Udenrigsudvalget 2012-13
URU Alm.del Bilag 231
Offentligt
FÆLLESEVALUERINGAF INTERNATIONAL STØTTETIL FREDSPROCESSEN I NEPAL2006 – 2012
EvaluEringrEsuméEvalueringen undersøger virkningerneaf international støtte til fredsproces-sen i Nepal med fokus på bidragenefra Danmark, Schweiz og Finlandi perioden 2006-2012.Evalueringen har som hovedformålat vurdere de tre landes bidrag tilfredsprocessen og betydningen heraffor derigennem at medvirke til enfortsat forbedring af støtten til denneproces. Som et bredere sigte skalden desuden bidrage til vedvarendeerfaringsopsamling i forbindelsemed fredsskabende aktiviteter ikonfliktramte lande og post-konflikt-situationer andre steder i verden.Evalueringen er iværksat af DanidasEvalueringskontor og er gennemførtaf konsulentfirmaerne Particip GmbHog Niras International Consultingsamt nepalesiske eksperter.
2013.03Det drejer sig om støtte til afholdelse afvalg, gennemførelse af forfatningsproces·sen, rehabilitering og afvæbning og støttetil civilsamfundet. Evalueringen pegerogså på, at særligt det danskstøttedemenneskerettighedsprogram har bidragettil en forbedring af menneskerettigheds·situationen siden fredsaftalen, om endder fortsat er alvorlige problemer,herunder med straffrihed for menneske·rettighedsovergreb begået underkonflikten. Også valget i 2008 var ensucces, der resulterede i en grundlovs·givende forsamling med en bred repræ·sentation på tværs af det nepalesiskesamfund.Når det gælder udviklingen i forhold tilgod regeringsførelse (”good governance”)er evalueringen mindre positiv. Trodsvisse fremskridt i enkelte regioner sessituationen på dette felt generelt somforværret. Korruption er fortsat udbredtog begrænser sig ikke kun til staten,men findes også hos civilsamfundsorgani·sationer. Udviklingspartnerne har støtteten bred vifte af tiltag til fremme af god
Overordnede konklusionerI 2006 satte en fredsaftale – the Com·prehensive Peace Accord – formelt enstopper for ti års væbnet konflikt i Nepal.Fredsaftalen fungerer som en ambitiøskøreplan for fredsprocessen, der blandtandet omfatter en foreløbig forfatning,parlament og regering, afvæbning,rehabilitering og integration af maoistiskeeks·kombattanter, afholdelse af valg tilen grundlovsgivende forsamling ogtransformation (forandring) af stateni en demokratisk og inkluderende retning;mål som Nepals udviklingspartnere allelægger stor vægt på både i udviklings·samarbejdet generelt og specifikt iforhold til situationen i Nepal.Der er gjort betydelige fremskridt påmange af områderne. Evalueringen finderat den internationale støtte, herunderbidragene fra Danmark, Schweiz ogFinland, har bidraget til fremskridti implementeringen af fredsaftalen.
regeringsførelse, men evalueringenfremhæver, at reelle fremskridt kun kankomme fra de ledende grupper i detnepalesiske samfund.Både Danmark, Schweiz og Finland harleveret betydelig støtte til forfatnings·processen. Alligevel er en ny forfatningendnu ikke en realitet, da der endnuikke er politisk enighed om centralespørgsmål, herunder statsstrukturen.
Evalueringen er baseret på et forstudieog tre feltbesøg i Nepal. Der er anvendten bred vifte af redskaber, blandt andetanalyser af projektporteføljer, interviewsmed nøgleinformanter, analyse afbaggrundsdokumenter og rapportersamt en gennemgang af samarbejdetmellem udviklingspartnerne i Nepalbaseret på spørgeskemaundersøgelserog interviews.
