URU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 104: Dansk resumé af evaluering af dansk støtte til retssektoren i Zambia

EvaluEringrEsuméZambia har gennem de seneste ti åroplevet hastig økonomisk vækst.Landet præges dog fortsat af udbredtfattigdom og af sparsomme resultateri udviklingen af såvel sociale forholdsom af rettigheder, herunder adgangentil retfærdig rettergang for alle, særligtkvinder og børn.Støtte til forbedret adgang til rets·sektoren har i perioden 2006 til 2012været en del af Danmarks støtte til godregeringsførelse i Zambia. Formåletmed evalueringen er at sammenfatteresultaterne af denne støtte samt atbidrage med erfaringer til formulerin·gen af den nye strategiske plan, somskal ligge til grund for den fortsatteudvikling af retssektoren i landet.Dansk støtte ophørte med udgangenaf 2012, mens Den Europæiske Unionog Tyskland fortsætter deres støtte.Evalueringen er gennemført af konsu·lentfirmaet ICF GHK i samarbejdemed Tana Copenhagen i perioden majtil november 2012.

2012.06De nationale myndigheders engagementi udviklingen af retssektoren i Zambiahar ifølge evalueringen været svagereend forventet. Dette illustreres af såvelstatens begrænsede økonomiske bidragtil retssektorens udvikling som af denlave politiske prioritering af retssektoren,der har betydet, at der ikke er udvikleten overordnet national strategisk planfor den videre udvikling af retssektoren.Kombinationen af manglende politiskengagement, begrænset administrativog ringe faglig kapacitet, manglendeeffektivitet i de forskellige institutionersamt en stigning i rapporteret kriminali·tet henover programperioden har væretmedvirkende til, at en række over·ordnede målsætninger ikke er blevetopfyldt. Også beslutningen om atafbryde den danske støtte til Zambiatidligere end forventet har bidraget til,at man ikke har opnået de planlagteresultater. Evalueringen finder endvidere,at en programperiode på 5·7 år er forkort, og at der fremover bør tænkes iperioder på minimum 10 år for interna·tionalt samarbejde på dette område.

Overordnede konklusionerEvalueringens overordnede konklusioner, at den danske støtte til retssektoreni Zambia i perioden 2006–2012 har væretrelevant for den zambiske udviklingsstra·tegi, hvor den har bidraget til at fremmeudviklingen af processer, der styrkerrestsikkerheden i landet – og ikke mindsttil at forbedre retssikkerheden for fattige,kvinder og børn. Beslutningen omsamfinansiering med EU og det tyskeGesellschaft für Internationale Zusam·menarbeit (GIZ) i 2011 har muliggjorten donorharmonisering af bistanden,men har ikke endnu ført til fællesprogrammering.Evalueringen betoner særligt resulta·terne fra støtten til en række initiativer,der har forbedret kommunikation,koordination og samarbejde mellemde forskellige dele af retssektoren,herunder på decentralt niveau. Desudenhar støtte til en række omlæggelser afadministrative procedurer til styrkelseaf domstolenes behandling af retssagergivet gode resultater.

Sammenlægningen af den danske støttemed finansiering fra EU og GIZ har giveten række udfordringer, der ikke mindster forbundet med samkørslen af de tredonorers forskelligartede systemerog praksis, bl.a. omkring kanaliseringaf støtten. Dette har affødt bekymringhos de nationale partnere i forhold tilfastholdelse af den gennemsigtighedog fælles budgettering, som tidligere harkarakteriseret programmet. Regeringensmanglende engagement i udviklingenaf retssektoren kombineret med etvoksende direkte engagement fradonorernes side i implementeringen afprogrammet rummer således en risikofor, at programmet mister sin nationaleforankring og bæredygtighed.Den samlede vurdering er, at der ermuligheder for at styrke retssektoreni Zambia, men at yderligere fremskridtkræver et stærkere engagement framyndighedernes side, at donorernefastholder og bygger videre på defremskridt der er opnået i det hidtidigesamarbejde, samt at donorerne afsætterden fornødne tid til gennemførelsen.

