UUI, Alm.del - 2012-13 - Bilag 120: Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om revision af de danske visumregler

IndholdDel I. Indledning ...........................................................................................................................51. Baggrunden for nedsættelse af arbejdsgruppen ....................................................................52. Arbejdsgruppens kommissorium...........................................................................................53. Arbejdsgruppens sammensætning .........................................................................................64. Arbejdet i arbejdsgruppen .....................................................................................................75. Arbejdsgruppens anbefalinger...............................................................................................7Del II. Gældende lovgivning, praksis og procedurer på visumområdet ......................................111. EU og Schengen ..................................................................................................................111.1. Visumkodeksens materielle regler om, hvornår der kan meddeles visum ...................121.2. Visumkodeksens regler om procedurerne ved behandling af visumansøgninger ........142. Gældende national regulering .............................................................................................162.1. Organisering af de visumudstedende myndigheder .....................................................162.2. De danske visumregler .................................................................................................202.3. Dansk visumpraksis......................................................................................................222.4. Almindelige forvaltningsretlige regler .........................................................................262.5. Proceduren for indgivelse af visumansøgninger til Danmark ......................................262.6. Den praktiske behandling af visumsager .....................................................................272.7. Statistiske oplysninger..................................................................................................31Del III. Undersøgelse af visumsagsbehandlingen i andre Schengen-lande ................................351. Oplysninger om andre Schengen-landes visumpraksis .......................................................352. Svensk regulering ................................................................................................................412.1. Organisering af de visumudstedende myndigheder .....................................................412.2. De svenske visumregler ...............................................................................................422.3. Svensk visumpraksis ....................................................................................................422.4. Forvaltningsretlige regler .............................................................................................433. Norsk regulering ..................................................................................................................443.1. Organisering af de visumudstedende myndigheder .....................................................443.2. De norske visumregler .................................................................................................45

3.3. Norsk visumpraksis ......................................................................................................453.4. Forvaltningsretlige regler .............................................................................................513.5. Proceduren for indgivelse af visumansøgninger til Norge ...........................................513.6. Dokumentationskrav ved ansøgninger om visum til Norge .........................................514. Andre Schengen-landes praksis på udvalgte områder.........................................................514.1. Finland ..........................................................................................................................524.2. Nederlandene ................................................................................................................524.3. Spanien .........................................................................................................................534.4. Schweiz og Østrig ........................................................................................................535. Sammenfatning – sammenligning af Danmark med de øvrige lande .................................54Del IV. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger ..............................................................571. Initiativer på forretningsområdet .........................................................................................571.1. Red Carpet for forretningsrejsende ..............................................................................571.2. Udvidelse af den nuværende forhåndsgodkendelsesordning for virksomheder iDanmark ..............................................................................................................................741.3. Særlige ordninger for visumpligtige søfolk .................................................................772. Initiativer på turistområdet ..................................................................................................822.1. Forbedring af rejsebureau- og turistordningerne ..........................................................832.2. Sagsbehandlingstid .......................................................................................................872.3. Information om visumpraksis.......................................................................................903. Generelle initiativer .............................................................................................................933.1. Generel udvidelse af brugen af visa gældende for flere indrejser ................................933.2. Indførelse af dispensationsadgang i forhold til gyldigheden af tilbagerejsetilladelser 943.3. Præcisering af reglerne om udstedelse af et nationalt begrænset visum inden for enhalvårsperiode .....................................................................................................................953.4. Lempelse af dokumentationskrav.................................................................................993.5. Ændring af udlændingelovens karensregler ...............................................................1004. Organiseringen af de visumudstedende myndigheder ......................................................1054.1. Afslagskompetence til de danske repræsentationer ...................................................105

4.2. Repræsentationsaftaler ...............................................................................................1125. Myter og misforståelser om dansk visumpraksis ..............................................................1205.1. Danmarks image som et mere eller mindre tilgængeligt land ....................................1215.2. Myter og misforståelser om dansk visumpraksis .......................................................1225.3. Andre landes erfaringer med myter ............................................................................1255.4. Arbejdsgruppens anbefalinger om initiativer til bekæmpelse af myter ogmisforståelser ....................................................................................................................126Del V. Sammenfatning ..............................................................................................................133Bilag ..........................................................................................................................................138

Del I. Indledning1. Baggrunden for nedsættelse af arbejdsgruppenDet fremgår af regeringsgrundlaget fra oktober 2011, at regeringen vil gennemføre engennemgribende revision af de danske visumregler for at styrke virksomhedernesforretningsmuligheder over for udenlandske samarbejdspartnere og styrke det dansketuristerhverv. Revisionen skal sikre, at reglerne bliver tidssvarende og i tråd med visumreglernei vores nabolande. I overensstemmelse hermed nedsatte regeringen arbejdsgruppen om revisionaf de danske visumregler i marts 2012.2. Arbejdsgruppens kommissoriumI arbejdsgruppens kommissorium er følgende anført om arbejdsgruppens opgaver ogsammensætning:”Dernedsættes [….] en bredere,tværministeriel arbejdsgruppe på embedsmandsniveau medJustitsministeriet som formand og med deltagelse af Rigspolitiet, Udlændingestyrelsen,Økonomi- og Indenrigsministeriet, Udenrigsministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet samtBeskæftigelsesministeriet. Herudover indbydes repræsentanter fra Dansk Industri, DanskArbejdsgiverforening, Dansk Erhverv og Danmarks Rejsebureau Forening til at deltage. Andreministerier og eksterne interessenter kan inddrages i relevant omfang.Denne arbejdsgruppe skal sikre, at visumreglerne er tidssvarende og i tråd med visumreglerne ivores nabolande. Arbejdsgruppen skal i den forbindelse se nærmere på de danske visumregler iforhold til visumreglerne i vores nabolande, navnlig med henblik på om muligt ad denne vej atstyrke danske virksomheders og det danske turisterhvervs konkurrenceevne og understøttebestræbelserne på at fastholde og tiltrække udenlandske investeringer og internationaleorganisationers tilstedeværelse i Danmark. Arbejdsgruppen skal endvidere se nærmere på,hvorledes mulighederne for at fastholde og udbygge systemet med repræsentationsaftaler medandre lande kan fremmes.Arbejdsgruppen skal således undersøge vore nabolandes visumregler samt deres administrationog organisering af arbejdet på visumområdet. Arbejdsgruppen vil fastlægge, hvilke nabolande deromfattes af undersøgelsen, herunder eksempelvis Norge, Sverige, Tyskland og Holland.Undersøgelsen skal danne grundlag for arbejdsgruppens vurdering af og konkrete forslag til nyemåder, hvorpå regler og administration samt organiseringen af visumområdet kan styrke danskerhvervsliv og turisterhvervet under fortsat iagttagelse af de forvaltningsretlige regler og underbehørig hensyntagen til de nævnte immigrations- og sikkerhedsmæssige hensyn. Arbejdsgruppenvil ligeledes vurdere de økonomiske konsekvenser af de konkrete forslag.

Arbejdsgruppens kommissorium vedlægges som bilag 1 til rapporten.3. Arbejdsgruppens sammensætningArbejdsgruppen havde ved afgivelsen af denne rapport følgende sammensætning:Kontorchef Lennart Houmann, Justitsministeriet (formand), tiltrådt pr. 1. april 2013Kontorchef Christina Toftegaard Nielsen, Justitsministeriet (formand), udtrådt pr. 1. april 2013Fuldmægtig Pernille Bjørnholk, Justitsministeriet (sekretær)Centerchef Ole Egberg Mikkelsen, UdenrigsministerietKontorchef Torben Gettermann, UdenrigsministerietFuldmægtig Maja Åkerlund Petersen, UdenrigsministerietChefkonsulent Niels-Henrik Larsen, Erhvervs- og VækstministerietChefkonsulent Mette Kryger Gram, Økonomi- og IndenrigsministerietChefkonsulent Kirsten Meier, Beskæftigelsesministeriet, Styrelsen for Fastholdelse ogRekrutteringKontorchef Lisbet Lindschouw Sørensen, UdlændingestyrelsenKontorchef Susanne Meyersahm, UdlændingestyrelsenSouschef Pernille Piel-Steenberg, UdlændingestyrelsenPolitifuldmægtig Signe Egsgaard, Rigspolitiet, Nationalt UdlændingecenterDirektør Lars Thykier, Danmarks Rejsebureau ForeningPolitisk konsulent Anna Cathrine Andersen, Danmarks Rejsebureau ForeningChefkonsulent Sune K. Jensen, Dansk IndustriChefkonsulent Henning Gade, Dansk ArbejdsgiverforeningMarkedsdirektør Mette Feifer, Dansk Erhverv

4. Arbejdet i arbejdsgruppenDer er afholdt en række møder i visumarbejdsgruppen i efteråret og vinteren 2012-13.Herudover har arbejdsgruppen overværet den praktiske visumsagsbehandling på Den DanskeAmbassade i Moskva og drøftet dansk visumpraksis med en række repræsentanter fraforskellige erhvervsorganisationer, rejsebureauer mv., der har erfaring med at indhente visumtil Danmark.Arbejdsgruppen har endvidere besøgt Den Norske Ambassade i Moskva og fået et indblik i,hvilke initiativer de norske myndigheder har gennemført med henblik på at tiltrække turister tillandet.Arbejdsgruppen har desuden indsamlet en række oplysninger om visumadministrationen iSverige, Norge, Finland, Nederlandene, Spanien, Østrig og Schweiz.Med henblik på at afdække eventuelle myter og misforståelser om dansk visumpraksis harUdenrigsministeriet foretaget en høring af de danske ambassader i udlandet.5. Arbejdsgruppens anbefalingerDet er arbejdsgruppens vurdering, at visumreglerne generelt er tidssvarende, og at denpraktiske administration af reglerne i det store hele er velfungerende. Sammenligningen afdansk praksis med praksis i andre Schengen-lande har bl.a. vist, at de danske myndigheder haren lav afslagsprocent (4,5 % i 2012) på visumansøgninger, ligesom de danske myndighederogså har en kort sagsbehandlingstid for ansøgninger om forretningsvisa og turistvisa(gennemsnitligt 5 dage i 2012). Det er derfor arbejdsgruppens opfattelse, at regelgrundlaget ogpraksis i langt de fleste tilfælde opfylder de danske virksomheders og turisterhvervets behov.Efter arbejdsgruppens opfattelse kan det dog påvirke såvel Danmarks image som mulighedernefor samhandel, at der visse steder i verden har været – og i mindre omfang fortsat er –begrænsede muligheder for at ansøge om visum med Danmark som hoveddestination som følgeaf opsagte eller suspenderede repræsentationsaftaler.På enkelte områder har arbejdsgruppen identificeret uhensigtsmæssige procedurer eller praksis,som arbejdsgruppen derfor foreslår ændret, men arbejdsgruppens anbefalinger fokuserernavnlig på, hvilke initiativer der kan gennemføres for at aflive eventuelle myter om danskvisumpraksis og styrke Danmarks image på visumområdet ved at signalere tilgængelighed.

Efter arbejdsgruppens opfattelse kan Danmarks image på visumområdet således have betydningfor de danske virksomheders og turisterhvervets muligheder for at markedsføre Danmark somattraktivt for samhandel og turister.Nedenfor er arbejdsgruppens anbefalinger gengivet summarisk. For en uddybende beskrivelseaf anbefalingerne henvises til sammenfatningen sidst i rapporten og oversigten i bilag 2, hvoralle arbejdsgruppens anbefalinger er medtaget med henvisninger til de afsnit i rapporten, hvoremnerne er nærmere beskrevet.Arbejdsgruppen anbefaler bl.a. følgende tiltag på visumområdet:Indførelse af en Red Carpet-ordning for forretningsrejsendeArbejdsgruppen anbefaler, at der indføres en ordning, hvor virksomheder i udlandet kanakkrediteres (blåstemples), således at medarbejdere og andre personer med fasttilknytning til virksomheden kan få visum efter en særligt hurtig og smidig procedure.Udvidelse af forhåndsgodkendelsesordningen for virksomheder i DanmarkArbejdsgruppen anbefaler, at den eksisterende ordning bliver justeret, således atansøgere, som er inviteret til Danmark af en forhåndsgodkendt virksomhed, fårmulighed for at få visum efter en særligt hurtig og smidig procedure.Fleksibel visumpraksis for visumpligtige sømændArbejdsgruppen anbefaler bl.a. en fleksibel håndtering af ansøgninger om visum pågrænsen samt en udvidet brug af visa gældende for flere indrejser og med længeregyldighed.Forbedring af rejsebureau- og turistordningerneArbejdsgruppen anbefaler bl.a., at de eksisterende rejsebureauordninger i Indien ogKina udvides til også at omfatte turistordninger i lighed med ordningerne i Rusland ogUkraine, således at rejsebureauer i de pågældende lande kan akkrediteres, uanset om desamarbejdermedetakkrediteretrejsebureauellerenakkrediterethotelkæde/sommerhus-udlejningskæde i Danmark.Delvis afslagskompetence til de danske repræsentationer i udlandetArbejdsgruppen anbefaler, at de danske repræsentationer får kompetence til at meddeleafslag i alle sager, der kan oplyses tilstrækkeligt på stedet, således atUdlændingestyrelsen alene skal behandle visumansøgninger i første instans, hvissagerne kræver yderligere undersøgelser, inden der kan træffes afgørelse. Detteforventes at nedbringe sagsbehandlingstiden betydeligt.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at Udlændingestyrelsen skal være klageinstans ide sager, hvor repræsentationerne meddeler afslag i første instans.

Del II. Gældende lovgivning, praksis og procedurer på visumområdet1. EU og SchengenDanmark indtrådte i Schengen-samarbejdet i marts 2001. Schengen-samarbejdets formål er atskabe et fælles område uden indre grænser. Udgangspunktet for Schengen-samarbejdet erophævelse af personkontrollen ved de fælles grænser inden for Schengen-området suppleretmed fælles regler for passage af Schengen-områdets ydre grænser og ens visumregler fortredjelandsborgere. Derudover indebærer Schengen-samarbejdet også en styrkelse af landenessamarbejde om at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, illegal indvandring m.m.Danmark deltager fuldt ud i det praktiske samarbejde, men som følge af Danmarks forbeholdom EU’s samarbejde om retlige og indre anliggender deltager Danmark ikke i vedtagelsen afretsakter inden for Schengen-samarbejdet. Danmark kan dog ensidigt beslutte at gennemføreretsakter, der udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, hvorefter Danmark er folkeretligtforpligtet af reglerne, jf. protokollen vedrørende Danmarks særlige stilling.For så vidt angår spørgsmålet om, hvilke tredjelandes statsborgere der skal have visum vedpassage af EU’s ydre grænser, og spørgsmålet om en ensartet udformning af visa, deltagerDanmark dog fuldt ud i EU’s overstatslige samarbejde, da disse områder blev en del af detoverstatslige samarbejde allerede i 1993. Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 med senereændringer om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelseaf visum ved passage af de ydre grænser, og de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget fordette krav (visumforordningen) regulerer, hvilke landes statsborgere der skal have visum.Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 om indførelse af enfællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeksen) indeholder reglervedrørende grænsekontrol, herunder en række grundlæggende indrejsebetingelser, som enudlænding skal opfylde for at kunne opholde sig i et Schengen-land i op til 3 måneder.Den 5. april 2010 trådte Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 om enfællesskabskodeks for visum (visumkodeksen) i kraft. Visumkodeksen er gennemført i danskret ved lov nr. 1511 af 27. december 2009 om ændring af udlændingeloven.Med visumkodeksen blev de tidligere Schengen-regler og retsakter vedrørende betingelser ogprocedurer for udstedelse af visa samlet i én retsakt, og et af de primære formål med kodeksener at øge gennemsigtigheden af reglerne. Med visumkodeksen blev der indført krav tilsagsbehandlingstiden, ligesom der blev indført visse retssikkerhedsgarantier, som f.eks. krav

om begrundelse af afslag. Da visumkodeksens materielle bestemmelser overlader et stort skøntil Schengen-landenes myndigheder, er der fortsat store forskelle på Schengenlandenesvisumpraksis.Visumkodeksen suppleres af en visumhåndbog, som indeholder vejledende retningslinjer forden praktiske anvendelse af visumkodeksen. Håndbogen er ikke bindende for myndighederne,men indeholder væsentlige fortolkningsbidrag og tilstræber en ensartet anvendelse af reglerne.1De enkelte Schengen-landes elektroniske visumsystemer er koblet til et fælles europæiskvisumsystem, VIS. Idriftsættelsen af VIS-systemet blev påbegyndt den 11. oktober 2011 i bl.a.Nordafrika og vil blive udrullet trinvis over resten af verden.2Schengen-landene er generelt forpligtede til at tage hensyn til immigrations- ogsikkerhedsrisikoen for de øvrige Schengen-lande i deres nationale visumpraksis. Dette skyldes,at en udlænding, der får tilladelse til at indrejse i ét Schengen-land, som følge af de åbnegrænser kan rejse videre til et andet Schengen-land uden at skulle igennem en grænsekontrol.Schengen-landene har derfor et fælles ansvar for at føre kontrol med de ydre grænser, hvorudstedelse af visum til Schengen-området spiller en ikke uvæsentlig rolle.Danmarks deltagelse i Schengen-samarbejdet og tilslutningen til visumkodeksen indebærersåledes, at Danmark i sin visumpraksis er forpligtet til at tage hensyn til immigrations- ogsikkerhedsrisikoen i forhold til alle Schengen-landene – ikke kun i forhold til Danmark.

Visumkodeksens artikel 21 oplister en række forhold, som de nationale myndigheder skalundersøge ved behandlingen af en visumansøgning. Det fremgår bl.a., at det skal kontrolleres,om ansøgeren opfylder de grundlæggende indrejsebetingelser, der følger af Schengen-grænsekodeksen.Myndighederne skal således påse,------at ansøgeren har et gyldigt rejsedokument,at ansøgeren har redegjort for formålet med det forventede ophold,at ansøgeren har nødvendige midler til underhold og hjemrejse,at ansøgeren ikke er indberettet til Schengen-informationssystemet (SIS) somuønsket,at ansøgeren ikke udgør en trussel for Schengen-landenes offentlige orden, forholdtil fremmede magter eller nationale sikkerhed eller sundhed, ogat ansøgeren ikke er optaget på FN’s eller EU’s sanktionslister.

Det følger endvidere af visumkodeksens artikel 32, stk. 2, at et afslag på visum ogbegrundelsen for afslaget skal meddeles ansøgeren ved hjælp af en standardformular, derfremgår af visumkodeksens bilag VI. Der er tale om et afkrydsningsskema, der oplister 11forskellige begrundelser for afslag på en ansøgning om visum, samt en klagevejledning.Standardformularen vedlægges som bilag 3 til rapporten.Ifølge visumkodeksens artikel 32, stk. 3, har ansøgere, der har fået afslag på visum, ret til atpåklage afgørelsen. Klagesager føres mod den medlemsstat, der har truffet den endeligeafgørelse om ansøgningen, og i henhold til den pågældende medlemsstats nationale lovgivning.Det følger herudover af visumkodeksens artikel 25, at der undtagelsesvist kan meddelesnationalt begrænset visum (VLTV) til en ansøger, som ikke opfylder de grundlæggendebetingelser for at få visum. Et nationalt begrænset visum giver som udgangspunkt kun ret til atindrejse i det visumudstedende land, men ikke i de øvrige Schengen-lande.

1.2. Visumkodeksens regler om procedurerne ved behandling af visumansøgningerIndgivelse af visumansøgningerEn ansøgning om visum skal indgives til en repræsentation for det Schengen-land, somansøgeren ønsker at besøge. Hvis ansøgeren ønsker at besøge flere Schengen-lande, skalvisumansøgningen indgives til en repræsentation for det Schengen-land, som udgør rejsenshoveddestination, eller – hvis hoveddestinationen ikke kan fastslås – til en repræsentation fordet land, som ansøgeren først vil indrejse i, jf. visumkodeksens artikel 5, stk. 1.En visumansøgning skal som udgangspunkt indgives til en repræsentation i det land, hvoransøgeren har sin lovlige bopæl. Hvis ansøgeren opholder sig lovligt i et andet land endbopælslandet, kan ansøgningen dog også indgives til en repræsentation i dette land, hvisansøgeren begrunder ønsket om at indgive ansøgningen dér, jf. visumkodeksens artikel 6.Efter visumkodeksens artikel 8 kan Schengen-landene indgå repræsentationsaftaler, hvilketbetyder, at en repræsentation for et Schengen-land får kompetence til at modtage og eventueltbehandle ansøgninger om visa på et andet Schengen-lands vegne.Det følger af visumkodeksens artikel 9, at en visumansøgning tidligst kan indgives tre månederfør starten på det forventede ophold. Der kan i den forbindelse stilles krav om, at ansøgeren

bestiller tid til indgivelse af ansøgningen. Mødet skal som hovedregel finde sted inden for touger fra den dato, hvor der blev anmodet om mødet.Det følger endvidere af visumkodeksens artikel 9, at en ansøgning kan indgives direkte på denvisumudstedende repræsentation, via et akkrediteret kommercielt foretagende (dvs. etrejsebureau), via bemyndigede honorære konsulater eller via en ekstern tjenesteyder (dvs. etoutsourcing-bureau).Ifølge visumkodeksens artikel 10 skal ansøgeren ved indgivelsen af visumansøgningenindlevere et udfyldt ansøgningsskema, et gyldigt rejsedokument og et foto samt evt. tilladeregistrering af sine fingeraftryk. Endvidere skal ansøgeren betale visumgebyr, fremlæggenødvendig dokumentation for formålet med visumopholdet mv. samt evt. dokumentere at værei besiddelse af en passende og gyldig rejsesygeforsikring.Det følger desuden af visumkodeksens artikel 10, at en ansøger som udgangspunkt skal mødepersonligt op ved indgivelsen af en visumansøgning. Dog kan kravet om personligt fremmødefraviges, hvis der er tale om en ansøger, som repræsentationen kender for sin integritet ogpålidelighed. På de lokaliteter, hvor VIS-systemet er taget i brug, skal en ansøger altid mødepersonligt op ved indgivelsen af den første visumansøgning, idet der skal optages fingeraftryk,jf. visumkodeksens artikel 13.DokumentationDet følger af visumkodeksens artikel 14, at en ansøger sammen med en visumansøgning skalfremlægge dokumentation for rejsens formål, dokumentation for tilstrækkelige midler tilophold og hjemrejse samt dokumentation, der giver mulighed for at vurdere, om ansøgeren hartil hensigt at forlade Schengen-området inden udløbet af det visum, der ansøges om.Bilag II til visumkodeksen indeholder en ikke-udtømmende liste over den dokumentation, somde nationale myndigheder kan kræve af ansøgeren, jf. artikel 14, stk. 3. Inden for rammerne afdet lokale Schengen-samarbejde vurderes det, om der er behov for at supplere og harmoniserelisterne over dokumentation for at tage hensyn til de lokale forhold, jf. artikel 14, stk. 5. I detomfang, der er udarbejdet lokale dokumentationslister, kan Schengen-landene ikke genereltfravige disse lister, men repræsentationerne har dog mulighed for at fravige et eller fleredokumentationskrav, hvis de kender ansøgeren for den pågældendes ”integritet og pålidelighed,navnlig i form af lovlig anvendelse af tidligere visa”, forudsat at der ikke hersker tvivl om, at

den pågældende opfylder de grundlæggende indrejsebetingelser,3jf. visumkodeksens artikel 14,stk. 6.SagsbehandlingstidEfter visumkodeksens artikel 23 skal der træffes beslutning om en visumansøgning inden for15 kalenderdage regnet fra datoen for indgivelsen af en antagelig visumansøgning. Dettetidsrum kan i individuelle tilfælde forlænges til højst 30 kalenderdage eller undtagelsesvist til60 kalenderdage i særlige tilfælde, hvor der er brug for indhentelse af supplerendedokumentation.GebyrerDet følger af visumkodeksens artikel 16, at en visumansøger som udgangspunkt skal betale etvisumgebyr på 60 €. Nogle persongrupper skal dog betale et lavere gebyr, mens andrepersongrupper helt er fritaget for kravet om gebyrbetaling.Ud over visumgebyret kan eksterne tjenesteydere (outsourcing-bureauer) opkræve etsupplerende servicegebyr, jf. visumkodeksens artikel 17.2. Gældende national regulering2.1. Organisering af de visumudstedende myndighederBehandlingen af visumansøgninger, der indgives på de danske repræsentationerDe danske repræsentationer i udlandet er i medfør af udlændingelovens § 47, stk. 2,bemyndiget til at udstede Schengen-visum. Deres kompetence er efter den nuværende ordningbegrænset til enten at afvise en visumansøgning på grund af formelle mangler eller atimødekomme ansøgningen. De danske repræsentationer har derimod ikke beføjelse til atmeddele afslag på visum.En visumansøgning til Danmark behandles som udgangspunkt af den repræsentation, hvoransøgningen indgives. Repræsentationen har kompetence til at meddele visum, men hvisrepræsentationen vurderer, at der bør meddeles afslag, eller at der er behov for yderligereundersøgelser af faktiske forhold i sagen for at afklare, om der er en immigrations- eller3

sikkerhedsrisiko, skal repræsentationen videresende sagen til Udlændingestyrelsen, der herefterskal træffe en afgørelse. Udlændingestyrelsen kan meddele afslag i sagen eller bemyndige denrelevante danske repræsentation til at udstede et visum.Ca. 90 % af de visumansøgninger, der behandles af de danske myndigheder, bliverimødekommet på de danske repræsentationer i udlandet, og yderligere ca. 4,3 % afansøgningerne imødekommes efter forelæggelse for Udlændingestyrelsen. Af samtligeansøgninger meddeles der således afslag i ca. 5,7 %.4RepræsentationsaftalerDanmark har ikke en viseringsbemyndiget repræsentation i alle lande, men har i noglelande/områder valgt i stedet at benytte muligheden for at lade en repræsentation, derrepræsenterer et andet Schengen-land modtage og behandle ansøgninger om Schengen-visa påDanmarks vegne.Efter udlændingelovens § 47, stk. 2, kan Justitsministeriet således bemyndigeUdenrigsministeriet til at indgå repræsentationsaftaler med andre Schengen-lande ioverensstemmelse med visumkodeksens artikel 8.I sager, hvor en visumansøgning er indgivet via et andet Schengen-lands repræsentation, somDanmark har en repræsentationsaftale med, foretager den udenlandske repræsentation denindledende vurdering af, om der kan meddeles visum, på grundlag af det repræsenterendeSchengen-lands regler og praksis.Hvis det repræsenterende Schengen-land vurderer, at der ikke kan meddeles visum efter detpågældende lands nationale regler, afhænger det videre forløb af, om det pågældende land ertildelt afslagskompetence i repræsentationsaftalen med Danmark.Hvis det repræsenterende Schengen-land er tildelt afslagskompetence, færdigbehandlerrepræsentationen sagen ud fra det pågældende lands egne regler, og en eventuel klage overafgørelsen skal indgives til klageinstansen i det pågældende land.Hvis det repræsenterende land derimod kun er tildelt kompetence til at meddele visum – menikke afslagskompetence – forelægges ansøgningen for Udlændingestyrelsen i Danmark, som4,Tallene

herefter træffer afgørelse i sagen. I disse sager vil en eventuel klage skulle indgives tilJustitsministeriet.De danske repræsentationer modtager og behandler ansøgninger om Schengen-visa på enkelteandre Schengen-landes vegne. Disse repræsentationsaftaler omfatter alene kompetencen til atmeddele visum. Hvis repræsentationen overvejer at give afslag på visum, forelæggesansøgningen for det repræsenterede Schengen-lands relevante myndigheder, der herefter træfferden endelige beslutning om ansøgningen, jf. visumkodeksens artikel 8, stk. 2.Udlændingestyrelsens sagsbehandling på visumområdet i øvrigtUd over de ovennævnte ansøgninger om Schengen-visum til Danmark, somUdlændingestyrelsen modtager fra de danske repræsentationer, behandler Udlændingestyrelsenogså en række andre typer af sager på visumområdet.For det første behandler Udlændingestyrelsen alle sager vedrørende nationalt begrænset visum(VLTV) til Danmark. Hvis ansøgeren ikke opfylder betingelserne for at få et Schengen-visum,har Udlændingestyrelsen således mulighed for at udstede et visum, der alene er gyldigt forDanmark,5jf. udlændingelovens § 4 a og visumkodeksens artikel 25.Udlændingestyrelsen behandler endvidere alle visumansøgninger, som er indgivet viaudenlandske repræsentationer, og hvor destinationen er Grønland eller Færøerne, jf.anordningerne om ikrafttræden af udlændingeloven i henholdsvis Grønland og Færøerne, § 47,stk. 2.6Herudover behandler Udlændingestyrelsen alle ansøgninger om forlængelse af visum fraudlændinge, der allerede er indrejst og opholder sig her i landet, jf. udlændingelovens § 4 b ogudlændingebekendtgørelsens § 20.Udlændingestyrelsen behandler desuden ansøgninger om forhåndsgodkendelse af danskevirksomheder og ansøgninger om akkreditering af danske rejsebureauer.

Politiets behandling af sager om visum ved grænsenDet følger af udlændingebekendtgørelsens § 19, stk. 6, at Udlændingestyrelsen kan bemyndigepolitiet til at udstede Schengen-visum ved grænsen i særlige tilfælde.Ved cirkulære nr. 70 af 10. august 2010 har Udlændingestyrelsen bemyndiget politiet til atudstede visum ved grænsen til visumpligtige sømænd i transit (sømandsviseringer).Ved cirkulære nr. 71 af 10. august 2010 har Udlændingestyrelsen endvidere bemyndigetPolitidirektøren i København og Politidirektøren for Sydøstjyllands Politi til – i henholdsvisKøbenhavns Lufthavn og Billund Lufthavn – at udstede visum ved grænsen i visse nødstilfælde(nødviseringer).KlageadgangEn dansk repræsentations beslutning om at forelægge en sag for Udlændingestyrelsen kan ikkepåklages særskilt.Klage over Udlændingestyrelsens afgørelser på visumområdet behandles af Justitsministeriet.Konsultation af Politiets EfterretningstjenesteVed behandlingen af ansøgninger om visum skal der foretages en vurdering af, om ansøgerenudgør en trussel mod Schengen-landenes offentlige orden, forhold til fremmede magter ellernationale sikkerhed eller sundhed, jf. visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a, vi), ogudlændingebekendtgørelsens § 16, stk. 5.Til brug for den sikkerhedsmæssige vurdering kan der gennemføres en konsultation af decentrale myndigheder med ansvar for sikkerhed, jf. visumkodeksens artikel 22, stk. 1.I Danmark er det Politiets Efterretningstjeneste (PET), der bliver konsulteret i de relevantesager, jf. udlændingebekendtgørelsens § 16, stk. 4.

2.2. De danske visumregler7Det følger af udlændingelovens8§ 3 a, at udlændinge, som ikke er fritaget for kravet om visumi medfør af udlændingelovens § 3, jf. § 39, stk. 2, skal have visum for at indrejse og opholde sigi Danmark.EU’s visumkodeks er bl.a. gennemført i dansk ret i udlændingelovens § 4, stk. 1, hvoreftervisum skal udstedes i medfør af visumkodeksens bestemmelser til at gælde indrejse og ophold ialle Schengen-lande (Schengen-visum). Efter § 4 a kan der i særlige tilfælde udstedes visum,der begrænses til kun at gælde indrejse og ophold i Danmark (VLTV).Derudover indeholder udlændingeloven regler om karensperioder i § 4 c, som indebærer, at enudlænding, der benytter et visum til andet end det tiltænkte formål, i en periode ikke kan fåvisum til Danmark, medmindre hensyn af humanitær karakter afgørende taler imod at giveafslag på en visumansøgning. En udlænding kan således ikke få visum til Danmark i tre ellerfem år,hvisden pågældende uden fornøden tilladelse opholder sig i Danmark eller et andetSchengen-land ud over det meddelte visums gyldighed,hvisden pågældende bliver udvist afDanmark ved administrativ beslutning eller ved dom,hvisden pågældende søger asyl iDanmark eller et andet Schengen-land, ellerhvisden pågældende indgiver ansøgning om vissetyper af opholdstilladelser her i landet.Reglerne om karensperioder blev gennemført ved lov nr. 429 af 9. juni 2004, som trådte i kraftden 1. oktober 2004. Ved denne lovændring blev linjen i den nuværende visumpraksis fastlagt.Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at den nye visumpolitik skulle tage højde fordet stigende behov for aflæggelse af besøg på tværs af landegrænser, samtidig med at ulovligindvandring og misbrug af visum skulle bekæmpes på bedst mulige måde. Det fremgårendvidere, at flere udlændinge skulle have mulighed for at få visum til Danmark, men at detteskulle modsvares af konsekvenser for både ansøgeren og den herboende vært, hvis visummetblev benyttet til at søge om videregående ophold mv. Hensigten med karensreglerne var såledesat indføre”en mere konsekvent visumpraksis over for udlændinge, der har benyttetvisumsystemet til andet end det tiltænkte formål – nemlig et kortvarigt besøg i Danmark”.9

Ved ændringer af udlændingeloven i 2007 og 2008 blev karensreglerne lempet, således at derblev givet mulighed for at indgive ansøgning om flere former for opholdstilladelse under etvisumophold uden at ifalde karens, jf. lov nr. 379 af 25. april 2007 og lov nr. 486 af 17. juni2008. Lovændringerne vedrører alene situationer, hvor en udlænding søger omopholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse og faktisk opfylder betingelserne for at fåopholdstilladelse på dette grundlag.I november 2007 afgav en arbejdsgruppe, nedsat af den daværende integrationsminister, enrapport om visumadministrationen med en række anbefalinger, som havde til formål atnedbringe sagsbehandlingstiden, smidiggøre processerne eller generelt at højne serviceniveauetpå repræsentationerne og/eller hos udlændingemyndighederne. Arbejdsgruppen skulle navnligkomme med forslag, der kunne smidiggøre visumsagsbehandlingen og visumpraksis, herundersærligt for de forretningsfolk, der ønsker at besøge Danmark, samt de virksomheder i Danmark,der ønsker forretningsbesøg fra udlandet. Arbejdsgruppen foreslog bl.a. enforhåndsgodkendelsesordning, som blev indført pr. 1. juli 2009, jf. lov nr. 1334 af 19.december 2008.10Efter § 4 d i udlændingeloven kan danske virksomheder således bliveforhåndsgodkendt til at modtage forretningsbesøg af visumpligtige udlændinge. Når envisumansøger skal aflægge forretningsbesøg hos en godkendt virksomhed, er udgangspunktet,at repræsentationen kan give visum uden at forelægge sagen for Udlændingestyrelsen.På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger blev der endvidere ved lov nr. 1334 af 19.december 2008 gennemført en yderligere lempelse af karensreglerne i udlændingelovens § 4 c,således at en række typer af opholdstilladelse blev undtaget fra karensreglerne.Bortset fra henvisningen til reglerne i visumkodeksen og de ovennævnte karensreglerindeholder udlændingeloven ikke nærmere regler om, hvornår en visumansøgning skalimødekommes eller afslås. Udlændingebekendtgørelsen11indeholder en gengivelse afvisumkodeksens regler vedrørende de grundlæggende indrejsebetingelser, men fastlæggerheller ikke herudover kriterierne for, hvornår der kan meddeles Schengen-visum.De visumudstedende myndigheder er således overladt et betydeligt skøn ved vurderingen afvisumansøgninger.

