BEU, Alm.del - 2012-13 - Endeligt svar på spørgsmål 69: Spm. om der findes en rapport vedrørende de 7 europæiske lande, der har indført regler vedr. kædeansvar og i givet fald give et resume af indholdet i denne rapport. Hvis en sådan rapport ikke findes bedes ministeren udarbejde og oversende en redegørelse for de regler, der er blevet indført af europæiske lande vedrørende kædeansvar, til beskæftigelsesministeren

SynthèseDepuis la fin des années 1980, les États membres de l'Union européenne ont été témoins de la croissancerapide de la sous-traitance comme méthode utilisée par les entreprises et les organisations en vued'externaliser certaines tâches. En raison de l’intégration qui évolue de manière régulière et del’élargissement du marché interne, les chaînes de sous-traitance impliquent de plus en plus d’entreprisesd’États membres différents. Le phénomène est particulièrement étendu dans le secteur de la construction,mais c’est aussi une caractéristique commune d’autres secteurs économiques. D’une part, on a encouragéla sous-traitance en raison de la flexibilité qu’elle génère pour les entreprises, ce qui était considéré commebénéfique pour l’activité économique et la création d’emploi. D’autre part, l’utilisation croissante de lasous-traitance en particulier dans des industries à forte densité de main d’œuvre a suscité des inquiétudesau sujet de l’éventuelle dégradation des droits des travailleurs aux extrémités inférieures de longueschaînes de sous-traitance, étant donné que le client et/ou le principal entrepreneur n’a pas deresponsabilités légale et sociale directes en matière de versement des salaires, des impôts et descotisations de sécurité sociale vis-à-vis des employés de leurs sous-traitants.La Commission européenne a abordé ce sujet dans le livre vert de 2006 traitant de ‘Moderniser le droit dutravail pour relever les défis du XXIe siècle’ et dans sa communication de 2007 sur le résultat de laconsultation publique sur le livre vert au niveau communautaire. Entretemps, la question de la protectiondes droits des travailleurs dans les processus de sous-traitance a également provoqué des débats auParlement européen qui a adopté plusieurs résolutions à ce propos. Dans sa résolution de 2009, leParlement européen a demandé à la Commission européenne de lancer une évaluation trans-sectorielled'impact sur la valeur ajoutée et la faisabilité d'un instrument de responsabilité conjointe et solidaire auniveau communautaire, en référence à l'étude réalisée en 2008 par la Fondation européenne pourl'amélioration des conditions de vie et de travail (Dublin) sur la 'Responsabilité dans les processus de sous-traitance dans le secteur européen de la construction. L'étude de Dublin a identifié huit États membres oùdes instruments législatifs et/ou d'auto-règlementation sur la responsabilité conjointe et solidaire dans leschaînes de sous-traitance ont été introduits.L'objectif global de cette étude-ci est de décrire, d'analyser et d'évaluer les buts, les objectifs, lefonctionnement, l'efficacité et la faisabilité des mécanismes en place, notamment des systèmes desolidarité conjointe et solidaire et des systèmes de responsabilité en chaîne en vue de garantir la protectiondes droits des travailleurs dans les processus de sous-traitance dans l'UE et en Norvège, au sens le pluslarge possible. La sous-traitance fait référence à des situations où une entité (B) sous-traite à une autreentité (C) la fourniture de biens ou de services pour ses propres besoins. Cela reprend les cas que l'onappelle communément "outsourcing", c.-à-d. lorsque le fait que B sous-traite à C n'est pas directement lié àA qui a commandé la fourniture de certains biens ou services à B. Sur base de cette étude comparative desmesures actuellement appliquées dans tous les États membres de l'UE et en Norvège, l'analyse s'orientedavantage sur le degré d'efficacité des dispositions visant à garantir la protection des droits des travailleursdans le cadre des processus de sous-traitance et identifie des caractéristiques qui sont communes àplusieurs États membres, ainsi qu'à leur interaction avec d'autres instruments et mécanismes existants.Pour cette partie, un échantillon représentatif de 14 pays ‘clés' a été choisi. Finalement, cette étudeformule également des recommandations d'améliorations possibles dans le domaine de la protection desdroits des travailleurs dans le cadre de la sous-traitance, y compris dans des situations transfrontalières.Vu la nature exploratoire de l'étude, la recherche dans tous les pays analysés (les 27 États membres et laNorvège) s'est basée sur une évaluation qualitative et une analyse des sources principales telles que desmesures législatives et d'autorégulation, ainsi que des sources secondaires telles que les publicationsexistantes, les études (de cas), les positions politiques, les rapports et les publications de partenairessociaux et de décideurs politiques, des données statistiques pertinentes – si elles existent – et lajurisprudence. De plus, des informations pour l'échantillon représentatif des 14 pays clés ont été2/12

rassemblées en s'adressant aux autorités compétentes et/ou aux administrations des pays concernés parl'étude, les associations d'employeurs, les entreprises et les syndicats, en particulier dans des secteurs où lasous-traitance est répandue (ex. construction). Dans ce but, les experts nationaux ont mené, lorsque c’étaitapproprié, des entretiens individuels ou par téléphone avec des représentants des autorités nationales, telsque les inspecteurs du travail, les partenaires sociaux pertinents et autres organismes professionnelsimpliqués, basés sur des questionnaires préparés par les principaux chercheurs de ce projet de recherche.Après avoir décrit dans le chapitre 1 les objectifs de cette étude et avoir identifié les définitions clésutilisées, le chapitre 2 est principalement composé d’un aper§u des mesures actuellement appliquées dansles 27 États membres de l’UE et la Norvège qui visent, directement ou indirectement à rendre les acteursautres que l’employeur direct co-responsables ou responsables d’assurer la protection sociale destravailleurs employés par des entreprises agissant en tant que sous-traitants (transfrontaliers) pour unclient entrepreneur et cela, en tenant compte des salaires (minimum), des fonds sociaux, santé et sécurité,des cotisations de sécurité sociale et de l’impôt sur les revenus. On a également accordé notre attention àdes équivalences/alternatives fonctionnelles, y compris la responsabilité sociale des entreprises (codes deconduite non contraignants).En se basant sur les enquêtes des pays, il est devenu clair qu’une majorité de 15 des 28 pays n’ont pas misen place de (nombreux) mécanismes de protection en matière de responsabilité dans le cadre du droit dutravail ou de responsabilités autre que ceux requis par des directives de l'UE (BG, CY, CZ, EE, IE, HU, LT, LU,LV, MT, UK, PL, PT, SI, SK, RO). Cependant, nous avons identifié certaines responsabilités noncontraignantes (plus particulièrement au Royaume-Uni, par ex. les clauses sociales) et en particuliercertaines responsabilités pour la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs sous-traités. Pourles autres obligations, la relation contractuelle s'applique strictement: l'employeur est seul responsable.En effet, dans certains secteurs du droit du travail, les mécanismes de responsabilité sont plus courants.Parmi eux, on retrouve la santé et la sécurité au travail, le recrutement de ressortissants de pays tiers enséjour irrégulier et, dans une certaine mesure, le domaine des marchés publics, tous ces secteurs étantréglementés dans des directives de l'UE. La prévalence significativement plus élevée des mécanismes deresponsabilité dans ces domaines peut s'expliquer facilement soit par leur nature (ex. la santé et la sécuritéau travail, les marchés publics et le travail intérimaire) ou le fait qu'une directive européenne prévoitexplicitement un tel mécanisme (ex. le recrutement de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier).En ce qui concerne l’autre groupe de treize pays (AT, BE, DE, DK, EL, ES, FI, FR, IE, IT, NL, NO, SE), lesmesures applicables en matière de responsabilité peuvent se résumer de la manière suivante. Seuls septÉtats membres (AT, DE, ES, FI, FR, IT, NL) et la Norvège ont mis en place un système plus ou moins élaboréde responsabilité conjointe et solidaire générale pour certains aspects liés aux salaires et/ou aux conditionsde travail. Il n'y a pratiquement pas d'États membres disposant d'un mécanisme général, étendu deresponsabilité conjointe et solidaire. L'Espagne et l'Italie pourraient être considérées comme desexceptions à cette règle. Cependant, dans ces pays, cela semble être surtout en théorie étant donné que lesmécanismes de responsabilité conjointe et solidaire sont soit largement applicables en théorie mais pastellement en pratique, ou sont mis en pratique dans des cas assez spécifiques et rares.Mise à part la Finlande, il s'agit en particulier de systèmes de responsabilité conjointe et solidaire relatifsaux clients/principaux contractants/sociétés utilisatrices. Il serait dès lors faux de dire que les systèmesgénéraux de responsabilité conjointe et solidaire se retrouvent dans l'ensemble de l'Union européenne.Cependant, même si certains mécanismes de responsabilité conjointe et solidaire montrent certainessimilitudes (ex. les mécanismes de responsabilité pour les impôts sur les salaires et les cotisations socialesen Autriche, en Belgique et en Allemagne), ils diffèrent sensiblement en termes de champ d'application, denombres et de mise en œuvre effective. Alors que certaines dispositions sont posées dans les faits, unnombre significatif de mécanismes de responsabilité conjointe et solidaire est posé dans des conventionscollectives de travail.

Dans plusieurs États membres qui appliquent des systèmes de responsabilité, la responsabilité résultantsdes obligations de l'employeur est limitée à un ou deux niveaux dans la chaîne des contractants (AT, BE, EL,FI, FR) ou le système est rendu conditionnel (ex. en Autriche dans le cadre d'un cautionnement, ce quisignifie que l'employé a déjà introduit une demande légale vis-à-vis du sous-traitant sans succès, ou auPortugal). Bien que la possibilité d'exclure la responsabilité peut être per§ue comme contradictoire parrapport à ses objectifs (ex. BE), dans certains États membres (ex. DE, NL) cette possibilité est un outilcommun, en particulier dans des mécanismes qui appliquent une responsabilité en chaîne. Le chapitre 5reprend un aper§u schématique de ces mécanismes.Certains pays ont certains équivalents fonctionnels ou des mesures alternatives au lieu de la responsabilitéconjointe et solidaire, tels que les droits de co-décision des syndicats, les clauses sociales, la limitation de lachaîne de sous-traitance (ES) ou les restrictions relatives à l'utilisation des travailleurs intérimaires et/ou dela sous-traitance de main d'œuvre uniquement (LU, NO), les obligations en matière d'information et/ou lesautres obligations 'de procédure' visant le respect des règles concernées. Les pays nordiques en particulierse différencient à ce niveau (DK, SE, NO, FI), mais les pays qui appliquent les clauses sociales sont plusnombreux, soit en dehors (IT, NL) et/ou dans le contexte de marchés publics (AT, BE, DE, EL, IT).Dans le contexte de sous-traitance, il n'est peut-être pas surprenant que treize pays aient en place dessystèmes exclusifs pour le secteur de la construction, souvent liés au droit des marchés publics. Celan'exclut pas, bien sûr, que de nombreux rapports (ex. BE, DK, MT) mentionnent également de manièreexplicite des mesures et des problèmes similaires en ce qui concerne la sous-traitance apparaissant danstoute une série de secteurs sensibles comme l'industrie du nettoyage, etc. De plus, il y a des mesuresspécifiques qui ciblent des groupes de travailleurs et/ou leurs employeurs dans le contexte du travailintérimaire et des travailleurs non déclarés ou illégaux. Les systèmes identifiés diffèrent considérablementen ce qui concerne la nature de la responsabilité et/ou la responsabilité concernée.Le chapitre 3 aborde ces mesures de plus près. Ce chapitre présente un aper§u détaillé de plusieurssystèmes de responsabilité liés à la protection du droit du travail, en particulier les salaires, lescontributions aux fonds sociaux et les obligations en matière de santé et de sécurité. Nous avons ensuitepassé en revue une série d'outils appartenant à une catégorie divers. L'un dans l'autre, bien que lesobjectifs des mesures mises en place sont quasi similaires, la conclusion principale est que les systèmesnationaux sont très variés tant de par leur nature que par leur champ d'application. Cependant, il estintéressant de prendre note d'une similarité frappante au travers de toutes les catégories: de nombreuxmécanismes en place visent à contrôler la fiabilité des sous-traitants, notamment dans le secteur de laconstruction et dans le secteur du travail intérimaire. Parfois ces systèmes sont une combinaisond'interventions publiques et privées, allant d'outils de contrôle dans des accords collectifs à des codes deconduite volontaires, initiés par des entreprises individuelles ou dans le contexte des marchés publics.Dans tous les États membres, des règles ont été introduites (principalement) suite à des manquements desobligations des employeurs et des abus des droits des employeurs dans des chaînes de sous-traitance(transfrontalières). Dans la mesure où des considérations externes étaient les principaux moteursentraînant les (récents amendements des) lois, on a relevé des craintes communes relatives aux salaires etau dumping social causés par l'afflux de travailleurs d'autres États membres où des salaires moins élevéssont pratiqués. Par conséquent, des règles ont souvent été introduits ou mis à jour dans la perspectived'une intégration à l'Union européenne (actuelle) (AT, NO), du prochain phénomène de l'affectationtransfrontalière de travailleurs (DE), de la mise en œuvre de la directive concernant le détachement destravailleurs (AT), de l'élargissement ultérieur avec les nouveaux États membres en 2004 et 2007 et dernierpoint mais pas le moindre, de la remise à niveau récente de régimes transitoires (AT, DE). Nous avonsparfois noté aussi certains objectifs particuliers tels que le souhait de réduire les accidents de travail dans lecadre de la sous-traitance (ES) ou de réduire les contraintes vis-à-vis des entreprises de la législationtraditionnelle du travail, qui n'est plus considérée comme appropriée au vu des caractéristiques dunouveau système de production (IT).4/12

Parmi cinq outils existants en matière de responsabilité 'générale' pour les salaires (en AT, DE, ES, IT, NO)basés sur des règles statutaires, trois ont été sélectionnés pour une révision détaillée de la nature, de lacouverture, des mesures préventives comme moyen d'exemption de la responsabilité et des sanctions.Mesures préventives signifient des mesures qui réduisent la chance de responsabilité des parties. Si detelles mesures préventives ne sont pas présentes, la responsabilité ne peut pas être limitée, ni en vertud'un contrat entre un employé et son employeur ou qui que ce soit d'autre, ni contractuellement entre(sous-) traitants.Un de ces cinq outils est un exemple d'une ‘responsabilité limitée’ (AT) et deux sont des exemples de‘systèmes de responsabilité de toute la chaîne’ (DE, NO). Les deux systèmes de responsabilité en chaîne onten commun qu'ils se basent sur un outil statutaire, qui n'est pas d'application si des conventions collectivesdans des industries spécifiques sont déclarées obligatoires.Cependant, le caractère de ces systèmes de responsabilité n'est en aucune manière le même dans chaquepays et une grande diversité existe parmi et même dans les pays à cet égard (ex. la responsabilité estlimitée à un secteur particulier ou pas, ou seule la partie contractante directe est responsable ou pas, uneest subsidiairement responsable ou non, le client est également responsable ou pas, etc). Tandis que lessystèmes de responsabilité en Autriche sont assez détaillés et compliqués, les mesures en matière deresponsabilité en Allemagne et en Norvège sont assez simples.Parmi les nombreux systèmes deresponsabilité 'spécifique' en matière de salaires,nous avons sélectionnétrois systèmes statutaires, concernant respectivement les travailleurs illégaux/non déclarés (FR), lesintérimaires (NL) et les marchés publics (IT). Dans les trois systèmes statutaires spécifiques en matière deresponsabilité, nous avons identifié comme élément préventif l'option ou l'exigence de vérifier la fiabilitédes sous-traitants/agences intérimaires. Ce n'est qu'en Italie que le système examiné contient égalementdes outils préventifs visant à garantir le paiement des salaires des employés impliqués dans des processusde sous-traitance.Parmi les accords non statutaires relatifs aux salaires, nous avons brièvement analysé les systèmes deresponsabilité définis dans plusieurs conventions collectives étendues, notamment dans le secteur de laconstruction en Finlande et aux Pays-Bas. L'idée fondamentale consiste souvent à garantir que les normesstandards minimum sont d'application dans l'ensemble de l'industrie concernée afin d'éviter un‘nivellement par le bas’ parmi les employeurs, qui pourraient chercher à se faire concurrence en réduisantles coûts salariaux.On pourrait retrouver plusieurs mesures préventives dans ces accords statutaires et non statutaires commele paiement d'une caution, la vérification de formalités, une certification permettant de vérifier lescaractéristiques organisationnelles des contractants et leur solidité financière, un certificat attestant leversement de cotisations de sécurité sociale et de fonds des constructions, etc.De plus, parmi les 7 États membres (DK, FI, IE, IT, NL, NO, UK) où nous avons identifié ce que l'on appelledes 'clauses sociales' dans des conventions collectives de travail, nous avons analysé de plus près lespratiques irlandaise et britannique. Les contractants sont obligés de n’engager que des sous-traitantsreconnus. Ce qui est crucial pour la force des clauses sociales irlandaises, c’est le fait que ce que l’onappelle les contrats d’engagement enregistrés (REA) sont juridiquement contraignants. Au Royaume-Uni,toutes les conventions collectives ont un caractère facultatif et sont souvent complétées par des circulaireset des lettres informant les employeurs des nouveaux amendements aux conventions existantes. Laconvention la plus importante dans le secteur de la construction contient, par rapport aux travailleursdétachés, une annexe qui traite spécifiquement des contractants non britanniques et du travail sur dessites de construction, y compris l’audit de ces contractants pour s’assurer qu’ils suivent la convention.Dans une section ultérieure, nous avons observé des systèmes relatifs aux contributions aux fonds sociaux.Actuellement, de tels systèmes de responsabilité n’existent que dans 5 États membres (AT, BE, DE, IT et5/12

