URU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 90: Dansk resumé af fællesevaluering af støtte til civilsamfundet som deltager i politiske processer, fra udenrigsministeriet

EvaluEringrEsuméDenne evaluering blev sat i gangfor at opsamle erfaringer, der kangive donorer en bedre forståelse for,hvordan de bedst kan støtte civil·samfundsorganisationers deltagelsei politiske processer i udviklings·landene.Bag evalueringen står de statsligebistandsorganisationer i tre lande:Danmark (Danida), Sverige (Sida)og Østrig (ADC). De er alle medlemmeraf Udviklingsgruppen vedr. Civil·samfund og Udvikling under DAC.I referencegruppen for evalueringendeltog de statslige bistandsorgani·sationer fra yderligere tre lande:Canada, Finland og Schweiz.Her deltog også repræsentanter fororganisationerne Open Forum ogBetter Aid.Evalueringen blev foretaget i periodenjuni 2011·september 2012 af detbritiske konsulentfirma ITAD Ltdsuppleret med eksperter fra danskeCOWI og fra de tre lande, hvor derblev udført feltstudier: Bangladesh,Mozambique og Uganda.

Overordnede konklusionerCivilsamfundet har en vigtig rolle at spillesom deltager i de politiske processer, derafgør hvordan et lands politik udformes oggennemføres. Dette anerkendes i stigendeomfang, både af myndighederne i udviklings·landene og af donorerne. Og det går genereltfremad med formelt at sikre civilsamfundetde rettigheder, der er nødvendige for at detkan udfolde sig frit. Reelt betyder den måde,love og regler forvaltes på – især i kontro·versielle spørgsmål – imidlertid, at dennefrihed begrænses og ligefrem modarbejdes.Donorerne bør forholde sig mere aktivt tildette.En lignende konflikt mellem det sagte oggjorte kan konstateres i donorernes støttetil civilsamfundet som deltager i politiskeprocesser, idet hovedparten af donorernesstøtte til civilsamfundsorganisationernestadig går til mere konkrete formål somsundhed og uddannelse. Øget og mereeffektiv støtte til civilsamfundet som politiskdeltager i politiske processer kræver, atdonorerne udvikler nye værktøjer, der egnersig til denne type af støtte, og at de udviklermetoder til at måle effekten af støtten.Donorerne skal også give civilsamfunds·

BaggrundEt stærkt civilsamfund i udviklingslandeneses i stigende grad som et mål i sig selvog som et offentligt gode, fordi det både eren forudsætning for og en uundværlig del afet levende demokrati. Derfor har udviklings·partnere/donorer de seneste år øget deresstøtte til civilsamfundets aktive engagementi politiske processer som med· og modspillertil stat og regering.Denne evaluering er ikke en traditionelevaluering, men snarere en analyse af deerfaringer, der hidtil er høstet på områdeti de tre lande, der indgår i evalueringen. Deter overordentligt vanskeligt at måle politiskindflydelse og gennemslagskraft – og ikkemindst at generalisere omkring disse forholdpå tværs af lande. Ikke desto mindre pegerevalueringen på en række områder, hvorcivilsamfundsorganisationernes deltagelse

i politiske processer kan styrkes og giveranbefalinger til, hvordan dette kan ske.Anbefalingerne er rettet mod såvel donorer,som civilsamfund og regeringer i de tre landeomfattet af evalueringen, men en række afanbefalingerne vil også – i varierende omfang– være relevante for donorer, civilsamfunds·organisationer og regeringsmyndighederud over disse tre lande.

Primære iagttagelserog erfaringerCivilsamfundet ER vigtigt somdeltager i politiske processerEvalueringen understreger behovet foret dynamisk civilsamfund, der ikke blotrepræsenterer sit bagland, men også eraktivt engageret i formuleringen af politik oglovgivning og i den måde, det efterfølgendebliver forvaltet og gennemført på. I modsæt·ning til politikere, der er afhængige af atblive genvalgt med jævne mellemrum, harcivilsamfundsorganisationer den fordel, atde kan tænke mere langsigtet. Dermed kande engagere sig i vidt forskellige sager ogikke kun i sager, der bakkes op af et flertal.Der er adskillige eksempler på, at civil·samfundet direkte har påvirket lovgivningog beslutninger i både kontroversielle ogikke·kontroversielle sager, hvilket i mangetilfælde er sket med donorstøtte. Derimodsynes civilsamfundsorganisationer i de trelande endnu ikke at have udviklet effektivestrategier og værktøjer til at spille rollensom den vagthund, der holder øje med, ommyndighederne fører vedtagne beslutningerud i livet.

