Udenrigsudvalget 2012-13
URU Alm.del Bilag 188
Offentligt
SYNOPSIS. Danmark – Ghana: Landepolitikpapir 2014-2018Overordnet vision og målGhana befinder sig ien overgangsfase.Landethar opnået status somlaveremellemindkomstland oger en spirendeøkonomi iAfrika.Menvæksten er ulige fordelt ogudviklingen er ikke ligetil. Detteer bagrundenforet omfattende skifte idet bilateraleforhold mellem Danmark og Ghana.Danmarkvil indgået strategisk partnerskabmedGhana, som vil afspejle Danmarksnye strategiskeog bredspektredetilgang tildetafrikanske kontinent.Denne tilgangvil blive benyttet indenforalle områder afdanskudenrigspolitik,fraudviklingssamarbejdeoverudenrigs-ogsikkerhedspolitiskeinstrumenterogtil kommerciellerelationer. Således vil blive anvendten samtænkt tilgang dergør brug afalle vorinstrumenter for atnåstrategiskemål. Der vil i særdeleshed blive rettetopmærksomhedmod detpolitiske og kommerciellesamarbejde.Denne synergitænkning afinstrumentervil blive yderligere udfoldet i selve landepolitikpapiret.Investeringer og andre finansielle strømmekan snart overstigeudviklingsbistand tilGhana.I denne nye kontekst deler regeringerne i Ghana og Danmark visionen om, atGhana gradvistvil blive mindre afhængig af bistand. Det danske udviklingssamarbejdemed Ghana vil blive tilpasset til at imødekomme denne situation. I en overgangsperiodevil udviklingssamarbejdet mellem Ghana og Danmark blive reduceret, og der vil giveshøjere prioritet til kommercielle og politiske partnerskaber. Fokus i forholdet mellemDanmark og Ghana vil skifte fra udviklingssamarbejde til et økonomisk partnerskabbaseret på øgede investeringer og handel, og et politisk partnerskab baseret påfællesværdier og interesser. I de kommende år er det forventningen, at detpolitiske ogkommercielle samarbejde vil have nåetet højt og stadigt stigende niveau, og at der vilvære synergi mellem de forskellige instrumenter. Udviklingssamarbejdet vil fokusere påbæredygtighed, menneskerettigheder, ligestillingog nationalt ejerskab og være ioverensstemmelse med ”Compact”fra 2012 mellem Ghana og dets udviklingspartnere.De overordnede målsætninger for samarbejdet vil være: (i) fremme af fælles værdiermedgrundlag i menneskerettighederne, (ii) øget kommercielt samarbejde, og (iii) fremme afbæredygtig, retfærdig oginklusiv grøn vækst med fokus på jobskabelse. Det strategiskepartnerskab vil gennemgående støtteGhanas aktive engagement i regionalt og globaltsamarbejde, navnlig med hensyn til sikkerhed og fred, men også økonomisk og politisk.De overordnede mål vil blive indfriet ved at opnåmålbare resultater inden for en rækkestrategiske fokusområder, som vil blive endeligt identificeret i dialog med den ghanesiskeregering.
