af, om udenlandske virk-somheder, der opererer i Danmark, reelt er eksisterende i deres hjemland. Mulighedenfor at stille krav til dokumentation herfor skal undersøges. Det fremgår, at initiativerneskal ses i sammenhæng med en indsats for et forbedret RUT-register. Det fremgårendvidere, at arbejdet hermed skal ske i udvalget.I afsnittet i finanslovsaftalen om udvalgsarbejdet fremgår, at dette bl.a. skal omfatte:”Styrket kontrol af, om udenlandske virksomheder er reelt etablerede i hjemlandet.”Af kommissoriet for udvalget fremgår:”På den baggrund skal udvalget:(…)Undersøge muligheder for kontrol af, om udenlandske virksomheder, som opererer iDanmark, reelt er etableret i hjemlandet.”Problemstillingen er behandlet relevante steder i de enkelte kapitler vedr. forskelligeressortområder. I dette kapitel ses de forskellige områder i sammenhæng med henblikpå at skabe grundlag for horisontale overvejelser over, hvorledes problemstillingenkan adresseres.15.1. Baggrund
Finanslovsaftalens punkt om styrket kontrol vedr. reel etablering er resultatet af etlangvarigt ønske fra arbejdsmarkedets parter, især lønmodtagersiden, men problemstil-lingen har også været relevant i myndighedernes kontrol. Problemstillingen har fx væ-ret rejst i følgende sammenhænge:Fagbevægelsen har oplevet, at fiktive virksomheder har været opført i RUT,ligesom enkeltmandsvirksomheder i RUT ifølge fagbevægelsen reelt har væretansatte hos den danske arbejdsgiver.Fagbevægelsen har oplevet, at det har været umuligt at inddrive krav i udlan-det, idet virksomheden har vist sig ikke at eksistere. Af samme grund har poli-tiet i hvert fald i ét tilfælde måttet opgive at gå videre med en sag.Arbejdstilsynet er stødt på personer, som har oplyst, at de er arbejdsløse ar-bejdstagere i deres hjemland og nu arbejder som enkeltmandsvirksomheder iDanmark, uden at de hverken var i CVR eller RUT, og hvor det har væretvanskeligt at vurdere, hvilket regelsæt de falder under.Lignende problemstilling er ofte forekommet i forbindelse med de såkaldteasfaltsjak, som hverken er i CVR eller RUT, og hvor det er tvivlsomt, om le-deren af sjakket har firma i et andet EU-land.SKAT har optrevlet sager, hvor virksomheder reelt er etablerede i Danmark,men hvor de ikke har været registrerede og betalt skat.
172
Problemstillingen er relevant at få afklaret af flere grunde: En virksomhed kan ikkeoperere uden at være etableret i noget land. Hvis en virksomhed ikke er etableret i etandet EU-land, kan den ikke være omfattet er reglerne om midlertidig levering af tje-nesteydelser. Det skal således vurderes, om virksomheden driver reel økonomisk er-hvervsvirksomhed i Danmark, og om den som følge heraf registreres, fx for moms, jf.afsnit 5.1.3.1 – eller alternativt om arbejdstagere henholdsvis indehavere af enkelt-mandsvirksomheder skal anses for ansatte hos den danske virksomhed. Hvis den der-imod er etableret i et andet land, skal virksomheden anmeldes til RUT-registrering.Denne sondring er også væsentlig for opfyldelsen af de forskellige materielle krav,særligt til betaling af skat. For fagbevægelsen er det væsentligt at få afklaret, hvilkeoverenskomstkrav der kan stilles; efter Laval-dommen er der således indført begræns-ninger i de overenskomstkrav, der kan stilles i forhold til udenlandske virksomheder,der midlertidigt leverer tjenesteydelser i Danmark med udstationerede. Fx skal lønnenvære gennemsigtig og forudsigelig, og der kan således ikke konfliktes for en overens-komst, der lader lønnen være op til lokal forhandling, ligesom en udenlandsk virk-somhed ikke kan tilpligtes at betale til uddannelsesfonde, den ikke får gavn af41. End-videre kan enkeltmandsvirksomheders manglende reelle etablering i hjemlandet væreindikation for, at der reelt er tale om lønmodtagere hos en arbejdsgiver, som fagbevæ-gelsen vil kunne kræve overenskomst for42.Problemstillingen har også været rejst på EU-plan i forbindelse med diskussionen omudstationeringsdirektivet. I Mario Montis rapport om revitaliseringen af det indremarked43blev der således44peget på behovet for at dæmme op for ”postboks-firmaer”. Som nævnt i afsnit 7.4 forhandles der for tiden et forslag til direktiv om bed-re håndhævelse af udstationeringsdirektivet, som indeholder indikatorer til vurderingaf, om en virksomhed ”reelt udøver væsentlige aktiviteter” i hjemlandet og til vurde-ring af, om arbejdstageren midlertidigt udfører sit arbejde i en anden medlemsstat endden, hvor vedkommende normalt arbejder.Der kan tænkes forskellige situationer, men på baggrund af de nævnte eksempler kan3 typesituationer skitseres:En virksomhed er hverken registreret i angivelige hjemland eller værtsland.En virksomhed er registreret i hjemland og har muligvis også kontorfacilitetermv., men har ingen reel økonomisk aktivitet der.En virksomhed er registreret i hjemland og har reel økonomisk aktivitet menhar en så fast tilstedeværelse i Danmark og en så kontinuerlige udførelse afaktiviteter, at firmaet evt. ikke er omfattet af reglerne om midlertidig leveringaf tjenesteydelser, jf. afsnit 6.1.1.
41
”Fuld overenskomst”, hvis arbejdsgiveren er etableret i Danmark, og ”Laval-overenskomst”, hvis der er tale omudstationerede arbejdstagere hos en virksomhed, der midlertidigt leverer tjenesteydelser i Danmark.43http://ec.europa.eu/bepa/pdf/monti_report_final_10_05_2010_en.pdf44Side 70.42
aftale.
Men fagbevægelsen kan naturligvis stadig forsøge at opnå en sådan overenskomst ved arbejdsgiverens frivillige
173
15.2. Udfordringer forbundet med at undersøge en virksomheds etablering i hjem-landet og at fastlægge sondringen mellem etablering og midlertidig levering af tje-nesteydelser
En primær udfordring er, at der ikke kan opstilles håndfaste kriterier for sondringenmellem etableret og midlertidig tjenesteyder, jf. herved afsnit 6.1.1.For det andet kan det være en udfordring at indhente information om virksomheden ihjemlandet.For det tredje er udenlandske tjenesteydere omfattet af forskellige regelsæt, som admi-nistreres af forskellige myndigheder, og der sker ikke i dag en samlet vurdering. Derkan i den forbindelse være juridiske barrierer for at udveksle informationer på tværs afmyndigheder.Vanskelighederne ved at foretage en klar sondring mellem etableret og tjenesteyderillustreres af de aktuelle forhandlinger om forslaget til bedre håndhævelse af udstatio-neringsdirektivet. Kommissionen har foreslået en række vejledende, såkaldt kvalitativekriterier, og det fremgår, at vurderingen altid skal foretages konkret, jf. afsnit 7.4.2.Enkelte lande i Rådets arbejdsgruppe har på linje med den europæiske fagbevægelseønsket kriterier, så afgørelsen bliver forudsigelig. Fx er der ønsket såkaldt kvantitativekriterier, hvorefter en virksomhed skal have mindst 25 procent af sin omsætning ihjemlandet for at være omfattet af udstationeringsdirektivet, ligesom der skal være enfast overgrænse på fx 2 år for at kunne kalde sig midlertidig udstationeret.Det er blevet anført herimod, at man ikke i direktivet om bedre håndhævelse af udsta-tioneringsdirektivet kan/bør foretage en sondring, der vil være anderledes, end hvisden blev foretaget direkte på grundlag af traktaten. De foreslåede kvantitative kriterierfindes ganske vist i regelsættet om social sikring, men på det område indeholder Trak-taten en hjemmel til at fastsætte bestemmelser om koordination af social sikring meddet formål at sørge for dækning af social sikring og undgå dobbeltdækning. På denbaggrund tegner der sig et stort flertal af lande, der støtter princippet i Kommissionenforslag.Det vil dog ikke være i alle tilfælde, at sondringen er svær. I situationer, hvor en virk-somhed ikke er lovligt etableret i hjemlandet, kan reglerne om fri bevægelighed fortjenesteydelser ikke påberåbes. Udfordringen er her at konstatere, at der ikke er taleom etablering i noget andet land, hvilket kan vanskeliggøres, hvis virksomheden be-vidst forsøger at omgå reglerne for etablerede virksomheder ved at forklæde sig ommidlertidig tjenesteyder.I både den danske og europæiske debat er udtrykket ”postboks-virksomhed” benyttetmeget, og det var – som nævnt i afsnit 7.4.2.– kampen mod postboks-virksomheder,der var baggrund for netop nævnte forslag fra Kommissionen.Som beskrevet i afsnit 5.1.5. er formålet med anvendelse af postkassevirksomhederalmindeligvis at skaffe bagmanden, ejeren eller aktionæren mv. en fordel, typisk af174
økonomisk art, gennem en legal facade, hvilket kan være legitimt, når blot der er enøkonomisk, erhvervsmæssig realitet bag. Som nævnt i afsnittet skal den økonomiskeerhvervsmæssige realitet vurderes konkret og individuelt, hvilket forslaget fra Kom-missionen til håndhævelsesdirektiv også er udtryk for.15.3 Myndighedernes muligheder efter gældende regler og praksis
