Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2012-13
UUI Alm.del Bilag 103
Offentligt

Udlændingeafdelingen

Dato:Kontor:

Kontoret for Internatio-nalt udlændingesamar-bejdeSagsbeh: Anders FormanSagsnr.: 2013-38-0094Dok.:759845

GRUND–OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om

regler for overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af

det operative samarbejde, der samordnes af Det Europæiske Agentur

for Forvaltning af Det Operative Samarbejde ved EU-

medlemsstaternes Ydre Grænser

KOM(2013)197

Sagen er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudviklingaf Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at tilsluttesig.

Resumé

Sagen er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale om en videreudviklingaf Schengen-reglerne, har Danmark efterfølgende mulighed for at tilsluttesig. Forslaget til forordning fremsættes på baggrund af EU-Domstolensannullation af rådsafgørelse 2010/252 af 10. april 2010. Forslaget har li-gesom rådsafgørelsen til formål at fastlægge klare regler for, hvordanovervågningsaktiviteter ved søgrænsen skal foregå, når de finder sted in-den for rammerne af en Frontex-koordineret operation. Hvis Danmarkvælger at tilslutte sig forslaget, vurderes det ikke at have lovgivningsmæs-sige eller statsfinansielle konsekvenser. Forslaget vurderes at være i over-ensstemmelse med nærhedsprincippet. Der ses ikke at foreligge offentligetilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Re-geringen finder det vigtigt, at der fastlægges klare regler for grænseover-vågningsoperationer til søs, der samordnes af Frontex, og lægger derfor

Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]

vægt på, at der efter Domstolens annullation af rådsafgørelse 2010/252vedtages ny lovgivning, som regulerer dette spørgsmål.

1. Baggrund

Det Europæiske Råd vedtog på sit møde den 29.-30. oktober 2009 konklu-sioner, hvori Kommissionen opfordres til at fremlægge et forslag til fællesoperative procedurer, der indeholder klare regler for deltagelse i fællesoperationer til søs, og som i den forbindelse tager behørigt hensyn til fol-keretlige forpligtelser til at beskytte personer, der har behov for det.I Stockholm-programmet fra december 2010 bekræftes opfordringen fraDet Europæiske Råd til Kommissionen, som led i en generel styrkelse ogpræcisering af EU’s grænseagenturs (Frontex) rolle.Rådet vedtog på denne baggrund sin afgørelse af 26. april 2010 om supple-ring af Schengengrænsekodeksen for så vidt angår overvågning af de ydresøgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, der samordnesaf Frontex.1Formålet med afgørelsen var at styrke grænseovervågningsoperationer, dersamordnes af Frontex, og at fastlægge klare regler for, hvordan overvåg-ningsaktiviteter, herunder redningsaktioner og ilandsætning af reddedepersoner, skal foregå, når det sker inden for rammerne af en fælles Fron-tex-koordineret operation.Endvidere var det hensigten at sikre en ensartet fortolkning af gældendebestemmelser i internationale regelsæt, herunder den internationale søret,som finder anvendelse på Frontex-koordinerede operationer til beskyttelseaf søgrænserne. Afgørelsen skulle ligeledes beskytte overholdelsen af degrundlæggende rettigheder og sikre overholdelse af forbuddet mod refou-lement.Forslaget til afgørelsen blev fremsat i henhold til artikel 12, stk. 5 i Schen-gengrænsekodeksen,2hvorefter Kommissionen – i samarbejde med et ud-1

Rådets afgørelse (EU) nr. 252/2010 af 26. april 2010 om supplering af Schengengræn-sekodeksen for så vidt angår overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af detoperative samarbejde, der samordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af DetOperative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser.2Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om ind-førelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks),2

valg af repræsentanter for medlemsstaterne – kan vedtage yderligere ret-ningslinjer for grænseovervågning efter den såkaldte komitologi-procedure.Afgørelsen blev vedtaget den 26. april 2010. Den 12. juli 2010 anlagdeEuropa-Parlamentet imidlertid sag3mod Rådet ved EU-Domstolen medpåstand om annullation af afgørelsen. Europa-Parlamentet mente, at be-stemmelserne i den anfægtede afgørelse burde være vedtaget under anven-delse af den almindelige lovgivningsprocedure og ikke den nævnte komi-tologi-procedure. Til støtte for sin påstand gjorde Europa-Parlamentetgældende, at afgørelsen overskred grænserne for de gennemførelsesbefø-jelser, der kan vedtages i medfør af artikel 12, stk. 5, i Schengengrænseko-deksen, bl.a. fordi den indførte nye væsentlige bestemmelser i Schengen-grænsekodeksen.I sin dom af 5. september 2012 annullerede EU-Domstolen afgørelsen un-der henvisning til, at afgørelsens bestemmelser om opbringning, redning tilsøs og ilandsætning udgjorde væsentlige bestemmelser vedrørende over-vågning af medlemsstaternes ydre søgrænser, der overskred rammen forsupplerende foranstaltninger, som omhandlet i Schengengrænsekodeksensartikel 12, stk. 5. Domstolen besluttede dog at opretholde virkningerne afafgørelsen, indtil en ny lovgivning inden for en rimelig frist træder i krafttil erstatning af den annullerede afgørelse.Kommissionen fremsatte på denne baggrund den 12. april 2013 et forslagtil Europa-Parlamentets og Rådets forordning om regler for overvågning afde ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, dersamordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af Det OperativeSamarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser.Det danske retsforbeholdForslaget fremsættes med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Uni-ons Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V.Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikkei vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredjedel, afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltnin-som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 296/2008 af 11.marts 2008.3Sag C-355/10,Europa-Parlamentet mod Rådet.3

ger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, lige-som de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).Da forordningen imidlertid vil udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordnin-gen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre den idansk ret, jf. protokollens artikel 4, stk. 1.