NL). En Belgique, le système de responsabilité adopté combine des versements de fonds sociaux et uneresponsabilité d’impôt sur les revenus et des cotisations sociales. En Autriche, aux Pays-Bas et enAllemagne, des systèmes de responsabilité relatifs aux cotisations sociales dans le secteur de laconstruction, se différencient des systèmes de responsabilité en matière de sécurité sociale tandis quel’accord tripartite particulier en Italie est plus proche des règlements en matière de sécurité sociale, tout enn’étant pas ancré dans cette discipline de la loi. L’accord allemand en matière de responsabilité et l’accorditalien relatif aux fonds sociaux sont également obligatoirement d’application dans le secteur de laconstruction, mais le système italien peut aussi être (et est souvent) appliqué de manière facultative dansd’autres secteurs. En comparaison avec leurs homologues autrichien, belge et hollandais, ceux-ciapparaissent comme étant des systèmes relativement élaborés. Plus important encore, ces systèmes ontune pertinence pratique élevée, grâce à leurs fortes caractéristiques institutionnelles. Dès lors, nous avonslimité des observations plus détaillées uniquement aux systèmes allemand et italien de responsabilité enmatière de fonds sociaux.Dans la prochaine section, nous avons recherché les systèmes relatifs aux obligations en matière de santéet de sécurité. Etant donné que la santé et la sécurité au travail relèvent d’un domaine spécifique, celademande des mesures spécifiques en matière d’inspection et d'application de la loi. La plupart des Étatsmembres ont introduit des mécanismes de responsabilité conjointe et solidaire afin d’assurer le respect de(leurs) règlements en matière de santé et de sécurité au travail, répétant souvent les obligations définiesdans les différentes directives de l’UE adoptées dans ce domaine. De plus, presque tous les États membresrépètent explicitement ces obligations relatives au respect des règlements SST dans des situations où lesintérimaires ou d’autres tiers sont utilisés. Les règlements traitent souvent les travailleurs et lesindépendants de la même fa§on, imposant ainsi des règlements similaires en matière de santé et desécurité aux employeurs, aux travailleurs et aux indépendants. Des règlements spécifiques supplémentairessont parfois fournis dans le secteur de la construction (BE, FR, EL, IE, PL), du transport (FR), de laconstruction navale (EL) ou des secteurs de l’industrie nucléaire (FR), souvent dans le cadre de la mise enœuvre de la législation ou des traités européens ou internationaux et étendant aussi souvent laresponsabilité en matière de santé et de sécurité des employés du client ou du contractant. Cependant, leslégislations nationales ont des dispositions divergentes via lesquelles certains pays n’ont installé qu’uneresponsabilité directe (AT, CY, DE, FR, SE), tandis que certains pays fournissent une responsabilité en chaîne(BE, EL, ES, IT, NL).En dernier lieu, dans le cadre d’une catégorie divers, nous avons examiné une sélection de plusieurs‘autres’ accords. Dans dix États membres (ES, FR, FI, IE, IT, LU, NO, SE, PL, UK), des mesures alternatives àcelles reprises ci-dessus ont été avancées à la place de la responsabilité conjointe et solidaire, qui peuventtoutes renforcer la position des travailleurs impliqués dans les processus de sous-traitance, même si parfoisde manière assez indirecte ou non contraignante. Les rapports ont, cependant, démontré que toutes cesmesures ne sont pas toujours efficaces.De plus, on s’est aper§u que des travailleurs détachés peuvent aussi bénéficier d’une protection indirectesuite aux obligations de notification imposées par quatre États membres (BE, CZ, DK, SK) au bénéficiaire desservices (client et/ou contractant) installé dans le pays d’accueil. Par conséquent, nous avons passé enrevue (1) l’outil pour vérifier la fiabilité des sous-traitants et des agences intérimaires présentes enFinlande, (2) le système de notification relatif au détachement des travailleurs en Belgique, (3) les outilsrelatifs aux droits en matière d’information et de consultation pour les représentants des travailleurs telsque les syndicats présents en Norvège et en Suède, (4) les règlements sur la responsabilité duclient/contractant pour payer les sous-traitants (IE, FR et PL) et finalement, (5) les mesures restrictivesrelatives au travail intérimaire et au ‘recrutement de main d'œuvre' en vigueur en Norvège, en Belgique etau Luxembourg. Toutes ces mesures contribuent d’une fa§on ou d’une autre à la protection des droits destravailleurs. La loi finlandaise sur la responsabilité, par ex., définit qu’un contractant principal ou un autresouscripteur est obligé d’exiger du sous-traitant qu’il fournira au client des informations sur, par ex., laconvention collective applicable ou les principaux termes d’emploi applicables au travail. De plus, l’objectifdes lois suédoises relatives au droit de négocier et d’opposer son véto à l’engagement d’un certain6/12

contractant, est de donner aux syndicats un instrument qui pourrait aider à empêcher des pratiques enmatière de contrat qui visent à priver les travailleurs de la protection dont ils devraient jouir conformémentà la législation du travail et des conventions collectives, en particulier l’utilisation de faux indépendants. Lesyndicat peut demander à l’employeur de fournir toutes sortes d’informations au sujet du contractantprévu et des conditions selon lesquelles ses employés travaillent, leur enseignement en matière dequestions relatives à l’environnement de travail, les salaires, les conditions fiscales et autres informationsqui pourraient être nécessaires afin de juger si le contractant est susceptible de remplir ses obligationsenvers ses employés et la société. Donc, indirectement, l’employeur devra entreprendre certainesvérifications. Réglementer le travail intérimaire est considéré comme un facteur important pour combattreles abus dans les processus de sous-traitance. Les mesures restrictives relatives au travail intérimaire enBelgique, par ex., émettent comme condition que le salaire du travailleur intérimaire ne doit pas êtreinférieur à celui auquel il aurait droit s’il avait été engagé en tant que travailleur permanent par l’utilisateurdans le cadre de conditions similaires. Ainsi, une concurrence basée sur des arguments sociaux est àexclure. Au cas où la situation dans laquelle le travailleur est mis à la disposition d’un tiers est permise, letravailleur est protégé encore davantage lorsque l’utilisateur devient responsable conjointement etsolidairement du versement des cotisations sociales, des salaires, de la rémunération et des avantages issusdu contrat entre le travailleur et l’employeur.Le chapitre 4 est centré sur la mise en œuvre et l’application des règles en pratique, en particulier dans dessituations transfrontalières. Quelle est la pertinence et l’efficacité des mécanismes existants tels que décritsdans les précédents chapitres, dont l’objectif est de protéger les droits des travailleurs, en particulier dansun contexte transfrontalier?Ce chapitre se base sur des entretiens avec les parties concernées, ce qui implique aussi immédiatementque ce chapitre intègre des éléments subjectifs. Un des problèmes liés à l’analyse de l’efficacité et del’impact pratique des règlements est qu’il n’y a pas d’indicateurs standards, quantifiables. Les informationssont rassemblées lors d’entretiens avec les institutions appropriées, sans qu’il soit possible de contrôlerentièrement leurs résultats. De manière empirique, il n'est pas facile de mesurer l’impact d’un système deresponsabilité conjointe et solidaire étant donné que les effets sont très indirects par nature. Dans des casexceptionnels, le rapport national (Allemagne) donne une indication du montant qui a été rassemblé grâceà de tels mécanismes, ce qui, en tant que tel, n’est pas vraiment indicatif de son taux de réussite. Etantdonné que nous manquons de données chiffrées relatives à l’application dans un contexte national, ceci estdavantage le cas dans une situation transfrontalière. Il ne faut pas oublier, à ce sujet, que les systèmesactuellement mis en œuvre de responsabilité conjointe et solidaire en particulier ont été principalementdéveloppés dans un contexte national et dans la grande majorité des cas, ne font pas référence de manièreexplicite à des sous-traitants étrangers. Il est difficile de savoir dans quelle mesure une transposition peutêtre faite à partir d’un mécanisme applicable dans un contexte national par rapport à un contexteeuropéen ou international plus large. On peut supposer que l’efficacité est encore plus limitée. On pourraitdire la même chose en ce qui concerne certains mécanismes en place dans plusieurs États membres,notamment dans le secteur de la construction et du travail intérimaire, tels que les audits ou les outils decertification ou de contrôle dans les conventions collectives ou les codes de conduite facultatifs. Bien quemenant parfois à des résultats positifs dans un contexte national, leur applicabilité et leur réalisation dansun contexte international sont moins sûres. Dans ces pays où un système de responsabilité conjointe etsolidaire existe, on peut constater que le nombre d’affaires traitant de la responsabilité est souvent peuélevé. Plusieurs conclusions peuvent être citées.L’expérience en matière d’application de certaines des règles dépend également du nombre de personnesimpliquées. Il faut admettre que le nombre de travailleurs étrangers présents et le nombre de sous-traitants étrangers actifs dans le pays varient considérablement entre les États membres. Tous les rapportsn’ont pas pu fournir des statistiques concernant le nombre de travailleurs ou de sous-traitants impliqués.Lorsqu’on estime que le nombre de travailleurs étrangers actifs dans certains pays est très élevé (voir parex. le Royaume-Uni), le nombre de sous-traitants actifs dans d’autres pays est considéré comme étant trèslimité (voir par ex. IT et ES). Le manque de données disponibles, ainsi que le manque d’informations sur le7/12

nombre de personnes impliquées est aussi considéré comme étant gênant pour évaluer l’efficacité desrègles sur la protection des droits des travailleurs dans les chaînes de sous-traitance. Le manque deconnaissances relatives au principal contractant est par ex. aussi considéré comme une difficultéimportante dans le cadre de l’application du système de responsabilité conjointe en Allemagne pour lescontributions des caisses de congé (malgré le succès général que le système allemand semble avoir, alorsqu’un nombre élevé d’affaires sont traitées au tribunal).La demande d’un meilleur aper§u du nombre de sous-traitants et de travailleurs étrangers actifs sur lemarché national du travail ressort comme un fil conducteur dans les rapports nationaux. Plusieurs rapportsconsidèrent dès lors que les obligations d’enregistrement ou de notification sont très positives.L’introduction d’un système européen de notification est dès lors souvent revendiqué et pourrait/devraitêtre envisagé.Les systèmes de responsabilité conjointe et solidaire diffèrent dans leurs modalités. Les mesurespréventives offrant la possibilité d’éviter la responsabilité conjointe est une de ces modalités. Les avis ausujet de tels mécanismes diffèrent. Tandis que certaines parties et/ou rapports considèrent la possibilitéd’éviter une responsabilité conjointe comme étant positive, bien que les obligations en matière dediligence appropriée nécessaire pour une éventuelle exemption pourraient être considérées comme étantune charge administrative (disproportionnée), d’autres parties/rapports pensent plutôt qu’un tel systèmene sera efficace et ne sera un instrument indispensable pour protéger les droits des travailleurs qu'enprésence d'un système inconditionnel de responsabilité conjointe et solidaire.On s’aper§oit aussi dans de nombreux États membres que le respect des règlements en matière de santé etde sécurité au travail est nettement plus facile à contrôler et vérifier que, par ex., le respect des règlementsrelatifs aux salaires minimums, comme les responsabilités en matière de santé et de sécurité montrentaussi souvent une nature plus technique qui est plus facile à surveiller.On a remarqué un autre problème brûlant qu'est la fragmentation des systèmes de relations du travail dansles pays. Divers rapports mentionnent que la plupart des droits des travailleurs ne s’appliquent qu’à desemployés et qu’il est très facile de contourner les règles de protection via le concept des indépendants. Lafacilité pour établir des sociétés dans certains pays mène à un nombre croissant de personnes qui ne sontpas protégées par des dispositions en matière de droit social dans les pays. Etant donné que l’efficacité dessystèmes de responsabilité (conjointe et solidaire) est aussi déterminée par la facilité avec laquelle on peutéchapper à leur application, le phénomène du faux indépendant constitue une question intrinsèquementliée aux débats concernant les processus de sous-traitance. La fausse indépendance est souvent considéréecomme une fa§on d’échapper aux règles protectrices en matière de droit du travail. Il n’est pas surprenantque dans de nombreux pays, les problèmes liés aux faux indépendants sont fort présents à l’ordre du jourpolitique et la difficulté consistant à faire une différence entre indépendants réels et faux est considéréecomme un réel problème dans la pratique, raison pour laquelle on réclame d’autres initiatives politiques,pas seulement au niveau national mais aussi au niveau européen.Un autre problème est que, souvent, les travailleurs eux-mêmes doivent prendre l’initiative de faire valoirleurs droits, ce qui peut sérieusement gêner l’impact des règles protectrices dans des situationstransfrontalières, étant donné que souvent les travailleurs étrangers sont soit incapables soit réticents àfaire valoir leurs droits et ont besoin de l’aide pour introduire des requêtes. Ce rôle qui doit être joué parles syndicats est considéré comme étant primordial dans ce domaine, pas seulement en ce qui concernel’aide apportée aux travailleurs étrangers mais aussi pour informer les autorités pertinentes en cas desoup§on de non-respect des règles de protection.Lorsqu’on regarde de plus près à l’application des normes et des instruments mis en œuvre, on rencontredes problèmes à tous les niveaux de contrôle, de l’inspection à la condamnation. Un des prérequis les plusimportants indiqués pour une application efficace est un système d'inspection et de surveillance suffisantavec des services d'inspection forts. Alors qu’à la suite de la libre circulation des services, la nécessité d’une8/12

