UUI, Alm.del - 2012-13 - Bilag 29: Samlenotatet vedrørende forhandlingsoplægget til Dublin-forordningen

Ændringsforslag til forordning om fastsættelse af kriterier ogprocedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig forbehandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der erindgivet af en tredjelands-statsborger eller en statsløs i en afmedlemsstaterne (Dublin-forordningen)*Revideret notat. Ændringerne er markeret med kursiv.Sagen er omfattet af retsforbeholdet.KOM(2008) 820ResuméForslaget er omfattet af retsforbeholdet. Danmark deltager dog i kraft afen parallelaftale i den gældende Dublin-forordning. På rådsmødet (retligeog indre anliggender) den 6.-7. december 2012 forventes formandskabet atorientere om enighed mellem Rådet og Europa-Parlamentet omændringerne af Dublin-forordningen, hvorfor der inden for de kommendemåneder forventes en formel vedtagelse af forslaget. Som følge afforbeholdet har forslaget hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansiellekonsekvenser. Hvis Danmark tilslutter sig ændringerne af Dublin-forordningen på mellemstatsligt grundlag i medfør af en parallelaftalemellem Danmark og EU, vil dette have lovgivningsmæssige konsekvenser.Nærhedsprincippet har ikke betydning for sagen. Regeringen kanoverordnet støtte ændringen af Dublin-forordningen.1. BaggrundSlotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

Det fremgår af Haag-programmet fra november 2004, at formålet medanden fase af det fælles europæiske asylsystem er – inden udgangen af2010 – at få indført en fælles asylprocedure og en ensartet status forpersoner, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttelse (dvs. personer dernyder anden beskyttelse end den, der følger af Flygtningekonventionen).Med Det Europæiske Råds vedtagelse den 15.-16. oktober 2008 af deneuropæiske pagt om indvandring og asyl blev fristen for gennemførelse afanden fase af det europæiske asylsystem udskudt til udgangen af 2012.Gennemførelsen af anden fase af det europæiske asylsystem kræverændringer af Dublin-forordningen, Eurodac-forordningen, flygtningedefi-nitionsdirektivet, modtagelsesdirektivet og asylproceduredirektivet.Forslaget til ændring af Dublin-forordningen (KOM(2008) 820), der blevfremsat den 3. december 2008, er et hovedelement i det fælles europæiskeasylsystem.Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikkei Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, 3.del, afsnit V, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af deforanstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende forDanmark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsfor-beholdet”).Danmark har imidlertid en parallelaftale i forhold til den eksisterendeDublin-forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttetretsakten med ændringer på mellemfolkeligt grundlag, såfremt Danmarkinden 30 dage efter vedtagelsen giver meddelelse til Kommissionen om, atman vil gennemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.På rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. december 2012forventes formandskabet at orientere om enighed mellem Rådet ogEuropa-Parlamentet om ændringerne af Dublin-forordningen, hvorfor derinden for de kommende måneder kan ske formel vedtagelse af forslaget.2. IndholdForslaget til ændring af Dublin-forordningen har navnlig fokus på at øgeDublin-systemets effektivitet og beskyttelsesniveauet for ansøgere ominternational beskyttelse.2

Det væsentligste emne for forhandlingerne om Dublin-forordningen harværet forslaget til en suspensionsmekanisme, som kunne suspendereDublin-overførsler til lande, der er under særligt pres. Der blev pårådsmødet (retlige og indre anliggender) den 8. marts 2012 opnået enighedom at erstatte denne mekanisme med et tidligt varslings- og beredskabs-system.Der lægges således op til et enkelt og fokuseret tidligt varslings- ogberedskabs-system, som løbende kan overvåge gennemførelsen af deforskellige asylretsakter i medlemsstaterne for hurtigt at kunne yde støttetil de af medlemsstaternes asylsystemer, der måtte være under pres. Støttenvil afhængig af konkrete behov kunne bestå af konsultationer medKommissionen og Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO) og gennemstøtte til at udarbejde forebyggende handlingsplaner eller støtte fraEASO’s asylstøtteteams, EU’s grænseagentur (Frontex) mv. Der er taleom et system, hvor et øget behov for bistand skal modsvares af øget oghurtig støtte. EASO er – i tæt samarbejde med Kommissionen – tiltænkt enoverordnet rolle i systemet.Andre væsentlige bestemmelser i ændringsforslaget omfatter:Forslag til styrkelse af princippet om familiens enhed ved at udvideretten til under asylsagsbehandlingen at blive ført sammen medfamiliemedlemmerog slægtninge,som opholder sig i andremedlemsstater, herunder familiemedlemmerog slægtninge,dernyder såkaldt subsidiær beskyttelse i anden medlemsstat.