til præsidenten, selvom de opleveren meget stor grad af uafhængighed,ligesom dommere udpeges af præsiden·ten. Det seneste forsøg på at revideregrundloven blev iværksat ved udgangenaf 2011, og arbejdet hermed pågårstadig.Retssektoren står endvidere overfor enrække andre udfordringer, såsom mangelpå kvalificeret personale, dårligearbejdsforhold og dårlig arbejdsmoral,som bl.a. giver sig udslag i korruption,utilstrækkelig infrastruktur (f.eks.mangel på retslokaler, kontorer, trans·port, informationsteknologi) og ringesammenhæng og koordination mellemde forskellige dele af sektoren (politi,anklagemyndighed, domstole, retshjælp,civilsamfundsorganisationer og andreaktører). Samtidig rapporteres der omen relativt begrænset viden blandt storedele af befolkningen om egne rettig·heder og adgangen til retsinstanser.Retssektoren fremhæves som en prioriteti Zambias nationale udviklingsplan,herunder for særligt udsatte grupper(kvinder, unge og børn), men landet harikke en specifik strategi for retssektorensudvikling. En sådan strategisk plan harværet under overvejelse længe, ogevalueringen udgør et vigtigt grundlagfor det arbejde der nu er indledt mhp. atfå færdiggjort strategien i løbet af 2013.Den danske støtte til retssektoreni Zambia har bestået af to faser (2006–2009 og 2009–2012). Uden en nationalstrategi for retssektoren trak formulerin·gen af den første fase på erfaringerne fraen række pilotprojekter og studier, somhavde været støttet indenfor områdethelt tilbage fra 2000. I 2006 blev støttentil retssektoren en komponent i Danidastematiske program for god regerings·førelse. I 2009 påbegyndtes anden faseaf programmet, som i 2011 blev udbyggetmed et samarbejde med EU og det tyskeGIZ. Den danske støtte til retssektorenophørte med udgangen af 2012 i

DelkonklusionerRelevante reformer– men for lidt nationalt ejerskabProgrammet er formuleret i overensstem·melse med gældende bistandseffektivi·tetsprincipper om nationalt ejerskab ogforsøger i videst muligt omfang at byggepå nationale systemer. I fraværet afen specifik strategi for udviklingen afretssektoren er programmet designeti overensstemmelse med de overordnedepolitiske målsætninger i udviklings·planen med relevans for retssektoren.Den analyse af forholdene i retssektoreni Zambia, der blev gennemført i forbin·delse med udformningen af programmet,synes ikke at have taget fuldt højde fordet manglende engagement fra myndig·hedernes side, og det har været vanske·ligt at sikre en tilstrækkelig politiskdialog på højt niveau omkring dezambiske myndigheders ansvar og rollei udviklingen af retssektoren.Nationalt ejerskab er i stedet søgtopbygget gennem de samarbejds·organer, der indgår i implementeringenaf programmet, heriblandt et særligt”Sekretariat” i Justitsministeriet. Dettesekretariat har spillet en positiv rollei gennemførelsen af programmet, menhar ikke haft gennemslagskraft til atflytte tunge politiske dagsordner, somf.eks. øget statslige økonomiske bidragtil sektoren eller regeringens manglendevilje til udviklingen af en strategi forretssektoren.Begrænsede resultater– og tvivl om bæredygtighedEvalueringen har ikke kunnet findedokumentation for, at programmet haropfyldt de overordnede målsætningervedr. reduktion af omfattende ventelisterfor behandling af sager i retssektoren,sænkning af sagsbehandlingstider hos

BaggrundGennem de seneste år har Zambiaoplevet fremgang i udenlandske investe·ringer i landet og en stærk økonomiskvækst, primært som følge af udviklingeni mineindustrien. Levestandarden erimidlertid fortsat meget lav med storesociale og geografiske uligheder, ligesomudbuddet af offentlige serviceydelserikke er fulgt med den økonomiskeudvikling. Landet rangerede som nr. 150ud af de 169 lande, der blev vurderet iFN’s ”Human Development Index” i 2011.Zambia står fortsat overfor en rækkeudfordringer i forhold til borgernesretssikkerhed. Trods en formel tredelingaf magten står præsidenten megetstærkt i forhold til parlamentet ogdomstolene. Rigsrevisionen og ombuds·manden rapporterer således direkte

