ERU, Alm.del - 2012-13 - Endeligt svar på spørgsmål 143: Spm. om oversendelse af en redegørelse for hele forløbet med både Bankpakke 1 og 2, herunder Nationalbankens og ATP's rolle, til erhvervs- og vækstministeren

Besvarelse af spørgsmål 143 alm. del stillet af Erhvervs-, Vækst- ogEksportudvalget den 17. december 2012 efter ønske fra Frank Aaen(EL).Spørgsmål:Ministeren bedes udarbejde og oversende en redegørelse for hele forløbetmed både Bankpakke 1 og 2, herunder Nationalbankens og ATP's rolle,jævnfør omtaler af forløbet i Berlingske den 12. og 13. december 2012?Svar:Den internationale finanskrise slog også igennem i Danmark. Et bredtpolitisk flertal har derfor siden 2008 gennemført en række initiativer forderigennem at medvirke til at sikre den finansielle stabilitet i Danmark.De danske bankpakker bygger på en række grundlæggende principper,herunder at dårligt drevne institutter, der bliver nødlidende, skalovertages af et andet institut, eller afvikles via Finansiel Stabilitet A/S, atdet skal være sektoren selv, der skal betale, og ikke skatteborgerne, og ataktionærerne og de efterstillede kreditorer står først for i forbindelse medhåndtering af det nødlidende institut.Bankpakke ILehman Brothers’ kollaps den 15. september 2008 førte til etsammenbrud i markederne for usikret långivning mellem finansielleinstitutter. De finansielle institutter forsøgte at reducere dereseksponeringer mod andre finansielle institutter, og selv usikredepengemarkedslån med kort løbetid blev vanskeligt tilgængelige.I slutningen af september 2008 stod det klart, at der var tale om eninternational likviditets- og tillidskrise, som truede med at ville fåkonsekvenser for den globale finansielle stabilitet. De internationalepengemarkeder frøs til. Der var tale om en meget alvorlig situation medinternationalt markedssvigt, hvor selv velkapitaliserede pengeinstitutterkun meget vanskeligt kunne finde likviditet. Det truede den finansiellestabilitet og kunne ikke alene afhjælpes ved, at centralbankerne tilførtelikviditet til markederne. Der var behov for ekstraordinære tiltag fraregeringernes side, hvis roen og tilliden på de finansielle markeder skullegenoprettes.Lehman Brothers’ kollaps betød, at adgangen til likviditet blev stærktbegrænset for de danske banker, herunder også de store banker. Ingen varvillige til at låne penge til hinanden af frygt for, at det låntagendepengeinstitut ville gå konkurs. Det tvang bankerne til at sælge ud afaktiver for at skaffe likviditet, hvilket forstærkede den negative spiral.

Det truede den finansielle stabilitet i Danmark, og det kunne få alvorligenegative konsekvenser for landets virksomheder og borgere.Den 22. september 2008 ydede Nationalbanken og et antal private bankerlikviditetsstøtte/nødkredit til EBH Bank.Den 26. september 2008 udvidede Nationalbanken pengeinstitutternesbelåningsgrundlag, og der blev mulighed for at optage lån modoverskydende solvens, dvs. forskellen mellem basiskapital ogsolvensbehov. Samtidig hermed gennemførte Nationalbanken enmidlertidig udvidelse frem til februar 2011 af sikkerhedsgrundlaget forinstitutternes sædvanlige lån i Nationalbanken.Den 3. oktober 2008 anmodede Amagerbanken Nationalbanken om etnødlån.Fastfrysningen af de internationale pengemarkeder gjorde, at situationenhurtigt udviklede sig meget alvorlig med udsigt til, at ikke bareenkeltbanker, men hele den danske banksektor i løbet af kort tid villerisikere at ophøre med at fungere som følge af likviditetsmangel. Dehidtidige initiativer var ikke længere tilstrækkelige. Situationenbevirkede, at der var behov for at handle, således at de danske bankersikredes adgang til likviditet.Den daværende regering tog derfor efter drøftelser med Nationalbankeninitiativ til – mod betaling af en risikobaseret garantiprovision – atetablere en generel statsgarantiordning, der skulle imødegå fastfrysningenaf likviditetsmarkederne.Der blev indledt politiske forhandlinger om en sådan statsgarantiordning ibegyndelsen af oktober 2008, som resulterede i, at