2. Indhold

2.1. Generelt

Forslaget til forordning er fremsat efter TEUF artikel 77, stk. 2, litra d),om udvikling af et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser.Forslaget har, som afgørelse 252/2010 af 26. april 2010, til formål at fast-lægge klare regler for, hvordan overvågningsaktiviteter ved søgrænserneskal foregå, når disse finder sted inden for rammerne af en Frontex-koordineret operation.Forslaget er i sin egenskab af forordning bindende i alle enkeltheder oggælder umiddelbart i hver medlemsstat. Herved adskiller forslaget sig fraafgørelsen, som blev vedtaget som en gennemførelsesforanstaltning ogprimært bestod af et bilag i to dele, hvoraf den ene del fastsatte bindenderegler for Frontex-koordinerede operationer ved søgrænser, og den andendel indeholdt ikke-bindende retningslinjer for eftersøgnings- og rednings-situationer og for ilandsætning i forbindelse med Frontex-koordineredeoperationer ved søgrænser.

2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget

Forslagets anvendelsesområde og indhold svarer i vidt omfang til afgørel-sens. De ændringer, som er foretaget i forhold til afgørelsen, er bl.a. base-ret på den retlige udvikling fx som følge af ændring af forordning (EF) nr.2007/20044og de praktiske erfaringer fra gennemførelsen af afgørelsen.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1168/2011 af 25. Oktober 2011 omændring af Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 om oprettelse af et europæisk agenturfor forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser.4

Forslagets anvendelsesområde omfatter grænseovervågningsoperationer tilsøs, der udføres af medlemsstaterne og samordnes af Frontex, hvilket sva-rer til afgørelsens anvendelsesområde.Forslaget indeholder generelle bestemmelser om sikkerhed til søs og be-skyttelsen af de grundlæggende rettigheder, herunder forbuddet mod re-foulement, under operationer til søs.Forslagets artikel 4 omhandler den praktiske gennemførelse af forbuddetmod refoulement, jf. Den Europæiske Unions charter om grundlæggenderettigheder. Det følger således af bestemmelsen, at ingen sættes i land elleroverdrages til myndighederne i et land, hvor der er overhængende risikofor, at den pågældende udsættes for dødsstraf, tortur eller andre former forumenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvorfra denpågældende risikerer at blive sendt til et land, der overtræder princippetom non-refoulement. Det fremgår endvidere af bestemmelsen, at indenpersoner ilandsættes i et tredjeland, skal de identificeres, og deres person-lige omstændigheder undersøges. De skal i den forbindelse oplyses omilandsætningsstedet for at give dem mulighed for at fremføre, hvorforilandsætning på det pågældende sted vil udgøre en overtrædelse af forbud-det mod refoulement. Det kræves, at der under hele operationen tages hen-syn til de særlige behov, som børn, ofre for menneskehandel, personer medbehov for international beskyttelse og andre særligt udsatte personer, har.Forslaget fastlægger endvidere, at grænsevagter, der deltager i søoperatio-ner, skal være uddannet i relevante bestemmelser om grundlæggende ret-tigheder, flygtningeretten og den internationale ordning for eftersøgningog redning.I forslaget sondres mellem afsløring, opbringning og redning. I forhold tilopbringning fastlægges en række foranstaltninger, der kan træffes over forskibe, der fx mistænkes for at være involveret i menneskesmugling ad sø-vejen. Disse foranstaltninger svarer til, hvad der var fastlagt i afgørelsen.Forslaget indfører imidlertid en mere tydelig sondring mellem opbringningi værts- eller deltagermedlemsstaters territorialfarvande (artikel 6), op-bringning på åbent hav (artikel 7) og opbringning i den såkaldte tilstøden-de zone (artikel 8). Formålet er at præcisere betingelserne for at træffe for-anstaltninger og jurisdiktionskompetencen, særligt i forhold til skibe udennationalitet.For så vidt angår opbringning i territorialfarvande følger det af forslaget, athvis der under en søoperation er rimelig grund til mistanke om, at et skib5

