GRUND– OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

oprettelse af et ind- og udrejsesystem til registrering af ind- og udrej-

seoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der passerer Den Europæi-

ske Unions medlemsstaters ydre grænser og forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF)

nr. 562/2006 for så vidt angår brugen af ind- og udrejsesystemet og

programmet for registrerede rejsende

KOM(2013)95

KOM(2013)96

Sagen er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudviklingaf Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at tilsluttesig.

Resumé

Sagen er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudviklingaf Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at tilsluttesig. Forslaget vedrører oprettelsen af et ind- og udrejsesystem til registre-ring af ind- og udrejseoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der passe-rer EU’s ydre grænser. Forslaget, som har til formål at forbedre forvalt-ningen af de ydre grænser og styrke bekæmpelsen af den ulovlige indvan-dring, indebærer, at der indføres et ind- og udrejsesystem, som bl.a. skalgøre det muligt at beregne og kontrollere varigheden af tredjelandsstats-borgeres tilladte ophold i EU og sætte medlemsstaternes myndigheder istand til at identificere personer, der ikke opfylder betingelserne for ind-rejse eller ophold i EU. I tilknytning til forslaget om oprettelse af et ind-og udrejsesystem fremsættes også forslag om en række konsekvensændrin-

ger af Schengengrænsekodeksen. Hvis Danmark vælger at tilslutte sig for-ordningen, vurderes det at have lovgivningsmæssige og statsfinansiellekonsekvenser. Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med nær-hedsprincippet. Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om deøvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Regeringen er generelt po-sitivt indstillet over for tiltag, der kan styrke grænsekontrollen, uden atind- og udrejse for legitime rejsende besværliggøres unødigt. Den endeligestillingtagen til Kommissionens forslag vil navnlig bero på en nærmerevurdering af de statsfinansielle og administrative konsekvenser ved forsla-get.

1. Baggrund

På baggrund af Haag-programmet fra 2004 fremlagde Kommissionen i fe-bruar 2008 sin såkaldte ”grænsepakke”. Pakken lagde op til en række initi-ativer til styrkelse af en integreret grænseforvaltning, herunder bl.a. andetetablering af et fælles europæisk system for registrering af tredjelands-statsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området og et program for for-håndsgodkendte registrerede rejsende tredjelandsstatsborgere.I Stockholm-programmet fra 2010 opfordres Kommissionen til at fremsæt-te forslag til et system for registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- ogudrejser af Schengen-området og et system til understøttelse af et programfor registrerede rejsende tredjelandsstatsborgere med henblik på, at dissesystemer bliver operationelle hurtigst muligt. Det anføres dog også, at derinden oprettelsen af nye systemer bør foretages en evaluering af blandt an-det Schengen-Informationssystemet (SIS) og visuminformationssystemet(VIS), og at der bør tages hensyn til de vanskeligheder, man stødte på, dadisse systemer blev oprettet.Det fremgår af konklusionerne fra rådsmødet (retlige og indre anliggender)den 9.-10. juni 2011, at Rådet ser frem til en snarlig præsentation af Kom-missionens meddelelse om intelligente grænser, der dækker både et systemfor registrering af tredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser af Schengen-området og et program for registrerede rejsende tredjelandsstatsborgere.Endvidere fremgår det af konklusionerne, at meddelelsen hurtigt skal føl-ges op af relevante lovgivningsmæssige forslag.Det Europæiske Råd vedtog på mødet den 23.-24. juni 2011 konklusioner,hvoraf det fremgår, at de ydre grænser skal håndteres effektivt og ensartet,og at dette vil blive understøttet af en hurtig fremdrift i arbejdet med intel-ligente grænser. Der opfordredes særligt til indførelse af et ind- og udrejse-system og et program for registrerede rejsende.2