2.3. Dansk visumpraksisDe danske repræsentationers visumpraksisNår en dansk repræsentation i udlandet modtager en visumansøgning, gennemgårrepræsentationen sagen og vurderer, om ansøgeren opfylder de grundlæggendeindrejsebetingelser (herunder besiddelse af et gyldigt rejsedokument, tilstrækkelige midler,rejsesygeforsikring og gyldig opholdstilladelse, hvis ansøgeren ikke er bosat i hjemlandet). Ioverensstemmelse med EU’s visumkodeks vurderer repræsentationen endvidere, om”ansøgeren udgør en risiko for ulovlig indvandring eller for medlemsstaternes sikkerhed, og omansøgeren agter at forlade medlemsstaternes område før udløbet af det visum, der ansøges om”,jf. artikel 21, stk. 1. Hvis de grundlæggende indrejsebetingelser er opfyldt, og repræsentationenvurderer at der ikke er nogen immigrationsrisiko, fare for sikkerheden eller trussel mod denoffentlige orden, kan repræsentationen meddele visum.Vurderingen af immigrations- og sikkerhedsrisikoen bygger på en skønsmæssig vurdering, somrepræsentationen bl.a. foretager på baggrund af oplysningerne i ansøgningen, repræsentationensindtryk af ansøgeren ved det personlige møde sammenholdt med repræsentationens kendskabtil lokale forhold og immigrationstendenser. Til brug for vurderingen udarbejderrepræsentationerne hvert år en risikoanalyse.Som anført i afsnit 2.1 har repræsentationerne kompetence til at imødekomme en ansøgning omvisum, men ikke til at afslå ansøgninger. Hvis repræsentationen vurderer, at der vil være enimmigrations- eller sikkerhedsrisiko ved at imødekomme en ansøgning, eller at der børforetages yderligere undersøgelser af faktiske forhold for at afklare, om der er en sådan risiko,skal repræsentationen videresende sagen til Udlændingestyrelsen, der herefter skal træffe enafgørelse.Udlændingemyndighedernes visumpraksis – generelle kriterierSom repræsentationerne foretager Udlændingestyrelsen – og Justitsministeriets departementsom klagemyndighed – i overensstemmelse med EU’s visumkodeks en vurdering af, omansøgeren ønsker et korttidsophold i Danmark/Schengen-området, eller om ansøgeren måformodes at ville benytte et meddelt visum til at tage fast eller længerevarende ophold iSchengen-området.

Ved vurderingen af, om ansøgeren vil søge at opnå længerevarende ophold, læggerudlændingemyndighederne vægt på ansøgerens tidligere adfærd i forbindelse med ophold iSchengen-området. Hvis ansøgeren tidligere har haft et problemfrit ophold i Schengen-området, taler dette således med stor vægt for at imødekomme visumansøgningen. Omvendt vilansøgeren som udgangspunkt få afslag på et visum, hvis ansøgeren tidligere har udvist enadfærd, der indikerer, at ansøgeren ikke kun ønsker et kortvarigt ophold. Som eksempel kannævnes, at ansøgeren har opholdt sig i Schengen-området ud over et tidligere meddelt visumsgyldighed ved at søge asyl eller ved at ansøge om opholdstilladelse og derefter undlade atudrejse i overensstemmelse med en fastsat udrejsefrist. Udlændingemyndighederne læggerendvidere vægt på, om ansøgeren tidligere har fået inddraget en opholdstilladelse i Danmark.Herudover lægger udlændingemyndighederne vægt på, om det angivne formål medvisumopholdet bekræftes, f.eks. gennem en invitation fra den herboende vært eller virksomhed,ansøgerens relation til den herboende vært eller virksomhed og på oplysninger om denherboende vært, herunder om værten tidligere har inviteret gæster til Danmark, som ikke erreturneret efter visumopholdet, eller om værten – uden at det har naturlig årsag – har invitereten lang række udlændinge til Danmark, som værten alene har et perifert kendskab og/ellerrelation til.Oplysninger om ansøgerens tilknytning til hjemlandet indgår også i vurderingen af, om der eren risiko for ulovlig indvandring.Udlændingestyrelsens og Justitsministeriets praksis er beskrevet i et notat fra Justitsministeriet,som justeres ca. en gang om året. Den nugældende praksis er beskrevet i Justitsministerietsnotat af 11. januar 2013 om visumpraksis, som bl.a. er offentliggjort på Udlændingestyrelsensog Justitsministeriets hjemmesider.Udlændingemyndighedernes praksis for meddelelse af visum med henblik på forretningsbesøgUdlændinge, der ønsker at rejse til Danmark på forretningsrejse, kan få visum, hvis der er taleom et reelt forretningsbesøg. Det er en forudsætning,atudlændingen godtgør, at denpågældende som led i sit erhverv ønsker at komme til Danmark for at handle, indgå aftale,besigtige produkter eller lignende hos en forretningsforbindelse i Danmark,atudlændingen ererhvervsdrivende, ogatopholdet i Danmark har relation til det erhverv, udlændingen driver isit hjemland. Det er endvidere en forudsætning, at udlændingen har indgået en aftale elleretableret kontakt med forretningsforbindelsen i Danmark, og at det angivne formål bekræftes afværten.

Hvis udlændingemyndighederne vurderer, at der er en høj grad af risiko for, at en ansøger viltage fast eller længerevarende ophold i Danmark eller de øvrige Schengen-lande, får ansøgerenafslag på ansøgningen.Udlændingemyndighedernes praksis for meddelelse af visum med henblik på deltagelse ikulturelle og videnskabelige arrangementerUdlændinge af alle nationaliteter12kan få et Schengen-visum med henblik på deltagelse i etkulturelt eller videnskabeligt arrangement, herunder til deltagelse i kongresser, sportsstævner,højskoleophold eller lignende, som er arrangeret af danske myndigheder,uddannelsesinstitutioner, forskningsinstitutioner eller organisationer.Udlændingemyndighederne foretager en nærmere vurdering af formålet med deltagelsen iarrangementet, og det angivne formål skal bekræftes af værten i Danmark.Hvis udlændingemyndighederne vurderer, at der er en høj grad af risiko for, at en ansøger viltage fast eller længerevarende ophold i Danmark eller de øvrige Schengen-lande, får ansøgerenafslag på en ansøgning om visum med henblik på deltagelse i et kulturelt eller videnskabeligtarrangement.Udlændingemyndighedernes praksis for meddelelse af visum med henblik på privat- ogturistbesøgFor så vidt angår ansøgninger om visum til privat- og turistbesøg skelnerudlændingemyndighederne mellem tre landegrupper ved vurderingen af risikoen for ulovligimmigration: En asyllandegruppe, en immigrationslandegruppe og en turistlandegruppe.Landegruppeinddelingen er foretaget på grundlag af en generel vurdering af graden af risikofor, at statsborgere fra de pågældende lande vil tage fast ophold eller ophold af længerevarighed i Danmark eller i de øvrige Schengen-lande. Placeringen af landene i de enkeltelandegrupper er således bl.a. baseret på statistiske oplysninger om antallet af registreredeasylansøgere og antallet af registrerede ansøgninger om familiesammenføring fra de enkeltelande, herunder antallet af personer, der har søgt om asyl eller familiesammenføring efter atvære indrejst med visum.

Praksis for, hvornår der kan meddeles visum til ansøgere fra de forskellige landegrupper, erforskellig. Jo højere den generelle risiko er, for at statsborgere fra et givent land eller områdesøger om asyl eller ophold på andet grundlag her i landet, desto mere restriktiv er visumpraksis.I asyllandegruppen, hvorfra der generelt antages at være en væsentlig risiko for ulovligimmigration, er det praksis at meddele visum til herboende personers nærmestefamiliemedlemmer, dvs. til den herboendes ægtefælle, en fast samlever, mindreårige børn ellerforældre, medmindre der er en begrundet formodning for, at den pågældende vil søge at opnåfast eller længerevarende ophold i Danmark eller de øvrige Schengen-lande.I immigrationslandegruppen, hvorfra der generelt antages at være en vis risiko for ulovligimmigration, er det praksis at meddele visum til en langt bredere personkreds, dvs. også tilpersoner med en mere begrænset tilknytning til den herboende. Hvis myndighederne vurderer,at der er en høj grad af risiko for, at den pågældende vil søge at opnå fast eller længerevarendeophold her i landet eller i Schengen-området i øvrigt, vil ansøgeren få afslag på ansøgningenom visum.I turistlandegruppen, hvorfra der generelt antages at være en lav risiko for ulovlig immigration,meddeler myndighederne som udgangspunkt også visum til personer, der ønsker at rejse tilDanmark på turistbesøg uden at være inviteret af en herboende person. I denne landegruppe vilder sædvanligvis kun blive meddelt afslag på visum under henvisning til immigrationsrisikoen,hvis ansøgeren har tilkendegivet, at den pågældende har planer om at tage fast ellerlængerevarende ophold, hvis ansøgeren tidligere har søgt asyl, eller hvis ansøgeren tidligere haroverskredet visummets gyldighed eller benyttet visumopholdet til at søge længerevarendeophold i Schengen-området.Landegruppeinddelingen er kun af vejledende karakter, og myndighederne skal derfor foretageen konkret og individuel vurdering af risikoen for ulovlig immigration ved behandlingen af enansøgning om visum. Efter praksis kan en ansøger i asyllandegruppen for eksempel få visummed henblik på besøg hos fjernere familiemedlemmer eller venner, hvis ansøgeren tidligere harhaft et lovligt ophold i Danmark eller et andet Schengen-land, eller hvis oplysningerne om denpågældendes personlige forhold og/eller formålet med opholdet i Danmark i øvrigt gør detubetænkeligt at meddele visum.Hvis ansøgeren i en længere årrække har haft fast, lovligt ophold i et tredjeland, som er placereti en anden landegruppe end det land, hvori ansøgeren er statsborger, bliver ansøgningen somhovedregel behandlet efter den praksis, der gælder for statsborgere fra opholdslandet.

2.4. Almindelige forvaltningsretlige reglerI dansk ret gælder en række almindelige grundprincipper for god sagsbehandling. Disse skalogså respekteres i visumsagsbehandlingen.Det følger af officialmaksimen (undersøgelsesprincippet), at det påhviler enforvaltningsmyndighed at fremskaffe de nødvendige oplysninger i en sag eller at foranledige, atprivate – evt. sagens parter – medvirker til sagens oplysning, således at der kan træffes enmaterielt rigtig afgørelse.Det følger endvidere af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at der, forinden der træffes afgørelse ien sag, skal foretages partshøring vedrørende oplysninger om sagens faktiske omstændigheder,som er til ugunst for parten, og som er af væsentlig betydning for afgørelsen, hvis parten ikkekan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af de pågældendeoplysninger.Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af enbegrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Enbegrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilkeafgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn,skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende forskønsudøvelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. Begrundelsen skal endvidere om fornødentindeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder,som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

2.6. Den praktiske behandling af visumsagerSagsbehandlingen ved de danske repræsentationerNår en visumsag modtages på en dansk repræsentation, oprettes sagen i repræsentationernessagsbehandlingssystem UM-VIS.13Når sagen er oprettet, skal repræsentationerne vurdere, om sagen er af en sådan karakter, at denskal forelægges for Udlændingestyrelsen.I langt de fleste tilfælde er der ikke behov for forelæggelse, hvorfor repræsentationen indlederselve sagsbehandlingen uden at inddrage Udlændingestyrelsen.Der er dog nogle enkelte sagstyper, der altid skal forelægges for Udlændingestyrelsen, ligesomder er nogle områder, hvor repræsentationerne skal være særligt påpasselige ved vurderingenaf, om der kan udstedes visum på repræsentationen.14Der gælder bl.a. særlige retningslinjer for forelæggelse i følgende tilfælde:---hvis der er en potentiel sikkerhedsrisiko, f.eks. hvis ansøgeren er registreret iSchengen-informationssystemet som uønsket,hvis der i øvrigt kan blive tale om udstedelse af nationalt begrænset visum tilDanmark, ellerhvis der er en væsentlig immigrationsrisiko, f.eks. fordi ansøgeren tidligere haropholdt sig ulovligt i Danmark eller har en opholdssag i Danmark.

Baggrunden for forelæggelsesproceduren er bl.a.,atrepræsentationerne ikke har kompetence tilat meddele afslag,atde ikke kan udstede nationalt begrænsede visa, ogatde ikke har adgangtil oplysninger om ansøgernes eventuelle tidligere ophold i Danmark mv., hvorfor vissesagstyper ikke kan oplyses fuldt ud på repræsentationerne.15Hvis der ikke er tale om de særlige sagstyper, der skal eller bør forelægges forUdlændingestyrelsen, indleder repræsentationen selve sagsbehandlingen.Dette indebærer i første omgang, at repræsentationen indsamler de relevante dokumenter, dvs.et korrekt udfyldt ansøgningsskema og den dokumentation, som visumkodeksen foreskriver,samt den supplerende dokumentation, som ambassadens konsul og de øvrige repræsentanter fraSchengen-landene er blevet enige om i det lokale Schengen-samarbejde.Dernæst følger oplysningen af sagen, herunder verificering af dokumenter, hvilket typiskindebærer kontakt til ansøgerens bank med henblik på at få verificeret kontoudtog, kontakt tilansøgerens uddannelsesinstitution eller arbejdsplads med henblik på at få verificeretindskrivningsbevis eller ansættelseskontrakt, eller kontakt til de lokale myndigheder for at fåbe- eller afkræftet, hvorvidt ansøgeren er gift, har børn eller ejer nævneværdig ejendom. Disseundersøgelser foretager repræsentationerne med henblik på at kunne konstatere, om ansøgerenhar nogen grad af tilknytning til hjemlandet.Oplysningerne, som ansøgeren har indleveret til støtte for sin ansøgning, søges typisk be- ellerafkræftet under et personligt interview med ansøgeren. Ofte er det under interviewet, atsagsbehandleren finder støtte til at give visum. Omvendt er det ligeledes under interviewet, atder opdages diskrepanser og afvigelser, som giver anledning til, at repræsentationen forelæggersagen for Udlændingestyrelsen med anbefaling om afslag.Hvis repræsentationen vurderer, at sagen kræver nærmere undersøgelser – typisk af værten iDanmark – eller hvis repræsentationen vurderer, at der bør meddeles afslag, forelæggerrepræsentationen sagen for Udlændingestyrelsen. Til brug for Udlændingestyrelsens videresagsbehandling forbereder repræsentationen sagen i UM-VIS ved udfyldning af felter ogaktivering af en række menuer i systemet. Interviewnotater og telefonnotater registreres i UM-VIS, og de originale dokumenter, som ansøgeren har fremlagt til sagen, scannes og uploades i

systemet. Desuden indføres sagsbehandlerens vurdering af sagen samt baggrunden forforelæggelsen, ligesom sagsbehandleren anfører den primære forelæggelsesgrund i en rækketjeklister.Sagsbehandlingen i UdlændingestyrelsenNår en dansk repræsentation forelægger en visumsag for Udlændingestyrelsen, har styrelsenumiddelbart adgang til sagens akter, da de er tilgængelige i IVR-VIS, når repræsentationen haroprettet ansøgningen i UM-VIS.Ved modtagelsen af en visumansøgning foretager Udlændingestyrelsen indledningsvis enscreening af sagen. I den forbindelse gennemgår styrelsen ansøgerens data i IVR-VIS for atfastslå, om ansøgeren tidligere har ansøgt om visum, og om den pågældende i givet fald erudrejst i overensstemmelse med det tidligere meddelte visum, eller om der skal meddelesafslag, allerede fordi ansøgeren skal pålægges en karensperiode.Derudover undersøger Udlændingestyrelsen,omansøgeren tidligere er blevet udvist afDanmark med indrejseforbud,omansøgeren tidligere har søgt asyl, ogomansøgeren tidligerehar ansøgt om opholdstilladelse på andet grundlag i Danmark.Hvis ansøgeren tidligere har ansøgt om opholdstilladelse, undersøger Udlændingestyrelsenendvidere,omansøgeren blev meddelt opholdstilladelse eller afslag herpå, ogomansøgerenudrejste af Danmark inden for opholdstilladelsens gyldighed eller i overensstemmelse med enaf udlændingemyndighederne fastsat udrejsefrist.Til brug for undersøgelsen af sagen anvender Udlændingestyrelsen it-systemerne IVR-VIS,ESDH og Udlændingeregistret.16Endvidere råder udlændingemyndighederne over manuellesager, heriblandt sager af ældre dato, der er henlagt på arkiv.Gennemgangen af de elektroniske sagsbehandlingssystemer samt de manuelle sager giverUdlændingestyrelsen et detaljeret billede af en ansøgers sagshistorik og dermed et godtgrundlag for at vurdere immigrationsrisikoen og andre forhold af betydning forvisumafgørelsen. Udlændingestyrelsen har bl.a. mulighed for at undersøge baggrunden foreventuelle tidligere afslag på opholdstilladelse, herunder om en afgørelse er truffet på baggrund16

af reglerne om tvangsægteskaber eller pro forma. Endvidere betyder Udlændingestyrelsensadgang til sagsakterne på opholdsområdet, at styrelsen har mulighed for at kontrollere, om derfor eksempel er vejledt korrekt om karensreglerne.Ved privatbesøg gennemgår Udlændingestyrelsen desuden oplysningerne om den herboendevært i Det Centrale Personregister (CPR). Styrelsen undersøger bl.a., om værten bor på denangivne adresse i Danmark, og om værten er dansk statsborger. Hvis værten ikke er danskstatsborger, undersøger Udlændingestyrelsen, om den pågældende har lovligt ophold iDanmark i form af en gyldig opholdstilladelse. Hvis værtens opholdstilladelse er udløbet,undersøges det via det relevante fagkontor i Udlændingestyrelsen, om den pågældende har enverserende ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen.I langt hovedparten af sagerne kontakter Udlændingestyrelsen værten med henblik på at få be-eller afkræftet, at besøget er ventet. Denne kontakt kan ske enten skriftligt eller telefonisk.Formålet er navnlig at kontrollere, at invitationsblanketten er ægte, dvs. at den er udfyldt ogunderskrevet af værten.I særlige tilfælde indkaldes værten til et møde i Udlændingestyrelsen f.eks. med henblik påstyrelsens vurdering af, om der er tale om indledningen til et tvangsægteskab, hvor denherboende forlovede eller ægtefælle reelt ikke ønsker at modtage besøget, men har værettvunget af sin familie til at invitere ansøgeren til Danmark.Når Udlændingestyrelsen har foretaget den indledende screeningsproces, vil der typisk væregrundlag for at vurdere, om ansøgningen bør imødekommes eller afslås.Der kan dog være behov for indhentelse af yderligere oplysninger om ansøgerens eller værtensforhold. Hvis der mangler oplysninger om ansøgeren, anmoder Udlændingestyrelsen denrelevante repræsentation om at fremsende oplysningerne. Der kan endvidere være behov for atforetage en høring af ansøgeren eller værten. Eksempelvis kan det være relevant at anmode omdokumentation for ansøgerens tidligere ophold i Schengen-området, dokumentation for enpåstået familierelation mellem ansøgeren og værten, eller dokumentation for særligeomstændigheder i en sag, f.eks. i form af lægelig dokumentation for værtens helbredstilstand.Udlændingestyrelsen foranstalter ligeledes partshøring af ansøgeren og/eller værten, hvis dereksempelvis er uoverensstemmelse mellem oplysningerne fra den danske repræsentation iudlandet og de oplysninger, som ansøgeren eller værten er fremkommet med i forbindelse medsagsbehandlingen i Udlændingestyrelsen.

Den ovennævnte sagsgang følges i store træk også i forbindelse med behandlingen afansøgninger om forretningsvisa.Repræsentationerne forelægger relativt få sager på forretningsområdet, idet langt de fleste sagerpå forretningsområdet afgøres med en tilladelse direkte på repræsentationen. Når en sagforelægges for Udlændingestyrelsen, skyldes det normalt, at der er behov for yderligereundersøgelse af værten og/eller relationen mellem ansøgeren og værten.Ved behandlingen af en ansøgning om forretningsvisum gennemgår Udlændingestyrelsenindledningsvis oplysningerne om firmaet på Erhvervsstyrelsens hjemmeside (CVR) for atundersøge, om værtsfirmaet eksisterer, og om de opgivne oplysninger om værtens forhold erkorrekte.Herudover kan der foretages søgning på værten ved hjælp af forskellige opslagsværker,ligesom det kan være relevant at undersøge virksomhedens beliggenhed, f.eks. for at afklare,om virksomheden er beliggende i et industriområde eller en etageejendom.Endelig kan Udlændingestyrelsen indhente vedtægter og/eller andre stiftelsesdokumenter forfirmaet, hvis det er nødvendigt.Ved behandlingen af ansøgninger om visum med henblik på kulturelt eller videnskabeligtbesøg i Danmark følges den ovenfor beskrevne procedure ligeledes i store træk.

Typer af visumansøgningerDe danske myndigheder modtog i 2011 i alt 102.991 visumansøgninger.19Heraf vedrørte ca. 36% forretningsbesøg, ca. 19 % turistbesøg og ca. 26 % privatbesøg. De resterende ca. 19 % varfordelt på de øvrige visumtyper, herunder visa med henblik på deltagelse i kulturelle ellervidenskabelige arrangementer, visa med henblik på deltagelse i sportsstævner, visa medhenblik på modtagelse af medicinsk behandling mv.Tilladelser og afslagI 2011 traf de danske myndigheder afgørelse i 100.450 visumsager. De danske repræsentationermeddelte tilladelse i ca. 88,9 % af sagerne, og Udlændingestyrelsen meddelte tilladelse i ca. 6,1% af sagerne. Udlændingestyrelsen meddelte afslag i de resterende ca. 5 % af sagerne.I 2012 traf de danske myndigheder afgørelse i 106.946 visumsager, hvoraf de danskerepræsentationer meddelte tilladelse i ca. 90 %, og Udlændingestyrelsen meddelte tilladelse ica. 4,3 %. Afslagsprocenten i 2012 var ca. 5,7 %.SagsbehandlingstidDe danske myndigheders gennemsnitlige sagsbehandlingstid i visumsager i første instans var i2011 13 dage. Sagsbehandlingstiden var gennemsnitligt 8 dage i sager vedrørendeforretningsvisa, 7 dage i sager vedrørende turistbesøg og 22 dage i sager vedrørendeprivatbesøg.20

Tallene for 2006-2011 fremgår af Tal & fakta på udlændingeområdet 2011 og er baseret på endelige data for 2011.Tallet for 2012 fremgår af Seneste tal på udlændingeområdet og er opgjort på baggrund af foreløbigt fastfrosneregistreringer for 2012. Begge dokumenter er tilgængelige på udlændingemyndighedernes hjemmesidewww.nyidanmark.dk.19Antallet af visumansøgninger i 2011 afviger fra det ovennævnte antal afgørelser i 2011, idet antallet af ansøgningerogså omfatter sager, hvor der er truffet afgørelse i 2012, mens antallet af afgørelser inkluderer nogle sager, hvoransøgningen er indgivet i 2010. Statistikken er desuden behæftet med nogen usikkerhed, idet IVR-VIS først ogfremmest er et sagsbehandlingssystem, men ikke et egentligt statistiksystem.20Tallene vedrører visumsager modtaget i 2011 og behandlet af repræsentationerne eller Udlændingestyrelsen. Talleneer baseret på endelige data fra året 2011.18

I de sager, der blev afgjort på repræsentationerne, var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid 5dage i sager vedrørende forretningsbesøg og turistbesøg, mens der ved privatbesøg var engennemsnitlig sagsbehandlingstid på 10 dage.I 2012 havde de danske myndigheder en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på ca. 8 dage ivisumsager i første instans. Sagsbehandlingstiden var gennemsnitligt 5 dage i sager vedrørendeforretningsvisa og turistbesøg og 15 dage i sager vedrørende privatbesøg.21Når en ansøger anmoder om et møde med henblik på indgivelse af en visumansøgning, er dergenerelt højst 14 dages ventetid, inden mødet kan finde sted. Flere steder er det muligt at mødeop på ansøgningscentrene og søge visum uden forudgående tidsbestilling.

Del III. Undersøgelse af visumsagsbehandlingen i andre Schengen-landeTil brug for vurderingen af, om dansk visumpraksis og regelgrundlaget er tidssvarende og i trådmed reglerne i vores nabolande, har arbejdsgruppen undersøgt visumadministrationen iSverige, Norge, Finland, Nederlandene, Spanien, Østrig og Schweiz.Undersøgelsen af visumadministrationen i de ovennævnte lande bygger dels på statistiskmateriale fra Europa-Kommissionen,22dels på en spørgeskemaundersøgelse, somarbejdsgruppen har foretaget. Herudover har arbejdsgruppen indsamlet nærmere oplysningerom visumsagsbehandlingen i Sverige og Norge i relation til organisering, regler og praksis oggennemført høringer af øvrige lande vedrørende de specifikke områder, hvor de pågældendelande er blevet fremhævet i arbejdsgruppen for en særligt velfungerende praksis.1. Oplysninger om andre Schengen-landes visumpraksisAntal visumansøgninger, tilladelser og afslagI tabellen nedenfor er det angivet, hvor mange ansøgninger om Schengen-visa landene modtogi 2011 og 2012:Danmark2011201294.310100.402Sverige220.567215.763Norge151.071130.933Finland1.259.6431.392.048Neder-landene428.206440.056Spanien1.518.6411.836.868Schweiz428.189464.512Østrig283.540304.798

Til sammenligning vedrørte ca. 36 % af visumansøgningerne til Danmark forretningsbesøg,mens ca. 19 % af ansøgningerne blev indgivet med henblik på turistbesøg.24Som det fremgår af de ovenstående tabeller, modtog Danmark færre visumansøgninger i 2011og 2012 end de Schengen-lande, som arbejdsgruppen har sammenlignet Danmark med. Finlandskiller sig ud som det nordiske land, der har modtaget langt det største antal visumansøgninger,og hvor den største andel af ansøgningerne vedrører turistbesøg. Det skyldes, at Finlandmodtager et meget stort antal besøgende fra nabolandet Rusland. Ansøgningerne fra russiskestatsborgere tegner sig således for ca. 95 % af alle ansøgningerne til Finland, og det måantages, at der i væsentlig grad er tale om grænsegængere. Dette må også antages at væreforklaringen på den meget lave afslagsprocent i Finland, der fremgår af tabellen nedenfor.Tabellen nedenfor viser udfaldet af visumafgørelserne truffet af de forskellige lande i 2012:DanmarkTilladelser(C-visum)Tilladelser(VLTV)AfslagAfgørelseri altAfslags-procent90.5823174.29195.1904,5 %Sverige179.8573.72819.639203.2249,7 %Norge118.7485.52512.185136.4588,9 %Finland1.373.8452.57718.2031.394.6251,3 %Nederlandene405.7743.96329.783439.5206,8 %Spanien1.634.16310.02695.9001.740.0895,5 %Schweiz447.23326.81617.279474.0493,6 %Østrig294.76179910.337305.8973,4 %

Ifølge Europa-Kommissionens statistik udgjorde visa gældende for flere indrejser 41,6 % afalle visa udstedt af Schengen-landene i 2012. I 2011 udgjorde visa gældende for flere indrejser38,7 % af de udstedte visa, og der er således samlet set sket en stigning i anvendelsen af dennetype visa. Som det ses af tabellen ovenfor, er der imidlertid meget store forskelle landeneimellem.Spanien udsteder meget få visa gældende for flere indrejser, ligesom også Danmark, Sverige ogNorge udsteder færre visa af denne type end gennemsnittet.Schweiz, Nederlandene og Østrig udsteder relativt mange visa af denne type, og for Finlandsvedkommende udgør de hele 88,7 % af tilladelserne.Indgivelse af visumansøgningerVisummyndighederne i samtlige de adspurgte lande oplyst, at de som hovedregel kræver, atvisumansøgerne møder personligt op ved indgivelsen af en visumansøgning.Sverige, Norge og Finland giver – ligesom Danmark – ansøgerne mulighed for at indgivevisumansøgningen via internettet, hvorimod Nederlandene, Spanien, Østrig og Schweiz ikkehar indført en sådan løsning.

Sverige og Spanien giver – ligesom Danmark – mulighed for at indlevere invitationsblanketterelektronisk, mens de øvrige lande ikke tilbyder denne løsning.DokumentationskravVisummyndighederne i Finland og Schweiz har oplyst, at de stiller krav om forevisning afbillet eller endelig booking, inden der udstedes visum, mens de øvrige lande har oplyst, at deførst kræver dokumentation herfor, efter at der er truffet afgørelse om meddelelse af visum.Der stilles dog flere steder krav om dokumentation for en foreløbig booking allerede iforbindelse med ansøgningens indgivelse, idet dette krav ofte er medtaget på dedokumentationslister, der er udarbejdet i det lokale Schengen-samarbejde.Partshøring og begrundelse for afgørelserVisummyndighederne i Sverige, Norge, Schweiz, Nederlandene, Finland og Spanien har alleoplyst, at de ikke foretager partshøring af en ansøger, inden de meddeler afslag i en visumsag.Det er således kun Danmark og Østrig, der har krav om partshøring.Visummyndighederne i Sverige, Norge, Nederlandene, Finland og Østrig har oplyst, at de –ligesom Danmark – udleverer en mere udførlig begrundelse for et afslag på visum endafkrydsningsskemaet i standardblanketten i visumkodeksens bilag VI. De nederlandskevisummyndigheder har uddybende oplyst, at den supplerende begrundelse består i en kortfattetgennemgang af hovedhensynene bag afgørelsen, som myndighederne tilføjer i etbemærkningsfelt på standardblanketten.Spanien og Schweiz har oplyst, at de ikke udleverer andet end den nævnte standardblanket.Arbejdsgruppen har yderligere modtaget oplysninger om brugen af standardblanketten fravisummyndighederne i Belgien, Tyskland, Estland, Letland og Litauen.De belgiske visummyndigheder har oplyst, at de giver en mere udførlig begrundelse endstandardblanketten, idet myndighederne indsætter nogle ekstra linjer under det afkrydsede feltpå standardblanketten. Disse ekstra linjer omfatter en kort forklaring på afgørelsen og enhenvisning til den relevante bestemmelse i visumkodeksens artikel 32.

De tyske visummyndigheder har oplyst, at de tyske repræsentationer almindeligvis kunudleverer standardblanketten med afkrydsningsskemaet. Ansøgeren har herefter mulighed for atindgive en uformel klage til repræsentationen, der i så fald genovervejer sagen i lyset afeventuel ny information eller dokumentation.26Hvis repræsentationen fastholder afgørelsen omafslag, vil ansøgeren modtage en mere udførlig afgørelse, der som udgangspunkt omfattersagsfremstilling, beskrivelse af nationale retsregler og praksis samt begrundelse for afgørelsen.For at begrænse arbejdet med behandling af sådanne uformelle klager anbefaler det tyskeudenrigsministerium aktuelt, at repræsentationerne forbedrer de oprindelige afgørelser omafslag ved at give en mere udførlig begrundelse. Nogle repræsentationer er derfor begyndt atanvende en udvidet udgave af standardblanketten, enten således at der tilføjes en begrundelse iet bemærkningsfelt på blanketten, eller således at der indsættes mere præcise underkategoriertil de forskellige afslagsgrunde på blanketten.Visummyndighederne i Estland, Letland og Litauen har oplyst, at de alene udlevererstandardblanketten uden yderligere begrundelse.SagsbehandlingstidDe adspurgte lande har oplyst følgende om den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i sager omhenholdsvis forretningsbesøg og turistbesøg i 2011:27SverigeForretnings-besøgTurist-besøg4-6 dage4-6 dageNorge13-15 dage13-15 dageFinland10-12 dage7-15 dageNederlandene1-6 dageOp tildage15SpanienEj opgjortEj opgjortSchweiz1-3 dage1-3 dageØstrigEj opgjortEj opgjort

KarensreglerSom omtalt i del II, afsnit 2.2 foreskriver den danske udlændingelov, at en udlænding, somopholder sig i Danmark eller et andet Schengen-land ud over gyldigheden af et meddelt visum,eller som bliver udvist af Danmark, søger asyl i Danmark eller et andet Schengen-land ellerindgiver ansøgning om visse former for opholdstilladelse i Danmark, skal pålægges enkarensperiode på 3 eller 5 år, i hvilken udlændingen ikke kan få nyt visum til Danmark.Arbejdsgruppen har anmodet visummyndighederne i Sverige, Norge, Finland,29Island,Nederlandene, Schweiz og Tyskland om at oplyse, hvorvidt der i disse lande findes lignenderegler om karens som følge af misbrug af visum.Visummyndighederne i Sverige, Norge og Tyskland har oplyst, at tidligere visumoverskridelserikke automatisk fører til afslag på en ny visumansøgning, idet der skal foretages en konkretvurdering af omstændighederne i hver enkelt sag. De tyske myndigheder har dog oplyst, at enudlænding i visse tilfælde kan pålægges indrejseforbud, bl.a. i forbindelse med udvisning.Visummyndighederne i Island har oplyst, at der ikke i islandsk ret findes regler svarende til dedanske karensregler.Visummyndighederne i Nederlandene har oplyst, at der ikke findes regler om karens inederlandsk ret. En visumoverskridelse kan dog efter omstændighederne resultere i, atudlændingen pålægges indrejseforbud, og et sådant forbud kan afskære den pågældende fra atopnå visum såvel som opholdstilladelse.Visummyndighederne i Schweiz har oplyst, at visumoverskridelser på 30 dage eller mere efteren konkret vurdering kan føre til, at udlændingen pålægges indrejseforbud. I praksis vil etsådant indrejseforbud blive meddelt med en varighed på gennemsnitligt 3 år.Der er således ingen af de adspurgte lande, der har gennemført egentlige karensregler påvisumområdet. Der lader til at være enighed om, at myndighederne ved behandlingen af envisumansøgning kan lægge vægt på, hvis ansøgeren tidligere har misbrugt et visum – navnligved ophold ud over et visums gyldighed – men efter det oplyste skal der altid foretages en

konkret vurdering af, om ansøgerens tidligere adfærd bør føre til, at der gives afslag i den nyesag.2. Svensk regulering2.1. Organisering af de visumudstedende myndighederKompetencefordelingen mellem de svenske repræsentationer i udlandet og MigrationsverketDet følger af den svenske udlændingelovs30kapitel 3, § 5, at afgørelser i sager om visum tilSverige, ud over hvad der følger af visumkodeksen, træffes af Migrationsverket.Det følger endvidere af § 6, at andre myndigheder kan bemyndiges til at træffe afgørelse ivisumsager, samt at et organ tilknyttet Sveriges eksportråd kan bemyndiges til at meddelevisum.I praksis er det udgangspunktet, at afgørelser i visumsager træffes af de svenskerepræsentationer i udlandet. Kun hvis repræsentationen i udlandet er i tvivl om, hvordan enansøgning skal bedømmes, sendes ansøgningen videre til Migrationsverket i Sverige, derherefter træffer afgørelse i sagen.KlageadgangMigrationsdomstolen er klageinstans i forhold til de svenske myndigheders afgørelser ivisumsager, jf. den svenske udlændingelovs kapitel 14, § 5 a.Klage skal indgives til repræsentationen i udlandet, som herefter vurderer, om der er grundlagfor at ændre afgørelsen. Hvis dette ikke er tilfældet, oversendes sagen hurtigst muligt tilMigrationsdomstolen med henblik på behandling af klagen.En klage over en afgørelse skal indgives inden for tre uger og vil blive afvist, hvis klagefristener overskredet.

