Notat til Europaudvalget og Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik om afgivelse af indlæg i EU-Domstolens

præjudicielle sag C-138/13, Dogan

1. Indledning

Verwaltungsgericht Berlin, der er en tysk domstol, har forelagt EU-Domstolen to præjudicielle spørgsmål om bl.a. fortolkningen af artikel 41,stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet.Sagen vedrører den såkaldte stand still-klausul i tillægsprotokollen til As-socieringsaftalen med Tyrkiet.Den forelæggende ret spørger, om stand still-klausulen i tillægsprotokol-lens artikel 41, stk. 1, er til hinder for en ordning i national ret, der er ind-ført efter stand still-klausulens ikrafttræden, og hvorefter første indrejse foret familiemedlem til en tyrkisk statsborger, der er selvstændig erhvervsdri-vende, betinges af, at familiemedlemmet godtgør at være i stand til atkommunikere på elementært tysk.

2. Sagens faktiske omstændigheder og juridiske problemstilling

Den forelagte sag vedrører en tyrkisk statsborger (sagsøger), der to gangeer meddelt afslag på visum med henblik på familiesammenføring med sin iTyskland bosiddende tyrkiske ægtefælle under henvisning til, at hun ikkehar godtgjort de fornødne tyske sprogkundskaber (sagsøger er analfabet),hvilket er en betingelse for familiesammenføring i henhold til tysk lovgiv-ning.

Den 12. september 1963 indgik Det Europæiske Økonomiske Fællesskabog Tyrkiet en associeringsaftale. Formålet med aftalen var at styrke deøkonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem EU og Tyrkiet, her-under gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.Associeringsaftalen er senere blevet suppleret med en tillægsprotokol af23. november 1970 samt af Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19.september 1980, som blev vedtaget inden for rammerne af associeringsaf-talen.Tillægsprotokollen til Associeringsaftalen med Tyrkiet indeholder i artikel41, stk. 1, en såkaldt stand still-klausul vedrørende etableringsretten ogden frie udveksling af tjenesteydelser, som medfører, at Tyrkiet og EU-medlemsstaterne ikke efter tillægsprotokollens ikrafttræden den 1. januar1970 må indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og denfrie udveksling af tjenesteydelser.Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 indeholder i artikel 13 en stand still-klausul vedrørende arbejdstagere og deres familiemedlemmer.Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at betingelsen i henhold til tysk retom godtgørelse af et vist minimumskendskab til tysk blev indførtefterikrafttrædelsen af artikel 41, stk. 1, i Associeringsaftalen med Tyrkiet.Det må på baggrund af forelæggelseskendelsen lægges til grund, at sagsø-gers ægtefælle ikke er arbejdstager, men udøver selvstændig erhvervsvirk-somhed. Det fremgår således af forelæggelseskendelsen, at den forelæg-gende ret ikke anser artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 forrelevant, idet sagsøgers ægtefælle ikke er arbejdstager i artikel 13’s for-stand, men derimod må anses for at udøve selvstændig erhvervsvirksom-hed, da han er direktør for et anpartsselskab, hvori han ejer majoriteten.

3. EU-Domstolens praksis

EU-Domstolen har ikke tidligere haft lejlighed til at tage stilling til enkonkret sag, der vedrører stand still-klausulernes anvendelse på materiellebetingelser for familiesammenføring ved første indrejse i en situation, hvoren tyrkisk statsborger med ophold i en medlemsstat ønsker familiesam-menføring med deres familiemedlemmer.EU-Domstolen har i sag C-242/06, T. Sahin, fastslået, at stand still-forpligtelserne i artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen til Associeringsafta-len og artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 er af samme art, ogat fortolkningen af artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen ligeledes gælder i2

