URU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 42: Dansk resumé af fællesevaluering af reformer af forvaltningen af de offentlige finanser i Burkina Faso, Ghana og Malawi, 2001-10.

EvaluEringrEsuméEvalueringen blev sat i gang for atgive svar på to overordnede spørgsmål:1. Hvor og hvorfor leverer reformeraf forvaltningen af offentlige finanserresultater? Og 2. Hvor og hvordanbidrager donorstøtte til sådannereformer mest effektivt til resultater?Evalueringen dækker perioden 2001-10og er baseret dels på landestudier ogbesøg i 2011 i Burkina Faso, Ghanaog Malawi, dels på litteraturstudiersamt tilgængelige data fra omkring100 lande, heraf grundige studier afni lande. Bag evalueringen står DenAfrikanske Udviklingsbank (AfDB) ogde statslige bistandsorganisationeri Danmark (Danida) og Sverige (Sida).Evalueringen er foretaget af de britiskekonsulentfirmaer Fiscus og Mokoro.

2012.03Det understreger, at den politiske viljei udviklingslandene er altafgørende.Den kan påvirkes, men ikke erstattesaf eksternt pres fra donorer og af interntpres fra parlamenter og civilsamfund.Når den politiske vilje til reformer ertil stede, afføder det typisk også iembedsmandsapparatet stærk ledelseog vilje til reform.Generel budgetstøtte er et effektivtredskab til at styrke reformprocesseni udviklingslande, hvor viljen tilreformer er til stede, men forsøg påat fremme reformerne alene ved anven·delse af betingelser knyttet til budget·støtte har ikke været effektivt.

Overordnede konklusionerReformer af forvaltningen af deoffentlige finanser i udviklingslandenefører til resultater, når tre betingelsersamtidig er opfyldt: Først og fremmestskal der i udviklingslandene være enstærk politisk vilje – ikke blot til atvedtage reformerne, men også til rentfaktisk at gennemføre dem. Dernæstskal reformerne afpasses efter de lokaleforhold. Det nytter ikke at bruge densamme opskrift og det samme tempoi alle lande, og det er vigtigt at reform·processerne løbende tilpasses i lysetaf indhøstede erfaringer. Endelig skaludviklingslandene selv stå i spidsenfor en koordineret indsats for at styreog overvåge reformprocessen.Udviklingsbistand til reformer af for·valtningen af offentlige finanser hari adskillige tilfælde ført til resultater.Men samtidig kan det konstateres, atder ikke er nogen klar sammenhængmellem bistand til reformer og resultater.

BaggrundDe seneste år er der kommet størrefokus på udviklingslandenes forvaltningaf deres offentlige finanser. Det skyldesikke mindst, at en stigende del afudviklingsbistanden bliver forvaltetaf udviklingslandene selv, i stedet forat donorerne kanaliserer støttenigennem parallelle systemer. Det harført til, at større dele af udviklings·bistanden ydes i form af f.eks. budget·støtte eller sektorbudgetstøtte. Men imange udviklingslande er de nationalesystemer svage, og udviklingslandene ogdonorerne har derfor en fælles interessei at styrke dem. Denne evaluering blevgennemført for at analysere de hidtidigeerfaringer på området med henblik på atkomme med anbefalinger til, hvordanudviklingsbistanden bedst kan styrkeudviklingslandenes forvaltning af deresoffentlige finanser.

DelkonklusionerPolitisk vilje altafgørendeDen politiske vilje til reformer i udvik·lingslandene er altafgørende for effektenaf reformerne. Når den politiske vilje ertil stede, fører det typisk til, at de øvrigebetingelser for, at reformerne rent faktiskfører til resultater, bliver opfyldt. F.eks.at der bliver udpeget kompetente ogmagtfulde folk til at stå i spidsen for ogkoordinere reformprocessen, både i detpolitiske og i det administrative system,så reformerne ikke blot bliver vedtaget,men også gennemført. Den politiske viljeer også afgørende for, om reformernetilpasses de lokale forhold og løbendejusteres og opdateres. Evalueringenkonkluderer i forbindelse hermed, atden politiske vilje kan påvirkes, menikke erstattes, af opbakning til reform·processer fra forskellige aktører somf.eks. donorerne, embedsmandsappara·tet i udviklingslandene og internt,politisk pres fra parlamenter og civil·samfund.