2.3. Svensk visumpraksisSvensk visumpraksis fastlægges gennem Migrationsdomstolens praksis, og det er overladt tilde enkelte repræsentationer i udlandet at fortolke domstolens afgørelser.Praksis er ikke beskrevet i et praksisnotat el.lign., men hovedlinjerne i den svenske praksis erbeskrevet på Migrationsverkets hjemmeside. Den følgende gennemgang er skrevet på grundlagaf denne beskrivelse.Ved behandlingen af en visumansøgning undersøges formålet med besøget, og det kontrolleres,om ansøgeren opfylder de grundlæggende indrejsebetingelser (gyldigt pas, tilstrækkeligemidler mv.).I vurderingen af, om en visumansøgning skal imødekommes, indgår bl.a. følgende kriterier:----31

Der meddeles afslag på visum, hvis der foreligger oplysninger, der tyder på, at formålet medansøgningen er at opnå fast ophold. Myndighederne skal således vurdere, om der er risiko for,at ansøgeren ikke har til hensigt at forlade Sverige eller Schengen-området.For ansøgere, som kommer fra lande med mange ”afhoppere”, og hvor der kan være problemermed tilbagetagelse, gælder en mere restriktiv praksis end for andre.Der kan forekomme situationer, hvor ansøgeren ikke kan sandsynliggøre, at den pågældende vilvende hjem, men hvor der alligevel bør meddeles visum på grund af særlige omstændigheder.Der kan f.eks. foreligge stærke humanitære grunde som alvorlig sygdom, dødsfald i familienel.lign. Særlige omstændigheder kan også foreligge ved kulturelle besøg, deltagelse i kurser,idrætsarrangementer og anden international udveksling samt forretningsbesøg, som har særligbetydning for Sverige. I sådanne sager kan der meddeles et nationalt begrænset visum.

Det følger af den norske udlændingelovs32§ 13, jf. udlændingeforskriftens33§ 3, stk. 14, atafgørelser i sager om visum til Norge træffes af Udlændingedirektoratet, medmindre andet erbestemt.Det fremgår dog samtidig af udlændingeforskriftens § 3, stk. 14, at Udlændingedirektoratetmed Udenrigsdepartementets godkendelse kan bemyndige en norsk repræsentation i udlandettil at træffe afgørelse i visumsager. Bemyndigelsen kan være generel eller begrænset tilnærmere angivne tilfælde.I praksis er afgørelseskompetencen på visumområdet i vidt omfang uddelegeret til de norskerepræsentationer i udlandet.Sager, hvor det er åbenlyst, om der skal meddeles tilladelse eller afslag, kan afgøres afrepræsentationerne, hvorimod sager, hvor repræsentationerne er i tvivl om, hvorvidt envisumansøgning skal imødekommes eller afslås, skal forelægges for Udlændingedirektoratet tilafgørelse.KlageadgangKlage over en afgørelse truffet af en norsk repræsentation i udlandet skal indgives tilrepræsentationen, der herefter vurderer, om der er grundlag for at ændre afgørelsen. Hvis detteikke er tilfældet, forbereder repræsentationen klagesagen og oversender denne tilUdlændingedirektoratet, der herefter træffer afgørelse i klagesagen, jf. den norskeudlændingelovs § 76.Klage over en afgørelse truffet af Udlændingedirektoratet i første instans skal somudgangspunkt ligeledes indgives til ansøgningsrepræsentationen, der forbereder sagen ogoversender den til Udlændingedirektoratet. Udlændingedirektoratet tager herefter stilling til,3233

om der er grundlag for at ændre afgørelsen. Hvis dette ikke er tilfældet, videresendes sagen tilUdlændingenævnet, der herefter træffer afgørelse i klagesagen, jf. den norske udlændingelovs §76.Efter den norske forvaltningslovs § 29 skal en klage over en afgørelse indgives inden for treuger regnet fra det tidspunkt, hvor ansøgeren eller dennes repræsentant modtager underretningom afgørelsen. Hvis klagen indgives efter fristens udløb, skal den som udgangspunkt afvises.RepræsentationsaftalerDet følger af den norske udlændingelovs § 13, jf. udlændingeforskriftens § 3, stk. 14, atUdlændingedirektoratet med Udenrigsdepartementets godkendelse kan bemyndige et andetSchengen-lands repræsentation i udlandet til at træffe afgørelse i visumsager på Norges vegne.Adgangen til at indgå repræsentationsaftaler omfatter også tildeling af afslagskompetence.

3.2. De norske visumreglerDet følger af den norske udlændingelovs § 9, at en udlænding skal have visum for at besøgeNorge, medmindre den pågældende er fritaget for kravet herom.Betingelserne for meddelelse af visum til Norge fremgår af den norske udlændingelovs § 10.Bestemmelsen fastslår, at en ansøger som udgangspunkt har ret til at få visum, hvis degrundlæggende indrejsebetingelser efter Schengen-grænsekodeksen er opfyldt, og det i øvrigter foreneligt med de kriterier, der er fastlagt i Schengen-samarbejdet.Dog kan der meddeles afslag på visum, hvis udenrigspolitiske hensyn, grundlæggendenationale interesser eller indvandringsregulerende hensyn taler imod udstedelse af visum, ellerhvis der foreligger omstændigheder, som ville have givet grundlag for at nægte udlændingenadgang til landet eller ophold i medfør af andre bestemmelser i loven (dvs. i medfør afbestemmelserne om bortvisning og udvisning).

Som det fremgår af ovenstående afsnit er udgangspunktet i norsk praksis, at en ansøger har rettil at få besøgsvisum til Norge, forudsat at visse betingelser er opfyldt, herunder atindvandringsregulerende hensyn ikke taler imod udstedelse af visum.Ved vurderingen af, om indvandringsregulerende hensyn taler imod udstedelse af visum, skalder lægges vægt på ansøgerens såkaldte ”returforudsætninger”, dvs. de forhold, der indikerer,om ansøgeren vil returnere til hjemlandet efter et visumophold. Der lægges både vægt pågenerelle returforudsætninger, der vedrører forholdene i ansøgerens hjemland, og påindividuelle returforudsætninger, der er relateret til den konkrete ansøgers tilknytning tilhjemlandet.Generelle returforudsætningerVed vurderingen af en ansøgers generelle returforudsætninger lægges der vægt på den aktuellesituation i ansøgerens hjemland i relation til økonomiske, sociale og politiske forhold.De norske myndigheder har i den forbindelse inddelt de visumpligtige lande i fire landegrupper– rød, orange, gul og grøn – hvor der gælder forskellige retningslinjer for meddelelse af visum.Ved placeringen af lande i de fire grupper lægges der bl.a. vægt på konfliktsituationen ilandene, antallet af asylansøgninger i Norge og Schengen, levevilkårene i landene, andreSchengen-landes praksis samt erfaringer med visumansøgere fra de forskellige lande.35I rød gruppe vurderes der generelt at være et betydeligt udvandringspotentiale til Norge ogSchengen. Som udgangspunkt er det derfor vanskeligt for ansøgere fra denne gruppe at fåvisum.I orange gruppe vurderes der generelt at være et udvandringspotentiale til Norge og Schengen.Det kan derfor være vanskeligt for nogle ansøgere fra denne gruppe at få visum.I gul gruppe vurderes der ligeledes generelt at være et vist udvandringspotentiale til Norge ogSchengen, om end mindre end i orange gruppe. Enkelte ansøgere fra denne gruppe får derforafslag på visumansøgningen.I grøn gruppe vurderes der generelt at være et meget begrænset udvandringspotentiale til Norgeog Schengen. Som hovedregel vil ansøgere fra denne gruppe derfor få visum.35

Den norske landegruppeinddeling finder – i modsætning til den danske – anvendelse, uansetom sagen behandles af en repræsentation i udlandet eller af Udlændingedirektoratet i Norge, oguanset om der er tale om en ansøgning indgivet med henblik på forretningsbesøg, privatbesøgeller andet.Individuelle returforudsætningerVed vurderingen af en ansøgers individuelle returforudsætninger lægger myndighederne vægtpå ansøgerens tilknytning til hjemlandet. Som relevante kriterier indgår bl.a. ansøgerens alder,om ansøgeren har arbejde, om ansøgeren har stiftet familie i hjemlandet, om ansøgeren harejendom samt ansøgerens økonomiske eller sociale forpligtelser. Det kan desuden tillæggesbetydning, om ansøgeren tidligere har haft visum og overholdt visumbetingelserne, eller omansøgeren gennem sin adfærd har vist, at ansøgeren ønsker fast ophold, f.eks. fordi ansøgerentidligere har søgt asyl eller anden varig opholdstilladelse eller har overskredet et tidligerevisums gyldighed. Det kan herudover indgå i vurderingen, hvis ansøgerens nære familietidligere er udvandret af hjemlandet, eller hvis nære familiemedlemmer har søgt asyl elleranden varig opholdstilladelse eller har overskredet et visums gyldighed. Endelig kan der ogsålægges vægt på forhold knyttet til værten i Norge, dels i relation til dennes opholdsgrundlag,dels i relation til tidligere besøgendes adfærd.En ansøgers generelle og individuelle returforudsætninger skal sammenholdes med ansøgerensbehov for at komme til Norge, og der skal bl.a. lægges vægt på oplysningerne om rejsensformål, dvs. om der er tale om turistbesøg, familiebesøg, officielt besøg (”offentlige oppdrag”),forretningsrejse, studiebesøg eller andet formål.Der skal endvidere foretages en vurdering af, om der foreligger såkaldte ”velfærdshensyn” isagen, f.eks. i form af en nær familiemæssig tilknytning til en herboende person. Stærkevelfærdshensyn kan således efter omstændighederne begrunde meddelelse af visum til trods forsvage returforudsætninger.Praksis for meddelelse af visum med henblik på forretningsbesøgDer kan meddeles visum med henblik på forretningsbesøg, hvis formålet med opholdet er atdeltage i møder, indgå kontrakter eller udføre opgaver af kortere varighed end tre måneder,forudsat at ansøgeren som udgangspunkt er ansat i hjemlandet.

Den nærmere praksis for meddelelse af visum med henblik på forretningsbesøg afhænger i højgrad af, hvilken landegruppe ansøgeren tilhører.I rød gruppe meddeles der normalt kun visum, hvis der foreligger samfundsmæssige og/ellerpolitiske hensyn, og ansøgeren desuden har en betydelig individuel tilknytning til hjemlandet.I orange gruppe kan der meddeles visum, hvis der foreligger pålidelig dokumentation forbesøget i Norge, og ansøgeren i øvrigt har en stærk tilknytning til hjemlandet.I gul gruppe vil der som hovedregel blive meddelt visum, hvis ansøgningen er troværdig.I grøn gruppe vil der blive meddelt visum, medmindre ansøgningen fremstår som utroværdig.Det er herudover generelt en betingelse for, at der kan meddeles visum med henblik påforretningsbesøg, at det dokumenteres, at ansøgeren har et reelt behov for at rejse til Norge,ligesom der ikke må foreligge nogen tvivl om formålet med opholdet.Det er endvidere en betingelse, at ansøgeren indleverer en invitation fra forretningsforbindelseni Norge, og at ansøgeren fremlægger dokumentation for en hotelreservation eller logi samtdokumentation for tilstrækkelige midler til at dække udgifterne til rejsen og opholdet.Endelig skal der være fremlagt god dokumentation for ansøgerens forretning i hjemlandet, ogdet tillægges betydning, hvem der har taget initiativ til besøget.Praksis for meddelelse af visum med henblik på deltagelse i kulturelle og politiskearrangementerOgså ved behandlingen af visumansøgninger med henblik på deltagelse i kulturelle ellerpolitiske arrangementer fastlægger landegruppeinddelingen udgangspunktet for vurderingen af,om der kan meddeles visum. Praksis svarer til forretningsbesøg.I rød gruppe meddeles der normalt kun visum, hvis der foreligger samfundsmæssige og/ellerpolitiske hensyn, og ansøgeren desuden har en betydelig individuel tilknytning til hjemlandet.I orange gruppe kan der meddeles visum, hvis der foreligger pålidelig dokumentation forbesøget i Norge, og ansøgeren i øvrigt har en stærk tilknytning til hjemlandet.

I gul gruppe vil der som hovedregel blive meddelt visum, hvis ansøgningen er troværdig.I grøn gruppe vil der blive meddelt visum, medmindre ansøgningen fremstår som utroværdig.Det er herudover generelt en betingelse for, at der kan meddeles visum med henblik pådeltagelse i kulturelle eller politiske arrangementer, at det dokumenteres, at ansøgeren har etreelt behov for at rejse til Norge, ligesom der ikke må foreligge nogen tvivl om formålet medopholdet.Ved behandlingen af en sag skal der bl.a. lægges vægt på, hvem der har taget initiativ tilansøgerens deltagelse i arrangementet, om der er en etableret relation mellem ansøgeren ogværten, hvilken rolle ansøgeren skal have i arrangementet og vigtigheden af ansøgerensdeltagelse.Der skal endvidere lægges vægt på arrangementets samfundsmæssige og politiske betydningsamt på erfaringer med tidligere arrangementer.Det er desuden en betingelse, at ansøgeren indleverer en invitation fra arrangøren, og atansøgeren fremlægger dokumentation for en hotelreservation eller logi samt dokumentation fortilstrækkelige midler til at dække udgifterne til rejsen og opholdet.Praksis for meddelelse af visum med henblik på privat- og turistbesøgVed privat- og turistbesøg udgør landegruppeinddelingen det absolutte udgangspunkt forvurderingen af, om der kan meddeles visum.Den varierende praksis i de fire landegrupper kan ses som udtryk for en afvejning af degenerelle returforudsætninger over for såkaldte velfærdshensyn.I rød gruppe vurderes der generelt at være et betydeligt udvandringspotentiale til Norge ogSchengen, og det er derfor som udgangspunkt vanskeligt at få visum.Der kan meddeles visum – som hovedregel i form af et nationalt begrænset visum – i tilfælde afdødsfald eller livstruende sygdom i nær familie.Der kan endvidere meddeles visum til en ægtefælle/samlever, men kun hvis forholdet eretableret og langvarigt, og ansøgeren har betydelig tilknytning til hjemlandet. Der kanherudover i visse tilfælde meddeles visum til børn eller forældre, hvis ansøgeren har betydelig

tilknytning til hjemlandet. Der kan som hovedregel ikke meddeles visum til søskende, fjernereslægtninge, kærester eller andre gæster, ligesom der heller ikke meddeles visum med henblikpå turistbesøg.I orange gruppe vurderes der generelt at være et udvandringspotentiale til Norge, og det kanderfor være vanskeligt for nogle ansøgere at få visum.Der kan meddeles visum til børn eller forældre, hvis det vurderes som sandsynligt, at depågældende vil returnere efter endt besøg. Der kan ligeledes meddeles visum til enægtefælle/samlever, hvis det vurderes som sandsynligt, at den pågældende vil returnere efterendt besøg, og forudsat at forholdet er etableret og langvarigt. Der kan endvidere meddelesvisum til søskende, hvis de kan dokumentere en stærk tilknytning til hjemlandet. Ældresøskende vurderes at udgøre en mindre udvandringsrisiko end yngre søskende. Der kan somudgangspunkt ikke meddeles visum til fjernere slægtninge, kærester, andre gæster eller turister,medmindre de pågældende har betydelig tilknytning til hjemlandet.I gul gruppe vurderes der generelt at være et vist udvandringspotentiale til Norge og Schengen,og enkelte ansøgere fra denne gruppe får derfor afslag på visumansøgningen.Der meddeles som hovedregel visum til forældre og børn. Endvidere meddeles der somhovedregel visum til ægtefæller/samlevere. Varigheden af forholdet indgår i vurderingen. Derkan desuden meddeles visum til søskende, hvis de kan dokumentere en stærk tilknytning tilhjemlandet. Ældre søskende vurderes at udgøre en mindre udvandringsrisiko end yngresøskende. Der kan herudover meddeles visum til kærester, men kun hvis forholdet er etableret,og ansøgeren kan sandsynliggøre, at vedkommende har til hensigt at returnere efter endt besøg.Der kan kun meddeles visum til fjernere slægtninge og andre gæster, hvis de pågældende har enmeget stærk tilknytning til hjemlandet.Ligeledes kan der kun meddeles visum med henblik på turistbesøg, hvis ansøgeren har enmeget stærk tilknytning til hjemlandet.I grøn gruppe vurderes der generelt at være et meget begrænset udvandringspotentiale til Norgeog Schengen, og ansøgere fra denne gruppe vil derfor som hovedregel blive meddelt visum.Der meddeles som hovedregel visum med henblik på familiebesøg. Der kan endvideremeddeles visum til kærester, men kun hvis forholdet er etableret, og ansøgeren kansandsynliggøre, at vedkommende har til hensigt at returnere efter endt besøg.

4.1. FinlandFinland er blevet fremhævet i arbejdsgruppen for at have en enkel visumprocedure og enlempelig praksis i forhold til bl.a. russiske statsborgere.De statistiske oplysninger fra Europa-Kommissionen37bekræfter,atFinland er det nordiskeland, der har modtaget langt det største antal visumansøgninger,aten meget stor andel afansøgningerne vedrører turistbesøg,atFinland samlet set har en meget lav afslagsprocent, ogatFinland i vidt omfang udsteder visa gældende for flere indrejser. Det fremgår imidlertid også, atFinland modtager et meget stort antal besøgende fra nabolandet Rusland (95 % afansøgningerne), og at Finland faktisk har en relativt høj afslagsprocent i sager vedrørende andreend russiske statsborgere.Finland har oplyst over for arbejdsgruppen, at Finland har afsat store økonomiske ogpersonalemæssige ressourcer til at behandle visumansøgninger i Rusland. Arbejdet medmodtagelse af visumansøgninger i Rusland er uddelegeret til outsourcing-bureauet VFS medansøgningscentre i Moskva, St. Petersborg, Petrozavodks og Murmansk. Finland har ikkeoplyst om særlige retningslinjer for behandlingen af visumansøgninger fra russiskestatsborgere.

4.3. SpanienSpanien er blevet fremhævet for at benytte muligheden for at meddele visa gældende for flereindrejser og med fem års gyldighed i vid udstrækning. Spanien har imidlertid oplyst over forarbejdsgruppen, at Spanien kun meget sjældent meddeler visa af denne type. Dette er ioverensstemmelse med oplysningerne i Europa-Kommissionens statistik, hvoraf det fremgår, atdet kun var 14,4 % af viseringerne meddelt af de spanske myndigheder i 2012, der blev udstedtmed gyldighed for flere indrejser.Spanien er herudover blevet fremhævet for at have en særligt velfungerende praksis i forhold tilrussiske statsborgere, hvilket har resulteret i et meget stort antal russiske turister. IfølgeEuropa-Kommissionens statistik modtog de spanske repræsentationer i Rusland i alt 997.149visumansøgninger i 2012. På arbejdsgruppens forespørgsel har Spanien alene oplyst, at deranvendes outsourcing-bureauer i Rusland, hvilket må antages at betyde, at Spanien mener, atdet store antal russiske turister skyldes, at Spanien er godt repræsenteret i Rusland som følge afoutsourcing.

5. Sammenfatning – sammenligning af Danmark med de øvrige landeIfølge Europa-Kommissionens statistik38er Danmark det land i undersøgelsen, der modtogfærrest visumansøgninger i 2011 og 2012. Selv om der tages højde for indbyggertal, erDanmark fortsat det land, der modtager færrest ansøgninger. Endvidere modtog både Norge ogFinland betydeligt flere ansøgninger end Danmark til trods for, at disse lande har færreindbyggere end Danmark.Sammenlignet med de andre lande modtog Danmark desuden relativt få ansøgninger omturistvisum, hvorimod en forholdsvis stor andel af ansøgningerne vedrørte forretningsbesøg.De lande, der modtager mange turistbesøg, har peget på,atde er godt repræsenterede i delande, som turisterne kommer fra,atde har afsat store ressourcer til markedsføring og/elleratde har afsat store personalemæssige ressourcer for at sikre en smidig visumsagsbehandling.Det fremgår endvidere af det statistiske materiale, at Danmark har en lav afslagsprocent (4,5 %i 2012) sammenlignet med flere af de andre lande, heriblandt Norge og Sverige. I Finland varafslagsprocenten dog helt nede på 1,3 %, hvilket skyldtes det meget store antal besøgende franabolandet Rusland.I relation til anvendelsen af visa gældende for flere indrejser er der store forskelle landeneimellem. Danmark udsteder færre visa af denne type end gennemsnittet af Schengen-landene.Sagsbehandlingstiden ved forretningsbesøg er kortere i Schweiz, Nederlandene og Sverige endi Danmark, mens Norge og Finland har en længere sagsbehandlingstid end Danmark.Ved turistbesøg har Schweiz og Sverige en kortere sagsbehandlingstid end Danmark, mensFinland, Norge og Nederlandene har en længere sagsbehandlingstid end Danmark.For så vidt angår proceduren ved indgivelse af visumansøgninger, krav om personligtfremmøde og krav til supplerende dokumentation synes der ikke at være væsentlige forskelle ilandenes fortolkning og administration af visumkodeksens bestemmelser. NederlandenesOrange Carpet-ordning er dog et eksempel på, at der under visse betingelser kan fastlæggesnogle mere smidige procedurer for visumsagsbehandlingen.

1.1. Red Carpet for forretningsrejsendeNederlandene har som nævnt i afsnit 4.2 i del III etableret en forhåndsgodkendelsesordning,Orange Carpet, der går ud på, at virksomheder i visumpligtige lande i visse tilfælde kanforhåndsgodkendes, hvorefter virksomhedernes medarbejdere får adgang til en særligt smidigvisumsagsbehandling.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det vigtigt for danske virksomheders muligheder forsamhandel med udenlandske forretningspartnere, at visumpligtige forretningsrejsende let oghurtigt kan få visum. Under hensyn til, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for at få etvisum til et forretningsbesøg er ca. 5 dage, og at visummyndighederne kun undtagelsesvistmeddeler afslag på visum til forretningsbesøg, er det arbejdsgruppens opfattelse, atregelgrundlaget og praksis generelt opfylder erhvervslivets behov for, at visumpligtigeforretningspartnere hurtigt kan opnå forretningsvisum med Danmark som hoveddestination.Indførelse af en generel ordning med forhåndsgodkendelse af virksomheder i visumpligtigelande, hvorefter medarbejdere mv. vil kunne få visum efter særligt smidige procedurer, vil dogkunne bidrage til at markedsføre Danmark som et land, der er åbent for samhandel.Arbejdsgruppen har derfor overvejet, om der bør indføres en ordning i stil med dennederlandske Orange Carpet-ordning.1.1.1. Den nederlandske Orange Carpet-ordningOrange Carpet-ordningen er en særlig procedure, der først og fremmest har til formål atsmidiggøre visumsagsbehandlingen for forretningsrejsende, der rejser hyppigt ellerregelmæssigt, og som de nederlandske repræsentationer kender for deres integritet ogpålidelighed.

Ordningen har endvidere til formål at forbedre nederlandske virksomheders muligheder forsamhandel med udlandet, at styrke Nederlandenes generelle image og at fremme politiske ogkulturelle interesser.Det nederlandske udenrigsministerium har fastlagt de overordnede rammer for Orange Carpet-ordningen, men det er overladt til de enkelte repræsentationer at vurdere, om det er muligt atindføre ordningen på de enkelte lokaliteter. Repræsentationerne skal i den forbindelse bl.a. tagehøjde for, om det vil være muligt at tilbyde de goder, der følger med ordningen, herunder førstog fremmest en kort sagsbehandlingstid.Ordningen skal finde anvendelse på ansøgere, der er kendt for deres integritet og pålidelighed(såkaldte bona fide-ansøgere), men målgruppen fastlægges i øvrigt lokalt. Ordningen kaneksempelvis omfatte forretningsfolk og investorer, indehavere af diplomatpas, politikere,mellemledere i stat eller kommune, deltagere i kulturelle arrangementer, sportsudøvere,konferencedeltagere, repræsentanter for interesseorganisationer samt andre personer, der rejserhyppigt, eller som har behov for visum af humanitære grunde.Ordningen er ikke begrænset til områder kendetegnet ved en lav asyl- og immigrationsrisiko,men repræsentationerne skal ved fastlæggelsen af det nærmere indhold af ordningen på engiven lokalitet tage hensyn til afslagsprocenten blandt ansøgere fra området, problemer medsvig, udbredelsen af falske dokumenter og lign. Fastlæggelsen af de nærmere kriterier ogbetingelser sker i et samarbejde mellem repræsentationernes konsulære og økonomiskeafdelinger, eventuelt med bistand fra andre relevante afdelinger.Det er som udgangspunkt kun virksomheder, der har en afdeling i Nederlandene39– ellerundtagelsesvist virksomheder, der har et intensivt samarbejde med en virksomhed iNederlandene – som kan blive omfattet af ordningen. De nærmere kriterier for, hvilkevirksomheder der kan forhåndsgodkendes, fastlægges af de enkelte repræsentationer.På de steder, hvor der er etableret en Orange Carpet-ordning, er det repræsentationerne, der påegen hånd tager stilling til konkrete ansøgninger om forhåndsgodkendelse.Den væsentligste fordel ved at være omfattet af ordningen er, at ansøgerne får ret til en særligtkort sagsbehandlingstid. Udgangspunktet er således, at sagsbehandlingstiden højst må være 48timer. Dette omfatter dog kun den reelle sagsbehandlingstid, men ikke den tid, der bliver brugt39

på et eventuelt outsourcing-bureau. I sager, hvor der skal gennemføres konsultation, ersagsbehandlingstiden 8 dage, svarende til konsultationsperioden.40Herudover indebærer ordningen, at der ikke stilles krav om personligt fremmøde i forbindelsemed indgivelsen af visumansøgninger, idet de godkendte virksomheder i stedet udpeger noglepersoner, som bemyndiges til at indlevere visumansøgninger på vegne af medarbejderne ivirksomheden. Det nederlandske udenrigsministerium har dog bemærket, at denne praksis kunvil kunne opretholdes i begrænset omfang, efterhånden som VIS-systemet bliver taget i brug påde forskellige repræsentationer. Herefter vil det i en periode være nødvendigt at krævepersonligt fremmøde med henblik på optagelse af biometri. Når ansøgerne én gang har fåetoptaget biometri, vil det dog igen blive muligt at fravige kravet om personligt fremmøde, indtilder er forløbet fem år, og biometrien skal optages på ny.Ordningen kan endvidere indebære lempelse af dokumentationskravene, fravigelse af kravetom tidsbestilling ved indgivelse af visumansøgninger, adgang til særlige VIP-skranker påansøgningsstederne og mulighed for at indgive ansøgninger pr. brev.Endelig udstedes der meget ofte visa gældende for flere indrejser og med flere års gyldighed.Det er det nederlandske udenrigsministeriums opfattelse, at Orange Carpet-ordningen har væretvellykket og har forbedret vilkårene for forretningsrejsende til Nederlandene. Det nederlandskeudenrigsministerium har dog samtidig oplyst, at ordningen – og lempelsen af kravene tilansøgerne – kan medføre en vis risiko for misbrug, og at det derfor er vigtigt, at der indføreseffektive kontrolforanstaltninger. På de nederlandske repræsentationer gennemføres der ialmindelighed stikprøvekontrol mindst én gang i kvartalet.Den nederlandske ordning indebærer, at virksomhederne i forbindelse medgodkendelsesproceduren skriver under på en garantierklæring i forhold til visumansøgerne, ogder er mulighed for at kræve erstatning fra virksomheden i tilfælde af misbrug. I praksis vilmyndighederne dog normalt reagere ved at inddrage de konkrete viseringer, der er opnået vedsvig, og inddrage virksomhedens forhåndsgodkendelse.

1.1.2. Danske ordninger med forhåndsgodkendelse af virksomhederForhåndsgodkendelse af danske virksomheder i DanmarkSom anført i afsnit 2.2 i del II har danske virksomheder siden 1. juli 2009 haft mulighed for atblive forhåndsgodkendt til at modtage forretningsbesøg af visumpligtige udlændinge, jf. § 4 d iudlændingeloven. Forhåndsgodkendelsesordningen blev indført ved lov nr. 1334 af 19.december 2008.41Når en visumpligtig udlænding skal aflægge forretningsbesøg hos engodkendt virksomhed, er udgangspunktet, at ansøgningen om visum kan imødekommes afrepræsentationen uden forelæggelse for Udlændingestyrelsen.Det er kun virksomheder, der er registreret i Danmark, eller som har en afdeling eller filial her ilandet, der kan forhåndsgodkendes. Udenlandske virksomheder, der ikke har en filial iDanmark, kan således ikke forhåndsgodkendes.Det er Udlændingestyrelsen, der behandler ansøgninger om forhåndsgodkendelse, men denpraktiske betydning af ordningen er, at flere udlændinge kan meddeles visum på de danskerepræsentationer uden forelæggelse for Udlændingestyrelsen. Ordningen finder ikkeanvendelse ved indgivelse af visumansøgninger via andre landes repræsentationer.Det er en forudsætning for, at en virksomhed kan forhåndsgodkendes, at virksomheden stilleren kontaktperson til rådighed, som repræsentationerne kan kontakte med henblik på bekræftelseaf besøget, samt at virksomheden som følge af virksomhedens registrerede erhverv har etnaturligt erhvervsmæssigt behov for samhandel med udlandet.Hvis Udlændingestyrelsen meddeler afslag på en ansøgning om forhåndsgodkendelse, kanafgørelsen påklages til Justitsministeriet, jf. udlændingelovens § 46 a.Til dato har Justitsministeriet ikke modtaget nogen klager over afslag på forhåndsgodkendelse.Når en forhåndsgodkendt virksomhed inviterer en visumpligtig udlænding på forretningsbesøgi Danmark, vil de danske repræsentationer som udgangspunkt kunne meddele udlændingenvisum uden at forelægge sagen for Udlændingestyrelsen. Dette skyldes, at den vigtigstebetingelse for at blive meddelt forretningsvisum er, at der skal være tale om et reeltforretningsforhold, hvilket som altovervejende hovedregel vil være tilfældet, hvis udlændingener inviteret til Danmark af en forhåndsgodkendt virksomhed. Om en ansøgning skal forelægges41

for Udlændingestyrelsen, har betydning for sagsbehandlingstiden, idet den gennemsnitligesagsbehandlingstid for ansøgninger, der kan afgøres på repræsentationen er 5 dage, mens dengennemsnitlige sagsbehandlingstid for sager, der skal forelægges Udlændingestyrelsen, er ca.en måned.42Udlændingen er ikke fritaget for at opfylde de almindelige visumbetingelser, og det er også etkrav, at der består en naturlig sammenhæng mellem udlændingens erhverv i hjemlandet og denforhåndsgodkendte virksomheds forretningsområde.Hvis en dansk repræsentation finder, at en visumansøgning kræver nærmere undersøgelser,eller at der bør meddeles afslag, forelægges ansøgningen dog for Udlændingestyrelsen.En forhåndsgodkendelse af en virksomhed kan inddrages,hvisgodkendelsen er opnået vedsvig,hvisbetingelserne for godkendelsen ikke længere er til stede, ellerhvisdet konstateres, atvirksomheden har inviteret udlændinge til Danmark, som har misbrugt de meddelte visa.Udlændingestyrelsens afgørelse om at inddrage en forhåndsgodkendelse kan påklages tilJustitsministeriet, jf. udlændingelovens § 46 a.Der er ca. 100 virksomheder, der er blevet forhåndsgodkendt, og der har ikke været anledningtil at inddrage nogen af de meddelte forhåndsgodkendelser.Forhåndsgodkendelse af udenlandske virksomheder på de danske repræsentationer i KinaDevisumudstedendedanskerepræsentationeriKina43haretablerettoforhåndsgodkendelsesordninger for virksomheder i Kina: Visa Key Account og Visa ServiceAgreement.Begge ordninger indebærer, at repræsentationerne kan forhåndsgodkende visse firmaer i Kina,der regelmæssigt har behov for at sende medarbejdere på forretningsrejse til Danmark.Som led i godkendelsesproceduren skal firmaet i Kina underskrive en aftale med den relevantedanske repræsentation, og i forbindelse med konkrete visumansøgninger skal ansøgerne bådeindlevere et invitationsbrev fra virksomheden i Danmark og et brev fra den forhåndsgodkendtevirksomhed i Kina.I 2011 var Udlændingestyrelsens gennemsnitlige sagsbehandlingstid i sager vedrørende forretningsbesøg ca. 27 dageregnet fra datoen for repræsentationens forelæggelse af sagen for styrelsen.43Dvs. Den Danske Ambassade i Beijing, Generalkonsulatet i Guangzhou og Generalkonsulatet i Shanghai.42

Forhåndsgodkendelsen indebærer, at medarbejdere i de godkendte virksomheder får adgang tilen mere smidig visumsagsbehandling, når de søger om forretningsvisum med Danmark somhoveddestination. Sagsbehandlingen varierer for de to ordninger.Visa Key Account-ordningen finder alene anvendelse på veletablerede danske virksomhedermed datterselskaber i Kina.Udlændinge, der er omfattet af denne ordning, kan normalt få deres visumansøgningerbehandlet inden for en sagsbehandlingstid på 5 dage, ligesom kravet om personligt fremmødeved indgivelsen af ansøgningen i en del tilfælde kan fraviges, hvis der ikke skal optagesbiometri. Herudover lempes kravene til dokumentation, idet ansøgerne ikke skal dokumenterebesiddelse af tilstrækkelige midler, hotelreservation eller booking af flybillet.Den anden ordning, Visa Service Agreement, finder anvendelse på danske virksomheder, derregelmæssigt har behov for at sende personale fra Kina til Danmark, og på kinesiskevirksomheder, som enten har datterselskaber i Danmark eller eksklusivt samarbejde med envirksomhed i Danmark.Fordelene ved at være omfattet af denne ordning består i, at de omfattede udlændinge ikkebehøver at møde personligt ved indgivelsen af ansøgningen, medmindre der skal optagesbiometri, og at de ikke skal fremvise dokumentation for tilstrækkelige midler.1.1.3. Gældende regler af betydning for indførelse af en generel ordning med akkreditering44af udenlandske virksomhederGældende regler vedrørende krav om personligt fremmøde i forbindelse med indgivelse af enansøgning om visumDet følger af visumkodeksens artikel 10, at en ansøger som udgangspunkt skal møde personligtop ved indgivelsen af en visumansøgning. Kravet om personligt fremmøde kan kun fraviges,hvis der er tale om en ansøger, som repræsentationen kender for sin integritet og pålidelighed.Endvidere fremgår det af visumkodeksens artikel 13, at en visumansøger altid skal mødepersonligt op ved indgivelsen af den første visumansøgning, hvor der skal optages biometri, ogefterfølgende hvert femte år, idet der i den forbindelse på ny skal optages fingeraftryk.44