forhold til stand still-forpligtelsen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80, jf. dom-mens præmis 65.Udgangspunktet for fortolkningen af de to bestemmelser er, at disse er tilhinder for, at medlemsstaterne giver tyrkiske statsborgere en mindre for-delagtig behandling for så vidt angår adgangen til beskæftigelse end denbehandling, de havde ret til ved stand still-klausulens ikrafttræden, jf. deforenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m. fl., præmis 74.Det følger af EU-Domstolens dom i de forenede sager C-317/01 og369/01, Abatay m. fl., præmis 62, samt dom i sag C-16/05, Tum og Dari,præmis 52, at stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1,ikke i sig selv kan tillægge en tyrkisk statsborger ret til at etablere sig elleren opholdsret direkte på grundlag af fællesskabsretten.Det fremgår endvidere af Tum og Dari-dommen, præmis 54, at stand still-klausulen ikke kan føre til, at ”tyrkiske statsborgere gives ret til at indrejsepå en medlemsstats område, idet der ikke kan udledes en sådan positiv retpå grundlag af den nugældende fællesskabsret, eftersom det fortsat er nati-onal ret, der regulerer dette område”. EU-Domstolen præciserer dog sam-tidig i præmis 57, at selv om det ganske vist fremgår af Domstolens rets-praksis, at en tyrkisk statsborgers første adgang til en medlemsstats områ-de på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin i princippet udelukken-de er reguleret af den pågældende stats nationale ret, blev denne udtalelsefra Domstolen alene fremsat for at svare benægtende på spørgsmålet om,hvorvidt stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, i sigselv kunne give tyrkiske statsborgere visse positive rettigheder hvad angåretableringsfriheden. EU-Domstolen konkluderer herefter, at stand still-klausulen i tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, tillige finder anvendelsepå lovgivning vedrørende tyrkiske statsborgeres første indrejse til en med-lemsstat, på hvis område de agter at gøre brug af etableringsfriheden ihenhold til associeringsaftalen, jf. præmis 63.Denne konklusion er gentaget og præciseret i senere retspraksis, idet EU-Domstolen i sag C-242/06, Sahin, præmis 64, og sag 92/07, Kommissio-nen mod Nederlandene, præmis 49, har fastslået, at tillægsprotokollens ar-tikel 41, stk. 1, er til hinder for, at der vedtages nye restriktioner for ud-øvelsen af etableringsfriheden eller den frie udveksling af tjenesteydelser,herunder med hensyn til de materielle vilkår for og/eller fremgangsmådenved den første indrejse på den pågældende medlemsstats område for tyrki-ske statsborgere, der agter at gøre brug af de nævnte økonomiske friheder.Endvidere har EU-Domstolen i Sahin-dommens (C-242/06, T. Sahin)præmis 51, fastslået, at artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80ikke har til formål at beskytte tyrkiske statsborgere, som allerede er inte-3

