Finansudvalget 2012-13
FIU Alm.del
Offentligt

NotatBilag 1 til besvarelse af Finansudvalgsspørgsmål 1d) 2012Spørgsmål

18. oktober 2012

Hvorfor antager ministeriet, at et øget arbejdsudbud medfører øget beskæftigelse,og hvor hurtigt antager ministeriets regnemodeller, at et øget arbejdsudbud vilomsættes i øget beskæftigelse og dermed forbedre statens finanser, herunder i pe-rioder med den nuværende ledighed, og hvad er det empiriske og teoretiskegrundlag for at ministeriet antager dette?Svar

Dette bilag uddyber svaret på første del af spørgsmålet og beskriver således sam-menhængen mellem øget arbejdsudbud og beskæftigelse såvel empirisk som teore-tisk. Spørgsmålet om hastigheden for reformers gennemslag tages op i bilag 2 tilbesvarelsen.Der er solidt empirisk og teoretisk belæg for, at øget arbejdsudbud (fx som følgeaf en arbejdsmarkedsreform) også medfører øget beskæftigelse på sigt. Det gælderbåde, når man betragter den historiske udvikling, og når man ser på tværs af lande.Det afspejler grundlæggende, at stigningen i arbejdsudbud og beskæftigelse ogsåmedfører større indkomster, og dermed også større efterspørgsel efter arbejds-kraft og større kapitalapparat.I perioden 1948-2008 er arbejdsstyrken i Danmark steget med ca. 800.000 perso-ner, og beskæftigelsen er steget tilsvarende, omend med betydelige udsving under-vejs – blandt andet i forlængelse af oliekriserne og afhængigt af, om strukturernepå arbejdsmarkedet har understøttet lav ledighed,jf. figur 1.Der har været – og vil også fremadrettet være – perioder med konjunkturudsving,hvor udviklingen i arbejdsstyrke og beskæftigelse kan afvige fra hinanden. Men setover en længere tidshorisont vil højere arbejdsstyrke medføre en omtrent tilsva-rende stigning i beskæftigelsen.Sammenhængen mellem arbejdsudbud og beskæftigelse kan også illustreres ved atse på arbejdsstyrken og beskæftigelsen på tværs af lande. For perioden 1997-2007ligger den procentvise vækst i henholdsvis arbejdsstyrke og beskæftigelse for enrække OECD-lande således eksempelvis ret tæt omkring 45-graders-linjen,jf. figur2.Dvs., at hvis arbejdsstyrken i et givet land i perioden er steget med fx 5 pct., såer beskæftigelsen også steget med ca. 5 pct. i perioden. Hvis punktet ligger på 45graders linjen er der således samme procentvise stigning i arbejdsudbud og be-skæftigelse inden for den viste 10-årsperiode.

Side 2 af 8

Det bemærkes, at der ikke er nogen tendens til afbøjning i beskæftigelsen. Dvs.selv i lande, hvor der har været en markant stigning i arbejdsudbuddet, er beskæf-tigelsen vokset i samme omfang inden for den viste 10-årsperiode.Det samme gælder, når man betragter andelen af personer i arbejdsstyrken og ibeskæftigelse. Således ligger andelen af personer i arbejdsstyrken og i beskæftigelse(dvs. erhvervs- og beskæftigelsesfrekvensen) i en række OECD-lande i 2007 me-get tæt på en 45-graders-linje,jf. figur 3.Det vil sige, at hvis erhvervsdeltagelsen i etland er fx 5 pct.-point højere end i et andet land, vil beskæftigelsesfrekvensen om-trentligt være tilsvarende højere.Figur 1

Arbejdsstyrke og beskæftigelse, 1948-2008

Figur 2

Ændring i arbejdsstyrke og beskæftigelse i 1997-

2007 i en række OECD-lande

1.000 personer3.0002.5002.0001.5001.0005000

1.000 personer3.0002.500

Ændring i beskæftigelsen, pct.3025203025201510Danmark50-5-5051015202530Ændring i arbejdsstyrken, pct.

2.0001.5001.000500048 53 58 63 68 73 78 83 88 93 98 03 08Beskæf tigelseArbejdsst yrke

151050-5

Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.