1
Den nationale kontekstHistorisk og politisk kontekstEt særligt aspekt ved forholdet mellem Ghana og Danmark er den danske deltagelse iden transatlantiske slavehandel fra omkring 1650 til 1802 og de danske investeringer iplantager indtil 1850. En række historiske steder eksistererstadig, særligt Christiansborgslottet i Accra. Danmark var blandt de første lande til at anerkende Ghana som etselvstændigt land i 1957, og kort tidherefter blev udviklingssamarbejdet etableret.Ghana var det første afrikanske land,der opnåede uafhængighed fra kolonistyret.Præsident Nkrumahvar en stærk fortaler for panafrikanisme og var en nøglefigur ikampen mod kolonialisme og apartheid. Efter en turbulent periode med militærtstyreindførte Ghana demokrati i 1992 og har siden opretholdt demokratisk styre medsucces. Landet står i dag som endemokratisk, fredelig og stabil aktør i en ellers skrøbeligog konfliktfyldt region. En central udfordring vil være at fastholde denne situationgennem aktivt engagement i regionalt samarbejde, konfliktforebyggelse ogkonfliktløsning.Regeringspartiet’National Democratic Congres’ (NDC), der vandt valgeti 2012, viser tegn på en mere aktiv udenrigs-og sikkerhedspolitik, også på detkontinentaleog regionale plan gennemAU og ECOWAS.Siden 1992 har landet gennemført relativt fredelige, frie og retfærdige valg, med enløbende forbedring af valgprocessens kvalitet. Ghana var et af de første afrikanske lande,der gjorde brug af biometri ved valget i 2012.Til trods for at valget i 2012forløbfredeligt,og genereltbeskrives som frit og retfærdigt af internationale og nationaleobservatører, bliver det nu udfordret af det tabende parti, New Patriotic Party (NPP),som også er det største oppositionsparti. Partiet har til Højesteret indgivet en appel,derbestrider resultaterne. Det faktum, at NPP valgte juridiskhandling fremfor politiskvold er et tegn på demokratisk modenhed, men udfaldet - og de bredere konsekvenser –af retssagen,er stadig uvisse.Politisk kontekst, udfordringer og mulighederRegeringens udøvende apparater væsentlig stærkere end den lovgivende forsamling ogdomstolene. Udfordring: at skabe en bedre balance. Mulighed: en omfattende rapport fra2012 af denkonstitutionelle evalueringskommission og regeringens ’White Paper’ omrapporten kan danne grundlag for at skabe en bedre balance, og det lader til, atpræsidenten er positivt indstilletpå at føre processen videre.
2
Ghana er en de facto topartistat. Den politiske kultur tenderertil ”Winner Takes All”,hvilket skærper den politiske antagonisme på trods af det faktum, at de to dominerendepolitiske partier ikke varierer meget i substansen. Udfordring: at indføre mererummelighed og inddragelse af den tabende part for at fremme national konsensus omcentrale spørgsmål og langsigtede planer. Mulighed: den mulige styrkelse af Parlamentetkunne give den tabende part en bedre platform til at kontrollere og påvirke regeringen.Der er en stigende efterspørgsel efter en mindre partipolitisk kultur.Sideløbende med den moderne sekulære stat har Ghana bibeholdt høvdingedømmer.Høvdinger kontrollererofte ejendomsretten til jord og har bemyndigelse til at afgørestridigheder udenfor det formelle retssystem. Udfordring: eksistensen af høvdinger er enudfordring for det moderne demokrati, retsstaten, ligestilling og kvinders rettigheder,samt kommerciel udnyttelse af jord. Konflikter om arvefølge er også hyppige og til tidervoldelige, hvilket fører til ustabilitet i visse dele af landet. Mulighed: Den nye minister forhøvdingedømmer har opfordret til en modernisering af denne institution.Civile og politiske rettigheder er almindeligt respekteret i Ghana. Derimod er fremskridtmed hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder langsommere.Udfordringer: korruption i retssystemet, skadelige kulturelle praksisser, ulighed imellemkønnene,voldmodkvinderogbørn.Deunderbemidledemenneskerettighedsinstitutioner skal styrkes. Spørgsmålet om rettigheder for lesbiske,bøsser, biseksuelle og transseksuelle (LGBT) er omstridt. Mulighed: et gradvist mereselvsikkert civilsamfund og en fri presse presser på for forbedringer. En ny progressivminister for ligestilling, børn og social beskyttelse giver mulighed for at starte en dialogmed hensyn til kvinders seksuelle og reproduktive sundhed og rettigheder, seksuelorientering og menneskerettigheder. Dialogen vil tage udgangspunkt i anbefalingernefra’Universal Periodic Review (UPR)’.