mandat. Her har donorerne, inkl.Danmark, støttet en række udviklings·indsatser. Disse er ikke omfattet afdenne evaluering.Evalueringen fremhæver, at de tredonorers anvendelse af forskelligekanaler for støtte har været hensigts·mæssig. Et eksempel er Nepal Peace TrustFund, der – selv om den har lidt underlangsommelig administration og mang·lende kapacitet – i dag er ved at blive detcentrale fælles instrument for udviklings·partnerne for harmonisering af deninternationale støtte til gennemførelsenaf fredsaftalen. Endvidere har HRGGPmed succes beskæftiget sig med menne·skerettigheder – et område som NepalPeace Trust Fund kun i begrænset omfangstøtter.Respekt for menneskerettighederneEvalueringen påpeger, at antallet afkrænkelser af menneskerettighederne erfaldet støt efter fredsaftalen. Der er dogfortsat alvorlige menneskerettigheds·krænkelser i Nepal, og udbredt straffrihedfor overgreb begået under konflikten.Evalueringen peger på, at denne fortsattestraffrihed fortjener mere opmærksom·hed. Danidas indsats for styrkelse afmenneskerettighederne anerkendes bredti Nepal. Dog er der blandede resultater afindsatsen til monitorering af menneske·rettighederne foretaget af Kontoret forHøjkommissæren for Menneskerettig·heder (OHCHR) og Nepals menneskeret·tighedskommission (NHRC). Krænkelserrapporteres, men det er ikke lykkedesat skabe den fornødne politiske vilje tilretsforfølgelse. Problemet med straffrihedforværres af landets svage institutioner,ikke mindst politi og retsvæsen.
BaggrundDanmark indledte sin udviklingsbistandtil Nepal i 1973. Den programmerededanske støtte til Nepal var i perioden2006·2011 på ca. 1,4 milliarder kroner ogomfatter støtte til uddannelse, skovbrug,erhvervsudvikling, menneskerettigheder,god regeringsførelse, demokrati samtadgang til energi. Støtten til fredsproces·sen i perioden 2006·2011 er primærtkanaliseret gennem to programmer,nemlig The Human Rights and GoodGovernance Programme (HRGGP) medet forbrug på 143 millioner kroner ogThe Peace Support Programme (PSP),der har forbrugt 124 millioner kroneri denne periode.Den væbnede konflikt mellem kongenog den maoistiske oprørsbevægelse stodpå mellem 1996 og 2006. Først efter flereårs fejlslagne fredsforhandlinger indgiklandets syv største politiske partier ogmaoisterne i 2006 en fredsaftale, dersatte en stopper for konflikten. Den15. januar 2007 vedtog parlamenteten ny midlertidig forfatning, der banedevejen for dannelsen af en regering meddeltagelse af maoisterne, og det lykkedesefter en turbulent periode at afholdevalg i 2008 til en forfatningsgivendeforsamling. Resultatet af valget blev etbredt sammensat parlament med mangesmå partier og en uventet stor sejr tilmaoisterne, der blev det største partii det nye parlament. Årene herefterhar imidlertid været præget af hyppigeregeringsskift og mangel på enighedom væsentlige dele af en ny forfatning.
DelkonklusionerRigtige strategierog relevante programmerOverordnet finder evalueringen, atDanidas strategiske tilgang har væretpassende og relevant for fredsprocesseni Nepal. Den danske indsats har gennemprogrammet for støtte til fredsprocessen(PSP) støttet de mere kortsigtedeinitiativer til at understøtte fred ogstabilitet, mens programmet for menne·skerettigheder og god regeringsførelse(HRGGP) i højere grad har søgt atadressere de grundlæggende årsagertil konflikten, såsom diskriminationog ulighed. Derudover har programmetstøttet bekæmpelse af straffrihed ogsamtidig fremmet en bred deltagelsei demokratiprocessen. Det er disseto programmer evalueringen har kon·centreret sig om for Danmarks vedkom·mende. Evalueringen viser at internationaldonoropbakning til fredsprocessen harværet nødvendig, men at en succesfuldfredsproces fordrer nepalesisk ejerskabog politisk vilje til at gennemføre freds·aftalen.