der den 5. oktober2008 blev indgået en politisk aftale mellem den daværende regering(Venstre og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokraterne, DanskFolkeparti og Radikale Venstre, om sikring af finansiel stabilitet iDanmark. Som led heri indgik den daværende regering en aftale med DetPrivate Beredskab (Finansrådet) den 5. oktober 2008.Aftalerne (Bankpakke I) indebar, at staten (sammen med den finansiellesektor (Det Private Beredskab)) spændte et sikkerhedsnet ud, så allebankkunder og øvrige simple kreditorer fik fuld sikkerhed for derestilgodehavender i danske pengeinstitutter og i udenlandskepengeinstitutters filialer i Danmark. Samtlige simple kreditorer blevsåledes sikret fuldt ud, herunder interbank-lån. Formålet var at sikre denfinansielle stabilitet ved at bidrage til, at pengeinstitutterne igen havdeincitament til at låne likviditet ud til hinanden.Udformningen af ordningen som en generel statsgarantiordning skal ses ilyset af såvel strukturen i den danske banksektor med relativt mangepengeinstitutter, og at der var behov for hurtig reaktion. En generel

statsgaranti ville hurtigt og effektivt reducere usikkerheden ved lån tildanske kreditinstitutter. En generel garanti afbødede dervedkonsekvenserne af en udbredt likviditetsmangel i den danske finansiellesektor, som på dette tidspunkt truede med at udløse en negativ spiral i dendanske finansielle sektor til stor skadelig virkning påsamfundsøkonomien.Et centralt element i aftalen var, at staten etablerede et afviklingsselskabFinansiel Stabilitet A/S, der i tilfælde af, at et pengeinstitut blevnødlidende, og der ikke blev fundet en holdbar privat løsning, skulleovertage og afvikle det nødlidende pengeinstitut, så indskydere og øvrigesimple kreditorer ikke led tab. Det var således Finansiel Stabilitet A/S dergennem sit virke skulle sikre at statsgarantien ikke blev aktiveret. Det varogså baggrunden for at den af bankerne betalte garantiprovision blevindbetalt til selskabet.Det var fortsat det overordnede princip, at holdbare private løsninger gikforud for en statslig deltagelse, der altid skulle være en undtagelse. Detblev ligeledes fastholdt, at ansvaret i videst muligt omfang skulle placereshos ejere af den ansvarlige kapital, og at nødlidende pengeinstitutterskulle sælges eller afvikles. Formålet var således ikke at redde det enkeltepengeinstitut, men at sikre stabiliteten i det finansielle system.Derudover var et vigtigt element i forbindelse med aftalen, at denfinansielle sektor gik forrest med at vise ansvar. Det var således centralt,at banksektoren – i modsætning til Irland og en række andre lande –skulle betale en risikobaseret garantiprovision for statsgarantien. Der blevderfor indgået aftale med Finansrådet om, at den finansielle sektor (DetPrivate Beredskab) skulle bidrage med op til 35 mia. kr.Der blev desuden lagt vægt på, at den generelle statsgarantiordning skullemodsvares af, at sektoren udviste tilbageholdenhed og brugte de to næsteår på konsolidering. Derfor indgik det som et led i aftalen, atsikkerhedsnettet blev kombineret med et forbud mod udbyttebetaling frapengeinstitutterne samt et forbud mod nye tilbagekøbsprogrammer.Endvidere blev der indført et forbud mod nye aktieoptionsprogrammer,mens eksisterende programmer ikke måtte forlænges eller fornys.De omfattede pengeinstitutter måtte desuden ikke påtage sig en øgetrisiko, der var begrundet i den forbedrede adgang til likviditet, somordningen medførte. Det blev derfor fastsat i aftalen mellem staten og denfinansielle sektor (Det Private Beredskab), at intet pengeinstitut måtteforetage massemarkedsføring af, at der nu var bagvedliggendestatsgaranti for dets kreditorer. Finanstilsynet kunne udelukke banker,udstede advarsel eller afsætte bestyrelsesmedlemmer eller direktører i etpengeinstitut eller filial omfattet af garantiordningen, hvis der blev udvisten adfærd, som kunne karakteriseres som spekulation i garantiordningeneller i øvrigt overtrådte betingelserne for at være omfattet afgarantiordningen.

