Udenrigsudvalget 2012-13
URU Alm.del Bilag 178
Offentligt
EVALUERING AF DANMARKSSTØTTE TIL CIVILSAMFUNDETI UDVIKLINGSLANDENE
EvaluEringrEsuméDanidas civilsamfundsstrategi blevtil i 2000 og opdateret i 2008. I 2012blev der iværksat en evaluering for atundersøge, om og hvordan strategiener blevet anvendt og for at giveanbefalinger til fremtidig dansk støttetil civilsamfundsudvikling i Syd.Evalueringen blev gennemført iperioden september 2012 – februar2013 af konsulenter fra det britiskefirma INTRAC, svenske Indevelop ogdanske Tana. Den er baseret på studierog landebesøg i Uganda og Nepal,suppleret med fjernstudier af civil·samfundsstøtte til Tanzania ogSomalia, interviews med centraleaktører i både Danmark og i Sydsamt et elektronisk spørgeskemaudsendt til ca. 1.000 civilsamfunds·partnere i 11 lande i Syd (273 brug·bare besvarelser).Konsulenterne har desuden inddragetandre relevante Danida·evalueringerog ·studier samt andre donorerserfaringer med civilsamfundsstøtte.
2013.01Danidas civilsamfundsstrategi har haftstor betydning ved at formalisere civil·samfundets rolle i det danske udviklings·samarbejde. Men den er ikke blevet brugtsystematisk og af alle enheder i Danida.Ifølge evalueringen sikres dette bedreved at udvikle en civilsamfundspolitik, derudmønter, hvordan civilsamfundet indgåri gennemførelsen af den danske udvik·lingsstrategi: ’Retten til et bedre liv’.
Overordnede konklusionerDen danske støtte til civilsamfundeti udviklingslandene er meget værdsataf partnerne i Syd, der beskriver støttensom relevant og effektiv. Der er dokumen·tation for, at støtten har bidraget tilat styrke civilsamfundet, på trods af atvilkårene for civilsamfundet i mangeudviklingslande er blevet sværere.Støtten har også bidraget til en mereåben og livlig debat om udviklings·spørgsmål, både i de danske prioritets·lande, i Danmark og internationalt.Evalueringen lægger ikke op til dramati·ske ændringer i den danske civilsam·fundsstøtte, men den finder, at Danidaogså fremover kan og bør spille enkonstruktiv rolle, når der planlægges oggives bilateral eller fælles donorstøtte afcivilsamfund. Danida – og de danskefolkelige organisationer – skal ogsåfastholde en bred vifte af støttemulig·heder, så de kan understøtte et stadigmere ’modent’ og mangfoldigt civilsam·fund i Syd så vel som nye typer af aktører.
BaggrundDanmark har et stærkt og engageretcivilsamfund og en lang tradition for atinvolvere civilsamfundet – både i Danmarkog i udviklingslandene – i det danskeudviklingssamarbejde, og omkring 25 %af den bilaterale støtte vurderes da ogsåat gå til eller igennem civilsamfunds·organisationer ude og hjemme. Detoverordnede mål i 2008·strategien forstøtte til civilsamfundet var at bidragetil ’udviklingen af et stærkt, uafhængigtog mangfoldigt civilsamfund i udviklings·landene’.
’Civilsamfundsrepræsentanter [i Uganda] fremhæver,at Danmark har spillet en særlig rolle blandt donorernei forhold til støtten til civilsamfundets fortalervirksomhedfor god regeringsførelse og menneskerettigheder, samtidigmed at vigtigheden af lokalt ejerskab blev respekteret.’
’Dansk støtte, inkl. støtten fradanske ngo’er, har i Uganda væretafgørende for skabelsen og styrkelseaf netværk omkring konkrete emner,på nationalt og distriktsniveau.’
Strategien understregede, at mangfoldig·heden blandt civilsamfundsorganisationer– både i Danmark og i Syd – er et mål i sigselv, og den betonede især vigtighedenaf lokalt ejerskab og af partnerskaber.Danidas meget brede vifte af støtteord·ninger til civilsamfundet er generelt enstyrke, men også en udfordring – specieltnår støtten skal afrapporteres og evalu·eres. Støtten gives på så mange forskel·lige måder og til så vidt forskelligeaktører, at det ikke er muligt at gøre densamlede effekt op eller ’lægge resulta·terne sammen’. Evalueringen konkludererdog, at støtten virker og illustrerer detmed en række konkrete resultater, hvorafnogle i kort form gengives i dette resumé.
et offentligt gode blev af flere – isærdanske – deltagere i evalueringenligefrem fremhævet som et særligt danskbidrag til det internationale udviklings·samarbejde.