Strategierne for Danmarks, Finlands ogSchweiz’ indsatser sigter alle på at støttemålene i fredsaftalen fra 2006 og liggersom sådan på linje med de nationalefredsbestræbelser. Som led i udmøntnin·gen af støtten har Danmark blandt andetbidraget til to centrale fælles fonde,som andre udviklingspartnerne også harstøttet, nemlig Nepal Peace Trust Fund(NPTF) og United Nations Peace Fundfor Nepal (UNPFN). Visse elementer frafredsaftalen – såsom social og økonomiskudvikling – er ikke omfattet af fondenes
Udviklingspartnernes indsats for at støttekvinder og andre undertrykte grupper harstyrket deres kapacitet, så de er blevetbedre i stand til selv at forsvare deresrettigheder. Alligevel er vold mod kvinderog diskrimination på baggrund af kasteog etnicitet fortsat udbredt. Dette hardybe kulturelle rødder, som det vil tagelang tid at forandre. Løfter fra regeringenog de politiske partier, der blev afgivet
i forbindelse med fredsaftalen, men somikke er blevet indfriet, har begrænsetudviklingspartnernes gennemslagskraftpå området. Det kræver en lydhør statog et effektivt retssystem, hvis omfangetaf menneskerettighedsovertrædelser foralvor skal begrænses.ValgetValget i 2008 var en succes, idet detresulterede i en grundlovsgivendeforsamling med en meget bred repræsen·tation fra det nepalesiske samfund.Evalueringen peger på, at successen medafholdelse af det relativt kompliceredevalg (med to samtidige valgprocesser)blandt andet bygger på udviklingspartner·nes indsats forud for og under valget.Støtten har omfattet valgovervågning,teknisk støtte til valgkommissionen og tilselve afviklingen af valget. Hertil kommerstøtte til civilsamfundsgrupper med atlave vælgeruddannelse og sikre informa·tion og viden i befolkningen om betydnin·gen af valghandlingen mere generelt.ForfatningenBåde Danmark, Schweiz og Finlandhar leveret betydelig støtte til Nepalsforfatningsproces. Støtten til udfærdi·gelse af en ny forfatning og afholdelseaf valg udgør eksempelvis mere enden fjerdedel af den samlede danske støttetil fredsprogrammet PSP. Støtten fraudviklingspartnerne til at etablere en nyforfatning har vist sig som en nødvendig,men ikke tilstrækkelig betingelse for atopnå en inkluderende forfatning i Nepal,da de politiske partier har haft forskelligeog indtil videre uforenelige krav tilforfatningen.God regeringsførelseSelv om der er gjort fremskridt i retningaf at sikre bedre beslutningsprocesserog forvaltning i nogle lokalråd (VillageDevelopment Councils), peger evaluerin·gen på at situationen generelt er blevetforværret i Nepal på dette område. Der harikke været afholdt lokalvalg siden 1998,og korruption er stadig rodfæstet ogudbredt, hvad der har fået nogle udvik·lingspartnere til at beskære deres støtte.Der er i den nepalesiske befolkning en
generel mangel på tillid til det politiskesystem og til regeringen, blandt andetpå grund af høje, men uindfriede forvent·ninger til fredsprocessen. Korruptionenbegrænser sig ikke til staten, men findesogså hos civilsamfundsorganisationerne.Heller ikke programmerne i Nepal PeaceTrust Fund kan sige sig fri fra korruptioneller politisk indblanding. Udviklingspart·nerne har ydet stor støtte for at fremmegod regeringsførelse, ligesom den danskeindsats gennem HRGGP i høj grad harværet fokuseret på mere demokratiskebeslutningsprocesser og god regerings·førelse.Kamp mod diskriminationDanmark, Schweiz og Finland har bådehver for sig og sammen arbejdet for atmindske diskrimination i Nepal. Indsatsenhar bidraget til at sætte fokus på diskrimi·nation og på at give folkevalgte repræsen·tanter fra marginaliserede grupper enstærkere stemme, hvilket har gjort demi stand til at påvirke lokale og nationalepolitikker på området. Støtten hardesuden muliggjort implementering afprojekter og programmer på lokalt niveau,som har engageret kvinder og mænd fraforskellige sociale, kastebaserede ogetniske grupper.