Den 25. oktober 2011 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om in-telligente grænser (KOM(2011) 680 endelig). Meddelelsen blev præsente-ret på rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 27.-28. oktober 2011,hvorefter Rådet havde en indledningsvis drøftelse af de i meddelelsen fo-reslåede løsninger.Kommissionen fremlagde på denne baggrund den 28. februar 2013 et for-slag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af et ind-og udrejsesystem til registrering af ind- og udrejseoplysninger om tredje-landsstatsborgere, der passerer Den Europæiske Unions medlemsstatersydre grænser.Forslaget fra Kommissionen er en del af den såkaldte pakke vedrørende in-telligente grænser, som også indeholder et forslag om indførelse af et pro-gram for registrerede rejsende. For så vidt angår forslaget om et programfor registrerede rejsende henvises der til særskilt grund- og nærhedsnotatherom.Indførelsen af et ind- og udrejsesystem og et program for registrerede rej-sende betyder, at det er nødvendigt at tilpasse procedurerne i Schengen-grænsekodeksen1for kontrol af personer, der passerer de ydre grænser.Kommissionens pakke vedrørende intelligente grænser omfatter såledesogså et forslag om visse konsekvensændringer af Schengengrænsekodek-sen.Det danske retsforbeholdForslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske UnionsFunktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V.Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikkei vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredjedel, afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltnin-ger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, lige-som de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).Da forordningen imidlertid vil udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordnin-Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om ind-førelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage31

2.1. Generelt

Forslaget til forordning er fremsat efter TEUF artikel 74 (om administra-tivt samarbejde mellem nationale myndigheder og med Kommissionen) ogartikel 77, stk. 2, litra d) (om udvikling af et integreret system for forvalt-ningen af de ydre grænser).Forslaget har overordnet til formål at forbedre forvaltningen af Schengen-områdets ydre grænser og styrke bekæmpelsen af ulovlig indvandring.Forslaget indebærer, at der oprettes et ind- og udrejsesystem til registreringog lagring af oplysninger om, hvornår og hvor tredjelandsstatsborgere erind- og udrejst med henblik på et kortvarigt ophold på en medlemsstatsområde.Det er navnlig hensigten, at registreringen af tredjelandsstatsborgeres ind-og udrejser skal gøre det muligt at beregne og kontrollere varigheden afdisse personers tilladte ophold. Desuden vil systemet kunne bruges i for-bindelse med kontroller inden for medlemsstatens område til at konstatere,om tredjelandsstatsborgere har lovligt ophold i EU.Forslaget skal endvidere sætte medlemsstaternes nationale myndigheder istand til – gennem lagringen af biometriske oplysninger om indrejste tred-jelandsstatsborgere – at identificere de personer, der ikke eller ikke længe-re opfylder betingelserne for indrejse i eller ophold på medlemsstaternesområde, med henblik på at træffe nødvendige forholdsregler. Systemet vilpå denne måde bistå med håndteringen af personer, som opdages i forbin-delse med kontrol inden for en medlemsstats område uden at være i besid-delse af et rejsedokument eller anden form for identifikation.Herudover skal forslaget bidrage til indsamlingen af statistisk data omtredjelandsstatsborgeres ind- og udrejser, herunder om antallet og nationa-liteten af personer, der overskrider deres tilladte ophold. Disse data vil4

bl.a. være relevante for udviklingen af EU’s visumpolitik fx ved stillingta-gen til, om der skal gælde visumpligt i forhold til bestemte nationaliteter.Forslaget skal som udgangspunkt finde anvendelse i forhold til alle tredje-landsstatsborgere, der indrejser med henblik på et kortvarigt ophold påmedlemsstaternes område, og som er undergivet grænsekontrol i henholdtil Schengengrænsekodeksen, når de passerer de ydre grænser. Der fastsæt-tes dog enkelte undtagelser for visse persongrupper, såsom familiemed-lemmer til unionsborgere, som har opholdskort i henhold til opholdsdirek-tivet.2

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Ind- og udrejsesystemet foreslås oprettet i form af et centralt system og na-tionale systemer, som skal forbindes gennem brug af ensartede grænsefla-der, herunder netopkoblingspunkter, i alle medlemsstater.Ansvaret for udviklingen og den driftsmæssige forvaltning af det centralesystem placeres hos Det Europæiske Agentur for den Operationelle For-valtning af Store It-systemer (IT-agenturet), mens medlemsstaterne skalvære ansvarlige for bl.a. udviklingen og driften af det nationale system ogtilkoblingen til ind- og udrejsesystemet. Medlemsstaterne skal i den for-bindelse udpege en national myndighed, som sørger for, at de kompetentemyndigheder får adgang til ind- og udrejsesystemet.Ifølge forslaget skal der oprettes en individuel sagsmappe, når en tredje-landsstatsborger, som ikke tidligere er registreret i systemet, indrejser iEU. Denne sagsmappe, som oprettes af grænsemyndighederne, skal inde-holde oplysninger om bl.a. den indrejstes navn, nationalitet og det anvend-te rejsedokument, herunder rejsedokumentets og visummets udstedelses-land. Endvidere vil der i forbindelse med hver af tredjelandsstatsborgerensind- og udrejser skulle indlæses oplysninger om ind- og udrejsetidspunkt,ind- og udrejsemedlemsstat og benyttet grænseovergangssted i en ind- ogudrejsefil, som forbindes med den pågældendes individuelle sagsmappe.Ved indrejsen vil der desuden skulle indlæses oplysninger om det tilladteopholds varighed samt en dato for sidste dag i den tilladte opholdstid.Udover disse oplysninger stiller forslaget krav om, at en række andre rele-vante oplysninger registreres i systemet, herunder oplysninger om forlæn-Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborge-res og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternesområde52