Evalueringen konstaterer, at den genereltskeptiske holdning, som regeringerne ispecielt Bangladesh og Mozambique tidligerehavde over for civilsamfundsorganisationer,er under forandring. Dette fordi regeringernei stigende grad anerkender, at organisatio·nerne bidrager positivt til at levere uddan·nelse og sundhed samt til politikudvikling.Evalueringen understreger imidlertid også,at vilkårene afhænger af typen af sager, somorganisationerne arbejder med. Der er mangeeksempler på, at myndighederne aktivt harinvolveret og konsulteret civilsamfundsorga·nisationer i ikke·kontroversielle sager, hvorregering og civilsamfund har fælles interesser,f.eks. omkring adgang til uddannelse.Omvendt må civilsamfundsorganisationeri mere kontroversielle sager som jordspørgs·mål, seksuelle rettigheder og ligestillingmellem kønnene stadig kæmpe for at blivehørt, f.eks. ved hjælp af demonstrationerog brug af medier.

processer. Hovedparten af de nye penge tilcivilsamfundsorganisationerne er nemlig gåettil humanitære formål og til at levere konkreteydelser, f.eks. inden for uddannelse ogsundhed. Eller sagt på en anden måde:Til civilsamfundsorganisationer, der selvgennemfører programmer, snarere end tilorganisationer, der kæmper for forandring.Det skyldes bl.a., at de traditionelle bistands·former ikke egner sig til at støtte fortaler·virksomhed, konkluderer evalueringen ogkonstaterer, at de nye værktøjer, der er brugfor, først er ved at blive udviklet.

Tålmodighed efterlysesDet tager tid for civilsamfundsorganisationerat tilkæmpe sig politisk indflydelse og omsæt·te den i synlige og målbare resultater. Hertilkommer, at store politiske mål ikke vedtagesog gennemføres fra den ene dag til denanden. Det kan tage årtier at nå dertil,påpeger evalueringen og henviser til enrække konkrete eksempler fra landestudi·erne, såsom grunduddannelse til alle iBangladesh og kvinderettigheder i Ugandaog Mozambique. Indsatser på disse områderkræver med andre ord tålmodighed. Menudviklingsbistanden og donorerne er ikkei tilstrækkelig grad indstillet på det lange sejetræk, denne type bistand kræver. Langt detmeste udviklingsbistand gives for kortereperioder af nogle få års varighed, ogdonorerne/udviklingspartnerne er underkonstant pres for at bevise, at deres bistandvirker. Det får dem til at favorisere bistand tilcivilsamfundsorganisationernes konkreteaktiviteter, som f.eks. uddannelse, sundhedog vand, frem for at støtte den mere diffusefortalervirksomhed. Det gælder ikke mindsti svage stater, hvor de offentlige myndighedermangler kapacitet til at levere selv de mestbasale serviceydelser. Evalueringen anbefaler,at donorerne gør det modsatte: øger deresfokus på og støtte til civilsamfundsorganisa·tionernes kapacitetsopbygning og fortaler·virksomhed, samt at der udvikles indikatorer,der gør det muligt at måle effekten af dennestøtte.

Registrering som våbenI alle tre lande giver registreringen afcivilsamfundsorganisationer anledningtil problemer. Ét er at kravene til at bliveregistreret er besværlige og bureaukratiske,især for mindre organisationer. Men et endnustørre problem er myndighedernes krav om,at organisationer jævnligt skal have deresregistrering fornyet, da dette indebæreren latent trussel om, at de mister deresregistrering, hvis de opfattes som kritiske.Det har ligefrem fået nogle organisationer tilhelt at undlade at søge om at blive registreretfor at bevare deres uafhængighed, selvomregistrering i langt de fleste tilfælde er enbetingelse for at opnå økonomisk støttefra donorerne. I alle tre lande synes demyndigheder, der regulerer civilsamfunds·organisationerne at begrænse deresudfoldelsesmuligheder snarere end atunderstøtte dem, konstaterer evalueringen.Den anbefaler, at donorerne retter øgetopmærksomhed på reglerne på områdetog især på, hvordan de forvaltes.

