URU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 128: EU-note - Vurdering af EU’s fælles udenrigstjeneste

SammenfatningEU’s fælles udenrigstjeneste har været operativ i godt to år og står nuover for en første vurdering. Holdningerne til tjenesten har været man-ge og delte. EU’s udenrigsministre har på det uformelle rådsmøde 22.-23. marts en første drøftelse af sagen. Denne noter skitserer proces-sen og en række emner, der vil indgå i drøftelsen af udenrigstjenestensamt de positioner, der er kommet frem i den offentlige debat.

Formålet med at etablere en fælles udenrigstjeneste var at styrke EU’s globa-le rolle ved at samle EU’s mellemstatslige udenrigspolitik og de af Kommissi-onen administrerede, fælles, eksterne politikker, som fx handel og udviklings-samarbejde under én kasket.Der var uhyre høje forventninger til den fælles udenrigspolitik efter LissabonTraktaten og en del af den dårlige medieomtale i den første tid skyldes utvivl-somt netop de høje forventninger. Forventningerne viste sig hurtigt svære atindfri, ikke mindst fordi medlemsstaterne ikke alle var indstillet på at investerepolitisk vilje og ressourcer i tjenesten.På samme vis kan der nemt skabes urealistiske forventninger til evalueringenaf udenrigstjenesten. Det er ikke nemt at vurdere de første to år af tjenestensvirke, da der ikke findes nogen målestok for at bedømme en historisk unik,diplomatisk hybrid som FUT’en. Og når medlemsstaterne samtidig har bedtFUT’en om at evaluere sig selv, er en kritisk, 360 graders evaluering ikke detmest sandsynlige scenarium.

Timing og procesEU’s udenrigsministre har på Gymnich - det uformelle rådsmøde 22.-23.marts 2013 en første drøftelse af sagen. Derefter vil EU’s Udenrigsrepræsen-tant, Catherine Ashton forberede en rapport. Hvordan Ashton vælger at de-signe vurderingen er endnu uvist, men forventningen er en forholdsvist lukketproces, der munder ud i en begrænset rapport, som kan præsenteres tilsommer eller til efteråret med opfølgende drøftelser i en eller flere rådsforma-tioner (udenrigsrådet og/eller rådet for generelle anliggender). Udenrigsre-præsentanten ventes ikke at have mod på at implementere større omstruktu-reringer inden for hendes embedsperiode, der udløber i 2014. Men det kanikke udelukkes, at rapporten vil indeholde anbefalinger, som tænkes imple-menteret på længere sigt.Der er således ikke lagt op til en egentlig evaluering, ej heller til en bred ind-dragelse af aktører i udarbejdelse af rapporten. Det afholder imidlertid ikke enrække aktører fra at melde synspunkter ind i debatten. Således interesserer

Hvor er den fælles udenrigstjeneste i dag?EU’s udenrigstjeneste blev etableret i løbet af 2010 under ledelse af den briti-ske Catherine Ashton med medarbejdere sammensat af 1/3 fra medlemssta-ternes udenrigstjenester og 2/3 fra Rådssekretariatet og Kommissionen. Ash-ton er både viceformand i Kommissionen og fast formand for Rådet for Uden-rigsanliggender. Deraf tilnavnet ”den dobbelthattede”. Med etablering af tjene-sten blev Kommissionens ca. 130 delegationer rundt om i verdens hovedstæ-der opgraderet til EU-delegationer og tæller nu 140.Tjenesten fik en turbulent start med omfattende kritik fra mange sider. Ashtonhar udtalt, at situationen mindede om at navigere et fly, mens man stadigkonstruerer vingerne.Opgaven var heller ikke nem. For det første er EU’s udenrigspolitiske samar-bejde fortsat mellemstatsligt og kræver enstemmighed, hvilket har stor betyd-ning for effektiviteten. For det andet har der været udbredt skepsis og sågarmodstand blandt visse medlemsstater mod FUT’en. For det tredje har denøkonomiske og finansielle krise svækket EU’s globale indflydelse og har in-ternt i EU været det dominerende tema – fx på Det Europæiske Råds møder,hvor der tidligere i højere grad figurerede udenrigspolitiske emner.Flere iagttager mener, at tjenesten begyndte at fungere bedre på en rækkeområder i 2012, og Ashton er blandt andet blevet rost for sin ledende rolle i2internationale forhandlinger om Irans atomvåbenprogram. At der er betydeligrum for forbedringer, står dog hævet over al tvivl.

debat i parlamenter, civilsamfund, akademiske kredse og i lækkede non-3papers fra medlemsstaterne. Disse emner kan opsummeres som følger:1) Samarbejde og arbejdsdeling i forhold til KommissionenDet helt afgørende omdrejningspunkt er forholdet til Kommissionen. De førsteår har været præget af magtkampe og uklar arbejdsdeling. Fjorten lande (her-4iblandt Danmark og Tyskland) har i et non-paper foreslået, at FUT’en fåransvaret for den europæiske naboskabspolitik samt udvikler kapacitet til atstyrke udenrigsrepræsentantens koordination inden for eksterne områder afEU’s interne politikker som fx energi, internationale klimaforhanlinger og mi-gration. Konkret foreslås, at Udenrigsrepræsentanten leder regelmæssigemøder blandt gruppen af kommissærer med berøringsflader til det eksterneområde inden for deres ressort. Tanken er, at EU skal blive bedre i stand til attackle tværgående globale udfordringer som migration og forvaltning af globa-le offentlige goder som naturressourcer, klima og vand. Non-paperet er pådette område på linje med mange andre, bl.a. Europa-Parlamentets første5udkast til rapport om emnet.2) Stærkere rolle for FUT’en i EU’s udviklingspolitikDe fjorten lande og en lang række civilsamfundsorganisationer taler for enstyrket rolle for FUT’en i programmering af EU’s eksterne finansielle instru-menter, herunder de betydelige bistandsmidler. Civilsamfundsorganisationer-6ne ønsker samtidig et stærkere fokus på princippet om politiksammenhængfor udvikling i FUT’ens virke og i det igangværende arbejde i FUT’en med en”Comprehensive approach” – en tilgang, der integrerer diplomatisk, økono-misk, udviklingsmæssige og i sidste instans også militær midler i forfølgelse afEU’s udenrigspolitiske målsætninger.3) Forsvar og sikkerhedUdenrigstjenesten er blevet kritiseret for at være svag på krisestyring samtforsvars- og sikkerhedspolitik generelt. Blandt andre Frankrig har givet udtrykfor behovet for en generalsekretær i FUT’en med ansvar for forsvar og sikker-