De forskellige regelsæt og myndighedernes indsats er beskrevet de relevante steder irapporten. Her ridses nogle centrale regler og redskaber op:Efter skatte- og afgiftslovgivningen skal udenlandske tjenesteydere momsregistreres iDanmark, hvis tjenesteydelsen ikke er omfattet af reglerne om omvendt betalingspligt.Det vil med andre ord sige, at der skal ske registrering, hvis der leveres tjenesteydelsertil private i Danmark. I forbindelse med registreringen skal der vedlægges dokumenta-tion for momsregistrering i hjemlandet. Anmeldelsen til registrering skal ske senest 8dage, før første tjenesteydelse påbegyndes.Herover omtales det i afsnit 8.2, at SKAT ved kontroller bruger VIES-systemet til atverificere momsregistrering i hjemlandet, samt at SKAT i givet fald kan kontaktehjemlandets myndigheder for at verificere, om der er reel aktivitet.Inden for socialsikringsområdet skal en virksomhed og dens arbejdstagere for at væreomfattet af reglerne om midlertidig udsendelse opfylde nogle betingelser om bl.a. akti-vitet i hjemlandet, jf. afsnit 9.1.2. Arbejdsgiveren eller arbejdstageren kan anmodehjemlandets myndigheder om en attest (A1), der dokumenterer, at betingelserne eropfyldt. Der er ikke pligt til at have A1. Det er kun i udsendelsessituationer, at der erkrav om aktivitet i hjemlandet. Attest A1 udstedes også i en række andre situationer,hvor der ikke stilles krav om aktivitet.Inden for anerkendelsesområdet kan der for så vidt angår lovregulerede erhverv stilleskrav om en erklæring fra hjemlandets myndigheder om lovlig etablering m.v. Det erop til de enkelte ressortmyndigheder for lovregulerede erhverv, om der skal kræves ensådan erklæring, og det sker for en række områder, jf. afsnit 14.4.Udveksling af information vedr. anerkendelsesdirektivet sker via Informationssyste-met for det indre marked (IMI), der ligeledes anvendes inden for servicedirektivetsområde.Inden for udstationeringsdirektivets område er der ikke sket systematisk opfølgning af,om en virksomhed er reelt etableret i hjemlandet, ligesom der ikke sker nogen kontrolheraf i forbindelse med anmeldelse til RUT. IMI kører som pilotprojekt på udstatione-ringsdirektivets område, og dette giver mulighed for at stille spørgsmål til hjemlandetsmyndigheder om reel etablering m.v. Forslaget til direktiv om bedre håndhævelse afudstationeringsdirektivet vil give hjemmel til permanent brug af IMI.15.4. Overvejelser vedr. mulige tiltag
175
Som det fremgår af denne rapport at i de situationer, hvor der ske kontrol af, om virk-somheder er reelt etableret i hjemlandet, sker det fortrinsvis på skatteministeriets om-råde. Det er da også i første række inden for skatteområdet, at det fra myndighedssideer relevant at få klarlagt en tjenesteyders reelle aktivitet, idet dette kan bevirke storeforskelle på den skattemæssige behandling. Men vurderingen har betydning for, atarbejdsmarkedets parter kan varetage deres interesser. Parternes interesse er allerede etanerkendt formål i udstationeringsloven; dels er RUT oprettet delvist af hensyn tilparternes mulighed for at komme i kontakt med udenlandske virksomheder, dels erkonfliktretten over for udenlandske virksomheder fastslået i loven. Der er altså flerehensyn, der kan legitimere en mere systematisk regulering eller tilgang for at fastslå enudenlandsk tjenesteyders (reelle) identitet.Det bemærkes, at en øget indsats og mere systematisk samarbejde mellem myndighe-der også vil kunne være en fordel det store flertal af redelige virksomheder, der i dagskal anmelde sig og registreres forskellige steder.Udvalget har overvejet, om det vil være muligt og ønskeligt at sikre en myndighedskontrol af, at alle virksomheder i RUT er reelt etableret i hjemlandet. Udvalget finderimidlertid, at dette vil være ressourcekrævende, og at resultatet ikke vil stå mål medanstrengelserne, bl.a. fordi ”reel etablering” ikke er en fast størrelse og undertiden vilafhænge af en konkret vurdering. Noget andet er, om virksomheden er registreret ihjemlandet, jf. nedenfor om konkrete initiativer.Som det anføres i afsnit 7.3.4. vil der ikke indenfor servicedirektivets område kunneforetages systematisk kontrol af samtlige virksomheder. Forslaget til nyt håndhævel-sesdirektiv lægger op til, at der kan ske systematisk kontrol indenfor udstationerings-området, men forslaget er fortsat under behandling. Udvalget finder på denne bag-grund, at der bør skabes bedre forudsætninger for at kunne foretage kontrol, menuden at det sker automatisk og systematisk. Udvalget har i den forbindelse overvejetnedenstående mulige tiltag:1. RUT med flere oplysninger
1.a Angivelse af afsendt forhåndserklæring inden for anerkendelsesområdet til relevan-te myndighed.Inden for anerkendelsesområdet er der som nævnt mulighed for at kræve en doku-mentation for etablering i hjemlandet, når der er tale om et lovreguleret erhverv. Dettesker på en række områder, jf. afsnit 14.6 i rapporten. Dette omfatter dog ikke en ræk-ke uddannelser/erhverv, der er særligt relevante i social dumping sammenhæng (fxmurermestre og rengøringssjak), og som nævnt i afsnit 14.8 er det ikke muligt at kræveautorisation alene begrundet i hensynet til at imødegå social dumping.På den anden side: Hvis en dansk myndighed på ét område allerede har fået en attestfor lovlig etablering i hjemlandet, kan denne oplysning evt. indgå i RUT, så disse virk-somheder bliver ”fredet” for yderligere kontrol, hvad angår etablering i hjemlandet.Dette kan ske ved, at RUT udvides med en frivillig funktion, der gør det muligt at an-176
give ved anmeldelse i RUT, at der er afsendt forhåndserklæring inden for områdetmed gensidig anerkendelse af kvalifikationer til relevante myndighed.Det er i dag ikke teknisk muligt at angive i RUT, at der er sendt en forhåndserklæringtil den relevante myndighed, og det vil derfor kræve en udvidelse af RUT til at kunnehåndtere dette.Hvis der skal uploades en forhåndserklæring i RUT, kan Erhvervsstyrelsen ikke kon-trollere og verificerede de uploadede dokumenter. Der vil derfor skulle gives adgang tilRUT for de relevante myndigheder, der i dag modtager forhåndserklæringer.1. b. RUT og henvisning til momsregistreringI forlængelse af ovenstående kan det overvejes at forbedre og koordinere informatio-nen til udenlandske tjenesteydere. Det kan ske ved at indsætte gensidige henvisningerde relevante steder, fx så der i forbindelse med anmeldelse til RUT er en henvisning tilmomsregistrering og i forbindelse med momsregistrering er en henvisning til RUT.1.c. Udstedelse af blanket A1 angives i RUTI afsnit 9.6 i rapporten er der beskrevet mulige initiativer på socialsikringsområde,herunder brug af attest A1. Som det er nævnt der, er det arbejdsgive-ren/arbejdstageren selv, der kan anmode hjemlandets myndigheder om en sådan at-test, ligesom der kan være lang sagsbehandlingstid forbundet med at få en sådan attest.Endvidere er det ikke alle A1, hvor hjemlandets myndigheder skal dokumentere, atder er aktivitet i hjemlandet. Udvalget peger derfor ikke på initiativet.Hvis RUT under alle omstændigheder ændres, kan det dog overvejes, om der veddenne lejlighed bør indsættes et felt, hvor det frivilligt kan angives, om der er udstedtA1. Såfremt oplysningerne om A1 angives i RUT, vil det ikke blive valideret af en of-fentlig myndighed.
2. Alle virksomheder skal oplyse momsnummer fra hjemlandet
Det er udvalgets vurdering, at det efter EU-retten kan kræves, at alle virksomheder iforbindelse med anmeldelse til RUT angiver hjemlandets momsnummer, ligesom det idag sker for så vidt angår momspligtige levering af tjenesteyder. De gældende retnings-linjer vedr. forhåndsmeddelelse om udstationering er fastlagt i meddelelsenKOM(2006)159, som søges kodificeret i Kommissionens forslag til håndhævelsesdi-rektiv, og heri foreslås det, at virksomheden bl.a. skal oplyse sin ”identitet”. Dette måkunne dække mere end blot navn og adresse.Såfremt momsnummer angives i RUT, vil det ikke blive valideret af en offentlig myn-dighed, men det vil skabe mulighed for hurtigere efterfølgende kontrol af kontrol-myndighederne, jf. de mulige initiativer nævnt nedenfor.Det vurderes, at kravet kræver lovændring.177
Det er pt. ikke teknisk muligt at angive den udenlandske virksomheds momsnummer iRUT i forbindelse med en anmeldelse. For at muliggøre dette, skal RUT udvides.3. Optimering af efterfølgende kontrol vedr. reel etablering i hjemlandet
3.1. Systematisk samarbejde mellem danske myndigheder45Der kan ske en yderligere styrkelse af samarbejdet mellem myndighederne med særligthenblik på at sikre reel etablering i hjemlandet. Dette samarbejde kunne vedrøre stik-prøveopfølgning og valg af virksomheder ud fra opstillede indikatorer for evt. mang-lende etablering i hjemlandet (”risikovurdering”). Der kan udarbejdes fælles manualerfor myndighederne.3.2. Samarbejde med andre landes myndighederSom bl.a. anført i afsnit 8.4 kan samarbejdet med andre landes myndigheder optime-res.Herudover kan regeringen, jf. afsnit 5.1.6.1. gå forrest i arbejdet med sammenkoblingaf registre i EU. Dette kan ske med henblik på at sikre, at dette på sigt vil kunne bi-drage med viden om andre europæiske selskaber og dermed fx hvorvidt en uden-landsk virksomhed reelt er etableret i hjemlandet.Der findes allerede regler om samarbejde med andre lande i regi af IMI, social sikringm.v., ligesom der er stillet forslag om forpligtende samarbejde i forslaget til bedrehåndhævelse af udstationeringsdirektivet. Hvis der tages initiativ til mere systematisksamarbejde i Danmark, jf. ovenfor, vil det være naturligt, at muligheden for en samletindgang i andre lande undersøges. I dette samarbejde kan der også skabes et forum,hvor eventuelle konflikter håndteres på en diplomatisk måde. Der er således eksem-pler på, at klager fra udenlandske virksomheder beror på misforståelser af den danskelovgivning og praksis, ligesom en klage fra en udenlandsk virksomhed kan have enberettigelse og føre overvejelser om forbedret kommunikation m.v.3.3. Indførelse af modul i RUT til angivelse af, om en virksomhed er reelt etableret i udlandetHvis det er verificeret af kontrolmyndighederne, at virksomheden er reel, kan detovervejes at angive dette i RUT.Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt for relevante myndigheder at angive iRUT, om en virksomhed er reel. Hvis dette skal kunne lade sig gøre, kræver det, at derudvikles et myndighedsmodul til RUT, hvor myndighederne med fx digital signaturkan få adgang til. Det er en forudsætning for at dette initiativ kan gennemføres, at derudvikles et webservice, jf. afsnit 7.3.6, så myndighederne kan arbejde med realtidsdata.45
Det vil være oplagt, at den viden og kompetence, der samles i forbindelse med kontrol af reglerne i et styrketsamarbejde, også bruges til vejledning af udenlandske virksomheder, jf. herved initiativet beskrevet i afsnit 6.6.1 om enservice-skranke for udenlandske virksomheder.