Frie udfoldelsesmuligheder– på papiretBåde Bangladesh, Mozambique og Ugandahar lovgivninger, der sikrer ytrings· ogforsamlingsfrihed og giver folkelige organisa·tioner ret til at blive registreret og fungerefrit. De sikres også i stigende grad formelhøringsret. Evalueringen understreger, atdét at en lov vedtages, ikke nødvendigvisbetyder at den efterleves. De vilkår folkeligeorganisationer arbejder under, afhængerdesuden ikke så meget af formelle love ogregler, men snarere af måden hvorpå reglerog love forvaltes – eller med andre ordaf viljen hos de politiske og administrativeledere både på nationalt og lokalt plan.

Donorerne har viljen,men mangler værktøjerneBistanden til civilsamfundsorganisationerhar været svagt stigende gennem det senesteårti, og det samme har donorernes vilje tilat støtte fortalervirksomhed. Men det harparadoksalt nok ikke ført til, at civilsamfunds·organisationerne har fået flere midler til atudfylde deres rolle som deltagere i politiske

Lad græsrødderne sætte dagsordnenMange repræsentanter for civilsamfundudtrykker bekymring over, at det i for høj grader donorernes dagsorden, der styrer støttentil civilsamfundsorganisationerne, og at detkoster dem uafhængighed, troværdighed ogindflydelse. Desuden er det i direkte modstridmed det overordnede mål om, at stærke

civilsamfund er et mål i sig selv. Ikke destomindre har donorerne – og de internationalecivilsamfundsorganisationer – en tendenstil at fokusere deres støtte inden for få ogsærligt populære temaer, der oven i købethar det med at skifte med jævne mellemrum.Resultatet er at andre vigtige områderoverses. Specifikke krav fra donorerne kanogså udfordre civilsamfundsorganisationer·nes uafhængighed.

Nye organisationsformer = nye kravMåden civilsamfundet opererer på, er underhastig forandring, både globalt og lokalt.En ny type aktivisme vinder frem og supplererde mere traditionelle og formelle organisa·tioner som fagforeninger, religiøse organisa·tioner, kvindegrupper mm. De nye aktivisterønsker at engagere sig på deres egnebetingelser: mere spontant og uformeltog ofte i enkeltsager.Dette stiller helt nye krav, ikke mindst tildonorerne. Evalueringen roser donorernefor at være blevet mere åbne over for atanerkende og støtte den nye form foraktivisme, men efterlyser alligevel størrerisikovillighed. Den anbefaler, at donorerneikke blot støtter veletablerede organisationer,men også grupper, der arbejder med nyemetoder, især i forhold til at spille rollensom vagthund og til at rejse kontroversiellesager. Også repræsentanter for civilsamfundefterlyser mere fleksible støttemuligheder,f.eks. til midlertidige koalitioner af småorga·nisationer og til at reagere hurtigt i akuttesituationer, og når mulighed for forandringviser sig.Evalueringen peger i den forbindelse på,at den efterlyste fleksibilitet er reducereti takt med, at mange af de små puljer, deenkelte donorer tidligere havde til at støttecivilsamfund, er lukket ned og afløst afstore og nogle gange ufleksible fælles puljersom led i den øgede donorharmonisering.Evalueringen advarer i øvrigt om, at denye fælles puljer stiller så store krav til deansøgende organisationer, at de skal brugelige så meget tid på ansøgninger og afrappor·teringer som tidligere. De samlede, såkaldtetransaktionsomkostninger er ikke blevetmindre. De er blot flyttet.

områder kategoriseres ofte som administra·tive omkostninger, som generelt ikke ersærligt populære blandt donorerne, derhellere vil støtte aktiviteter end drift ogadministration. Men den kategoriseringer både misvisende og uheldig, konkludererevalueringen og opfordrer donorerne til atgøre mere for at støtte civilsamfundsorganisa·tionernes kapacitet og de aktiviteter, der ernødvendige for at udøve fortalervirksomhed.