Budgetstøtte kan sparke døren ind– hvis den er åbenGenerel budgetstøtte synes at væreet effektivt redskab til at støtte reformeraf forvaltningen af de offentlige finanseri de udviklingslande, hvor betingelsernefor succes er opfyldt. Der er en positivog klar sammenhæng mellem den andelaf bistanden, et land modtager somgenerel budgetstøtte, og kvalitetenaf reformerne. Generel budgetstøtteunderstøtter regeringernes vilje til selvat finansiere reformer og deres evne ogkapacitet til at gennemføre dem. Dengiver regeringerne råderum til at vedtagereformer, der er afpasset lokale forhold,og den sikrer, at den eksterne støttefokuserer på regeringens eget reform·program. Omvendt har truslen om attilbageholde generel budgetstøtte ikkevist sig som et effektivt redskab til atpresse reformer igennem. Reformer kantilsyneladende ikke tvinges igennemudefra.Begrænset effektaf direkte støtte til reformerEn tilsvarende klar sammenhæng visersig ikke, når evalueringen analyserereffekten af donorernes direkte støtte tilreformer af forvaltningen af de offentligefinanser. En af forklaringerne er, atudviklingslandene generelt manglerkapacitet på området, og at det tager tidat opbygge den. Kapaciteten kan ikke –i hvert fald ikke udelukkende – opbyggesudefra, og derfor anbefaler evalueringen,at donorerne engagerer sig intensivti den første fase af reformprocessen,men så træder et skridt tilbage ogtillader, at processen får lov til at tageden tid, som omfattende reformerkræver, og at den forløber i et tempo,der er afstemt efter den lokale kapacitet.Pas på universalløsningerI mange udviklingslande lider reformerneaf forvaltningen af de offentlige finanserstadig under, at eksterne donorer yderdårlig rådgivning og forsøger at fremmeuheldige standardmodeller, som ikke er

tilpasset den lokale kontekst. Hvisreformerne skal have en effekt, skal deafpasses de lokale forhold, og de skalgennemføres på en måde, der givermulighed for at lære af erfaringerne ogjustere undervejs. Evalueringen kritisererogså donorerne for at rette store dele afderes støtte mod initiativer, som landeneikke selv prioriterer højt, f.eks. tekniskeforbedringer. En sådan støtte kan visesig at være spildt, fordi finansieringen afinitiativer, landene ikke selv prioriterer,forsvinder, når donorstøtten ophører.Donorerne er selv en del af problemetDonorerne benytter sig i deresudviklingsbistand fortsat af metoder,der undergraver udviklingslandenesnationale systemer til forvaltning afde offentlige finanser. Det sker på fleremåder: Donorerne er – trods gentagneløfter – stadig ikke kommet så langt medat anvende de nationale administrativesystemer i udviklingslandene. I stedetfortsætter flere af dem med at åbneegne særlige projektkonti uden omde nationale forvaltningssystemer.De mange fælles donorfonde og ”trustfunds” gør også livet besværligt forforvaltningerne i udviklingslandenemed deres særlige budget· og afrappor·teringssystemer. Endelig generesplanlægning og forvaltning af deoffentlige finanser i udviklingslandene,når donorer gør alvor af deres truslerom at tilbageholde og forsinke varsletbudgetstøtte., som allerede indgåri landenes budgetprocesser.Motiverede embedsfolk kan hjælpe,men ikke trække hele læssetHvis reformer af forvaltningen af offent·lige finanser skal have en effekt, såkræver det også stærkt lederskab og viljefra de embedsfolk, der skal gennemføreog håndhæve reformerne. I de lande,evalueringen har analyseret, udvikledeembedsmandsstandens engagementi reformprocessen sig som en naturligfølge af politikernes engagement.Omvendt var den gode vilje fra embeds·

Tre landeanalyser illustrererde centrale konklusionerEvalueringsholdet har gennemført nærmerestudier af og besøg i tre lande: Burkina Faso,Ghana og Malawi. Alle tre lande har de senesteti år gennemført betydelige reformprogrammeraf forvaltningen af de offentlige finanser. I alter der i hvert land brugt 60-70 mio. dollar påreformerne, og pengene er ikke kun kommetfra donorerne, men – især i Burkina Faso ogMalawi – også fra de nationale budgetter.Alle tre lande har også modtaget betydeliggenerel budgetstøtte. Trods de mange lighederer resultaterne af reformerne vidt forskellige.