178
4. Parterne gives adgang til IMI
Der bør være retningslinjer for samspil mellem fagbevægelsen, der støder på en uden-landsk virksomhed, og myndighederne. I den forbindelse kan det overvejes, om fag-bevægelsen kan/skal gives adgang til at bruge IMI, jf. afsnit 7.3.5.4.
179
Kapitel 16 Erfaringer fra andre lande med redskaber til modvirkning af socialdumping16.1 Baggrund
Udvalget om modvirkning af social dumping skal som led i sit kommissorium under-søge, hvilke redskaber andre lande anvender til at modvirke social dumping.Det fremgår således af kommissoriet, at udvalget bl.a. skal undersøge:Regler, metoder og kontrolregimer i udvalgte lande, herunder norske erfaringermed bl.a. ID-kort og skiltning på byggepladser og vurdere tiltagene i en dansk kon-tekst.Udvalget har foretaget en høring af Norge, Sverige, Tyskland (Schleswig-Holstein) ogHolland, der er blevet stillet følgende spørgsmål:Kender man omfanget af udenlandske virksomheders aktiviteter – herunderantallet af udenlandske arbejdstagere?2.Hvornår anses en virksomhed for at være fx norsk/etableret i Norge og hvornårer den udenlandsk? Hvilke dokumentationskrav gælder?3.Hvilke redskaber anvender man, for at få kendskab til udenlandske virksomhedersaktiviteter?4.Hvilke redskaber anvender man, for at få kendskab til udstationeredearbejdstagere?5.Hvilke regler gælder for udenlandske tjenesteydere med hensyn til registrering,skat, social sikring, arbejdsmiljø og hvordan håndhæves reglerne?6.Hvilke regler gælder for personligt drevne virksomheder, herunderenkeltmandsvirksomheder?7.Hvilke sanktioner anvendes for manglende overholdelse af reglerne og hvad ersanktionsniveauet? Hvad er sanktionsniveauet ved særligt grove overtrædelser –kan man fx blive frakendt retten til at drive virksomhed?8.Anvender man særlige redskaber indenfor fx byggeriet til at modvirke socialdumping? Har man erfaringer med brug af: ID-kort og skiltning på byggepladserog kan de nærmere beskrives?9.Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler med udvalgte lande vedr.samarbejde om fx udveksling af oplysning om virksomheder, udstationeredearbejdstagere, social sikring, selskabsregistrering, skatteligning mv.10.Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler vedr. inddrivelse af offentligekrav og private krav?11.Bruges arbejdsklausuler ved offentlige udbud og i givet fald, hvordan håndhævesde?12.Udgør cabotagekørsel et problem i forhold til social dumping og er der indførtsærlig kontrol for cabotagekørsel?1.
I afsnittetHøringssvargennemgås de hørte lande svar på de enkelte spørgsmål. Derefterbehandles de norske erfaringer med ID-kort, almengjorte kollektive overenskomsterog kædeansvar i et særskilt afsnitNorske erfaringer indenfor bygge- og anlægsbrancen.Sverige har i høringssvaret primært forholdt sig til arbejdsmiljølovgivningen. Det kandog oplyses, at den svenske arbejdsmarkedsmodel i høj grad ligner den danske,hvorfor situationen i Sverige må antages at være svarende til situationen i Danmark.
180
For så vidt angår høringen af Schleswig-Holstein har delstaten oplyst, at lovgivningenpå dette område primært er føderal og dermed gældende for hele Tyskland. Det tyskeforbundsbeskæftigelsesministerium i Berlin har derfor bidraget i forbindelse medhøringen.De hørte lande har i større eller mindre omfang henvist til hjemmesider, hvordetaljerede informationer om regelsæt mv. kan findes. Det er ikke muligtfyldestgørende at gengive hjemmesidernes indhold inden for rapportens rammer.16.2 Høringssvar16.2.1. Omfanget af udenlandske virksomheders aktiviteter – herunder antallet afudenlandske arbejdstagere
Holland har oplyst, at man ikke kender det præcise omfang af aktiviteter, da det ikkesystematisk registreres. Udenlandske virksomheder, som etablerer sig, skal dogregistreres hos handelskammeret. Holland anslår, at der er omkring 300.000arbejdstagere fra Mellem- og Østeuropa i Holland, men udenlandske arbejdstagereregistreres ikke systematisk. Ved ophold over 4 måneder skal udlændinge registrere sighos kommunen, men der er væsentlige usikkerheder forbundet hermed, idet mangeikke kender reglerne og derfor ikke bliver registreret.I Norge har man heller ikke nogen samlet oversigt over udenlandske virksomhedersaktiviteter i Norge. Arbejdsindvandringen er imidlertid øget kraftigt efter østudvidel-sen af EU i 2004. Norge har således oplyst, at man i 4. kvartal 2010 havde ca. 275.000udenlandske arbejdstagere bosiddende i Norge. Hertil kom ca. 70.000, som ikke varregistreret som bosatte i Norge.Tyskland oplyser ligeledes, at der ikke foreligger eksakte tal for omfanget af udenland-ske virksomheders aktiviteter og udenlandske arbejdstagere i Tyskland.16.2.2. Hvornår anses en virksomhed for at være etableret i det pågældende landog hvornår er den udenlandsk? Hvilke dokumentationskrav gælder?
I Holland er reglerne for registrering af virksomheder de samme for hollandskevirksomheder og udenlandske virksomheder, som ønsker at etablerer sig i Holland.Registreringen skal ske hos handelskammeret. ”Midlertidige virksomheder/bureauer”,som står for serviceydelser, skal dog ikke registreres, og det er særligt i denne branche,at der er konstateret problemer. Det overvejes derfor at indføre et bødesanktioneretregistreringskrav også for disse virksomheder.Norge har oplyst, at det overordnet kan siges, at der tages udgangspunkt i de faktiskeforhold (hvor virksomheden faktisk driver sin aktivitet) ved vurderingen af, omvirksomheden kan anses som etableret i Norge. Derudover kan der være forskelligekriterier, alt efter hvilket retsområde, der er tale om.Tyskland har til dette spørgsmål oplyst, at det udslagsgivende for, om den tyskeudstationeringslov finder anvendelse, er, om arbejdstageren bliver beskæftiget på tyskterritorium. Virksomhedens geografiske placering er således irrelevant i denne
181
sammenhæng, og vilkår og kontrolregler gælder uafhængigt af, om en virksomhedsfilialer befinder sig i ind- eller udland.16.2.3. Hvilke redskaber anvender man, for at få kendskab til udenlandskevirksomheders aktiviteter?
Holland henviser til, at udenlandske virksomheder, som ønsker at etablere sig i landet,skal registreres hos handelskammeret. Aktiviteter registreres ikke systematisk.Norge har oplyst, at udenlandske virksomheders pligt til at lade sig registrere ellerrapportere til myndighederne, afhænger af, hvilken type aktivitet, der er tale om. Dettegælder særligt for så vidt angår skatter og afgifter, regnskab og forsikring.Arbejdsmiljømyndighederne i Norge får kendskab til udenlandske virksomhedergennem tilsynsvirksomheden.Vil en udenlandsk virksomhed udstationere arbejdstagere i Tyskland, er virksomhedeni medfør af den tyske udstationeringslov forpligtet til at underrette de ansvarlige tyskemyndigheder, inden udstationeringen sker. Uafhængigt af de arbejdsretlige regler fårde tyske myndigheder i øvrigt kendskab til udstationeringen i medfør af desocialsikringsretlige forskrifter.16.2.4. Hvilke redskaber anvender man for at få kendskab til udstationeredearbejdstagere?
I Holland registreres udenlandske arbejdstagere ikke systematisk. Ved ophold over 4måneder skal udlændinge registreres hos kommunen, men der er væsentligeusikkerheder forbundet med disse registreringer.Norge henviser til, at udstationerede arbejdstagere skal hovedregel skal rapporteres tilskattemyndighederne. Derudover skal de som hovedregel også registreres hosudlændingemyndighederne, forudsat at de skal være i Norge ud over tre måneder(gælder EU/EØS-borgere), eller søge om opholdstilladelse (gælder borgere fra landeudenfor EU/EØS).Sverige har ikke på nuværende tidspunkt en anmeldepligt for udenlandskearbejdstagere, men der er dog initiativer i den svenske regering med henblik på atindføre en sådan. Eftersom borgere fra tredjelande skal have arbejdstilladelse for atarbejde i Sverige, opnår myndighederne kendskab til denne gruppe i et vist, men ikkefuldstændigt omfang.Se Tysklands svar under pkt. 3.16.2.5. Hvilke regler gælder for udenlandske tjenesteydere med hensyn tilregistrering, skat, social sikring, arbejdsmiljø og hvordan håndhæves reglerne?
Holland har oplyst, at der ikke skelnes mellem udenlandske og nationale tjenesteydere.Det er i Holland særligt skattemyndighederne, som i praksis opdageruregelmæssigheder.Norge har i sit høringssvar henvist til detaljeret information på internettet omopholdstilladelse, skat, sociale rettigheder og arbejdsmiljø.
182
I Sverige gælder arbejdsmiljøreglerne for alle, uanset nationalitet. Der findesforskellige sanktioner i den svenske arbejdsmiljølovgivning, herunder bøde.I Tyskland finder de arbejdsmiljøregler, der er baseret på udstationeringsdirektivet,også anvendelse for udenlandske virksomheder, der udstationerer arbejdstagere iTyskland. Disse regler håndhæves af delstaternes arbejdstilsyn og af fagforeningerne,der også er ansvarlige for arbejdstagernes ulykkesforsikringer. Skatteforhold erreguleret via de gældende dobbeltbeskatningsaftaler. Der findes ikke en generel pligt tilregistrering eller anmeldelse af virksomheder, der udsender arbejdstagere til Tyskland.Der findes dog enkelte brancher, som kræver tilladelse (fx sikkerhedserhverv).16.2.6. Hvilke regler gælder for personligt drevne virksomheder, herunderenkeltmandsvirksomheder?