Dokumentation øger troværdighedPålidelig forskning er en mangelvarei mange udviklingslande og efterspørgesbåde af politikere, civilsamfund og donorer.Derfor kan uafhængige forskningsrapporterog analyser være en effektiv indgang tilindflydelse. Det er der adskillige eksemplerpå. Men solid forskning koster og støttesfor lidt. Evalueringen anbefaler derfor, atdonorerne øger deres støtte til civilsamfunds·organisationernes kapacitet til systematiskat indsamle informationer og data, der kanstyrke deres profil og fortalervirksomhed.Og til dét formål er det, understregerevalueringen, ikke nogen god idé, at fleredonorer fortsat insisterer på at få deresnavn og logo på de forskningsrapporter,de medfinansierer.

CAMPE-eksempletCAMPE er et anerkendt netværk af mereend 1.500 vidt forskellige civilsamfundsor·ganisationer i Bangladesh, der stårsammen om målet ”uddannelse for alle”.På et tidspunkt afbrød en af CAMPE’sdonorer sin mangeårige støtte til CAMPE.”Vi kan kun støtte CAMPE på betingelseaf, at faglig uddannelse også indgår i jeresarbejde” lød begrundelsen. Men CAMPE’svedtagne politik er at prioritere grund·uddannelse, før den vil engagere sigi faglig uddannelse. Det at de fastholdtdenne politik, kostede støtten fra enmangeårig donor.

Donordominansen kan forstærkes i detilfælde hvor donorerne opretter puljer tilbestemte formål, da det får mange civilsam·fundsorganisationer til at ”gå efter pengene”på bekostning af deres egentlige kerneområ·der og deres medlemmers og målgruppersønsker og prioriteringer. Generelt skal bådedonorer og civilsamfundsorganisationervære på vagt over for støtte, hvor donorerne”omklamrer” civilsamfundsorganisationerne.Evalueringen anbefaler donorerne at ladesig styre mindre af, hvad der er populærtblandt deres hjemlige vælgere og blandtandre donorer – som f.eks. klima ·– og denunderstreger med en række eksempler,at de bedste resultater opnås, når det ercivilsamfundsorganisationerne i modtager·landene, der selv sætter dagsordenen.Og især når de gør det i et tæt samspilmed de grupper de repræsenterer.I den sammenhæng er det et problem,påpeger evalueringen, at donorernes direktekontakt til den virkelige verden uden forbistandsmissionernes kontorer de senesteår af flere grunde er svækket: Bemandingenskæres ned, og de ansatte får mindre tid til

Alliancer og netværkAllerstørst gennemslagskraft får civilsam·fundet, når det lykkes at indgå strategiskealliancer og kombinere forskellige værktøjer.Evalueringen fremhæver kampen for atbeskytte Mabira·regnskoven i Uganda someksempel. Her lykkedes det at få alle medunder et fælles netværk, the Uganda ForestryWorking Group. Lokale deltog i organiseredemasseprotester, nationale og internationaleorganisationer var aktive, medier – ogsåde nye sociale medier – blev inddraget,og forskningsrapporter lagt frem. Dét, derstartede som en spontan protest, fik ikke blotafværget skovrydning, men har udviklet sigtil et uformelt, men levedygtigt netværk,der presser på for at få reformeret Ugandasskovforvaltning.Eksemplet viser, hvor effektivt samarbejdekan være, når det opstår naturligt i forbin·delse med en konkret sag. Evalueringenbeskriver netværk og alliancer som en styrke,men ikke som et columbusæg. Den advarerimod, at det at opbygge dem bliver et måli sig selv, og at det ofte er ganske dyrt,slidsomt og ressourcekrævende. Samtidig

Gennemslagskraft kosterFortalervirksomhed i sig selv kræver ikkede store midler, men at opnå den gennem·slagskraft, der giver resultater, kan stilleganske store og dyre krav, f.eks. til dokumen·tation og til at overvåge, at eksisterende love,rettigheder og basale serviceydelser rullesud til hele befolkningen. Udgifter til sådanne

understreger evalueringen, at det tager tidat opbygge de solide netværk, der mere bredtkan opbygge civilsamfundets kapacitet til atindtage rollen som en selvfølgelig og naturligdeltager i politiske processer.Evalueringen anbefaler, at der også tænkesnyt og utraditionelt og under overskriften”ressourcer til alle”, opbygges videns· ogressourcebaser, der er tilgængelige for alle,store som små organisationer, formelle somuformelle grupper.