Det er således kun muligt at fravige kravet om fremmøde, hvis repræsentationen kenderansøgeren for sin integritet og pålidelighed, og der ikke er behov for optagelse af biometri.Gældende regler om dokumentationDet følger af visumkodeksens artikel 14, at en ansøger sammen med sin visumansøgning skalfremlægge dokumentation for rejsens formål, dokumentation for logi eller for tilstrækkeligemidler til at afholde udgifterne hertil, dokumentation for fornødne subsistensmidler, samtdokumentation, der giver mulighed for at vurdere, om ansøgeren har til hensigt at forladeSchengen-område inden udløbet af det visum, der ansøges om.I bilag II til visumkodeksen findes en liste over dokumentation, som kan være relevant. Listener ikke udtømmende, og kravene er heller ikke obligatoriske, hvorfor repræsentationerne harmulighed for at tilpasse dokumentationskravene til den enkelte sag.I praksis er repræsentationernes adgang til at fastlægge dokumentationskravene dog begrænset,idet der i regi af det lokale Schengen-samarbejde udarbejdes lister over den dokumentation, dersom udgangspunkt skal forevises i bestemte lande/områder. Listerne udarbejdes under hensyntil de lokale forhold og har bl.a. til formål at harmonisere dokumentationskravene med henblikpå at undgå, at ansøgerne vælger at søge Schengen-visum til de lande, der har de mestlempelige krav i stedet for at søge visum til det reelle destinationsland (”visum-shopping”).Repræsentationerne kan dog fravige dokumentationskravene – såvel kravene i visumkodeksensom i de lokale lister – hvis ansøgeren er kendt for sin integritet og pålidelighed, og der ikkehersker tvivl om, at den pågældende opfylder de grundlæggende visumbetingelser.45Gældende regler om udstedelse af visa gældende for flere indrejserDet fremgår af visumkodeksens artikel 24, stk. 1, og bilag VII, punkt 4, at et Schengen-visumkan udstedes for en, to eller flere indrejser. Det fremgår endvidere, at gyldighedsperioden ikkemå overstige fem år, og at et visum højst giver ret til 90 dages ophold pr. halvår.Det følger af visumkodeksens artikel 24, stk. 2, samt af kommentaren hertil ivisumhåndbogen,46at der skal udstedes visum gældende for flere indrejser og med længeregyldighed, hvis ansøgeren dokumenterer behovet for eller begrunder hensigten om at rejse ofte4546

og/eller regelmæssigt, navnlig under hensyn til en erhvervsmæssig eller familiemæssigsituation, og ansøgeren dokumenterer sin integritet og pålidelighed, navnlig gennemdokumentation for tidligere problemfri ophold.Det forudsættes, at ansøgeren har anført i ansøgningsskemaet, at ansøgeren ønsker visumgældende for flere indrejser.Som det fremgår af det statistiske materiale gennemgået i del III, afsnit 1, udgør visa gældendefor flere indrejser 33,1 % af alle visumtilladelser meddelt af de danske myndigheder, mensgennemsnittet for Schengen-landene samlet set ligger på 41,6 %. Der ses generelt en tendenstil, at Schengen-landene i stigende omfang benytter muligheden for at udstede flerårige visamed gyldighed for flere indrejser, og nogle lande anvender muligheden for at udstede sådannevisa i betydeligt større omfang end Danmark.En del af forklaringen herpå kan være, at de danske repræsentationer i nogen grad ertilbageholdende med at udstede visa for længere perioder, idet visumkodeksen jo foreskriver, atdette kun kan ske, hvis ansøgeren er kendt for sin integritet og pålidelighed, samt denpågældende dokumenterer et behov for flere indrejser.47Herudover opleves det ofte, at ansøgerne ikke er opmærksomme på muligheden for at ansøgeom visum gældende for flere indrejser, eller at ansøgerne urigtigt tror, at det kan være til skadefor deres ansøgning, hvis de søger om flere indrejser.1.1.4. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerFormålet med indførelse af en generel ordning med akkreditering af virksomheder ivisumpligtige landeEfter arbejdsgruppens opfattelse bør visumsagsbehandlingen i forretningssager være så smidigsom muligt. Visumpligtige forretningsrejsende, der har et legitimt formål i Danmark, skalkunne få visum efter en enkel procedure.Som anført ovenfor er det endvidere arbejdsgruppens vurdering, at indførelse af en generelordning med akkreditering af virksomheder i visumpligtige lande, hvorefter medarbejdere mv.vil kunne få visum efter enkle procedurer, vil kunne bidrage til at markedsføre Danmark som etland, der er åbent for samhandel.47

Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der indføres en Red Carpet-ordning for forretningsrejsendemed Danmark som hoveddestination i stil med den nederlandske Orange Carpet-ordning,således at visse virksomheder i visumpligtige lande kan akkrediteres, hvorefter personertilknyttet de akkrediterede virksomheder får lettere og hurtigere adgang til at opnå visum påansøgningsrepræsentationerne, idet deres integritet og pålidelighed som udgangspunkt kananses for godtgjort i kraft af tilknytningen til den akkrediterede virksomhed.Red Carpet-ordningen er tiltænkt forretningsrejsende, der også efter den nuværende praksis kanmeddeles visum, og der er således ikke tale om en lempelse af praksis for de visumansøgere,der i dag meddeles afslag, men om en forenkling af procedurerne for de personer, der skal tilDanmark i anledning af et reelt forretningsforhold.Med indførelsen af en Red Carpet-ordning vil repræsentationerne kunne tilbyde de omfattedeforretningsrejsende en kortere sagsbehandlingstid, undlade at stille visse dokumentationskrav,begrænse kravet om personligt fremmøde og udvide anvendelsen af visa gældende for flereindrejser.Som nærmere beskrevet ovenfor kan de almindelige dokumentationskrav i visumkodeksen ogkravet om personligt fremmøde kun fraviges, hvis ansøgeren er kendt for sin integritet ogpålidelighed, ligesom dette kriterium også er en forudsætning for, at ansøgeren kan få etflerårigt visum. En Red Carpet-ordning vil derfor være møntet på forretningsfolk, der også efteren individuel vurdering ville kunne meddeles visum på repræsentationen uden forelæggelse forUdlændingestyrelsen, hvis repræsentationen havde tilstrækkeligt kendskab til ansøgeren og denvirksomhed, hvor ansøgeren arbejder.Allerede i dag lægger de danske myndigheder stor vægt på en visumansøgersansættelsesforhold, og repræsentationerne vil sædvanligvis kunne meddele visum udenforelæggelse for Udlændingestyrelsen i sager, hvor ansøgeren arbejder for en virksomhed, derer kendt af repræsentationen som stabil og pålidelig. Endvidere vil ansættelsen – sammenholdtmed de øvrige oplysninger om ansøgeren – efter en konkret og individuel vurdering kunnebegrunde fravigelse af f.eks. de almindelige dokumentationskrav eller kravet om personligtfremmøde. En ansøger vil imidlertid ikke have mulighed for at indrette sig i tillid til, at der kanmeddeles visum på repræsentationen, ligesom det ikke vil være muligt på forhånd at oplyse, omder er grundlag for fravigelse af dokumentationskrav mv.En Red Carpet-ordning vil indebære, at der gennem akkrediteringen af en virksomhed påforhånd identificeres en række sager, hvor der som hovedregel kan meddeles visum, fordi

ansøgerens integritet og pålidelighed anses for godtgjort, og ordningen vil dermed givemulighed for at fravige en del af de krav, som ansøgerne kan opleve som unødige hindringerfor en smidig sagsbehandling. Endvidere giver ordningen mulighed for at forkortesagsbehandlingstiden, idet en del af kontrollen med ansøgerne vil være foretaget på forhåndgennem akkrediteringen af virksomheden.Det overvejende udgangspunkt vil således være, at ansøgere, der er omfattet af Red Carpet-ordningen, kan meddeles visum på repræsentationen uden forelæggelse forUdlændingestyrelsen. Det forhold, at en virksomhed er tilsluttet Red Carpet-ordningen, skaldog ikke i sig selv betyde, at ansøgere tilknyttet virksomheden automatisk kan meddeles visum.Der skal således fortsat ske en vurdering af asyl- og immigrationsrisikoen for hver enkeltansøger, ligesom det er et krav, at ansøgerne opfylder de grundlæggende indrejsebetingelser,heriblandt kravet om besiddelse af et gyldigt rejsedokument og kravet om, at ansøgerne ikkemå være indberettet til Schengen-informationssystemet (SIS) som uønskede. Endvidere gælderde almindelige regler om konsultation af sikkerhedsmyndighederne og de almindelige rammerfor et visums gyldighed (dvs. højst 90 dage pr. halvår). Hvis en dansk repræsentation vurderer,at en visumansøgning kræver nærmere undersøgelser, skal repræsentationen foretage en sådanundersøgelse eller om fornødent forelægge sagen for Udlændingestyrelsen i overensstemmelsemed den almindelige praksis, og hvis betingelserne for meddelelse af visum ikke er opfyldt,skal der meddeles et afslag.Lokal tilpasningI lighed med den nederlandske ordning skal de overordnede rammer for en dansk Red Carpet-ordning fastlægges, mens det bør overlades til de enkelte repræsentationer at tilpasse dekonkrete ordninger til nationale eller lokale forhold.Red Carpet-ordningen bør efter arbejdsgruppens opfattelse indføres på alle deviseringsbemyndigede danske repræsentationer, men den konkrete udmøntning af ordningenmå nødvendigvis variere fra sted til sted.Indholdet af de enkelte Red Carpet-ordninger bør efter arbejdsgruppens opfattelse fremgå af deenkelte repræsentationers hjemmesider.Arbejdsgruppen anbefaler, at repræsentationerne tilpasser Red Carpet-ordningerne på baggrundaf den generelle asyl- eller immigrationsrisiko i det relevante land/område. I de lande/områder,hvor der generelt er en relativt stor risiko for, at ansøgerne vil benytte et visumophold til at

søge asyl eller i øvrigt tage ulovligt ophold, må repræsentationerne således stille relativt storekrav til en virksomhed i forbindelse med akkrediteringen, ligesom de konkrete ordninger ogsåbør finde anvendelse på en forholdsvis snæver kreds af visumansøgere. Omvendt bør der ikkestilles særligt strenge krav til hverken virksomheder eller ansøgere i de lande/områder, hvorrisikoen for misbrug er minimal.Ved indførelsen af Red Carpet-ordninger skal repræsentationerne indhente oplysninger fraUdlændingestyrelsen vedrørende aktuelle asyl- og immigrationstendenser, således at disseoplysninger kan indgå i overvejelserne om, hvordan ordningen skal udmøntes på denpågældende lokalitet.Akkreditering af virksomhederArbejdsgruppen finder ikke anledning til at begrænse Red Carpet-ordningen til virksomhedermed datterselskaber el.lign. i Danmark, således som det er udgangspunktet i den nederlandskeordning, men der bør naturligvis stilles krav om handel eller andet samarbejde med Danmark afet sådant omfang, at virksomheden faktisk har et reelt behov for jævnligt at sende medarbejderepå forretningsrejse her i landet.Arbejdsgruppen finder heller ikke anledning til at begrænse Red Carpet-ordningen til kun atomfatte private erhvervsvirksomheder. Det er således arbejdsgruppens opfattelse, at der ogsåbør være mulighed for at akkreditere visse uddannelsesinstitutioner, foreninger ogorganisationer, som har behov for jævnligt at sende medarbejdere mv. her til landet som led ideres virksomhed.Ved behandlingen af ansøgninger om akkreditering af uddannelsesinstitutioner, foreninger ogorganisationer bør det indgå i vurderingen, om Danmarks samarbejdsrelationer til udlandet talerfor at imødekomme ansøgningen.Ved vurderingen af, om en virksomhed kan akkrediteres, bør der lægges vægt på, om der er taleom en veletableret virksomhed, om virksomheden er sund og stabil, og om virksomheden måantages at have et sådant kendskab til de medarbejdere, der sendes på forretningsrejse, atvirksomheden faktisk har en mulighed for at indestå for de pågældende.Arbejdsgruppen har overvejet, om det bør være en forudsætning for, at en virksomhed kanakkrediteres, at virksomheden tidligere har sendt medarbejdere på forretningsrejse i Schengen-området. Et sådant krav vil selvsagt give repræsentationerne et bedre grundlag for at tage

stilling til en ansøgning om akkreditering, idet de – ud over oplysningerne om selvevirksomheden – også vil have mulighed for at vurdere immigrationsrisikoen i lyset afoplysningerne om de faktisk gennemførte rejser. På den anden side vil der være situationer,hvor udenlandske virksomheder overvejer at indlede et samarbejde med forretningspartnere iDanmark, og hvor muligheden for at blive tilsluttet en Red Carpet-ordning eventuelt vil kunnebidrage til, at samarbejdet kommer i stand. Hvis repræsentationerne i sådanne tilfælde harmulighed for at vurdere immigrationsrisikoen på andet grundlag, forekommer det unødvendigtat opstille et fast krav om, at virksomheden tidligere skal have sendt medarbejdere tilSchengen-området.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at repræsentationerne i forbindelse medindførelsen af Red Carpet-ordninger skal tage stilling til, om der i det pågældende land/områdeskal stilles krav om medarbejderes tidligere problemfri rejser, inden en virksomhed kanakkrediteres. I den forbindelse bør repræsentationerne bl.a. lægge vægt på den generelle asyl-eller immigrationsrisiko, der kendetegner ansøgere fra det relevante land/område. Hvisimmigrationsrisikoen er begrænset, vil det således ikke være udelukket at akkreditere envirksomhed, der først lige har indledt et samarbejde med en virksomhed i Danmark. Omvendtkan der efter omstændighederne være grund til at stille betydelige krav til medarbejdernesrejsehistorie, hvis der er tale om en virksomhed i et land/område, hvor der generelt er en højgrad af risiko for ulovlig immigration. I sidstnævnte tilfælde kan det f.eks. være relevant atstille krav om, at et bestemt antal medarbejdere skal have haft problemfrie visumophold,og/eller at virksomheden skal have haft flere års erfaringer med at sende medarbejdere påforretningsrejser i Schengen-området.Til brug for vurderingen af, om en virksomhed kan akkrediteres, kan repræsentationeneventuelt stille krav om, at medarbejderne i enkelte tilfælde skal dokumentere deres hjemrejseover for repræsentationen, om nødvendigt ved personligt fremmøde.Arbejdsgruppen anbefaler, at virksomhederne som en betingelse for at blive akkrediterede skalunderskrive en aftale med den relevante danske repræsentation, hvori virksomheden erklærer atville indestå for de medarbejdere, som efterfølgende bliver meddelt visum på baggrund afakkrediteringen. Aftalen mellem virksomheden og repræsentationen bør endvidere indeholdeen beskrivelse af Red Carpet-ordningen i det relevante område.Arbejdsgruppen har desuden overvejet, om en akkreditering til Red Carpet-ordningen skal væretidsbegrænset. På den ene side må en tidsbegrænsning formindske risikoen for misbrug, idet detsikres, at alle virksomheder kontrolleres i forbindelse med fornyet ansøgning om akkreditering,

hvorved det f.eks. undgås, at en lukket virksomhed kan fortsætte med at sende personer tilSchengen-området. Endvidere vil en tidsbegrænsning betyde, at det er muligt at tage højde forændringer i de generelle forhold i hjemlandet af betydning for asyl- og immigrationsrisikoen.På den anden side skal der naturligvis ikke opstilles bureaukratiske hindringer forvirksomhederne i større omfang end absolut nødvendigt.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en akkreditering som udgangspunkt skal væretidsbegrænset og have en gyldighed på tre år. Repræsentationerne bør dog kunne udstrækkeperioden til fem år, hvis der er tale om en særligt stabil virksomhed, og risikoen for ulovligimmigration i landet/området er begrænset.Selve behandlingen af ansøgninger om akkreditering bør efter arbejdsgruppens opfattelseforetages af repræsentationerne. Det vil dog være hensigtsmæssigt, hvis repræsentationerneløbende underretter Udenrigsministeriet om, hvilke firmaer der er blevet akkrediteret, således atoplysningerne herom kan være samlet på ét sted. På denne måde sikres det, at der hele tiden eroverblik over Red Carpet-ordningens anvendelse, hvilket vil betyde, at myndighederne hurtigtkan gribe ind, hvis der på et tidspunkt skulle opstå problemer med misbrug af ordningen.Den omfattede personkredsArbejdsgruppen har overvejet, hvilke medarbejdere i de akkrediterede virksomheder der skalvære omfattet af ordningen, herunder om ordningen alene skal finde anvendelse påmedarbejdere med en relativt høj position i de godkendte virksomheder, på alle fastansattemedarbejdere, som har behov for at rejse som led i ansættelsen, eller på en bredere kreds afpersonertilknyttetvirksomheden,herunderf.eks.eksternekonsulenterogforretningsforbindelser. På den ene side kan der være gode grunde til, at en virksomhed ønskerat sende løsere ansatte eller konsulenter på forretningsrejse i Schengen-området, hvis depågældende har ekspertisen til at varetage virksomhedens interesser under rejsen. På den andenside kan risikoen for ulovlig immigration selvsagt være større for en medarbejder i enmidlertidig stilling eller en forretningsforbindelse, som virksomheden kun har et begrænsetkendskab til.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at ordningen som udgangspunkt skal omfattefastansatte medarbejdere i en akkrediteret virksomhed samt andre personer med en tilsvarendefast tilknytning til virksomheden, f.eks. bestyrelsesmedlemmer.

Dette udgangspunkt kan fraviges i skærpende retning, således at det alene er højtståendemedarbejdere, der omfattes af ordningen, såfremt landet/området generelt er kendetegnet af enhøj asyl- eller immigrationsrisiko, hvorimod ordningen kan udvides til også at omfatte eksternekonsulenter, hvis immigrationsrisikoen i landet/området er begrænset.For at blive omfattet af Red Carpet-ordningen skal en visumansøger således være tilknyttet enakkrediteret virksomhed, institution el.lign. Enkeltpersoner, der ikke har tilknytning til enakkrediteret virksomhed eller institution, vil således ikke være omfattet af Red Carpet-ordningen. Hvis repræsentationerne af andre grunde kender en visumansøger for denpågældendes integritet og pålidelighed, er der dog intet til hinder for, at repræsentationernetilbyder de samme fordele til sådanne ansøgere. Dette kan f.eks. være relevant i sagervedrørende visse medlemmer af politiske partier og/eller interessegrupper, ledere i denoffentlige forvaltning, repræsentanter fra NGO’er mv.Krav til den enkelte ansøgning om visum under ordningenVed behandlingen af visumansøgninger fra medarbejdere tilknyttet akkrediterede virksomhederskal det efter visumkodeksen være et ufravigeligt krav, at ansøgerens hoveddestination erDanmark.Endvidere bør det fortsat være en forudsætning for meddelelse af visum, at ansøgeren erinviteret til Danmark af en virksomhed, institution eller organisation, der er registreret her ilandet. Efter arbejdsgruppens opfattelse vil kravet om en vært i Danmark således være med tilat begrænse risikoen for misbrug, idet det vil være muligt for repræsentationerne at indhente enbekræftelse på besøget og evt. supplerende oplysninger om formålet med opholdet.I lighed med de nuværende forhåndsgodkendelsesordninger på de danske repræsentationer iKina anbefaler arbejdsgruppen således, at visumansøgerne både skal indlevere etinvitationsbrev fra virksomheden i Danmark og et brev fra den akkrediterede virksomhed iansøgerens opholdsland.Red Carpet-ordningen bør desuden begrænses til at omfatte de tilfælde, hvor rejsen erarrangeret som led i personens opgaver for den akkrediterede virksomhed. Ordningen skalderimod ikke omfatte de tilfælde, hvor en person tilknyttet en akkrediteret virksomhed vil rejse

på privatbesøg eller turistferie i Danmark.48Dog bør personer omfattet af ordningen somudgangspunkt have mulighed for at kombinere en forretningsrejse med et ferieophold, ligesomordningen også bør omfatte en ægtefælle/samlever, hvis pågældende ønsker at ledsageansøgeren på rejsen.Forenklede procedurerEn dansk Red Carpet-ordning vil først og fremmest skulle give medarbejdere i akkrediteredevirksomheder ret til en kortere sagsbehandlingstid. Der bør således være et servicemål på højst72 timer, hvilket omfatter den reelle sagsbehandlingstid på repræsentationen. I lighed med dennederlandske ordning må sagsbehandlingstiden udmeldes således, at der ikke medgår den tid,der bruges på et eventuelt outsourcing-bureau, ligesom der må tages forbehold for en eventuelkonsultationsperiode.Endvidere bør ordningen lægge op til en udvidet anvendelse af visa gældende for flere indrejserog med flere års gyldighed. Ved fastlæggelsen af et visums gyldighed i konkrete sager bør derbåde lægges vægt på ansøgernes oplysninger om behov for flere indrejser og på, om ansøgernei kraft af tilhørsforholdet til den akkrediterede virksomhed kan antages at have behov forregelmæssigt at rejse til Danmark eller andre Schengen-lande. Endvidere bør det tillæggesbetydning, om ansøgerne tidligere har rejst i Schengen-området, og/eller om ansøgerne har ensådan nær tilknytning til den akkrediterede virksomhed, at deres integritet og pålidelighed kananses for godtgjort gennem akkrediteringen af virksomheden.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at førstegangsrejsende normalt ikke bør meddeles visumgældende for mere end et år, hvorimod personer, der tidligere har haft et eller flere problemfriophold i Schengen-området, som udgangspunkt bør meddeles visum for længere perioder.Arbejdsgruppen finder endvidere, at kravet om personligt fremmøde i forbindelse medindgivelsen af visumansøgninger bør fraviges for personer omfattet af Red Carpet-ordningen.Det vil dog i en periode være nødvendigt at kræve personligt fremmøde med henblik påoptagelse af biometri, efterhånden som VIS-systemet bliver taget i brug på de forskelligerepræsentationer. Når en person én gang har fået optaget biometri, vil det igen blive muligt atfravige kravet om personligt fremmøde, indtil der er forløbet fem år, og biometrien skal optagespå ny.48

Det vil være hensigtsmæssigt, hvis enkelte personer fra de akkrediterede virksomhederbemyndiges til at indlevere visumansøgninger på vegne af medarbejderne i virksomheden.Herudover er det arbejdsgruppens opfattelse, at dokumentationskravene bør lempes forpersoner omfattet af Red Carpet-ordningen, idet en del af den dokumentation, der normaltkræves, vil være overflødig i sager, hvor ansøgeren er tilknyttet en akkrediteret virksomhed.Eksempelvis vil dokumentation for virksomhedens økonomiske situation og for relationen tilvirksomheden i Danmark i almindelighed være unødvendig, idet disse forhold vil værekontrolleret i forbindelse med akkrediteringen af virksomheden. Som følge afansættelsesforholdet vil det endvidere – som absolut hovedregel – kunne lægges til grund, atansøgeren er i besiddelse af tilstrækkelige midler til underhold og hjemrejse, uden at der erbehov for dokumentation for ansøgerens økonomiske situation eller for reservation af hotel ogflybillet.Ved vurderingen af, om – eller i hvilket omfang – dokumentationskravene kan lempes iforbindelse med etableringen af en Red Carpet-ordning på en repræsentation, må der tageshøjde for, om der generelt er problemer med svig eller anvendelse af falske dokumenter iområdet, således at der er et særligt behov for indhentelse af dokumenter eller for verificeringaf indleverede dokumenter.Selv om der i forbindelse med en Red Carpet-ordning er sket en lempelse afdokumentationskravene, bør det altid være muligt at anmode om supplerende dokumentation,hvis repræsentationen i det enkelte tilfælde vurderer, at det er nødvendigt af hensyn til denkonkrete sikkerheds- eller immigrationsrisiko.Repræsentationerne bør endvidere indhente al sædvanlig dokumentation, hvis der i en sag ernoget, der indikerer, at der er tale om ”visum-shopping”. Arbejdsgruppen har i den forbindelsenoteret sig, at harmoniseringen af dokumentationskravene i det lokale Schengen-samarbejdeførst og fremmest er gennemført med henblik på at undgå ”visum-shopping”, hvorvisumpligtige udlændinge søger om visum til et andet land end den reelle hoveddestination.Dette hensyn vil dog sjældent være relevant i forhold til personer, der er tilknyttet envirksomhed omfattet af Red Carpet-ordningen, idet akkrediteringen jo bygger på, atvirksomheden har relationer til netop Danmark.Arbejdsgruppen anbefaler desuden, at repræsentationerne ved etableringen af Red Carpet-ordninger skal kunne undtage de omfattede personer fra kravet om tidsbestilling i forbindelse

med indgivelsen af visumansøgninger, ligesom repræsentationerne skal kunne beslutte atopstille særlige VIP-skranker på ansøgningsstederne.KontrolforanstaltningerMed henblik på at undgå misbrug bør indførelsen af ordningen efter arbejdsgruppens opfattelseledsages af effektive kontrolforanstaltninger, bl.a. i form af regelmæssige stikprøvekontroller.Ved stikprøvekontrol bør repræsentationerne foretage en fuldstændig kontrol af, atvisumansøgeren opfylder alle betingelserne for at blive meddelt visum. Repræsentationerne børbl.a. kontrollere ansøgerens tilhørsforhold til den akkrediterede virksomhed og invitationen fraværten i Danmark, herunder ved indhentelse af bekræftelse på besøget og formålet hermed.Repræsentationen bør også kontrollere, om ansøgeren opfylder betingelserne vedrørendebesiddelse af tilstrækkelige midler, passende rejsesygeforsikring mv. Herudover bør der medmellemrum foretages kontrol af, om ansøgerne faktisk returnerer til hjemlandet ioverensstemmelse med de udstedte visa. I den forbindelse bør repræsentationerne havemulighed for at pålægge visumansøgerne at dokumentere deres hjemrejse ved fremsendelse afpaskopier, ligesom repræsentationerne også bør have mulighed for at pålægge ansøgerne atdokumentere hjemrejsen ved personligt fremmøde, hvis der er konkret mistanke om, atansøgeren har misbrugt sit visum. Muligheden for at kræve personligt fremmøde pårepræsentationen efter visumopholdet bør dog kun benyttes helt undtagelsesvist.Ud over disse kontrolforanstaltninger i forhold til konkrete sager anbefaler arbejdsgruppen ensamlet kontrol med repræsentationernes administration af Red Carpet-ordningen, f.eks. i formaf årlige stikprøvekontroller af sager, hvor der er ansøgt om visum under henvisning til RedCarpet-ordningen.Hvis en virksomhed har opnået at blive akkrediteret under Red Carpet-ordningen gennem svig,eller hvis betingelserne for akkrediteringen ikke længere er til stede, skal akkrediteringeninddrages. Sidstnævnte kan f.eks. være tilfældet, hvis virksomheden går konkurs.Hvis en akkrediteret virksomhed sender personer til Danmark, som misbruger deres visum, børder ligeledes være mærkbare sanktioner – også over for virksomheden. Arbejdsgruppen foreslårderfor, at manglende overholdelse af vilkårene ved groft eller gentagen misbrug af visa skalresultere i, at virksomheden mister akkrediteringen og ikke kan opnå en ny akkreditering i op tiltre år.

Endvidere bør den relevante repræsentation meddele i Schengen-kredsen, at der har væretproblemer med det pågældende firma, således at de øvrige landes repræsentationer i områdetogså bliver opmærksomme på problemerne. Efter arbejdsgruppens opfattelse må detteforventes at have en præventiv effekt.Der vil f.eks. være tale om misbrug af et visum, hvis en person benytter opholdet i Danmark tilat søge asyl, undlader at udrejse i overensstemmelse med det meddelte visum eller ansøger omopholdstilladelse inden for et område, der er omfattet af karensreglerne, jf. udlændingelovens §4 c. Endvidere vil det være misbrug, hvis personen arbejder uden fornøden tilladelse undervisumopholdet, ligesom det også vil være misbrug, hvis visumansøgningen er indgivet med etandet formål end det opgivne, f.eks. hvis der meddeles visum med henblik på forretningsbesøg,og ansøgerens primære formål reelt er at rejse på turist- eller privatbesøg.Afskæring af klageadgangArbejdsgruppen finder ikke, at repræsentationernes afgørelser om afslag på akkreditering ellerom inddragelse af en meddelt akkreditering skal kunne påklages særskilt. Arbejdsgruppen harherved lagt vægt på, at et afslag på akkreditering af en virksomhed eller institution ikke vilafskære personer, som er tilknyttet virksomheden, fra at få visum, men alene vil betyde, atderes sag skal behandles individuelt. Vurderingen af, om en virksomhed kan akkrediteres,bygger i øvrigt på den relevante repræsentations kendskab til såvel virksomheden som delokale forhold, og det vil derfor være vanskeligt for en myndighed beliggende i Danmark atefterprøve repræsentationens skøn i sådanne sager.

Som nærmere omtalt ovenfor i afsnit 1.1.2 indebærer den eksisterende danskeforhåndsgodkendelsesordning først og fremmest, at visumpligtige udlændinge, der er inviterettil Danmark af godkendte virksomheder, som udgangspunkt kan meddeles visum pårepræsentationerne uden forelæggelse for Udlændingestyrelsen, idet kravet om, at der skal væretale om et reelt forretningsforhold, som altovervejende hovedregel kan anses for opfyldt udenyderligere kontrol af virksomheden.De pågældende personer er derimod ikke fritaget for at opfylde de almindeligevisumbetingelser, og det er desuden et krav, at der består en naturlig sammenhæng mellemderes erhverv i hjemlandet og den forhåndsgodkendte virksomheds forretningsområde.Godkendelsen indebærer således primært, at kontrollen med virksomheden er foretaget påforhånd, hvilket i nogle tilfælde kan forkorte sagsbehandlingstiden.Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerArbejdsgruppen finder, at de overvejelser, som taler for indførelse af en Red Carpet-ordning,ligeledes taler for, at den nuværende forhåndsgodkendelsesordning for virksomheder iDanmark justeres, således at det bliver mere attraktivt for danske virksomheder at væretilknyttet ordningen.Arbejdsgruppen anbefaler, at forhåndsgodkendelsesordningen – ligesom Red Carpet-ordningen– udvides, således at det ikke kun er erhvervsvirksomheder, der kan godkendes, men også visseuddannelsesinstitutioner, foreninger og organisationer.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at ordningen ændres, således at personer, der søger omvisum for at besøge en forhåndsgodkendt virksomhed, får adgang til de samme fordele, der erknyttet til Red Carpet-ordningen.En udvidelse af den danske forhåndsgodkendelsesordning må dog ske under hensyn til, at detikke på forhånd vil være muligt at forudse, hvilke personer en dansk virksomhed vil invitere tilDanmark – og dermed heller ikke, i hvilket omfang der vil være risiko for ulovlig immigration.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der ikke fastlægges en særlig Red Carpet-ordning for visumpligtige forretningsforbindelser, der skal besøge en forhåndsgodkendtvirksomhed i Danmark, men at de bliver omfattet af den Red Carpet-ordning, der gælder i detland/område, hvor de søger om visum, forudsat at de har fast ophold på det pågældende sted.

Udenlandske forretningsforbindelser, der er omfattet af forhåndsgodkendelsesordningen, børsåledes efter arbejdsgruppens opfattelse som udgangspunkt have de samme rettigheder sommedarbejdere mv. i virksomheder, som er omfattet af Red Carpet-ordningen, i relation til bl.a.sagsbehandlingstid, krav om personligt fremmøde og udstedelse af visa gældende for flereindrejser.Arbejdsgruppen finder dog ikke, at forretningsforbindelser, der er omfattet afforhåndsgodkendelsesordningen, generelt kan fritages for kravet om dokumentation forbesiddelse af tilstrækkelige midler mv., idet dokumentationen vedrørende de pågældendesøkonomiske situation ikke kan anses for overflødig, hvis de rejser på egen hånd, og der ikke eren virksomhed i hjemlandet, der indestår for dem. Kravet om dokumentation for tilstrækkeligemidler bør kun fraviges, hvis virksomheden i Danmark har erklæret i invitationen til depågældende at ville indestå økonomisk for eventuelle udgifter i forbindelse med deres opholdog hjemrejse.En udvidelse af den danske forhåndsgodkendelsesordning til flere typer af virksomheder ogmed mulighed for fravigelse af bl.a. kravet om personligt fremmøde forudsætter efterarbejdsgruppens opfattelse, at Udlændingestyrelsens kontrolmuligheder forbedres.Arbejdsgruppen finder således, at Udlændingestyrelsen ved forhåndsgodkendelse af envirksomhed eller i forbindelse med enkelte sager skal have mulighed for at stille krav om, at deinviterede forretningsforbindelser undtagelsesvist skal dokumentere deres hjemrejse over forrepræsentationen ved fremsendelse af paskopier eller – om nødvendigt – ved personligtfremmøde.Arbejdsgruppen anbefaler desuden, at reglerne ændres, således at en forhåndsgodkendelsefremover skal være tidsbegrænset og have en gyldighed på enten tre eller fem år, afhængig afvirksomhedens stabilitet og erfaringer med at invitere udlændinge på besøg på visumophold.Endvidere finder arbejdsgruppen, at en udvidelse af forhåndsgodkendelsesordningen måforudsætte, at der gennemføres regelmæssige stikprøvekontroller.Arbejdsgruppen finder ikke, at Udlændingestyrelsens afgørelser om afslag påforhåndsgodkendelse eller om inddragelse af en meddelt forhåndsgodkendelse skal kunnepåklages særskilt. Arbejdsgruppen finder således – i lighed med det anførte vedrørende RedCarpet-ordningen – at der ikke er behov for særskilt klageadgang i disse tilfælde, idet et afslagpå forhåndsgodkendelse af en virksomhed eller institution ikke vil afskære visumpligtige

1.3. Særlige ordninger for visumpligtige søfolkDanmarks Rederiforening og Danmarks Skibsmæglerforening har udarbejdet et oplæg om”Schengen-reglernes betydning for besætningsskift mv. i Danmark” med en beskrivelse af deproblemer, som besætningsskift i Danmark giver anledning til for søfartserhvervet, og forslagtil løsninger (bilag 4).Erhvervet har bl.a. anført, at der kan forekomme situationer, hvor det ikke har været muligt atindhente visum fra den danske repræsentation i den søfarendes hjemland forud for enten på-eller afmønstring. Ifølge erhvervet bør den hidtidige praksis, hvor skibets agent orientererpolitiet på forhånd, og hvor politiet giver forhåndsgodkendelse til udstedelse af et nødvisum pågrænsen, opretholdes. Erhvervet foreslår endvidere, at den nuværende ordning, hvoreftersøfarende ikke behøver visum, når de skal fra Københavns Havn til Københavns Lufthavn medhenblik på udrejse af Schengen-området, implementeres på landsplan for alle søfarende, derskal afmønstre et skib.Ifølge erhvervet er der endvidere uens praksis i forhold til udstedelse af ”multiple entry visa”(visum gældende for flere indrejser) til udenlandske søfarende. Erhvervet ønsker bedremuligheder for udenlandske søfolk til at opnå visum, der gælder for flere indrejser og med enløbetid på mindst et år.I oplægget til løsning af problemerne har erhvervet endvidere beskrevet de problemer, somSchengen-reglernes forskrifter om kontrol ved ind- og udrejse medfører for søfartserhvervet.Da disse problemstillinger ikke vedrører visumreglerne eller administrationen af disse, hararbejdsgruppen ikke drøftet problemstillingerne. Særligt for så vidt angår det rejste spørgsmålom besætningsskift på en red, dvs. uden at skibet lægger til i en egentlig havn, harJustitsministeriet dog oplyst til arbejdsgruppen, at Justitsministeriet kan tilslutte sig erhvervetsløsningsforslag, hvorefter tilladelse til skift på reden som hovedregel vil kunne meddeles, nårpolitiet er adviseret på forhånd.Det er herudover anført i arbejdsgruppen, at der har været problemer med visumansøgningerindgivet af søfolk via repræsentationer i udlandet, idet de tilgængelige invitationsblanketter

ikke er beregnet til denne ansøgergruppe, hvorfor det er vanskeligt at udfylde blanketternekorrekt.491.3.1. Gældende regler om udstedelse af visum på grænsen til søfolkDet følger af visumkodeksens artikel 36, stk. 1, at der kan udstedes visum ved grænsen medhenblik på transit til visumpligtige søfolk, hvis ansøgerne opfylder betingelserne i artikel 35,stk. 1, og passerer den pågældende grænse med henblik på at påmønstre, påmønstre igen ellerafmønstre et skib.50Henvisningen til artikel 35, stk. 1, indebærer for det første, at søfolk skal opfylde degrundlæggende indrejsebetingelser fastlagt i Schengen-grænsekodeksens artikel 5, stk. 1,litra a, c, d og e. Herudover er det et krav, at de pågældende søfolk ikke har været i stand til atansøge om visum på forhånd, og at de efter anmodning dokumenterer, at der er tale omuforudsigelige og tvingende indrejsegrunde. Endelig er det et krav, at deres tilbagerejse tilhjemlandet, opholdslandet eller transitlandet vurderes at være sikker.I Danmark er det som udgangspunkt politiet, der behandler ansøgninger om visum ved grænsentil visumpligtige søfolk.Udlændingestyrelsen har således bemyndiget politiet til at udstede visum ved grænsen i sagervedrørende visumpligtige søfolk i transit i medfør af udlændingebekendtgørelsens § 19, stk. 6,jf. cirkulære nr. 70 af 10. august 2010 (sømandscirkulæret).I 2012 udstedte politiet visum ved grænsen i 3.045 tilfælde, hvoraf langt størstedelen varsømandsviseringer, mens et begrænset antal var nødviseringer til andre end søfolk.51Politiet kan meddele Schengen-visum med henblik på transit til visumpligtige søfolk, som skalafmønstre et skib, påmønstre et skib eller ommønstre mellem to skibe, hvor de pågældendepersoner skal arbejde eller har arbejdet som søfolk.