I Holland har man konstateret et stort misbrug af betegnelsen ”enmandsvirksomhed”.Meget ofte er der tale om omgåelse af reglerne mhp. at opnå de fordele, der gør siggældende ved at være en enmandsvirksomhed. Reelt er der således tale om etansættelsesforhold med en betydelig løndumping.Sverige har oplyst, at visse arbejdsmiljøregler, men ikke alle, gælder forenkeltmandsvirksomheder.I Tyskland finder udstationeringsloven ikke anvendelse for enkeltmandsvirksomheder.Der kan dog i realiteten være tale om ”et sløret arbejsforhold”, hvor der i praksis ertale om et arbejdsgiver-arbejdstager forhold, og i dette tilfælde finder lovenanvendelse.16.2.7. Hvilke sanktioner anvendes for manglende overholdelse af reglerne oghvad er sanktionsniveauet? Hvad er sanktionsniveauet ved særligt groveovertrædelser – kan man fx blive frakendt retten til at drive virksomhed?
Holland har oplyst, at man har regler om forbud mod at drive virksomhed, men atreglerne har den svaghed, at de ikke rammer personligt. Derfor kan man gang på gangovertræde reglerne, erklære sig konkurs og dermed undgå mærkbare sanktioner. IHolland overvejes det derfor at ændre reglerne, så de rettes direkte mod personer.I Norge varierer sanktionerne efter hvilket regelsæt og hvilken overtrædelse, der er taleom. Der kan være tale om administrative sanktioner i form af fx påbud, forbud,tvangsindgreb mm. Der kan også være tale om strafferetlige sanktioner som fx bødeeller fængselsstraf.Tyskland har oplyst, at visse overtrædelser af udstationeringsloven kan medførebødestraf op til 500.000 euro. Derudover kan man i visse tilfælde blive udelukket fraat deltage i offentlige udbud. Overtrædelse af reglerne om sikkerhed og sundhed påarbejdspladsen kan føre til bøde eller andre strafferetlige sanktioner, hvis der er taleom særligt graverende tilfælde. Virksomheden kan desuden ved ”uansvarlig handling”– i form af fx omfattende og gentagen overtrædelse af reglerne – fratages retten til atfortsætte sit erhverv.16.2.8. Anvender man særlige redskaber indenfor fx byggeriet til at modvirke socialdumping? Har man erfaringer med brug af: ID-kort og skiltning på byggepladser ogkan de nærmere beskrives?
183
I Holland har man et lovkrav om, at arbejdsgiveren skal kunne identificere sineansatte, og kan arbejdsgiveren ikke dette, vil han blive pålagt en højere skatteprocent.Dette stiller i praksis krav om, at arbejdsgiveren ligger inde med en kopi af de ansattesID-kort. Ved større anlægsarbejder følges den praksis, at den hollandske arbejdstilsynkalder entreprenører og arbejdsgivere til et informationsmøde. Lovgivningen iHolland indeholder desuden en regel om, at arbejdstagere har ret til løn af køberen afen ydelse/et projekt, hvis en af parterne i entrepriseforholdet (arbejdsgiveren) gårkonkurs og ikke kan indfri sin lønforpligtelse (kædeansvar). På den måde sikre det, atkøberen af en ydelse har en interesse i ikke at gøre forretning med mere eller mindreskumle firmaer.I Sverige har man også en ID-kort ordning, primært med det formål at bekæmpe sortarbejde. Den svenske ID-kort ordning er i modsætning til den norske, der erlovbaseret, baseret på en aftale mellem byggeriets parter. Ordningen er nærmerebeskrevet påwww.id06.se.Derudover arbejder det svenske arbejdstilsyn med enrække tiltag med henblik på at adressere de problemer, der findes i relation tiludenlandske virksomheder og arbejdstagere i Sverige. De svenske skattemyndighederhar oplyst, at der på skatteområdet ikke findes specifikke regler med henblik på atmodvirke social dumping.Tyskland har oplyst, at ”Finanstilsynet for sort arbejde”, der hører undertoldmyndighederne, fører kontrol med henblik på at bekæmpe sort arbejde.Finanstilsynet for sort arbejde kontrollerer bl.a., at der betales skat, at anmeldepligt ogregistrering er overholdt, om arbejdsvilkårene bliver overholdt mv. I visse brancher(bl.a. byggebranchen, rengøringsbranchen og hotel- og restaurationsbranchen) skalarbejdstagerne bære ID-kort eller tilsvarende legitimation.For så vidt angår Norge henvises der til afsnittetNorske erfaringer indenfor bygge- oganlægsbrancen.16.2.9. Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler med udvalgte landevedr. samarbejde om fx udveksling af oplysning om virksomheder, udstationeredearbejdstagere, social sikring, selskabsregistrering, skatteligning mv.
Holland henviser til udstationeringsdirektivets krav om et nationalt kontaktpunkt.Desuden har man et ”Memorandom of understanding” med flere lande oggennemfører årlige møder med nogle af de mest relevante partnerlande.Norge har indgået bilaterale socialaftaler og skatteaftaler med en række lande og hartillige ratificeret en nordisk konvention på området. Desuden har Norge indgåetbilaterale aftaler om samarbejde og informationsudveksling i forbindelse medudstationering af arbejdstagere med Polen, Litauen, Letland og Estland.I Tyskland har man tillige indgået en række bilaterale aftaler med henblik påbekæmpelse af grænseoverskridende former for sort arbejde og illegal beskæftigelse.Desuden har Tyskland ingået dobbeltbeskatningsaftaler, fx med Danmark, og iforhold til Danmark gælder også en aftale om gensidig anerkendelse af ferieregler iforbindelse med grænseoverskridende udstationering.
184
Sverige har oplyst, at man ikke har indgået samarbejde eller bilaterale aftaler af nævntekarakter.16.2.10. Er der et samarbejde eller indgået bilaterale aftaler vedr. inddrivelse afoffentlige krav og private krav?
I Holland henholder man sig til Rådets rammeafgørelse (2005/214/RIA) omanvendelse af princippet om gensidig anerkendele af bødestraffe. I Holland anvenderman imidlertig administrative bøder, som udgør en udfordring i relation tilprincipperne om gensidig anerkendelse, da ikke alle medlemstater anvender dennekategori af sanktioner.Tyskland har indgået bilateriale aftaler, der vedrører gennemførelsen af finansiellesanktioner. Et andet eksempel er en aftale mellem Tyskland og Østrig om retshjælp ogoffentlig støtte i forvaltningsanliggender.Sverige har oplyst, at man ikke har indgået samarbejde eller bilaterale aftaler af nævntekarakter.16.2.11. Bruges arbejdsklausuler ved offentlige udbud og i givet fald, hvordanhåndhæves de?
Holland oplyser, at arbejdsklausuler ikke anvendes ved offentlige udbud. Der findesdog et generelt adfærdskodeks for det offentliges ageren på markedet.I Norge anvendes der arbejdsklausuler ved offentlige udbud i overensstemmelse medILO’s konvention nr. 94. Desuden arbejdes der på en lovændring med henblik på enændring af håndhævelsen på dette område, således at det norske Arbejdstilsyn skalføre tilsyn med offentlig sektors efterlevelse af reglerne om løn- og arbejdsvilkår i of-fentlige kontrakter.I Tyskland kan overtrædelse af udstationeringsloven medføre udelukkelse fradeltagelse i offentlige udbud og bøde på mere end 2.500 euro. Derudover findes deryderligere udbudsregler i de enkelte delstater.16.2.12. Udgør cabotagekørsel et problem i forhold til social dumping og er derindført særlig kontrol for cabotagekørsel?
I Holland er reglerne for cabotagekørsel klare, men håndhævelsen er vanskelig. Man erpt. ved at undersøge problemets omfang med henblik på at kunne gribe ind medpassende midler.Norge oplyser, at det er de norske arbejdsmiljømyndigheders erfaring, at transport-branchen er en af flere brancher, som er udsat for useriøsitet og social dumping.Tyskland har oplyst, at udstationeringsloven ikke omfatter transportbranchen, ogdermed gælder de i transportbranchen almindeligt gældende overenskomster ikke forudstationerede arbejdstagere. Arbejdsvilkårene i transportbranchen bliver, på grund afløn og social dumping, med jævne mellemrum diskuteret i Tyskland.