Nye udfordringer i skrøbelige staterSelv om den danske støtte har bidragettil en mere åben og livlig, offentlig debati mange udviklingslande, konstatererevalueringen, at det ikke automatiskhar ført til, at arbejdsbetingelserne forcivilsamfundet generelt er blevet bedre,eller at myndighederne er blevet merelydhøre over for fattige eller udsattebefolkningsgrupper.Det problem er endnu mere aktuelt iskrøbelige stater, hvor regeringerne harfå ressourcer og begrænset kapacitet.I takt med Danidas stigende engagementi skrøbelige stater stiller det krav tilDanida om nytænkning, bl.a. i forhold til,hvordan støtten til civilsamfundet kankombineres med støtte til genopbygningaf en svag – og nogle gange næstenikke·eksisterende – stat. Evalueringenfinder, at der i forbindelse med udvik·lingen af en ny civilsamfundspolitik erbehov for at overveje, hvordan der skabesen bedre sammenhæng mellem humani·tær bistand og langsigtet udviklingsstøttetil civilsamfund i skrøbelige stater.
organisationer og civilsamfundsorgani·sationer. Enhederne har vist sig somrelevante og effektive i kraft af bemandingmed både internationale og nationalerådgivere, der har været i stand til atanalysere situationen i landet, indgåi dialog med og styrke kapacitetsopbyg·ning af civilsamfundsorganisationer.De har også været opsøgende og risiko·villige og har benyttet sig af forskelligestøtteformer (strategiske partnerskabersamt program· og projektstøtte).Danida bør opsamle og fastholde videnom, hvad der har virket, og aktivt benyttedenne viden, når der planlægges frem·tidig bilateral støtte og fælles donorstøttetil civilsamfundsorganisationer.
Centrale iagttagelser og erfaringerEn styrket stemme til civilsamfundetDanidas støtte til civilsamfundet harstyrket civilsamfundets stemme ogbidraget til en mere åben og livlig debatom udvikling i partnerlandene, i Danmarkog internationalt. I Nepal, f.eks., hardansk støtte til civilsamfundet banet vejenfor øget debat om og folkelig deltagelsei lokalstyret, og i Uganda fremhævesDanmarks markante rolle i støtten tilcivilsamfundets fortalervirksomhedfor god regeringsførelse og menneske·rettigheder.Danida har i Danmark støttet oplysnings·kampagner som Verdens Bedste Nyhederog kampagnen om 2015 Målene. Danskefolkelige organisationer bidrager også tilden offentlige – og ind imellem kritiske– debat via deres oplysnings· og kampag·nearbejde. Men nogle danske organisa·tioner er bekymrede for, om den kritiskediskussion begrænses blandt andet afhensynet til, at der skal samles penge ind.Internationalt har Danida ifølge evalue·ringen med målrettede indsatser ydetvæsentlige bidrag til civilsamfundetsaktive deltagelse i diskussionen om enrække vigtige globale temaer, herunderf.eks. opfølgning på Paris·erklæringenog de internationale forhandlinger omklimaforandringer. Vigtigheden af etstærkt og uafhængigt civilsamfund som
Øget Syd-ejerskabGenerelt giver civilsamfundsorganisa·tionerne i Syd udtryk for, at den danskestøtte har styrket det lokale ejerskab– det gælder specielt modellen medstrategiske partnerskaber, hvor Danidagiver civilsamfundsorganisationerneflerårig støtte til at gennemføre deresegne strategier og planer. Projektstøttebaseret på ansøgningsrunder, derimod,fremmer i mindre grad det lokale ejer·skab, fordi formål og prioriteringer ofteer bestemt udefra. Og det gælder uanset,om projektstøtten kommer fra fællespuljer eller fra danske organisationer.Det lokale ejerskab er også styrketgennem de seneste års opblomstringaf lokalt styrede puljer. Eksempler herpåer Independent Development Fund (IDF)i Uganda og Foundation for Civil Society(FCS) i Tanzania. Den stigende tendenstil at danske udviklingsorganisationerbliver medlemmer af internationalesammenslutninger, der også har medlem·mer fra Syd, ses af nogle som en styrkelseaf det lokale civilsamfund i Syd. Andreser det mere som en trussel, fordi detfor lokale organisationer kan betydeen skærpet konkurrence om de midler,der er til rådighed i Syd.