greret på en medlemsstats arbejdsmarked, men netop kan finde anvendelsepå tyrkiske statsborgere, som endnu ikke nyder rettigheder med hensyn tilbeskæftigelse og tilsvarende ophold i henhold til afgørelsens artikel 6.EU-Domstolen har desuden i samme sags (C-242/06, T. Sahin) præmis 67fastslået, at vedtagelsen af nye regler, der finder anvendelse på tyrkiskestatsborgere på samme måde som på fællesskabsborgere, ikke er i stridmed en af de stand still-klasuler, der er fastsat på de områder, der er omfat-tet af associeringen EØF-Tyrkiet. Domstolen tilføjede, at hvis sådanne reg-ler fandt anvendelse på medlemsstaternes statsborgere uden at finde an-vendelse på tyrkiske statsborgere, ville de tyrkiske statsborgere befinde sigi en mere fordelagtig situation end fællesskabsborgerne, hvilket ville værei strid med tillægsprotokollens artikel 59, ifølge hvilken Tyrkiet ikke kannyde godt af gunstigere betingelser end dem, som medlemsstaterne ind-rømmer hinanden på grundlag af traktaterne.Domstolen fastslog videre i samme doms præmis 70, at stand still-klausulen i artikel 13 ikke som sådan er til hinder for indførelsen af rets-forskrifter af en art, der gør udstedelsen af en opholdstilladelse eller for-længelsen af dennes gyldighed afhængig af betaling af gebyrer, som på-lægges udlændinge, der er bosat på den pågældende medlemsstats område.Dog kan gebyrer udgøre en begrænsning i artikel 13’s forstand, for så vidtsom de pålægger tyrkiske statsborgere, på hvilke artikel 13 finder anven-delse, betaling af gebyrer af en størrelse, som er uforholdsmæssig i forholdtil det gebyr, der under lignende omstændigheder kræves af fællesskabs-borgere, jf. dommens præmis 74.EU-Domstolens har i de forenede sager C-300/09 og C-301/09, Toprak m.fl. – under henvisning til præmis 72 i de forenede sager C-317/01 og C-369/01, Abatay m. fl. – bekræftet, at stand still-klausulerne i artikel 13 iAssocieringsrådets afgørelse nr. 1/80 og i artikel 41, stk. 1, i tillægsproto-kollen, forfølger det samme formål, jf. dommens præmis 52. Sagen vedrør-te spørgsmål om forlængelse af en opholdstilladelse for en familiesam-menført tyrkisk statsborger, der var blevet skilt fra ægtefællen, men somogså selv var arbejdstager om end uden at have optjent rettigheder efter ar-tikel 6 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80. Domstolen fastslog, at selv-om den i sagen omhandlede nederlandske ordning med mulighed for selv-stændig opholdsret til udenlandske ægtefæller ikke var rettet mod arbejds-tagere, kunne den få virkning for udenlandske arbejdstagere, herunder tyr-kiske arbejdstagere, jf. dommens præmis 40-41. Domstolen bemærkede iden forbindelse endvidere i præmis 44, at hvis ændringen i den nederland-ske ordning påvirker situationen for tyrkiske arbejdstagere, hører en sådanordning under anvendelsesområdet for artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.Domstolen har desuden i sag C-256/11, Dereci m.fl. – henset til sammen-faldet ved fortolkningen af tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, og artikel4

13 i afgørelse nr. 1/80 for så vidt angår bestemmelsernes formål – bemær-ket, at rækkevidden af stand still-forpligtelsen i disse bestemmelser analogtomfatter enhver ny hindring for udøvelsen af etableringsfriheden, den frieudveksling af tjenesteydelser eller arbejdskraftens frie bevægelighed, sombestår i en skærpelse af de betingelser, der gælder på et givet tidspunkt, så-ledes at det er nødvendigt at sikre, at medlemsstaterne ikke fjerner sig fradet mål, der forfølges med stand still-klausulerne, ved at ophæve bestem-melser, som de har vedtaget til fordel for disse friheder for tyrkiske ar-bejdstagere, efter at afgørelse nr. 1/80 er trådt i kraft på deres område, jf.præmis 94.Endelig har EU-Domstolen i sag C-325/05, Derin, fastslået, at inden forrammerne af associeringen EØF-Tyrkiet er familiesammenføring — bort-set fra det særlige tilfælde, hvor den tyrkiske statsborger er født og fortsater bosiddende i værtsmedlemsstaten —ikkeen ret for en vandrende tyr-kisk arbejdstagers familiemedlemmer, men afhænger derimod af en be-slutning fra de nationale myndigheders side udelukkende på grundlag aflovgivningen i den berørte medlemsstat med forbehold for kravet om iagt-tagelse af grundlæggende rettigheder som dem, der bl.a. fremgår af DenEuropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, jf. dommens præ-mis 64.

4. Sagens betydning for dansk ret

Sagens centrale spørgsmål er, hvorvidt stand still-klausulerne har betyd-ning for, om de nationale betingelser for familiesammenføring kan stilles ien situation, hvor den pågældende søger om familiesammenføring med entyrkisk statsborger, der er økonomisk aktiv i værtsmedlemsstaten.Det er Justitsministeriets opfattelse, at tillægsprotokollen til Associerings-aftalen ikke tillægger tyrkiske statsborgere, der udøver selvstændig er-hvervsvirksomhed, en ret til at blive familiesammenført med deres fami-liemedlemmer. Spørgsmålet om meddelelse af familiesammenføring af-hænger efter Justitsministeriets opfattelse udelukkende af lovgivningen ide enkelte medlemsstater.Stand still-klausulerne hindrer efter Justitsministeriets opfattelse såledesikke, at Danmark kan vedtage nye og/eller skærpede betingelser for herbo-ende tyrkiske statsborgeres adgang til at blive familiesammenført med de-res familiemedlemmer. Dette gælder, selv om de pågældende herboendetyrkiske statsborgere er økonomisk aktive i Danmark.Når en tyrkisk statsborger er indrejst i Danmark (f.eks. som familiesam-menført) og herefter har taget lønarbejde i Danmark eller nedsat sig som5