Ghana – rigere,men knapt så reformivrigtGhana er langt bedre stillet end Burkina Faso.Det er rigere, ikke mindst på naturressourcer,og godt på vej til at blive et mellemindkomst-land. Ghana har også et dynamisk demokrati.Landet har de seneste årtier oplevet to magt-skifter ved fredelige, demokratiske valg, så derkonstant er en tæt konkurrence mellem regeringog opposition. Alligevel er Ghana ikke nåetså langt med at reformere forvaltningen af deoffentlige finanser som sit naboland mod nord,på trods af at der også her er brugt anseligesummer på reformerne.Evalueringen peger netop på Ghanas demokratisom en mulig årsag til de manglende fremskridt:Solid forvaltning af de offentlige finanser opfat-tes mere som et teknisk end et politisk emne, ogdet tiltrækker sig derfor ikke den store politiskebevågenhed. Hertil kommer, at Ghanas dynami-ske private sektor gør det svært at tiltrækkeog fastholde kompetente folk i den offentligeforvaltning. Men årsagen til de manglende frem-skridt i Ghana er ifølge evalueringen, at der ikkeer tilstrækkelig politisk bevågenhed på højestested. Der har manglet en overordnet koordine-ring og opfølgning af reformprocessen, der harværet præget af enkeltstående og isoleredeindsatser.Trods de beskedne resultater i Ghana kommeret af de mest vellykkede eksempler på en enkeltreform faktisk dog netop fra Ghana, og det

illustrerer, at politisk vilje og bevågenhed eraltafgørende. Fra 1997 gennemførte Ghanaen omfattende reform af hele sit skattesystem:Der blev indført moms, skatteopkrævningenblev effektiviseret og strammet over en bredkam, og det førte til stærkt øgede skatteindtæg-ter. Reformerne blev støttet af DfID og Verdens-banken, men succesen skyldtes først og frem-mest den politiske opbakning fra højeste stedi Ghana – oven i købet under to forskelligepræsidenter fra forskellige partier. De havdealle en stærk interesse i at øge de offentligeindtægter, og det betød, at reformerne blevtilpasset de lokale forhold, og at de nødvendigejusteringer på basis af de indhøstede erfaringerkunne foretages undervejs.

Burkina Faso – fattigt,men reformivrigtUmiddelbart kan det være svært at se, hvorforlige netop Burkina Faso er blandt de lande,der har haft størst succes med at reformereforvaltningen af landets offentlige finanser.Burkina Faso er blandt verdens fattigste lande,det har få naturlige ressourcer og ligger midtinde i det tørre Vestafrika. Men Burkina Fasohar over de seneste årtier gennemført vidtræk-kende økonomiske reformer og oplevet størreøkonomisk vækst end andre lande i regionen.Siden 1991 har landet tillige nydt godt af etstabilt demokrati.Evalueringen konstaterer, at der hos landetspolitiske ledelse har været en stærk reformvilje,og at reformerne har haft aktiv opbakning frahøjeste sted. Det har betydet, at indflydelsesrigeog kompetente politikere og embedsfolk er sati spidsen for reformprocessen, og at de har fåetstort råderum.Evalueringen konstaterer også, at landets umid-delbare svagheder i denne sammenhæng har

Malawi – fattigtog manglende udnyttelseaf muligheder?Malawi er endnu fattigere end Burkina Fasoog fuldstændigt afhængigt af landbrug. LigesomGhana har Malawi oplevet flere magtskifterved mere eller mindre fredelige valg, og de vold-somme magtkampe – både imellem partierneog internt i partierne – synes heller ikke herat have gavnet forvaltningen af de offentligeressourcer. Dels har den offentlige forvaltninglav politisk bevågenhed, dels har de offentligefinanser – i endnu mere udpræget grad end iGhana – lidt under et ”populistisk overforbrug”,der typisk har fundet sted i de tætte valgkampe.I en kort periode, 2004-09, oplevede Malawiellers imponerende fremskridt på området, fordidet havde stor politisk bevågenhed. Men sidener det gået tilbage, og evalueringen kritisererdonorerne for ikke i tilstrækkelig grad at haveudnyttet de muligheder, der var.

