Notat: Danmarks deltagelse i EU’s udviklingssamarbejdeDet er på høje tid Danmark udarbejder en strategi for, hvad vi vil med EU på udviklings-området. Danmark har en stærk strategisk interesse i, at EU får en mere fremtrædenderolle på den globale scene. Dette gælder særligt på udviklingsområdet, hvor EU fortsathar en komparativ fordel i forhold til både USA og BRIK-landene, som er Europas konkur-renter i kampen om global indflydelse. Omkring 70 procent af EU's udenrigsbudget går tiludvikling, og EU-landene står for over halvdelen af den globale udviklings- og humanitæ-re bistand. EU-Kommissionen alene er verdens største multilaterale donor med et størrebudget end IMF og Verdensbanken. Men i den nye verdensorden sikrer store summer afbistandspenge ikke længere EU en central placering på den internationale arena.Siden den økonomiske krises udbrud har Europa i stadig højere grad lukket sig om sigselv, og det politiske lederskab i form af at formulere en overbevisende vision for et glo-balt ansvarligt EU, er fortsat fuldstændigt fraværende. Det er derfor mere vigtigt end no-gensinde, at progressive lande som Danmark træder i karakter, og bidrager aktivt til atsætte hensynet til verdens fattigste og en bæredygtig udvikling i centrum for EU’s udvik-lingssamarbejde.Dette notat giver en række konkrete anbefalinger til, hvordan Danmark kan tage leder-skab i EU’s udviklingssamarbejde og sikre en mere effektiv tilgang til, hvordan udvik-lingsindsatsen skal gå på tværs af alle EU-politikområder, der påvirker udviklingslande-ne.Indhold1. Baggrund ...................................................................................................................................................................................... 22. På hvilke områder er der særligt behov for, at Danmark udviser lederskab og præger EU-samarbejdet? .................................................................................................................................................................................... 32.1 Civilsamfundssamarbejde og menneskerettighedsbaseret udvikling………………………………….. ..…..32.2 Politik-kohærens for udvikling (PCD)………………………………………………………………………………………42.3 Afbureaukratisering………………………………………………………………………………………………………………..43. Indenfor hvilke områder kan Danmark opnå en merværdi gennem EU frem for at handle på egenhånd? ................................................................................................................................................................................................... 53.1 Internationale forhandlinger…………………………………………………………………………………………………...53.2 Fællesprogrammering…………………………………………………………………………………………………………….53.3 Grøn normativ magt………………………………………………………………………………………………………………..6

1. BaggrundCirka 10 procent af dansk udviklingsbistandydes gennem EU, hvilket i 2011 svarer til ca.1,5 milliard kroner. Derfor er det i dansk inte-resse at sikre så effektiv en anvendelse af dissemidler som muligt. Ud af EU's udenrigsbudgetgår omkring 70 procent til udvikling, og EUbidrager med over halvdelen af den globaleudviklings-oghumanitærebistand.EU-Kommissionen alene er verdens største multi-laterale donor med et større budget end IMF ogVerdensbanken (jf. figur 1 og 2).

værdimæssigt alternativ til verdens andrestormagter, frem for at gå på kompromis medde grundlæggende principper som EU ønskerat fremme globalt.Figur 1EUØvrige ikke EUDAC landeUSAJapanKilde: EU Donor Atlas 2012, Europa-Kommissionen

Men i den nye verdensorden sikrer store sum-mer af bistandspenge ikke længere EU en cen-tral placering på den internationale arena. EUmister hastigt terræn i forhold til nye aktørerpå udviklingsområdet, og ”business as usual” erganske enkelt ikke en mulighed, hvis EU skalforblive en førende samarbejdspartner for ud-viklingslandene. EU-Kommissionen vurdererselv, at 90 procent af den globale økonomiskevækst i fremtiden vil blive skabt uden for Eu-ropa og Kina har overhalet EU som Afrikasstørste handelspartner. Hvis resultater og ind-flydelse skal stå mål med Europas finansielleressourcer, er en langt mere strategisk tilgangtil, hvordan udviklingsindsatsen skal gå påtværs af alle EU-politikområde, der påvirkerudviklingslandene, nødvendig. EU’s komparati-ve fordel som fortrukken samarbejdspartnerfor verdens fattige lande skal fastholde Euro-pas unikke position ved at (for)blive et reelt800006000040000200000EU-instit.Kilde: OECD StatExtract

Figur 2Multilateral bistand i USD mil. 2007-2011

Med Lissabontraktaten er Danmark og de øvri-ge EU-lande juridisk forpligtiget til, at det eu-ropæiske samarbejde skal bekæmpe fattigdom,samt fremme menneskerettigheder og bære-dygtig udvikling på globalt plan. Disse traktat-fæstede værdier stemmer meget præcistoverens med hovedmålene i ”Retten til et bedreliv” og den nye danske lov om udviklingssam-arbejde. Lissabontraktaten giver således Dan-

mark en unik retlig platform til at fremme sineegne centrale målsætninger og værdier indenfor en indflydelsessfære, der rækker langt ud-over det danske politiske system.Men det kræver målrettet prioritering og lang-sigtede indsatser inden for de prioriterede om-råder. På denne baggrund har Concord Dan-mark en række anbefaler, som er formuleret udfra nedenstående to spørgsmål:1. På hvilke områder er der særligt behov for,at Danmark udviser lederskab og prægerEU-samarbejdet?2. Indenfor hvilke områder kan Danmark op-nå en merværdi gennem EU frem for athandle på egen hånd?