coopération transfrontalière et d’un échange d’informations entre organismes administratifs, d’inspectionet d'application des lois des différents États membres a fortement augmenté, ces organismes sontcontinuellement confrontés au fait que la libre circulation des inspecteurs ou de l’information estinexistante. De nombreux problèmes surgissent dans ce domaine, comme le manque d’un nombre suffisantd’inspecteurs, les différences entre l’inspection nationale et les services d’application des lois dans tous lesÉtats membres, chacun étant responsable de la surveillance et de l’application d’une partie (différente) dela législation et souvent avec un statut légal totalement différent (par ex. l’inspection sociale en Belgiqueversus Finanzkontrolle en Autriche) ou des problèmes liés aux informations re§ues des partenaires(étrangers) concernés – comme il est souvent mentionné que les informations que les autoritéscompétentes re§oivent, ne sont pas appropriées – ainsi que des doutes relatifs à la fiabilité et à la valeurlégale de ces informations. Les problèmes liés au manque d’informations ne sont pas seulement unproblème pour les autorités mais aussi pour les contractants, les employeurs, les syndicats et, en derniermais pas des moindres, les employés. En raison du manque d’informations fiables, il pourrait s’avérerimpossible pour des contractants de bonne foi d’examiner préalablement leurs potentiels sous-traitants etdonc de respecter les obligations en matière de diligence appropriée.La collaboration avec les services d’inspection étrangers est considérée comme problématique dans lagrande majorité des pays, malgré la collaboration bilatérale informelle qui a lieu entre certains pays et quiest souvent très bonne même en soulevant souvent des questions de procédure et autres questionsjuridiques. Pour de nombreux pays, il a été mentionné que les instruments et compétences existants (mis àpart le fait qu’ils ont un fondement juridique incertain) ne sont pas suffisants et ne permettent pas lecontrôle ni l'application efficace, en particulier lorsque l’employeur étranger ne coopère pas et que lestravailleurs eux-mêmes ne fournissent pas d’informations pertinentes. Par conséquent, un des besoins leplus fortement ressentis est une optimalisation supplémentaire dans le domaine de l’aide et de lacoopération administrative et juridique (transfrontalière). Finalement, même les sanctions imposées en casde violation des règles font partie de la réussite de l’application. Mis à part leur effet dissuasif, la nature dessanctions joue un rôle, mais le fait même que de plus en plus de sanctions sont maintenant de natureadministrative plutôt que pénale, complique les poursuites transfrontalières, d’autant plus que lesamendes administratives ne tombent pas sous le couvert de la décision-cadre 2005/214/JAI relative à lareconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires. En raison des problèmes d’application, nombreux sontceux qui considèrent un système de responsabilité conjointe et solidaire au niveau européen comme ayantun effet dissuasif efficace et un dernier recours (ultimumremedium)dans la lutte contre la fraude sociale.L’introduction possible d’un mécanisme de responsabilité conjointe et solidaire au niveau européen doitdès lors être considérée comme un instrument dans le cadre d’une recherche plus large pour la protectiondes travailleurs dans les processus de sous-traitance, étroitement liés aux problèmes d’application dans lamise en œuvre de la directive concernant le détachement des travailleurs.Bien que ceux qui le per§oivent de cette fa§on sont nombreux, tous les employeurs ne sont pas opposés àl’idée d’introduire un système de responsabilité conjointe et solidaire. Cependant, la plupart desorganisations d’employeurs prétendent que de tels mécanismes ne présentent pas d’inconvénientsmajeurs et on craint qu’ils n’aient un impact négatif considérable sur les processus économiques. Une desprincipales critiques souvent exprimées est qu’en imposant des mécanismes de responsabilité (conjointe etsolidaire), l’état ne transfère un devoir d’inspection et d’application des lois à des sociétés privées, alorsque ces sociétés prétendent que c’est le cas parce que les services d’inspection sont eux-mêmes confrontésà des obstacles, ce qui fait qu’il est impossible pour eux de réaliser ces tâches de manière adéquate, enparticulier dans des situations transfrontalières. La critique se base sur divers arguments non dépourvus desens et il faut y répondre et en tenir compte. En particulier, les PME qui ont moins de capacité financière,administrative et juridique que les grandes sociétés craignent d’être particulièrement affectées par unebureaucratie et une paperasserie lourde, des paiements tardifs des clients et d’autres problèmes liés aurespect des règlements. Les arguments en faveur de l’introduction d’un système de responsabilité(conjointe et solidaire) sont liés au fait qu’on considère que cela a un impact positif pour éviter uneconcurrence déloyale via la réduction des salaires, étant donné qu’on pense que cela rend les contractants9/12

plus diligents et plus attentifs lorsqu’ils choisissent leurs sous-traitants. On pense que, sans un tel système,le respect de la législation nationale serait bien pire. La principale responsabilité du contractant mène à uneaction disciplinaire relative à la sélection de sous-traitants potentiels et a un important effet préventif dansce domaine, étant donné que pour éviter d’être tenus responsables, les principaux contractants agiraientdans leur propre intérêt et choisiraient leurs propres sous-traitants et les contrôleraient dans le cadre de larelation contractuelle. C’est un argument important en faveur du système de responsabilité conjointe etsolidaire mais certainement pas facile à vérifier.Dans le chapitre 5, certaines conclusions sont formulées afin d’améliorer les droits des travailleursimpliqués dans des processus de sous-traitance, en particulier dans des situations transfrontalières. Lenombre d’États membres (7 États membres et la Norvège) qui ont introduit un système de responsabilitéconjointe et solidaire est aujourd’hui limité pour plusieurs raisons. Et alors que certains acteurs sontfortement opposés à de tels systèmes, en questionner l’efficacité, en particulier dans des situationstransfrontalières en traitant avec des acteurs de mauvaise foi sur le marché, d’autres considèrentl’introduction de ces systèmes comme un dernier recours, étant donné que les mécanismes habituels desupervision et d’application s’avèrent inefficaces.Un autre aspect est que l’introduction d’une telle mesure comme la responsabilité conjointe et solidairesemble être acceptée au moins en principe par la Cour de justice européenne. Cependant, un système deresponsabilité conjointe et solidaire au niveau européen serait-il conforme à la libre circulation desservices? Une question qui se pose à cet égard et de savoir, vu notamment le fait que la plupart desproblèmes surgissent en relation avec des sous-traitants étrangers, s’il serait acceptable, lors del’introduction d’un système de responsabilité conjointe et solidaire au moyen d’un instrument juridiqueeuropéen, de limiter ce système à des (sous-)traitants étrangers ou de l’appliquer uniquement dans dessituations transfrontalières ? Comme on est face à une mesure européenne, il incombera à la Cour deJustice européenne de répondre à cette question. Bien que le législateur européen dispose d’une marged’appréciation encore plus importante que le législateur national en ce qui concerne l’identification d’uneraison impérieuse d’intérêt général (comme la protection des droits des travailleurs) en guise dejustification d’une éventuelle entrave à la libre prestation de services, il reste à démontrer si une tellemesure serait proportionnée.Presque tous les rapports considèrent le renforcement de la coopération et de l’échange d’informationsentre les services d’inspection et les services administratifs dans l’ensemble de l’Union européenne etl’application de sanctions aussiimportantque l’introduction d’un système de responsabilité conjointe etsolidaire. D’autres initiatives à ce sujet au niveau européen sont hautement recommandées.Comme on l'a mentionné auparavant, plusieurs acteurs réclament l'introduction d'un système deresponsabilité conjointe et solidaire. Il est clair que, à condition que les questions relatives aux mesuresencadrant la liberté de fournir des services et à condition que les questions relatives à l'introduction d'unsystème de responsabilité conjointe et solidaire soient résolues et en fonction de la nature du système, untel système aura un effet dissuasif important et motivera fortement les services d'inspection etd'application des lois. Cependant, l'introduction d'un système de responsabilité conjointe et solidaire nepeut pas remplacer les mesures encadrant la liberté de prestation de services. La plupart de ces mesures-cisont les mesures mêmes dont le manque est envisagé être résolu, par certains, via l'introduction d'unsystème de responsabilité conjointe et solidaire.Diverses questions nécessitent dès lors que l'on y prête attention:1)Il convient de noter que de nombreux pays font la promotion de l'introduction d'unsystème denotification,qui est considéré comme un moyen très précieux, étant donné que cela ne surchargepas de manière disproportionnée les personnes impliquées sur le marché et que cela facilite lecontrôle en offrant la possibilité de découvrir qui ou quels travailleurs étrangers travaillent dans lepays concerné. À cet égard, on peut aussi le considérer comme un moyen d'empêcher ou de10/12

diminuer les cas de la fausse indépendance résultant de l'abus de l'application de la liberté decirculation des services. De plus, cela aidera aussi à résoudre le manque de données disponibles etaidera ainsi à obtenir une meilleure vue empirique du phénomène de détachement de travailleursdans le cadre de la sous-traitance transfrontalière.2)L'introduction d'un système de responsabilité conjointe et solidaire n'exclut ni ne résout le besoind'une coopération nécessaire entre les services administratif et d'inspection. Des mécanismesdevraient être mis en œuvre pour permettre aux services d'inspection de mener à bien leurscontrôles de manière plus efficace ainsi que pour permettre de mieux identifier les personnes et unéchange d'informations plus fluide et plus fiable. Cependant, lorsqu'un contractant est condamné, unsystème pour une meilleure exécution transfrontalière du jugement et l'application de sanctions sontrequis d'urgence.Il a également été constaté que la fausse sous-traitance, les faux indépendants et les constructionsfrauduleuses (souvent via l'abus de personnes morales) mènent souvent à une situation danslaquelle des (sous-)traitants (de mauvaise foi) sont en mesure d'échapper aux mesures deresponsabilité et aux mesures obligatoires protégeant les droits des travailleurs. Divers rapports ontindiqué que des mécanismes devraient être créés de toute urgence pour lutter contre le phénomènede faux indépendants. Il faut souligner que le problème de la fausse indépendance en particulier nesera pas résolu par l'introduction de systèmes de responsabilité conjointe et solidaire. Au contraire,on craint que le faux indépendant sous ses formes diverses va proliférer suite à l'introduction d'unsystème (en particulier direct) de responsabilité conjointe et solidaire si la question du fauxindépendant elle-même n'est pas résolue.Dans des situations de sous-traitance transfrontalière, la responsabilité conjointe et solidaireimposée nécessitera, en pratique, au moins pour une des parties concernées, des poursuitesjudiciaires transfrontalières dans un autre pays. Cela soulève plusieurs questions. Premièrement,quel tribunal sera déclaré compétent? Le travailleur dont les droits ont été violés, ou qui le pense, a-t-il le droit d'introduire une plainte contre un contractant étranger devant les tribunaux de son paysd'origine? Comme souvent les travailleurs qui ne re§oivent pas le salaire minimum dans le paysd'accueil n'introduisent pas de plainte — pour plusieurs raisons décrites dans les chapitres 4 et 5 —la question de la position juridique de ces travailleurs et la qualité de leur plainte devra être traitée.Les services d'inspection, les services d'application de la loi ou les services administratifs de l'étatd'accueil ont-ils le droit de réclamer les salaires pour les travailleurs? Les partenaires sociaux auront-ils le droit de les réclamer?Dès lors, les mesures d'accompagnement consécutives suivantes doivent être prises: l'introductiond'un système de notification pour les (sous-)traitants transfrontaliers et les fournisseurs de servicesen général; l'amélioration de la coopération entre les services d'inspection; l'amélioration des litigestransfrontaliers pour les acteurs privés et publics, en particulier pour les employés concernés;l'amélioration de l'exécution transfrontalière de décisions et amendes judiciaires et administratives;l'amélioration de possibilités en pratique de recours transfrontaliers entre des parties privées;l'amélioration de l'échange d'informations entre les services publics, ainsi qu'entre les partiesprivées, ainsi qu'entre les deux; la transmission d'informations pour toutes les parties concernées(client, contractant, sous-traitant, employés...) concernant les dispositions essentielles (cfr. par ex.Art. 3 de la directive concernant le détachement des travailleurs (directive 96/71/CE)) et lesobligations à remplir; aborder la question de l'abus (transfrontalier) d'entités juridiques (par ex.faciliter la mise à jour transfrontalière du voile corporatif)…Cependant, mis à part toutes ces mesures, il est nécessaire de répondre à des questions en ce quiconcerne la nature du système de responsabilité conjointe et solidaire lui-même. Est-ce qu'il devraits'agir d'un système de responsabilité directe ou en chaîne? Un système de responsabilité directe estfacilement contourné grâce à l'utilisation d'un faux intermédiaire. En tant que tel, un système de11/12

responsabilité directe s'avérera toujours inefficace au final, tout en faisant peser une lourde chargede diligence appropriée sur les contractants de bonne foi et en augmentant de manière significativeles coûts de transaction. L'alternative, un système de responsabilité en chaîne, sera bien plusefficace. Cependant, sans aucune mesure d'accompagnement en place, un tel système s'avéreraaussi disproportionné dans un système économique où la sous-traitance et l'outsourcing sontconsidérés comme des processus économiques valables et légaux. Un système de responsabilitéinconditionnel peut aussi être entrevu comme une mesure disproportionnée pour les entreprises debonne foi. Plus la chaîne de sous-traitance est longue, plus le besoin pour rassembler desinformations et évaluer les compétences des parties contractantes en aval de la chaîne est importantet plus les obligations en matière de diligence seront lourdes. La diligence appropriée pour justifierl'exonération soulève davantage de questions. Nous avons déjà remarqué – les dispositions de ladirective 2009/52/CE étant un exemple – que la disposition est mise en œuvre différemment dans lesÉtats membres. Un contrôle initial préalable sera-t-il suffisant, ou un contractant devra-t-il surveillerconstamment ses sous-traitants pendant toute la durée de la collaboration? Comment la notion dediligence appropriée doit-elle être définie et par qui?5)À cet égard, la santé et la sécurité en matière d'emploi méritent une attention particulière. Lesaccidents de travail et les maladies professionnelles ont un coût élevé tant pour les victimes que pourla société dans son ensemble. La plupart des arguments utilisés contre la mise en place d'un systèmede responsabilité conjointe et solidaire sont moins valables en cas de règlements en matière de santéet de sécurité au travail. Le respect du droit en matière de sécurité sociale et des taxes, les salairesminimums, etc. ne peuvent pas et ne devraient pas être comparés au respect des mesures enmatière de santé et de sécurité au travail. L'importance d'une telle mesure visant à maintenir lerespect des règles de santé et de sécurité est mise en exergue.

Executive SummarySince the late 1980s, the Member States of the European Union have witnessed a rapid growth ofsubcontracting as a method for firms and organisations to externalise certain tasks. Due to the steadilyevolving integration and enlargement of the internal market, subcontracting chains more and more ofteninvolve companies from different Member States. The phenomenon is particularly widespread in theconstruction sector, but it is also a common feature of other economic sectors. On the one hand,subcontracting has been encouraged because of the flexibility it creates for companies, which was deemedto benefit economic activity and job creation. On the other hand, the growing use of subcontractingespecially in labour intensive industries led to concerns about the possible deterioration of workers’ rightsat the lower ends of long subcontracting chains, since the client and/or the principal contractor have nodirect legal and social responsibility for the payment of wages, taxes and social security contributions onbehalf of the employees of their subcontractors.The European Commission has addressed this issue in the 2006 Green Paper on ‘Modernising labour law tomeet the challenges of the 21stcentury’ and in its Communication of 2007 on the outcome of the EU-widepublic consultation on the green paper. Meanwhile, the issue of workers’ rights protection insubcontracting processes also caused debate in the European Parliament, which adopted severalresolutions on the issue. In its resolution of 2009, the European Parliament asked the EuropeanCommission to launch a cross-sectoral impact assessment on the added value and feasibility of a joint andseveral liability instrument at Community level, referring to the study carried out in 2008 by the EuropeanFoundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Dublin) on 'Liability in subcontractingprocesses in the European construction sector'. The Dublin study identified eight Member States wherelegislative and/or self-regulatory instruments on joint and several liability in subcontracting chains havebeen introduced.The overall objective of the present study is to describe, analyse and assess the aims, objectives,functioning, effectiveness and feasibility of existing mechanisms, notably joined and several liability andchain liability schemes, with respect to ensuring the protection of workers' rights in subcontractingprocesses in the EU and Norway, understood in the broadest possible way. Subcontracting refers tosituations where an entity (B) contracts out to another entity (C) the provision of goods or services for itsown needs. This includes cases commonly denoted “outsourcing”, i.e. where B’s contracting-out to C is notdirectly linked to A having ordered the provision of certain goods or services by B. On the basis of thiscomparative study of the measures currently applied in all EU Member States and Norway, the analysisfurther focuses on the degree of effectiveness of provisions aimed at ensuring the protection of workers’rights in subcontracting processes and identifies features which are common to several Member States, aswell as on their interaction with other existing instruments and mechanisms. For this part a representativesample of 14 ‘core’ countries was selected. Finally, this study also formulates recommendations forpossible improvements in the protection of workers' rights in the framework of subcontracting, including incross-border situations.In the light of the exploratory nature of the study, the research in all the countries studied (the 27 MemberStates and Norway) was based on qualitative review and analysis of primary sources such as legislative andself-regulatory measures, as well as secondary sources such as existing literature, (case) studies, policystatements, reports and publications by social partners and policy makers, relevant statistical data – if any –and case law. Moreover, information for the representative sample of 14 core countries was collected byapproaching the competent authorities and/or offices of the countries covered by the study, employers'associations, businesses and trade unions, especially in sectors where subcontracting is widespread (e.g.construction). For this purpose, the national experts conducted, where appropriate, face-to-face ortelephone interviews with the national authorities, such as labour inspectors, the relevant social partners