Kommissionen lagde i sit oprindelige ændringsforslag op til at udvidefamiliebegrebet til, udover ægtefæller, mindreårige ugifte børn ogforældre, også at omfatte mindreårige gifte børn. Endvidere skulleuledsagede mindreårige asylansøgere og voksne asylansøgere, der erafhængige af bistand fra familie eller slægtninge (eller omvendt), kunne fåderes asylsag behandlet i den medlemsstat, hvor den pågældendes familieeller slægtning er til stede.På baggrund af forhandlingerne i rådsregi og med Parlamentet har manimidlertid fastholdt den gældende definition af familiebegrebet, svarendetil ægtefæller, forældre og mindreårige ugifte børn. I forhold tiluledsagede mindreårige skal den medlemsstat, hvor den pågældendes fa-milie – herunder søskende – eller slægtninge (tanter, onkler eller bedste-3

forældre) opholder sig lovligt, være ansvarlig for behandlingen af asylsa-gen. For så vidt angår andre afhængige personer skal medlemsstaterne såvidt muligt søge at sammenføre disse med børn, søskende eller forældre,som har lovligt ophold i en af medlemsstaterne, hvis de pågældende fami-liemedlemmer er i stand til at tage sig af den afhængige person, og beggeparter har udtrykt ønske om at blive forenet.Forslag til styrkelse af retsgarantierne for ansøgerne gennem bl.a.øget information og obligatorisk samtale med alle ansøgere ogpræcisering af, hvornår der må ske frihedsberøvelse.

I Kommissionens oprindelige forslag blev det anført, at frihedsberøvelsemed henblik på at sikre Dublin-overførsler ikke må finde sted, alene fordien person søger om asyl. Kommissionen lagde samtidig op til udførligebestemmelser om de nærmere betingelser og vilkår for frihedsberøvelse.Medlemsstaterne har imidlertid under forhandlingerne i rådsregi og medParlamentet lagt vægt på, at Dublin-forordningen alene skal indeholdenogle generelle principper for frihedsberøvelse i Dublin-sager. Denærmere betingelser og vilkår for frihedsberøvelse i Dublin-sager skalderfor nærmere fastlægges i national ret, idet der dog fastsættes klaretidsfrister for overførsler mv. i tilfælde, hvor ansøgeren er frihedsberøvet.Forslag til præcisering af bestemmelserne i forordningen omhumanitære sager, indførelse af bestemmelser om effektiveretsmidler og muligheden for opsættende virkning.

Med det oprindelige ændringsforslag lagde Kommissionen op til, at derskal være ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse foren retsinstans af de faktiske og retlige forhold i forbindelse med Dublin-afgørelser, herunder automatisk stillingtagen til opsættende virkning afklagen. Derudover indeholdt forslaget en bestemmelse om, at medlems-staterne skulle sikre gratis juridisk bistand i de tilfælde, hvor ansøgerenikke selv har midler hertil.På baggrund af forhandlingerne i rådsregi og med Parlamentet er der nuindført et krav om, at medlemsstaterne enten skal tillægge klager overafgørelser om overførsel automatisk opsættende virkning, udsætte over-førslen midlertidigt, indtil der er taget stilling til spørgsmålet om opsæt-tende virkning, eller give klageren mulighed for indenfor rimelig tid atanmode om opsættende virkning. Der er endvidere krav om, at4