vil føre til positive forandringer, eller omspændingerne vil bidrage til en yderligerepolarisering og dermed vanskeliggørefredsprocessen.FNs mission for monitorering af fredenog lejre for ekskombattanterDer er ifølge evalueringen ingen tvivl om,at FNs mission var afgørende for beva·relse af freden, på trods af FN·missionenssnævre mandat til at demobilisere demaoistiske eks·kombattanter, overvågevåbenhvilen og sikre afholdelse af valg.FN bidrog til markant forbedring afsikkerheden for civilbefolkningen gennemdemobiliseringen, ligesom FNs missionpåtog sig ansvaret for politisk vanskeligedele af fredsaftalen såsom rehabiliteringaf børnesoldater. Kombinationen af støttetil FN og Nepals egne instrumenter tilimplementering af fredsaftalen, såsomNPTF vurderes at være passende og havebidraget til at opbygge nationalt ejerskab.
AnbefalingerEvalueringen omfatter en rækkeanbefalinger til udviklingspartnerneog deres fremtidige støtte til fredsproces·sen i Nepal. De væsentligste anbefalingerer at udviklingspartnerne:• Skærper deresstrategiske fokuspå fredsskabelseved med afsæti Fredsaftalen at udvikle en eksplicitforandringsteori og investerei konfliktanalyse og ved at adresserefredsskabelse i alle aktiviteter – ikkekun i de specifikt fredsskabendeprojekter.•Udvikler yderligere fælles programmerpå specifikke områder, såsom rets·området, der er under udvikling medDanmark som lead.• Gør enstørre indsats for at øgeansvarlighed,blandt andet vedi fremtidige projekter at tilføje analyseraf mulige risici for korruption, fortsatadvokere for øget gennemsigtighedog fortsat fremme befolkningensstemme i lokale regeringer, bureau·kratiet og egen stab.
Evalueringen gør samtidig opmærksompå, at indsatsen – trods et stærkt mandatbåde på nationalt niveau og fra udvik·lingspartnerne til at imødegå diskrimina·tion – i mange tilfælde ikke har værettilstrækkelig til at gøre spørgsmålet til ennaturlig del i planlægningen, implemente·ringen og monitoreringen af program·merne. Dette gælder særligt for deaktiviteter, som er gennemført i samar·bejde med regeringen. I de programmerudviklingspartnerne har gennemført påegen hånd, har det været lettere at tagefat på disse spørgsmål.Den internationale støtte til dalitterog øvrige minoritetsgrupper har ogsåmedført sociale spændinger både lokaltog nationalt, fordi det udfordrer rod·fæstede magtrelationer. Det er et åbentspørgsmål, om spændingerne er del afen håndterbar proces, der på længere sigt
Evalueringsrapporten er udgivet af:UdenrigsministerietEvalueringskontoretAsiatisk Plads 21448 København KDanmark
Den fulde evalueringsrapportkan rekvireres gratis hos:Rosendahls-Schultz Grafisk A/SHerstedvang 10, 2620 AlbertslundTlf. 43 63 23 00, eller påhttp://danidapublikationer.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligsttlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]Rapporten er desuden tilgængelig og kan downloadesfra internettet via:evaluering.um.dk
• Fortsatarbejder via alle tilgængeligekanaler,herunder FN, internationaleog lokale civilsamfundsorganisationer,fonde og på nationalt og lokalt politiskniveau, for at bekæmpe ulighed.Samtidig bør man undgå at etablereparallelle strukturer, som underminererkapacitetsudvikling i staten.• Fortsætter med atstøtte den fuldegennemførelse af fredsaftalenfra2006, herunder de menneskeretligeelementer.
• Fortsatbenytter projektimplemente-ringsenheder(PIU’s), der er velegnedei en situation med svag regerings·førelse.• Fortsætterarbejdet for frie og fair valg.• I højere grad støtterbredere koalitioneraf organisationer, der arbejderfor fremme af en multikulturel statsnarere end støtte tilorganisationer,der retter sig mod enkelte marginalise·rede grupper.
• Gørstørre brug af koordinerendeplatformefor bedre at kunneudveksle idéer, etablere fællesadvocacy·positioner, mindskeadministrationsomkostninger ogøge erfaringsopsamlingen gennemfælles monitorering og evaluering.