Økonomisk kontekst, udfordringer og mulighederGhana har oplevet en stabil økonomisk vækst i de seneste år, og i 2011 var væksten over14 pct. Efter indførelse af en ny beregningsmodel for BNP i 2010, røgGhana fra den enedag til den anden op i gruppen blandt lavere mellemindkomstlande. Væksten forventesat fortsætte med et niveau på 7 pct.årligt. Den seneste høje vækst er drevet afolieudvinding, traditionelle sektorer (kakao og træ) og udvinding af råvarer såsom guld,samt servicesektoren, mens produktionssektoren erstagnerende eller endda faldende. Dehøje guldpriser har ført til en kraftig stigning i den ulovlige minedrift med negativekonsekvenser såsom nedbrydning af miljøet, udpining af naturressourcer, kollaps afsociale strukturer og konflikter mellem udenlandske minearbejdere og den lokale3
befolkning. Desuden har den høje vækst ikke ført til nogen betydelig jobskabelse forbefolkningen. I 2011 lå oliens vækstbidrag på 6,1 pct. Dette vurderes dog at have aftagettil omkring 1 pct. i 2012.Stabil vækst uden tilstrækkelig jobskabelse, afhængigheden af nogle få råvarer og enstagnerende produktionssektor udgør alleseriøse udfordringer for enlangsigtet udviklingaf økonomien og endda for fred og stabilitet. Andre udfordringer omfatter: et svagtuddannelsessystem, utilstrækkelige kompetencer, og generelt svag konkurrenceevne,korruption og en ineffektiv offentlig sektor. Muligheder: regeringens øgede fokus påprivatsektorudvikling, jobskabelse, offentlige-private partnerskaber og reformering afden offentlige sektor kan ses som en mulighed for at forbedre situationen. Den førsteudviklingsstrategifor privatsektoren skabte rammer for et meregunstigtklima. Den andenfase af strategien har de nødvendige strukturer på plads til fremme af udviklingen af enspirende privatsektor, der kan skabe arbejdspladser.Klimaforandringer forventes at få alvorlige negative konsekvenser for Ghana, men derfindes betydelige mulighederfor at indføre klimaløsninger i både den private og denoffentlige sektor (’off grid’ solenergi, minivandkraftanlæg og størreprogrammer forteknologi- og videnoverførsel, mv.). Befolkningstilvæksten er stadig høj - det er både enmulighed og en langsigtet trussel mod naturressourcer og miljøet.Indtil udgangen af 2011 var den makroøkonomiske situation forholdsvis positiv,idet bl.a.inflationen og den finansielle balanceblev holdt under kontrol. Men valgåret i 2012bragte nogle betydelige udfordringer med sig: et budgetunderskud på 12 pct.,devalueringaf Cedi’en, stigende underskud på betalingsbalancen og øget gæld. En kraftig stigning ilønninger til offentligt ansatte, betydelig statsstøtte til brændstof mv. harefterladtbegrænsetpladstil investeringer og service. Mulighed: den nye regerings fokus pådisse spørgsmål kan ses som en mulighed.Den stærke økonomiske vækst i den sydlige del af landet har ført til ulighed, etnord/syd-skel, omfattendemigration til byområderne og ureguleret urbanisering. Dettehar øget forekomsten affattigdomslommer i byerne. Ulighed imellem kønnene er etandet centralt problem. Udfordring: hvis ulighederne ikke overvindes, er der en risikofor destabilisering af freden, overtrædelse af rettigheder og underminering af væksten.Mulighed: regeringen er udmærket klar over de risici, der er forbundet med ulighed,ogopererer med ordninger,der kan afhjælpe disse problemer såsom ’Savannah AcceleratedDevelopment Authority’(SADA) med fokus på denødstedte områder i nord.