185
16.3. Norske erfaringer indenfor bygge- og anlægsbrancen16.3.1.ID-kort
46
Den norske regering har præsenteret to handlingsplaner mod social dumping i hen-holdsvis 2006 og 2008. Tiltagene skal blandt andet sikre udenlandske arbejdstagereacceptable løn- og arbejdsvilkår og forhindre en opdeling af arbejdsmarkedet, hvorvedder opstår et segment af udenlandske arbejdstagere med væsentligt dårlige vilkår i for-hold til resten af arbejdsmarkedet.Som et led i disse handlingsplaner, har Norge bl.a. indført særlige regler om ID-kort ibyggebranchen. Formålet er at beskytte sikkerhed, sundhed og miljø på byggepladser-ne, og udstedelse af ID-kort forudsætter blandt andet, at virksomheden er lovligt regi-streret i Norge.Ordningen er hjemlet i den norske arbejdsmiljølov, og ifølge denne skal alle virksom-heder på en byggeplads udstyre sine ansatte med et ID-kort. Ordningen gælder ogsåfor enkeltmandsvirksomheder.ID-kortet er personligt og kan ikke overdrages til andre. Ved ansættelsesforholdetsophør/udløb af kortets gyldighedsperiode skal arbejdsgive-ren/enkeltmandsvirksomheden sørge for, at kortet inddrages og sendes til kortudste-deren med henblik på makulering.ID-kortene har fået stor udbredelse på norske byggepladser, og i maj 2011 fandtes derknap 283.000 aktive kort. Næsten en fjerdedel heraf var udstedt til udenlandske ar-bejdstagere, og knap 13 pct. af kortene var udstedt til personer fra de nye EU-lande.Dog viste en spørgeskemaundersøgelse blandt polske bygningsarbejdere i 2010, at kun69 pct. af de adspurgte havde et ID-kort.Den samlede vurdering i Norge er, at ordningen har bidraget positivt til arbejdet modsocial dumping i bygge- og anlægssektoren. Særligt har det norske arbejdstilsyn denoplevelse, at ID-kortene letter tilsynsarbejdet betragteligt, idet arbejdet med at afdækkehvem den pågældende bygningsarbejder er, og hvor han er ansat, gøres meget simpelt.Det er dog samtidig det norske arbejdstilsyns opfattelse, at ordningen i forhold til sik-kerheden på byggepladserne primært har en indirekte effekt i form af bedre oversigtog mere effektive tilsyn. ID-kortene bidrager ikke i sig selv til øget sikkerhed på byg-gepladserne.Pr. 1. september 2012 blev der ligeledes indført en ID-kort ordning for rengørings-branchen, hvor det tillige blev ulovligt at købe ydelser fra rengøringsfirmaer, som ikkeer godkendt af myndighederne.Det skal i øvrigt bemærkes, at det norske datatilsyn i flere sammenhænge har væretkritiske overfor byggebranchens ID-kort ordning, idet der kan stilles spørgsmålstegnved, om ordningen varetager hensynet til persondatabeskyttelse i tilstrækkelig grad.Derudover har der været sat spørgsmålstegn ved, om ordningen overholder de EU-
46
Evaluering av tiltak mot sosial dumping, Fafo 2011
186
retlige regler om bl.a. fri bevægelighed. Det norske Arbejdsministerium har imidlertidvurderet, at ordningen er i overensstemmelsen med EU-retten.Det bemærkes, at den ordning, der har været under overvejelse i Danmark, jf. afsnit10.7, er mere vidtgående end den norske ordning, idet den overvejede ord-ning knyttede gennemførelse af sikkerhedsuddannelse i Danmark som betingelse forudstedelse af ID-kort.16.3.2.Almengjorte kollektive overenskomster
Norge har ikke en lovbestemt mindsteløn, og der er som i Danmark ikke tradition for,at myndighederne blander sig i løndannelsen. Et af de vigtigste værktøjer mod socialdumping i Norge er imidlertid de såkaldt almengjorte kollektive overenskomster, hvoren kollektiv overenskomst kommer til at gælde for alle arbejdstagere, der arbejder in-denfor fx en branche eller et geografisk område. Dette adskiller det norske arbejds-marked fra det danske, hvor almengjorte overenskomster ikke er en del af den danskearbejdsmarkedsmodel. I september 2011 var fire brancher i Norge dækket af almen-gjorte kollektive overenskomster: byggebranchen, landbrug og gartneri, skibs- ogværftsindustrien og rengøringsbranchen. Håndhævelsen af løn- og arbejdsvilkår i med-før af almengjorte overenskomster varetages af det norske arbejdstilsyn og petrole-umstilsynet.16.3.3. Kædeansvar/solidaransvar
I januar 2011 blev ordningen om almengjorte kollektive overenskomster suppleretmed nye regler om kædeansvar, såkaldt ”solidaransvar”. Solidaransvar medfører, atleverandører og underleverandører kan blive solidarisk ansvarlige for løn, overtidsbe-taling og feriepenge til arbejdstagere hos underleverandører. Dette omfatter dog kunløn og overtidsbetaling, der er omfattet af almengjorte overenskomster.Reglerne blev indført decideret for at imødegå social dumping og har blandt andetsom formål at give en stærkere motivation til at vælge ”seriøse” underleverandører.Da der er tale om en forholdsvis ny ordning er der endnu begrænset erfaring med so-lidaransvarsreglerne. En foreløbig evaluering viser dog, at både arbejdstager- og ar-bejdsgiverside er positive overfor ordningen. Der er godt kendskab til ordningen påvirksomhederne og et flertal mener, at ordningen bidrager til at bekæmpe social dum-ping.Et problem, som der peges på i evalueringen, er, at bygherrer ikke er omfattet. Der erset eksempler på en norsk entreprenør, der fungerer som bygherre og indgår aftalemed en udenlandsk underentreprenør, som aflønner under overenskomstens niveau. Idenne situation har arbejdstagerne ikke mulighed for at gøre krav gældende mod dennorske entreprenør, da denne ikke er omfattet af reglerne.Argumentet mod at lade bygherrer være omfattet af solidaransvaret er, at det ville væ-re en urimelig byrde at lægge bygherren, som fx kunne være en lille virksomhed.
187
188
Appendiks: Kommissorium for arbejdsgruppen
Udenlandske virksomheder og arbejdstagere er velkommen i Danmark. Men det er enforudsætning for den danske arbejdsmarkedsmodel, at de, som arbejder i Danmark,arbejder på danske vilkår. Selv om mange kommer hertil for at yde et positivt bidrag,er social dumping desværre et voksende problem i Danmark. Der er virksomheder,som unddrager sig at betale skat og moms, ligesom sikkerhedskrav og hensyn til ar-bejdsmiljø ignoreres. Og der er udenlandsk arbejdskraft, der udnyttes og misbruges.For at styrke indsatsen mod social dumping er det i Aftale om finansloven for 2012mellem regeringen og Enhedslisten besluttet, at der bl.a. skal nedsættes et udvalg, somskal undersøge mulighederne for, at der inden for EU-rettens rammer kan iværksættesyderligere tiltag til at modvirke social dumping.Udvalgsarbejdet skal resultere i konkrete forslag til nye tiltag, som samlet set styrkerindsatsen til bekæmpelse af social dumping.Udvalgets opgaver
På baggrund af finanslovsaftalen er udvalgets opgaver opdelt i fem temaer:1. Juridisk afklaring af krav og regler i relation til udenlandske tjenesteydere og arbejdstagere medhenblik på forbedrede muligheder for kontrolUdenlandske virksomheders virke i Danmark er omfattet af en række forskellige nati-onale regelsæt, som går på tværs af ministerområder. Samtidig er store dele af områdetreguleret af EU’s regler om fri bevægelighed. Det indebærer bl.a., at evt. nye tiltag ikkemå diskriminere på baggrund af nationalitet eller sætte uproportionale begrænsningerfor den frie bevægelighed. Der er derfor behov for en afklaring af de krav og regler –danske såvel som EU-retlige – som gælder i forhold til udenlandske virksomheder ogudstationerede, der opererer i Danmark.På den baggrund skal udvalget:Afklare, hvornår en virksomhed skal være etableret i Danmark, og hvornår den erat regne for en udenlandsk virksomhed, samt hvilke forskellige krav og regler dergælder i de to situationer (fx i relation til medarbejdere, registrering, skat, momsog afgifter).Undersøge muligheder for kontrol af, om udenlandske virksomheder, som opere-rer i Danmark, reelt er etableret i hjemlandet.Gennemgå EU-reglerne på socialsikringsområdet med henblik på mulige krav ogkontrolredskaber, herunder i relation til arbejdsskader og -ulykker.Analysere reglerne om muligheden for at kræve forhåndsanmeldelse efter aner-kendelsesdirektivet.Gennemgå lovgivning og administration på skatteområdet i forhold til udenland-ske tjenesteydere med henblik på mulige krav og kontrolredskaber.
189
Vurdere om afklaringen af de ovenstående punkter giver mulighed for tiltag, somkan styrke og/eller supplere RUT og validiteten af RUT-data.
2. Undersøge muligheder for styrket håndhævelse og inddrivelseUdenlandske virksomheder er ofte i Danmark i korte perioder, og når først de harforladt landet, bliver inddrivelse af evt. tilgodehavender vanskeligere.På den baggrund skal udvalget:Undersøge mulighederne for, at Arbejdstilsynet kan udstede administrative bøderfor overtrædelse af udstationeringsloven (RUT-anmeldelsespligten).Undersøge mulighederne for bedre inddrivelse af krav (både offentlige og privat-retlige) – herunder undersøge muligheden for hæftelsesgennembrud for offentli-ge krav på Skatteministeriets område. Der skal bl.a. ske en analyse af eksisterenderegler samt af nye forslag fra Kommissionen.Sikre en entydig og effektiv håndtering af sager om udenlandske virksomhe-ders og arbejdstageres overtrædelse af danske regler.Undersøge muligheden for at skærpe sanktionerne ved særligt alvorlige over-trædelser som eksempelvis bevidst omgåelse af reglerne for tjenesteydere i EU,fx undladelse af at betale skat og opfylde andre pligter i Danmark under falskdække af at være etableret i et andet land.3. Undersøge muligheder for øget anvendelse af arbejdsklausuler i forbindelse med offentlige udbudI dag er statslige myndigheder forpligtet til at indsætte arbejdsklausuler i offentligekontrakter, mens et cirkulære henstiller til, at regioner og kommuner gør det samme.På den baggrund skal udvalget:Kortlægge brugen af arbejdsklausuler i offentlige kontrakter og vurdere, hvordanbrugen af arbejdsklausuler kan styrkes og udbredes samt håndhæves effektivt.4. Muligheder for registrering af cabotagekørselIfølge EU’s regler om international godskørsel har en udenlandsk lastbil kun ”fripas”til at opholde sig 7 dage i et fremmed EU-land og udføre op til 3 cabotagekørsler. Deter væsentligt at sikre, at udenlandsk registrerede vognmænd ikke kører gods i Dan-mark i større omfang, end cabotagereglerne tillader.På den baggrund skal udvalget:Undersøge mulighed for registrering af cabotagekørsel med henblik på at afsløreomgåelse af godskørselsloven og reglerne for cabotagekørsel.5. Undersøge mulige redskaber i international sammenhæng, herunder andre landes erfaringer medredskaber til modvirkning af social dumpingDanmark har, som et af de eneste lande i EU, ikke en lovbestemt mindsteløn. Dogbør det undersøges, om andre tiltag i andre lande kan give inspiration til indsatsen iDanmark.