Visummet udstedes som udgangspunkt for 5 dages ophold og én indrejse. Dog kan der udstedesvisum for op til 15 dages ophold og med ret til to eller flere indrejser, hvis der er behov herfor,og dette efter anmodning dokumenteres, jf. sømandscirkulærets § 6, stk. 2 og 3.Politiet kan kun meddele visum, hvis søfolkene er i besiddelse af gyldigt rejsedokument ogtilstrækkelige midler, og hvis de ikke har indrejseforbud i Danmark eller er indberettet tilSchengen-informationssystemet som uønskede, jf. sømandscirkulærets § 5, stk. 1.Endvidere er politiets kompetence begrænset til sager, hvor søfolkene ikke skal i konsultationhos danske centrale myndigheder (PET) og/eller hos andre Schengen-lande. I sager, hvor derskal ske konsultation, skal politiet forelægge sagen for Udlændingestyrelsen, der hereftervurderer, om der er grundlag for at meddele den pågældende et nationalt begrænset visum, jf.sømandscirkulærets § 5, stk. 2.Det er endvidere en forudsætning, at de pågældende søfolk på grund af tidsnød og tvingendegrunde ikke har kunnet ansøge om visum forinden indrejsen og efter anmodning dokumenterer,at der foreligger uforudsigelige og tvingende indrejsegrunde, jf. sømandscirkulærets § 4, stk. 1.Bestemmelsen svarer til artikel 35, stk. 1, i visumkodeksen.I praksis forekommer det kun sjældent, at politiet er afskåret fra at behandle en sag som følge afindrejseforbud eller registrering i Schengen-informationssystemet, og proceduren i sager, hvorder skal gennemføres konsultation, giver heller ikke anledning til problemer.Fortolkningen af kravet om, at søfolk, der søger om visum ved indrejsen, ikke må have haftmulighed for at ansøge om visum på forhånd, og at der skal foreligge uforudsigelige ogtvingende indrejsegrunde, er derimod af stor praktisk betydning.Det anføres i visumhåndbogen, at der relativt ofte vil foreligge”uforudsigelige og tvingendeindrejsegrunde”i sager vedrørende visumpligtige søfolk, idet der – bl.a. som følge afvejrforholdene – ofte vil forekomme uforudsigelige ændringer af sejlplanen for det skib, somsøfolkene påmønstrer, påmønstrer igen eller afmønstrer.52Visumhåndbogen indeholder desuden eksempler til illustration af, hvornår kravet omuforudsigelige og tvingende indrejsegrunde kan anses for opfyldt.53

Det anføres, at kravet f.eks. vil være opfyldt, hvis en sømand fra Filippinerne, der bor i en lillelandsby på en ø nogle hundrede kilometer fra ambassaden, den 1. maj får besked af sinskibsagent om, at han skal påmønstre et skib i Rotterdam havn, der afsejler havnen den 8. maj.Hvis sømanden allerede den 1. maj får besked om, at han skal påmønstre et skib den 28. maj,vil kravet om uforudsigelige og tvingende indrejsegrunde derimod ikke være opfyldt.Kravet vil heller ikke være opfyldt, hvis sømanden arbejder på et krydstogtsskib med enregelmæssig fartplan, som forlader Rotterdam havn hver tredje måned på samme dag ogtidspunkt.Visumhåndbogen lægger med disse eksempler op til en relativt smidig praksis forsømandsviseringer, men forudsætter dog, at ordningen ikke skal anvendes frem for almindeligeviseringer, hvis det faktisk har været muligt at ansøge om visum i forvejen.Det anbefales endvidere i visumhåndbogen, at repræsentationerne i vidt omfang benyttermuligheden for at meddele søfolk visum gældende for flere indrejser og med f.eks. et årsgyldighed, idet dette vil gøre det lettere for de berørte søfolk at rejse og samtidig mindskebehovet for at udstede visa ved grænserne.54Ved fastlæggelsen af visummets gyldighed skalrepræsentationerne foretage en vurdering af sømandens integritet og pålidelighed, ligesom deogså skal lægge vægt på varigheden af den pågældendes kontrakt og eventuelle tidligereforlængelser af kontrakten.I praksis oplever de danske myndigheder generelt ikke problemer med ulovlig immigration somfølge af visa udstedt til visumpligtige søfolk.1.3.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerDanmark er blandt verdens førende maritime nationer, og netop søfartserhvervet er en afDanmarks stærkeste erhvervsmæssige styrkepositioner.Danske maritime virksomheder står samlet set for 24 procent af Danmarks totale eksport og haren samlet produktion på godt 287 mia. kr., svarende til ca. 10 procent af den samledeproduktion i Danmark.55Danske maritime virksomheder beskæftiger ca. 80.000 personer og er

samtidig med til at skabe en indirekte beskæftigelse på ca. 35.000 i andre brancher. Branchen ersåledes af stor betydning for væksten i Danmark.Arbejdsgruppen anser det derfor for vigtigt, at visumsystemet ikke lægger unødige hindringer ivejen for de maritime virksomheder.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør visumpligtige søfolk, der ikke har haft mulighed for atsøge om visum via en repræsentation i et tredjeland, have mulighed for at få udstedt visum pågrænsen efter en hurtig og enkel procedure.Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der udvises fleksibilitet ved behandlingen af ansøgningerom visum ved grænsen, således at der tages højde for, at søfolk relativt ofte vil være i ensituation, hvor det ikke er muligt at ansøge om visum på forhånd. Der bør således ikke stillesfor restriktive krav til dokumentationen for, at der foreligger uforudsigelige og tvingendeindrejsegrunde.Med henblik på at sikre en ensartet praksis i hele Danmark finder arbejdsgruppen endvidere, atder bør udarbejdes nærmere retningslinjer om udstedelse af visum på grænsen til visumpligtigesøfolk.I det omfang søfolk har mulighed for at ansøge om visum på forhånd – dvs. når rejserutengennem Danmark er fastlagt i relativt god tid – følger det derimod af EU’s regulering ivisumkodeksen, at de pågældende søfolk skal ansøge om visum via en repræsentation iudlandet. Dette vil typisk være tilfældet for krydstogtsskibe, hvor rejseruten normalt er planlagtflere måneder i forvejen. Også i sådanne situationer bør der dog være mulighed for at få udstedtvisum på grænsen, hvis behovet for at af- eller påmønstre er opstået som følge af sygdom ellerlignende uforudsigelige forhold.Under hensyn til, at den administrative byrde ved at udstede visum ved grænsen vil blive størreefter indførelsen af biometri i forbindelse med VIS-systemet, bør søfartserhvervet efterarbejdsgruppens opfattelse formå søfolk til i videst muligt omfang at indhente de fornødneSchengen-visa inden indrejse i Schengen-området.I overensstemmelse med EU’s forskrifter i visumhåndbogen anbefaler arbejdsgruppenendvidere, at de danske repræsentationer i udlandet benytter muligheden for at meddele visumgældende for flere indrejser og med længere gyldighed i betydeligt videre omfang end i dag.

Efter arbejdsgruppens opfattelse bør repræsentationerne i videst muligt omfang meddele søfolkvisum gældende for flere indrejser og med et års gyldighed, hvis de pågældende har enarbejdskontrakt, der gør det sandsynligt, at de vil skulle rejse i Danmark eller andre Schengen-lande flere gange i perioden. Efter omstændighederne kan det være tilstrækkeligt, at depågældende har fast arbejde som søfolk, og at deres arbejdsgiver(e) hyppigt eller regelmæssigtsender skibe til Schengen-området. Det bør derimod ikke være et generelt krav, at derforeligger en konkret kontrakt vedrørende flere rejser til Schengen-området, da dette kunsjældent vil forekomme som følge af de skiftende rejseplaner og ansættelsesforhold.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør repræsentationerne desuden i betydeligt videre omfangend hidtil meddele visa gældende for længere tid end et år til søfolk, der er kendt for deresintegritet og pålidelighed. I sager vedrørende søfolk, der tidligere har rejst i Schengen-områdetog har overholdt betingelserne for deres visa, bør repræsentationerne således altid overvejemuligheden for at meddele visum gældende for flere indrejser og med en gyldighed på op tilfem år.Da der tilsyneladende er mange visumansøgere, der undlader at ansøge om flere indrejser,anser arbejdsgruppen det for vigtigt, at myndighederne vejleder tydeligt om mulighederne pårelevante hjemmesider, og at de maritime virksomheder orienterer deres søfolk om, at de børansøge om visum gældende for flere indrejser.I relation til det i arbejdsgruppen anførte om, at invitationsblanketterne ikke passer til søfolk,har Udlændingestyrelsen oplyst, at der er udarbejdet en særlig invitationsblanket til netopdenne ansøgergruppe. Arbejdsgruppen finder derfor ikke anledning til at foreslå ændringer pådette område.2. Initiativer på turistområdetI det følgende redegøres for arbejdsgruppens overvejelser om mulighederne for at forbedredansk visumpraksis på turistområdet med henblik på at tiltrække flere turister til landet.Som omtalt i del III, afsnit 1, viser sammenligningen med en række andre Schengen-lande, atDanmark er det land i undersøgelsen, der modtager færrest visumansøgninger, og hvorturistbesøgene udgør den mindste andel af besøgene.

2.1. Forbedring af rejsebureau- og turistordningerneRepræsentanter for rejsebranchen har tilkendegivet over for arbejdsgruppen, at indførelsen afrejsebureau- og turistordningerne generelt har været positivt for den danske turistindustri, menat der er behov for justering af ordningerne.Det er bl.a. anført overfor arbejdsgruppen, at rejsebureauordningerne lokalt kan give anledningtil den fejlagtige opfattelse, at personer ikke kan ansøge om et turistvisum uden at søge via etakkrediteret rejsebureau. Det må i så fald antages, at visumpligtige udlændinge, som ønskerselv at planlægge deres ferie frem for at købe de rejser, som det akkrediterede rejsebureautilbyder, vil fravælge Danmark som turistmål.Repræsentanter fra rejsebranchen i udlandet har endvidere anført over for arbejdsgruppen, atakkrediteringsordningen opleves som besværlig og langsommelig i nogle lande på grund afkravet om, at rejsebureauet i tredjelandet skal samarbejde med et akkrediteret rejsebureau iDanmark. Der er udtrykt ønske om en generel udvidelse af mulighederne for at akkreditereandre aktører i Danmark end rejsebureauer.2.1.1. Gældende regler om rejsebureau- og turistordningerDet følger af visumkodeksens artikel 45, stk. 1, at Schengen-landene kan samarbejde medkommercielle foretagender, der fungerer som formidlere, med henblik på indgivelse afansøgninger, undtagen med henblik på indsamling af biometriske identifikatorer. Schengen-landene kan således indføre ordninger, hvorefter visumpligtige udlændinge kan indgive deresvisumansøgning via et rejsebureau frem for at skulle møde personligt på en repræsentation elleret ansøgningscenter, medmindre der er behov for optagelse af biometri.Det følger endvidere af visumkodeksens artikel 45, stk. 2, at rejsebureauet i tredjelandet skalakkrediteres af de relevante myndigheder i Schengen-landet, og at det i forbindelse medakkrediteringen bl.a. skal kontrolleres,atrejsebureauet i tredjelandet har en gyldig licens,atrejsebureauet har indgået kontrakt med kommercielle partnere i Schengen-landet, som tilbyderindlogering og andre pakkerejseydelser, ogatrejsebureauet har indgået kontrakt medtransportselskaber, der skal omfatte både en udrejse og en garanteret hjemrejse, der ikke kanændres.Det følger af visumkodeksens artikel 9, stk. 4, at en visumansøgning kan indgives direkte påden visumudstedende repræsentation, via et akkrediteret kommercielt foretagende (dvs. et

rejsebureau), via bemyndigede honorære konsulater eller via en ekstern tjenesteyder (dvs. etoutsourcing-bureau).Hvis ansøgningen indgives via et rejsebureau, videreformidler rejsebureauet ansøgningen tilden relevante repræsentation, evt. via et outsourcing-bureau.Det følger af visumkodeksens artikel 17, stk. 5, at Schengen-landene fortsat bør give allekategorier af visumansøgere adgang til at indgive ansøgninger direkte til repræsentationen, selvom der er etableret et samarbejde med et outsourcing-bureau.2.1.2. Beskrivelse af de nuværende rejsebureau- og turistordningerDen nuværende rejsebureauordningDanmark har i en årrække haft en særlig rejsebureauordning for turister fra Rusland og ensærlig rejsebureauordning for turister fra Kina.56Rejsebureauordningen i Kina (den såkaldteADS-ordning) omfatter udelukkende turistgrupper med mindst fem deltagere.Herudover blev der pr. 1. juli 2008 indført nye rejsebureauordninger i Ukraine og Indien samten udvidet rejsebureauordning i Kina, som også omfatter turister, der rejser enkeltvis.Fordelen ved rejsebureauordningerne er, at turisterne ikke selv skal indleverevisumansøgningerne, men kan overlade det til et akkrediteret rejsebureau. Hertil kommer, atkøbet af en arrangeret rejse af et akkrediteret rejsebureau i sig selv vil indikere, at envisumansøgning er motiveret af et reelt ønske om et turistophold, og der således er grundlag forat imødekomme ansøgningen. De danske repræsentationer i de fire lande kan udstede visum foren enkelt indrejse og op til 30 dages ophold til turister under rejsebureauordningerne i disselande.For at blive omfattet af en rejsebureauordning skal den visumpligtige udlænding købe en rejse,der er arrangeret af et akkrediteret rejsebureau i hjemlandet, som samarbejder med etakkrediteret rejsebureau i Danmark. Det er herudover en forudsætning for at blive omfattet afen rejsebureauordning, at rejsen er købt som en samlet pakke, der mindst omfatter transport oghotelreservation.

Det er repræsentationerne, der akkrediterer rejsebureauer i tredjelande, mens det erUdlændingestyrelsen, der akkrediterer rejsebureauer i Danmark efter høring af VisitDenmarkog Danmarks Rejsebureau Forening. For så vidt angår rejsebureauordningerne i Rusland,Ukraine, Indien og den udvidede ordning i Kina, er der også akkrediteret rejsebureauer fraandre nordiske lande, der arrangerer rejser til Færøerne og Grønland.Ansøgningen om visum indgives af rejsebureauet i det pågældende land. Den danskerepræsentation kan dog indkalde visumansøgeren til en personlig samtale eller bede omyderligere oplysninger, hvis repræsentationen anser det for nødvendigt.Det er en forudsætning for, at der kan udstedes visum efter ordningen, at ansøgeren opfylder degrundlæggende indrejsebetingelser, dvs. at ansøgeren har et gyldigt rejsedokument mv.Rejsebureauordningerne udgør et supplement til de almindelige visumregler.De nuværende turistordninger med akkreditering af andre aktører end rejsebureauerDen 1. oktober 2008 blev der indført en turistordning i Rusland, hvorefter andre aktører endrejsebureauer kan akkrediteres i Danmark, og den 15. februar 2010 blev en lignende ordningetableret i Ukraine. Efter disse ordninger kan et rejsebureau i Rusland eller Ukraine samarbejdemed andre akkrediterede aktører end rejsebureauer i Danmark og derved opfylde betingelsenfor at blive akkrediteret i Rusland eller Ukraine. Rejsebureauets samarbejdspartner i Danmarkkan være et akkrediteret hotel/hotelkæde eller en akkrediteret feriehusudlejningskæde her ilandet.Ordningen for turister fra Rusland er foreløbig begrænset til, at der kan akkrediteres højst 25hoteller/hotelkæder samt 4-5 store feriehusudlejningskæder. Ordningen i Ukraine er etableretsom en forsøgsordning, hvortil der kan akkrediteres højst 25 hoteller/hotelkæder samt 4-5 storeferiehusudlejningskæder.Akkrediteringen af andre aktører end rejsebureauer foretages af Udlændingestyrelsen efteranbefaling fra Visit Denmark og efter høring af Horesta.Det er en forudsætning for, at der kan udstedes visum efter ordningen, at der foreliggerdokumentation for, at rejsen er købt som en samlet pakke, der mindst omfatter transport ogreservation af hotel eller feriehus. Visumansøgere skal endvidere opfylde de sammebetingelser, som under de øvrige rejsebureauordninger.

Arbejdsgruppen anser det for overordentlig vigtigt, at det tydeligt fremgår af information omrejsebureauordninger, at de er et supplement til de almindelige visumregler, således atpotentielle visumpligtige turister både har mulighed for at købe en rejse her til landet af etakkrediteret rejsebureau, et rejsebureau, der ikke er akkrediteret, eller selv arrangere en rejse ogsøge om visum på en repræsentation.Arbejdsgruppen anser det endvidere for væsentligt, at potentielle visumpligtige turister har letadgang til information om, hvor og hvordan de kan indgive ansøgning om et turistvisum tilDanmark, således at potentielle turister og andre ikke fejlagtigt kan få den opfattelse, at detikke er muligt at opnå turistvisum til Danmark uden at købe en rejse ved et akkrediteretrejsebureau.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at myndighederne – bl.a. på relevante hjemmesider– vejleder om mulighederne for at ansøge om turistvisum såvel efter de almindelige regler somefter rejsebureau- og turistordningerne.Herudover er det arbejdsgruppens opfattelse, at andre aktører i Danmark end rejsebureauergenerelt bør kunne akkrediteres, således at ordningerne bliver mere smidige, svarende til denuværende ordninger i Rusland og Ukraine. Det skal således under alle rejsebureau-ordningerne være muligt at akkreditere såvel rejsebureauer som hoteller/hotelkæder ogferiehusudlejningskæder i Danmark. Herudover bør store feriecentre, feriecenterkæder oglignende aktører i Danmark også kunne akkrediteres.Efter arbejdsgruppens opfattelse bør loftet for, hvor mange hoteller/hotelkæder ogferiehusudlejningskæder, der kan akkrediteres til de eksisterende ordninger i Rusland ogUkraine, endvidere ophæves.

2.2. Sagsbehandlingstid2.2.1. Gældende regler om sagsbehandlingstid og gebyrerDet følger af visumkodeksens artikel 23, at der som udgangspunkt skal træffes beslutning omen visumansøgning inden for 15 kalenderdage regnet fra datoen for indgivelsen af en antageligvisumansøgning.57Sagsbehandlingstiden kan dog i individuelle tilfælde forlænges til højst 30 kalenderdage,navnlig når det er nødvendigt at undersøge ansøgningen nærmere eller i tilfælde afrepræsentation, hvor myndighederne i det repræsenterede medlemsland høres. Undtagelsesvistkan perioden forlænges til højst 60 kalenderdage i særlige tilfælde, hvor der er brug forindhentelse af supplerende dokumentation.Disse regler om maksimal sagsbehandlingstid gælder for alle typer af visumsager, dvs. uansetom der er tale om forretningsbesøg, turistbesøg eller andre typer af besøg.Schengen-landene kan ikke fastsætte længere frister for visumsagsbehandlingen end deovennævnte, men landene kan godt fastsætte kortere frister, f.eks. i forbindelse med indgåelseaf visumlempelsesaftaler.Danmark har foreløbig indgået visumlempelsesaftaler med Albanien, Bosnien-Hercegovina,Moldova, Montenegro, Rusland, Serbien58og Ukraine. Aftalerne har til formål at forenkleprocedurerne for behandlingen af visumansøgninger, og det er bl.a. aftalt, atsagsbehandlingstiden som udgangspunkt højst må være 10 dage, dog således at perioden kanudstrækkes til 30 dage i særlige tilfælde.En visumansøgning er antagelig, hvis den opfylder de formelle betingelser oplistet i visumkodeksens artikel 19, stk.1.58Serbiske statsborgere med biometrisk pas er visumfritagne. Visumfritagelsen gælder dog ikke for personer fraKosovo, hvis pas er udstedt af koordinationsdirektoratet Koordinaciona uprava.57

Det følger af visumkodeksens artikel 16, stk. 1, at visumansøgere som udgangspunkt skalbetale et visumgebyr på 60 €. Artikel 16, stk. 2 og stk. 4-6 angiver nogle undtagelsestilfælde,hvor ansøgerne skal betale et lavere gebyr eller er fritaget for at betale gebyr. Vedvisumlempelsesaftaler skal ansøgerne normalt betale et visumgebyr på 35 €.Det følger endvidere af visumkodeksens artikel 17, stk. 1, at der ud over visumgebyret kanopkræves et supplerende servicegebyr for tjenester, der leveres af en ekstern tjenesteyder, dermodtager visumansøgninger, dvs. et outsourcing-bureau. Det fremgår af artikel 17, stk. 3 og 4,at servicegebyret skal stå i rimeligt forhold til de tjenester, som den eksterne tjenesteydertilbyder, samt at servicegebyret ikke må overstige halvdelen af visumgebyret.Herudover er det anført i visumhåndbogen, at det ikke er muligt at anvende eller acceptere etekstragebyr for hurtig behandling af en ansøgning, medmindre dette er særligt vedtaget iforbindelse med indgåelsen af en visumlempelsesaftale.592.2.2. Faktisk sagsbehandlingstidDe danske myndigheder havde i 2011 samlet set en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på 7dage for ansøgninger med henblik på turistbesøg. I de sager, der blev afgjort direkte pårepræsentationerne, var den gennemsnitlige sagsbehandlingstid 5 dage. Danmark havde dermeden kortere sagsbehandlingstid på turistområdet end både Finland, Norge og Nederlandene.I 2012 havde de danske myndigheder samlet set en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på 5 dagefor ansøgninger med henblik på turistbesøg.2.2.3. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerEfter arbejdsgruppens opfattelse kan det have betydning for Danmarks muligheder for attiltrække udenlandske turister, at sagsbehandlingstiden på visumområdet er så kort som muligt.Det er således anført i arbejdsgruppen, at sagsbehandlingstiden ved behandling afvisumansøgninger er et væsentligt parameter ved bedømmelsen af et land som egnet turistmål,bl.a. fordi mange velhavende potentielle turister planlægger deres ferie med kort varsel ogderfor kan tænkes at fravælge Danmark som turistmål, hvis de ikke er sikre på at kunne få

visum i tide. I turisterhvervet er der derfor et udbredt ønske om, at sagsbehandlingstiden påvisumområdet nedbringes.Det er endvidere oplyst i arbejdsgruppen, at de danske myndigheder tidligere har haft en langsagsbehandlingstid på visumområdet, og at dette fortsat er af betydning for Danmarks image iforhold til udenlandske turister til trods for, at sagsbehandlingstiden i realiteten er blevetnedbragt betydeligt i de seneste år.Det er yderligere anført i arbejdsgruppen, at nogle danske repræsentationer oplyser en længeresagsbehandlingstid end nødvendigt for at være sikre på at kunne overholde den oplystesagsbehandlingstid, samt at nogle repræsentationer venter med at udlevere afgørelserne iafsluttede sager til det oplyste tidspunkt for at undgå at give ansøgerne en forventning om ensagsbehandlingstid, som det måske ikke vil være muligt at overholde ved behandlingen afeventuelle senere ansøgninger.Arbejdsgruppen har på den baggrund overvejet mulighederne for at ændre tilrettelæggelsen afvisumsagsbehandlingen, således at sagerne behandles i rækkefølge efter tidspunktet for denplanlagte rejse, frem for at behandle sagerne i rækkefølge efter ansøgningstidspunkt.Arbejdsgruppen vurderer imidlertid, at der er en risiko for, at en sådan praksis vil få mangevisumpligtige udlændinge til at indgive ansøgninger på et sent tidspunkt, hvis det rygtes, at derkan udstedes visum på få dage. Hvis mange personer benytter muligheden for at søge i sidsteøjeblik, vil det forringe repræsentationernes muligheder for at planlægge arbejdet, og dette kani sidste ende resultere i, at en del ansøgere ikke når at få visum til det ønskede tidspunkt, og atformålet således forspildes. Det er derfor ikke realistisk, at denne løsningsmodel vil kunnegennemføres uden øget ressourcetilførsel.Arbejdsgruppen har endvidere overvejet mulighederne for at indføre en ordning, hvor der ermulighed for at få en sag behandlet særligt hurtigt mod betaling af et ekstra gebyr for denneservice.Arbejdsgruppen har imidlertid konstateret, at det ikke vil være muligt at gennemføre en sådanløsning, idet visumgebyrets størrelse er reguleret i visumkodeksens artikel 16, og mulighedenfor at kræve supplerende gebyrer er reguleret i visumkodeksens artikel 17, der vedrører betalingtil outsourcing-bureauer. Det er desuden anført i visumhåndbogen, at det ikke er muligt atanvende eller acceptere et ekstragebyr for hurtig behandling af en ansøgning, medmindre detteer særligt vedtaget i forbindelse med indgåelsen af en visumlempelsesaftale.

I relation til information omkring sagsbehandlingstid anser arbejdsgruppen det for vigtigt, atmyndighederne ikke oplyser længere sagsbehandlingstid end nødvendigt, ligesom de ikke børvente med at udlevere afgørelserne i sager, der faktisk er afsluttede.På den anden side bør myndighederne naturligvis ikke stille visumansøgerne i udsigt, at der kantræffes afgørelse inden for så kort en frist, at det ikke er muligt at overholde fristen.Da der er stor forskel på, hvor lang tid det tager at behandle forskellige visumsager, og da derligeledes kan være sæsonbestemte udsving i sagsbehandlingstiden, bør informationen heromefter arbejdsgruppens opfattelse så vidt muligt udmeldes med udgangspunkt i oplysningerneom den faktiske sagsbehandlingstid ved de forskellige repræsentationer.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der på repræsentationernes hjemmesider løbendeopdateres oplysninger om den typiske sagsbehandlingstid i forskellige typer af visumsager(forretningsbesøg, turistbesøg mv.).Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at repræsentationernes hjemmesider så vidt muligtopdateres med information om, hvornår der kan forventes længere sagsbehandlingstid somfølge af feriesæson, tidspunkt for studiestart, større planlagte arrangementer og lign.

2.3. Information om visumpraksis2.3.1. Information om dansk visumpraksis i dagBehandlingen af visumansøgninger til Danmark foregår dels på repræsentationerne i udlandet,dels i Udlændingestyrelsen.De overordnede rammer for dansk visumpraksis følger af visumkodeksen og den tilhørendevisumhåndbog. Disse rammer gælder både for repræsentationerne i udlandet og forudlændingemyndighederne i Danmark.Der findes ikke herudover en samlet beskrivelse af dansk visumpraksis, idet repræsentationerneer overladt et vidt skøn, således at de kan tilpasse praksis til de lokale forhold.Repræsentationernes visumpraksis i forskellige lande/områder er beskrevet på de enkelterepræsentationers hjemmesider.

Udlændingestyrelsens praksis er beskrevet i et notat om visumpraksis, som udarbejdes afJustitsministeriet og opdateres ca. en gang om året. Den nuværende praksis er beskrevet iJustitsministeriets notat af 11. januar 2013 om visumpraksis, som er tilgængeligt påUdlændingestyrelsens hjemmeside www.nyidanmark.dk.I relation til privat- og turistbesøg er der foretaget en inddeling af de visumpligtigenationaliteter i tre landegrupper, afhængig af den generelle asyl- og immigrationsrisiko, derkendetegner ansøgere fra de forskellige lande. I de tre landegrupper gælder der forskelligeretningslinjer for meddelelse af visum, således at der stilles større krav til den enkeltevisumansøger, hvis der allerede på baggrund af oplysningerne om hjemlandet vurderes at væreen risiko for ulovlig indvandring. I vurderingen vil myndighederne bl.a. lægge vægt påansøgerens tilknytning til hjemlandet, rejsehistorie og eventuelle relationer til herboendepersoner. Således vil en ansøger fra et asylproducerende land eksempelvis kunne meddelesvisum, hvis den pågældende skal besøge et nært familiemedlem, eller hvis den pågældende haren særligt nær tilknytning til hjemlandet. Beskrivelsen af landegruppeinddelingen indledes medet afsnit om asyllandegruppen, hvor praksis er mest restriktiv. Derefter følger beskrivelserne afimmigrationslandegruppen, hvor der generelt er en vis risiko for ulovlig indvandring, og tilsidst turistlandegruppen, hvor det klare udgangspunkt er, at der kan meddeles visum.Notatet om visumpraksis har til formålatfastlægge rammerne for Udlændingestyrelsenspraksis,atfungere som en vejledning for sagsbehandlerne, ogatgive borgerne et overblik overpraksis.Notatet indeholder derimod ikke en beskrivelse af repræsentationernes praksis, hvorforbeskrivelsen kun er relevant for de ca. 10 % af visumansøgningerne, som repræsentationerneforelægger for Udlændingestyrelsen.2.3.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerDet er anført i arbejdsgruppen, at mange udlændinge opfatter Danmark som et ”lukket” land,bl.a. fordi udenlandske mediers omtale af dansk visumpraksis – og navnlig af den danskelandegruppeinddeling – kan efterlade potentielle besøgende med en opfattelse af, at de uansetderes personlige forhold ikke er velkomne i Danmark.Arbejdsgruppen anser det derfor for vigtigt, at der sendes et meget tydeligt budskab om, atlangt de fleste visumansøgninger bliver imødekommet på repræsentationerne i udlandet, udenat sagen forelægges for Udlændingestyrelsen i Danmark. Ansøgningerne bliver dermed ikkeafgjort på grundlag af landegruppeinddelingen.

Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at myndighederne informerer på relevante hjemmesider om,at udgangspunktet er, at besøgende kan få visum til Danmark.Det er i forlængelse heraf arbejdsgruppens opfattelse, at landegruppeinddelingen med fordelkan afløses af en ordning i stil med den norske, hvor der lægges vægt på, hvilken region enansøger kommer fra i stedet for hvilket land. De medlemmer i arbejdsgruppen, derrepræsenterer rejsebranchen, ville dog foretrække, at landegruppeinddelingen helt opgives.I informationen om visumpraksis generelt bør mulighederne for at opnå visum endviderebeskrives forud for restriktionerne.Arbejdsgruppen finder det endvidere uhensigtsmæssigt, at der ikke er en samlet beskrivelse afdansk visumpraksis, som både omfatter praksis på repræsentationerne i udlandet og praksis iUdlændingestyrelsen. Dette skaber usikkerhed omkring praksis og betyder, at mangevisumpligtige udlændinge – eller snarere deres værter i Danmark – søger informationen i dettilgængelige notat om visumpraksis, uanset at dette reelt kun er relevant for en meget begrænsetdel af visumansøgerne. Da notatet kun vedrører de ca. 10 % af visumansøgningerne, hvorrepræsentationerne ikke har vurderet, at der umiddelbart kunne gives visum, kan notatet letgive læseren indtryk af, at praksis er langt mere restriktiv, end den faktisk er.Arbejdsgruppen anser det ligeledes for uhensigtsmæssigt, at notatet om visumpraksis bådefungerer som en instruks til udlændingemyndighedernes sagsbehandlere og som en vejledningfor borgere, idet notatets detaljeringsgrad betyder, at notatet ikke fremstår særligt brugervenligt.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der udarbejdes en bekendtgørelse, somfastlægger de overordnede rammer for visumpraksis.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at der løbende udarbejdes mere brugervenligtinformationsmateriale om praksis, som er særligt rettet til potentielle visumansøgere ogopstillet enkelt og overskueligt. Informationsmaterialet kan herefter gøres tilgængeligt pårepræsentationernes og udlændingemyndighedernes hjemmesider samt på VisitDenmarkshjemmeside.