domstolene samt reduktion i detstore antal varetægtsfængslede.Endvidere har det vist sig, at investerin·ger i udstyr (bygninger, køretøjer oglignende) samt dele af støtten tiluddannelse og træning ikke altidhar været tilstrækkeligt baseret påbehovsanalyser. En række investeringerer således endt med at tilgodese enrelativt begrænset gruppe af modtagere– uden at der er etableret de nødvendigeinstitutionelle rammer for, at erhvervetkapacitet og kompetencer spredes tilen bredere modtagerkreds.Sådanne problemer skulle typisk haveværet identificeret af programmetssærlige monitorerings· og evaluerings·komponent, som også var forventet atmedvirke til styrkelsen af det nationaleejerskab til programmet. Men evaluerin·gen finder, at denne løbende erfarings·opsamling ofte ikke har været værdsat afde involverede institutioner, og dermedheller ikke er blevet brugt til forbedringaf indsatserne. Evalueringen udtrykkersåledes bekymring for bæredygtighedenaf indsatserne, særligt i tilfælde af atekstern støtte ophører.Særlig succes med udbygningaf kommunikation og koordinationInstitutionerne indenfor retssektoren(politi, anklagemyndighed, domstole,retshjælp, civilsamfundsorganisationer,og andre aktører) har traditioneltarbejdet relativt uafhængigt af hinanden.I kraft af programmets fokus på helesektoren og de forskellige initiativerrettet mod at forbedre kommunikation,koordination og samarbejde har manopnået at få styrket sammenhængen oghenvisningsrutiner mellem de forskelligedele af retssektoren, herunder pådecentralt niveau. Dette har givet goderesultater, idet mellem 30.000 og 40.000mennesker (primært kvinder og børn) harfået adgang til forbedret juridisk støttegennem frivillige støtteenheder ogden zambiske retshjælp. Selvom de

forskellige samarbejdsinitiativer kunhar eksisteret i en relativt kort periode,har flere af dem vist, at det er muligt atoverføre erfaringer på tværs af provinserog institutioner, og dermed at de har etgodt potentiale til at blive bæredygtigeselv med meget begrænset økonomiskstøtte udefra.Et grundlag for videreudviklingaf retssektorenEvalueringen finder, at 5–7 år er forkort tid til at ændre grundlæggendepå et så komplekst område som rets·sektoren. Men programmet har igangsatprocesser, som kan bidrage til en positivudvikling af retssektoren. Blandt andethar programmet medvirket til en styr·kelse af forvaltningen af domstolene,f.eks. gennem at introducere forbedretjournalisering, arkivering og brug afakter.Programmet er tæt knyttet til priorite·terne i den nationale udviklingsplan,så trods de store problemer medat opbygge et nationalt ejerskab tilreformer i retssektoren og politiskengagement i processen, er der tagetindledende skridt i retning af at byggeet ejerskab op. Rådgiverne i det særligesekretariat i Justitsministeriet har drevetdenne proces, og evalueringen finderat engagementet omkring f.eks. plan·lægning og budgettering fra de direkteinvolverede institutioner er et udtryk forudviklingen af ejerskab på lokalt niveau.Blandede erfaringer meddonorharmoniseringEvalueringen fremhæver, at 2011 var etgodt tidspunkt at påbegynde samarbej·det med EU og GIZ i lyset af udfasningenaf Danidas støtte. Dog har forløbet somnævnt afsløret en række vanskelighederforbundet med forskellige systemerog praksis blandt de involverede donoreri forhold til kanalisering af støtten.Dette gælder især omlægningen af reglerog praksis for indkøb. Hvor den danskestøtte/donorfinansiering tidligere gik

AnbefalingerEvalueringen fremkommer med enrække anbefalinger, som dels kan brugesaf Danida i forbindelse med udarbejd·elsen af tilsvarende fremtidige program·mer, og dels er rettet mod arbejdetmed videreudviklingen af retssektoreni Zambia og den internationale støttehertil.•Fortsat støtte – øget kravtil nationalt engagementDet anbefales, at international støttetil retssektoren i Zambia fortsættes.Støtten bør baseres på de opnåederesultater (”Best Practices”) ogfastholde fokus på hele retssektoren,frem for på enkelte elementer (f.eks.politi eller fængselsvæsen). Medhenblik på at opbygge det nødvendigenationale ejerskab anbefaler evalu·eringen, at der identificeres endedikeret national instans – ”endriver” – som kan deltage aktivti processen omkring udviklingenaf den ny strategi på området.•Behov for tidEvalueringen finder, at en programpe·riode på 5–7 år er for kort, og at derbør indgå en periode på minimum 10år, når donorer indgår i et samarbejdeom udvikling af retssektoren i et land.Hvis situationen ikke tillader en sålang periode, skal det afspejles imålsætningerne for programmet. Derbør desuden udarbejdes exit·strategi·er fra programmets begyndelse, sombl.a. tager højde for, hvordan uddan·nelsesforløb, ejendomme og andre