Relevant og effektiv i SydPartnerne i Syd beskriver Danidas støttetil civilsamfundet som både relevantog effektiv, og de fremhæver især dendanske støtte til kapacitetsopbygning,fortalervirksomhed og netværkssam·arbejde som helt central i bestræbelsernepå at udvikle et stærkere, mere uafhæn·gigt og mangfoldigt, nationalt civil·samfund. Danida·støtten har fokuseretpå vigtige temaer og målgrupper, og demange forskellige måder støtten gives på,har gjort det muligt at støtte en megetbred vifte af aktører, lige fra de helt lokaletil de nationale.I Nepal og Uganda, hvor evalueringenhar foretaget dybtgående landestudier,har Danida haft specielle enheder tilstøtte for programmer for god regerings·førelse, som har støttet både statslige
Kapacitet og bæredygtighedCivilsamfundsorganisationerne i Syd ergenerelt meget tilfredse med den støtte,de får fra Danida og danske NGOer tilkapacitetsopbygning, herunder både
’Dansk støtte til civilsamfundsorganisationernesfortalervirksomhed i Nepal har bidraget tilpositive forandringer for fattige og marginalise·rede på lokalt niveau og distriktsniveau, trodset vanskeligt politisk miljø.’
’Dansk støtte til civilsamfundsorganisationer i Nepal hargivet mere plads til offentlig debat og folkelig deltagelsei lokalstyret, især på distriktsniveau. Den har givet margina·liserede grupper stemme og gjort det muligt for dem atøve mere indflydelse på beslutninger, der påvirker deres liv.’
den økonomiske støtte, støtten til træningog den løbende rådgivning og sparring.Det gælder alle støtteformer, men kommerisær til udtryk i de forskellige modellerfor strategiske partnerskaber, Danida ogde danske NGOer benytter. Hertil kommer,at partnerskaberne også giver civilsam·fundsorganisationerne tid og luft til atsøge økonomisk støtte på længere sigtog dermed fremme bæredygtighed.
Effektivitet kontra mangfoldighedDet er en udfordring på den ene sideat yde effektiv støtte til et stærkt civil·samfund og samtidig have mangfoldighedsom mål. Danida og de danske NGOerhar de seneste år – ligesom mange andredonorer og NGOer – arbejdet direktemed færre, ’strategiske’ partnere for atopnå større effekt, fremvise resultater,reducere transaktionsomkostninger ogminimere risici, selv om der stadig ersærlige støtteordninger for mindreorganisationer. Evalueringen advarermod, at Danida og danske organisationeri for høj grad ’institutionaliserer’ enforetrukken partnerprofil, der kan føretil, at man støtter nutidens civilsamfunds·aktører på basis af gårsdagens meritteri stedet for at investere i morgendagensforandringsagenter. Danida og danskeNGOer arbejder i lande, der er komplekseog hurtigt forandrer sig, og derfor skalde løbende være i stand til at identificereog støtte nye typer af aktører i civilsam·fundet.Harmonisering kontra monopolerSammenstødet mellem effektivitet ogmangfoldighed kommer også til udtryki opblomstringen af fælles donorfonde iudviklingslandene, der ses som et positivtudtryk for øget donorharmonisering ogbedre brug af ressourcer. Donorerne kandele de administrative omkostningerimellem sig, og det frigør flere ressourcertil støtte. Civilsamfundsorganisationernelettes, fordi de skal ansøge færre stederog slipper for forskellige regnskabs· ograpporteringssystemer.Men ifølge evalueringen er fælles donor·fonde ikke altid effektive og ressource·besparende. Dels har etableringsomkost·ningerne ofte vist sig at være høje, fordi
så mange donorer skal blive enige, ogdels baserer fondene sig bl.a. på projekt·støtte efter ansøgningsrunder, hvor dergives relativt mange afslag til ansøgere,der har brugt både tid og ressourcer påat udfylde ansøgningerne, men altsåforgæves. Flere civilsamfundsorganisa·tioner i Syd peger også på risikoen for,at multidonorfondene udvikler sig tilmonopoler for civilsamfundsstøtte, hvilketdels vil mindske civilsamfundsorganisa·tionernes mulighed for at gøre siguafhængige af enkeltdonorer/·fonde,dels kan modarbejde mangfoldighedeni civilsamfundet. Evalueringen anbefaler,at Danida tager initiativ til en fællesdonorevaluering af de fælles donorfondefor at dokumentere, hvad der virker bedst.