and other professional bodies involved, based on questionnaires drafted by the lead researchers of thisresearch project.After having described in chapter 1 the objectives of this study and having identified the key definitionsused, chapter 2 mainly consists of an overview of measures currently applied in the 27 EU Member Statesand Norway that aim, directly or indirectly, at making actors other than the direct employer co-responsibleor liable for ensuring the social protection of workers employed by undertakings acting as (cross-border)subcontractors for a client undertaking and this with regard to (minimum) wages, social funds, health &safety, social security premiums and income tax. Attention was also paid to any functionalequivalents/alternatives, including corporate social responsibility (soft law codes of conduct).From the country surveys, it became clear that a majority of 15 of the 28 countries have not set up (m)anyprotective arrangements concerning labour law liability or responsibility other than minimally required byEU directives (BG, CY, CZ, EE, IE, HU, LT, LU, LV, MT, UK, PL, PT, SI, SK, RO). Nevertheless, we identified somesoft law responsibilities (most notably in the UK, e.g. social clauses) and in particular some responsibility orliability for the protection of health and safety of subcontracted workers. For the other obligations, thecontractual relationship applies strictly: the employer is solely responsible.Indeed, in some fields of labour law, liability mechanisms are more common than in others. Amongst thosefields are occupational health and safety, the employment of illegally staying third country nationals and tosome extent the domain of public procurement, all of these fields being regulated in EU Directives. Thesignificantly higher prevalence of liability mechanisms in these fields can easily be explained either by theirnature (e.g. occupational health and safety, public procurement and temporary agency work) or the factthat a European Directive explicitly provides for such a mechanism (e.g. the employment of illegally stayingthird country nationals).With regard to the other group of thirteen countries (AT, BE, DE, DK, EL, ES, FI, FR, IE, IT, NL, NO, SE), theapplicable responsibility/liability measures can be summarised as follows. Only seven Member States (AT,DE, ES, FI, FR, IT, NL) and Norway have implemented a more or less elaborated system of general joint andseveral liability for certain aspects related to wages and/or labour conditions. There is practically noMember State with a general, widespread mechanism of joint and several liability. Spain and Italy could beregarded as exceptions to this rule. However, in these countries this seems so mainly in theory, since thejoint and several liability mechanisms are either widely applicable in theory but not so in practice, or areput in practice only in rather specific and rare cases.Apart from Finland, these are in particular joint and several liability schemes concerning the clients/maincontractors/user companies. It would therefore be erroneous to state that general joint and several liabilitysystems are widespread throughout the European Union. Nevertheless, even if some mechanisms of jointand several liability do show similarities (e.g. the liability mechanisms for taxes on wages and social securitycontributions in Austria, Belgium and Germany), they remain significantly different in terms of scope,amount, and actual implementation. Where some provisions are laid down in acts, a significant number ofjoint and several liability mechanisms are laid down in collective labour agreements.In several Member States which do apply liability systems, the liability for employers’ obligations is limitedto one or two levels in the chain of contractors (AT, BE, EL, FI, FR) or the system is made conditional (e.g. inAustria within an indemnity bond, meaning that the employee has already made a legal claim on thesubcontractor without success, or in Portugal). Although the possibility to exclude liability may be seen as acontradiction to its purposes (e.g. BE), in some Member States (e.g. DE, NL) it is a common tool, especiallyin mechanisms that apply a chain liability. Chapter 5 contains a schematic overview of these mechanisms.Certain countries have some functional equivalents or alternative measures in place instead of joint andseveral liability, such as co-decision rights of trade unions, social clauses, limitation of the subcontractingchain (ES) or restrictions on the use of agency workers and/or labour-only subcontracting (LU, NO),informational and/or other ‘procedural’ obligations aiming at compliance with the rules at stake. Especially3/11

the Nordic countries stand out in this respect (DK, SE, NO, FI), but there are more countries that applysocial clauses, either outside (IT, NL) and/or within the context of public procurement (AT, BE, DE, EL, IT).Perhaps not surprising in the context of subcontracting, thirteen countries have exclusive systems in placefor the construction sector, often linked to public procurement law. This does of course not exclude thatmany of the reports (e.g. BE, DK, MT) also explicitly mention similar measures and problems with regard tosubcontracting arising in a variety of sensitive sectors like the cleaning industry, etc. Moreover, there arespecific measures targeted to groups of workers and/or their employers in the context of the temporarywork agency and undeclared or illegal workers. The identified systems differ considerably with regard tothe nature of the liability and/or responsibility concerned.A closer look at the details of these measures was taken in Chapter 3. This chapter presents a detailedreview of several responsibility and liability systems relating to employment law protection, particularlywages, social fund payments and health & safety obligations. Next to this, we reviewed a few toolsbelonging to a miscellaneous category. All in all, although the objectives of the implemented measures arepretty much the same, the main conclusion is that the national systems are very diverse in their nature andscope. Nevertheless, it is interesting to note one striking similarity throughout all the categories: manymechanisms in place aim to check the reliability of subcontractors, notably in the construction sector andthe temporary work agency sector. Sometimes these systems are a combination of public and privateinterventions, ranging from monitoring tools in collective agreements to voluntary codes of conduct,initiated by individual companies or in the context of public procurement.In all Member States rules were introduced (mainly) against a background of evasion of employers’obligations and abuse of employees’ rights in (cross-border) subcontracting chains. As far as externalconsiderations were the crucial motivators behind (recent amendments of) the laws, common fears werereported of wage and social dumping caused by the influx of workers of other Member States with lowerwage levels. Hence, regulation was often introduced or updated against the background of joining the(now) European Union (AT, NO), the upcoming phenomenon of the cross-border posting of workers (DE),the implementation of the Posting Workers Directive (AT), the subsequent enlargement with the newMember States in 2004 and 2007 and last but not least, recent lifting of transitional regimes (AT, DE).Sometimes we also noticed some particular objectives such as the wish to reduce workplace accidents incases of subcontracting (ES) or to reduce constraints to business of the traditional labour legislation, nolonger considered suitable for the characteristics of the new production system (IT).From five existing ‘general’ wage liability tools (in AT, DE, ES, IT, NO) based on statutory rules, three wereselected for a detailed review of the nature, coverage, preventive measures as a means for exemption ofliability and sanctions. Preventive measures stand for measures that prevent the chance on liability forparties. In absence of such preventive measures, liability cannot be limited, neither by contract between anemployee and its employer or anyone else, nor contractually between (sub)contractors.One of these five tools is an example of a ‘limited liability arrangement’ (AT) and two are examples of ‘fullchain liability systems’ (DE, NO). Both chain liability regimes have in common that they are based on astatutory tool, which only applies if collective agreements in specific industries are declared generallyapplicable.However, the character of these liability systems is by no means the same in each country and a greatvariety exists among and even within the countries in this regard (e.g. the liability is limited to a particularsector or not, or only the direct contracting party is responsible or not, one is subsidiarily responsible ornot, also client is responsible or not, etc). Whereas the Austrian liability arrangement(s) is (/are) ratherdetailed and complicated, the German and Norwegian liability measures are quite straightforward.From the numerous‘specific’ wage liabilitysystems, we selected three statutory systems, regardingrespectively undeclared/illegal workers (FR), agency workers (NL) and public procurement (IT). In all three4/11

statutory specific wage liability systems, we did identify as preventive elements the option or requirementto check reliability of subcontractors/temporary work agencies. Only in Italy, the arrangement studied alsocontains preventive tools aiming to guarantee wage payment of the employees involved in subcontractingprocesses.From the non-statutory arrangements regarding wages, we looked briefly to liability systems set up inseveral extended collective agreements, notably in the construction sector in Finland and in theNetherlands. The rationale is often to ensure that uniform minimum standards apply across the relevantindustry in order to prevent a ‘race to the bottom’ amongst employers, who may seek to compete bycutting labour costs.Several preventive measures could be found in these statutory and non-statutory arrangements as thepayment of a bail, the verification of formalities, a certification allowing to check the organisationalcharacteristics of contractors and their financial robustness, a certificate attesting the payment of socialsecurity contributions and construction funds, etc.Moreover, of the 7 Member States (DK, FI, IE, IT, NL, NO, UK) where we identified so-called ‘social clauses’in collective labour agreements, we took a closer look at the Irish and British practice. Contractors arerequired to engage only approved subcontractors. Crucial for the strength of the Irish social clauses is thefact that the so-called Registered Employment Agreements (REAs) are legally binding. In the UK, allcollective agreements are voluntary in nature and are often supplemented by circulars and letters whichinform employers of new amendments to existing agreements. The most significant agreement in theconstruction sector contains with regard to posted workers an appendix which specifically deals with non-UK contractors and labour on engineering construction sites, including the auditing of these contractors tomake sure that they are following the agreement.In a next section we looked at systems regarding social fund payments. Currently suchresponsibility/liability systems exist only in 5 Member States (AT, BE, DE, IT and NL). In Belgium, the liabilitysystem enacted combines social funds payments with liability for tax on wages and social securitycontributions. In Austria, the Netherlands and Germany, liability systems concerning social funds paymentsin the construction sector, stand apart from social security liability systems whereas the particular Italiantripartite arrangement is more closely linked again with social security regulations, although not fullyembedded in this discipline of law. The German liability arrangement and the Italian responsibilityarrangement regarding social funds also mandatory apply in the construction sector, but the Italian systemmay also be (and often is) voluntary applied in other sectors. In comparison to their Austrian, Belgian andDutch counterparts, these seem to be rather elaborate systems. More importantly, these systems havehigh practical relevance, thanks to their strong institutional features. Therefore, we limited more detailedobservations to the German and Italian social fund liability systems only.The next section turned to arrangements regarding health & safety obligations. Since occupational healthand safety is a specific domain, it calls for specific measures with regard to inspection and enforcement.Most Member States have introduced joint and several liability mechanisms in order to ensure compliancewith (their) occupational health and safety regulations, often repeating the obligations provided for underthe different EU directives adopted in this field. Furthermore, nearly all Member States explicitly repeatthese obligations regarding the compliance with OSH regulations in situations where temporary agencyworkers or other third party personnel are used. The regulations often treat workers and self-employedpersons in the same way, thus imposing similar health and safety regulations on employers, workers andthe self-employed. Specific additional regulations are sometimes provided for in the construction (BE, FR,EL, IE, PL), transport (FR), shipbuilding (EL) or nuclear industry sectors (FR), often in implementation ofEuropean or international legislation or treaties and often also extending liability with regard to the healthand security of employees of the client or of the contractor. The national legislations, however, know somedivergent provisions whereby some countries have only direct liability (AT, CY, DE, FR, SE), whereas somecountries provide chain liability (BE, EL, ES, IT, NL).5/11

As a last, miscellaneous category, we examined a selection of several ‘other’ arrangements. In ten MemberStates (ES, FR, FI, IE, LT, LU, NO, SE, PL, UK) alternative measures to the ones reported on above weresketched instead of joint and several liability, which may all add to strengthening the position of workersinvolved in subcontracting processes, albeit sometimes in a rather indirect or soft law manner. The reportshave, however, demonstrated that not all of these measures are always effective.Moreover, it was noticed that posted workers may also enjoy some indirect protection as a result of thenotification duties imposed by four Member States (BE, CZ, DK, SK) on the service recipient (client and/orcontractor) established in the host country. Subsequently, we reviewed (1) the tool to check the reliabilityof subcontractors and temporary work agencies in force in Finland, (2) the notification scheme regardingthe posting of workers in Belgium, (3) tools regarding the information and consultation rights for workers’representatives such as trade unions in place in Norway and Sweden, (4) rules on liability of theclient/contractor for paying the subcontractors (IE, FR and PL) and finally, (5) restrictive measures regardingagency work and the ‘hiring-in of work’ as enacted in Norway, Belgium and Luxembourg. All thesemeasures one way or another contribute to the protection of workers’ rights. The Finnish Liability’s Act e.g.sets out that a principal contractor or other subscriber is obliged to require from the subcontractor that hewill provide the client with information on e.g. the applicable collective agreement or the principal terms ofemployment applicable to the work. Furthermore, the objective of the Swedish rules on the right tonegotiate and to veto the engagement of a certain contractor, is to give the trade unions an instrumentwhich could help prevent contract practises which aim at depriving workers from the protection theyshould have according to labour legislation and collective agreements, especially the use of bogus self-employment. The trade union can ask the employer to provide all sorts of information about the intendedcontractor and the conditions under which its employees work, their education in work environmentissues, rates of pay, tax conditions and other information that it may need in order to judge whether thecontractor is likely to fulfil its duties towards its employees and the society. Thus indirectly, the employerwill have to undertake certain checks. Regulating temporary agency work is seen as an important factor incombating abuse in subcontracting processes. The restrictive measures regarding agency work in Belgiume.g. have as a condition that the wage of the temporary agency worker may not be less than that which heor she would have had a right to if he or she would have been employed as a permanent worker by theuser undertaking under the same conditions. Thus, competition based on social arguments is to beexcluded. In the event that the situation where the worker is put at the disposal of a third party is allowed,the worker obtains extra protection as the user becomes jointly and severally liable for the payment of thesocial contributions, the wages, the remuneration and the benefits that arise from the employmentcontract between the worker and the employer.Chapter 4 focuses on the application and enforcement of the rules in practice, especially in cross-bordersituations. What is the relevance and effectiveness of the existing mechanisms as described in the previouschapters, aiming at the protection of workers’ rights?This chapter is based on interviews with the stakeholders, which also immediately implies that this chapterinvolves some subjective elements. One of the problems related to investigating the effectiveness andpractical impact of regulations is that there are no standard, quantifiable indicators. The information isgathered through interviews with the appropriate institutions, without being able to thoroughly controltheir personal findings. Empirically, it is not easy to measure the impact of a joint and several liabilitysystem, as the effects are very indirect in nature. In exceptional cases, a country report (Germany) gives anindication of the amount of money that has been collected through such mechanisms, which is as such notreally an indication of its success rate. As figures on the application in a national context are lacking, this iscertainly the case in a cross-border situation. It may not be forgotten in this respect that in particular thesystems of joint and several liability currently implemented were predominantly developed in a nationalcontext and in the vast majority of cases do not explicitly refer to foreign subcontractors. It is unclear towhat extent a transposition can be made from a mechanism applicable in a national context to a broaderEuropean or international context. One could presume that the effectiveness is even more limited. The6/11

same could be said with respect to certain mechanisms installed in several Member States, notably in theconstruction sector and temporary work agency sector, such as audits or certification or monitoring tools incollective agreements or voluntary codes of conduct. Although sometimes leading to positive results in anational context, their applicability and successful implementation in an international context is moredoubtful. In those countries where a system of joint and several liability does exist, it can be noticed thatthe number of cases dealing with liability are often rare. Several findings can be mentioned.The experience with the application of some of the rules also depends on the number of people involved. Ithas to be admitted that the number of foreign workers present and the number of foreign subcontractorsactive in the country considerably vary between the Member States. Not all reports were able to providestatistics about the number of workers or subcontractors involved. Where the number of foreign workersactive in some countries is believed to be very high (see e.g. the UK), the number of subcontractors activein other countries is considered to be very limited (see e.g. IT and ES). The lack of available data, as well asthe lack of information on the number of people involved is also considered to hamper the assessment ofthe effectiveness of the rules on protection of workers’ rights in subcontracting chains. The lack ofknowledge about the principal contractor is e.g. also seen as an important difficulty in applying the systemof joint liability in Germany with respect to holiday fund contributions (notwithstanding the general successthe German system seems to have, where a lot of cases are settled out of court).The demand for a better insight in the numbers of foreign subcontractors and workers active on thenational labour market runs like a common thread through the national reports. Several reports thereforeconsider the presence of registration or notification obligations as very positive. The introduction of aEuropean notification system is therefore often called upon and might/should be considered.The joint and several liability systems differ in their modalities. One of these modalities is the preventivemeasures providing the possibility to avoid joint liability. The opinions on such mechanisms differ. Whereassome parties and/or reports consider the possibility to avoid joint liability as positive, although the duediligence obligations necessary for a possible exemption might be seen as constituting a(n)(disproportionate) administrative burden, other parties/reports are rather of the opinion that such asystem will only be effective and be an indispensable instrument for protecting workers’ rights in case ofthe objective nature of the joint and several liability system.It is often also seen in many Member States that compliance with occupational health and safetyregulations is significantly easier to control and inspect than e.g. compliance with regulations regardingminimum wages, as health and safety responsibilities often also show a more technical nature which iseasier to monitor.Another burning problem noticed is the fragmentation of countries’ industrial relations systems. It ismentioned in several reports that most of the workers’ rights only apply to employees and that it is veryeasy to evade the protective rules via the concept of self-employed workers. The easiness to establishcompanies in some of the countries leads to a growing number of people not protected by social lawprovisions in the countries. As the effectiveness of systems of (joint and several) liability is also determinedby the ease with which one can escape its application, an issue intrinsically linked to debates aboutsubcontracting processes is the phenomenon of bogus self-employment. Bogus self-employment is oftenseen as a means of escaping the protective labour law rules. Not surprisingly, in many countries theproblems of bogus self-employment are high on the political agenda and the difficulty to make a distinctionbetween real and bogus foreign self-employed workers is seen as a serious problem in practice, as a resultof which there is a plea for further political initiatives, not only on a national, but also on a broaderEuropean level.Another issue is that often the workers themselves have to take the initiative to enforce their rights, whichmay severely hamper the effective impact of the protective rules in cross-border situations, as often foreignworkers are either unable or reluctant to stand up for their rights and call for support in starting claims. The7/11