medlemsstaterne efter anmodning skal yde gratis juridisk bistand, hvisklageren ikke selv har råd til at betale omkostningerne. Medlemsstaterneer dog ikke forpligtet til at give ansøgeren en mere gunstig behandling forså vidt angår gebyrer og andre omkostninger end den, der generelt giveslandets egne statsborgere i spørgsmål vedrørende juridisk bistand.3. Gældende dansk retDen gældende Dublin-forordning blev på baggrund af parallelaftalenmellem Fællesskabet og Danmark, der gælder på mellemstatsligt grundlag,gennemført i dansk ret med lov nr. 323 af 18. maj 2005 om Danmarkstilknytning til Dublin- og Eurodac-forordningen. Danmark indtrådte isamarbejdet med de øvrige EU-medlemsstater samt Norge og Island den 1.april 2006.Det fremgår af udlændingelovens § 29 a, at en udlænding kan afvises,overføres eller tilbageføres til et andet EU-land efter reglerne i Dublin-forordningen eller efter en overenskomst eller et hertil svarende arrange-ment, som Danmark har indgået med et eller flere lande i tilslutning tilDublin-forordningen.Det fremgår endvidere af udlændingelovens § 48 a, stk. 1, 1. pkt., at når enudlænding påberåber sig at være omfattet af § 7, træfferUdlændingestyrelsen snarest muligt afgørelse om afvisning, overførseleller tilbageførsel efter reglerne i kapitel 5 a eller om afvisning efter § 28,stk. 1, nr. 1, 2, 6 eller 7, eller § 28, stk. 2, 3 eller 5, jf. stk. 1, nr. 1, 2, 6eller 7, eller udvisning efter § 25, nr. 2, eller § 25 b og i givet faldudsendelse.Det fremgår desuden af udlændingelovens § 48 b, at når et andet EU-landanmoder Danmark om at overtage, tilbagetage eller modtage enudlænding efter reglerne i kapitel 5 a, træffer Udlændingestyrelsen snarestmuligt afgørelse vedrørende anmodningen.Endelig fremgår det af udlændingelovens § 48 d, at Udlændingestyrelsensafgørelser efter §§ 48 a-c kan påklages til justitsministeren. Klager harikke opsættende virkning.4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenserForslaget til ændring af Dublin-forordningen er som nævnt omfattet afDanmarks retsforbehold. Danmark deltager således ikke i vedtagelsen af5

forordningen, som ikke vil være bindende for eller finde anvendelse iDanmark.Danmark har en parallelaftale i forhold til den eksisterende Dublin-forordning, der giver Danmark ret til fortsat at være tilsluttet disseretsakter med ændringer på mellemfolkeligt grundlag, såfremt Danmarkgiver meddelelse til Kommissionen inden 30 dage efter vedtagelsen om, atman vil gennemføre indholdet af ændringerne i sin lovgivning.Hvis Danmark beslutter sig for at gennemføre forslaget,vil der bl.a. skulleske ændring af udlændingelovens § 29 a, stk. 2, og § 58 c, hvori derhenvises til Dublin-forordningen. Derudover vil der skulle ske ændring afudlændingelovens § 48 d, idet en asylansøger efter ændringsforslaget tilDublin-forordningen skal kunne anmode en retsinstans eller et nævn om,at en klage over en Dublin-afgørelse skal tillægges opsættende virkning,hvilket skal indarbejdes i udlændingeloven.Forslaget vurderesat ville medføre merudgifter på ca. 14, 1 mio. kr. årligt.Justitsministeriet tilføres en merbevilling til afholdelse af merudgifterne.