eksisterer flere støttemuligheder endtidligere; og fordi der er kommet mangeflere internationale NGO·sammenslut·ninger. De danske folkelige organisationerskal vænne sig til en helt ny situation,hvor der skal være et mere ligeværdigtforhold mellem de danske organisationerog Syd·organisationerne, og til at de frem·over primært bliver bedømt på den værdi,de tilfører deres Syd·partnere og dissesorganisationers muligheder for at skabe(udviklings)resultater.
De danske udviklingsorganisationer:Vigtige aktører med udfordringerBåde store og små folkelige udviklings·organisationer i Danmark har spillet– og spiller fortsat – en vigtig rolle i dendanske støtte til civilsamfundet i Syd.De store rammeorganisationer bidragerisær i kraft af deres langvarige engage·ment, deres lokalkendskab og special·viden, men der er også mange positiveeksempler på partnerskaber mellemmindre danske organisationer og organi·sationer i Syd støttet af puljer i Danmark,f.eks. CISU. Sidstnævnte samarbejdersynes dog ikke i så høj grad at føre tilbredere udviklingsmål, men snareretil talrige resultater i mindre skala.De danske folkelige organisationer yderogså vigtige bidrag i form af mellem·folkelige initiativer og gennem støtte tilSyd·partnernes organisatoriske udviklingog kapacitetsopbygning. Endelig spilleren række danske folkelige organisationeren vigtig rolle som effektive ’mellem·mænd’ – ikke mindst i skrøbelige stater/situationer, hvor deres lokale kontakterog lokalkendskab er en fordel.Evalueringen opfordrer trods de mangepositive vurderinger, Danida og de danskefolkelige organisationer til en fælles ogkonstruktiv gentænkning af fordelene ved,at Danida kanaliserer sin civilsamfunds·støtte gennem disse. Det er nødvendigti lyset af, at civilsamfundet i Syd harudviklet sig (er ’modnet’); fordi der i dag
Udnyt Danidas positiveerfaringer og gode ryDanida har et godt navn og et godt ryblandt civilsamfundsorganisationernei Syd, og Danida bør opretholde tilstræk·kelig kapacitet til at udnytte sin troværdig·hed og indhøstede erfaringer til fortsatat kunne agere som en indflydelsesrigog effektiv udviklingspartner i civil·samfundsprogrammer. Bemandingenpå de danske ambassader er skåret nedde seneste år, og en stadig større del afcivilsamfundsstøtten kanaliseres igennemfælles donorfonde i de enkelte udviklings·lande. Men Danida bør fortsat – også pålandeniveau – sikre, at man indgår aktivti planlægning og gennemførelse af fællesdonorfonde, så der sikres en bred vifteaf støttemuligheder og tages hensyntil bl.a. små, uerfarne og nye typer afcivilsamfundsorganisationer. Danidaspositive og innovative erfaringer børudnyttes, f.eks. ved at der oprettes en’mobil’ enhed i Danida, der kan støtteambassaderne eller ved at ambassaderne’køber’ sig til ekspertisen.Samtidig bør ambassaderne ogsåhave kapacitet til at foretage – eller fåforetaget – analyser af det lokale civil·samfund, dets vilkår og potentialesom forandringsagent, som en del afde landestrategipapirer, der i fremtidenskal laves i alle danske prioritetslande.Det kan være med til at sikre, at civil·samfundet integreres mere kvalificereti den øvrige danske bistand, f.eks.sektorprogramstøtten. Sådanne analyserkan evt. laves sammen med andredonorer.