Kilde: OECD Labour Force Statistics

Figur 3

Beskæftigelses- og erhvervsfrekvens på tværs af

OECD-lande

Figur 4

Ændring i beskæftigelses- og erhvervsfrekvenser

fra 1997-2007 for 60-64-årige på tværs af OECD-

lande

Ændring i beskæftigelsesf rekvens 60-64 årige, pct .-point

Beskæf tigelsesfrekvens, pct .9080706050403030405060708090OECDDanmark

2520151050-5-10-15-15-10-50510152025Ændring i erhvervsfrekvens 60-64 årig e, pct .-pointDanmar kT yskl andSver i geHol l andNew Zeal and

Erhvervsfrekvens, pct .

Anm.: Figuren viser erhvervs- og beskæftigelsesfre-kvenser for 15-64-årige i 2007.Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.

Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.

Side 3 af 8

Sammenhængen gælder også, hvis man fx ser på udvalgte aldersgrupper. Såledesligger ændringen i beskæftigelses- og erhvervsfrekvensen for 60-64-årige i 1997-2007 på tværs af OECD-lande tæt på en 45-graders linje,jf. figur 4.Det vil sige, athvis erhvervsdeltagelsen for 60-64-årige i et land er steget fx 5 pct.-point mere endi et andet land, vil beskæftigelsesfrekvensen være steget omtrentligt tilsvarendemere.Det er primært lande, som har gennemført pensionsreformer og strammet betin-gelserne for førtidig tilbagetrækning, som har haft fremgang i erhvervs- og be-skæftigelsesfrekvensen for 60-64-årige, fx Sverige, Tyskland, Holland og, i mindregrad, Danmark. For Danmark er det primært virkninger af efterlønsreformen fra1998/99 samt stop for tilgangen til overgangsydelsen, der i den betragtede periodehar bidraget til øget erhvervsdeltagelse i de ældre aldersgrupper, jf. senere.Erfaringer fra arbejdsmarkedsreformer

Erfaringer fra tidligere arbejdsmarkedsreformer viser ligeledes en tæt sammen-hæng mellem arbejdsudbud og beskæftigelse1. Erfaringerne peger endvidere på, atvirkningerne kan komme relativt hurtigt. Det gælder fx erfaringerne fra ungeind-satsen i 1990erne og afskaffelsen af særregler for 50-59-årige ledige.I forbindelse med dagpengereformen i 1993 fik efterlønsberettigede over 50 årmulighed for at forlænge dagpengeperioden frem til efterlønsalderen, hvis de op-brugte den almindelige dagpengeret. Den forlængede dagpengeret blev afskaffetfor de 50-54-årige med arbejdsmarkedsreformen i 1998 og for de 55-59-årige medVelfærdsaftalen i 2006. Afskaffelsen medførte i begge tilfælde en hurtig nedbrin-gelse af merledigheden for disse aldersgrupper i forhold til de 40-49-årige,jf. figur 5og 6.Den fulde reduktion af merledigheden blev opnået i løbet af 4-5 år ved afkortnin-gen af dagpengeperioden for de 50-54-årige i takt med, at alle årgange i alders-gruppen gradvist blev omfattet af regelændringen. Merledigheden for aldersgrup-pen forsvandt altså relativt hurtigt på trods af, at ledigheden generelt var stigendeunder konjunktursvækkelsen fra 2001 til 2004, og at ledigheden var højere end idag. Reduktionen af merledigheden for 55-59-årige blev opnået i løbet af 2-3 år,hvor konjunkturerne var særligt gode.

I dette bilag omtales en reduktion i den strukturelle ledighed, der ved uændret arbejdsstyrke øger den strukturelle beskæf-tigelse, som en stigning i ”arbejdsudbuddet”.