gelse eller inddragelse af en opholdstilladelse med angivelse af bl.a. bag-grunden herfor.Det foreslås, at systemet i første omgang skal indeholde alfanumeriske op-lysninger (dvs. oplysninger angivet med bogstaver, tal mv.), mens biome-triske oplysninger (dvs. fingeraftryk) først skal registreres i systemet efterudløbet af en overgangsperiode på tre år fra idriftsættelsen af systemet.Baggrunden for denne ordning er at give medlemsstaterne mulighed for attilpasse sig de nye procedurer ved grænseovergangsstederne i den mellem-liggende periode.Det bemærkes, at der ifølge forslaget alene vil blive registreret biometriskeoplysninger om tredjelandsstatsborgere, som ikke er visumpligtige. For-slaget vil for disse personer stille krav om registrering af fingeraftryk af al-le ti fingre, såfremt det er fysisk muligt. Børn under 12 år undtages dog frakravet om optagelse af fingeraftryk. For så vidt angår visumpligtige perso-ner vil de biometriske oplysninger, som allerede er lagret i VIS, skulle an-vendes i forbindelse med de pågældende personers indrejser.Efter forslaget vil oplysningerne i systemet kunne lagres i en periode påhøjst 6 måneder. For personer, der ikke er udrejst fra medlemsstaternesområde inden udløbet af den tilladte opholdsperiode, vil oplysningerne dogkunne lagres i op til 5 år.Ifølge forslaget skal ind- og udrejsesystemet omfatte en automatisk bereg-ningsmekanisme, som bl.a. i forbindelse med en tredjelandsstatsborgersindrejse skal kunne informere den pågældende person og de kompetentemyndigheder om, hvor lang tid personen må opholde sig på medlemssta-ternes område.Endvidere vil systemet skulle indeholde en informationsmekanisme, somautomatisk identificerer personer, der ikke er udrejst rettidigt. Det foreslåsi den forbindelse, at systemet skal generere en liste over alle identificeredepersoner, hvis tilladte ophold er udløbet, til brug for medlemsstaternesmyndigheder.I forslaget opregnes de myndigheder, som tillægges kompetence til at be-nytte oplysningerne i ind- og udrejsesystemet, samt de formål, til hvilkeoplysningerne kan benyttes. Inden for de kompetente myndigheder vilbrugen af systemet desuden være forbeholdt særligt bemyndiget personale.