Evalueringsrapporten er udgivet af:UdenrigsministerietEvalueringskontoretAsiatisk Plads 21448 København KDanmark
Den fulde evalueringsrapportkan rekvireres gratis hos:Rosendahls-Schultz Grafisk A/SHerstedvang 10, 2620 AlbertslundTlf. 43 63 23 00, eller påhttp://danidapublikationer.dk
For yderligere oplysninger, kontakt venligsttlf. +45 33 92 10 83 eller [email protected]Rapporten er desuden tilgængelig og kan downloadesfra internettet via:www.evaluering.dk
AnbefalingerEvalueringen anbefaler ikke dramatiskeændringer i Danidas støtte til civilsamfun·det, men at Danida bruger sine erfaringerog resultater til at styrke den effekt ogindflydelse, Danidas støtte til civilsamfun·det allerede har. Det skal ske ved at:• erstatte den nuværende strategi meden politik for støtten til civilsamfundetfor at sikre, at støtten integreres iDanmarks samlede udviklingsstrategiog ·samarbejde
• støtte danske folkelige organisationersbestræbelser på at udvikle innovative,effektive partnerskaber med organisa·tioner i Syd, så de afspejler og tagerhøjde for de dynamiske forandringer,civilsamfundet oplever i udviklings·landene• bevare en bred vifte af støttemulig·heder for at imødekomme mangfoldig·heden i civilsamfundet i udviklings·landene.
DaniDas kommentarerDanida bemærker med tilfredshed, atevalueringen dokumenterer, at Danidasstøtte til civilsamfundsorganisationerhar bidraget til en mere åben og livlig,offentlig debat i mange udviklingslande,i Danmark og internationalt, samt at dendanske støtte til civilsamfundet er megetværdsat af partnerne i Syd. Danidaværdsætter de erfaringer, som evaluerin·gen er med til at indhøste, og finder, atden indeholder nyttige anbefalinger, dervil være brugbare i den fortsatte udviklingaf Danidas støtte til civilsamfundet.Evalueringen finder, at hovedmålsæt·ningerne i civilsamfundsstrategien erblevet fulgt med succes, både i den støtteder ydes gennem danske civilsamfunds·organisationer, og i arbejdet i Danidaslandeprogrammer i hovedsamarbejds·landene. Og det på trods af, at manglenpå eksplicitte planer og indikatorer forstrategiens udmøntning har gjort detsvært at måle og kommunikere strategi·ens succes.Selv om Civilsamfundsstrategien varudviklet før Danida klart valgte at arbejdeefter rettighedsbaserede principper istrategien ’Retten til et bedre liv’ fra 2012,er den et eksempel på, at Danidas arbejdei praksis har tilnærmet sig rettigheds·principperne igennem længere tid.Danida støtter varmt op om evalueringensanbefaling om at lade Civilsamfunds·strategien erstatte af en politik forsamarbejdet med civilsamfundet –en politik, der udmønter hvordan Danidasamarbejder med civilsamfundet omat gennemføre ’Retten til et bedre liv’.Evalueringen viser, at støtten til civilsam·fundet omfatter langt mere end den støtte,der formidles gennem danske folkeligeorganisationer. Derfor er det ogsånaturligt, at en ny politik kommertil at omfatte hele viften af samarbejds·instrumenter og støttemodaliteter, derbringes i spil for at støtte civilsamfundeti Syd. For bedre at kunne følge udviklingenfremover, vil Danida indarbejde en nypolicymarkør for civilsamfundsstøttei Danidas projektdatabase.Når Danida generelt arbejder efterrettighedsbaserede principper er detnaturligt at bruge en række af evalue·ringens anbefalinger – om analyse afcivilsamfundets rolle som forandrings·agenter i udviklingsprocessen –i retningslinjer og hjælpeværktøjerfor udrulningen af den rettighedsbaseredetilgang og udvikling af landeprogrammer.Og i et vist omfang sker dette allerede.I en tid med fortsatte krav om forenklingerog rationaliseringer er det en udfordringat efterleve anbefalingerne om at fast·holde en vifte af støttemodaliteter, derkan tilgodese behovene i det mangfoldigecivilsamfund i Syd. Det stiller både kravtil Danida og til de danske folkeligeorganisationer om at være åbne over fornye måder at formidle støtten og indgåkontrakter på. Danida vil søge en dialogmed de danske folkelige organisationerog civilsamfundsorganisationer i Syd om,hvordan vi sammen kan være innovative.Samtidig vil Danida tage initiativ til etstudie af fælles donorfonde til civilsam·fundsstøtte for at lære om fordele ogulemper ved deres forskellige konstruk·tioner.Danida er enig i, at særligt de storedanske organisationer med rammeaftalerbør blive endnu bedre til at beskrive ogdokumentere den kvalitative merværdide tilfører støtten til civilsamfundet i Syd.