EU og andre donorer (OECD 2012a; 2012b). IDanmarks udviklingsstrategi ”Retten til et Bed-re Liv” hedder det:”Støtte til udviklingen af etstærkt og uafhængigt civilsamfund, der kæmperfor de svageste og mest marginaliserede og giverdem en stemme i kampen for deres rettigheder,står centralt i den rettighedsbaserede tilgang”(s.9). Danmark har en stærk værdimæssig ogstrategisk interesse i og fordel ved at forstærkesamarbejdet med civilsamfundet (CS) gennemEU, og at danske ’best practices’ potentielt ud-bredes fra Danmarks 16 programsamarbejds-lande til EU’s 140. Danmark har allerede udvik-let retningslinjer til, hvordan en rettighedsba-seret tilgang til udvikling kan indgå i politikdia-log og programmering, og kan derfor spille ensærlig rolle i EU. Dette er ydermere relevantnetop nu, idet EU har vedtaget handlingsplanerfor menneskerettigheder og demokrati samtcivilsamfundssamarbejde, som har bevæget EUi meget positiv retning på begge områder:Danmark skal gøre det til en strategisktopprioritet at gå forrest i EU’s arbejdemed civilsamfundssamarbejde og men-neskerettigheder mhp. at styrke befolk-ninger i at kræve deres rettigheder ogholde deres regeringer ansvarlige. Sær-ligt på EU-delegationsniveau bør derarbejdes for en mere transparent, lø-bende struktureret dialog med CS, sombåde omfatter udformningen og gen-nemførelsen af road maps, strategier,politikker, programmer etc.

2. På hvilke områder er der særligtbehov for, at Danmark udviser leder-skab og præger EU-samarbejdet?2.1 Civilsamfundssamarbejde og menneskeret-tighedsbaseret udviklingDanmark har tradition for og erfaring medstrategisk inddragelse og kapacitetsopbygningaf civilsamfundet både som et mål i sig selv ogsom en nøgle for menneskerettighedsbaseretudvikling, fattigdomsbekæmpelse og demokra-ti. Danmark har en komparativ styrke mht.strategisk inddragelse og kapacitetsopbygningaf civilsamfundet, der kan være en model for

initiativer.2.2 Politik-kohærens for udvikling (PCD)Gennem den nye danske lov om internationaltudviklingssamarbejdeogLissabontraktatenhar Danmark forpligtet sig juridisk til at im-plementere PCD, som et redskab til at forbedreudviklingslandenes mulighed for at løfte sigselv ud af fattigdom. Men på trods heraf findesder fortsat alt for mange eksempler på, at EU’slandbrugsstøtte, regnskabslovgivning, klima-og handelspolitik mv. spænder ben for udvik-lingen i verdens fattige lande.Danmark vil i efteråret 2013 fremsætte en na-tional PCD-handlingsplan. Det bør fremgå klartaf den EU-strategiske ramme, at Danmarksambition er at finde en tilgang, som også kandanne model for andre EU-lande. Dette vilmaksimere planenes indflydelsesmulighedermarkant, og man bør allerede nu fastlægge deoverordnede principper som handlingsplanenskal bygge på:1. Planen skal indeholde konkrete og rea-liserbare politiske målsætninger indenfor udvalgte politikområder, der er ved-taget med samtykke fra de relevanteressortministerier.2. Planen skal omfatte etablering af en in-stitutionel procedure, der sikrer, at Fol-ketinget kan føre parlamentarisk kon-trol med kohærens-princippet, herun-der årlig PCD-screening mhp. at giveudviklingsinputpårelevanteEU-Danmark bør aktivt arbejde for merefleksible,forudsigeligeogåbnebi-standsmodaliteter og -instrumenter i EU-regi, samt indgå i konstruktiv dialog meddanskecivilsamfundsorganisationeriforhold til at styrke muligheder for egen-finansiering af EU-bistandsprojekter.2.3 AfbureaukratiseringStort set alle evalueringer fremhæver, at EU’sbureaukratiske arbejdsgange hæmmer effekti-viteten af EU-bistanden (OECD 2012a; DIIS2013a; DIFD 2011; Udenrigsministeriet 2013).Derfor er der behov for, at Danmark aktivt tørgøre op med EU’s tunge arbejdsgange og mang-lende inddragelse af eksterne stakeholdere ipolitikformulering og implementering.For uddybning af de tre punkter henvises tilConcord Danmarks notatom handlingsplanensamt rapportenDelivering Results.3. Planen skal indføre afrapporterings-pligt til Folketingets Udenrigsudvalg ogEuropaudvalg.