Følgende bygger på Carnegie Endowment for International Peace:http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=50020.European Policy Centre:http://www.epc.eu/pub_details.php?cat_id=2&pub_id=3385European Council of Foreign Rela-tions i deres scorecard for EU’s fælles udenrigspolitik 2012, se:http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR_SCORECARD_2012_WEB.pdfArtikel i EU Observer 18.03.2013:Germany calls for more powerful EU diplomatic serviceUdkast til AFET’s initiatitiv betænkning:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-504.043+01+DOC+PDF+V0//EN&language=ENBl.a. CONCORD og The European Centre for Development Policy Management (ECDPM).

hed og opfordrer til at styrke FUT’ens forsvars- og sikkerhedspolitiske eksper-7tise – ikke mindst på EU-delegationerne i relevante brændpunkter.4) Styrket rolle for EU i internationale organisationerEU-delegationernes repræsentation af EU i forskellige multilaterale fora harværet et stridspunkt. European Council of Foreign Relations konstaterer i sitscorecard for EU’s fælles udenrigspolitk 2012, at Storbritannien har ført an ien diplomatisk guerilla kampagne for at forhindre FUT’en i at tale på EU’s8vegne i FN og OSCE – selv hvor der var præcedens for det.5) EU delegationernes funktionEU-delegationerne har et stort potentiale, men fungerer meget forskelligtrundt om i verden. De fulde synergieffekter er ikke opnået. Effektiviteten ogsamarbejdet med medlemsstaterne er personafhængigt og afhænger også afdelegationens styrkeforhold vis-á-vis medlemsstaternes ambassader i derespektive lande. Et hyppigt kritikpunkt er opdelingen af EU-delegationernespersonale i FUT- og Kommissionsansatte med tilsvarende opsplitning i kom-mandoveje og budgetter.6) Konsulære aktiviteterØnsket om en øget rolle for FUT’en på det konsulære område er et tilbage-vendende tema. Det handler blandt andet om, at EU-delegationerne skal kun-ne hjælpe EU-borgere i lande, hvor EU-borgernes eget land ikke har en am-bassade eller konsulat. Samarbejde om administration af de fælles Schen-genregler ses også som et ikke udnyttet potentiale.7) Behov for stedfortræderIdeen med at samle flere funktioner under én hat for at opnå større gennem-slagskraft har den ulempe, at der er flere opgaver end en enkel person kanmagte. Blandt andet har der været kritik af Ashtons manglende deltagelse iinternationale møder. Opgaverne som vice-formand i Kommissionen samtrepræsentationsopgaver i forhold til tredje lande og høringer i Europa-Parlamentets udvalg er omfattende. Da Catherine Ashton den 16. marts an-noncerede, at hun ikke agter at stille op til en ny periode, når hendes em-bedsperiode udløber i 2014, udtalte hun at jobbet er udmattende pga. demange rejser. Behovet for at udpege en eller flere stedfortrædere har således

været påpeget fra mange sider, herunder i omtalte non-paper fra de fjortenlande og i Europa-Parlamentets udkast til rapport.8) Struktur og organisationMange aktører peger på behovet for en mere strømlinet struktur i den fællestjeneste samt mere klare kommandolinjer. Ikke mindst blandt de øverste lagaf diplomater i tjenesten og udenrigsrepræsentantens kabinet har der værettræghed i beslutningstagen, der ofte tilskrives disse problemer.9) PersonaleSammensætning af personale og udpegning af personer til centrale posterfyldte meget i de første år af FUT’ens eksistens. Der har været mange konflik-tende interesser og hensyn at tage i udpegning af personer til centrale poster:balancen mellem medlemsstater, køn, Kommissionsansatte, geografi, kvalifi-kationer mm. En fælles FUT-identitet har været svær at opbygge og loyalitetmod tidligere arbejdsgiver svær at bryde. Derfor foreslås fælles kurser framange sider. Det forventes, at flere medlemsstater ønsker ændringer, mensamtidig nærer de næppe et ønske om at genåbne pandoras æske og gen-forhandle bestemmelser i EU's finansforordning og personalevedtægter, der igivet fald ville skulle forhandles med Europa-Parlamentet efter almindeliglovgivningsprocedure.10) Demokratisk kontrolEuropa-Parlamentet understreger vigtigheden af demokratisk kontrol med denfælles udenrigstjeneste, herunder at sikre konsultation med Parlamentet forudfor vigtige og strategiske beslutninger. Der er også forslag fremme om at styr-ke nationale parlamenters forhold til FUT’en, fx ved at oversende uklassifice-9rede rapporter fra delegationslederne til de nationale parlamenter.