4
Regeringen har etableret et sæt af nationale strategier og planer for at øge væksten ogbekæmpe fattigdom. En fælles bistandsstrategi, benævnt "Compact"fra 2012 mellemGhana og landets udviklingspartnere præsenterer en bred vifte af prioriteter forudviklingssamarbejdet. DAC-donorerne dominerer stadig scenen, når det kommer tilpartnerskaber med Ghana, menBRICS-landene, især Kina, og andre "nye" donorerspiller i stigende graden rolle som kilder til finansiering og investering.Strategiske valgSom enlangvarig og respekteret samarbejdspartner er Danmark godt rustet til atvidereudvikle vores samarbejde med Ghana, til gavn for begge lande, og baseret påerfaringer, opnåede resultater og en fælles overordnet vision for fremtiden. Ghanasposition som et stabilt demokrati med en fri markedsøkonomi gør landet til et oplagtvalg for et strategisk partnerskab.Fælles værdier såsom menneskerettigheder, demokrati, god regeringsførelse, sikkerhedog regional integration vil blive fremmet igennem et tæt politisk samarbejdebådemultilateralt, regionalt og bilateralt og vil være fokuseret på et begrænset antal centralespørgsmål af fælles politisk prioritet.Øget kommercielt samarbejde vil fremme en bæredygtig, retfærdig og inklusiv grønvækst med fokus på jobskabelse. Dette vil omfatte udvidelseaf handelsrelationerigennem EU’økonomiske partnerskabsaftale (EPA) samt promovering og udbygning afdanske virksomheders investeringer i vand, energi, miljø, klima, fødevarer og sundhed.Synergier mellem udviklingssamarbejdet og kommercielle aktiviteter vil blive styrketgennemEksportrådets indsatseri samspil med privatsektorprogrammet, Danidas Businessinstrumenter og Investeringsfonden for Udviklingslande (IFU).Forskningsprogrammer støttet af Danidavil sætte mere fokus på syd-baseret forskningssamarbejde og en bedre tilpasning til de forskellige strømninger i det planlagte strategiskepartnerskab. Kulturelt samarbejde vil blive brugt mere strategisk i kommercieltsamarbejde og være baseret på Danmarks nye strategi for kultur og udvikling "Retten tilkunst og kultur", i overensstemmelse med målet om at øge den økonomiske vækstgennem kreative industrier.Igennem perioden vil udviklingssamarbejdetfor fremme af vækst, sociale fremskridt,menneskerettigheder og ligestilling fortsætte, dog inden for en gradvist reduceretfinansiel ramme. Grøn vækst vil være et centralt begreb og vil omfatteindsatser indenforklimaforandringer som en del af støtten til den private sektor.
5
Danida Business Partnerships vil fortsætte og vil kunne udnyttes på en mere målrettetmåde i en overgangsfase, ligesom Eksportrådets tjenester forventes at stige. DanidaBusiness Finance ordningen vil blive udvidet og i højere grad fokusere på grøn vækstinvesteringer i infrastruktur.Den generelle budgetstøtte til Ghana vil blive øget. En større andel afbudgetstøtteprogrammet vil blive rettet modreformer af den offentligefinansforvaltningsåsomskattereformer og tiltag mod korruption. I den politiske dialog iforbindelse med budgetstøtten vilDanmarklægge vægt på privatsektorudvikling,jobskabelse, ligestilling, bekæmpelse af korruption, menneskerettigheder, offentligfinansforvaltning og god regeringsførelse.Fremme af ligestilling på forskellige områder vil være en af hjørnestenene iudviklingsprogrammet, der bygger på en menneskerettighedsbaseret tilgang med fokuspå de MDG’er, hvor Ghana er bagefter, navnlig med hensyn til mødres og børnssundhed. Et overgangsprogram forventes at blive implementeret fra 2016, når den sidstefase af sundhedssektorprogrammet udløber. De specifikke målsætninger og omfangetafprogrammet vil blive fastlagt i årene op til 2016.Samarbejdet med EU vil blive styrket. EU vil være den vigtigste og foretrukne partner,politisk, i udviklingssamarbejdet og på området for handels- og kommerciel politik.Ghana er et pilotland for den fælles EU-programmering. ”The Multiannual IndicativeProgramme 2013-2016” ses som starten på en proces med fælles programmering. Enmidtvejsevaluering af EU-bistanden til Ghana vil blive gennemført i 2015/16, og en nyrunde af fællesprogrammeret bistand skal påbegynde dens gennemførelse fra 2017.Samarbejdet med FN-organerne, Verdensbanken og den Afrikanske Udviklingsbank vilblive styrket bl.a. med henblik på at sikre sammenhængen mellem bilaterale ogmultilaterale indsatser. Danmark vil tage del i indsatser for at fremme et frugtbartsamarbejde mellem DAC-donorsamfundetog nyevæsentlige aktører, især Kina.Forslag tilindsatsområderPolitisk samarbejdePå det multilateraleniveau (FN)og det regionale/kontinentaleplan (ECOWAS ogAU) vilDanmark fortsætte og udvideopbygningenaf en alliancemedfokuspå centralespørgsmålsom har høj og fælles politisk prioritet, som er kontroversielle i en passende grad, oghvor der er udsigt til at Danmark og Ghana sammen kangøre en forskel. Temaerkunneomfatte: (i) ”Responsibility to Protect”(R2P) medallerede igangværende samarbejde, (ii)