Side 4 af 8

Figur 5

Dagpengeledighed efter alder

Figur 6

Aldersgruppens merledighed i forhold til 40-49-

årige

Pct. af befolkningen98765432109800020430-39 år55-59 år06

Pct. af befolkningen98765432100810

Pct.-point432Ikrafttræden

Pct.-pointNy ligevægt nået

Beslutning

Ny ligevægt nået

43210-1

10-1980050-54 år0204060855-59 år10

Under 3050-54 år

40-49 år

Anm.:

Kilde:

Bruttoledigheden omfatter passive og aktiverede dagpengemodtagere. Den forlængede dagpengeret for 50-59-årige blev indført i 1994 i forbindelse med forkortelsen af den almindelige dagpengeperiode. Samtidigblev overgangsydelsen udvidet til at omfatte 50-54-årige langtidsledige. Lukningen for tilgang til overgangs-ydelsen i 1996 indebar bl.a., at flere 50-59-årige blev omfattet af de særlige dagpengeregler, hvilket afspejlesi en stigende merledighed for 50-54-årige frem til midt-2000 og for 55-59-årige frem til midt-2001.CRAM, RAM, bestandsstatistikken, AMFORA og egne beregninger

Faldet i merledigheden kan også illustreres for de enkelte årgange, der blev omfat-tet af de nye regler,jf. figur 7.For de årgange, som havde mulighed for at forlængedagpengeretten, er der en tydelig tendens til, at ledigheden for årgangen stigermarkant op mod 60-års alderen (årgangene markeret i ovalen ifigur 7).Denne ten-dens ophører for de senere årgange, i takt med at reglerne for forlængelse af dag-pengeretten udfases. Årgangene, som var født før 1949, havde ret til forlængelseaf dagpengeperioden med op til 10 år, og har haft markant højere ledighed end fxårgang 1955, som ikke har haft forlænget dagpengeperiode.Figur 7

Dagpengeledighed efter fødselsår

Pct. af årgangen14121086420961937194519539800021939194719550406081941194910Ingen forlængelseop til 5 årPct. af årgangen14121086420

Figur 8

Overgangsydelsens betydning for udviklingen i

beskæftigelsen for de 50-59-årige

Forlænget dagpengeret i op til 10 år

Pct.9085807570

Overgangs-ydelsenindføres

Overgangsydelsenafvikles gradvist

Pct.908580757065

19431951

6590 92 94 96 98 00 02 04 06 0820-49 år

50-59 år

Anm.: Bruttoledigheden omfatter passive og aktivedagpengemodtagereKilde: CRAM, RAM, bestandsstatistikken, AMFO-RA og egne beregninger

Kilde: Danmarks Statistik

Side 5 af 8

Efter reduktionen af dagpengeperioden for de 50-54-årige og de 55-59-årige ermerledigheden næsten væk. De 50-54-årige har således i 2010 samme ledigheds-procent som de 40-49-årige, og de 55-59-årige har samme ledighedsprocent somde 30-39-årige.Faldet i ledigheden skyldes ikke, at flere 50-59-årige har trukket sig ud af arbejds-styrken, idet faldet er sket samtidig med, at erhvervsfrekvensen for de 50-59-årigeer steget i forhold til yngre grupper.Det er oplagt ikke konjunkturforhold, der medførte en nedbringelse af merledig-heden for disse grupperi forhold til andre.Merledigheden er da heller ikke taget tiligen siden 2008, hvor konjunkturerne er blevet svækket, og den samlede ledigheder steget.Et andet eksempel er overgangsydelsen, som blev indført i 1992 for 55-59-årigelangtidsledige a-kassemedlemmer og i 1994 blev udvidet til også at omfatte 50-54-årige. Ordningen indebar, at andelen af 50-59-årige i beskæftigelse faldt fra 1992 til1996, selvom beskæftigelsesfrekvensen for de 20-49-årige generelt var uændret el-ler svagt stigende,jf. figur 8.Efter at tilgangen til ordningen blev lukket i 1996, ske-te det omvendte: nemlig at beskæftigelsen for de 50-59-årige voksede kraftigereend for andre aldersgrupper. Overgangsydelsen havde således primært som kon-sekvens at reducere beskæftigelsen.Virkning på de offentlige finanser af højere strukturel beskæftigelse

De offentlige finanser styrkes isoleret set, når beskæftigelsen øges. Det skyldesdels, at det offentlige får flere indtægter fra skat og afgifter, dels at det offentligekan spare udgifter til overførselsindkomst,jf. boks 1.Hvis der er tale om en varig, strukturel forøgelse af beskæftigelsen – fx gennem enlavere strukturledighed – vil der også være tale om en varig, strukturel forbedringaf de offentlige finanser, som styrker den finanspolitiske holdbarhed. Dette vilgælde, også selvom reformens fulde virkning på den faktiske beskæftigelse førstoptræder på lidt længere sigt.

