URU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 246: Dansk resumé af evaluering af Danida-støttet udviklingsforskning inden for landbrug og forvaltning af naturressourcer

EvaluEringrEsuméDanida har siden 1960’erne –som en væsentlig del af udviklings-samarbejdet – støttet udviklings-forskning gennem en rækkeinitiativer og puljer.De senere år har de samlede, årligebevillinger til området været påmellem 200 og 285 mio. kr. Denneevaluering dækker støtte til udvik-lingsforskning inden for landbrugog naturressourceforvaltning – somudgjorde lidt over 40 pct. af Danidassamlede støtte til udviklingsforsk-ning fra 2006 til 2011.Evalueringen involverede feltstudieri Tanzania og Burkina Faso og blevforetaget af det danske rådgivendeingeniørfirma Orbicon og det britiskekonsulentfirma ITAD i periodenjanuar til juni 2013.

2013.04Men støtten har i for høj grad tagetudgangspunkt i, hvad danske forskereog forskningsinstitutioner havde attilbyde og i for ringe grad i behovenei Syd. Desuden har fokuseringen påenkeltprojekter mellem individuelleforskere betydet, at der har mangletkoordinering med Syd-forskningsinstitu-tionernes egne prioriteter og med andredonorers indsats for at styrke disseinstitutioner.Evalueringen anerkender, at Danida desenere år har ændret på støtten, så deni højere grad bliver drevet af behovenei Syd, og at de igangværende overvejelserom den nye strategi for støtte til udvik-lingsforskning peger i samme retning.

Overordnede konklusionerDen danske støtte til udviklingsforskninghar bidraget til en lang række videnskabe-lige resultater og til at øge forsknings-kapaciteten i Syd – ikke mindst vedat finansiere et stort antal Ph.D-studier.Generelt er projekterne forløbet plan-mæssigt. Det er imidlertid vanskeligt atvurdere de konkrete udviklingsresultateraf de støttede projekter, og resultaterneaf projekterne – selv de akademiskvellykkede – er kun i begrænset omfangkommunikeret ud og har fundet anven-delse i partnerlandene og i det danskeudviklingssamarbejde.Evalueringen vurderer overordnet, athvor den øvrige udviklingsbistand i højeregrad bliver tilpasset institutioner ogprioriteter i Syd, så gælder det ikkei tilstrækkelig grad Danidas støtte tiludviklingsforskning. En stor del afforskningssamarbejdet er baseret påenkeltprojekter i samarbejde mellemdanske forskere og forskere i Syd.

BaggrundDanida har ikke hidtil haft en egentligstrategi for støtte til udviklingsforskning,men en sådan er under udarbejdelse, ogher vil resultaterne af denne evalueringblive brugt. Langt hovedparten af støttengives via to puljer, som har hver sin fastepost på finansloven: Den ene pulje hardet overordnede formål at støtte brugenaf danske kompetencer i udviklings-forskningen, f.eks. ved at etablere lang-varige partnerskaber mellem institutioneri Danmark og i partnerlandene. Det sketetil og med 2010 primært ved at støttedanske forskningscentre og dansk-baserede forskningsnetværk, men denstøtte er udfaset i perioden og siden2011 erstattet af programmet ’BuildingStronger Universities’.Den anden pulje har dels til formålat støtte udviklingen af ny viden, somulandene kan bruge, dels at støtteulandenes kapacitet inden for forskning.Også for denne del af støtten er det etkrav, at det sker i et samarbejde mellemforskere i ulande og i Danmark.

projekter’, i første omgang i Tanzaniaog Vietnam, fra 2011 også i Ghana.Evalueringen konkluderer, at støttentil projekter har styrket både danskeforskere og forskere i udvalgte ulande.Den har bidraget til at opbygge forsk-ningskapacitet i Syd – både hos deenkelte forskere og universiteter ogforskningsinstitutioner. Men de mangeenkeltbevillinger har lidt under, atDanida manglede en overordnet strategifor støtten til udviklingsforskning.Evalueringen kritiserer også manglenpå et overordnet system for den tekniskemonitorering af de støttede projekter.F.eks. mangler projekterne genereltpræcise målsætninger og indikatorer,og det gør det umuligt at evaluere demog vurdere, om de har levet op til det,der var deres formål.Selv om støtten har haft særligt fokus på– stadig skiftende – temaer og prioriterin-ger for det danske udviklingssamarbejde,har evalueringen haft vanskeligt ved atdokumentere, at forskningsresultaternei større omfang er blevet anvendt i danskudviklingssamarbejde. Evalueringenpeger i den forbindelse på, at de danskeambassader har haft en meget begrænsetrolle i forskningsprojekterne, og at mangeprojekter mere har sigtet på at publicereakademiske artikler, end de har væretrettet mod resultater, der kan bruges ipraksis. Endelig har FFU-projekterne kuni beskedent omfang været koordineretmed anden donorstøtte.Nyt Syd-initiativ er en gevinstDe Syd-drevne FFU-projekter – desåkaldte pilotprojekter, som Danidalancerede i 2008 – hilses velkomne afevalueringen. De afspejler det stigendegenerelle ønske om at give mere pladstil ejerskab i Syd i udviklingssamarbejdetog bringer støtten mere i tråd medprincipperne i Paris-erklæringen omeffektiv bistand. Den nye ordning øgerogså mulighederne for, at partnerne i Sydbedre kan samordne den danske støttemed støtte fra andre sider.