Som del af Bankpakke I var der desuden enighed i den politiskeforligskreds om at tilføre Finanstilsynet yderligere ressourcer medhenblik på et øget tilsyn samt at der skulle foretages et kritisk eftersyn afden finansielle regulering. Reglerne for salg af bankernes egne aktier blevstrammet, og der skulle skabes større gennemsigtighed om bankernessolvens og risikoprofil.Efter indgåelsen af den politiske aftale den 5. oktober 2008 påbegyndtesudarbejdelsen af lovforslaget om finansiel stabilitet, der skulleimplementere aftalen. For at medvirke til at skabe den fornødne ro ogtryghed på de finansielle markeder ind til vedtagelsen af lovforslaget,udsendte Nationalbanken den 8. oktober 2008 en pressemeddelelse,hvoraf det blandt andet fremgik, at Nationalbanken midlertidigt indtillovens vedtagelse ville tage hånd om eventuelle nødlidende banker.Lovforslaget om finansiel stabilitet blev fremsat den 8. oktober 2008 ogvedtaget den 10. oktober 2008, hvorefter den praktiske udmøntning ogfortolkning af lovens bestemmelser blev påbegyndt. Der var blandt andetfra eksterne markedsinteressenter, herunder ATP, visse spørgsmål tillovens bestemmelser m.v., hvorfor der blev offentliggjort enkelte notaterom forståelsen af loven.Statsgarantiordningen indebar, at de danske pengeinstitutter kunne ydehinanden likviditet uden tabsrisiko. Det samme gjaldt forforsikringsselskaber og pensionsinstitutter, herunder ATP, som understatsgarantien ydede lån til danske pengeinstitutter. Det gjorde bl.a. ATPbrugafudfraforretningsmæssigeovervejelser,jf.beskæftigelsesministeren svar.Bankpakke I virkede og havde en positiv effekt på pengemarkederne. Defleste indikatorer viste relativt hurtigt, at den accelererende forværring afudviklingen blev stoppet, og situationen blev stabiliseret.Bankernes betaling for den generelle statsgarantiordning blev 25 mia. kr.Statens regnskab for Bankpakke I blev opgjort pr. februar 2011, inkl.Roskilde Bank, der gik ned inden Bankpakke I, og viser et overskud forstaten på ca. 2,5 mia. kr.Kreditpakken (Bankpakke II)Bankpakke I sikrede med den generelle statsgaranti, at bankerne igenkunne finansiere udlån. Men udsigterne for dansk økonomi blev tydeligtpåvirket negativt af den internationale finansielle krise og de svageinternationale konjunkturforhold. Der var i 4. kvartal 2008 klare tegn på,at Danmark var på vej mod en væsentlig økonomisk afmatning, men dervar stor usikkerhed om, hvor dyb og langvarig den økonomiske krise villeblive. En af de centrale faktorer vurderedes i den forbindelse at værekreditinstitutternes kreditgivning i tiden fremover.

Enforudsætningfor,atkreditinstitutternekanløftekreditformidlingsopgaven er, at deres kapitalgrundlag er tilstrækkeligt tilat kunne modstå de tab der erfaringsmæssigt følger i kølvandet på etkonjunkturomslag. Bankernes solvensmæssige overdækning, og dermedkapitalmæssige polstring, var imidlertid begrænset, da finanskrisen ramte,og der var derfor udsigt til, at mange banker kunne få behov foryderligere kapital, hvis krisen for alvor forplantede sig til realøkonomien.Konsekvensen af de turbulente forhold på penge- og kapitalmarkedernevar, at de private investorer blev meget tilbageholdende med at stillekapital til rådighed. Uden adgang til investorernes kapital var der envæsentlig risiko for, at kreditinstitutterne alternativt ville modgå risikoenfor tab ved en slankning af balancerne gennem stramninger aflånevilkårene for virksomheder og husholdninger.Disse forhold betød, at der var alvorlig risiko for, at der opstod enkreditklemme, hvor bankernes udlån til selv sunde og kreditværdigevirksomheder og husholdninger ville gå i stå med betydeligerealøkonomiske konsekvenser. Virksomheder risikerede at få begrænsetderes driftskreditter og lån, hvilket ville begrænse virksomhedernesmuligheder for at fortsætte deres aktiviteter og eventuelt at investere i nyeaktiviteter. En egentlig kreditklemme ville således kunne få alvorligefølger i form af en selvforstærkende negativ spiral af skærpede