Det fremgår således, at bl.a. grænsemyndigheder vil få adgang til systemetsom led i udførelsen af grænsekontrolopgaver. Også medlemsstaternes vi-summyndigheder tillægges adgang til at bruge systemet til at behandle ogtræffe afgørelser om visumansøgninger, herunder om inddragelse af ud-stedte visa mv.Ifølge forslaget vil det endvidere blive tilladt for medlemsstaternes myn-digheder at foretage søgninger i ind- og udrejsesystemet med henblik påkontrol på medlemsstaternes område. Det bliver herved muligt at konsulte-re systemet for at kontrollere identiteten af en tredjelandsstatsborger og forat undersøge, om betingelserne for den pågældendes indrejse eller opholdpå medlemsstaternes område er opfyldt.Herudover tillægges medlemsstaternes kompetente myndigheder, IT-agenturet og EU’s grænseagentur (Frontex) adgang til at konsultere syste-mets oplysninger med henblik på udarbejdelse af statistik.Ifølge forslaget skal der ikke være adgang for retshåndhævende myndig-heder til systemet. Det fremgår dog samtidig, at netop dette spørgsmål skalrevurderes i forbindelse med den samlede evaluering, der skal foretages afsystemet to år efter idriftsættelsen.For enhver kompetent myndighed med adgang til systemet gælder det ge-nerelt, at behandlingen af oplysninger i ind- og udrejsesystemet alene måske, såfremt brugen står i et rimeligt forhold til det forfulgte formål og ernødvendig for udførelsen af myndighedsopgaven. Samtidig påhviler detden pågældende myndighed at sikre, at anvendelsen af systemet sker medrespekt for den menneskelige værdighed og integritet hos de personer, somoplysningerne omhandler.Ifølge forslaget må oplysningerne i systemet som udgangspunkt ikke vide-regives til et tredjeland, en international organisation eller en privat part.Videregivelse af systemets personoplysninger til et tredjeland eller til visseinternationale organisationer vil dog kunne ske under nærmere opregnedebetingelser, såfremt det må anses for nødvendigt i konkrete sager medhenblik på at bevise identiteten af en tredjelandsstatsborger fx for at gen-nemføre en tilbagesendelse.Forslaget indeholder en række bestemmelser om datasikkerhed med hen-blik på beskyttelse af de personlige oplysninger, som er indeholdt i syste-met. Det påhviler således bl.a. medlemsstaterne at garantere sikkerheden7

for de oplysninger, den modtager fra ind- og udrejsesystemet, ligesom bå-de medlemsstaterne og agenturet forpligtes til at træffe en række foran-staltninger med henblik på at beskytte oplysningerne i systemet. Desudenforeslås de registrerede personer tillagt en række rettigheder i forbindelsemed registreringen i ind- og udrejsesystemet, herunder ret til indsigt i op-lysningerne og ret til at få berigtiget eller slettet ukorrekte oplysninger.Forslaget indeholder også bestemmelser om tilsyn med behandlingen pånationalt og europæisk plan af de personoplysninger, som systemet inde-holder. I forslaget understreges endvidere retten til erstatning for personer,som har lidt skade i forbindelse med en ulovlig behandling af oplysninger.For så vidt angår idriftsættelsestidspunktet for ind- og udrejsesystemet,fremgår det af forslaget, at datoen vil blive fastsat af Kommissionen, nårvisse betingelser er opfyldt. Bl.a. kræves det, at IT-agenturet har givetmeddelelse om en vellykket samlet test af ind- og udrejsesystemet, somgennemføres sammen med medlemsstaterne.Det foreslås, at Kommissionen to år efter idriftsættelsen af ind- og udrejse-systemet og derefter hvert fjerde år udarbejder en samlet evaluering af sy-stemet. I den første evaluering vil navnlig spørgsmålene om adgang til sy-stemet for retshåndhævende myndigheder, ændring af datalagringsperio-den og tredjelandes myndigheders adgang til systemet blive taget op til re-vision.Som angivet oven for betyder oprettelsen af et ind- og udrejsesystem, atdet er nødvendigt at tilpasse procedurerne i forordning (EF) nr. 562/2006(Schengengrænsekodeksen) for kontrol af personer, der passerer de ydregrænser.Pakken vedrørende intelligente grænser indeholder på den baggrund ogsået forslag om en række konsekvensændringer af Schengengrænsekodek-sen, navnlig med henblik på at erstatte stempling af pas ved ind- og udrejsemed registrering af visse tredjelandsstatsborgeres alfanumeriske og biome-triske data.

3. Gældende dansk ret

Paskontrol ved den ydre grænseDet følger af udlændingelovens § 38, stk. 1, at ind- og udrejsekontrol på deydre grænser skal finde sted i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel6 og 7.Efter udlændingelovens § 38, stk. 7, kan politiet foretage stempling af enudlændings pas eller rejselegitimation ved ind- og udrejse eller ved afvis-ning eller udvisning.Ifølge udlændingelovens § 39, stk. 3, skal pas eller rejselegitimation fore-vises for paskontrollen ved ind- og udrejse af Schengen-området.Optagelse af biometriske oplysningerUdlændingelovens § 40 a, indeholder bestemmelser om i hvilke nærmeredefinerede tilfælde, der kan optages fingeraftryk af udlændinge, til hvilkeformål disse oplysninger må anvendes, og hvordan de skal opbevares.Herudover følger det af udlændingelovens § 2 a, stk. 5, at justitsministerenkan fastsætte regler om optagelse af fingeraftryk af en udlænding, der sø-ger om visum til Danmark.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Som anført under punkt 1 er forslaget omfattet af Danmarks forbeholdvedrørende retlige og indre anliggender. Forslaget vil derfor ikke værebindende for eller finde anvendelse i Danmark, og det vil derfor ikke i sigselv have statsfinansielle eller lovgivningsmæssige konsekvenser.Da der vil være tale om en udbygning af Schengen-reglerne, vil Danmarkimidlertid inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen træffe af-gørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret.