6
seksuel og reproduktivsundhed og rettigheder, (iii) illegale finansiellestrømme, og(iv)Ghanasrolleiregionen,isærSahel,medhensyntilsikkerhed,fredsbevarelseogpirateribekæmpelse. Desudenvil dervære flerebilaterale konsultationerom politiskespørgsmålpå forskellige niveauer.Spørgsmål vedrørendemenneskerettighedervilblivebaseret på anbefalinger fra”The Universal Periodic Review(UPR).Mulighed:goodwilloggensidiginteresse.Udfordring: identifikation afemner,ressourcemæssige begrænsninger.Udviklingssamarbejde- Generel budgetstøtte. Mulighed: hidtil velfungerende og vigtig platform for atudøve indflydelse på forskellige politikområder. Udfordringer/risici: manglendemakroøkonomisk disciplin, aftagende relevans for Ghana, svækkelse afdonorharmoniseringen, nogle donorer på vej ud.- Privatsektorprogrammet, Danida Business-instrumenter og IFU, med stigendefokus på grøn vækst og klimaforandringer. Muligheder: høj prioritet forregeringen i Ghana og dermed gode muligheder for positive resultater; udsigter tilgensidig synergi samt synergi med kommercielle aktiviteter. Udfordringer: svageinstitutioner, vanskeligt at identificere gode partnere.- Programmet for god regeringsførelse og ret til offentlige ydelser. Mulighed: Byggevidere på erfaringer og resultater fra den eksisterende støtte tilmenneskerettighederogdecentralisering,etstyrketcivilsamfund.Udfordringer/risici: svage regeringsinstitutioner og retslige organer, at sikrebæredygtighed efter udfasning.- Sundhedssektor støtte. Mulighed: Bygge videre på de gode resultater opnået indtilnu; synergi med kommercielle muligheder. Udfordringer: muliggørebæredygtighed efter udfasning i en situation med fragmentering af sektoren.Indenfor udviklingssamarbejdet harGhana et forholdsvist velfungerendesystem medudbredt koordineringimellem donorer og regeringen, koordinering indenfor EU (JointProgramming), samt harmonisering og tilpasning tilregeringens prioriteter og systemer. Ien situation hvor udviklingsbistand vil være mindre markant, vil det være en udfordringfor Danmark at forblive en relevant og tilstrækkelig interessant samarbejdspartner samtat muliggøre konsolideringen af resultater og bæredygtighed. For at fastholde strategiskbetydning vil Danmark fokusere på generel budgetstøtte og på sektorer og områder,hvor vi har opnået erfaring og positive resultater. Fremme af menneskerettigheder vilvære omdrejningspunkt.
7
Kommercielt samarbejdeMulighed:Økonomisk vækst og stigende efterspørgsel efter forbrugs-oginvesteringsvarer, et relativt investeringsvenligt klima, stigende interesse for Afrikablandt danske virksomheder, erfaringer, goodwill og viden opnået gennemudviklingssamarbejdet, nyligtghanesisk fokus på vedvarende energi, energieffektivitet oggrøn vækst;danske virksomheders styrke i disse og andre områder af interesse for Ghana.Udfordringer/risici: Stadige mangler i investeringsklimaet, ulige konkurrencevilkår, lavtkompetenceniveau, ustabil strømforsyning, svag infrastruktur, mangel pågennemsigtighed i erhvervslivets forhold, korruption, svært at finde partnere. Det vilvære helt afgørende at etablere solid og opdateret viden om de mest lovende sektorer,produkter og virksomheder og deres reelle engagement og kapacitet på begge sider samtstyrke ambassadens kapacitet med ekspertise fra Eksportrådet.Corporate Social Responsibility (CSR) er vigtig både ud fra et udviklingsmæssigt ogkommercielt synspunkt og kunnegive rig mulighed for synergi; også potentiale forstyrket EU-samarbejde på dette område.Forskning og KulturSamarbejde inden for forskning og kultur.Mulighed: mange års betydeligt Danida-finansieret samarbejde på disse to områder. Udfordring: at fremhæve mere syd-baseretforskningssamarbejde og etablere mere strategisk sammenhæng mellem forskning/kulturog danske interesser inden for det udviklingspolitiske og kommercielle område.Resultater, indikatorer og monitoreringPå det overordnede niveau vil det planlagte strategiske partnerskab mellem Ghana ogDanmark skitsere de vigtigste og mest relevante mål og resultater der sigtes imod.Opfølgningen på partnerskabets aktiviteterkan ske på årsbasis ved dialog mellem de tolande. Både på dette niveau og indenfor de nedenfor nævnte områder vil eksisterendemonitoreringssystemer blive brugt i så vidt omfang, det er muligt. Ingen parallelle ogbyrdefulde systemer vil blive etableret.Politisk samarbejde.På detmultilaterale og regionale plan kunneindikatorerne være:håndgribelige resultater defineret inden for det dansk-ghanesiske partnerskab. Indikator:vurdering af de relevante repræsentationer. På bilateralt plan kanfremskridt måles påantallet af møder og besøg på både politisk og embedsmandsniveau, og en kvalitativvurdering af resultaterne af disse møder.