Orden i eget husDe organisationer, der ser det som deresopgave at bide myndighederne i haserneog bekæmpe korruption, skal have ordeni eget hus og selv leve op til krav omprofessionalisme og gennemsigtighed.Men der er mange eksempler på brodnekar blandt organisationer, konstatererevalueringen. Den fremhæver den internekvalitetssikring, civilsamfundet i Ugandahar sat i gang blandt sine egne medlemsorga·nisationer som et skridt i den rigtige retning.

er en mulighed, der benyttes mere og mereaf civilsamfundsorganisationerne, og som vilfå endnu større betydning i fremtiden. Derforer det også vigtigt, at medierne har frihed tilat operere frit. En række sager dokumenterer,at medierne ofte udsættes for pres fra staten,når de tager kontroversielle sager op. Derforer det helt afgørende, at donorerne – bådemed penge og ord – støtter mediernesuafhængighed. Og at civilsamfundsorganisa·tionerne – med støtte fra donorerne – øgerderes brug af de nye sociale medier, somlynhurtigt spredes til og bruges af grupper,som det hidtil har været svært at nå: fattigeog udsatte i udkantsområder og ·samfund.

• at myndighederne i udviklingslandenesikrer civilsamfundet bedre rammebetin·gelser til effektivt at spille rollen somdeltager i politiske processer, ikke blotpå papiret, men også i praksis• at donorer i højere grad støtter implemen·tering og forvaltning af de love og regler,der vedrører civilsamfundets rammevilkår,så de reelt fremmer civilsamfundetsmuligheder for at deltage i politiskeprocesser• at civilsamfund og græsrødder i udvik·lingslandene mere aktivt sætter deresegen dagsorden og prioriteringer– og at donorerne støtter disse• at donorerne anlægger et langtidsper·spektiv på området i stedet for at gå efterhurtige resultater• at donorerne støtter civilsamfund bådei kontroversielle og ikke·kontroversiellesager• at civilsamfundsorganisationer i højeregrad udnytter ’det 21. århundredes’platforme for fortalervirksomhed: socialemedier, uformelle grupper, og at donorerneindretter deres støtte derefter.

AnbefalingerEvalueringen har en lang række bådeoverordnede og helt specifikke anbefalinger.Blandt de centrale anbefalinger er:• at der udvikles nye værktøjer og metodertil at støtte civilsamfundet som deltageri politiske processer• at der udvikles nye metoder til at evaluereog måle effekten af støtten til civilsamfundsom deltager i politiske processer

DaniDas kommentarerDanida hilser evalueringsrapporten velkom·men. Dens resultater og anbefalinger rettersig imod en meget bred vifte af aktører, deralle bærer et ansvar for at styrke civilsam·fundets rolle som deltager i politiskeprocesser: Donorer, donorernes lande·kontorer, donorsammenslutninger, regerin·gerne i udviklingslandene, internationaleog nationale civilsamfundsorganisationerog netværk. Denne bredde er både evaluerin·gens styrke og dens svaghed. En styrke,fordi den anskuer den politiske proces, somden ses og opleves af civilsamfundsorganisa·tionerne i de tre lande, der blev dækket afevalueringen. Men en svaghed, fordi den ikkei detaljer analyserer de mange forskelligemåder, civilsamfundsorganisationer støttespå af forskellige donorer.Evalueringen peger bl.a. på, at mange donorerhar nedlagt de små fonde, de tidligere harhaft til decentralt at støtte civilsamfunds·organisationer. Disse er i dag ofte afløstaf store – og nogle gange mere ufleksible– puljer med finansiering fra flere donorer,som stiller store krav til civilsamfundsorgani·sationernes ansøgninger og afrapportering.Danida anerkender, at der er fordele ogulemper ved de forskellige modaliteter forstøtte til civilsamfundsorganisationeri Syd og vil også fremover tilstræbe, at puljerog programmer som støtter civilsamfunds·organisationer tilrettelægges med størstmulig fleksibilitet.Danida har allerede gennemført flere af deanbefalinger, evalueringen kommer med– eller er i gang med det. Og arbejdet vil blivefortsat i forbindelse med den igangværendeevaluering af Danidas civilsamfundsstrategi,der vil inddrage relevante elementer af netopafsluttede evaluering.

www.evaluering.dk