5. HøringForslaget har i forbindelse med dets fremsættelse i december 2008 væretsendt i skriftlighøring i Specialudvalget for asyl- og indvandrings-samarbejdet.Dansk Flygtningehjælpudtrykte tilfredshed med forslaget, da detindeholder en række nødvendige forbedringer i forhold til de nuværenderegler, navnlig med hensyn til sikringen af retssikkerheden forasylansøgere, bedre information og sikring af retten til familiens enhed ogtil familiesammenføring samt begrænsning af frihedsberøvelse. Videre varDansk Flygtningehjælp positiv over for de særlige hensyn til sårbaregrupper, herunder særligt uledsagede mindreårige børn og større hensyn til”barnets tarv” samt de forbedrede muligheder for at appellere afgørelsertruffet i medfør af Dublin-forordningen. Dansk Flygtningehjælp fandt dog,at alle klager over afgørelser truffet i medfør af forordningen bør tillæggesopsættende virkning, hvilket ikke indgik i forslaget. Flygtningehjælpenudtalte endvidere støtte til forslaget til en suspensionsmekanisme i Dublin-forordningen.6

Amnesty Internationalvar generelt positiv over for forslaget, navnligudvidelsen af anvendelsesområdet for Dublin-forordningen, således at alleansøgninger om international beskyttelse omfattes af forordningen.Amnesty International var også positiv i forhold til kortere/fastlagtetidsfrister, øget beskyttelse af familiens enhed, uddybning afsuverænitetsklausulen og den humanitære klausul, øget beskyttelse afuledsagede mindreårige og sårbare grupper, ændringen i prioriteringen affamilier i forhold til bestemmelserne om fastlæggelse af den ansvarligemedlemsstats ansvar samt den oprindeligt foreslåede suspensionsmulig-hed.6. NærhedsprincippetKommissionen har i ændringsforslaget som begrundelse for at ændre dennuværende fællesskabsretlige regulering på området henvist til, atspørgsmålet om, hvilket land der har ansvaret for behandlingen af enasylansøgning, og sikringen af asylansøgeres behov i den forbindelse,bedst løses i samarbejde mellem medlemsstaterne. Samtidig søges der medforslaget en imødekommelse af de særlige situationer, hvor medlemsstateroplever et stort pres på deres asylsystemer.Regeringen finder, at fastlæggelse af fælles standarder for vurderingen af,hvilken medlemsstat der er ansvarlig for asylsagsbehandlingen, vil kunnebidrage til en begrænsning af de såkaldte sekundære asylstrømme mellemmedlemsstaterne. Sådanne asylstrømme kan skyldes forskelle i denpraktiske anvendelse af Dublin-systemet eller i de generelle forhold forasylansøgere i medlemsstaterne. Regeringen finder, at en tilnærmelse afmedlemsstaternes anvendelse af Dublin-systemet ikke vil kunne opnås påandre måder.Forordningsforslaget vurderes derfor at være i overensstemmelse mednærhedsprincippet.7. Andre landes kendte holdningerDer ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrigemedlemsstaters holdning til sagen.8. Foreløbig generel dansk holdning

Regeringen kan overordnet støtte ændringsforslaget til Dublin-forordningen, herunder forankring af et tidligt varslings- ogberedskabssystem i Dublin-forordningen med henblik på at fremmeforhandlingerne om etablering af det fælles europæiske asylsystem.9. Europa-ParlamentetForslaget til forordning behandles efter den fælles beslutningsprocedure(TEUF artikel 294), der indebærer, at forslaget skal vedtages af Europa-Parlamentet.Under trilogforhandlingerne med Europa-Parlamentet støttede Parlamen-tet i store træk forslaget om en tidlig varslings- og beredskabsmekanisme,men ønskede en bredere familie- og slægtsdefinition samt et udgangspunktom automatisk opsættende virkning i klagesager.10. Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejdetSagen har senest væretsendtiskriftlighøring i Specialudvalget for asyl-og indvandringssamarbejdet (SPAIS)med frist for afgivelse af bemærknin-ger den 20. november 2012.11. Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgSagen har tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg tilorientering forud for rådsmødet den8. marts 2012, ligesom der har væretredegjort særligt for sagen på mødet i Folketingets i Europaudvalg forudfor rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 25.-26. oktober 2012.