190
På den baggrund skal udvalget bl.a.:Undersøge regler, metoder og kontrolregimer i udvalgte lande, herunder de nor-ske erfaringer med bl.a. ID-kort og skiltning på byggepladser og vurdere tiltagene iforhold til en dansk kontekst.Undersøge muligheder og potentiale ved et udvidet samarbejde med andre landeom informationsudveksling og inddrivelse, herunder ved at få kendskab til bilate-rale aftaler, som andre lande har indgået.Undersøge mulighederne i Kommissionens udspil vedr. styrket håndhævelse afudstationeringsdirektivet, når dette kommer først i 2012.Organisering af udvalgets arbejde
Udvalgets medlemmer består af repræsentanter fra følgende ministerier:Beskæftigelsesministeriet (formand)Erhvervs- og VækstministerietJustitsministerietSkatteministerietSocial- og IntegrationsministerietTransportministerietØkonomi- og IndenrigsministerietFinansministerietUdvalget betjenes af et sekretariat bestående af medarbejdere fra Beskæftigelses-ministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet, Justitsministeriet, Skatteministeriet ogTransportministeriet. Andre ministerier inddrages i sekretariatet efter behov.Udvalget giver dets endelige rapport til aftalepartierne 1. oktober 2012. Der kan igangsæt-tes eventuelle nye initiativer før 1. oktober 2012, hvis den løbende fremdrift i arbejdetviser, at der er behov for det, og hvis aftalepartierne er enige om det.Inddragelse af forligskreds og parter
Relevante repræsentanter for arbejdsmarkedets parter (LO, DA og KL) inddrages frastarten og orienteres løbende om status for udvalgets arbejde. Efter behov og maksi-malt med to-tre måneders mellemrum afholdes møde med parterne om de foreløbigeresultater af udvalgsarbejdet.Efter hvert møde med parterne orienterer beskæftigelsesministeren Enhedslistenom udvalgets resultater og dialogen med parterne.
191
Bilag 1 – LO og DA’s erfaringer med OK 2010 protokollaterne
DA og LO’s erfaringer med OK 2010-protokollaterne omudenlandsk arbejdskraft
17. marts 2012
OK 2010-aftale
1. BaggrundSom led i mæglingsforslaget (afsnit E) ved OK 2010 besluttede DA og LO atnedsætte et koordinationsudvalg vedrørende ”social dumping”.Koordinationsudvalget har aftalt en større handlings- og aktivitetsplan for par-ternes fælles arbejde. Som led i denne plan blev parterne enige om at drøfte defælles erfaringer med de overenskomstprotokollater, der blev aftalt ved OK2010 om ”social dumping”.
Rapportens formål
Denne rapport er udtryk for parternes fælles erfaringsopsamling med OK2010-protokollaterne. Derudover behandler parterne også protokollater, dervar aftalt før OK 2010. Parterne er enige om, at rapporten hverken er en ud-tømmende eller endelig beskrivelse af parternes respektive holdninger til ”so-cial dumping”, og at rapporten alene har til formål at tilvejebringe et fællesudgangspunkt for en konstruktiv drøftelse af OK 2010-resultatet for så vidtangår social dumping.Det bemærkes i den forbindelse, at de omtalte uenigheder vedr. de forskelligebestemmelser kan være såvel rets- og interessetvister. Papiret indeholder ikkenogen stillingtagen til, hvorvidt uenighederne er af den ene eller anden art,men skal blot afspejle de problemstillinger der er nævnt af parterne. Disseuenigheder vil formentlig blive behandlet i det fagretlige system eller underkommende overenskomstforhandlinger.2. KonklusionerOverordnet opleves det, at reglerne mod social dumping har haft en reel effektog anvendes flittigt af arbejdstagersiden. Arbejdstagersiden har fastholdt sitfokus på området, særligt inden for transport og byggeri. På funktionærområ-det er der næsten ingen sager.Den øgede adgang til lønoplysning er også fortrinsvis anvendt i praksis indenfor transport og byggeri. Erfaringerne har været, at hurtigheden ved behand-lingen af sagerne bidrager væsentligt til at skabe løsninger, inden sagerne ud-192
Reglerne bruges oghar effekt
vikler sig. Både arbejdstagerside og arbejdsgiverside har samtidig udvist dennødvendige fleksibilitet omkring den praktiske håndtering af regler og frister.De praktiske problemer i forhold til reglerne har knyttet sig til de udenlandskeunderentreprenørers ukendskab til reglerne, og disse problemer er løst prak-tisk og konkret med hjælp fra medlemsvirksomheden som hovedentreprenør.Parterne er dog uenige om rækkevidden af nogle af bestemmelserne.Sager løses indenkonflikt opstår
De regler, der omhandler den situation, at en virksomhed ikke er overens-komstdækket, ser i hovedsagen ud til at have været succesfulde. Det er underalle omstændigheder forbundenes vurdering, at disse regler har medført, at etikke helt ubetydeligt antal virksomheder er blevet overenskomstdækkede somfølge heraf.Sammenfattende viser erfaringerne, at lønoplysningsadgangen, anbefaling afoverenskomstvilkår og – på byggeriets område den hurtige adgang til behand-ling af sagerne – bidrager til at skabe ordnede forhold på det organiserede ar-bejdsmarked samt til at øge overenskomstdækningen på arbejdsmarkedet ge-nerelt.1. ErfaringerneParterne er enige om at koncentrere erfaringsopsamlingen til følgende Ok2010-aftaler:
Relevante protokolla-ter
A. Øget adgang til lønoplysningerB. Håndtering af sympatikonflikterC. Anbefaling af overenskomstvilkår hos underleverandører ientrepriseaftalerD. Oplysning om anvendelse af underleverandørerE. ”Fast track-behandling” af sager om løndumpingF. Lavere anciennitetskrav i forhold til pension
Der er enighed om, at en evaluering af de protokollater, der har en mere poli-tisk karakter, falder uden for nærværende rapport. Det drejer sig navnlig om:Punkter, der ikke be-handles i notatet
Politisk samarbejde/opfordring om nedsættelse af særligt nævn,som skal håndtere spørgsmål, der relaterer sig til lovgivningsan-liggender (transport)Øvrige udvalg (transport og byggeri)
I det følgende gennemgås de oven for nævnte punkter A-F:A. Øget adgang til lønoplysninger
På service-, transport-, lager- og byggeriområdet blev der ved OK 2010 ind-ført bestemmelser om adgang til lønoplysninger.Bestemmelserne på service-, transport- og lagerområdet er identiske. Her gen-gives de centrale stk. 1, 2 og 3:Stk. 1
”Bestemmelsen tager sigte på at modvirke løndumping. Bestemmelsen kan ikke benyttes tilat kræve lønoplysninger udleveret med henblik på en overordnet eller generel belysning aflønforholdene i virksomheden, herunder til generel afdækning af muligheder for at rejse fag-193
retlige sager mod virksomheden.Stk. 2
I de situationer, hvor en tillidsrepræsentant på tro og love erklærer at have oplysninger, dergiver anledning til at formode, at der finder løndumping sted i relation til en enkelt ansateller en konkret afgrænset gruppe af ansatte på virksomheden, har tillidsrepræsentanten rettil at få udleveret de oplysninger, der er fornødne for at vurdere, om der forekommer løndum-ping, jf. dog stk. 4[om fagretlig behandling, hvis uenighed om udlevering]Tillidsrepræsentanten skal forinden fremsættelse af kravet selv forgæves have forsøgt at tilve-jebringe lønoplysningerne. Forbundet kan under samme betingelser som tillidsrepræsentantenkræve lønoplysningerne udleveret.”
Stk. 3
Angår kravet en enkelt ansat forudsætter udleveringen af lønoplysninger den ansattes sam-tykke.Når kravet om udlevering af lønsedler vedrører en medarbejdergruppe, udleveres disse udensamtykke, dog således at hensynet til anonymitet sikres.Serviceområdet
På serviceområdet har der p.t. ikke været rejst sager om lønoplysninger. Påden baggrund har parterne ikke grundlag for en erfaringsopsamling.Transportområdet
DI/3F
På DI’s transportområde har der indtil nu været nitten sager, hvoraf de flesteer løst, her er der konstateret løndumping i større eller mindre grad i godthalvdelen af sagerne. En god håndfuld sager verserer.På baggrund af disse sager vurderes det, at bestemmelsen benyttes efter hen-sigten. I de enkelte sager aftales det konkret mellem parterne, hvilke oplysnin-ger der skal indhentes med henblik på at be- eller afkræfte en eventuel mistan-ke.Omfanget af oplysninger, som indhentes, er blevet justeret undervejs, såledesat der nu alene udtages stikprøver – typisk to chauffører fra hver gruppe (hvisder er flere grupper) – og fremlægges dokumentation i form af lønsedler, an-sættelseskontrakter og kørselsrapporter. Der aftales typisk en frist på 14 dage,men flere gange er der aftalt en forlængelse af fristen på grund af vanskelighe-der med at fremskaffe oplysninger.
Bestemmelsen an-vendes
Uenigheder om be-stemmelserneDEA/3F
Der består en uenighed mellem parterne bl.a. om anvendelsesområdet for be-stemmelsen inden for området for cabotagekørsel og inden for vikarområdet.På Dansk Erhverv Arbejdsgivers transportområde har der i alt været knap tisager om løndumping. Her er bestemmelsen ligeledes brugt efter hensigten, ogder har ikke været sager om uenighed om anvendelsesområdet for bestemmel-serne. Fraværet af sager afspejler dog ikke en enighed på området, idet DanskErhverv Arbejdsgiver har samme opfattelse af anvendelsesområdet inden forcabotagekørsel og vikarer som DI.