role to be played by trade unions is considered of pivotal importance in this respect, not only with regard tosupporting the foreign workers, but also in informing the relevant authorities on suspected non-compliancewith protective rules.When looking more in particular at the enforcement of the implemented norms and instruments, problemsare encountered in all phases of control and from inspection up till conviction. One of the most importantprerequisites indicated for an effective application and enforcement is a sufficient monitoring and controlsystem with strong inspection services. While as a result of the free movement of services the need forcross-border cooperation and information exchange between administrative, inspection and enforcementbodies of different Member States drastically increased, these bodies are continually confronted with thefact that there is no free movement of inspectors or of information. Many problems arise in this respect,such as the lack of a sufficient number of inspectors, the differences between the national inspection andenforcement services throughout the different Member States, each responsible for the monitoring andthe enforcement of a (different) part of the legislation and often with a totally different legal status (e.g.social inspection in Belgium versus Finanzkontrolle in Austria) or problems with regard to the informationreceived from the (foreign) partners concerned – as it is often mentioned that the information which thecompetent authorities receive, is defective – as well as doubts with regard to the reliability and the legalvalue of this information. Problems related to the lack of information are not only a problem for theauthorities, but also for the contractors, employers, trade unions and, last but not least, the employees.Due to the lack of reliable information, it might be impossible for bona fide contractors to scrutinise theirpotential subcontractors beforehand and thus to meet due diligence obligations.The collaboration with foreign inspection services is considered to be problematic in the great majority ofthe countries, notwithstanding the bilateral informal collaboration that takes place between somecountries and which is often very good often raises procedural and other legal issues. For many countries itwas reported that existing instruments and competences (apart from having an uncertain legal foundation)are not sufficient and do not permit an effective control and enforcement, especially when the foreignemployer does not cooperate and the workers themselves do not provide any relevant information.Consequently, one of the biggest needs felt is a further optimisation in the field of administrative and legal(cross-border) assistance and cooperation. Finally, also the sanctions imposed for violation of the rules arepart of the success of enforcement. Apart from their deterrent effect, the nature of the sanctions play arole, but exactly the fact that more and more sanctions now have an administrative rather than a criminalnature complicates cross-border prosecution, not at least as administrative fines do not fall underFramework Decision 2005/214/JHA on mutual recognition of financial penalties. Due to these enforcementissues, many consider a joint and several liability system on a European level an effective deterrent and alast resort (ultimumremedium)in the fight against social fraud.The possible introduction of a mechanism of joint and several liability at European level must therefore beseen as an instrument in the broader search for the protection of workers in subcontracting processes,closely related to the enforcement issues in the implementation of the Posting Directive.Although often as such perceived by many, not all employers are opposed to the idea of introducing asystem of joint and several liability. However, most employers’ organisations argue such mechanisms dohave important drawbacks and it is feared they will have a considerable negative impact on economicprocesses. One of the main critiques often expressed is that by imposing (joint and several) liabilitymechanisms, the state actually shifts an inspection and enforcement duty to private companies, whereasthese companies argue that this is done because inspection services are themselves confronted withobstacles, making it impossible for them to perform these tasks adequately, especially in cross-bordersituations. This critique is based upon various arguments not devoid of valid ground and needs to beaddressed and taken into account. In particular, SMEs who have less financial, administrative and legalcapacity then large companies fear that they would be particularly affected by high levels of bureaucracyand enormous paperwork, late payments by clients and more problems in complying with regulations.Arguments considered as being in favour of the introduction of a system of (joint and several) liability relate8/11

to the fact that it is considered having a positive impact on avoiding unfair competition through wagedumping, since it is deemed to make contractors more diligent and more careful when choosingsubcontractors. It is believed that without such a system compliance with national legislation would bemuch worse without such a measure. The principal contractor liability leads to a disciplinary actionregarding the selection of potential subcontractors and has a significant preventive effect in this respect, asin order to avoid liability, the main contractors would act in their own self-interest and carefully choosetheir subcontractors and would check up on them in the course of the contractual relationship. This is animportant argument in favour of a joint and several liability system but certainly not an easy one to verify.In Chapter 5 some conclusions are formulated to improve the rights of workers involved in subcontractingprocesses, especially in cross-border situations. The number of Member States (7 Member States andNorway) that have introduced a system of joint and several liability today remains limited due to severalreasons. And whilst some stakeholders are strongly opposed to such systems, questioning the efficiencythereof, specifically in cross-border situations and when dealing with mala fide players on the market,others consider the introduction of these systems a last resort, since regular supervision and enforcementmechanisms prove ineffective.Another aspect is that the introduction of such a measure as joint and several liability seems to be acceptedat least in principle by the European Court of Justice. However, will a Union-wide system of joint andseveral liability be in conformity with the free movement of services? A question that pops up in thisrespect is, taking into account that most problems arise when working with foreign subcontractors, if itmight be acceptable when introducing a joint and several liability system by means of a European legalinstrument to limit such a liability system to foreign (sub)contractors or to apply it only in cross-bordersituations? As we are now dealing with a European measure it will be up to the European Court of Justice toanswer this question. Although the EU legislator has an even wider margin of appreciation than thenational legislator in finding an overriding reason of general interest (such as the protection of workers'rights) as justification for a possible limitation of the free provision of services, it will have to be furtherdemonstrated if such a measure would be proportionate.Almost all reports consider strengthening the cooperation and the exchange of information betweeninspection and administrative services throughout the European Union and the enforcement of sanctionsas importantas the introduction of a system of joint and several liability. Further initiatives on a Europeanlevel are in this respect highly advisable.As mentioned before, several actors call for the introduction of a system of joint and several liability. It isclear that, provided the issues regarding the measures flanking the freedom to provide services andprovided the issues with regard to the introduction of a system of joint and several liability are resolved anddepending on the nature of the system, such a system will have a massive deterrent effect and will prove abig stick for inspection and enforcement services. Nevertheless, the introduction of a joint and severalliability system cannot replace the measures flanking the freedom to provide services. Most of thesemeasures are the very same measures the lack of which the introduction of a system of joint and severalliability is, by some, deemed to resolve.Several issues therefore need attention:1)It should be noted that many countries promote the introduction of anotification system,which isseen as a very valuable means, since it does not put a disproportionate burden upon the players onthe market and facilitates control as it provides the possibility to find out who or which foreignworkers are working in the country concerned. In this respect, it can also be seen as a means toprevent or reduce bogus self-employment resulting from the abuse of the application of the freemovement of services.

The introduction of a system of joint and several liability neither excludes nor resolves the need forthe necessary cooperation between administrative and inspection services. Mechanisms should beimplemented to allow inspection services to perform their controls more effectively as well as toallow the better identification of persons and swifter and more reliable exchange of information.Nevertheless, also at the moment a contractor being convicted, a system for a better cross-borderexecution of the judgement and the enforcement of sanctions is urgently required.It has also been reported that bogus subcontracting, bogus self-employment and fraudulentconstructions (often through the abuse of legal persons) often lead to a situation where (mala fide)(sub)contractors are in a position to escape liability and mandatory rules protecting workers’ rights.Several reports have indicated that mechanisms should urgently be developed to combat thephenomenon of bogus self-employment. It should be stressed the issue of bogus self-employment inparticular will not be resolved by the introduction of systems of joint and several liability. On thecontrary, it is feared that bogus self-employment in its various forms will proliferate as a result of theintroduction of a system of joint and several liability if the issue of bogus self-employment in itself isnot resolved.In cross-border subcontracting situations, the joint and several liability imposed will in practice, atleast for one of the parties concerned, require cross-border legal proceedings in another country.This raises several questions which remain unanswered. Firstly, which court will be declaredcompetent? Will the worker whose rights have been violated, or who considers it so, have the rightto introduce his claim against a foreign contractor before the courts of his home country? As oftenworkers who are not being paid the minimum wage in the host country do not introduce a claim —due to several reasons described in chapter 5 — the issue about the legal position of these workersand the quality of their claim will have to be addressed. Will inspection, enforcement oradministrative services of the host state have a right to claim the wages for the workers? Will socialpartners have a right to claim them?Therefore the following subsequent flanking measures have to be taken: the introduction of anotification system for cross-border (sub)contractors and providers of services in general; theimprovement of cooperation between inspection services; the improvement of cross-borderlitigation for private and public actors, in particular for the employees concerned; the improvementof the cross-border execution of judicial and administrative decisions and fines; the improvement ofpossibilities in practice of cross-border recourse between private parties; the improvement ofinformation exchange between public services, as well as between private parties, as well asbetween both; the provision of information for all parties concerned (client, contractor,subcontractor, employees...) with regard to the hard core of provisions (cfr. e.g. Art. 3 of Regulation96/71/EC) and obligations to be met; tackling the issue of (cross-border) abuse of legal entities (e.g.facilitating cross-border piercing of the corporate veil)…However, apart from all these measures, questions have to be answered with respect to the natureof the system of joint and several liability itself. Should it be a system of direct or chain liability? Asystem of direct liability is easily circumvented through the use of a bogus intermediary. As such, adirect system of liability will always prove ineffective in the end, while at the same time placing aheavy burden of due diligence on bona fide contractors and significantly raising transaction costs.The alternative, a system of chain liability, will be much more effective. However, with no adequateflanking measures in place, such a system will also prove to be disproportionate in an economicsystem where subcontracting and outsourcing are considered valid and legal economic processes. Anunconditional liability system might also be seen as a disproportional measure for bona fideundertakings. The longer the contracting chain, the larger the need for information gathering andmonitoring competences for the contracting parties higher up the chain and the heavier the duediligence obligations will weigh. Due diligence as a grounds for exoneration raises more questions.We have already noticed – the provisions of Directive 2009/52/EC being an example - that this10/11

ZusammenfassungSeit den späten 1980er Jahren hat die Vergabe von Unteraufträgen, eine Methode mit der Firmen undOrganisationen bestimmte Aufgaben auslagern, in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union rapidezugenommen. Vor dem Hintergrund der sich ständig verändernden Integration und Erweiterung desBinnenmarktes kommt es immer häufiger vor, dass in einer Untervergabekette Unternehmen ausverschiedenen Mitgliedstaaten eingebunden sind. Das Phänomen ist besonders im Bausektor sehrverbreitet, kommt jedoch auch in anderen Wirtschaftsbereichen häufig vor. Einerseits wurdenUntervergabeverfahren bewusst gefördert, da die Vermutung galt, dass die größere Flexibilität derUnternehmen zu einer verbesserten Wirtschaftstätigkeit und zur Schaffung von Arbeitsplätzen führe.Andererseits hat die Zunahme von Untervergabeverfahren insbesondere in arbeitskräfteintensivenWirtschaftszweigen Anlass zu der Besorgnis gegeben, dass die Rechte der am unteren Ende langerUntervergabeketten beschäftigten Arbeitnehmer geschwächt werden, da der Kunde und/oder derHauptvertragsnehmer keine direkte rechtliche oder soziale Verantwortung für die Zahlung von Löhnen undGehältern, Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen für die Arbeitnehmer seiner Unterauftragnehmerübernimmt.Die Europäische Kommission hat sich mit der Problematik befasst und 2006 das Grünbuch "Ein modernesArbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts" und im Jahr 2007 die Mitteilung zumErgebnis der öffentlichen Anhörung des Grünbuchs veröffentlicht. In der Zwischenzeit hat sich auch dasEuropäische Parlament mit dem Schutz der Rechte von Arbeitnehmern bei Untervergabeverfahren befasstund mehrere Entschließungen zu diesem Thema verabschiedet. In der Resolution von 2009 hat dasEuropäische Parlament auf die 2008 von der Europäischen Stiftung zur Verbesserung der Lebens- undArbeitsbedingungen (Dublin) veröffentlichte Studie "Liability in subcontracting processes in the Europeanconstruction sector" verwiesen und die Europäische Kommission dazu aufgefordert, einesektorübergreifende Folgenabschätzung zum zusätzlichen Nutzen und zur Durchführbarkeit einesGemeinschaftsinstruments der gesamtschuldnerischen Haftung vorzunehmen. Die Studie der DublinerStiftung identifizierte acht Mitgliedstaaten, in denen Legislativ- bzw. Selbstregulierungsinstrumente zurgesamtschuldnerischen Haftung bei Untervergabeketten eingeführt worden sind.Das Ziel der vorliegenden Studie ist die Beschreibung, Analyse und Bewertung der Zwecke, Ziele,Funktionalität, Effektivität und Durchführbarkeit bestehender Mechanismen, insbesondere derMaßnahmen zur gesamtschuldnerischen Haftung und zum Thema Kettenhaftung zum Schutz derArbeitnehmerrechte bei Untervergabeverfahren in der EU und in Norwegen, wobei die Auslegung allergenannten Begriffe so weit wie möglich gefasst sein soll. Der Begriff der Untervergabe bezieht sich aufSituationen, in denen B die Bereitstellung bestimmter Waren oder die Erbringung bestimmter Leistungenfür den eigenen Bedarf an C vergibt. Dies umfasst auch die Fälle, die gemeinhin unter den Begriff"Outsourcing" fallen, d. h. Situationen, in denen zwischen C und A kein unmittelbarer Zusammenhangbesteht, wenn B Waren oder Dienstleistungen an C vergibt, die A bei B in Auftrag gegeben hat. Auf derGrundlage dieser vergleichenden Studie der Maßnahmen, die momentan in allen Mitgliedstaaten der EUund in Norwegen angewendet werden, konzentriert sich die Analyse auf die Effektivität der Maßnahmenzum Schutz der Arbeitnehmerrechte bei Untervergabeverfahren sowie auf der Identifizierung vonMerkmalen, die mehreren Mitgliedstaaten gemein sind, und geht der Frage nach, wie diese Maßnahmenund Merkmale mit bestehenden Instrumenten interagieren. Für diese Zwecke wurde eine repräsentativeStichprobe von 14 "Kernländern" ausgewählt. Schließlich formuliert die Studie Empfehlungen für möglicheVerbesserungen beim Schutz der Arbeitnehmerrechte im Rahmen der (grenzüberschreitenden)Untervergabe.Da es sich um eine explorative Studie handelt stützen sich die Forschungen in allen untersuchten Ländern(27 Mitgliedstaaten und Norwegen) auf qualitative Bewertungen und Analysen von Primärquellen wieLegislativ- und Selbstregulierungsmechanismen, berücksichtigt aber auch Sekundärquellen wie bestehende2/12