De fem Syd-drevne forskningsprojekter,evalueringen har kigget på, har alle væretrelevante, og foreløbige resultater tyderpå, at de også er vellykkede. Det nyetiltag har skabt nye typer af partnerskaberog rummer i det hele taget et stortpotentiale. Men ordningen lider af nogleaf de samme skavanker som tidligereFFU-projekter: Den er fokuseret påsamarbejde mellem individuelle forskere,og udviklingsmålsætninger er kun ibegrænset omfang tænkt ind i forsknin-gen. Desuden lider ordningen under,at det er en begrænset gruppe af danskeforskere og forskningsinstitutioner, derfinder det attraktivt at deltage i Syd-drevne forskningsprojekter.Ros til centre– og til lukningen af demTo centre er omfattet af evalueringen,nemlig Danida Skovfrø Center/DanishForest Seed Centre og Center for Frøsund-hed i Udviklingslandene/Danish SeedHealth Centre. De har begge en langhistorie og blev etableret af Danida forat levere forskning og teknisk ekspertisepå deres særlige felter som en del af dendanske udviklingsbistand. Begge centreer siden blevet en del af KøbenhavnsUniversitet.Centrene har siden 1990 bidraget til atopbygge nationale centre for henholdsvisskovfrø og frøsundhed i en rækkeudviklingslande, og denne støtte tilkapacitetsopbygning på meget fokuse-rede områder har vist sig særdeleseffektiv. Flere af de nye nationale centreklarer sig således nu uden ekstern støtte.De langvarige partnerskaber har skabtstærke bånd, både på det personlige oginstitutionelle plan, og de har banet vejenfor mange af de fælles forskningsprojek-ter, det siden er lykkedes at etablere.Centrene fremhæves også for deresanvendelsesorienterede tilgang. De harleveret forskning, der umiddelbart kananvendes i praksis, noget som udviklings-landene i høj grad efterspørger.

DelkonklusionerEnkeltprojekter: vel gennemførte,men mangler sammenhængLangt hovedparten – ca. 75 pct. – af denstøtte, evalueringen omfatter, kommer fraden pulje, der dels har til formål at støtteudviklingen af ny viden, som ulandenekan bruge, dels at støtte ulandeneskapacitet inden for forskning. Dissemidler uddeles til forskningsprojekteri samarbejde mellem danske forskere ogforskere fra Syd. Fordelingen af midlerneforetages af Det Rådgivende Forsknings-faglige Udvalg (FFU) på baggrund afkonkrete ansøgninger. Bevillingerne gikfra 150.000 til 11 mio. kr. pr. projekt.I 2008 lancerede Danida et pilotprogramfor at fremme projekter på initiativ afforskere i Syd, såkaldt ’Syd-drevne

Evalueringen omfatter IKKE……Evalueringen omfatter ikke al dansk støtte til udviklingsforskning inden for landbrug og forvaltningaf naturressourcer. Den betydelige danske støtte på 321 mio. kr. i perioden til Consultative Groupon Agricultural Research (CGIAR) er således ikke omfattet af evalueringen, der heller ikke ser på dendanske støtte til multilaterale forskningsprogrammer under f.eks. EU, FN og Verdensbanken ellertil Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Evalueringen omfatter heller ikke støtte til andeninternational udviklingsforskning (ca. 25 mio. kr. årligt) gennem bl.a. regionale afrikanske forsknings-institutioner eller forskning indeholdt i danske sektorstøtteprogrammer i samarbejdslandene.