lånevilkårfor virksomheders og husholdninger, faldende økonomisk aktivitet ogendnu flere tab og nedskrivninger i kreditinstitutterne og dermed samleten forstærkning af lavkonjunkturen.En kreditklemme ville selvsagt være alvorlig i den daværendeøkonomiske situation. Det var således ikke kun i Danmark, at der varbekymring for en kreditklemme. I en række andre lande i Europa,herunder bl.a. Holland, Tyskland og Frankrig gennemførte man ligeledesordninger med statsligt kapitalindskud.Nationalbanken delte regeringens bekymring om en kreditklemme iDanmark og opfordrede til, at der blev gennemført en midlertidigordning, der muliggjorde kapitaltilførsel til solvente dansk banker somsupplement til den kapital, der måtte kunne rejses på det private marked.Det fremgår også af Nationalbankens kvartalsoversigt for 4. kvartal 2008.Afsættet for Kreditpakken (Bankpakke II) var derfor en bekymring forden bredere samfundsøkonomiske udvikling og kreditgivningen iDanmark.Forberedelse af Kreditpakken startede i november 2008, hvor behovetblev drøftet på et møde i den politiske forligskreds bag finansiel stabilitetden 25. november 2008. Forligskredsen bag finansiel stabilitet blev ibegyndelsen af december 2008 informeret om, at den daværende regeringville søge bistand fra eksterne rådgivere i forhold til drøftelserne omudformning og modeller for statsligt kapitalindskud. De egentlige

forhandlinger startede den 8. januar 2009 og sluttede den 18. januar 2009.Den 18. januar 2009 indgik den daværende regering (Venstre og DetKonservative Folkeparti), Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti,Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Liberal Alliance aftale om enkreditpakke (Bankpakke II).Aftalen om kreditpakken omfattede bl.a. etablering af ordningen medstatsligt kapitalindskud, som var et indskud der kunne søges af allesolvente kreditinstitutter i Danmark. Som led i Kreditpakkengennemførtes desuden en ændring af lov om finansiel stabilitet, somsikrede en 3-årig overgangsordning med individuelle statsgarantier somafløser for den generelle statsgaranti, der udløb den 30. september 2010.Der kunne søges om individuel statsgaranti indtil den 31. december 2010.Endelig indebar Kreditpakken en indførelse af bestemmelser omaflønning af kreditinstitutternes direktioner, og en styrkelse afFinanstilsynet samt oprettelse af en ny eksportlåneordning i EksportKredit Fonden.Statsligt kapitalindskudOrdningen med statsligt kapitalindskud var målrettet mod at sikre øgetkreditgivning i Danmark. Der var derfor et forbud mod at føre kapitalentil moderselskab og søsterselskaber. Det bl.a. for at sikre, at indskuddeneblev anvendt til at skabe rum til udlånsvirksomhed samt undgå, atkapitaltilførslen skabte konkurrenceforvridning på for eksempelforsikrings- og pensionsområdet mellem koncernforbundne selskaber ogandre selskaber.Ordningen med statsligt kapitalindskud blev udformet som enansøgningsmulighed, hvor alle kreditinstitutter i Danmark, der overholdtlovens krav til solvens mv., frem til 30. juni 2009 kunne søge om statsligtkapitalindskud i form af et stående obligationslån med en fastrentebetaling og uden fast løbetid.Der blev lagt stor vægt på at sikre, at ansøgende institutter opfyldteansøgningsbetingelserne, herunder særligt lovens solvenskrav. Ikkesolvente pengeinstitutter skulle fortsat afvikles via Finansiel StabilitetA/S.Der blev lagt vægt på, at staten skulle opnå et afkast, der svarer til denrisiko, staten påførtes ved at stille kapital til rådighed. Renten på detstatslige kapitalindskud udgjorde gennemsnitligt ca. 10 pct., men blevfastsat individuelt for de enkelte ansøgende kreditinstitutter.Renteniveauet varierede fra ca. 9 pct. årligt (for institutter med en ”God”rating), op til ca. 11,25 pct. årligt (for institutter med en ”Dårlig” rating).Rentespændet var fastsat i overensstemmelse med EU’s retningslinjerherfor og vurderedes at svare til de afkastkrav, der var stillet i forbindelsemed offentlige kapitalindskud i andre EU-lande.