selvstændig erhvervsdrivende, vil stand still-klausulerne dog have den be-tydning, at regler, der begrænser den pågældendes mulighed for fortsat atopholde sig her (og dermed fortsætte sin status som enten arbejdstager el-ler selvstændig erhvervsdrivende) ikke må være strengere end de regler,der gjaldt ved stand still-klausulens ikrafttræden eller en senere lempelse.De danske familiesammenføringsregler blev lovfæstet med udlændingelo-ven af 1983. Reglerne er siden ændret en række gange, herunder i form afskærpelser.Reglerne om meddelelse af opholdstilladelse på grundlag af familiesam-menføring er reguleret i udlændingelovens § 9.Ved lov nr. 365 af 6. juni 2002 blev udlændingelovens § 9 nyaffattet. Mednyaffattelsen blev det hidtidige retskrav på familiesammenføring ophævetog, for så vidt angår ægtefæller og mindreårige børn, erstattet af en adgangtil at meddele opholdstilladelse, hvis en række betingelser er opfyldt.Opholdstilladelse på grundlag af ægtefællesammenføring er bl.a. betingetaf, at ansøgeren består en prøve i dansk på A1-niveau eller højere niveausenest 6 måneder efter opholdstilladelsens meddelelse, jf. udlændingelo-vens § 9, stk. 30. Kravet om bestået danskprøve som betingelse for fortsatophold som ægtefællesammenført blev indført ved lov nr. 418 af 12. maj2012. Kravet om bestået danskprøve gælder for ansøgninger om ægtefæl-lesammenføring indgivet fra og med den 15. maj 2012.Det fremgår af bemærkningerne til loven, at kravet om bestået danskprøvesom betingelse for fortsat ophold som ægtefællesammenført gælder fortyrkiske statsborgere, der ikke er økonomisk aktive. Derimod er økono-misk aktive tyrkiske statsborgere, der er indrejst med opholdstilladelsesom ægtefællesammenført, ikke omfattet af kravet om en bestået sprog-prøve, men skal dog – som andre ægtefællesammenførte – have beståetdanskprøven for at få frigivet en del af den økonomiske sikkerhedsstillelse,der er en betingelse for opholdstilladelse som ægtefællesammenført.De danske regler om ægtefællesammenføring indeholder således bl.a. etkrav om en bestået danskprøve, som ikke var gældende da stand still-klausulerne trådte i kraft, og som til en vis grad er sammenligneligt meddet krav, der er beskrevet i den forelagte sag.Endvidere er de danske regler om familiesammenføring som nævnt gene-relt strammet i perioden efter stand still-klausulernes ikrafttræden.Regeringen vil på den baggrund afgive indlæg til støtte for det synspunkt,at stand still-klausulen i tillægsprotokollen til Associeringsaftalen ikke til-6

lægger tyrkiske statsborgere, der udøver selvstændig erhvervsvirksomhed,en ret til at blive familiesammenført med deres familiemedlemmer, atspørgsmålet om meddelelse af familiesammenføring udelukkende afhæn-ger af lovgivningen i den pågældende medlemsstat, at stand still-klausulerne ikke hindrer, at medlemsstaterne vedtager nye begrænsningervedrørende herboende tyrkiske statsborgeres adgang til at blive familie-sammenført med deres familiemedlemmer, og at den herboende tyrkiskestatsborgers status som selvstændig erhvervsdrivende (eller som arbejdsta-ger) ikke kan antages at have betydning for spørgsmålet om familiesam-menføring.