3. Indenfor hvilke områder kanDanmark opnå en merværdi gennemEU frem for at handle på egen hånd?3.1 Internationale forhandlingerSom et lille land har Danmark en stærk interes-se i, at EU sætter en ambitiøs dagsorden ogtaler med én stemme på den globale scene.Udviklingen går i retning af stadigt mere dyb-degående EU-positioner ift. internationale pro-cesser, fx Rio 20+ og post 2015. Ny forskning,der har set på EU’s rolle på internationale top-møder, viser, at EU-landene har øget deres ind-flydelse, når man har koordineret indsatsen(DIIS 2013b).Danmark skal derfor systematisk priori-tere EU-sporet i internationale processer,som har betydning for udviklingslande-ne, og sikre, at EU holdes ansvarlig for sinindsats optil og efter topmøder indenforfx udvikling og klima mv.

og der er en generel frygt for at afgive kontrol iforbindelse med koordination i felten (se figur3), på trods af at man har vedtaget en strategifor fælles programmering i EU.Figur 3

Bistandseffektivitetsmålindfriet per EU-doner, 2006/201086420IrlandPortugalDanmarkHollandSverigeØstrigSpanien

Kilde: Paris Monitoring Survey data

Netop fællesprogrammering af EU’s udviklings-indsatser rummer stor mulighed for øget ind-flydelse, da en forbedring af koordinationen ogarbejdsdelingen mellem EU og medlemslande-ne giver hvert enkelt medlemsland mulighedfor at gøre sin indflydelse gældende inde nforde områder, hvor denne besidder størst eks-pertise. Ligeledes rummer fællesprogramme-

3.2 FællesprogrammeringEU-samarbejdet har et stort potentiale i for-hold til at fremme den internationale bistands-effektivitetsdagsorden(DIIS2013a;OECD2012a; DFID 2011). Bistandseffektivitet hand-ler grundlæggende om at dårlig koordinationmellem donorer og manglende selvbestemmel-se og ejerskab hos modtagerlandende, giverkæmpe effektivitetstab. Mange EU-lande ind-frier ikke deres internationale forpligtigelser,

ring potentiale til at forbedre modtagerlandetsejerskab gennem større inddragelse og harmo-nisering med dets nationale udviklingsplaner(NDP). Dermed tilgodeses også det demokrati-ske ejerskab i udviklingslandene, hvilket er enafgørende forudsætning for bistandseffektivi-tet:Der er behov for, at progressive landesom Danmark går forrest, og viser vejen

ved selv at deltage aktivet i implemente-ringen af harmoniseringsprogrammer,hvilket også betyder, at Danmark måoverdragevisseområdertilEU-

som bør fremmes internt i EU-samarbejdet og iEU’s relationer med udviklingslandene.

Danmark skal holde fast på at tage glo-

balt lederskab i omstilling til en grøn

økonomi. Herunder i de internationale

klimaforhandlinger, udvikling af binden-

de

ressourceforvaltningsmål

(Sustai-

nable Development Golas), samt

arbejdestrategisk med at skabe gode innovativeeksempler og showcases på omstillings-projekter, der kan blive dagsordensæt-tende for europæisk bistand.

koordination på landeniveau.

3.3 Grøn normativ magtEU27 er fortsat verdens største økonomi oghandelsblok. EU-landene har på højeste politi-ske niveau forpligtiget sig til at tage globaltlederskab ift. klima og grøn omstilling (Europa-Kommissionen 2009). Denne vigtige målsæt-ning bør Danmarks udviklingssamarbejde ak-tivt bidrage til at realisere over for verdensfattige lande.EU er meget længere end andre stormagter iforhold til at erkende begrænsningerne i BNPsom måleenhed for økonomisk og samfunds-mæssig performance. Danmark bør fremmeudviklingen og implementeringen af et grøntBNP gennem EU. Dette bør ikke mindst ske iforbindelse med EU’s deltagelse i formulerin-gen af post 2015-målene.Grøn vækst er et centralt element i EU’s Agen-da for Change og de nye EU bistandsinstrumen-ter, som forhandles i øjeblikket. Flere evalue-ringer peger på, at det er et stærkt EU policyframework, men implementering er endnu ikkeså fremskreden, at man kan se resultater(OECD 2012a; DFID 2011).Danmark har enambitiøs tilgang til bæredygtig forvaltning,udnyttelse af naturressourcer, energi og klima,

LitteraturDIIS 2013a: European Union DevelopmentCooperation in a Changing Global Context -DIIS Report on the future of EU develop-ment cooperationDIIS 2013b: Practice makes Perfect? DIISReport debates the EU in the Post-2015 ne-gotiations for a development frameworkDFID 2011: The multilateral aid reviewEuropa-Kommissionen 2009: EU ActionAgainst Climate Change. Leading Global Ac-tion to 2020 and BeyondOECD 2012a: DAC Peer Review: Main Find-ings and RecommendationsOECD 2012b: OECD Partnering with CivilSociety - 12 Lessons from DAC Peer ReviewsUdenrigsministeriet 2013: Multilateral De-velopment Cooperation Analysis