Side 6 af 8

Boks 1

Virkning på offentlige finanser ved overgang fra overførsel til beskæftigelse – illustrativt eksempel

Som tommelfingerregel vil det forbedre de offentlige finanser strukturelt med omkring 300.000 kr. årligt, hver gangen overførselsmodtager opnår almindelig beskæftigelse (i den private sektor til en gennemsnitlig løn), jf. tabel a.Det skyldes, at det offentlige både sparer udgifter til overførselsindkomst og samtidig får flere indtægter fra skat ogafgifter.

For den enkelte – der fx overgår fra ledighed til beskæftigelse – vil den samlede disponible indkomst øges. Illustra-tivt øges de private forbrugsmuligheder med omkring 100.000 kr., idet arbejdsindkomsten efter skat er højere endden tidligere overførselsindkomst, jf. tabel a.

I dette eksempel forbedres de offentlige finanser med 300.000 kr. Det er sammensat af sparede indkomstoverførs-ler på 100.000 kr. (efter skat) samt øgede skatte- og afgiftsindtægter fra arbejdsindkomst på 200.000 kr.

Tabel a

Illustration: Overgang fra ledighed til beskæftigelse. Virkning for den enkelte og for det offentlige

For den enkelte

Kr.Indkomstoverførselsudgifter (brutto før skat)- heraf skat og afgifter

A. Indkomstoverførsler (netto for skat)

-200.000100.000

-100.000

For det offentlige

Kr.200.000-100.000

100.000

Arbejdsindkomstindkomst ved beskæftigelse (brutto før skat)Øgede skatte- og afgiftsindtægter af arbejdsindkomst

B. Efter skat

400.000-200.000

200.000 C. Virkning i alt (A+B)

100.000

300.000

Anm.: Forenklet regneeksempel med runde tal.

Med budgetloven, 2020-planen og EU-henstillingen vedrørende 2013 er finanspo-litikken tilrettelagt med udgangspunkt i givne mål for udviklingen i den strukturel-le saldo for den offentlige sektor. Derfor vil reformer, som forbedrer de offentligefinanser strukturelt, give mulighed for at øge den offentlige efterspørgsel (ellernedsætte skatterne) i takt med reformens virkning på den strukturelle saldo. Detgælder også, selvom reformerne først har fuld virkning på den faktiske offentligesaldo på lidt længere sigt.Det betyder, at anvendelsen af reformgevinster på den strukturelle saldo, i taktmed at de vurderes at indtræde, kan understøtte, at det øgede arbejdsudbud rela-tivt hurtigt finder beskæftigelse,jf. nedenfor.Det bemærkes, at forslaget til finanslov for 2013 og 2020-planen opfylder de cen-trale finanspolitiske mål for den strukturelle saldo. Det er i modsætning til en lang

Side 7 af 8

række andre lande, hvor både reformer og traditionelle finanspolitiske stramningervil være nødvendige for at sikre holdbare offentlige finanser.Hvor hurtigt tilpasses beskæftigelsen til ændret arbejdsudbud?