Trods de mange positive vurderinger erevalueringen enig i, at tiden er løbet fracentrene og i beslutningen om at udfasestøtten til dem fra 2011. Kapacitetsstøttetil forskning i Syd skal bestemmes afbehovene i Syd og i højere grad integreresmed anden forskning defineret i dennationale kontekst.Netværk i reduceret rolleDanida har siden 1980’erne støttet enrække forskningsnetværk beståendeaf forskere og udviklingspraktikere ibåde Danmark og udviklingslandene.Formålet har været at fremme dialog ogsamarbejde mellem forskningsmiljøet ogudviklingsmiljøet i Danmark med henblikpå at gøre bedre brug af forskning i denpraktiske udviklingsbistand. Nogle afnetværkene er i evalueringsperiodenfusioneret. Evalueringen omfatter toaf de netværk, der stadig eksisterer,og som beskæftiger sig med landbrugog naturressourcer: Danish DevelopmentResearch Network (DDRN) og DanishWater Forum (DWF).Forskningsnetværkene levede i mange årfint op til deres formål om at tilbyde enplatform, hvor forskere – og mange andre– fra Syd og Nord kunne udveksle videnog ideer inden for deres specifikkeområder, og det har bl.a. ført til udvik-lingen af egentlige forskningsprojekter.Deres direkte indflydelse på Danidaspraktiske udviklingsbistand led dogunder, at der aldrig blev etableret et tætsamarbejde med sektorprogramstøtten.Problemet blev forstærket af decentralise-ringen af den danske bistand, af net-værkenes efterhånden bredere fokus og– ikke mindst – af nye bistandsformer.Trods tabet af Danida-støtten eksistererde to netværk stadig, om end i reduceretog ændret form. Evalueringen konstaterer– og beklager – at de mange erfaringer,der gennem årene var samlet i netvær-kene ikke er udnyttet i forbindelse meddet nye program, ’Building StrongerUniversities’.

Stærkere universiteter– lader vente på sig…I 2011 blev Danida-støtte til forsknings-centre og –netværk afløst af programmet’Building Stronger Universities inDeveloping Countries’ (BSU), der er etfælles initiativ mellem de otte danskeuniversiteter og udvalgte universiteteri Syd. Initiativet består af fire platforme,hvoraf evalueringen dækker de to:’Miljø og klima’ samt ’Vækst og beskæf-tigelse’. Disse to platforme samarbejdermed universiteter i Ghana og Tanzania,hvoraf kun Tanzania blev besøgt afevalueringsholdet.Ideen med programmet – at styrkekapaciteten på universiteter i Syd gennembrug af dansk ekspertise og kapacitet– er god. I teorien. Men den måde, ideener omsat på i praksis i den korte tidprogrammet har været i gang, er ifølgeevalueringen mangelfuld, og i dennuværende form er der ikke udsigt til, atBSU vil føre til blivende og dokumenter-bare resultater på de universiteter i Syd,der er med i programmet.Helt grundlæggende peger evalueringenpå, at programmet ikke tager udgangs-punkt i en systematisk analyse afbehovene i Syd, og at de danske universi-teter ikke nødvendigvis er de mest egnedepartnere til at støtte den kapacitets-udvikling, som efterspørges i Syd.De involverede universiteter i Tanzaniahar ikke vist det store ejerskab tilprogrammet. Selv om det er lanceretmed fælles workshops og andre initia-tiver, er programmet ikke særligt synligtpå universiteterne, der heller ikke harindarbejdet det i deres overordnedeplanlægning eller koordineret med støttenfra andre store donorer.Evalueringen kritiserer også det megetomfattende organisatoriske set-upomkring programmet og dets firetematiske platforme, som medvirker til,at administrationen af programmet sluger

mere end en fjerdedel af de samledebevillinger. Evalueringen konkluderer,at programmet skal nytænkes, hvis detskal blive en succes.Mindre studier med stor effektUdenrigsministeriets UdviklingsfagligeTjeneste kan på efterspørgsel fra ambas-sader og andre kontorer i ministerietiværksætte forskningsbaserede udred-ninger inden for et bestemt, afgrænsetemne med det formål at styrke kvalitetenaf dansk udviklingsbistand. Evalueringenomfatter de fire studier, der er foretageti evalueringsperioden inden for landbrugog naturressourceforvaltning.Evalueringen konkluderer, at dennestøtte giver rigtig god værdi for pengene.Det er vigtigt, at Danida har adgang tilpålidelig og evidensbaseret informationog kan få den på hurtig og fleksibel vis,og det lader sig gøre via de mindrestudier. På den baggrund undrer det,at muligheden benyttes så lidt inden forlandbrug og naturressourceforvaltning.Det skyldes – ifølge evalueringen – atDanida mangler kapacitet til at formulere,styre og bruge de mindre studier.Sammenhæng ogkommunikation halterEvalueringen konstaterer, at synergiog sammenhæng mellem de støttedeforskningsprojekter, hvor det forekom-mer, er baseret på enkeltpersoner og ikkeinstitutionaliseret. Der findes desudenikke systematiske procedurer for, hvordaninformation om og resultater af forsknin-gen deles og kommunikeres, hverkentil ambassader eller til partnere i Syd.De danske ambassaders begrænsederolle i forskningsstøtten betyder, atkendskabet til forskning alene sker afpersonlig interesse. Eksempler på godkommunikation er undtagelsen snarereend reglen.