8
Udviklingssamarbejde.Resultater og indikatorer fra det eksisterende ”Danida PerformanceAssessment Framework”, der er baseret på rammeværket for nationale resultaterpåkomponent-, program- og landeniveau, vil blive udnyttet med stigende fokus påbæredygtighed, konsolidering og vellykket udfasning. Flere eksempler på ekspertise iudviklingssamarbejde, der kanføre til kommercielle aktiviteter (synergi). Brug af EUfælles-programmerings (Joint Programming)rammeværk for resultater, hvis det er muligt.Kommercielt samarbejde.Resultater: øget handel, flere danske virksomheder etableret iGhana, stigendeinvesteringsvolumen, øget antal afetablerede kommercieltlevedygtigepartnerskaber, øget antal partnerskaber, der trækker på erfaringer iudviklingssamarbejdet (synergi). Dette kunne suppleres med kundetilfredshedsanalyserog muligvis andre værktøjer fra Eksportrådets "værktøjskasse".Forskning og kultur.Resultater: øget forskningskapacitet i ghanesiskeforskningsinstitutioner, mere strategisk og fokuseret kultursamarbejde i detkommerciellearbejde. Udover resultaterne og kontrolredskabernefra selve projekterne ogprogrammerne, kunnemonitorering af den øgede sammenhæng med andre danskeaktiviteter foretagesud fra en simplere letvægtsmodel.KommunikationDet langvarigebilaterale samarbejde imellem Danmark og Ghana er et glimrendeeksempel på et givende og frugtbart forhold med konkrete resultater inden for desociale, politiskeog økonomiske udviklingsområder; et eksempel på et bilateralt forhold,hvor udviklingssamarbejdet har haft en meget positiv effekt.Ghana repræsenterer en interessant fortælling om dagens Afrika. Et kontinent der stadigstår overfor en række krævende udfordringer, men også et kontinent, som omfatterlande og organisationer, der tager et betydeligt politisk og økonomisk ansvar. Deghanesisk-danske relationer kan blive italesat som en succeshistorie - hvis blotmulighederne gribes og udfordringerne overvindes. En historie der viser, atudviklingssamarbejde har en positiv effekt og ikke nødvendigvis er "for evigt", bør væreaf interesse i Danmark både for offentligheden, det politiske system og erhvervslivet.Det vil sandsynligvis også blive vel modtaget af detghanesiske publikum og være enmulighed for offentligediplomatiske aktiviteter. Begrebet ’grøn vækst’ bør være af særliginteresse som et emne, der er af lige stor betydning i begge lande.En mulighed for at kommunikere politikpapiret i Ghana kunne være at afholde etoffentligt seminar arrangeret af tænketanken ”Institute of Economic Affairs”. Dette
9
institut,som er offentligt kendt og respekteret, vil blive inddraget i udarbejdelsen aflandepolitikpapiretog har meget stærke forbindelser på alle relevante niveauer i Ghana.Et besøg af danske ministre i Ghana kunne være en glimrende mulighed foratkommunikere denne fortælling. Besøget kan samtidig bruges til at lancere det nyestrategiske partnerskab mellem Ghana og Danmark.Områderne forskning og især kultur egner sig godt til public diplomacy vedrørende detbilaterale forhold. Mulighederne for at involvere modtagerne af det kulturelle samarbejdebør undersøges. Ligeledes kunnedanske civilsamfundsorganisationer, som har opnåetresultater i Ghana, inddrages i kommunikationen af papiret og det samlede fremtidigesamarbejde.
10