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre forordningen, er den forelø-bige vurdering, at dette vil have visse lovgivningsmæssige konsekvenser.Det vurderes således på det foreliggende grundlag, at der bl.a. vil være be-9

hov for ændringer af udlændingelovens regler om ind- og udrejsekontrolved de ydre grænser og om optagelse, anvendelse og opbevaring af finger-aftryk.

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre forordningen, skønnes detteat medføre statsfinansielle konsekvenser i form af udgifter til udviklingenaf systemet samt efterfølgende driftsomkostninger.Kommissionen har udarbejdet en konsekvensanalyse vedrørende forslaget.Kommissionen har skønnet, at ind- og udrejsesystemet vil indebære en ud-viklingsudgift på 183 mio. euro, hvoraf 146 mio. euro vil skulle afholdesaf medlemsstaterne, mens 37 mio. euro afholdes via EU’s budget. Dertilkommer en årlig driftsudgift på 88 mio. euro, hvoraf 74 mio. euro skal af-holdes af medlemsstaterne, mens 14 mio. euro afholdes via EU’s budget. Ialt 623 mio. euro ved tre års udviklingsarbejde og fem års drift.Det fremgår af Kommissionens konsekvensanalyse, at Kommissionen for-slag til næste års finansielle ramme omfatter et forslag om 4,6 mia. euro tilFonden for Intern Sikkerhed (ISF) for perioden 2014-2020. I forslaget erafsat 1,1 mia. euro som et vejledende beløb til udvikling af et ind- og ud-rejsesystem og et program for registrerede rejsende. Det er i den forbindel-se antaget, at der først påløber udviklingsomkostninger fra 2015, og at be-løbet dækker 4 års drift.Der vil blive iværksat et arbejde med at foretage en vurdering af de statsfi-nansielle konsekvenser af forslaget. Der vil i den forbindelse navnlig skul-le udarbejdes et foreløbigt skøn over de danske udgifter ved udvikling afde nationale dele af det foreslåede system.Hvis Danmark vælger at gennemføre forordningen i national lovgivning,vil der i forbindelse med gennemførelsen skulle tages stilling til finansie-ringen af den del af udgifterne forbundet med forslaget, som ikke dækkesvia midler fra ISF.

5. Høring

Advokatsamfundet, Akademikernes Centralorganisation, Amnesty Interna-tional, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk RødeKors, Danske Regioner, Datatilsynet, Direktoratet for Kriminalforsorgen,FTF, Institut for Menneskerettigheder, Kommunale Tjenestemænd ogOverenskomstansatte, Kommunernes Landsforening, Københavns Kom-mune, Landsorganisationen i Danmark, Lederne, Offentlig Ansattes Orga-nisationer, Rigspolitiet, Rådet for Etniske Minoriteter, Søfartsstyrelsen,Trafikstyrelsen og Udlændingestyrelsen.Høringsfristen er fastsat til den 15. april 2013.

GRUND– OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

oprettelse af et ind- og udrejsesystem til registrering af ind- og udrej-

seoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der passerer Den Europæi-

ske Unions medlemsstaters ydre grænser og forslag til Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EF)

nr. 562/2006 for så vidt angår brugen af ind- og udrejsesystemet og

programmet for registrerede rejsende

KOM(2013)95

KOM(2013)96

Resumé

1.

Baggrund

2.

Indhold

2.1. Generelt

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

3.

Gældende dansk ret

4.

Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

4.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

4.2. Statsfinansielle konsekvenser

5.

Høring

6.

Nærhedsprincippet

7.

Andre landes kendte holdninger

8.

Foreløbig dansk holdning

9.

Europa-Parlamentet

10. Orientering af andre af Folketingets udvalg