Generelt afhænger tilpasningshastigheden af de institutionelle forhold på arbejds-markedet (lovgivning, aftalesystemer mv.) og i økonomien generelt. Hvis de insti-tutionelle forhold indebærer let adgang til både ansættelse og afskedigelse og ikkemedfører væsentlige trægheder i løn- og prisdannelsen, vil øget arbejdsudbud altandet lige hurtigere føre til en tilsvarende stigning i beskæftigelsen.Et udtryk for arbejdsmarkedets fleksibilitet og dermed muligheden for at finde jobfås ved at betragte ”jobomsætningen”, som er et udtryk for, hvor mange jobåb-ninger, der er besat inden for en given periode. Jobomsætningen er høj i Dan-mark, også efter den globale krise satte ind. I 2011 har ca. 550.000 personer skiftetfra et job til et andet eller fra ledighed til job (i gennemsnit ca. 45.000 pr. måned)2.Det svarer omtrent til hver 5. af alle beskæftigede. Antallet af ledige, der overgårfra dagpenge til beskæftigelse mv., ligger aktuelt på ca. 15.000-20.000 pr. måned.Den høje jobomsætning selv under svage konjunkturer er en af de mekanismer,hvorigennem den danske ”flexicurity-model” forebygger høj langtidsledighedsammenlignet med andre lande. Antallet af jobåbninger understøtter således job-mulighederne for ledige, og aktiv jobsøgning tilskyndes af de reformer af arbejds-markedspolitikken, der er gennemført siden starten af 1990erne.Tilpasningshastigheden kan også afhænge af, om konjunktursituationen understøt-ter en tilpasning opad i beskæftigelsen. Under højkonjunkturer med pres på ar-bejdsmarkedet kan tilpasningen ske meget hurtigt.Beskæftigelsens tilpasning til øget arbejdsudbud afhænger bl.a. af, hvordan refor-mer, som øger arbejdsudbuddet, påvirker den samlede efterspørgsel i økonomien.Den private efterspørgsel påvirkes af øget arbejdsudbud gennem en række kana-ler. Blandt andet øges de private indkomster og forbrugsmuligheder, i det omfangflere kommer i beskæftigelse, hvilket øger privatforbrug og investeringer. Virk-somheder, der hurtigere får besat stillinger eller får bedre adgang til kvalificeretarbejdskraft, vil kunne opnå styrket konkurrencekraft – herunder via reduceretlønpres og bedre konkurrenceevne, hvis det øgede arbejdsudbud overgangsvistindebærer større ledighedsgab. Det øger muligheder for afsætning og kan føre tiløgede investeringer i kapitalapparat.Styrken af disse mekanismer (og hastigheden, hvormed de virker) afhænger bl.a. afhusholdningers og virksomheders forventninger til de fremtidige indkomster,skatter samt forbrugs- og investeringsmuligheder. I mindre gunstige konjunkturer

Ifølge nyhedsbrevet Agenda nr. 20 af 16. oktober 2012 har i alt 175.000 personer (på baggrund af oplysninger fra Euro-stats) skiftet job i perioden april til juni i 2012, svarende til i gennemsnit knap 60.000 personer pr. måned.

Side 8 af 8

er sandsynligheden for en kortsigtet forøgelse af den private efterspørgsel for-mentlig mindre end i gode konjunkturer.For de offentlige finanser indebærer øget arbejdsudbud som nævnt en forbedringaf den strukturelle offentlige saldo og den finanspolitiske holdbarhed, uanset omdet øgede arbejdsudbud finder beskæftigelse med det samme eller over nogle år.Dette øgede finanspolitiske råderum kan (ved uændret struktursaldo og holdbar-hed) benyttes til umiddelbart at understøtte efterspørgselen i økonomien gennemøgede offentlige udgifter eller lavere skat.Dermed kan gevinsten for de offentlige finanser af reformer, der styrker arbejds-udbuddet, bidrage til, at reformvirkningerne realiseres hurtigere. Reformer, derøger arbejdsudbuddet, vil således kunne fremme vækst og beskæftigelse på kortsigt også i mindre gode tider, dvs. selv hvis ledigheden i en periode ligger over sitstrukturelle niveau.Til illustration viser en række konkrete beregningseksempler på ADAM-modellen,at ca. to tredjedele af virkningen kan forventes realiseret inden for 3 år og mellemtre fjerdedele og op til den fulde virkning efter 5-7 år, jf.notatet”Hvorhurtigt tilpas-ses beskæftigelsen til ændret arbejdsudbud – konkrete beregningseksempler på ADAM-modellen”(Bilag 2). I det omfang, reformerne bidrager til at skabe øget tillid til denøkonomiske politik og styrker virksomheder og husholdningers forventninger tilfremtidige indkomster, kan beskæftigelsesvirkningerne realiseres hurtigere.