DaniDas kommentarerDanida bemærker med tilfredshed, atevalueringen dokumenterer, at Danida harydet et relevant bidrag til gennemførelsenaf fredsaftalen i Nepal og i høj grad harværet i stand til at tilpasse indsatsen tilde løbende udfordringer i fredsprocessenpå trods af den komplekse fredsprocesog manglen på en eksplicit ramme foranalyse af konfliktdynamikker. Danidaanerkender kompleksiteten i at evaluereresultater af støtten ydet af Danmark,Schweiz og Finland i Nepal over en 6·årigperiode, og værdsætter de erfaringer,som evalueringen er med til at indhøstevedrørende støtten til fredsprocessen.Danida finder, at evalueringen indeholdernyttige anbefalinger, der vil være brug·bare for udviklingen af den fortsattedanske støtte til fredsprocessen i Nepalsamt til fredsprocesser i andre lande ogsammenhænge.Engagement i skrøbelige stater ogpost·konflikt situationer kræver løbendetilpasninger til skiftende omstændighederog muligheder, ligesom det kræver ensolid politisk økonomisk forståelse afkonflikten. I Nepal baserer den danskestøtte sig på et fredsopbygningsperspek·tiv, og der er gennemført konfliktanalyserog dialog herom med partnere. Støttentil fredsprocessen har søgt at balancerebehovet for en sammenhængendeforandringsteori for programmet medbehovet for at tilpasse sig partnernesegne forandringsteorier for deres indsats.Danida anerkender i denne sammenhængbehovet for en mere eksplicit og syste·matisk tilgang til konfliktanalyse og forat integrere konflikttransformation somtværgående element i den fremtidigestøtte til fredsprocessen, menneskerettig·heder og god regeringsførelse. En rammefor integration af konflikttransformationer under udarbejdelse som led i den nyefase af støtte til disse områder og vil ogsåblive anvendt i relevant omfang i andreprogrammer.Anbefalingen om flere fælles initiativerfra udviklingspartnernes side støttesvarmt, og Danida vil fortsat arbejde forfælles udvikling og harmonisering afstøtten til fredsprocessen. Flere initiativerer allerede taget fra Danidas side, her·under fælles støtte til Nepals Menneske·rettighedskommission, civilsamfundetsindsats indenfor ’transitional justice’ ogtil civilsamfundet mere generelt. Danidasøger også som formand for donorar·bejdsgruppen vedr. menneskerettighederat udvikle fælles holdninger og tiltag.Evalueringen bekræfter vigtigheden afat arbejde gennem forskellige kanaler –FN, lokale og internationale NGOer, ogpå flere niveauer i regeringen – og afat anvende forskellige instrumenter,såsom diplomati og udviklingsbistandfor at adressere ulighed og krænkelseraf menneskerettighederne, der er nogle afde grundlæggende årsager til konflikten.Menneskerettigheder og ulighed vilfortsat være kerneprioriteter i den danskestøtte, ligesom Danida kontinuerligtvil søge at tilpasse kombinationen afpartnere, kanaler og instrumenter formest effektivt at adressere disse problem·stillinger. I denne forbindelse vil Danidasøge at arbejde gennem staten for atopbygge statens kapacitet til at sikre fred,menneskerettigheder og udvikling samtundgå at etablere parallelle strukturermed mindre de eksisterende strukturerf.eks. ikke lever op til internationalestandarder for menneskerettighederne.Endvidere vil Danida fortsætte indsatsenfor støtte til organisationer, der fremmermarginaliserede gruppers rettigheder,ligesom det vil blive søgt at understøttedannelsen af alliancer af organisationer,der arbejder for fremme af en inklusivstat i Nepal.Danida vil fortsætte med at anvendeen projektimplementeringsenhed, somanbefalet af evalueringen. Det er forvent·ningen, at en sådan enhed fremover kanvære fælles for en række ligesindedeudviklingspartnere, der ønsker at styrkekoblinger mellem staten og et stærkt oguafhængigt civilsamfund.