194
AI-BOA/3F
På AI-BOA’s transportområde har der ikke været erfaringer med sager omudlevering af lønoplysningerLagerområdet
På lagerområdet har bestemmelserne været bragt i anvendelse to gange.Byggeriets område
I bygge- og anlægsoverenskomsten er § 84 om ”Udenlandskemedarbejderes løn- ogarbejdsforhold”indsat. Reglerne for lønoplysninger er herefter i stk. 1, 6-8, 10 og11:”Indledende bestemmelser1. Bestemmelsernes formål er at sikre overenskomstmæssige vilkår. Bestem-melserne kan ikke benyttes til at kræve lønoplysninger udleveret med henblikpå en overordnet belysning af lønforholdene i virksomheden.…6.Hvis forbundet påviser omstændigheder, som giver anledning til at formode, at overens-komstens bestemmelser ikke bliver overholdt, f.eks. hvis forbundet forgæves har forsøgt atkomme i kontakt med virksomheden rettes der omgående henvendelse til Dansk Byggeri.Tilsvarende retter Dansk Byggeri omgående henvendelse til forbundet.7. Sådanne henvendelser skal resultere i et omgående organisationsmøde…8. Alle relevante baggrundsoplysninger fremlægges på organisationsmødet. På organisations-mødet påhviler det underentreprenøren at bevise, at overenskomstens bestemmelser overholdes.…10. Angår kravet en enkelt ansat forudsætter udleveringen af baggrundsoplysninger denansattes samtykke.11. Når kravet om udlevering af baggrundsoplysninger vedrører en medarbejdergruppe udle-veres disse uden samtykke, dog således at hensynet til anonymitet sikres. ”
Uenighed om be-stemmelsernes an-vendelsesområde
Sigtet med § 84 er at give arbejdstagersiden en adgang til at kontrollere, omder arbejdes på overenskomstmæssige vilkår. Der er indført omvendt bevis-byrde og en hurtig adgang til fagretlig behandling, jf. ”fast track-reglerne” (be-handles neden for).Der er imidlertid uenighed om regelsættets anvendelsesområde. Spørgsmåleter således, hvorvidt sager om udenlandske organiserede underentreprenørereller organiserede virksomheder, der beskæftiger udenlandsk arbejdskraft,samt sager vedr. påståede arme-ben forhold er omfattet af protokollatet, ellerfølger de almindelige bevisbyrde- og fagretlige regler.
Adgangen effektiv tilat spotte overens-
Den udvidede adgang til udlevering af lønoplysninger har vist, at de udenland-
195
komstproblemer
ske medarbejdere i en række tilfælde ikke har haft overenskomstmæssige for-hold.Sagerne efter § 84 behandles efter byggeriets fast track-regler. Dansk Byggeriog forbundene i BAT-kartellet har til dato holdt over 100 såkaldte 48-timersmøder.Møderne har omhandlet løn, pension, feriepenge, søgnehelligdagsbetaling, an-sættelsesbeviser og arbejdstid.Alle sagerne er sluttet i enighed. Således er underentreprenøren blevet over-enskomstdækket i mere end 60 tilfælde enten ved at indgå en kollektiv over-enskomst med forbundet eller ved at melde sig ind i Dansk Byggeri.Hvis underentreprenøren allerede er overenskomstdækket, er sagerne sluttetved, at underentreprenøren er pålagt at opfylde overenskomsten. Dette harmedført efterbetaling m.v. for mere end 4 mio. kr.Det bemærkes, at møderne både har omfattet sager om udenlandske underen-treprenører og sager om ”almindelige” udenlandske arbejdstagere.
Sagerne behandlesinden for 48-timer(fast track-reglerne)
Ukendskab til regler-ne
Udenlandske virksomheder – særligt polske – har afvist at udlevere oplysnin-ger til forbundene med henvisning til, at det er i strid med personoplysnings-loven i hjemlandet at udlevere lønoplysninger til tredjemand.Fødevareområdet
På fødevareområdet kom protokollatet om lønoplysninger ind via mæglings-forslaget. Protokollatet har ikke givet anledning til sager.Industriens område
Industriens Overenskomst har i snart 20 år indeholdt bestemmelser, som giverforbundet ret til at kræve lønoplysninger (bilag 8). Derfor blev der ikke indførtyderligere bestemmelser under overenskomstforhandlingerne.I bilag 8 – protokollat vedrørende udenlandske medarbejderes løn- og arbejds-forhold ved udførelse af arbejde i Danmark angives det i afsnit A, stk. 1-3:”Mellemoverenskomstparterne er der indgået følgende aftale vedrørende behandling af uover-ensstemmelser om udenlandske medarbejderes løn- og arbejdsforhold ved udførelse af arbejde iDanmark:1. Såvel CO-industri som CO-industris medlemsorganisationer retteromgående henvendelse til DI, såfremt man bliver bekendt medforhold, der kan forudses at medføre problemer eller uoverens-stemmelser. Tilsvarende retter DI omgående henvendelse til CO-industri.2. Sådanne henvendelser skal resultere i et omgående møde mellemoverenskomstparterne. Repræsentanter for de involverede parter,
196
herunder fra forbundene, kan deltage3. Alle relevante baggrundsoplysninger forelægges eller fremskaffeshurtigst gørligt.4. ”DI-medlemsvirksomheder, der beskæftiger udenlandsk arbejds-kraft, skal indpasse denne i virksomhedens lønniveau, ligesom øv-rige overenskomstmæssige vilkår skal overholdes.…6. Såfremt den udenlandske virksomhed under forhandlingerne el-ler efterfølgende optages som medlem af Dansk Industri, skal løn-niveauet tilpasses, eventuelt under organisationernes medvirken.”Ingen nye regler
På dette område er det derfor ikke muligt at identificere en ny tendens somdirekte følge af OK 2010.Derimod oplever DI en svag stigning i antallet af bilag 8 sager, som både dre-jer sig om underleverandører, fastansatte på medlemsvirksomhederne og ind-leje af arbejdskraft.Bl.a. som følge af en voldgiftskendelse af 26. februar 2010 og andre nyligt op-ståede uenigheder om bilagets rækkevidde, føler CO-industri sig ikke dækketind i arbejdet med udenlandsk arbejdskraft på samme måde som tidligere.Uenighederne vedrører bl.a., at hurtigheden i behandlingen er aftaget, bag-grundsoplysningerne forekommer ufuldstændige, ligesom der ikke er enighedom, hvad der nærmere ligger i tilpasning af lønniveauet. Der er endvidereuklarheder om, hvilke elementer, der kan indgå i modregning efter udstatione-ringsdirektivet.DI deler ikke CO-industris opfattelse af aftagende hurtighed i sagsbehandlin-gen eller at sager ikke oplyses på et fuldstændigt grundlag. Derimod er DI eni-ge med CO-industri i, at parterne kan have forskellige opfattelse af modreg-ningsadgangen i sager om udstationerede medarbejdere.B. Håndtering af sympatikonflikter
Parterne indgik ved OK 2010 en række protokollater om håndtering af sympa-tikonflikter. Protokollaterne har haft til sigte at sikre en effektiv håndtering afden situation, hvor en overenskomstdækket virksomhed gør brug af en ikke-overenskomstdækket underleverandør.Formålet med bestemmelserne har således været at sikre, at udenlandske virk-somheder kunne håndteres effektivt inden for rammerne af den danske modelog ikke medførte unødig iværksættelse af konflikter på arbejdsmarkedet.1992-aftale mellemDA og LO
Bestemmelserne kan ses i lyset af DA/LO-aftalen om udstationering fra 1992,hvor udenlandske virksomheder opfordres til at respektere danske overens-komstmæssige vilkår, og medlemsvirksomhederne opfordres til at sikre, atudenlandske underleverandører indmeldes i en arbejdsgiverorganisation.Transport-, lager- og serviceområdet
197
På transport-, lager- og serviceområdet er der indsat en bestemmelse om sym-patikonfliktramte ikke-organiserede underleverandører. Bestemmelsen er iden-tisk på områderne og lyder:”Hvis en ikke-overenskomstdækket virksomhed, der arbejder som underleverandør for en[organisation]-medlemsvirksomhed, er ramt af en lovlig varslet eller iværksat hovedkon-flikt til støtte for et krav om en kollektiv overenskomst, og der er varslet en lovlig sympati-konflikt mod en medlemsvirksomhed, kan [forbundet] rette henvendelse til [organisati-onen]med en anmodning om et møde til drøftelse af sagen. På mødet kan bl.a. drøftes desympatikonfliktramte arbejdsopgaver. Tilsvarende kan [organisationen] rette henvendelsetil forbundet. Alle relevante baggrundsoplysninger fremlægges på mødet eller tilsendes denmodstående overenskomstpart på hurtigt som muligt.Parterne er enige om i sådanne situationer, at underleverandørvirksomheden kan optages i[organisationen] og overenskomstdækkes, selvom en konflikt er varslet eller iværksat.”Forbundet vurderer,at bestemmelsen ereffektiv
Bestemmelsen har været bragt i direkte anvendelse i ca. en håndfuld sager.Derudover anvendes bestemmelsen i forbundets argumentation overfor ikke-overenskomstdækkede virksomheder, der befinder sig i underleverandør-situationen. Det er i begge tilfælde vurderingen, at bestemmelsen har en effek-tiv virkning og har medført overenskomstdækning af rundt regnet 30 virk-somheder.Der er konstateret en uenighed om bestemmelsens anvendelsesområde, idetparterne ikke er enige om, hvilken forbindelse, der skal bestå mellem med-lemsvirksomheden og underleverandøren.Industriens overenskomst
Bilag 8, afsnit A, stk. 5, i Industriens Overenskomst indeholder en lignendebestemmelse:”Hvoren udenlandsk virksomhed er involveret i entreprise for en DI-medlemsvirksomhed,og hvor den pågældende virksomhed ikke er overenskomstdækket, tilstræber DI/CO ligele-des en forhandlingsløsning. Parterne er enige om i sådanne situationer, at virksomheden kanoptages i DI eller i en anden under DA hørende medlemsorganisation, selv om en konflikter bebudet eller varslet. Såfremt konflikten er etableret, gælder Hovedaftalens § 2, stk.6…”Der har verseret en del sager om konfliktvarsel over for uorganiserede uden-landske underleverandører efter denne bestemmelse. Disse sager er blevet –eller er på vej til at blive – løst i det fagretlige eller arbejdsretlige system.