Desuden blev der som betingelser for at modtage statsligt kapitalindskudfastsat forbud mod tilbagekøbsprogrammer, aktieoptionsprogrammer ogudbetaling af udbytte for at medvirke til konsolideringen af det enkelteinstitut.Endvidereblevderfastsatbegrænsningerift.aflønningsmuligheder, idet variable løndele for direktionen ikke måtteoverstige 20 pct. af den faste grundløn inklusive pension. Desudenforpligtede det enkelte institut sig til ikke at fradrage mere end halvdelenaf direktionsmedlemmernes løn i instituttets skatteregnskab.Det var også et krav, at de kreditinstitutter, der modtog statsligtkapitalindskud, ikke strammede udlånspolitikken mere, end denalmindelige konjunkturudvikling tilsagde under behørig hensyntagen til,at institutterne samtidig skulle drive en sund og ansvarlig forretning.Kreditinstitutterne er derfor forpligtet til på halvårlig basis at redegøre forudviklingen i deres udlån. På baggrund af disse redegørelser udarbejderErhvervs- og Vækstministeriet hvert halve år en redegørelse omudviklingen i kreditmulighederne, der bl.a. drøftes med de relevanteorganisationer.Der blev under ordningen med statsligt kapitalindskud indgået aftalermed i alt 43 institutter. Samlet set beløb de statslige kapitalindskud sig tilknapt 46 mia. kr.Ordningen med statsligt kapitalindskud har hidtil har givet staten etoverskud, som bankerne har betalt. Det samlede resultatet kendes endnuikke blandt andet henset til, at de enkelte låneaftaler med bankerneløbende kan indfries fra 2012 og frem, men der er på nuværendetidspunkt et foreløbigt resultat på ca. 8 mia. kr.Individuel statsgarantiEt andet element i Kreditpakken var etableringen af en 3-årigovergangsordning med individuel statsgaranti, hvor der kunne ansøgesom individuel statsgaranti indtil den 31. december 2010.Der var tale om en ordning med en ansøgningsmulighed, som – hvis detenkelte kreditinstitut i øvrigt opfyldte ansøgningsbetingelserne – villeblive fulgt op af en forhandling mellem Finansiel Stabilitet A/S, deradministrerede ordningen, og kreditinstituttet om de nærmere vilkår foren individuel statsgaranti. Opfyldelsen af solvenskravene i lov omfinansiel virksomhed var en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelsefor at kunne indgå en aftale om individuel statsgaranti. Dette var såledeskun en betingelse for at kunne anse ansøgningen for værende retmæssigog dermed kunne danne grundlag for at indlede forhandlinger om enindividuel statsgaranti. Hvorvidt der blev indgået aftale om en individuelstatsgaranti afhang derfor af, om kreditinstituttet kunne acceptere devilkår, som Finansiel Stabilitet A/S i det enkelte tilfælde fandtnødvendige for, at udstedelsen af en individuel statsgaranti var forsvarlig.

Aftaler om individuel statsgaranti blev i al væsentlighed underlagt desamme restriktioner i form af et udbyttestop, et forbud mod nyeaktieoptionsprogrammer og forlængelse af eksisterende samt et forbudmod tilbagekøbsprogrammer og begrænsninger i risikotagning, somgjaldt for den generelle statsgaranti.Det enkelte penge- eller realkreditinstitut skulle desuden betale engarantiprovision for den individuelle statsgaranti, der blev fastsatindividuelt for det enkelte institut i forhold til instituttets risikoprofil ogefter de af ECB og EU-Kommissionen fastsatte retningslinjer.Der var pr. 30. juni 2010 indgået rammeaftaler med 63 kreditinstitutterfor tilsagn om individuel statsgaranti på i alt 364 mia. kr. Den 31.december 2010, hvor ordningen udløb, havde en række institutterimidlertid valgt alligevel ikke at gøre brug heraf. Den faktiske udnyttelsevar 198 mia. kr. med 50 institutter.Ordningen med individuel statsgaranti har hidtil givet staten et overskud,som bankerne har betalt. Der er i dag foreløbigt et overskud på ordningenpå 0,27 mia. kr. Der er ultimo januar 2013 udstedelser med individuellestatsgarantier for ca. 66 mia. kr.EksportlåneordningenEndelig blev der med Kreditpakken etableret en eksportlåneordning i regiaf Eksport Kredit Fonden. Dette skulle sikre, at Eksport Kredit Fonden –udover at stille garantier for danske virksomheders eksportforretninger –også kunne tilbyde finansiering. Låneordningen, der var treårig, fik enramme på 20 mia. kr.Virksomhederne fik derved mulighed for at søge Eksport Kredit Fondenom lån til finansiering af konkrete eksportforretninger via derespengeinstitut. Lånene ydedes i risikodeling med Eksport Kredit Fondenog pengeinstitutterne, med en maksimal garanti fra Eksport KreditFonden på 90-95 pct.