kapitalgoder erhvervet underprogrammet kan vedligeholdespå lang sigt.•Nødvendige rammer for en reform·proces for retssektoren i ZambiaEvalueringen anbefaler, at derudarbejdes en plan for, hvordan mankan udvikle en overordnet strategifor en retssektorreform, der fastholderfokus på retfærdighed og den bredebefolknings adgang til retssektoren.Planen bør bygge på de erfaringer, derallerede er opnået gennem støtten tilretssektoren og på en fyldestgørendeanalyse af svagheder i systemet. Derbør lægges vægt på målrettede kravom resultater, f.eks. i forbindelse med

udfærdigelse af kapacitetsudviklings·programmer. Vigtigheden af resultat·måling (monitorering og evaluering)og udformningen af et efterspørgsels·drevet monitoreringssystem frem·hæves. Hvis der deltager flereinternationale partnere i et fremtidigtprogram, bør der være klare aftalerom regler og procedurer for at undgåforvirring og faldende motivationog ejerskab hos de lokale partnere.•Særlige aktiviteter i et nyt programEvalueringen fremhæver herudovertre særlige områder, som et nytprogram bør fastholde. For det førsteer det afgørende at have særligt fokuspå ledelse og kapacitet i de svage

institutioner (både retshjælpen,domstolene og civilsamfundsorgani·sationerne). For det andet er detvigtigt at fastholde fokus på initiativeromkring kommunikation og koordina·tion af samarbejdet med civilsam·fundsorganisationer. For det tredjeer videreførelsen af arbejdet medudvikling af nye alternative tilgange tilkonfliktløsning som mægling fremforretsforfølgelse og strafafsoning,heriblandt prøveløsladelser, sam·fundstjeneste, deltagelse i landbrugs·mæssige aktiviteter, vigtige for atopnå en vis bæredygtighed af deinitiativer, der støttes.

DaniDas kommentarerDanida finder, at der er tale om envelgennemført evaluering, som harresulteret i en velskrevet evaluerings·rapport. De mange anbefalinger ievalueringsrapporten stemmer overensmed de erfaringer Danida selv har gjortunder gennemførelsen af programmetog endvidere dokumenteret i reviews ogandre studier, som er gennemført i løbetaf programmets levetid. For at udnyttede mange erfaringer mv. som evalu·eringsholdet har gjort i forbindelsemed gennemførelsen af opgaven, blevdet besluttet at lade evalueringsholdetdeltage i en længere møderække medde lokale partnere, hvor udarbejdelsenaf den kommende strategiske plan forretssektoren blev påbegyndt. Evalu·eringsholdet bidrog udover en gennem·gang af de erfaringer, som holdet havdeindsamlet, specielt med kritiske indlægog debatter af systemiske problemer ogflaksehalse i retssektoren. Denne megetpraktiske tilgang i formidling af denstore viden, der var indsamlet, blev hilstvelkommen fra alle sider.Danida er i al væsentlighed enig i demange anbefalinger fremsat i evalu·eringsrapporten. Hvis man fra dansk sidevar fortsat med at yde bilateral bistandtil Zambia, ville en fortsættelse af støttentil retssektoren have været en naturligdel af det danske bistandsprogram, ogman ville have haft gode muligheder forat gennemføre de mange anbefalingerog opnå flere fremskridt, end tilfældethar været på grund af den relativt korteprogramperiode. Det er dog forventnin·gen, at både de lokale partnere, menogså EU og tyske GIZ vil bruge evalu·eringsrapporten aktivt i det viderearbejde med at effektivisere og forbedreforholdene i retssektoren i Zambia.Så langt anbefalingerne synes relevante,vil Danida også bruge dem i forbindelsemed igangsættelse og/eller videre·førelse af retssektorprogrammeri andre lande.

www.evaluering.dk