Literatur, (Fall-)Studien, politische Erklärungen, Berichte und Veröffentlichungen von Sozialpartnern undpolitischen Entscheidungsträgern, einschlägiges Datenmaterial – sofern vorhanden – und dieRechtsprechung. Darüber hinaus wurden bei den zuständigen Behörden und offiziellen Stellen derteilnehmenden Staaten, bei Arbeitgeber-, Unternehmer- und Gewerkschaftsverbänden, insbesondere inden Branchen, in denen Untervergabeverfahren sehr verbreitet sind (z.B. in der Bauwirtschaft), Daten fürdie repräsentative Stichprobe der 14 Kernländer erhoben. Die nationalen Experten haben auf derGrundlage eines von den Autoren dieses Forschungsprojekts erarbeiteten Fragebogens persönlicheBefragungen oder telefonische Interviews mit den nationalen Behörden, darunter dieArbeitsaufsichtsbehörden, mit den einschlägigen Sozialpartnern und mit den beteiligten Berufsverbändengeführt.Kapitel 1 stellt die Ziele der Studie und die wichtigsten Definitionen vor, Kapitel 2 enthält eine Übersicht derderzeit in den 27 Mitgliedstaaten und Norwegen angewendeten Maßnahmen, die direkt oder indirektdarauf abzielen, neben dem direkten Arbeitgeber auch andere Akteure für den Sozialschutz vonArbeitnehmern mitverantwortlich oder haftbar zu machen, die im Rahmen (grenzüberschreitender)Untervergabeverfahren beschäftigt sind. Sozialschutz meint in diesen Fällen die Gewährleistung vonMindeststandards in den Bereichen (Mindest-)Lohn, Sozialfonds, Sicherheit und Gesundheitsschutz amArbeitsplatz, Sozialversicherungsbeiträge und Einkommenssteuer. Ebenfalls berücksichtigt wurden ggf.vorhandene funktionale Entsprechungen oder Alternativen, darunter Mechanismen der sozialenVerantwortung von Unternehmen (Verhaltenskodizes des nicht zwingenden Rechts).Die Länderstudie zeigt, dass in 15 der 28 Länder nur wenige oder gar keine Sicherheitsvorkehrungen imBereich der arbeitsrechtlichen Verpflichtungen getroffen wurden, die über die von den EU-Richtliniengeforderten Mindeststandards hinausgehen (BG, CY, CZ, EE, IE, HU, LT, LU, LV, MT, UK, PL, PT, SI, SK, RO). Eswurden jedoch einige Mechanismen des nicht zwingenden Rechts (besonders zu nennen die Sozialklauselnim Vereinigten Königreich) und insbesondere Verantwortlichkeits- und Haftungsmechanismen zurSicherheit und zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz der Leiharbeiter identifiziert. Alle anderenVerpflichtungen unterliegen streng der vertraglichen Beziehung, in der allein der Arbeitgeberverantwortlich ist.In einigen Bereichen des Arbeitsrechts sind Haftungsmechanismen jedoch üblicher als in anderen. Zudiesen Bereichen gehören die Aspekte Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, dieBeschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt und bis zu einem gewissen Gradauch die öffentliche Auftragsvergabe, wobei alle Bereiche durch EU-Richtlinien geregelt sind. Diesignifikante Häufigkeit von Haftungsmechanismen in diesen Bereichen lässt sich leicht durch die Merkmaledieser Bereiche erklären (z. B. Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, öffentlicheAuftragsvergabe und Leiharbeit) oder auf die Tatsache zurückführen, dass eine Europäische Richtliniederartige Instrumente ausdrücklich fordert (z. B. bei der Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohnerechtmäßigen Aufenthalt).Für die Gruppe der weiteren 13 Staaten (AT, BE, DE, DK, EL, ES, FI, FR, IE, IT, NL, NO, SE) lassen sich dieangewandten Verantwortlichkeits- und Haftungsmechanismen wie folgt zusammenfassen. Lediglich siebenMitgliedstaaten (AT, DE, ES, FI, FR, IT, NL) und Norwegen verfügen über ein mehr oder wenigerausgearbeitetes, allgemeines System der gesamtschuldnerischen Haftung für bestimmte Aspekte wie Löhneund Gehälter bzw. Arbeitsbedingungen. Es gibt fast keinen Mitgliedstaat mit einem allgemeinen undumfassenden System der gesamtschuldnerischen Haftung. Jedoch sind Spanien und Italien als Ausnahmevon dieser Regelung zu nennen. In diesen Staaten funktionieren die Mechanismen jedoch nur in derTheorie, da die gesamtschuldnerische Haftung zwar in der Theorie ausführlich dargelegt ist, in der Praxisjedoch nicht gar nicht oder nur in sehr seltenen und spezifischen Fällen angewendet wird.Mit Ausnahme von Finnland handelt es sich um Systeme, die sich hauptsächlich auf diegesamtschuldnerische Haftung der Kunden/Hauptauftragnehmer/Entleihunternehmen abzielen. Es wäredaher falsch zu behaupten, allgemeine Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung seien in derEuropäischen Union weit verbreitet. Zwar gibt es Gemeinsamkeiten bei einigen Systemen der3/12

gesamtschuldnerischenHaftung(z.B.beidenMechanismenzuLohnsteuerundSozialversicherungsbeiträgen in Österreich, Belgien und Deutschland), jedoch unterscheiden sich dieSysteme grundlegend in Bezug auf den Umfang, die Höhe der Beträge und den Grad der Umsetzung. Einigedieser Vorschriften sind in Gesetzen verankert, der Großteil der Mechanismen zur gesamtschuldnerischenHaftung wurde jedoch im Rahmen von Tarifvereinbarungen festgelegt.In einigen Mitgliedstaaten, in denen Haftungsmechanismen existieren, ist die Haftung des Arbeitgebersjedoch auf die erste oder zweite Ebene der Untervergabekette beschränkt (AT, BE, EL, FI, FR) oder dasSystem ist an andere Bedingungen geknüpft (wie beispielsweise in Österreich mit einerSchadloshaltungsverpflichtung, d.h. die gerichtliche Inanspruchnahme des Drittunternehmers durch denArbeitnehmer blieb erfolglos; oder auch in Portugal). Die Möglichkeit eines Haftungsausschlusses mag aufden ersten Blick zwar den eigentlichen Zielen widersprechen (z. B. in Belgien), in anderen Mitgliedstaaten(darunter DE, NL) ist der Haftungsausschluss jedoch ein gebräuchliches Instrument, insbesondere beiSystemen der Kettenhaftung. Kapitel 5 enthält eine schematische Übersicht dieser Mechanismen.In einigen Staaten gibt es funktionale Entsprechungen oder Alternativen zu den Systemen dergesamtschuldnerischen Haftung, darunter Mitbestimmungsrechte der Gewerkschaften, Sozialklauseln,Begrenzungen der Untervergabeketten (ES) oder Beschränkungen bei der Beschäftigung von Leiharbeiternbzw. bei den vergebenen Lohnarbeiten (LU, NO) sowie Informations- und/oder andere Verfahrenspflichten,die der Einhaltung der bestehenden Regelungen dienen sollen. Hier fallen besonders die nordischen Länderauf (DK, SE, NO, FI), aber auch andere Länder verwenden Sozialklauseln, entweder unabhängig von deröffentlichen Auftragsvergabe (IT, NL) und/oder im Rahmen der öffentlichen Vergabe (AT, BE, DE, EL, IT).Wenig verwunderlich ist die Tatsache, dass in 13 Ländern spezifische Vorschriften für den Bausektorexistieren, die in vielen Fällen mit dem öffentlichen Vergaberecht verknüpft sind. Dies schließt jedoch nichtaus, dass in vielen Berichten (z. B. BE, DK, MT) explizit auf ähnliche Maßnahmen und Probleme in anderensensiblen Sektoren, darunter die Reinigungsindustrie, verwiesen wird. Darüber hinaus bestehen im Bereichder Leih- und Zeitarbeit sowie für nicht angemeldete oder illegal Beschäftigte spezifische Maßnahmen fürbestimmte Gruppen von Beschäftigten und/oder deren Arbeitgeber. Die genannten Systeme unterscheidensich wesentlich in Bezug auf die Art und den Umfang der geforderten Haftung und Verantwortung.In Kapitel 3 werden die vorgestellten Maßnahmen detailliert betrachtet. Dieses Kapitel stellt eineeingehende Überprüfung verschiedener Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung zum Schutz desArbeitsrechts dar, insbesondere im Hinblick auf Löhne, Beiträge zum Sozialfond und Sicherheit undGesundheitsschutz am Arbeitsplatz. Darüber hinaus wurden eine Reihe von Instrumenten untersucht, dieverschiedenen Kategorien zuzuordnen sind. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die angewendetenMaßnahmen zwar sehr ähnliche Ziele verfolgen, sich aber auf nationaler Ebene in Art und Umfang starkunterscheiden. Dennoch gibt es eine auffällige Gemeinsamkeit in allen Kategorien: Viele der existierendenMechanismen zielen auf die Zuverlässigkeit der Unterauftragnehmer ab, insbesondere im Bausektor undbei der Leiharbeit. In einigen Fällen stellen die Instrumente eine Kombination aus öffentlichen und privatenInterventionen dar, die von Überwachungsinstrumenten im Rahmen von Tarifvereinbarungen bis hin zufreiwilligen, von den Unternehmen initiierten oder im Kontext der öffentlichen Vergabe aufgestelltenVerhaltenskodizes reichen.In allen Mitgliedstaaten wurden diese Regelungen (hauptsächlich) zur Einhaltung der Pflichten derArbeitgeber und zum Schutz der Arbeitnehmerrechte im Hinblick auf (grenzübergreifende)Untervergabeketten eingeführt. In den Fällen, in denen externe Überlegungen der Hauptgrund für (kürzlichvorgenommene) Gesetzesänderungen waren, standen oftmals durch den Zustrom von Arbeitskräften ausanderen Mitgliedstaaten mit niedrigerem Lohnniveau ausgelöste Ängste vor Lohn- und Sozialdumping imVordergrund. Viele Staaten haben deshalb Regelungen vor dem Hintergrund folgender Aspekte eingeführtoder aktualisiert: Beitritt zur (heutigen) Europäischen Union (AT, NO), neues Phänomen dergrenzüberschreitende Entsendung von Arbeitnehmern (DE), Umsetzung der Entsenderichtlinie (AT),spätere Erweiterungen durch neue Mitgliedstaaten in den Jahren 2004 und 2007 und nicht zuletzt die4/12

Aufhebung der Übergangslösung (AT, DE). In anderen Staaten stand das Erreichen spezifischer Ziele imVordergrund, wie die Reduzierung von Arbeitsunfällen bei der Untervergabe (ES) oder der Abbau vonEinschränkungen der Handels- und Geschäftstätigkeit durch bestehendes Arbeitsrecht, das nicht länger alszeitgemäß für das neue Produktionssystem empfunden wird (IT).Aus fünf existierenden, "allgemeinen" und gesetzlich verankerten Instrumenten der Lohnpflicht (in AT, DE,ES, IT, NO) wurden drei für eine genauere Betrachtung ausgewählt, um die Art, die Reichweite und diePräventivmaßnahmen zu untersuchen, die diese Instrumente im Hinblick auf eine Freistellung von Haftungund Sanktionen bieten. Präventivmaßnahmen meint Maßnahmen, mit denen beteiligte Parteien von derHaftung ausgeschlossen werden können. Ohne diese Präventivmaßnahmen lässt sich die Haftung nichtbeschränken, weder durch einen Vertrag zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer oder Dritte, nochvertraglich zwischen verschiedenen (Unter-)Auftragnehmern.Eines dieser fünf Instrumente ist ein Beispiel für eine "Haftungsbeschränkung" (AT) und zwei weitereInstrumente veranschaulichen die "Kettenhaftung über die gesamte Haftungskette" (DE, NO). BeideRegelungen der Kettenhaftung basieren auf gesetzlichen Instrumenten, die nur dann Anwendung finden,wenn für die Tarifvereinbarung in den spezifischen Branchen eine Allgemeinverbindlicherklärung vorliegt.Die Haftungssysteme unterscheiden sich inhaltlich jedoch von Land zu Land und sogar innerhalb einesLandes (z. B. ist die Haftung auf eine bestimmte Branche beschränkt, oder es haftet ausschließlich derdirekte Vertragspartner, oder ein Vertragsnehmer haftet nachrangig oder der Kunde wird mit haftbargemacht etc.). Die österreichische(n) Haftungsbeschränkung(en) sind relativ detailliert und kompliziert,wohingegen die Haftungsbestimmungen in Deutschland und Norwegen recht überschaubar sind.Aus den vielen "spezifischen"Systemen der Lohnpflichtwurden drei gesetzliche Systeme ausgewählt, dieschwerpunktmäßig auf nicht angemeldete bzw. illegale Beschäftigte (FR), Leiharbeiter (NL) und auf dieöffentliche Auftragsvergabe (IT) abzielen. Bei allen drei gesetzlich verankerten Systemen der Lohnpflichtwurden präventive Elemente identifiziert, die Optionen oder Anforderungen zur Überprüfung derZuverlässigkeit der Unterauftragnehmer bzw. der Leiharbeitsfirmen enthalten. Lediglich in Italien beinhaltetdas untersuchte Beispiel zusätzlich Präventivinstrumente, die eine Entrichtung des Lohns gegenüberArbeitnehmern in Untervergabeverfahren gewährleisten sollen.Bei den freiwilligen Lohnregelungen wurden die Haftungsmechanismen in verschiedenen erweitertenTarifvereinbarungen kurz beleuchtet, insbesondere im Bausektor in Finnland und in den Niederlanden. Diezugrundeliegende Absicht dieser Regelungen ist oftmals die Schaffung einheitlicher Mindeststandards fürden gesamten Sektor, um einen "Wettlauf nach unten" zwischen den Arbeitgebern zu verhindern, dieArbeitskosten im Rahmen des Wettbewerbs immer weiter senken möchten.Sowohl bei den gesetzlichen als auch bei den freiwilligen Regelungen existieren verschiedenePräventivmaßnahmen, darunter die Zahlung einer Sicherheitsleistung, die Prüfung der Formalitäten, dieErlaubnis zur Überprüfung der Organisationsmerkmale von Vertragsnehmern und ihrer finanziellenSolidität, die Bescheinigung über die Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen und Beiträgen zuSozialfonds für das Baugewerbe etc.Von den sieben Staaten, in denen es so genannte "Sozialklauseln" bei Tarifverträgen gibt (DK, FI, IE, IT, NL,NO, UK), wurde die Situation in Irland und im Vereinigten Königreich näher beleuchtet. Vertragsnehmersind verpflichtet, ausschließlich zugelassene Unterauftragnehmer zu beschäftigen. Entscheidend für dieWirksamkeit der irischen Sozialklausel ist, dass die so genannten "Registered Employment Agreements"(Registrierte Arbeitsverträge) rechtsverbindlich sind. Im Vereinigten Königreich ist die Einhaltung allerTarifvereinbarungen freiwillig und wird oftmals durch Rundbriefe und Mitteilungen ergänzt, dieArbeitgeber darüber informieren, welche Änderungen zu bestehenden Vereinbarungen getroffen wurden.Die wichtigste Vereinbarung im Bausektor enthält einen Anhang für entsandte Arbeitnehmer, der sichausdrücklich auf Vertragsnehmer, die nicht aus dem Vereinigten Königreich stammen, und die5/12