3. Generelle initiativer3.1. Generel udvidelse af brugen af visa gældende for flere indrejserRepræsentanter for rejsebranchen har anført overfor arbejdsgruppen, at Danmark og flere andreSchengen-lande ikke udsteder visa gældende for flere indrejser og med lang gyldighed i detomfang, som visumkodeksen giver mulighed for.3.1.1. Gældende reglerSom nærmere beskrevet i afsnit 1.1 ovenfor kan et Schengen-visum udstedes for en, to ellerflere indrejser, og der kan fastsættes en gyldighedsperiode på op til fem år, jf. visumkodeksensartikel 24, stk. 1, og bilag VII, punkt 4.Det følger desuden af visumkodeksens artikel 24, stk. 2, samt af kommentaren hertil ivisumhåndbogen,60at der skal udstedes visum gældende for flere indrejser og med længeregyldighed, hvis ansøgeren dokumenterer behovet for eller begrunder hensigten om at rejse ofteog/eller regelmæssigt, og ansøgeren dokumenterer sin integritet og pålidelighed.3.1.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerArbejdsgruppen anser det for vigtigt, at visumpligtige udlændinge, der rejser meget ellerregelmæssigt med Danmark som hoveddestination, og som overholder reglerne for ind- ogudrejse af Schengen-området, har let adgang til at indrejse i Danmark. Visa gældende for flereindrejser og med en gyldighed på 1 år eller mere vil være en oplagt måde at smidiggøresystemet for sådanne ansøgere.Arbejdsgruppen har noteret sig, at mange Schengen-lande tilsyneladende administrerervisumkodeksens regler om visa gældende for flere indrejser mere smidigt end Danmark, idetdenne type visa kun udgør 33,1 % af alle visumtilladelser meddelt af de danske myndigheder,mens gennemsnittet for Schengen-landene samlet set ligger på 41,6 %. Der henvises til del III,afsnit 1.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at myndighederne benytter muligheden for atmeddele visa gældende for flere indrejser og med længere gyldighed i videre udstrækning end idag, når en visumansøger er kendt for sin integritet og pålidelighed, f.eks. på baggrund aftidligere problemfri ophold i Schengen-området eller på grundlag af oplysningerne om

3.2. Indførelse af dispensationsadgang i forhold til gyldigheden af tilbagerejsetilladelserEn udlænding, som opholder sig uden for sit eget hjemland, kan som udgangspunkt kun fåvisum til Danmark, hvis den pågældende har mulighed for at vende tilbage til opholdslandetefter et visumophold. Det er derfor et krav, at en sådan udlænding skal have enopholdstilladelse og/eller en tilbagerejsetilladelse, der gør det muligt for den pågældende atvende tilbage til opholdslandet.De danske krav til gyldigheden af tilbagerejsetilladelser giver imidlertid i visse tilfældeproblemer for udlændinge, der har en midlertidig opholdstilladelse i et andet land endDanmark, og som ønsker visum til Danmark.Udlændinge, der har opholdstilladelse i Storbritannien, kan for eksempel ikke få udstedt visumtil Danmark i en periode på mindst 2 måneder i tiden op til opholdstilladelsens udløb. Detskyldes, at en ansøgning om forlængelse af en opholdstilladelse tidligst kan indgives en månedfør opholdstilladelsens udløb efter lovgivningen i Storbritannien, og et krav i det danskeregelsæt om, at et visum til en udlænding, som har fast bopæl i et andet land end hjemlandet,skal udstedes således, at det udløber senest tre måneder før udløbet af tilbagerejsetilladelsen tilopholdslandet.3.2.1. Gældende reglerDet følger af udlændingebekendtgørelsens § 21, stk. 2, at et visum til en udlænding, som harfast bopæl i et andet land end hjemlandet, skal udstedes således, at det udløber senest tremåneder før udløbet af tilbagerejsetilladelsen til bopælslandet.

Dog kan Udlændingestyrelsen fravige kravet til tilbagerejsetilladelsens gyldighed i begrundedehastetilfælde, f.eks. når humanitære hensyn, hensyn til nationale interesser eller internationaleforpligtelser taler derfor, jf. udlændingebekendtgørelsens § 21, stk. 3.Herudover fremgår et krav om tilbagerejsetilladelsers gyldighed også af flere af de lister overnødvendig dokumentation, som er fastlagt i det lokale Schengen-samarbejde. Disse lister kanfraviges, hvis det efter et konkret skøn vurderes at være unødvendigt at kræve den oplistededokumentation, jf. visumkodeksens artikel 14, stk. 6.3.2.2 Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingEfter arbejdsgruppens opfattelse er det ikke hensigtsmæssigt, at et krav tiltilbagerejsetilladelsers gyldighed i praksis kan være til hinder for, at udlændinge, som opholdersig uden for deres eget land, kan få visum til Danmark i længere perioder, uanset at der ikke errisiko for ulovlig immigration.Reglerne om tilbagerejsetilladelsers gyldighed har navnlig til formål at sikre, at udlændingenkan vende tilbage til opholdslandet efter besøget i Danmark.Henset til dette formål bør der efter arbejdsgruppens opfattelse kunne dispenseres fra kravet omgyldigheden af tilbagerejsetilladelser, når kravet herom medfører, at udlændingen er udelukketfra at få visum til Danmark i længere perioder, og myndighederne vurderer, at en dispensationikke vil indebære en risiko for ulovlig immigration. En sådan dispensationsadgang vil givemyndighederne mulighed for at foretage en mere konkret vurdering, bl.a. på grundlag afoplysningerne om formålet med udlændingens ophold uden for hjemlandet, baggrunden for denmanglende opfyldelse af kravet om tilbagerejsetilladelsens gyldighed samt udlændingenstilknytning til hjemlandet og mulighederne for at vende tilbage dertil, såfremtopholdstilladelsen i opholdslandet ikke måtte blive forlænget.

Det er bl.a. anført i arbejdsgruppen, at retstilstanden kan give problemer for udenlandskevisumpligtige ph.d.-studerende, som inden for 1-2 måneder efter endt studie har behov for atkomme tilbage til Danmark for at forsvare deres afhandling.3.3.1. Gældende reglerVisumkodeksens reguleringDet følger af visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a, iv), at der – med forbehold af artikel 25,stk. 1 – meddeles afslag på Schengen-visum, hvis ansøgeren”allerede har opholdt sig på medlemsstaternes område i tre måneder i denigangværende seksmånedersperiode på grundlag af et ensartet visum eller etvisum med begrænset territorial gyldighed.”Bestemmelsen indebærer, at en udlænding, der har opholdt sig i Schengenområdet på visum itre måneder, først kan meddeles nyt visum, når der indtræder en ny seksmånedersperiode,medmindre udlændingen kan få et nationalt begrænset visum i medfør af artikel 25.Ifølge visumkodeksens artikel 25, stk. 1, litra a,kanSchengen-landene undtagelsesvist meddeleet nationalt begrænset visum til en ansøger, der ikke opfylder de grundlæggendevisumbetingelser, f.eks. kravet om, at ansøgeren ikke må være indberettet som uønsket i SIS,”når den berørte medlemsstat af humanitære hensyn, af hensyn til nationaleinteresser eller på grund af internationale forpligtelser finder det nødvendigt.”Ifølge visumkodeksens artikel 25, stk. 1, litra b,kander endvidere undtagelsesvis meddeles etnationalt begrænset visum til en ansøger, der har opholdt sig i Schengenområdet på visum i tremåneder inden for den igangværende seksmånedersperiode,”når der af årsager, som konsulatet finder begrundede, udstedes et nyt visum medhenblik på et ophold, der skal foretages inden for samme seksmånedersperiode, tilen ansøger, som inden for den pågældende seksmånedersperiode allerede har fåetensartet visum eller et visum med begrænset territorial gyldighed til et ophold påtre måneder.”

Visumkodeksen fastslår således, at Schengen-landene kun undtagelsesvist må meddelenationalt begrænsede visa, men giver dog mulighed for en videre anvendelse af nationaltbegrænsede visa til ansøgere, der har opholdt sig i Schengen-området i tre måneder inden forden igangværende seksmånedersperiode, end til ansøgere, som ikke opfylder de betingelser, deri øvrigt er for at få et Schengen-visum. Om Schengen-landene ønsker at benytte dennemulighed, må antages at være overladt til regulering i national lovgivning eller praksis.EU-reglerne fastsætter ingen grænser for, hvornår der kan ske ny indrejse i et Schengen-land,hvis udlændingen tidligere har opholdt sig i det pågældende Schengen-land på grundlag af enopholdstilladelse.National reguleringUdlændingelovens § 4, stk. 1, fastlægger en række grundlæggende betingelser for meddelelseaf Schengen-visum. Det fremgår bl.a. af bestemmelsen, at et Schengen-visum højst kanmeddeles for tre måneder pr. seksmånedersperiode, og at visummet skal udstedes i medfør afvisumkodeksens bestemmelser. Henvisningen til visumkodeksen indebærer bl.a., at envisumansøger skal opfylde de grundlæggende indrejsebetingelser, herunder kravet om, at manikke må være indberettet som uønsket i SIS.Reglen om, at en udlænding højst må opholde sig i Schengen-området i tre måneder i løbet afen seksmånedersperiode gælder også for udlændinge, der er fritaget for visumpligt, jf.udlændingelovens § 3, stk. 1.I relation til ansøgere, som tidligere har haft opholdstilladelse i et Schengen-land, skal dersondres mellem ansøgere, der har haft opholdstilladelse i Danmark og ansøgere, der har haftopholdstilladelse i andre Schengen-lande. Det følger således af udlændingelovens § 4, stk. 2, atophold i et andet Schengenland på baggrund af opholdstilladelse eller langtidsvisum ikkemedregnes ved beregningen af de maksimale 3 måneders ophold i løbet af enseksmånedersperiode. Der er derimod ingen tilsvarende bestemmelse i relation til tidligereophold i Danmark, hvorfor sådanne ophold skal medregnes ved beregningen af de 3 måneder.Ifølge udlændingelovens § 4 a kan der dog – uanset bestemmelserne i lovens §§ 3-4 – i særligetilfælde udstedes nationalt begrænset visum (VLTV), der kun gælder for indrejse og ophold iDanmark.

De særlige tilfælde i udlændingelovens § 4 a er præciseret i udlændingebekendtgørelsens § 18,hvorefter visumansøgere, som ikke opfylder de grundlæggende betingelser for at få Schengen-visum, kan meddeles nationalt begrænset visum, hvis humanitære hensyn, hensyn til nationaleinteresser eller internationale forpligtelser taler derfor.Udlændingemyndighederne behandler sager om nationalt begrænset visum efter reglen iudlændingebekendtgørelsens § 18. Der meddeles et nationalt begrænset visum, hvismyndighederne har vurderet det som nødvendigt ud fra humanitære hensyn, hensyn tilnationale interesser eller internationale forpligtelser.61Efter den gældende regulering kan udlændinge, der tidligere har haft en opholdstilladelse iDanmark, således ikke få visum de første 3 måneder efter udrejsen, medmindre der foreliggerhumanitære hensyn, hensyn til nationale interesser eller internationale forpligtelser, jf.udlændingebekendtgørelsens § 18.3.3.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerArbejdsgruppen finder, at der i videre omfang end i dag bør være mulighed for at udstede etnationalt begrænset visum i sager, hvor udlændingen har opholdt sig i Schengen-området i tremåneder inden for den igangværende seksmånedersperiode.Arbejdsgruppen foreslår derfor, at udlændinge, der har opholdt sig i Danmark i 90 dage indenfor en halvårsperiode, skal kunne få et visum, hvis det findes ”velbegrundet”, uanset omudlændingen har opholdt sig i Danmark i 90 dage på visum eller som visumfri, eller omudlændingen har opholdt sig i Danmark i længere tid på grundlag af en opholdstilladelse.En sådan ændring vil betyde, at der f.eks. kan meddeles et nationalt begrænset visum til enph.d.-studerende, der har behov for at indrejse i Danmark kort tid efter studiets afslutning for atforsvare sin afhandling, ligesom der kan være grundlag for at meddele et nationalt begrænsetvisum til en udlænding, som umiddelbart efter et tre måneders ophold i Danmark bliverinviteret til at deltage i en vigtig konference her i landet.

3.4. Lempelse af dokumentationskrav3.4.1. Gældende reglerSom tidligere omtalt følger det af visumkodeksens artikel 14, at en ansøger sammen med sinvisumansøgning skal fremlægge dokumentation for rejsens formål, dokumentation fortilstrækkelige midler til underhold og hjemrejse, samt dokumentation, der giver mulighed for atvurdere, om ansøgeren har til hensigt at forlade Schengen-området inden udløbet af det visum,der ansøges om.Bilag II til visumkodeksen indeholder en ikke-udtømmende liste over den dokumentation, somde nationale myndigheder kan kræve af ansøgeren, jf. artikel 14, stk. 3. Inden for rammerne afdet lokale Schengen-samarbejde skal det vurderes, om der er behov for at supplere ogharmonisere listerne over dokumentation for at tage hensyn til de lokale forhold, jf. artikel 14,stk. 5.I visumhåndbogen anføres det supplerende, at en ansøger principielt skal fremlægge originalenog en fotokopi af hvert dokument sammen med visumansøgningen. Hvis ansøgeren ikke kanfremlægge originaldokumenter, kan repræsentationen dog beslutte at indlede behandlingen afvisumansøgningen på grundlag af kopier eller fotokopier. Den endelige afgørelse kanprincipielt først træffes, når der er indgivet originaler af de krævede dokumenter.62I det omfang, der er udarbejdet lokale dokumentationslister, kan Schengen-landene ikkegenerelt fravige disse lister, men repræsentationerne har dog mulighed for at fravige et ellerflere dokumentationskrav, hvis de kender ansøgeren for den pågældendes ”integritet ogpålidelighed, navnlig i form af lovlig anvendelse af tidligere visa”, forudsat at der ikke herskertvivl om, at den pågældende opfylder de grundlæggende indrejsebetingelser,63jf.visumkodeksens artikel 14, stk. 6.3.4.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerDet er anført i arbejdsgruppen, at en del visumansøgere oplever de danske krav tildokumentationen i forbindelse med visumansøgninger som restriktive. Forretningsfolk finderdet krænkende og unødvendigt at skulle vedlægge personlig dokumentation såsom lønsedler forbåde ansøger og vært, bankudtog, ansættelseskontrakter, familiebog mv.6263

Repræsentanter for rejsebranchen har desuden anført, at de danske myndigheder på visselokaliteter stiller krav om forevisning af originale dokumenter i videre omfang end mange af deøvrige Schengen-lande.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det vigtigt for såvel erhvervslivet som turistindustrien, atproceduren til indgivelse af visumansøgninger er så smidig som muligt, og herunder atvisumansøgere ikke skal vedlægge unødvendig dokumentation.Arbejdsgruppen betoner derfor vigtigheden af, at de danske repræsentationer så vidt muligtsøger at undgå, at der opstilles unødvendige dokumentationskrav i det lokale Schengen-samarbejde.Arbejdsgruppen anbefaler, at dokumentationskravene i videst muligt omfang begrænses for såvidt angår udlændinge, som er kendt for deres integritet og pålidelighed, og som utvivlsomtopfylder de grundlæggende indrejsebetingelser. Efter arbejdsgruppens opfattelse børmyndighederne kun stille krav om originale dokumenter, hvis det er påkrævet eftervisumkodeksen og/eller de lokale dokumentationslister, eller hvis det vurderes at værenødvendigt, f.eks. fordi der er anledning til at tvivle på indholdet af nogle fremlagte kopier.

3.5. Ændring af udlændingelovens karensreglerArbejdsgruppen har overvejet, om udlændingelovens karensregler kan have betydning forvirksomhedernes forretningsmuligheder over for udenlandske samarbejdspartnere ogturisterhvervet.Flere af arbejdsgruppens medlemmer har bemærket, at der har været en del medieomtale afkonkrete enkeltsager, hvor en udlænding har fået afslag på visum under henvisning tilkarensreglerne.3.5.1. Gældende regler om karensReglerne om karens fremgår af udlændingelovens § 4 c og indebærer, at en udlænding, sombenytter et visum til andet end det tiltænkte formål, ikke kan få et nyt visum til Danmark i enperiode på 3 eller 5 år, medmindre hensyn af humanitær karakter taler afgørende imod at giveafslag på en visumansøgning.

Reglerne om karensperioder blev gennemført ved lov nr. 429 af 9. juni 2004, som trådte i kraftden 1. oktober 2004. Ved denne lovændring blev linjen i den nuværende visumpraksis fastlagt.Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at den nye visumpolitik skulle tage højde fordet stigende behov for aflæggelse af besøg på tværs af landegrænser, samtidig med at ulovligindvandring og misbrug af visum skulle bekæmpes på bedst mulige måde. Det fremgårendvidere, at flere udlændinge skulle have mulighed for at få visum til Danmark, men at detteskulle modsvares af konsekvenser for både ansøgeren og den herboende vært, hvis visummetblev benyttet til at søge om videregående ophold mv. Hensigten med karensreglerne var såledesat indføre”en mere konsekvent visumpraksis over for udlændinge, der har benyttetvisumsystemet til andet end det tiltænkte formål – nemlig et kortvarigt besøg i Danmark”.Ved ændringer af udlændingeloven i 2007 og 2008 blev karensreglerne lempet, således at derblev givet mulighed for at indgive flere former for opholdstilladelse under et visumophold udenat ifalde karens, jf. lov nr. 379 af 25. april 2007 og lov nr. 486 af 17. juni 2008.Lovændringerne vedrørte alene situationer, hvor udlændingen indgav ansøgning omopholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse og faktisk opfyldte betingelserne for at fåopholdstilladelse på dette grundlag.I 2012 meddelte Udlændingestyrelsen afslag på visum under henvisning til karensreglerne i ca.180 sager.64Karens som følge af visumoverskridelserIfølge udlændingelovens § 4 c, stk. 1, 1. pkt., kan en udlænding ikke få visum i 5 år, hvis denpågældende efter indrejsen opholder sig uden fornøden tilladelse i Danmark eller et andetSchengenland ud over det tidsrum, der er angivet i det udstedte visum. Perioden udgør 3 år,hvis opholdet varer op til en måned ud over det angivne tidsrum, jf. udlændingelovens § 4 c,stk. 1, 2. pkt.Dog kan der meddeles visum, hvis udlændingen godtgør, at overskridelsen af det i visummetangivne tidsrum skyldes omstændigheder, der ikke kan lægges den pågældende til last, jf.udlændingelovens § 4 c, stk. 2. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis udlændingen ikke har haftmulighed for at udrejse til tiden som følge af strejker, vejrliget eller sygdom.

Endvidere kan der meddeles visum i visse tilfælde, hvor det kan lægges til grund, atudlændingens overskridelse af det udstedte visum beror på en undskyldelig misforståelse afvisummets gyldighed. Denne undtagelse finder alene anvendelse, hvis udlændingen har opholdtsig i Schengen-området ud over det bevilgede antal dage, men er udrejst inden for den ivisummet fastsatte gyldighedsperiode. En overskridelse ud over gyldighedsperioden betragtesderimod ikke som undskyldelig.65Herudover kan der meddeles visum, hvis udlændingen dokumenterer, at der foreligger ganskesærlige grunde, jf. udlændingelovens § 4 c, stk. 2. Ganske særlige grunde kan f.eks. foreligge,hvis den herboende er livstruende syg eller i tilfælde af dødsfald, begravelse eller lignende.Udlændingens tilknytning til den herboende indgår som et væsentligt moment ved vurderingenaf, om der kan gives visum. Endvidere vil ganske særlige grunde foreligge, hvis et afslag påvisum vil medføre en overtrædelse af Danmarks internationale forpligtelser.66Karens som følge af ansøgninger om opholdstilladelseIfølge udlændingelovens § 4 c, stk. 3, nr. 3, kan en udlænding ikke få visum til Danmark i enperiode på 5 år, hvis udlændingen efter indrejsen her i landet søger om opholdstilladelse.Bestemmelsen i § 4 c, stk. 3, nr. 3, finder dog ikke anvendelse i følgende tilfælde:hvis ansøgningen om opholdstilladelse er indgivet med henblik påfamiliesammenføring, og ansøgeren er den herboende persons ægtefælle, faste samlevereller mindreårige barn under 15 år, jf. § 4 c, stk. 4, nr. 1 og 2,hvis udlændingen ansøger om opholdstilladelse med henblik på studieophold iDanmark, jf. § 4 c, stk. 4, nr. 3,hvis udlændingen ansøger om opholdstilladelse efter fribyordningen, jf. § 4 c, stk. 4, nr.4,hvis udlændingen er omfattet af § 9 a, stk. 2, nr. 1-4 eller 6, og søger omopholdstilladelse på dette grundlag, jf. § 4 c, stk. 4, nr. 5, ellerhvis hensyn af humanitær karakter taler afgørende derimod, jf. § 4 c, stk. 4, nr. 6.Bestemmelsen i § 4 c, stk. 4, nr. 5, indebærer, at karensreglerne ikke finder anvendelse vedansøgning om opholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse, hvis udlændingen opfylderDenne praksis er beskrevet i forarbejderne til lov nr. 1334 af 19. december 2008, jf. lovforslag nr. L10 af 8. oktober2008, almindelige bemærkninger, afsnit 3.2.2.3.66Jf. lovforslag nr. L10 af 8. oktober 2008, specielle bemærkninger til § 1, nr. 2.65

betingelserne for at få en sådan opholdstilladelse. Hvis udlændingen derimod meddeles afslagpå ansøgningen, vil den pågældende blive pålagt karens.67Ved ansøgning om opholdstilladelse som au pair efter udlændingelovens § 9 j, som praktikantefter § 9 k eller som religiøs forkynder mv. efter § 9 f finder karensreglerne anvendelse, uansetom udlændingen opfylder betingelserne for at få en sådan opholdstilladelse.Hvis der er tale om en af de typer af opholdstilladelse, der er undtaget fra karensreglerne, er detudgangspunktet, at udlændingen ikke pålægges karens. Også i sådanne tilfælde finderkarensreglerne imidlertid anvendelse, hvis der er bestemte grunde til at antage, at det afgørendeformål med ansøgningen er at forlænge opholdet her i landet, og det er åbenbart, atansøgningen ikke kan føre til meddelelse af opholdstilladelse, jf. udlændingelovens § 4 c, stk.5. Hvis det afgørende formål med en ansøgning om opholdstilladelse har været at opnåprocessuelt ophold i Danmark, og det var åbenbart, at ansøgningen ikke ville kunneimødekommes, skal myndighederne således meddele karens, selv om ansøgningstypen somudgangspunkt er undtaget fra karensreglerne.3.5.2. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerEfter arbejdsgruppens opfattelse kan karensreglerne medføre unødige hindringer for danskevirksomheders muligheder for samhandel med udlandet.Som eksempel er arbejdsgruppen blevet orienteret om en sag, hvor en udlænding blev inviterettil Danmark flere gange med henblik på at deltage i nogle interne koordineringsmøder iforbindelse med påbegyndelsen af et større projekt og for at modtage oplæring i den danskevirksomheds systemer. Udlændingen er ingeniør og specialist inden for sit område, og hansdeltagelse i formøderne hos den danske virksomhed var af stor betydning for projektetsgennemførelse. Udlændingen var i Danmark to gange uden problemer, men i forbindelse meddet tredje ophold udrejste han af Danmark nogle dage efter sit visums udløbsdato. På denbaggrund fik udlændingen efterfølgende afslag på visum under henvisning til karensreglerne.Overskridelsen af visummets gyldighed var efter det oplyste begrundet i udlændingensfejlagtige antagelse om, at en mindre overskridelse af fristen næppe ville have konsekvenser.Der forelå derfor ikke sådanne omstændigheder, at overskridelsen kunne betragtes somundskyldelig efter de gældende regler. Den danske virksomhed måtte derfor stille det67

igangværende projekt i bero med henblik på at finde en anden person med den sammeekspertise.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det problematisk, at en dansk virksomhed kan blive afskåretfra at få besøg af en nøgleperson på et projekt i 3 år, fordi udlændingen tidligere har opholdt sigi Danmark i få dage ud over et visums gyldighed.Arbejdsgruppen anbefaler på den baggrund, at der indføres en mulighed for at dispensere frareglerne om karens som følge af visumoverskridelser, hvis et afslag på visum vil udgøre enuforholdsmæssig reaktion i forhold til udlændingens adfærd i forbindelse med det tidligereophold.Der tilsigtes ikke hermed nogen ændring i reglerne om, hvilke aktiviteter en udlænding lovligtkan udføre under et visumophold, og hvilke aktiviteter der forudsætter en arbejdstilladelse.Herudover er det anført i arbejdsgruppen, at reglerne om, at en udlænding pålægges karens,hvis den pågældende under et visumophold ansøger om opholdstilladelse på baggrund afbeskæftigelse og får afslag på opholdstilladelse, kan afholde højt kvalificerede udlændinge fraat ansøge om opholdstilladelse, allerede fordi de løber en risiko for ikke at kunne få visum tilDanmark i en 5-årig periode, hvis de ikke får opholdstilladelse.For så vidt angår ansøgninger om opholdstilladelse med henblik på beskæftigelse, finderarbejdsgruppen, at der er pålagt visumpligtige udlændinge og de danske virksomheder et stortansvar, idet de på forhånd skal vurdere, om en ansøgning om opholdstilladelse vil kunneimødekommes. Hvis en visumpligtig udlænding tager fejl og får afslag, vil den pågældendesåledes blive pålagt karens.Arbejdsgruppen er på den anden side opmærksom på, at karensreglerne har til formål atbegrænse antallet af sager, hvor der søges asyl eller sker udvisning, og hvor politiet i sidsteende må sørge for udsendelse af ansøgerne. Denne problematik synes dog ikke at være særligtrelevant i forhold til udlændinge, der søger om opholdstilladelse på baggrund af beskæftigelse.Arbejdsgruppen anbefaler derfor en justering af karensreglerne, således at ansøgninger omopholdstilladelse med henblik på beskæftigelse ikke skal udløse karens, selv om det viser sig, atudlændingen ikke opfylder betingelserne for at få opholdstilladelse.

Arbejdsgruppen bemærker i den forbindelse, at en sådan ændring af retstilstanden ville kunnegennemføres uden at ændre ved den generelle regel om at pålægge karens, når det primæreformål med en ansøgning om opholdstilladelse er at opnå et processuelt ophold.For så vidt angår karensreglernes eventuelle betydning for turisterhvervet henvises til afsnit 5om myter og misforståelser om dansk visumpraksis.4. Organiseringen af de visumudstedende myndigheder4.1. Afslagskompetence til de danske repræsentationerIfølge arbejdsgruppens kommissorium skal arbejdsgruppen bl.a. vurdere og foreslå nye måder,hvorpå organiseringen af visumområdet kan styrke dansk erhvervsliv og turisterhvervet underfortsat iagttagelse af de forvaltningsretlige regler og under behørig hensyntagen til deimmigrations- og sikkerhedsmæssige hensyn.Arbejdsgruppen har derfor overvejet, om det vil være hensigtsmæssigt at giverepræsentationerne en generel kompetence til at meddele afslag på visum i de sager, somrepræsentationerne i dag forelægger for Udlændingestyrelsen med henblik på afslag.4.1.1. Gældende regler om kompetencefordelingen på visumområdetDe danske repræsentationer i udlandet er i medfør af udlændingelovens § 47, stk. 2,bemyndiget til at udstede visum.Repræsentationernes kompetence er imidlertid begrænset til enten at afvise en visumansøgningpå grund af formelle mangler eller at imødekomme ansøgningen. De danske repræsentationerhar ikke kompetence til at meddele afslag på visum. Hvis repræsentationerne vurderer, at derskal meddeles afslag i en sag, skal repræsentationerne forelægge sagen forUdlændingestyrelsen, der herefter træffer afgørelse.Udlændingestyrelsens afgørelser om afslag på visum kan påklages til Justitsministeriet, jf.udlændingelovens § 46 a, stk. 1.

4.1.2. De danske repræsentationers forelæggelse af sager for UdlændingestyrelsenRepræsentationernes behandling af en visumansøgning til Danmark omfatter en rækkesagsskridt, heriblandt oprettelse af sagen i det elektroniske visumsystem, indsamling afrelevante dokumenter, verificering af dokumenter, interview med ansøgeren mv.Hvis repræsentationen på baggrund af de foretagne undersøgelser finder, at der kan meddelesvisum uden forelæggelse af sagen for Udlændingestyrelsen, afslutter repræsentationen sagenmed udstedelse af visum.Hvis repræsentationen derimod vurderer, at der er behov for nærmere undersøgelser, eller atder bør meddeles afslag, forelægger repræsentationen sagen for Udlændingestyrelsen. I dissetilfælde forbereder repræsentationerne sagen, bl.a. ved indscanning af sagens dokumenter ogangivelse af årsagen til forelæggelsen i en tjekliste og et notat i UM-VIS.Det kan bl.a. være relevant at forelægge en sag for Udlændingestyrelsen, hvis der er behov forat undersøge forholdene omkring den herboende vært. Udlændingestyrelsen har således typiskbedre muligheder for at foretage disse undersøgelser end repræsentationerne, idet styrelsen somsupplement til invitationsblanketten også har let adgang til at kontakte værten/virksomhedentelefonisk og eventuelt indhente supplerende oplysninger om formålet med besøget, ligesomstyrelsen har mulighed for at indsamle information om en virksomhed via danske hjemmesiderog opslagsværker. Endelig kan Udlændingestyrelsen i særlige tilfælde indkalde værten til etpersonligt møde.Det kan også være relevant at forelægge en sag for Udlændingestyrelsen, hvis visumansøgerentidligere har ansøgt om opholdstilladelse i Danmark, og der er behov for undersøgelse afopholdssagen. Udlændingestyrelsen har adgang til it-systemerne ESDH ogUdlændingeregistret, som indeholder detaljerede oplysninger om sager vedrørendeopholdstilladelse i Danmark, heriblandt oplysninger om ansøgningstype, ansøgningssted og -tidspunkt, afgørelser og begrundelse herfor samt eventuelle udrejsefrister.68Endvidere harUdlændingestyrelsen adgang til de fysiske opholdssager, der kan hentes fra et arkiv, hvis der erbehov for en særligt grundig undersøgelse, f.eks. i sager om privatbesøg, hvor der er mistankeom, at der kunne foreligge et tvangsægteskab. Til sammenligning har repræsentationerne kun68

adgang til Udlændingeinformationsportalen, som indeholder oplysninger om endeligeafgørelser i opholdssager.Herudover indeholder Udlændingestyrelsens it-system, IVR-VIS, på visse områder meredetaljerede oplysninger end repræsentationernes system, UM-VIS. Dette gælder bl.a. for sager,hvor der skal gennemføres konsultation af sikkerhedsmyndigheder, idet der i IVR-VIS eradgang til at se selve konsultationsformularerne, mens UM-VIS alene viser resultatet af enkonsultation ved hjælp af en farvet stjerne.Som følge af Udlændingestyrelsens adgang til de ovennævnte oplysninger er der fastlagtsærlige retningslinjer om forelæggelse af visse sagstyper, hvor oplysningerne generelt anses forvæsentlige. Der er således udskilt nogle enkelte sagstyper, der altid skal forelægges forUdlændingestyrelsen, ligesom der er nogle områder, hvor repræsentationerne skal være særligtpåpasselige ved vurderingen af, om der kan udstedes visum direkte på repræsentationen. Dergælder bl.a. særlige retningslinjer i visse sager,hvorder er en potentiel sikkerhedsrisiko,hvorder i øvrigt kan blive tale om udstedelse af nationalt begrænset visum, ellerhvorder er envæsentlig immigrationsrisiko.Langt de fleste visumansøgninger behandles af de danske repræsentationer uden forelæggelsefor Udlændingestyrelsen. Kun ca. 10 % af ansøgningerne forelægges forUdlændingestyrelsen.694.1.3. Behandling af visumansøgninger til andre Schengen-lande, hvor sagen behandles afen dansk repræsentation i medfør af en repræsentationsaftaleDanmark repræsenterer enkelte andre Schengen-lande på visumområdet i medfør afrepræsentationsaftaler.De danske repræsentationers kompetence ifølge disse aftaler er begrænset til at meddele visumpå vegne af de andre lande, hvorimod de ikke kan meddele afslag på visum. Hvisrepræsentationerne overvejer at give afslag, skal ansøgningen forelægges for detrepræsenterede Schengen-lands relevante myndigheder, der herefter træffer beslutning omansøgningen, jf. visumkodeksens artikel 8, stk. 2.