medfører personer, der har til hensigt at omgå grænsekontrollen eller er in-volveret i smugling af migranter, kan værtsmedlemsstaten eller den delta-gende medlemsstat, i hvis territorialfarvand opbringningen foregår, givetilladelse til, at der træffes en række foranstaltninger. Det kan bl.a. beslut-tes at beslaglægge det pågældende fartøj og pågribe de ombordværendepersoner eller at pålægge fartøjet at ændre kurs mod et andet bestemmel-sessted og eskortere skibet, indtil det er på en sådan kurs.I forhold til opbringning på åbent hav understreger forslaget, at der skalvære rimelig grund til mistanke om, at skibet er involveret i smugling afmigranter i henhold til protokollen om bekæmpelse af smugling af migran-ter.5Endvidere stiller forslaget krav om, at flagstatens tilladelse skal fore-ligge, før der udøves jurisdiktion på åbent hav. Flagstatens tilladelse måsåledes indhentes, før der kan træffes foranstaltning om fx at føre skibet el-ler de ombordværende til myndighederne i et tredjeland.Forslagets bestemmelser om eftersøgnings- og redningsindsatser (artikel 9)svarer generelt til afgørelsens regler herom. Bl.a. fremgår det af forslaget,at deltagende enheder under søoperationer skal yde hjælp til ethvert skibog enhver person, der er i havsnød, uanset nationalitet, status og de om-stændigheder, under hvilke den pågældende findes. Forslaget fastlægger ioverensstemmelse med internationale søretlige regler, hvornår et skib ellerde ombordværende befinder sig i en såkaldt ”uvis situation”, ”alarmerendesituation” eller ”nødsituation”. I disse tilfælde gælder en forpligtelse forden deltagende enhed til at fremsende de foreliggende oplysninger til detrelevante redningskoordinationscenter.Ligesom afgørelsen fastlægger forslaget, at der i den operative plan skalredegøres for ilandsætning af standsede eller reddede personer (artikel 10).Som noget nyt regulerer forslaget også spørgsmålet om ilandsætning i til-fælde af opbringning og redning. I tilfælde af opbringning i værts- ellerdeltagermedlemsstaters territorialfarvand eller i den tilstødende zone, måilandsætning ske i kystmedlemsstaten. Når der er tale om opbringning pååbent hav skal ilandsætning – med forbehold for bestemmelserne om be-skyttelse af migranters grundlæggende rettigheder og forbuddet mod re-foulement – ske i det tredjeland, hvorfra skibet er sejlet ud. Hvis det ikkekan lade sig gøre, sker ilandsætningen i værtsmedlemsstaten.

Protokollen om bekæmpelse af smugling af migranter til lands, ad søvejen og ad luftve-jen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseover-skridende organiseret kriminalitet undertegnet i Palermo i Italien i december 2010.6

Forslaget fastlægger endvidere, hvor og hvordan der skal ske ilandsætningefter en redningsindsats (artikel 10). Det fremgår bl.a., at de deltagendeenheder og redningskoordinationscentret i sådanne tilfælde skal samarbej-de om at stille en velegnet havn eller ”et sikkert sted” til rådighed og sikreen hurtig og effektiv ilandsætning. Begrebet ”et sikkert sted” defineresnærmere i forslaget i overensstemmelse med den internationale søret.

3. Gældende dansk ret

Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Som anført under punkt 1 er forslaget omfattet af Danmarks forbeholdvedrørende retlige og indre anliggender.Da der vil være tale om en udbygning af Schengen-reglerne, vil Danmarkimidlertid inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen træffe af-gørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret.Hvis Danmark vælger at tilslutte sig forslaget, vurderes det ikke at havelovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser.

5. Høring

Der er ikke foretaget høring vedrørende forslaget.

6. Nærhedsprincippet

Kommissionen anfører i sin begrundelse for forslaget, at formålet med for-slaget, som er at vedtage særlige bestemmelser om grænseovervågnings-operationer til søs, der samordnes af Frontex, ikke i tilstrækkelig grad kanopfyldes af medlemsstaterne på grund af forskellene i deres love og prak-sis og derfor på grund af operationernes multinationale karakter bedre kannås på EU plan.Forslaget vurderes på den baggrund at være i overensstemmelse med nær-hedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-lemsstaters holdning til sagen.

8. Foreløbig dansk holdning

Regeringen støtter en effektiv opfølgning på konklusionerne fra Det Euro-pæiske Råd og finder det vigtigt, at der fastlægges klare regler for grænse-overvågningsoperationer til søs, der samordnes af Frontex.Der lægges i den forbindelse vægt på overholdelsen af internationale kon-ventioner, herunder beskyttelse mod tilbagesendelse i strid med forbuddetmod refoulement.På den baggrund lægger regeringen vægt på, at der efter EU-Domstolensannullation af rådsafgørelse 2010/252 vedtages ny lovgivning om over-vågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samar-bejde, der samordnes af Frontex.

9. Europa-Parlamentet

Forslaget til forordning behandles efter den almindelige lovgivningsproce-dure (TEUF artikel 294), der indebærer, at forslaget skal vedtages af Euro-pa-Parlamentet. Forslaget har endnu ikke været behandlet i Europa-Parlamentet.

10. Orientering af andre af Folketingets udvalg

Grundnotatet sendes – udover til Folketingets Europaudvalg – til Folketin-gets Udvalg for Udlændinge og Integration.