AnbefalingerEvalueringen indeholder en rækkekonkrete anbefalinger. Nogle af decentrale er:Til donorerne/udviklingspartnerne:• Afpas støtten efter den politiske viljei partnerlandet. Hvis denne ikke er tilstede, er det bedre at støtte træningi finansforvaltning og gennemførelsenaf analyser, der kan være med til atøge opmærksomheden om behovetfor reformer.• Tilpas støtten så tæt som muligt tilreformprogrammet i partnerlandetog undgå at forfølge enkeltstående,mere teknisk betonede initiativer.Støttede områder bør således væreen fælles forpligtelse for donorer ogpartnerland og, hvor relevant, støttetmed budgetstøtte.

• Sørg for at bistandspolitik og ·praksisunderstøtter reformer i forvaltningenaf partnerlandets offentlige finanserbl.a. ved at anvende partnerlandetssystemer og ikke opbygge parallelleadministrative systemer.• Sørg for at den rådgivning, der gives,er opdateret og tilpasset partner·landets behov samt solidt forankreti nationale, regionale og interna·tionale erfaringer.• Sørg for at interne procedurer erpå plads, så monitorering og evalu·ering løbende kan finde sted ognødvendige justeringer af reformernegennemføres.• Støt regionale institutioner ogprofessionelle organisationer,der arbejder med offentlig finans·forvaltning.• Fortsæt med at give støtte til civil·samfundsorganisationer, parlamenterog andre aktører, men det børaccepteres, at effekten af denne støtteførst vil være til stede på lidt længeresigt.

Til regeringerne i udviklingslandene:• Sørg for bred og vedvarende politiskopbakning bag reformerne af forvalt·ningen af de offentlige finanser, derikke bare bør ses som et rent tekniskspørgsmål.• Der skal være fokus på de strukturer,der er ansvarlige for koordinationog ledelse af reformerne, og det ervigtigt, at der er et klart mandat ogen klar ansvarsfordeling.• De ansvarlige for gennemførelsenaf reformerne skal også have kontrolover donorstøtten til reformerneog dialogen med de donorer, deryder budgetstøtte, for at sikre bedstmulig koordination.• Både monitorering og evalueringbør indgå som centrale elementeri reformprocessen, så behov forjusteringer hurtigt identificeres.• Løbende træning i offentlig finans·forvaltning bør finde sted, så derer nok personale med de relevantekvalifikationer.

DaniDas kommentarerEvalueringen indeholder mangeinteressante informationer og derudoveren række vigtige konklusioner oganbefalinger. Ikke mindst evalueringensstærke betoning af, at reformerne børtilpasses de lokale betingelser for atvirke. I forhold til dansk udviklings·bistand er evalueringens konklusion om,at generel budgetstøtte kan være eteffektivt redskab til at støtte reformeraf forvaltningen af de offentlige finanserogså helt central. I den nye udviklings·politiske strategi, ”Retten til et bedreliv”, der blev vedtaget i foråret, læggesder op til en øget anvendelse af budget·støtteinstrumentet som en samlet”pakke”, hvor kvaliteten af den offentligefinansforvaltning er et centralt element.En øget brug af budgetstøtte vil såledeskunne fremme prioritetslandenes egnepolitikker og planer for gennemførelseaf nationale prioriteter. Derudover erforvaltningen af offentlige finanser etvigtigt område for alle de programmer,som Danmark støtter, og hvor størstmulig tilpasning til lokale systemersøges opnået. Nedslående nok konklu·derer evalueringen, at donorernes løfterom at øge brugen af landenes egnesystemer generelt ikke synes at væreblevet ført ud i livet.Den overordnede konklusion vedrørendevigtigheden af politisk ledelskab og viljetil reformer er også central. Danida vili det fremtidige arbejde i endnu højeregrad basere beslutninger om støtte tilreformer på analyser af den politiskeopbakning og vilje i partnerlandet.Heraf følger også, at Danida vil væreparat til at reducere eller begrænseindsatsen, når den politiske vilje er laveller fraværende. I den forbindelsevil alternative måder til at støtte gennemcivilsamfundsorganisationer bliveovervejet.Et skift af fokus i reformarbejdet tilen styrkelse af det indledende diagnose·arbejde og desuden på udformning afløsninger, der er tilpasses de lokalebetingelser, er et af svarene på, hvordandonorerne i højere grad kan medvirketil levering af værdifuld rådgivning.Danida vil bidrage til, at analysearbejdetog den rådgivning som gives til landenei forbindelse med gennemførelse afreformer er fokuseret og samtidig medklart definerede formål og resultater.

www.evaluering.dk