Klage over afslag skal i sådanne tilfælde indgives til klagemyndighederne i det repræsenteredeland, jf. visumkodeksens artikel 32, stk. 3.4.1.4. Forslag fra den tværministerielle arbejdsgruppe om afslagskompetenceRegeringen nedsatte i marts 2012 en mindre tværministeriel arbejdsgruppe, der har anbefalet endelvis overdragelse af afslagskompetencen i visumsager til de danske repræsentationer, såledesat repræsentationerne fremover skal kunne meddele afslag i sager, hvor det er åbenlyst, at derikke kan gives visum på grund af objektivt konstaterbare forhold (såkaldte straks-afgørelser).70Det var forudsat i arbejdsgruppens kommissorium, at eventuelle ændringer af organiseringen afvisumområdet skulle kunne afholdes inden for de involverede ministeriers eksisterendeøkonomiske rammer.Arbejdsgruppen om afslagskompetence fandt det ikke hensigtsmæssigt at ladeUdenrigsministeriet overtage hele visumsystemet (DK-VIS), idet en sådan ændring villeforudsætte en større og meget omkostningsfuld omlægning af it-systemerne.På den baggrund anbefalede arbejdsgruppen alene en delvis overdragelse afafslagskompetencen i sager, hvor der kan meddeles afslag på grund af objektivt konstaterbareforhold, og hvor der derfor ikke er behov for nærmere undersøgelser af sagen. Arbejdsgruppenvurderede, at denne model ville kunne gennemføres inden for de involverede ministerierseksisterende økonomiske rammer. Omkostningerne er nærmere beskrevet nedenfor i afsnit4.1.6.4.1.5. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerArbejdsgruppen71har overvejet en model, hvorefter repræsentationerne får afslagskompetence ividere omfang, således at repræsentationerne skal meddele et afslag på visum i de sager, somrepræsentationerne i dag forelægger for Udlændingestyrelsen med henblik på afslag. Det kanf.eks. være sager, hvor repræsentationen vurderer, at der bør meddeles afslag under henvisningtil immigrationsrisikoen, fordi ansøgeren har en begrænset tilknytning til hjemlandet.72Desager, som repræsentationerne i dag forelægger med henblik på yderligere undersøgelser ellersom følge af repræsentationernes begrænsede adgang til oplysninger om ansøgernesJf. Rapport fra tværministeriel arbejdsgruppe om afslagskompetence i visumsager, juni 2012.Arbejdsgruppen om revision af visumreglerne.72Der henvises i øvrigt til del II, afsnit 2.6.7071

opholdssager, vil derimod fortsat skulle forelægges for Udlændingestyrelsen, således at sagernekan blive tilstrækkeligt oplyst, inden der træffes afgørelse.Hvis en sådan ændring af kompetencefordelingen skal kunne gennemføres inden for deinvolverede ministeriers eksisterende økonomiske rammer, forudsætter det, atrepræsentationerne ikke skal udføre flere eller større arbejdsopgaver end hidtil.Da modellen indebærer, at repræsentationerne tildeles afslagskompetence i de sager, hvor de idag ville forelægge sagen for Udlændingestyrelsen med en indstilling om afslag, vil modellenikke medføre ændringer i forhold til alle de indledende sagsskridt, herunder oprettelse af sageni det elektroniske visumsystem, indsamling af relevante dokumenter, verificering afdokumenter, interview med ansøgeren mv. Det er således først på det tidspunkt, hvorrepræsentationen har vurderet, at der bør meddeles afslag, at sagsbehandlingen vil skulle foregåanderledes end i dag. Repræsentationerne vil efter modellen skulle meddele ansøgeren afslag istedet for at forelægge sagen for Udlændingestyrelsen.Efter den nuværende ordning forbereder repræsentationerne en sag inden forelæggelse forUdlændingestyrelsen ved at indscanne sagens dokumenter og angive årsagen til forelæggelsen ien tjekliste og et notat i UM-VIS.Hvis repræsentationerne skal meddele afslag, vil det være en forudsætning, at afgørelsen isagen kan udfærdiges på en så enkel måde, at repræsentationerne ikke pålægges en størrearbejdsbyrde end i dag.Arbejdsgruppen har på den baggrund overvejet, om repræsentationerne bør have mulighed forat meddele afslag alene ved brug af den standardformular med et afkrydsningsskema, somfremgår af visumkodeksens bilag VI, og som skal anvendes ved afslag ifølge visumkodeksen.Repræsentationerne vil i så fald ikke skulle skrive en egentlig afgørelse, men blot udfyldeafkrydsningsskemaet og sende sagen til Udlændingestyrelsen, hvor de i dag ville have forelagtsagen med henblik på, at Udlændingestyrelsen skulle meddele afslag. Standardformularenanvendes i dag af en række andre Schengen-landes repræsentationer som fyldestgørendebegrundelse for afslag på visum til Schengen-området, herunder af Schweiz, Spanien, Estland,Letland og Litauen.Modellen vil kunne gennemføres uden større omlægninger af it-systemerne, idet der alene vilvære behov for de samme – begrænsede – ændringer, som hvis repræsentationerne får

kompetence til at meddele afslag i sager, hvor det er åbenlyst, at der ikke kan gives visum pågrund af objektivt konstaterbare forhold (såkaldte straks-afgørelser).73Efter arbejdsgruppens opfattelse vil den skitserede model medføre en korteresagsbehandlingstid i de omfattede sager, idet sagsbehandlingen i første instans vil bliveafsluttet på tidspunktet for repræsentationernes afgørelse, dvs. på det tidspunkt, hvor sagerne idag forelægges for Udlændingestyrelsen med henblik på fornyet vurdering af sagen.Samtidig vil det danske visumsystem i højere grad komme til at ligne systemet i de øvrigeSchengen-lande, hvilket bl.a. kan blive en fordel i forbindelse med indgåelse af fremtidigerepræsentationsaftaler. Således har flere lande tilkendegivet, at der vil være større fordele vedat indgå repræsentationsaftaler med Danmark, hvis der er mulighed for at indgå gensidigeaftaler, hvor Danmark også repræsenterer de andre lande på visse lokaliteter, og navnlig hvis dedanske repræsentationer har kompetence til at færdigbehandle sagerne uden forelæggelse for deandre landes myndigheder – også hvis der skal meddeles afslag.Modellen indebærer desuden, at langt de fleste visumansøgere vil modtage svar på deresansøgning fra den samme myndighed, som har modtaget ansøgningen, hvilket må antages at fåproceduren til at fremstå mindre bureaukratisk end i dag. Afslag, der meddeles ved brug afstandardformularen fra visumkodeksens bilag VI vil endvidere blive tilgængelige på en rækkeforskellige sprog.På den anden side vil anvendelsen af standardformularen selvsagt indebære, at ansøgere, der fårafslag på deres ansøgning om visum, modtager en mindre udførlig afgørelse end i dag, idetafkrydsningsskemaet i formularen alene indeholder en liste over de afslagsgrunde, der er nævnti visumkodeksens artikel 32, samt en klagevejledning. Afgørelsen vil derimod ikke omfatte ensagsfremstilling eller en konkret begrundelse med angivelse af de retsregler og hovedhensyn,der danner grundlaget for afgørelsen. Ved anvendelse af denne form for afgørelse vilmyndighederne derfor ikke fuldt ud opfylde begrundelsespligten efter forvaltningslovens § 24.Den skitserede model vil derfor forudsætte, at de omhandlede afgørelser om visum undtages fraforvaltningslovens begrundelseskrav.Hensynet til ansøgernes retssikkerhed vil dog kunne tilgodeses, hvis der indføres en ordning,hvorefter repræsentationernes afgørelser om afslag anses for påklaget ex officio, idet ansøgerne

i så fald vil modtage en afgørelse, der opfylder de sædvanlige begrundelseskrav, hvisafgørelsen stadfæstes af Udlændingestyrelsen som klageinstans.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at Udlændingestyrelsen bør være klageinstans i sådannesager, og at Justitsministeriet alene bør være klageinstans i forhold til de sager, hvor det erUdlændingestyrelsen, der har truffet afgørelse i første instans.74Et sådant delt klagesystem kendes fra Norge, hvor repræsentationerne både har kompetence tilat meddele tilladelser og afslag i visumsager, og hvor det kun er et begrænset antal sager, derindsendes til Udlændingedirektoratet til afgørelse i første instans. Repræsentationernes afslagpå visum kan efter den norske model påklages til Udlændingedirektoratet, mens de afgørelser,der træffes af Udlændingedirektoratet i første instans, kan påklages til Udlændingenævnet.En omlægning af kompetencen i overensstemmelse med de ovenstående betragtninger vilforudsætte, at der udarbejdes generelle retningslinjer for sagsbehandlingen vedrepræsentationerne og i Udlændingestyrelsen, f.eks. i form af en bekendtgørelse, som ogsåanbefalet af arbejdsgruppen ovenfor i afsnit 2.3.Det er arbejdsgruppens vurdering, at det vil være hensigtsmæssigt at indføre en model som denovenfor skitserede, der bl.a. vil medføre kortere sagsbehandling og en procedure, der fremstårmindre bureaukratisk.Endvidere vil modellen kunne forbedre mulighederne for at indgå gensidigerepræsentationsaftaler med lande, der ønsker at give Danmark afslagskompetence i forbindelsemed aftalen.De medlemmer i arbejdsgruppen, der repræsenterer rejsebranchen, har dog tilkendegivet, at deville have foretrukket, at repræsentationerne blev tildelt generel afslagskompetence, hvis dettehavde været muligt inden for de økonomiske rammer.4.1.6. Økonomiske konsekvenser af forslagetArbejdsgruppen om afslagskompetence indhentede i juni 2012 et overslag over nødvendigeudgifter til omlægning af it-systemerne ved delvis overdragelse af afslagskompetence til dedanske repræsentationer.74

Det var i den forbindelse forudsat,atde danske repræsentationer teknisk set skulle havemulighed for at meddele afslag,atUdlændingestyrelsen skulle yde rådgivning tilrepræsentationerne og bistå dem i forbindelse med indhentelse af oplysninger fra registre, derikke kan tilgås via UM-VIS, ogatklagesager fortsat skulle behandles af Justitsministeriet.Under disse forudsætninger anslog Kriminalforsorgens IT-Kontor, at der skulle afsættesomkring 1,5 mio. kr. til brug for tilpasninger af IVR-VIS, og Udenrigsministeriet anslog, at derskulle afsættes omkring 500.000 kr. til ændringer af UM-VIS. Kriminalforsorgen oplystedesuden, at der måtte forventes en implementeringshorisont på mindst 9 måneder.Den nu foreslåede model vil i det væsentlige forudsætte de samme it-mæssige ændringer somden model, der blev foreslået af arbejdsgruppen om afslagskompetence. Dog vil engennemførelse af forslaget om, at Udlændingestyrelsen både skal fungere som klageinstans forrepræsentationernes afgørelser og som første instans i forelagte sager, forudsætte yderligerejusteringer af IVR-VIS af hensyn til mulighederne for effektiv sagsstyring.Samlet set vurderes det, at en gennemførelse af forslaget vil indebære udgifter til tilpasning afit-systemerne i Justitsministeriet og Udenrigsministeriet i størrelsesordenen 4 mio. kr.Udgifterne vil blive afholdt inden for de respektive ministeriers eksisterende økonomiskerammer.

4.2. RepræsentationsaftalerSom anført i del II, afsnit 2.1, er de danske repræsentationer (ambassader og generalkonsulater)bemyndiget til at udstede Schengen-visum.Da Danmark ikke har en viseringsbemyndiget repræsentation i alle de tredjelande, hvisstatsborgere er visumpligtige for at indrejse i Schengen-området, har Danmark indgåetrepræsentationsaftaler med andre Schengen-lande, som indebærer, at de pågældende Schengen-lande får kompetence til at modtage og behandle visumansøgninger på Danmarks vegne i enrække lande/områder, således at der også er mulighed for at ansøge om visum med Danmarksom hoveddestination på steder, hvor Danmark ikke selv har en viseringsbemyndigetrepræsentation.Nogle af repræsentationsaftalerne er imidlertid blevet opsagt eller suspenderet i løbet af deseneste år. Det skyldes dels, at Danmark kræver konsultation af de danske myndigheder med

ansvar for sikkerhed inden udstedelse af visum i visse sager, dels at det indtil 15. maj 2012 ikkevar muligt at give andre landes repræsentationer afslagskompetence.De opsagte/suspenderede repræsentationsaftaler har medført, at nogle ansøgere må rejse megetlangt – i visse tilfælde til andre lande – for at indgive ansøgninger om visum med Danmarksom hoveddestination.4.2.1. Gældende regler om repræsentationsaftaler og konsultationer af myndigheder medansvar for sikkerhedVisumkodeksens regler om repræsentationsaftaler og konsultation af myndigheder med ansvarfor sikkerhedDet fremgår af præamblen til visumkodeksen (4. betragtning), at Schengen-landene medhenblik på visumudstedelse bør være til stede eller repræsenteret i alle lande, hvis statsborgereer visumpligtige.Det følger i forlængelse heraf af visumkodeksens artikel 8, at Schengen-landene kan indgårepræsentationsaftaler, således at et land bliver repræsenteret helt eller delvist af et andet land ivisumanliggender.Ifølge visumkodeksens artikel 8, stk. 2, er udgangspunktet, at det repræsenterende land alenetildeles kompetence til at meddele visum, hvis betingelserne herfor er opfyldt, men ikke til atmeddele afslag på visum. Hvis det repræsenterende Schengen-land vurderer, at der børmeddeles afslag på visum, forelægges ansøgningen for det repræsenterede lands relevantemyndigheder, der herefter træffer den endelige beslutning om, hvorvidt ansøgningen skalafslås.Efter visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra d, er det også muligt at indgå enrepræsentationsaftale, hvor det repræsenterende Schengen-land både bemyndiges til at meddelevisum og til at meddele afslag på visum.Ifølge visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra c, kan det i forbindelse med enrepræsentationsaftale aftales, at den repræsenterende medlemsstat skal videresende ansøgningerfra bestemte kategorier af tredjelandsstatsborgere til den repræsenterede medlemsstats centralemyndigheder med henblik på forudgående høring som fastsat i artikel 22.

Efter artikel 22, stk. 1, kan et Schengen-land således kræve, at andre Schengen-landesmyndigheder hører dens centrale myndigheder under behandlingen af visumansøgningerindgivet af statsborgere fra specifikke tredjelande eller specifikke kategorier af dissestatsborgere, forinden der eventuelt udstedes visum.Såfremt de relevante myndigheder i forbindelse med en konsultation vurderer, at ansøgeren måanses for at udgøre en trussel mod nogen af Schengen-landenes offentlige orden, indresikkerhed eller internationale forbindelser, vil der blive fremsat indsigelser mod udstedelse afvisum. I sådanne tilfælde skal der som absolut udgangspunkt meddeles afslag på visum. Detfølger således af visumkodeksens artikel 32, stk. 1, litra a, vi), at der skal meddeles afslag på enansøgning om Schengen-visum, hvis ansøgeren anses for at udgøre en trussel mod nogen afSchengen-landenes offentlige orden, indre sikkerhed, folkesundhed eller internationaleforbindelser.75Danske regler om repræsentationsaftaler og konsultation af myndigheder med ansvar forsikkerhedEfter udlændingelovens § 47, stk. 2, kan Justitsministeriet bemyndige Udenrigsministeriet til atindgå repræsentationsaftaler med andre Schengen-lande i overensstemmelse medvisumkodeksens artikel 8. Ved en ændring af bestemmelsen blev der med virkning fra den 15.maj 2012 skabt mulighed for, at andre landes repræsentationer kan tildeles afslagskompetence,når de repræsenterer Danmark på visumområdet, jf. lov nr. 418 af 12. maj 2012.I sager, hvor en visumansøgning er indgivet via et andet Schengen-lands repræsentation påbaggrund af en repræsentationsaftale, foretager den udenlandske repræsentation den indledendevurdering af, om der kan meddeles visum. Vurderingen heraf foretages på grundlag af reglernei visumkodeksen, visumhåndbogen og det repræsenterende Schengen-lands nationale regler ogpraksis.Hvis det repræsenterende Schengen-land vurderer, at der ikke kan meddeles visum, afhængerdet videre forløb af, om det pågældende land er tildelt afslagskompetence irepræsentationsaftalen med Danmark.

Hvis det repræsenterende Schengen-land har afslagskompetence, færdigbehandlerrepræsentationen sagen ud fra det pågældende lands egne regler, og en eventuel klage overafgørelsen skal indgives til klageinstansen i det pågældende land.Hvis det repræsenterende land derimod kun har kompetence til at meddele visum – men ikkeafslagskompetence – forelægges ansøgningen for Udlændingestyrelsen i Danmark, somherefter træffer afgørelse i sagen. I disse sager vil en eventuel klage skulle indgives tilJustitsministeriet.I overensstemmelse med visumkodeksen følger det af udlændingebekendtgørelsens § 16, stk. 5,at der ved behandlingen af visumsager skal foretages en vurdering af, om ansøgeren udgør entrussel mod Schengen-landenes offentlige orden, forhold til fremmede magter eller nationalesikkerhed eller sundhed.Til brug for denne sikkerhedsmæssige vurdering kan der gennemføres en konsultation af decentrale myndigheder med ansvar for sikkerhed. I Danmark er det PolitietsEfterretningstjeneste (PET), der bliver konsulteret i de relevante sager.De tredjelande, hvis statsborgere skal i konsultation, forinden der kan udstedes visum, anføresenten på den såkaldte Nationale Liste eller på den såkaldte EU-liste.Den Nationale Liste omfatter for Danmarks vedkommende de tredjelande, hvis statsborgereskal i konsultation hos PET, hvis de ansøger om visum med henblik på indrejse i netopDanmark. Kravet om konsultation i henhold til den Nationale Liste kan både være relevant isager, som behandles af de danske myndigheder, og i sager, som behandles af andre Schengen-lande i medfør af en repræsentationsaftale med Danmark.Hvis sagen behandles af de danske myndigheder, hører spørgsmålet om konsultation underDanmarks nationale kompetence, og der er i udlændingebekendtgørelsens § 16, stk. 4, indsathjemmel til, at udlændingemyndighederne kan gennemføre konsultation af PET.Hvis sagen behandles af et andet Schengen-land, som behandler visumansøgninger til Danmarki medfør af en repræsentationsaftale, forudsætter kravet om konsultation i henhold tilvisumkodeksens artikel 22, at der er indgået aftale herom i forbindelse medrepræsentationsaftalen, jf. visumkodeksens artikel 8, stk. 4, litra c.

EU-listen omfatter de tredjelande, hvis statsborgere skal i konsultation, uanset hvilket land derbehandler ansøgningen, og uanset hvilket land ansøgeren har oplyst som sin destination. EU-listen er offentligt tilgængelig i en form, der alene indeholder en oversigt over de omfattedelande.Oplysninger om, hvilke lande der er opført på den Nationale Liste, og oplysninger om, hvilkelande der ønsker at blive konsulteret om de enkelte nationaliteter på EU-listen, er klassificeret”restreint” (til tjenestebrug).4.2.2. Særligt om problemerne med opsagte/suspenderede repræsentationsaftalerDanmark har som nævnt valgt at lade sig repræsentere af andre Schengen-lande ivisumanliggender i en række lande/områder, således at der også er mulighed for at ansøge omvisum på steder, hvor Danmark ikke selv har en viseringsbemyndiget repræsentation.Langt de fleste af Danmarks repræsentationsaftaler fungerer godt, men nogle aftaler er i løbetaf de seneste år blevet opsagt eller suspenderet. Dette skyldes dels Danmarks krav omsikkerhedsmæssige konsultationer i henhold til den Nationale Liste, dels at det hidtil ikke harværet muligt at give andre Schengen-landes repræsentationer afslagskompetence.Med virkning fra den 15. maj 2012 blev der ved en ændring af udlændingeloven skabtmulighed for, at andre landes repræsentationer kan tildeles afslagskompetence, når derepræsenterer Danmark på visumområdet. De andre Schengen-landes ønske om at fåafslagskompetence giver således ikke længere anledning til problemer.Det danske krav om nationale konsultationer er i overensstemmelse med reglerne ivisumkodeksen, men Schengen-landene har mulighed for at nægte at indgårepræsentationsaftaler, hvis de ikke ønsker eller ikke er i stand til at imødekomme et sådantkonsultationskrav, hvilket flere Schengen-lande har tilkendegivet, at de ikke kan.76Kravet omnationale konsultationer skyldes sikkerhedsmæssige overvejelser, og der kan derfor værekonsultationskrav, som ikke kan opgives for at gøre det lettere at indgå/opretholderepræsentationsaftaler.De Schengen-lande, hvor der er eller har været problemer med repræsentationsaftalerne, erØstrig, Finland, Tyskland, Frankrig og Nederlandene.76

I april 2010 opsagde Østrig to aftaler under henvisning til, at Danmark ikke kunne give Østrigafslagskompetence, og Østrig har efterfølgende oplyst, at Østrig heller ikke har mulighed for atgennemføre de danske sikkerhedsmæssige konsultationer. Sidstnævnte betyder, at der ikkeaktuelt er udsigt til, at repræsentationsaftalerne med Østrig vil kunne genoptages.I august og september 2011 suspenderede Danmark aftalerne med Tyskland (13 lokaliteter) ogFinland (3 lokaliteter), idet Tyskland og Finland af tekniske årsager ikke er/var i stand til atforetage konsultation af Danmark. Aftalerne med Finland blev genoptaget den 16. april 2012,idet Finland har genetableret muligheden for at foretage nationale konsultationer. Tyskland harunder et møde den 11. maj 2012 oplyst, at Tyskland først forventer at have tilrettet derestekniske systemer, så de kan gennemføre nationale konsultationer af Danmark, omkring den 1.juni 2013, og at Tyskland derfor først vil have mulighed for at genoptage de danskerepræsentationsaftaler på dette tidspunkt.Den 1. januar 2012 opsagde Frankrig repræsentationsaftalerne med Danmark (12 lokaliteter)under henvisning til, at Danmark ikke kunne give Frankrig afslagskompetence, og fordiFrankrig ikke ønskede at varetage administrationen af de nationale konsultationer. Nogle afrepræsentationsaftalerne med Frankrig er senere blevet genoptaget, men der er ikke aktueltudsigt til, at de øvrige aftaler med Frankrig vil kunne genoptages.Nederlandene har tidligere tilkendegivet, at de overvejede at opsige repræsentationsaftalernemed Danmark på grund af den manglende afslagskompetence, men dette blev ikke aktuelt somfølge af ændringen af udlændingeloven i maj 2012, som gjorde det muligt at imødekommeønsket om afslagskompetence.Udenrigsministeriet er efter aftale med Justitsministeriet i færd med at forhandle med en rækkeandre Schengen-lande om muligheden for at indgå nye repræsentationsaftaler på de lokaliteter,hvor Frankrig og Østrig tidligere har repræsenteret Danmark. Endvidere arbejdes der intensivtfor at indgå aftaler med andre Schengen-lande, der er repræsenterede i de lande, hvor Tysklandtidligere har repræsenteret Danmark.Der er i løbet af sommeren 2012 indgået nye aftaler med Ungarn og Litauen, ligesom Danmarkaktuelt er ved at indgå nye aftaler med Polen.En geografisk oversigt over de områder, hvor Danmark tidligere har været repræsenteret, oghvor de danske myndigheder arbejder for at indgå repræsentationsaftaler, vedlægges som bilag5 til rapporten.

4.2.3. Samarbejde med eksterne tjenesteydere (outsourcing)Visumkodeksens regler om samarbejde med eksterne tjenesteydere (outsourcing)Visumkodeksens artikel 43 gør det muligt for Schengen-landene at indgå et samarbejde medeksterne tjenesteydere (outsourcing-bureauer) om at udføre dele af visumsagsbehandlingen.En ekstern tjenesteyder kan udpeges til at udføre en eller flere af følgende opgaver:a) At formidle generelle oplysninger om visumkrav og ansøgningsskemaer,b) at informere ansøgeren om de krævede bilag på grundlag af en checkliste,c) at indsamle oplysninger og ansøgninger (herunder indsamling af biometriske data) ogfremsende ansøgningen til konsulatet,d) at modtage visumgebyret,e) at forvalte aftaler om personligt fremmøde på konsulatet eller hos den eksternetjenesteyder, og/ellerf) at indsamle rejsedokumenterne, herunder underretning om afslag, hvis det er relevant,fra konsulatet og sende dem tilbage til ansøgeren.Behandlingen af visumansøgninger, interview (hvis nødvendigt), beslutningen i forbindelsemed ansøgninger og udskrift og påsætning af visummærkater udføres udelukkende afrepræsentationerne, ligesom adgangen til Schengen-landenes visumsystem, C-VIS, erforbeholdt behørigt bemyndigede medarbejdere på repræsentationerne.Samarbejdet med en ekstern tjenesteyder skal ske i overensstemmelse med bestemmelserne ivisumkodeksens artikel 43 og begrænser eller udelukker ikke et ansvar, der måtte følge af deneller de pågældende medlemsstaters nationale lovgivning.Udenrigsministeriets brug af outsourcingPå grund af et stigende antal visumansøgninger og dermed forbundne plads-, ressource- ogsikkerhedsproblemer på repræsentationerne besluttede Udenrigsministeriet i 2008 at iværksætteto pilotforsøg med outsourcing af modtagelse og klargøring af visumansøgninger i henholdsvisIndien (ambassaden i New Delhi) og Rusland (ambassaden i Moskva samt konsulatet i Skt.Petersborg).

I november 2008 gennemførte Udenrigsministeriet en evaluering af disse pilotforsøg medhenblik på at vurdere de opnåede resultater og udarbejde en anbefaling om det videre forløb.Resultatet af evalueringen var entydigt positivt, og Udenrigsministeriet besluttede at udvideanvendelsen af outsourcing til flere lande og gøre den permanent.I december 2009 og januar 2010 indgik Udenrigsministeriet i alt 16 rammeaftaler medoutsourcing-virksomhederne VFS og TLSContact vedr. "outsourcing of receipt of applicationsfor visa and residence/work permits and preliminary tasks”. Tildelingen af rammeaftalerne ersket på baggrund af et gennemført EU-udbud. Kontrakterne med henholdsvis VFS ogTLSContact løber frem til udgangen af juni 2013. Udenrigsministeriet har aktueltsamarbejdsaftaler i 43 byer fordelt på 14 lande.På grundlag af en positiv tilbagemelding fra de danske repræsentationer efter et treårigtsamarbejde med outsourcing-virksomhederne – og ikke mindst fordi ansøgerne oplever enbedre service som følge af outsourcingen – har Udenrigsministeriet besluttet at udvideanvendelsen af outsourcing. Der gennemføres derfor et EU-udbud i foråret 2013, som forudsesat ville medføre en udvidelse af dækningen fra de nuværende 14 lande til ca. 45 lande.4.2.4. Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalingerEfter arbejdsgruppens opfattelse er det af stor betydning for Danmarks muligheder forsamhandel med lande, hvis statsborgere er visumpligtige for at indrejse i Schengen-området, atder er let adgang til at ansøge om visum med Danmark som hoveddestination.Visumpligtige udlændinge, der ikke har mulighed for at søge om et Schengen-visum medDanmark som hoveddestination inden for en rimelig geografisk afstand til deres bopæl, måantages at ville være tilbøjelige til – om muligt – at tilrettelægge deres rejse således, at et andetSchengen-land, hvortil der kan søges om visum inden for en rimelig afstand, bliverhoveddestination på rejsen. Det er endvidere anført i arbejdsgruppen, at de begrænsninger for atsøge om et visum med Danmark som hoveddestination, som opsigelsen af en rækkerepræsentationsaftaler medførte, kan have givet Danmark et image som et land, hvortil det ervanskeligt at opnå visum. Et sådant image vil bl.a. kunne have betydning for, om internationalekonferencer mv. med deltagelse af visumpligtige udlændinge afholdes her i landet eller i andrelande.Arbejdsgruppen anser det derfor for vigtigt, at myndighederne fortsætter arbejdet med atgenetablere og/eller erstatte de opsagte/suspenderede repræsentationsaftaler.

Herudover anbefaler arbejdsgruppen, at outsourcing-bureauer anvendes på lokaliteter, hvor derikke er udsigt til genetablering af en tidligere repræsentationsaftale.De medlemmer i arbejdsgruppen, der repræsenterer rejsebranchen, har tilkendegivet, at degerne så, at Danmark helt undlod at stille krav om nationale konsultationer og i stedetindmeldte relevante persongrupper på EU-listen.5. Myter og misforståelser om dansk visumpraksisIfølge arbejdsgruppens kommissorium skal arbejdsgruppen bl.a. vurdere, om der i enkelte landeeller brancher måtte være myter eller misforståelser om mulighederne for at opnå forretnings-eller turistvisum til Danmark.For at belyse dette spørgsmål har arbejdsgruppen gennemført en høring af 17 udvalgte danskeambassader i udlandet.77Ambassaderne har i forbindelse med høringen indhentet oplysningerfra lokale netværk, rejsebranchen, outsourcing-centre og erhvervskunder.Arbejdsgruppen har endvidere drøftet dansk visumpraksis på Den Danske Ambassade iMoskva med en række repræsentanter fra forskellige erhvervsorganisationer, rejsebureauermv., der har erfaring med at indhente visum til Danmark for russiske statsborgere.Endelig har arbejdsgruppen modtaget en præsentation fra VisitDenmark om opfattelsen afDanmark i en række potentielle turistlande.78Præsentationen er et sammendrag af bidrag fraVisitDenmarks markedschefer i de pågældende lande, hvori de har anført de positive ognegative aspekter, som efter deres opfattelse kan få potentielle turister til at til- eller fravælgeDanmark som turistmål. Præsentationen vedrører navnlig lande, hvis statsborgere ikke ervisumpligtige ved indrejse i Danmark, og kan derfor primært bidrage til at belyse, hvilke andrefaktorer end den danske visumpraksis, der kan være af betydning for til- eller fravalget afDanmark.

5.1. Danmarks image som et mere eller mindre tilgængeligt landI forbindelse med høringen af de danske ambassader i udlandet har størstedelen af de adspurgteambassader tilkendegivet, at det er deres vurdering, at Danmark har et godt image påvisumområdet.Ifølge ambassaderne opfattes Danmark således generelt som et turistvenligt land, hvor manforholdsvis let kan opnå visum inden for en rimelig tid. Visumsystemet opleves heller ikke somen barriere af udenlandske virksomheder, der overvejer at investere i Danmark.Ambassaderne har endvidere bemærket, at de omstændigheder, der påvirker fravalget afDanmark som rejsemål, oftest er forhold, som ikke vedrører visumområdet eller dansklovgivning i øvrigt. Ambassaderne har således anført, at Danmark bl.a. bliver fravalgt somrejsemål på grund af højt prisniveau, sprogbarriere, dårlige flyforbindelser og/eller afstand. Derer dog flere steder en mærkbar forøget interesse for Danmark, hvilket har medført et stigendeantal ansøgninger om turistvisum. Ifølge ambassaderne kan den stigende interesse for Danmarkbl.a. skyldes danske tv-programmers succes i udlandet, anerkendelse af dansk/nordisk mad,interesse for dansk design samt besøg fra Kongehuset.I Iran og Pakistan peger ambassaderne dog på, at personer fra disse lande i høj grad forbinderDanmark med sagen om Muhammed-tegningerne, og at det påvirker deres opfattelse afDanmark som et mindre tilgængeligt land.I præsentationen fra VisitDenmark, hvor VisitDenmark har anført de positive og negativeaspekter, der ifølge markedscheferne i udlandet kan få potentielle turister til at til- ellerfravælge Danmark som turistmål, nævnes visumreglerne kun som et relevant negativt aspekt iStorbritannien.79Tilbagemeldingerne fra de fjernere beliggende lande – herunder de visumpligtige lande Kina ogRusland – tyder på, at generelle samfundsmæssige og geografiske forhold er af langt størrebetydning for Danmarks image. Alle de fjernere liggende lande har peget på det høje prisniveausom et negativt aspekt ved Danmark, og flere lande har peget på det kolde og mørke klima.Herudover er det bl.a. anført, at Danmark har for få historiske attraktioner, at turistsæsonen er

5.2. Myter og misforståelser om dansk visumpraksisI forbindelse med høringen af de danske ambassader har ambassaderne oplyst, at der er mangemyter om Danmark, og at ambassaderne løbende forsøger at imødegå myter på visumområdetved at vejlede om reglerne.Også på arbejdsgruppens møde med repræsentanter for forskellige erhvervsorganisationer,rejsebureauer mv. på Den Danske Ambassade i Moskva gav flere interessenter udtryk for, atdet er meget vigtigt til stadighed at informere om mulighederne for at få visum til Danmark,idet der ellers let kan opstå myter om, at det er vanskeligt at få visum til Danmark.5.2.1. Eksempler på mulige årsager til mytedannelseMyten om, at Danmark har en restriktiv visumpraksisRepræsentanter for rejsebranchen har anført, at mange udlændinge opfatter Danmark som et”lukket” land for turister.Reelt viser sammenligningen med Norge, Sverige, Finland, Østrig, Schweiz, Nederlandene ogSpanien, at Danmark har en relativt lav afslagsprocent for visumansøgninger sammenlignetmed de andre lande. I 2011 var det således kun Finland, der havde en lavere afslagsprocent endDanmark, hvilket skyldtes, at Finland modtog et meget stort antal besøgende fra nabolandetRusland.80Der er derfor ikke noget, der tyder på, at den danske visumpraksis skulle være mere restriktivend praksis i de andre Schengen-lande.

Hvis Danmark – trods den lave afslagsprocent – ikke har et entydigt image som et tilgængeligtland for turister, kan der efter arbejdsgruppens opfattelse være flere indbyrdes uafhængigeårsager hertil.Det er anført i arbejdsgruppen, at mange udlændinge opfatter Danmark som et ”lukket” land forturister, bl.a. fordi udenlandske mediers omtale af dansk visumpraksis – og navnlig af dendanske landegruppeinddeling81– kan efterlade potentielle turister med en opfattelse af, at deuanset deres personlige forhold ikke er velkomne i Danmark, allerede fordi de kommer fra etbestemt land.Det er endvidere anført, at det danske visumsystem af mange opleves som bureaukratisk somfølge af kompetencefordelingen mellem repræsentationerne i udlandet og Udlændingestyrelseni Danmark. Det er således anført, at visumansøgere kan opleve det som ulogisk oguigennemskueligt, at en ansøgning skal indgives til én myndighed, mens et eventuelt afslagmeddeles af en anden myndighed, som ansøgeren ikke har været i direkte kontakt med.Ambassaderne har fremhævet, at både visumansøgere og danske virksomheder tilsyneladendehar vanskeligt ved at skelne mellem visum og opholdstilladelser, hvilket kan give et negativtbillede af den danske visumadministration. Proceduren for at få en opholdstilladelse har ry forat være langvarig og besværlig og har for nyligt været omtalt i både dansk presse oginternationale medier. En sådan negativ omtale kan selvsagt hurtigt skabe en opfattelse afDanmarksomværendeetsværttilgængeligtlandmedomstændeligesagsbehandlingsprocedurer.I VisitDenmarks præsentation om opfattelsen af Danmark i en række potentielle turistlande harmarkedscheferne anført, at Danmark opfattes som et fremmedfjendsk land i Norge, Sverige ogStorbritannien, hvorimod det ikke er anført som et negativt aspekt ved Danmark i besvarelsernefra markedscheferne i de fjernere beliggende lande, hvis statsborgere er visumpligtige.At en negativ opfattelse af de danske regler på opholdsområdet kan påvirke opfattelsen afvisumsystemet, blev derimod bekræftet på arbejdsgruppens møde i Moskva med en rækkerepræsentanter fra erhvervslivet og rejsebranchen. Som et eksempel på besværligadministration på visumområdet blev der således bl.a. rejst kritik af sagsbehandlingstiden vedbehandlingen af ansøgninger om opholdstilladelse.

På arbejdsgruppens møde med repræsentanter fra erhvervslivet og rejsebranchen på DenDanske Ambassade i Moskva blev konkrete afslag på visum, som de pågældende havdekendskab til enten direkte eller gennem referater i pressen, fremhævet som udtryk for danskvisumpraksis.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil konkrete afgørelser navnlig kunne bidrage tilmytedannelser, hvis de kan opfattes som ubegrundede eller uproportionale.5.2.2. Eksempler på myter og misforståelserMyten om, at Danmark har en lang sagsbehandlingstid for ansøgninger om visum tilturistbesøgDe danske myndigheder havde for nogle år siden en lang sagsbehandlingstid på visumområdet,og efter arbejdsgruppens opfattelse kan det ikke udelukkes, at tidligere tiders lange ventetiderstadig præger Danmarks image. Det er i så fald ikke lykkedes at sende et tilstrækkeligt klartbudskab om, at sagsbehandlingstiden i dag er meget kortere end tidligere – og fuldt ud påniveau med andre Schengen-landes sagsbehandlingstid.Sammenlignet med en række andre Schengen-lande er de danske myndighederssagsbehandlingstid på visumområdet således ganske kort. Som det fremgår af del III, afsnit 1,havde de danske myndigheder i 2011 en gennemsnitlig sagsbehandlingstid på 7 dage foransøgninger om visum til turistbesøg, hvilket var en kortere sagsbehandlingstid endmyndighederne i Finland, Norge og Nederlandene. Sagsbehandlingstiden ved de danskemyndigheder er desuden faldet betydeligt det seneste år, og den gennemsnitligesagsbehandlingstid for ansøgninger om visum til turistbesøg var i 2012 faldet til 5 dage.Konkrete misforståelser om dansk visumpraksisPå forretningsområdet er det bl.a. anført i arbejdsgruppen, at det skulle være vanskeligt for enudenlandsk forretningsrejsende at få visum til en medfølgende ægtefælle, som ønsker at rejsemed til Danmark i forbindelse med en forretningsrejse, samt at udlændinge, som erudstationeret i Danmark i forbindelse med ansættelse ved en FN-institution, har oplevetproblemer med at få visum til deres familiemedlemmer, når de har ønsket at få familiebesøgunder udstationeringen.