Bidrager til overens-komstdækning
Det er forbundets vurdering, at bestemmelsen over årene har været stærktmedvirkende til, at en lang række virksomheder er blevet overenskomstdækketCO-industri vurderer dog, at den aftagende hastighed i behandlingen af sagerefter bilag 8, jf. ovenfor har bevirket en nedsat effekt af bestemmelsen, idet198
entrepriserne ofte er færdiggjort inden, at løn- og arbejdsforhold er afdækkede,og inden underentreprenøren er tilstrækkelig identificeret til at overenskomst-krav kan fremsættes.DI deler ikke denne opfattelse, jf. afsnit A ovenfor.C. Anbefaling af overenskomstvilkår
Aftalen om udenlandske arbejdsgiveres udstationering af arbejdstagere i Dan-mark mellem DA og LO fra 1992 indeholder en opfordring til medlemsvirk-somhederne om ”allerede ved udbud i licitation/indgåelse af aftaler med uden-landske leverandører at betinge sig arbejdsydelser leveret på danske overens-komstmæssige vilkår gennem indmeldelse i en dansk arbejdsgiverorganisation.Denne aftale er afspejlet i forskellige protokollater mellem overenskomstpar-terne, som blev indgået i 1990’erne, og aftalen er igen i forbindelse med forny-elsen i 2010 fulgt op med en række nye aftaler på de forskellige områder.Byggeriets område
Bygge- og anlægsoverenskomstens § 84, stk. 2-4 og 9 lyder:Stk. 2
”Overenskomstparterneer enige om, at alt arbejde inden for bygge- og anlægsbranchen iDanmark bør foregå på overenskomstmæssige vilkår…Parterne er derfor enige om, at virksomhederne i deres entreprisekontrakter med underentre-prenører altid bør sikre sig, at underentreprenøren har indgående kendskab til de gældendedanske overenskomst- og aftale forhold.Parterne anbefaler endvidere, at virksomhederne indfører bestemmelser i entreprisekontrak-terne om, at underentreprenøren skal være omfattet af de til enhver tid og for den enkelteentreprise relevante LO forbunds overenskomster i relation til de medarbejdere, som udførerarbejdet og at det betragtes som en væsentlig misligholdelse af entreprisekontrakten ikke atopfylde dette krav.Parterne kan endvidere på organisationsmødet drøfte den situation,at underentreprenøren ikke er omfattet af en kollektiv overenskomst.Hvis ikke de relevante baggrundsoplysninger kan fremlægges påorganisationsmødet, skal disse fremlægges for forbundet senest 72timer efter organisationsmødet.”Der har været et væsentligt antal sager. Alle rejste sager vedrørende uorganise-rede underleverandører, der gennem entreprisekontrakten er forpligtet til atvære omfattet af en overenskomst, er for så vidt sluttet i enighed enten vedindmeldelse i Dansk Byggeri, ved at tiltræde en overenskomst eller ved at en-trepriseforholdet er afbrudt.VVS- og elektrikerområderne
Bestemmelsen i elektrikeroverenskomstens § 20, stk. 7, nr. 2 lyder:”Virksomhedernebør altid indføre bestemmelser i entreprisekontrakterne om, at underen-199
Stk. 3
Stk. 4
Stk. 9
Alle sager afsluttet ienighed
treprenøren skal være omfattet af de for den enkelte entreprises relevante LO forbunds over-enskomster i relation til de medarbejdere, som udfører arbejdet.”Bestemmelsen i VVS-overenskomstens bilag 11 om underentrepriseforholdlyder:”Virksomhedernebør indføre bestemmelser i entreprisekontrakterne om, at underentrepre-nøren skal være omfattet af de for den enkelte entreprises relevante LO forbundsoverenskom-ster i relation til de medarbejdere, som udfører arbejdet og, at det betragtes som en væsentligmisligholdelse af entreprisekontrakten, ikke at opfylde dette krav.”Reglerne har ikke givet anledning til sager.Serviceområdet
I serviceoverenskomstens § 42, stk. 6, 2. afsnit blev der indsat:”Deaf overenskomsten omfattede virksomheder skal i deres aftale med underleverandørersikre sig, at underleverandørerne har kendskab til Serviceoverenskomsten.”Uenighed om fortolk-ning
Bestemmelsen bliver af arbejdsgiversiden ikke anset som en forpligtelse til atanbefale overenskomstvilkår. Forbundet er uenigt heri.
D. Oplysning om anvendelse af underleverandører
Serviceoverenskomstens § 42, stk. 4, lyder:”Tilbrug for forbundenes arbejde for at overenskomstdække branchen, skal de af overens-komsten omfattede virksomheder – på opfordring fra forbundene til virksomhedens hjemsted– 2 gange årligt til organisationerne fremsende en oversigt over de seneste 6 måneders anvend-te underleverandører.Alene systematisk undladelse af afgivelse af oplysninger om anvendelse af underleverandørerkan gøres til genstand for fagretlig behandling.”Uenighed om forplig-telser
I indeværende overenskomstperiode er der til dato rejst seks sager om brug afunderleverandører på serviceområdet. Sagerne omhandler de af virksomhe-derne på listen, som ikke er organiseret eller overenskomstdækket. Forbundetkræver, at DI opfordrer disse til medlemskab.DI forventer, at udstrækningen af bestemmelsens ordlyd, herunder forpligtel-serne forbundet med brug heraf, vil blive afprøvet ved faglig voldgift, som 3F200
har meddelt, at de agter at anlægge.E. ”Fast track-behandling” af sager om løndumping
48-timersmøde
Byggeriet område
På byggeriets område blev der indført en bestemmelse (§84) om omgåendeorganisationsmøder (inden 48 timer) i sager, hvor det formodes, at en under-entreprenør ikke overholder overenskomstens bestemmelser.Bygge- og anlægsoverenskomstens § 84, stk. 6 og 7:”Hvisforbundet påviser omstændigheder, som giver anledning til at formode, at overenskom-stens bestemmelser ikke bliver overholdt, f.eks. hvis forbundet forgæves har forsøgt at kommei kontakt med virksomheden rettes der omgående henvendelse til Dansk Byggeri […]Sådanne henvendelser skal resultere i et omgående organisationsmøde mellem overenskomst-parterne. Udover overenskomstparterne deltager hvervgiver og den udførende underentrepre-nør. Mødet afholdes på byggepladsen inden 48 timer medmindre andet aftales.”Rent praktisk er forståelsen mellem parterne, at sagerne så vidt muligt skal væ-re færdigbehandlet inden for en uges tid, da det kan være et problem forDansk Byggeris sekretariat at beramme et møde med så kort frist.Forbundene angiver de i stk. 6 nævnte omstændigheder i henvendelsen tilDansk Byggeri.Mange møder afholdt,alle forligt
Forbundene i BAT-kartellet bruger adgangen til et hurtigt organisationsmødemeget. Parterne har – som nævnt ovenfor – til dato holdt ca. 100 såkaldte 48-timersmøder.Alle 48-timersmøder er for så vidt sluttet i enighed, således at der er skabtoverenskomstmæssige forhold.Det er Dansk Byggeris opfattelse, at afviklingen af hurtige organisationsmøderfaktisk er medvirkende til, at der bringes ordnede overenskomstmæssige for-hold på byggepladserne.
Uenighed om anven-delsesområdet
Allerede kort efter reglerne blev aftalt, opstod der uenighed mellem DanskByggeri og BAT-kartellet om virkeområdet for de nye regler.Det er Dansk Byggeris opfattelse, at anvendelsen af reglerne er begrænset tilhoved-/underentreprisesituationen. Uoverensstemmelser om løn- og arbejds-forhold hos medlemmer af Dansk Byggeri skal behandles efter de almindeligefagretslige regler.BAT-kartellet bruger fast track-reglerne i alle situationer, hvor der er spørgs-mål om udenlandske medarbejderes løn- og arbejdsforhold, uanset om de på-gældende arbejder i en uorganiseret eller organiseret underentreprenørvirk-somhed eller direkte som ansatte i en medlemsvirksomhed.
201
Arme og ben-virksomheder
Dansk Byggeri og 3F er endvidere uenige, om der kan kræves 48-timersmøde isager om ”arme og ben-virksomheder”.Problemerne med ”arme og ben-virksomheder” er stigende. Det drejer sig omden situation, at en selvstændig enkeltmandsvirksomhed udfører et bestemtangivet arbejde i et lønmodtagerlignende ansættelsesforhold.3F har oplyst, at hvis der er tale om ”arme og ben-virksomheder” med uden-landsk arbejdskraft, og den aftalte timepris ligger under overenskomstens, vilsagen blive rejst som et 48-timersmøde, og der er således er omvendt bevis-byrde.Det er Dansk Byggeris opfattelse, at sager om ”arme og ben-virksomheder”falder ind under de almindelige fagretslige regler, og at bevisbyrden for, at derer tale om en omgåelse, i så fald påhviler forbundene.Det er aftalt, at parterne overvejer problemstillingen – herunder fordelen vedat afvikle en voldgift om emnet baseret på en/flere konkrete sager.VVS- og elektrikerområdet
På TEKNIQ’s område blev der på begge timelønområder indskrevet en”lightversion” af byggeriets klausuler, i første omgang uden 48-timerskravet,som dog er blevet aftalt i sommeren 2011. Der er afviklet et enkelt møde efterdisse helt nye regler.Elektrikeroverenskomstens § 20, stk. 7, nr. 8:”Med henblik på at undgå fagretlige tvister, som baserer sig på misforståelser af aftaler ind-gået i forbindelse med overenskomstfornyelsen 2010, er parterne enige om, at der på et hvil-ket som helst tidspunkt i den overenskomstperiode, som følger overenskomstfornyelsen, skalvære adgang til at forelægge sådanne tvister for det snævre forhandlingsudvalg til udtalelseinden en eventuel faglig voldgift. Udtalelser fra det snævre forhandlingsudvalg er bindende fororganisationerne.”VVS-overenskomstens bilag 11, 4. og 5. afsnit:”Hvisforbundet påviser omstændigheder, som giver anledning til at formode, at overenskom-stens bestemmelser ikke bliver overholdt, henvender forbundet sig omgående til TEKNIQfor indledning af fagretlig behandling.I forbindelse med den fagretlige behandling påhviler det underentreprenøren at bevise, at over-enskomstens bestemmelser overholdes.”Der har ikke været nogen erfaringer endnu med disse bestemmelser.F. Lavere anciennitetskrav i forhold til pension
202
Bestemmelserne harvirket efter hensigten
Bestemmelserne, der blandt andet har haft til formål at sidestille udenlandskarbejdskraft med dansk på et tidligere tidspunkt under udførelsen af arbejde iDanmark, må antages at have virket efter denne hensigt. Bestemmelserne harikke i øvrigt selvstændigt givet anledning til problemer.
203