Beschäftigung von Arbeitnehmern im Baugewerbe bezieht, einschließlich der Überprüfung dieserVertragsnehmer im Hinblick auf die Einhaltung der Vereinbarung.Im nächsten Abschnitt wurden die Systeme zur Entrichtung von Beiträgen zum Sozialfond untersucht.Derzeit existieren solche Verantwortlichkeits- und Haftungssysteme lediglich in fünf Mitgliedstaaten (AT,BE, DE, IT und NL). In Belgien stellt das gesetzlich verankerte Haftungssystem eine Kombination ausBeiträgen zum Sozialfond mit Lohnsteuerpflicht und Sozialversicherungsbeiträgen dar. In Österreich, denNiederlanden und Deutschland unterscheidet man zwischen den Haftungsmechanismen für die Entrichtungvon Sozialfondbeiträgen für den Bausektor und den Haftungssystemen für die Zahlung vonSozialversicherungsbeiträgen. In Italien hingegen gibt es die Besonderheit der dreiseitigen Vereinbarung,die den Sozialversicherungsvorschriften nahe kommt, jedoch nicht voll und ganz in dieses Rechtsgebietgehört. Die deutschen Haftungsbestimmungen und die italienischen Verantwortlichkeitsbestimmungenzum Sozialfond sind für den Bausektor verbindlich, jedoch darf (und wird) das italienische System freiwilligauch auf andere Sektoren ausgeweitet. Im Vergleich zu den Vorschriften in Österreich, Belgien und denNiederlanden erscheinen diese Systeme recht ausgereift. Wichtiger ist jedoch, dass sie aufgrund ihrerstarken institutionellen Verankerung über eine hohe praktische Relevanz verfügen. Aus diesem Grundwurden nur das deutsche und das italienische System der Haftungsregelungen der Sozialfonds einergründlicheren Beobachtung unterzogen.Der folgende Abschnitt beschäftigt sich mit Bestimmungen zur Sicherheit und zum Gesundheitsschutz amArbeitsplatz. Da es sich bei Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz um ein eigenständiges Gebiethandelt sind spezifische Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen notwendig. Die Mehrzahl derMitgliedstaaten hat Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung eingeführt, um zu gewährleisten, dass die(nationalen) Vorschriften zur Sicherheit und zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz eingehalten werden.Oftmals greifen diese die Verpflichtungen auf, die in den verschiedenen EU-Richtlinien zum ThemaSicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ausgeführt sind. Darüber hinaus verweisen fast alleMitgliedstaaten explizit auf die Einhaltung der EU-Richtlinien zur Sicherheit und zum Gesundheitsschutz amArbeitsplatz in den Fällen, in denen Leiharbeiter oder Beschäftigte von Dritten beteiligt sind. In denVorschriften sind Angestellte und Selbständige oftmals gleichgestellt und ähnliche Bestimmungen zurSicherheit und zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz für Arbeitgeber, Angestellte und Selbständigedefiniert. In den Sektoren Bauwesen (BE, FR, EL, IE, PL), Transport (FR), Schiffbau (EL) oder in derKernindustrie (FR) gelten teilweise zusätzliche spezifische Vorschriften. Diese setzen häufig europäischeoder internationale Rechtsvorschriften oder Verträge um und dehnen die Haftung für die Sicherheit undden Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz der Arbeitnehmer auf den Kunden oder den Vertragsnehmer aus.Die nationalen Rechtsvorschriften unterscheiden sich jedoch insofern, als einige Staaten eine direkteHaftung vorsehen (AT, CY, DE, FR, SE), wohingegen andere eine Kettenhaftung festlegen (BE, EL, ES, IT, NL).Und zuletzt wurde eine gemischte Kategorie untersucht, in der verschiedene "sonstige" Vorschriftenvorgestellt werden. Aus zehn Mitgliedstaaten (ES, FR, FI, IE, IT, LU, NO, SE, PL, UK) wurden Alternativen zuden oben genannten Systemen der gesamtschuldnerischen Haftung ausgewählt, die sämtlich zum Schutzder Arbeitnehmerrechte in Untervergabeverfahren beitragen, wenngleich diese häufig nur indirekteWirkung zeigen und nicht zwingendes Recht bedeuten. Aus den Berichten geht jedoch hervor, dass nichtalle der genannten Maßnahmen wirksam sind.Zusätzlich genießen entsandte Arbeitnehmer in vier Mitgliedstaaten (BE, CZ, DK, SK) einen indirektenSchutz durch gesetzliche Meldepflichten des Dienstleistungsempfängers (Kunde bzw. Vertragsnehmer) imGastland. Abschließend wurden folgende Aspekte untersucht: (1) das Instrument zur Überprüfung derZuverlässigkeit von Unterauftragnehmern und Leiharbeitsfirmen in Finnland, (2) die Meldepflicht fürentsandte Arbeitnehmer in Belgien, (3) die Instrumente zu Informations- und Konsultationsrechten vonArbeitnehmervertretern, darunter Gewerkschaften, in Norwegen und Schweden, (4) die Lohnpflicht desKunden bzw. Vertragsnehmers gegenüber Unterauftragnehmern (IE, FR und PL) und (5) die restriktivenMaßnahmen zu Leiharbeit und "Anheuerungsverfahren" in Norwegen, Belgien und Luxemburg. All dieseMaßnahmen tragen auf die ein oder andere Weise zum Schutz der Rechte der Arbeitnehmer bei. Das6/12

finnische Haftungsgesetz regelt beispielsweise, dass der Hauptauftragnehmer oder andereVertragsteilnehmer verpflichtet sind, vom Unterauftragnehmer zu verlangen, dem Kunden Informationenzu den geltenden Tarifvereinbarungen oder den Beschäftigungsbedingungen der betreffenden Tätigkeitenzukommen zu lassen. In Schweden sehen die Vorschriften ein Mitsprache- und Vetorecht derGewerkschaften bei der Vergabe eines Auftrags an einen bestimmten Vertragsnehmer vor. DiesesInstrument der Gewerkschaften dient der Aufrechterhaltung der Arbeitnehmerrechte gemäß denarbeitsrechtlichen Vorgaben und gemäß den Tarifvereinbarungen und soll insbesondereScheinselbständigkeiten verhindern. Die Gewerkschaften haben das Recht, den Arbeitgeber aufzufordern,Auskunft über den potenziellen Vertragsnehmer und die Bedingungen, zu denen dieser Arbeitnehmerbeschäftigt, zu erteilen. Außerdem muss der Vertragsnehmer darüber informieren, inwiefern dieArbeitnehmer über ihre Rechte in Bezug auf das Arbeitsumfeld, die Höhe der Vergütung und diesteuerlichen Rahmenbedingungen aufgeklärt wurden und ist verpflichtet, alle weiteren Informationenbereitzustellen, anhand derer die Gewerkschaften die Zuverlässigkeit eines Vertragsnehmers gegenüberseinen Arbeitgebern und der Gesellschaft beurteilen können. Der Arbeitgeber unterzieht sich damit indirektgewissen Kontrollen. Die Regulierung der Leiharbeit wird als wichtiger Faktor erachtet, um dem Missbrauchbei Untervergabeverfahren entgegenzuwirken. Die restriktiven Maßnahmen zur Leiharbeit in Belgien gebenvor, dass die Höhe der Vergütung des Leiharbeiters nicht unter dem Satz liegt, auf den der Leiharbeitereinen Anspruch hat, wenn er von seinem Arbeitgeber zu denselben Konditionen unbefristet beschäftigtworden wäre. Damit wird ein Wettbewerb auf der Grundlage von sozialen Argumenten vermieden. WerdenArbeitnehmer Dritten zur Verfügung gestellt, so erhalten sie besonderen Schutz, da das entleihendeUnternehmen für die Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge, der Löhne und Gehälter und aller weiterenLeistungen, die aus dem Arbeitsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer entstehen,gesamtschuldnerisch haftet.Kapitel 4 beleuchtet die Anwendung und die Durchsetzung der Vorschriften in der Praxis, mit besonderemAugenmerk auf grenzüberschreitenden Situationen. Welche Relevanz und Wirksamkeit zeigen die in denvorherigen Kapiteln beschriebenen, existierenden Mechanismen zum Schutz der Arbeitnehmerrechte,insbesondere im grenzüberschreitenden Kontext?Dieses Kapitel basiert auf Interviews mit den beteiligten Akteuren, was notwendigerweise mit einemgewissen Maß an Subjektivität einhergeht. Eine der Schwierigkeiten bei der Untersuchung der Effektivitätund des praktischen Nutzens dieser Vorschriften liegt darin, dass keine einheitlichen und quantifizierbarenIndikatoren existieren. Die Informationen wurden durch Befragungen der einschlägigen Institutionengewonnen, ohne dass der Anspruch erhoben wird, die persönlichen Einschätzungen der Befragtensorgfältig kontrollieren zu können. Empirisch gestaltet sich die Folgenabschätzung der Systeme zurgesamtschuldnerischen Haftung als schwierig, da die Wirkung oftmals indirekter Natur ist. InAusnahmefällen geben Länderberichte (Deutschland) einen Hinweis darauf, welche Mittel im Rahmeneiner Maßnahme aufgewendet wurden, was an sich jedoch keinen verlässlichen Hinweis auf dieErfolgsquote der Maßnahme darstellt. Da keine Daten zur Anwendung im nationalen Kontext vorliegen giltdies umso mehr für grenzüberschreitende Situationen. Es darf in diesem Zusammenhang ebenfalls nichtvergessen werden, dass die derzeit angewendeten Systeme der gesamtschuldnerischen Haftungvorwiegend im nationalen Kontext entwickelt wurden und sich in der Mehrzahl der Fälle nicht explizit aufausländische Unterauftragnehmer beziehen. Es ist unklar, inwieweit sich die Erkenntnisse über einen imnationalen Kontext angewendeten Mechanismus auf den breiteren europäischen oder internationalenKontext anwenden lassen. Es kann jedoch angenommen werden, dass die Effektivität in diesen Kontextennoch stärker eingeschränkt ist. Dies gilt auch für bestimmte Mechanismen mehrerer Mitgliedstaaten imBausektor und bei der Leiharbeit, darunter Kontrollen, Zertifizierungen oder Überwachungsinstrumente imRahmen von Tarifvereinbarungen oder freiwilligen Verhaltenskodizes. Auch wenn diese Maßnahmen imnationalen Kontext bisweilen erfolgreich sind, darf die erfolgreiche Anwendung und Umsetzung derselbenSysteme im internationalen Kontext bezweifelt werden. In den Staaten, in denen Systeme dergesamtschuldnerischen Haftung verankert sind, kommt es nur sehr selten zu Haftungsklagen. Es lassen sichdazu eine Reihe von Ergebnissen nennen.7/12

Die Erfahrung mit der Anwendung bestimmter Regelungen hängt auch von der Zahl der Personen ab, die inden Prozess involviert ist. Es wird darauf hingewiesen, dass die Zahl der ausländischen Arbeitnehmer undUnterauftragnehmer, die in einem Land aktiv sind, zwischen den Mitgliedstaaten stark variiert. Nicht alleLänderberichte enthalten statistische Daten zur Anzahl der beteiligten Arbeitnehmer oderUnterauftragnehmer. In den Ländern, in denen die vermutete Anzahl der aktiven ausländischenArbeitnehmer besonders hoch ist (siehe beispielsweise im Vereinigten Königreich) wird die Zahl derUnterauftragnehmer, die in anderen Ländern aktiv sind, besonders gering eingeschätzt (siehe Italien undSpanien). Das Fehlen der Daten sowie der Information darüber, wie viele Personen in den Prozesseingebunden sind, gilt als Hindernis für die Bewertung der Effektivität der Maßnahmen zum Schutz derArbeitnehmerrechte bei Untervergabeketten. Ein weitere große Schwierigkeit stellt das fehlende Wissenüber den Hauptauftragnehmer für die Anwendung der gesamtschuldnerischen Haftung in Deutschland imHinblick auf die Beiträge zur deutschen Urlaubskasse dar (ungeachtet des allgemeinen Erfolgs desdeutschen Systems, in dem eine Vielzahl der Fälle außergerichtlich geregelt werden).Die Notwendigkeit für genauere Daten zur Anzahl der auf den nationalen Arbeitsmärkten aktiv tätigenausländischen Unterauftragnehmer und Arbeitnehmer zieht sich wie ein gemeinsamer roter Faden durchalle Länderberichte. In vielen Berichten wird daher die Möglichkeit einer Registrierungs- und Meldepflichtals sehr positiv bewertet. Die Einführung einer Meldepflicht auf europäischer Ebene ist wiederholtgefordert worden und darf bzw. sollte berücksichtigt werden.Die Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung unterscheiden sich hinsichtlich ihrer Modalitäten. Einedieser Modalitäten stellt die Präventivmaßnahme zum Ausschluss von der gesamtschuldnerischen Haftungdar. Die Meinungen über derartige Maßnahmen gehen auseinander. Einige Teilnehmer bzw.Länderberichte begrüßen die Möglichkeit zum Ausschluss der gesamtschuldnerischen Haftung, obwohl diedafür erforderliche Sorgfaltspflicht als (unverhältnismäßig) hoher Verwaltungsaufwand angesehen werdenkönnte. Andere Teilnehmer bzw. Länderberichte sind der Ansicht, dass ein solches System nur dannwirksam und für den Schutz der Arbeitnehmerrechte unerlässlich ist, wenn keine Bedingungen an dasSystem der gesamtschuldnerischen Haftung geknüpft sind.In vielen Mitgliedstaaten zeigt sich, dass die Einhaltung der Vorschriften zur Sicherheit und zumGesundheitsschutz am Arbeitsplatz wesentlich leichter zu kontrollieren und überwachen ist alsbeispielsweise die Einhaltung der Vorschriften zum Mindestlohn, da der Verantwortungsbereich Sicherheitund Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz technischer Natur und deshalb leichter zu überwachen ist.Ein weiteres drängendes Problem ist die Fragmentierung der Arbeitsbeziehungen innerhalb der Staaten. Inmehreren Berichten wird darauf hingewiesen, dass viele der Arbeitnehmerrechte nur für angestelltBeschäftigte gelten und sich die Regelungen durch das Konzept der Selbständigkeit leicht umgehen lassen.Die Leichtigkeit, mit der sich in einigen Ländern Unternehmen gründen lassen, führt in diesen Staaten zueiner zunehmend großen Anzahl von Arbeitnehmern, die keinen Schutz durch die Sozialgesetzgebunggenießen. Da die Wirksamkeit der (gesamtschuldnerischen) Haftung auch durch die Leichtigkeit bestimmtwird, mit der sie sich umgehen lässt, ist das Phänomen der Scheinselbständigkeit untrennbar mit derDiskussion über Untervergabeverfahren verbunden. Scheinselbständigkeit wird häufig als Mittel betrachtet,um die Schutzvorschriften des Arbeitsrechts auszuhebeln. Vor diesem Hintergrund überraschend es nicht,dass das Thema Scheinselbständigkeit ganz oben auf der politischen Tagesordnung steht. Die Schwierigkeit,zwischen echten und scheinselbständig Tätigen im Ausland zu unterscheiden, ist ein ernst zu nehmendesProblem in der Praxis, weshalb es bereits Forderungen nach politischen Initiativen nicht nur auf nationaler,sondern auf gesamteuropäischer Ebene gibt.Eine weitere Problematik besteht darin, dass die Arbeitnehmer für die Durchsetzung ihrer Rechte häufigselbst Sorge tragen müssen, was wiederum die tatsächliche Wirkung der Schutzvorschriften imgrenzüberschreitenden Kontext wesentlich beeinträchtigt, da ausländische Arbeitnehmer entweder nicht inder Lage oder nicht geneigt sind, für ihre Rechte einzutreten und Unterstützung bei der Durchsetzung vonAnsprüchen einzufordern. Den Gewerkschaften kommt bei dieser Frage eine zentrale Rolle zu, nicht nur bei8/12