Efter praksis meddeles der visum til såvel medfølgende ægtefæller på forretningsrejser somfamiliemedlemmer til udstationerede FN-ansatte i Danmark, medmindre der foreliggerkonkrete oplysninger, som indikerer en høj grad af risiko for, at de pågældende vil benytte eteventuelt visumophold til at tage fast eller længerevarende ophold i Danmark eller et andetSchengen-land.Under arbejdsgruppens møde med repræsentanter for erhvervslivet på Den Danske Ambassadei Moskva blev det anført, at danske myndigheder har en restriktiv praksis ved udstedelse afflerårige visa, idet myndighederne udsteder visum gældende for kun 90 dage inden for engyldighedsperiode på 3 år. Denne kritik er udtryk for en misforståelse af et visums gyldighed,idet et visum med en gyldighed på mere end 6 måneder altid er gyldigt for 90 dages ophold pr.halvår inden for gyldighedsperioden.82Der er således ikke tale om en restriktiv praksis.

5.3. Andre landes erfaringer med myterArbejdsgruppen har anmodet en række andre Schengen-lande om at oplyse, om de har tagetinitiativer til at forebygge myter, rygter og misforståelser om vanskeligheder ved at få visum.Visummyndighederne i Norge, Finland, Nederlandene og Østrig har alle oplyst, at de har tagetinitiativer til at forebygge eller bekæmpe sådanne negative myter om visumpraksis.De nederlandske visummyndigheder har uddybende oplyst, at de forsøger at sætte ind over formyter gennem massiv vejledning om regler og praksis. Dette sker både på en rækkehjemmesider, i brochurer og lignende.De norske og finske visummyndigheder har ikke uddybet oplysningerne om deres indsats iforhold til mytedannelse, men myndighederne i begge lande har oplyst, at der afsættesbetydelige ressourcer til at tiltrække turister til landet.I forbindelse med arbejdsgruppens besøg på Den Norske Ambassade i Moskva har de norskemyndigheder oplyst, at der gennemføres store kampagner for Norge som turistmål omfattendeTV-reklamer, radio-indslag og internet-kampagner såvel som mere eksotiske reklameindslagsom f.eks. busser malet som fjelde, modeller af skibakker i indkøbscentre osv.

5.4. Arbejdsgruppens anbefalinger om initiativer til bekæmpelse af myter ogmisforståelserSom nærmere omtalt i del III ovenfor har arbejdsgruppen foretaget en sammenligning afDanmark med Norge, Sverige, Finland, Østrig, Schweiz, Nederlandene og Spanien påbaggrund af statistiske oplysninger om bl.a. antallet af visumansøgninger og fordelingen afansøgningerne på forskellige typer af visumbesøg.Sammenligningen viser, at Danmark er det land, der modtager færrest visumansøgninger, oghvor turistbesøgene udgør den mindste andel af besøgene.83Efter arbejdsgruppens opfattelse skyldes dette dog ikke de danske visumregler elleradministrationen heraf. Som det fremgår af del III, afsnit 5, har sammenligningen af danskvisumpraksis med de ovenfor anførte landes praksis ikke vist store forskelle i visumpraksis. Dedanske myndigheder har en lavere afslagsprocent og hurtigere sagsbehandling forvisumansøgninger end de fleste af de lande, der modtager flere visumansøgninger endDanmark.Dog må de begrænsede muligheder for at ansøge om visum til Danmark i lande eller områder,hvor Danmark ikke længere har en repræsentationsaftale, antages at medføre, at Danmarkmodtager færre visumansøgninger fra disse lande, end hvis det fortsat var muligt at søge omvisum til Danmark på repræsentationer i de pågældende lande.Såvel de danske ambassader som VisitDenmark har desuden peget på en række andre faktorer,der må antages at påvirke fravalget af Danmark som rejsemål.

Som nærmere beskrevet i afsnit 2 florerer der dog en del myter og misforståelser om de danskevisumregler.Selv om myter om visumreglerne næppe i sig selv har afgørende betydning ved til- ellerfravalget af Danmark som turistmål eller i forbindelse med samhandel i forhold til faktorer somprisniveau,84klima, investeringsmuligheder og markedsføring, bør der dog efterarbejdsgruppens opfattelse til stadighed sættes ind over for negative myter om de danskevisumregler, idet sådanne historier formentlig kan være med til at give Danmark et image somet mindre tilgængeligt land i forhold til både turisme og samhandel.5.4.1. Vejledning og informationMyterne og misforståelserne om de danske visumregler og praksis synes gennemgående atvære udtryk for manglende kendskab til regler og administration.Myter om, at Danmark har en restriktiv visumpraksis, og at de danske myndigheder (stadig) haren lang sagsbehandlingstid på visumområdet, kan således være udtryk for en urigtig ellerforældet opfattelse af visumadministrationen, idet Danmark reelt har en lav afslagsprocentsammenlignet med mange andre Schengen-lande, og sagsbehandlingstiden er på niveau medeller kortere end de andre lande.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil enkel og overskuelig information om visumreglerne ogansøgningsprocedurerne forebygge og/eller bekæmpe myter om Danmark som et mindretilgængeligt land. Der er derfor behov for opdateret og lettilgængelig information om regler,procedurer, sagsbehandlingstid mv.Som nærmere beskrevet ovenfor i del IV, afsnit 2.3, er det efter arbejdsgruppens opfattelseuhensigtsmæssigt, at Justitsministeriets notat om visumpraksis både fungerer som en instrukstil udlændingemyndighedernes sagsbehandlere og som en vejledning for visumansøgere, idetnotatets detaljeringsgrad betyder, at notatet ikke fremstår brugervenligt. Efter arbejdsgruppensopfattelse bør visumpligtige udlændinge informeres om regelgrundlaget og praksis iinformationsmateriale, som er særligt rettet til visumansøgere.

Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer medafsæt i de ændringer på visumområdet, der gennemføres på baggrund af visumarbejdsgruppensanbefalinger, som led i arbejdet på Public diplomacy-området iværksætter en målrettetinformationsindsats over for relevante målgrupper i opholdslandene, der kan bidrage til atfjerne myter og misforståelser om de danske visumregler og understrege de positive ændringer,som nu gennemføres på visumområdet. Indsatsen sker i et samarbejde med relevante danskeparter, herunder VisitDenmark og erhvervslivets organisationer, således at der også via dedanske virksomheder, som har forretningsforbindelser i visumpligtige lande, kan ske enoplysningsindsats.For så vidt angår information mv. på repræsentationerne, har ambassaderne desuden peget påen række initiativer, som arbejdsgruppen bifalder og som beskrives nedenfor. Arbejdsgruppenanbefaler bl.a., at udlændingemyndighederne og repræsentationerne tilstræber at gøreinformationen let tilgængelig på hjemmesider, i brochurer og i den øvrige kommunikation medansøgere og interessenter. Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at de danske repræsentationerikke alene vejleder om regler og ansøgningsprocedurer, men også opdaterer deres hjemmesidermed statistisk materiale og oversigter over udbredte myter og fakta, således som det alleredesker på repræsentationerne i Kina. Arbejdsgruppen anbefaler desuden, at der løbende afholdesmøder med interessenter i både Danmark og udlandet, således at eventuelle tvivlsspørgsmål såvidt muligt kan afklares, inden der dannes myter.Information til ansøgerne på hjemmesider mv.I forbindelse med høringen af de danske ambassader i udlandet har de oplyst, at de allerede idag er opmærksomme på myter om de danske visumregler, og at de i større eller mindreomfang forsøger at aflive myterne gennem information.De danske repræsentationer i Kina er blevet fremhævet for at have gjort en særlig indsats for atimødegå historier om bl.a. lange sagsbehandlingstider og bureaukratisk sagsbehandling.Repræsentationerne i Kina har bl.a. udarbejdet udførlig information på deres hjemmesider, sombåde omfatter en gennemgang af visumreglerne og ansøgningsprocedurerne, en oversigt overde mest udbredte myter samt fakta på de relevante områder og statistisk materiale vedrørendeantallet af visumansøgninger, sagsbehandlingstid mv.Repræsentationerne har oplyst, at det er deres erfaring, at det bedste middel til at bekæmpemyter og misforståelser er en enkel og klar kommunikation, der er målrettet det lokale

publikum. Det er vigtigt, at repræsentationerne sikrer, at informationen omsagsbehandlingstider, statistik mv. også er tilgængelig på eventuelle outsourcing-bureauer.Repræsentationerne har endvidere anført, at der kan være anledning til at styrke dialogen medansøgerne ved øget brug af sociale medier, eksempelvis repræsentationernes Facebook side,idet dette kan sende et signal om åbenhed.Møder med interessenterUd over at offentliggøre udførlig information på relevante hjemmesider har de danskerepræsentationer i Kina også afholdt møder med både danske og kinesiske aktører for at aflivenegative myter om de danske visumregler.Endvidere har repræsentationerne udarbejdet notater med information om visumstatistik ogprocedurer til brug for repræsentationernes medarbejdere uden for visumsektionerne, således atde har mulighed for hurtigt at kunne tilbagevise rygter, hvis disse bringes op på eksempelvishandelsmøder.Repræsentationerne har herudover haft gode erfaringer med at være til stede ved åbningen afnye outsourcing-centre, ligesom det også har været en succes at invitere rejsebranchen, lokalevirksomheder og organisationer med til åbningsarrangementerne.På samme måde er det anført, at det formentlig vil være relevant at invitere repræsentanter fraoutsourcing-centrene med til forskellige arrangementer afholdt af repræsentationerne.Endelig afholder Udlændingestyrelsen jævnligt møder med større og mindre interessenter i detdanske erhvervsliv om visumreglerne og procedurerne for visumansøgninger. Som enudvidelse af dette arbejde er styrelsen i færd med at arrangere et stormøde om forretningsvisumgenerelt, hvor interesserede inden for det danske erhvervsliv bliver inviterede. Styrelsen forFastholdelse og Rekruttering stiller i forlængelse heraf styrelsens Erhvervsforum til rådighed tilat understøtte informationsindsatsen over for virksomheder i Danmark. Der deltager flere end50 virksomheder i Erhvervsforum, som afholdes to gange årligt. Deltagerne er hovedsageligtstørre virksomheder, der jævnligt har behov for at rekruttere udenlandsk arbejdskraft tilDanmark.

Information i brochurer mv.Efter arbejdsgruppes opfattelse er der – navnlig på turistområdet – behov for let tilgængelig ogbrugervenlig information om visumreglerne.Udlændingestyrelsen og Udenrigsministeriet har i samarbejde med Danmarks RejsebureauForening og VisitDenmark udarbejdet en brochure – visumfolderen – som indeholder engennemgang af ansøgningsproceduren og kravene til en visumansøgning.Arbejdsgruppen har gennemgået og tilrettet visumfolderen, der nu er blevet udgivet på danskog engelsk. Der arbejdes aktuelt på at gøre folderen tilgængelig på russisk og kinesisk.Det er hensigten, at visumfolderen skal være tilgængelig i en trykt udgave på en rækkerepræsentationer rundt om i verden, ligesom en elektronisk version af folderen skaloffentliggøres både på udlændingemyndighedernes, Udenrigsministeriets og VisitDenmarkshjemmesider.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det vigtigt, at informationsmateriale som visumfolderenløbende opdateres.Den danske version af visumfolderen vedlægges som bilag 6 til rapporten.KampagnerDe danske ambassader har herudover tilkendegivet, at der er behov for øget markedsføring afDanmark, og at det er vigtigt, at markedsføringen ikke ensidigt er fokuseret på København ogde traditionelle turistattraktioner i hovedstaden.VisitDenmark har oplyst, at der aktuelt arbejdes på kampagner, der fokuserer på bl.a. de danskestrande, lystfiskeri og det danske køkken.Arbejdsgruppens repræsentanter fra rejsebranchen har tilkendegivet, at turisterhvervet genereltkan tilslutte sig ambassadernes udmelding om behovet for markedsføring af Danmark somturistdestination.

5.4.2. Andre tiltagReglerne om karens og praksis for ansøgere, der har søgt om opholdstilladelseSom nærmere omtalt ovenfor i afsnit 2.1 har proceduren for at få en opholdstilladelse iDanmark ry for at være langvarig og besværlig. Proceduren har for nyligt været omtalt i bådedansk presse og internationale medier. En sådan negativ omtale kan selvsagt hurtigt skabe enopfattelse af Danmark som værende et svært tilgængeligt land med omstændeligesagsbehandlingsprocedurer, hvilket også påvirker opfattelsen af de danske visumregler, idetmange ansøgere og interessenter har svært ved at skelne mellem visumområdet ogopholdsområdet.Der synes derfor at være behov for, at myndighederne tydeligt informerer om forskellenmellem visumsager og sager om opholdstilladelse.I visse situationer følger det imidlertid af visumreglerne, at der skal meddeles afslag på envisumansøgning, hvis udlændingentidligere har ansøgt om opholdstilladelse under etvisumophold her i landet,hvilket kan medvirke til at sløre billedet.Som nærmere omtalt i del IV, afsnit 4.5.1, følger det af udlændingelovens § 4 c, stk. 3, nr. 3, aten udlænding ikke kan få visum til Danmark i en periode på 5 år, hvis udlændingen under sitvisumophold her i landet søger om visse former for opholdstilladelse.Hvis der er tale om en af de typer af opholdstilladelse, der er omfattet af karensreglerne, er detuden betydning, om udlændingen udrejser i overensstemmelse med sit visum, eller om denpågældende benytter sig af en eventuel mulighed for at få processuelt ophold i Danmark underopholdssagens behandling. Det er således selve indgivelsen af en ansøgning omopholdstilladelse efter indrejse her i landet, der medfører, at udlændingen bliver pålagt karens.Hvis en udlænding pålægges karens som følge af en ansøgning om opholdstilladelse, uanset atudlændingen har haft til hensigt at overholde reglerne og ikke har benyttet ansøgningen omopholdstilladelse til at forlænge sit ophold i Danmark ud over sit visums gyldighed, vilinternationale mediers omtale heraf efter arbejdsgruppens opfattelse kunne påvirke Danmarksimage i negativ retning.Arbejdsgruppen har endvidere noteret sig, at ingen af de andre nordiske lande har reglersvarende til de danske karensregler.

Efter arbejdsgruppens opfattelse bør det derfor overvejes at ændre udlændingelovenskarensregler, således at anvendelsesområdet begrænses til de tilfælde, hvor udlændingen faktiskhar benyttet ansøgningen om opholdstilladelse til at forlænge opholdet i Danmark med etprocessuelt ophold under sagens behandling.Indtil for ganske nylig var det fast praksis, at udlændingemyndighederne som udgangspunktmeddelte afslag på en visumansøgning, hvis udlændingen sideløbende med visumsagen havdeenverserende sag om opholds- og arbejdstilladelsei Danmark. Dog kunne der undtagelsesvismeddeles visum til en udlænding, som havde en verserende ansøgning om opholdstilladelse påbaggrund af arbejde eller studier, hvis der forelå tungtvejende grunde for at meddele visum.Denne praksis gav anledning til en del hindringer og/eller forsinkelser i sagsbehandlingen afvisumansøgninger på forretningsområdet. Endvidere var der tale om endnu et område, hvorvisumreglerne var tæt forbundet med reglerne om opholdstilladelse, og hvor der følgelig var enrisiko for sammenblanding af de to områder. Efter drøftelser i arbejdsgruppen harJustitsministeriet ændret praksis på dette område, således at verserende ansøgninger omopholdstilladelse på studie- og erhvervsområdet ikke længere i sig selv skal føre til afslag på envisumansøgning.85LandegruppeinddelingenSom tidligere nævnt er det anført i arbejdsgruppen, at den danske landegruppeinddeling iJustitsministeriets praksisnotat86kan give udlændinge indtryk af, at de ikke er velkomne,allerede fordi de kommer fra et bestemt land.I afsnit 2.3.2 ovenfor har arbejdsgruppen anbefalet, at landegruppeinddelingen afløses af enordning i stil med den norske, hvor der lægges vægt på, hvilken region en ansøger kommer fra istedet for hvilket land. Arbejdsgruppen har endvidere anbefalet, at informationen omvisumpraksis generelt bygges op således, at mulighederne for at opnå visum beskrives forud forrestriktionerne.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil en sådan mere nuanceretlandegruppeinddelingen kunne bidrage til at begrænse mytedannelse.beskrivelseaf

Del V. SammenfatningArbejdsgruppen har haft til opgave at sikre, at visumreglerne er tidssvarende og i tråd medvisumreglerne i vores nabolande. Arbejdsgruppen har endvidere haft til opgave at foreslå nyemåder, hvorpå regler, administration og organisering af visumområdet kan styrke danskerhvervsliv og turisterhvervet under fortsat iagttagelse af de forvaltningsretlige regler og underbehørig hensyntagen til immigrations- og sikkerhedsmæssige hensyn. Det er forudsat iarbejdsgruppens kommissorium, at arbejdsgruppens eventuelle forslag om ændring afvisumpraksis skal kunne afholdes inden for de involverede ministeriers eksisterendeøkonomiske rammer.Til brug for vurderingen af, om det danske regelgrundlag og visumpraksis er tidssvarende og itråd med regler og praksis i vores nabolande, har arbejdsgruppen undersøgtvisumadministrationen i Sverige, Norge, Finland, Nederlandene, Spanien, Østrig og Schweiz,der – ligesom Danmark – alle deltager i Schengen-samarbejdet og derfor har fælles regler påbl.a. visumområdet. Betingelser og procedurer for udstedelse af visa er reguleret i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 om en fællesskabskodeks for visum(visumkodeksen), der er gennemført i dansk ret ved lov nr. 1511 af 27. december 2009 omændring af udlændingeloven.Det er arbejdsgruppens vurdering, at visumreglerne generelt er tidssvarende, og at denpraktiske administration af reglerne i det store hele er velfungerende. Sammenligningen afdansk praksis med praksis i de nævnte lande har bl.a. vist, at de danske myndigheder har enrelativt lav afslagsprocent (4,5 % i 2012) på visumansøgninger, ligesom de danskemyndigheder også har en kort sagsbehandlingstid for ansøgninger om forretningsvisa ogturistvisa (ca. 5 dage i 2012). Det er derfor arbejdsgruppens opfattelse, at regelgrundlaget ogpraksis i langt de fleste tilfælde opfylder de danske virksomheders og turisterhvervets behov.Efter arbejdsgruppens opfattelse kan det dog påvirke mulighederne for samhandel og herunderDanmarks image, at der visse steder i verden har været – og i mindre omfang fortsat er –begrænsede muligheder for at ansøge om visum med Danmark som hoveddestination som følgeaf opsagte eller suspenderede repræsentationsaftaler.På enkelte områder har arbejdsgruppen identificeret uhensigtsmæssige procedurer eller praksis,som arbejdsgruppen derfor foreslår ændret, men arbejdsgruppens anbefalinger fokuserernavnlig på, hvilke initiativer der kan gennemføres for at aflive eventuelle myter om danskvisumpraksis og styrke Danmarks image på visumområdet ved at signalere tilgængelighed.

Efter arbejdsgruppens opfattelse kan Danmarks image på visumområdet således have betydningfor de danske virksomheders og turisterhvervets muligheder for at markedsføre Danmark somattraktivt for samhandel og turister.Inspireret af nederlandsk praksis har arbejdsgruppen bl.a. overvejet, om der bør indføres engenerel ordning med akkreditering af virksomheder i visumpligtige lande, hvoreftermedarbejdere mv. vil kunne få visum efter særligt smidige og hurtige procedurer. En sådanakkrediteringsordning vil bl.a. give mulighed foratfravige kravet om personligt fremmøde vedindgivelsen af en visumansøgning,atudvide anvendelsen af flerårige visa ogattilbyde enendnu kortere sagsbehandlingstid end i dag (3 dage). Efter arbejdsgruppens opfattelse vil ensådan akkrediteringsordning kunne bidrage til at markedsføre Danmark som et land, der eråbent for samhandel. Arbejdsgruppen foreslår derfor, at der indføres en Red Carpet-ordning forudenlandske virksomheder, institutioner, organisationer mv.Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at den nuværende forhåndsgodkendelsesordning forvirksomheder, der er etableret her i landet, justeres, således at visumpligtigeforretningsforbindelser, der skal besøge forhåndsgodkendte virksomheder her i landet, somudgangspunkt kan få visum efter den samme smidige og hurtige procedure, somvisumansøgere, der er omfattet af den lokale Red Carpet-ordning.For så vidt angår visumpligtige søfolk anbefaler arbejdsgruppen, at de danske repræsentationeri udlandet benytter muligheden for at meddele visa gældende for flere indrejser og med længeregyldighed i betydeligt videre omfang end i dag, samt at der udvises fleksibilitet vedbehandlingen af ansøgninger om visum ved grænsen, således at der tages højde for, at søfolkrelativt ofte vil være i en situation, hvor det ikke har været muligt at ansøge om visum påforhånd.Ansøgninger om visum med henblik på turistbesøg udgør en mindre andel af det samlede antalansøgninger om visum til Danmark end i de ovenfor nævnte Schengen-lande, somarbejdsgruppen har sammenlignet dansk praksis med. Efter arbejdsgruppens opfattelse skyldesdette dog ikke de danske visumregler eller administrationen heraf, men udfordringerne medtilgængelige ansøgningssteder visse steder i verden efter opsigelse af repræsentationsaftaler kanhave haft betydning.Såvel de danske ambassader i lande, hvis statsborgere er visumpligtige, som VisitDenmark harpeget på en række andre faktorer, der må antages at påvirke fravalget af Danmark somrejsemål, herunder prisniveau, klima og afstand.

Efter arbejdsgruppens opfattelse kan det dog have betydning for Danmarks muligheder for attiltrække udenlandske turister, at sagsbehandlingstiden for ansøgninger om visum er så kortsom muligt. I 2012 havde de danske myndigheder samlet set en gennemsnitligsagsbehandlingstid på 5 dage for ansøgninger om visum med henblik på turistbesøg, hvilketarbejdsgruppen anser for meget tilfredsstillende. Arbejdsgruppen har dog overvejet, omsagsbehandlingstiden vil kunne nedbringes yderligere, men har konkluderet, at det ikke ermuligt uden tilførsel af ressourcer til de danske repræsentationer. Arbejdsgruppen anbefalerderimod, at der på repræsentationernes hjemmesider løbende opdateres oplysninger om dentypiske sagsbehandlingstid.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere en justering af de danske rejsebureau- og turistordninger,således at de i højere grad imødekommer rejsebranchens ønsker. Arbejdsgruppen anbefaler iden forbindelse bl.a., at de eksisterende rejsebureauordninger i Indien og Kina udvides til ogsåat omfatte turistordninger i lighed med ordningerne i Rusland og Ukraine, således atrejsebureauer i de pågældende lande kan akkrediteres, uanset om de samarbejder med etakkrediteret rejsebureau eller en akkrediteret hotelkæde/sommerhus-udlejningskæde iDanmark.Arbejdsgruppen har også haft til opgave at vurdere – efter en høring af de danske ambassader –om der i enkelte lande eller brancher måtte være myter om mulighederne for at få forretnings-eller turistvisum med Danmark som hoveddestination.Størstedelen af de adspurgte ambassader har tilkendegivet, at det er deres vurdering, atDanmark har et godt image på visumområdet. Ifølge ambassaderne opfattes Danmark såledesgenerelt som et turistvenligt land, hvor man forholdsvis let kan opnå visum inden for en rimeligtid. Visumpligt opleves heller ikke som en barriere af udenlandske virksomheder, der overvejerat investere i Danmark. Ambassaderne har dog også oplyst, at der er mange myter om danskvisumpraksis, som ambassaderne løbende forsøger at tage hånd om ved at vejlede om reglerne.Selv om myter om visumreglerne næppe i sig selv har afgørende betydning ved til- ellerfravalget af Danmark som turistmål eller i forbindelse med samhandel i forhold til faktorer somprisniveau, klima og investeringsmuligheder, er der dog efter arbejdsgruppens opfattelse etbehov for til stadighed at sætte ind over for negative myter om de danske visumregler, idetsådanne historier formentlig kan være med til at give Danmark et image som et mindretilgængeligt land i forhold til både turisme og samhandel.

Efter arbejdsgruppens opfattelse vil enkel og overskuelig information om visumreglerne ogansøgningsprocedurerne forebygge og/eller bekæmpe myter om Danmark som et mindretilgængeligt land. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der løbende udarbejdes lettilgængelig ogbrugervenlig information om regler, procedurer, sagsbehandlingstid mv. I information omvisumpraksis bør der tages udgangspunkt i den mest lempelige visumpraksis.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer i etsamarbejde med relevante danske parter, herunder VisitDenmark og erhvervslivetsorganisationer, med afsæt i de ændringer på visumområdet, der gennemføres på baggrund afvisumarbejdsgruppens anbefalinger og som led i arbejdet på Public diplomacy-området,iværksætter en målrettet informationsindsats over for relevante målgrupper i opholdslandene,der kan bidrage til at fjerne myter og misforståelser om de danske visumregler og understregede positive ændringer, som nu gennemføres på visumområdet.For at forebygge myter om Danmark som et mindre tilgængeligt land for så vidt angårvisumophold anbefaler arbejdsgruppen bl.a., at det overvejes at ændre udlændingelovenskarensregler, således at indgivelse af en ansøgning om opholdstilladelse under et visumopholdkun skal medføre karens, hvis udlændingen faktisk har benyttet ansøgningen omopholdstilladelse til at forlænge opholdet i Danmark ud over det meddelte visums gyldighed.For så vidt angår organiseringen af visummyndighederne er det arbejdsgruppens vurdering, atdet vil være hensigtsmæssigt at indføre en model, hvorefter repræsentationerne fårafslagskompetence for så vidt angår de ansøgninger, som repræsentationerne i dag forelæggerfor Udlændingestyrelsen med henblik på afslag. Det forudsætter dog, at repræsentationernesafslag kan udfærdiges på en så enkel måde, at repræsentationerne ikke pålægges en størrearbejdsbyrde. Arbejdsgruppen har derfor overvejet, om repræsentationerne bør have mulighedfor at meddele afslag alene ved brug af den standardformular med et afkrydsningsskema, somfremgår af visumkodeksens bilag VI. Anvendelsen af standardformularen vil indebære, atansøgerne modtager en mindre udførlig afgørelse, som ikke vil omfatte en sagsfremstilling elleren konkret begrundelse med angivelse af de retsregler og hovedhensyn, der danner grundlagetfor afgørelsen, således som foreskrevet i forvaltningslovens § 24. Den skitserede model vilderfor forudsætte, at de omhandlede afgørelser om visum undtages fra forvaltningslovensbegrundelseskrav. Hensynet til ansøgernes retssikkerhed vil dog kunne tilgodeses, hvis derindføres en ordning, hvorefter repræsentationernes afgørelser om afslag anses for påklaget exofficio til Udlændingestyrelsen, idet ansøgerne i så fald vil modtage en afgørelse, der opfylderde sædvanlige begrundelseskrav, hvis afslaget stadfæstes i klageinstansen. Modellen vil bl.a.medføre kortere sagsbehandling og en procedure, der fremstår mindre bureaukratisk, uden at

visumansøgernes retssikkerhed forringes. Ved at give repræsentationerne afslagskompetencebringes den danske visumsagsbehandling på linje med de øvrige Schengen-lande. Endvidere vilmodellen forbedre mulighederne for at indgå gensidige repræsentationsaftaler med lande, derønsker at give Danmark afslagskompetence i forbindelse med aftalen.Arbejdsgruppen har endelig haft til opgave at se nærmere på, hvorledes mulighederne for atfastholde og udbygge systemer med repræsentationsaftaler med andre lande kan fremmes. Efterarbejdsgruppens opfattelse er det af stor betydning for Danmarks muligheder for samhandelmed lande, hvis statsborgere er visumpligtige for at indrejse i Schengen-området, at der er letadgang til at ansøge om visum med Danmark som hoveddestination. Arbejdsgruppen anser detderfor for vigtigt, at myndighederne fortsætter arbejdet med at genetablere og/eller erstatte deopsagte/suspenderede repræsentationsaftaler. Herudover anbefaler arbejdsgruppen, atoutsourcing-bureauer anvendes på lokaliteter, hvor der ikke er udsigt til genetablering af entidligere repræsentationsaftale.For så vidt angår de økonomiske konsekvenser af arbejdsgruppens forslag, er detarbejdsgruppens vurdering, at det alene er forslaget om, at de danske repræsentationer får envidere afslagskompetence, som vil indebære omkostninger. Samlet set vurderes det, at engennemførelse af forslaget vil indebære udgifter til tilpasning af it-systemerne istørrelsesordenen 4 mio. kr. Udgifterne vil blive afholdt inden for de involverede ministerierseksisterende økonomiske rammer.En gennemførelse af arbejdsgruppens anbefalinger vil på nogle områder forudsættelovændringer, mens andre initiativer vil kunne implementeres administrativt.En oversigt over arbejdsgruppens anbefalinger med henvisninger til de afsnit i rapporten, hvoremnerne er nærmere beskrevet, vedlægges som bilag 2 til rapporten.

Bilag 1Kommissorium til gennemførelse af en revision af de danske visumregler for at styrkedanske virksomheders forretningsmuligheder over for udenlandske samarbejdspartnereog for at styrke det danske turisterhvervBaggrundFølgende fremgår af regeringsgrundlaget ’Et Danmark, der står sammen’ fra oktober 2011:”For at styrke virksomhedernes forretningsmuligheder over for udenlandske samarbejdspartnereog styrke det danske turisterhverv vil regeringen gennemføre en gennemgribende revision af dedanske visumregler, der skal sikre, at reglerne bliver tidssvarende og i tråd med visumreglerne ivores nabolande.”Rammerne for Danmarks og vore nabolandes visumpraksis er fastlagt i forordning nr. 810/2009 af13. juli 2009 om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeksen). Der stilles i henhold tilvisumkodeksen visse krav til sagsbehandlingen, herunder bl.a. at der skal træffes afgørelse inden 15kalenderdage fra datoen for indgivelsen af visumansøgningen. Dette tidsrum kan i individuelletilfælde forlænges til højst 30 kalenderdage, og tidsrummet kan undtagelsesvis forlænges tilmaksimalt 60 kalenderdage i særlige tilfælde.I 2011 blev der truffet afgørelse i 100.450 visumsager i alt. De danske repræsentationer i udlandetimødekom 89.303 visumansøgninger (bona fide), og Udlændingestyrelsen imødekom 6.154ansøgninger. Udlændingestyrelsen meddelte afslag på visum i 4.993 sager.Det er kun i de tilfælde, hvor repræsentationerne efter en konkret vurdering af bl.a.immigrationsrisikoen og sikkerhedsrisikoen finder, at der ikke umiddelbart kan meddeles visum,eller hvor der skal foretages undersøgelser af faktiske forhold, at sagen forelægges forUdlændingestyrelsen.De bærende hensyn bag den gældende nationale visumpolitik er på den ene side et ønske om atgive flest mulige udlændinge muligheden for at få visum med henblik på forretningsbesøg,turistbesøg, familiebesøg eller anden type kortvarigt ophold her i landet, og på den anden side atiagttage visse sikkerheds- og udenrigspolitiske hensyn samt at sikre, at adgangen til at indrejse iDanmark på et visum ikke misbruges til at omgå lovgivningens regler om opholdstilladelse,herunder at søge asyl.

Udlændingestyrelsens afgørelser om afslag på visum sker under iagttagelse af almindeligeforvaltningsretlige regler, herunder reglerne om begrundelsespligt og principperne omligebehandling og ensartethed i forvaltningen. Afgørelserne kan påklages til Justitsministeriet, ogforvaltningen er generelt underlagt ombudsmandens kontrol og muligheden for domstolsprøvelse.Erhvervsorganisationerne har blandt andet i forbindelse med høringen af 9. januar 2012 overudkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse ogopløsning peget på spørgsmålet om, hvorvidt danske repræsentationer bør tillægges kompetence tilat meddele afslag på visum til Danmark. Det er erhvervsorganisationernes opfattelse, at det vil føretil kortere sagsbehandlingstider, hvis danske repræsentationer tillægges afslagskompetence, ligesomorganisationerne har peget på, at det vil have den vigtige effekt, at det danske visumsystem i højeregrad bliver kompatibelt med de andre Schengenlande.Arbejdsgruppernes opgaver og sammensætningDer nedsættes to sideløbende arbejdsgrupper.Der nedsættes en tværministeriel arbejdsgruppe på embedsmandsniveau med Justitsministeriet somformand og med deltagelse af Rigspolitiet, Udlændingestyrelsen, Finansministeriet,Udenrigsministeriet og Beskæftigelsesministeriet. Denne arbejdsgruppe skal særligt vurderespørgsmålet om, hvorvidt danske repræsentationer skal have tillagt afslagskompetence ivisumsager. Arbejdsgruppen skal blandt andet vurdere de økonomiske og administrativekonsekvenser af eventuelle konkrete forslag. Arbejdsgruppen skal afrapportere til regeringen senestden 1. juni 2012.Der nedsættes samtidig en bredere, tværministeriel arbejdsgruppe på embedsmandsniveau medJustitsministeriet som formand og med deltagelse af Rigspolitiet, Udlændingestyrelsen, Økonomi-og Indenrigsministeriet, Udenrigsministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet samtBeskæftigelsesministeriet. Herudover indbydes repræsentanter fra Dansk Industri, DanskArbejdsgiverforening, Dansk Erhverv og Danmarks Rejsebureau Forening til at deltage. Andreministerier og eksterne interessenter kan inddrages i relevant omfang.Denne arbejdsgruppe skal sikre, at visumreglerne er tidssvarende og i tråd med visumreglerne ivores nabolande. Arbejdsgruppen skal i den forbindelse se nærmere på de danske visumregler iforhold til visumreglerne i vores nabolande, navnlig med henblik på om muligt ad denne vej atstyrke danske virksomheders og det danske turisterhvervs konkurrenceevne og understøttebestræbelserne på at fastholde og tiltrække udenlandske investeringer og internationaleorganisationers tilstedeværelse i Danmark. Arbejdsgruppen skal endvidere se nærmere på,

hvorledes mulighederne for at fastholde og udbygge systemet med repræsentationsaftaler medandre lande kan fremmes.Arbejdsgruppen skal således undersøge vore nabolandes visumregler samt deres administration ogorganisering af arbejdet på visumområdet. Arbejdsgruppen vil fastlægge, hvilke nabolande deromfattes af undersøgelsen, herunder eksempelvis Norge, Sverige, Tyskland og Holland.Undersøgelsen skal danne grundlag for arbejdsgruppens vurdering af og konkrete forslag til nyemåder, hvorpå regler og administration samt organiseringen af visumområdet kan styrke danskerhvervsliv og turisterhvervet under fortsat iagttagelse af de forvaltningsretlige regler og underbehørig hensyntagen til de nævnte immigrations- og sikkerhedsmæssige hensyn. Arbejdsgruppenvil ligeledes vurdere de økonomiske konsekvenser af de konkrete forslag.Arbejdsgruppen skal endvidere på baggrund af en høring af de danske ambassader vurdere, om deri enkelte lande eller brancher måtte være misopfattelser af eller myter om mulighederne foropnåelse af forretnings- eller turistvisum til Danmark, som bør søges korrigeret.Arbejdsgruppen skal afrapportere til regeringen senest den 1. oktober 2012 med henblik pådrøftelse i regeringens koordinationsudvalg af mulige regelændringer.Kommissoriearbejdet afvikles inden for eksisterende økonomiske rammer.Arbejdsgruppernes eventuelle forslag om ændring af visumpraksis afholdes inden for deinvolverede ministeriers eksisterende økonomiske rammer.