AnbefalingerEvalueringen hilser det velkomment,at Danida er i gang med at udvikle ensamlet strategi for sin støtte til udviklings-forskning, for således at gentænkebistanden i lyset af de konkrete mål-sætninger. Helt overordnet skal støttenindrettes, så den i højere grad tagerudgangspunkt i behovet for at skabeudviklingsresultater i Syd, koordineresbedre med andre donorers indsatserog inddrage de danske ambassaderi en mere aktiv rolle.Evalueringen har yderligere en langrække – både overordnede og merekonkrete – anbefalinger til strategienog dens gennemførelse. Nogle af decentrale lyder:• Bring støtten til udviklingsforskningeni tråd med principperne for ’modernebistand’. Det vil bl.a. sige: Tag udgangs-punkt i behov og ønsker i Syd, bryd udaf de akademiske cirkler og gør støttenmere anvendelsesorienteret.• I ulande, der modtager meget forsk-ningsstøtte fra Danida, bør en mereprogrambaseret tilgang koordineretaf de danske ambassader overvejesfor at styrke forbindelsen mellemforskning og bistand, samarbejdetmed nationale forskningsinstitutionerog andre donorer.• Støtten bør i større udstrækning givestil institutioner og deres programmeri stedet for til enkeltprojekter og-personer, og det skal ske på en måde,der samtidig opbygger lokal kapacitettil at administrere programmerne.• Den nye forskningsstrategi bør følgesop med konkrete målsætninger forde forskellige støtteformer, samtrealistiske resultatmål og indikatorerfor de enkelte forskningsprojekter.• En ny strategi virker kun, hvis denfølges op af initiativer og ressourcer,der kan sikre, at de danske ambassa-der, Danida og andre centrale aktørertager forandringerne til sig.

DaniDas kommentarerStøtte til udviklingsforskning er et megetkomplekst og udfordrende emne. Alligeveler det lykkedes evalueringen at analysereet bredt udsnit af den danske forsknings-støtte og nå frem til klare konklusionerog specifikke anbefalinger, og den pakkerikke sine centrale resultater ind i forbe-hold. Dét værdsætter Udenrigsministeriet,som i øvrigt er enig i de fleste af evalu-eringens konklusioner.Det er dog ikke sikkert, at evalueringenmed sit tematiske fokus på landbrug ognaturressourceforvaltning er repræsenta-tiv for dansk støtte til udviklingsforskningpå andre områder. Der kan især være tvivlom dette i forhold til BSU-programmet ogde mindre studier, men der er ikke grundtil at tro, at et bredere tematisk fokusville have ført til helt andre konklusioner.I forhold til BSU-programmet og demindre studier bemærker Udenrigsmini-steriet i øvrigt, at det empiriske grundlagfor evalueringen har været begrænset:BSU-programmet er stadig meget nytog har kun været besøgt i et enkelt land,og der indgår kun få mindre studier.Evalueringen beskriver nogle af deunderliggende dilemmaer, en donorsom Danida står overfor, blandt andetbalancen mellem anvendt og mereakademisk rettet forskning. Udenrigs-ministeriet kunne have ønsket, at endnuflere dilemmaer kunne have væretpræsenteret og diskuteret. Dette ændrerdog ikke ved, at evalueringen ses somen systematisk og omfattende gennem-gang af en betydelig del af dansk støttetil udviklingsforskning og dermedet værdifuldt bidrag til arbejdet medat udforme en strategi for Danidasfremtidige støtte.Udenrigsministeriet har svaret detaljeretpå de mange både specifikke og over-ordnede anbefalinger. Konkret kan dether fremhæves, at Udenrigsministeriet erenigt i, at den ny strategi skal byggevidere på den ændring, som ogsåevalueringen anerkender er undervejs,om at den fremtidige støtte til udviklings-forskning skal være mere helhedsoriente-ret og bygges på aktiviteter, der drives afpartnerne i Syd. Forventningen og måleter, at det gradvist vil øge sammenhængenmellem forskningsstøtten og de nationaleprioriteter i landene.Udenrigsministeriet er desuden enigti princippet om, at forskningsstøttebør indeholde et betydeligt element afinstitutionel kapacitetsopbygningsstøtteog fremhæver, at det allerede sker.Hele Building Stronger Universities-programmet er under revision, og herarbejdes der netop på at styrke nationalkapacitet og i højere grad tage udgangs-punkt i prioriteterne hos institutionernei Syd. Udenrigsministeriet mener dogikke, at det øgede fokus på institutionelstøtte skal udelukke støtte til individuelleforskningsprojekter, som er en megetværdsat støtteform, både i Danmark ogblandt partnere i Syd.