der Unterstützung ausländischer Arbeitnehmer, sondern auch bei der Benachrichtigung der zuständigenBehörden bei Verdacht auf Verstöße gegen die Schutzvorschriften.Bei näherer Betrachtung der Durchsetzung bestehender Normen und Instrumente treten im gesamtenKontrollprozess Schwierigkeiten auf, angefangen bei der Inspektion bis hin zur Verurteilung. Eine derwichtigsten Voraussetzungen für eine effektive Anwendung und Durchsetzung ist ein tragfähigesÜberwachungs- und Kontrollsystem mit überzeugenden Inspektionsdiensten. Als Folge des freienDienstleistungsverkehrs ist die Notwendigkeit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und desInformationsaustauschs zwischen den Verwaltungs-, Kontroll- und Vollzugsbehörden der verschiedenenMitgliedstaaten drastisch gestiegen. Gleichzeitig sehen sich genau diese Behörden jedoch zunehmend mitder Einsicht konfrontiert, dass es keine Freizügigkeit für Inspektoren oder Informationen gibt. Dies ziehtviele Schwierigkeiten nach sich, darunter der Mangel an Inspektoren, die nationalen Unterschiede zwischenden Mitgliedstaaten bei den Kontroll- und Durchsetzungsdiensten, von denen jeder Dienst für dieÜberwachung und Durchsetzung (unterschiedlicher) Elemente der Gesetzgebung verantwortlich ist undoftmals einen völlig unterschiedlichen Rechtsstatus hat (z. B. die so genannte Sozialinspektion in Belgien imVergleich zur Finanzkontrolle in Österreich) oder die Probleme mit Informationen von (ausländischen)Partnern – häufig werden die erhaltenen Informationen von den zuständigen Behörden als mangelhafteingestuft – ebenso wie die Zweifel an der Zuverlässigkeit und der Rechtsverbindlichkeit der Daten. DieProbleme mit dem Mangel an Daten stellen nicht nur für die Behörden, sondern auch für Vertragsnehmer,Arbeitgeber, Gewerkschaften und nicht zuletzt die Arbeitnehmer eine große Schwierigkeit dar. Aufgrunddes Mangels an zuverlässigen Daten ist es für Bona-fide-Vertragsnehmer nahezu unmöglich, potenzielleUnterauftragnehmer im Vorfeld zu überprüfen und so ihrer Sorgfaltspflicht nachzukommen.Die Zusammenarbeit mit ausländischen Inspektionsdiensten wird, trotz der informellen und häufig sehrguten bilateralen Kooperation zwischen einzelnen Ländern, in der Mehrheit der Staaten aufgrund derverfahrensrechtlichen und juristischen Schwierigkeiten als problematisch eingestuft. In vielen Staatenwurde festgestellt, dass existierende Instrumente und Kompetenzen (abgesehen von der unsicherenRechtsgrundlage) nicht ausreichend sind und keine effektive Kontrolle und Durchsetzung gewährleisten,insbesondere dann, wenn der ausländische Arbeitgeber nicht kooperiert und die Arbeitnehmer selbst nichtdie einschlägigen Daten zur Verfügung stellen. Daher ist eines der größten Bedürfnisse der Länder eineOptimierung der justitiellen und administrativen (grenzüberschreitenden) Amtshilfe und Zusammenarbeit.Letztlich spielen aber auch die Sanktionen, die bei einem Verstoß gegen die Vorschriften drohen, eine Rollefür den Erfolg der Durchsetzungsmaßnahmen. Abgesehen vom abschreckenden Effekt der Maßnahmen istdie Art der Sanktion entscheidend. Die Tatsache, dass die Sanktionen immer häufiger dem Verwaltungs-und nicht dem Strafrecht entstammen, erschwert die grenzüberschreitende Strafverfolgung auch deshalb,weil Bußgelder nicht unter den Rahmenbeschluss 2005/214/JI über die gegenseitige Anerkennung vonGeldstrafen oder Geldbußen fallen. Aufgrund dieser Schwierigkeiten beim Thema Durchsetzungbefürworten viele Akteure ein europaweites System der gesamtschuldnerischen Haftung als wirkungsvolleAbschreckung und letztes Mittel (ultimumremedium)im Kampf gegen Sozialversicherungsbetrug.Die Einführung eines Systems der gesamtschuldnerischen Haftung auf europäische Ebene muss daher alseines von mehreren Instrumenten zum Schutz der Arbeitnehmer in Untervergabeverfahren angesehenwerden, das zudem eng mit der Durchsetzungsproblematik bei der Umsetzung der Entsenderichtlinieverknüpft ist.Systeme der gesamtschuldnerischen Haftung werden zwar von vielen, aber bei Weitem nicht von allenArbeitgebern abgelehnt. Die meisten Arbeitgeberverbände führen jedoch an, dass derartige Mechanismenwesentliche Nachteile mit sich bringen und sich negativ auf Wirtschaftsprozesse auswirken. AlsHauptargument gegen die Einführung eines Systems der (gesamtschuldnerischen) Haftung wirdvorgebracht, dass der Staat die Pflicht zur Inspektion und Durchsetzung auf private Unternehmenüberträgt. Die Unternehmen hingegen argumentieren, dass die Inspektionsdienste deshalb ausgelagertwerden sollen, weil die Dienste selbst vor Hindernissen stehen, die es insbesondere imgrenzüberschreitenden Kontext unmöglich machen, diese Aufgabe angemessen auszuführen. Die Kritik fußt9/12

auf verschiedenen Argumenten, die nicht jeder Grundlage entbehren, und sollte daher berücksichtigtwerden. Besonders kleine und mittlere Unternehmen, die über weniger finanzielle, administrative undjustitielle Kapazitäten als große Firmen verfügen, fürchten den hohen Bürokratieaufwand und dieSchreibarbeit, die schlechte Zahlungsmoral der Kunden und zusätzliche Probleme bei der Einhaltung derVorschriften. Eines der Argumente, die für die Einführung eines Systems der (gesamtschuldnerischen)Haftung sprechen, geht von einer positiven Wirkung zur Vermeidung des unlauteren Wettbewerbs durchLohndumping aus, da angenommen wird, dass das System Vertragsnehmer zu mehr Sorgfalt und Vorsichtbei der Auswahl der Unterauftragnehmer erzieht. Es wird vermutet, dass die Einhaltung dereinzelstaatlichen Rechtsvorschriften ohne ein solches System sehr viel schlechter ausfallen würde. DieHaftung des Hauptauftragnehmers führt zu Disziplinarverfahren bezüglich der Auswahl der potenziellenUnterauftragnehmer und hat eine deutliche Präventionswirkung. Um Haftungsfälle zu vermeiden wären dieHauptvertragsnehmer in ihrem eigenen Interesse gezwungen, ihre Unterauftragnehmer sorgfältigauszuwählen und diese im Zuge der vertraglichen Beziehung zu prüfen. Dieses Argument für ein System dergesamtschuldnerischen Haftung hat Gewicht, lässt sich jedoch nicht ohne Weiteres überprüfen.In Kapitel 5 sind Schlussfolgerungen aufgeführt, die zu einem besseren Schutz der Arbeitnehmerrechte beiUntervergabeverfahren, insbesondere im grenzüberschreitenden Kontext, beitragen. Die Zahl derMitgliedstaaten, die bereits ein System der gesamtschuldnerischen Haftung eingeführt haben (siebenMitgliedstaaten und Norwegen), ist aus verschiedenen Gründen begrenzt. Einige Akteure lehnen diesesHaftungssystem strikt ab und bezweifeln dessen Effizienz, besonders im grenzüberschreitenden Kontextund im Zusammenhang mit arglistigen Marktteilnehmern, andere Interessenvertreter bewerten das Systemals letztes Mittel angesichts der sich als unwirksam erweisenden Überwachungs- undDurchsetzungsmechanismen.Hinzu kommt, dass die Einführung eines Systems der gesamtschuldnerischen Haftung augenscheinlichzumindest in den Grundzügen vom Europäischen Gerichtshof gebilligt wird. Es stellt sich jedoch die Frage,ob ein europaweites System der gesamtschuldnerischen Haftung im Einklang mit dem freienDienstleistungsverkehr steht? In diesem Kontext tritt eine weitere Frage auf. Wäre es zulässig, ein alsgemeinschaftliches Rechtsinstrument eingeführtes System der gesamtschuldnerischen Haftung aufausländische (Unter-)Auftragnehmer zu beschränken, wenn die meisten Probleme sich genau dannergeben, wenn man mit ausländischen Unterauftragnehmern arbeitet? Oder sollte man es nur ingrenzüberschreitenden Situationen anwenden? Da es sich hier um eine europäische Maßnahme handelt,sollte der Europäische Gerichtshof darüber entscheiden. Obwohl der europäische Gesetzgeber jedocheinen sogar größeren Ermessensspielraum hat als der nationale Gesetzgeber, um einen entscheidendenGrund im Sinne des Allgemeininteresses (wie der Schutz der Rechte von Arbeitnehmern), als Rechtfertigungfür eine mögliche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs, zu finden, muss es sich noch erweisenob eine solche Maßnahme verhältnismäßig ist.In fast allen Berichten werden die Stärkung der Zusammenarbeit und der Informationsaustausch zwischenKontroll- und Verwaltungsbehörden innerhalb der Europäischen Union und die Sanktionen zurDurchsetzungals ebenso wichtigwie die Einführung eines Systems der gesamtschuldnerischen Haftungbeurteilt. Es ist äußerst ratsam, weitere Initiativen zu diesem Thema auf europäischer Ebene auf den Wegzu bringen.Wie bereits erwähnt wird die Einführung eines Systems der gesamtschuldnerischen Haftung vonverschiedenen Interessenvertretern gefordert. Es ist unumstritten, dass ein solches System eine großeabschreckende Wirkung zeigen und von Kontroll- und Vollzugsbehörden als großer Knüppel eingesetztwerden könnte, vorausgesetzt, dass die Probleme im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit und dieProblematik um die Einführung und die Art des Systems gelöst werden. Dennoch kann die Einführung dergesamtschuldnerischen Haftung die mit der Dienstleistungsfreiheit einhergehenden Maßnahmen nichtersetzen. Bei der Mehrzahl dieser Maßnahmen handelt es sich um genau die Maßnahmen, deren Mangeldurch die Einführung der gesamtschuldnerischen Haftung nach Ansicht einiger Akteure behoben werdensoll.10/12

Einige Problemstellungen müssen daher näher beleuchtet werden:1)Es ist zu beachten, dass viele Staaten die Einführung einesMeldesystemsbefürworten und fürwertvoll erachten, da es den Marktteilnehmern keine unverhältnismäßig hohen Hürden auferlegtund die Kontrolle erleichtert, indem angezeigt wird, welche ausländischen Arbeitnehmer imbetreffenden Land tätig sind. In dieser Hinsicht kann das Instrument auch als ein Mittel zurVermeidung und Reduzierung der Scheinselbständigkeit, die auf dem Missbrauch der Vorschriftenzum freien Dienstleistungsverkehr beruht, betrachtet werden. Darüber hinaus trägt es dazu bei, denMangel an Daten zu beheben und fördert so bessere empirische Erkenntnisse zum ThemaArbeitnehmerentsendung bei der grenzüberschreitenden Untervergabe.Die Einführung eines Systems der gesamtschuldnerischen Haftung schließt die Notwendigkeit zurZusammenarbeit zwischen Kontroll- und Verwaltungsbehörden weder aus noch behebt sie sie. Dienotwendigen Mechanismen zur wirksameren Arbeit der Kontrollbehörden sowie zur verbessertenIdentifikation von Personen und zum schnelleren und zuverlässigeren Informationsaustausch sindumzusetzen. Denn in dem Moment, in dem ein Vertragsnehmer verurteilt wird, wird ein System derbesseren grenzüberschreitenden Vollstreckung des Urteils und der Durchsetzung vonStrafmaßnahmen dringend notwendig.Es wurde ebenfalls berichtet, dass Scheinuntervergabe, Scheinselbständigkeit und Betrug (oftmalsdurch Missbrauch des Status der juristischen Person) häufig zu Situationen führt, in denen (arglistige)(Unter-)Auftragnehmer Haftungs- und zwingende Arbeitsrechtsvorschriften umgehen können.Mehrere Berichte haben darauf hingewiesen, dass es dringend eines Mechanismus zur Bekämpfungder Scheinselbständigkeit bedarf. Es wird betont, dass sich die Problematik der Scheinselbständigkeitnicht allein durch die Einführung der gesamtschuldnerischen Haftung lösen lässt. Im Gegenteil wirddavon ausgegangen, dass die Scheinselbständigkeit in ihren verschiedensten Erscheinungsformen alsFolge der Einführung der (insbesondere direkten) gesamtschuldnerischen Haftung zunimmt, wenndas Problem der Scheinselbständigkeit an sich nicht gelöst wird.Bei grenzüberschreitenden Untervergabeverfahren erfordert die gesamtschuldnerische Haftung inder Praxis von mindestens einer der Parteien grenzüberschreitende rechtliche Verfahren über dieeigenen Landesgrenzen hinweg. Dies wirft verschiedene Fragen auf. Erstens: Welches Gericht wirdfür zuständig erklärt? Hat der Arbeitnehmer, dessen Rechte verletzt wurden oder der glaubt, dies seider Fall, das Recht, seine Klage gegen den ausländischen Vertragsnehmer vor dem Gericht seinesHeimatlandes einzureichen? Da Arbeitnehmer, die im Gastland nicht den gesetzlichen Mindestlohnerhalten, häufig keine Klage einreichen — was auf verschiedene, in den Kapiteln 4 und 5 dargestellteGründe zurückzuführen ist — ist es notwendig, sich mit der Rechtsstellung dieser Arbeitnehmer undder Art ihres Anspruchs zu befassen. Erhalten die Kontroll-, Vollzugs- und Verwaltungsbehörden desGastlandes das Recht, die Löhne und Gehälter ihrer Arbeitnehmer einzuklagen? Erhalten dieSozialpartner dieses Recht?Vor diesem Hintergrund sind folgende Begleitmaßnahmen zu ergreifen: die Einführung einesMeldesystems für grenzüberschreitend tätige (Unter-)Auftragnehmer und Dienstleister imAllgemeinen; die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Kontrollbehörden; die Erleichterungvon grenzüberschreitenden Gerichtsverfahren für private und öffentliche Akteure, insbesondere fürdie betroffenen Arbeitnehmer; die Verbesserung der grenzüberschreitenden Umsetzung derGerichts- und Verwaltungsentscheidungen und Bußgelder; die Förderung der Möglichkeitengrenzüberschreitender Rückgriffsansprüche zwischen privaten Parteien in der Praxis; der verbesserteInformationsaustausch zwischen den öffentlichen Diensten, zwischen privaten Parteien sowieuntereinander; die Bereitstellung von Informationen für alle beteiligten Parteien (Kunde,Vertragsnehmer, Unterauftragnehmer, Arbeitnehmer...) im Hinblick auf die zentralen Bestimmungen(vgl. z. B. Art. 3 der Entsenderichtlinie (Richtlinie 96/71/EG) und die zu erfüllenden Pflichten; und die11/12

Lösung des Problems des (grenzüberschreitenden) Missbrauchs des Status der Rechtsperson (z. B.durch Erleichterung der grenzüberschreitenden Durchgriffshaftung)…Neben all diesen Maßnahmen muss jedoch auch auf die Frage nach dem Charakter des Systems dergesamtschuldnerischen Haftung eingegangen werden. Sollte es sich um ein System der direkten oderder Kettenhaftung handeln? Das System der direkten Haftung kann durch die Einbindung einesScheinmittelsmanns leicht untergraben werden. Das System der direkten Haftung allein erweist sichimmer als unwirksam, erlegt Bona-fide-Vertragsnehmern eine hohe Bürde der Sorgfaltspflichtgegenüber ihren Vertragsnehmern auf und sorgt für höhere Transaktionskosten. Die Alternative, einSystem der Kettenhaftung, ist sehr viel effektiver. Ohne die angemessenen Begleitmaßnahmen kannsich ein solches System jedoch ebenfalls als unverhältnismäßig in einem Wirtschaftssystem erweisen,in dem Untervergabe und Outsourcing als tragfähige und rechtlich zulässige Wirtschaftsprozesseanerkannt sind. Ein System der uneingeschränkten Haftung könnte als eine unverhältnismäßigeMaßnahme für Bona-fide-Vertragsnehmer empfunden werden. Je länger die Vertragskette, umsogrößer ist der Bedarf an Informationen und Kontrollinstanzen für die Vertragsparteien am oberenEnde der Kette und umso schwerer wiegt die Sorgfaltspflicht. Die Sorgfaltspflicht als Grundlage füreine Haftungsbefreiung wirft weitere Fragen auf. Es wurde bereits festgestellt – am Beispiel derRichtlinie 2009/52/EG -, dass diese Bestimmungen in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichumgesetzt werden. Reicht eine anfängliche Sorgfaltspflicht aus oder ist der Vertragsnehmergezwungen, seine Unterauftragnehmer konstant über die Dauer der gesamten Zusammenarbeit zuüberwachen? Wie und von wem wird die Sorgfaltspflicht definiert?5)In diesem Kontext verdient die Sicherheit und der Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz besonderesAugenmerk. Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten geschehen sowohl für die Opfer, aber auch für diegesamte Gesellschaft zu einem hohen Preis. Die Mehrzahl der Argumente gegen die Einführung dergesamtschuldnerischen Haftung verlieren angesichts der Vorschriften zur Sicherheit und zumGesundheitsschutz am Arbeitsplatz an Aussagekraft. Die Einhaltung der Regelungen zur sozialenSicherheit und zum Steuerrecht, Mindestlohn etc. können und sollten nicht mit den Bestimmungenzur Sicherheit und zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz verglichen werden. Die Bedeutung einersolchen Maßnahme für die Einhaltung der Vorschriften zu Sicherheit und Gesundheitsschutz amArbeitsplatz wird betont.