UPN, Alm.del - 2012-13 - Bilag 305: Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter

STABILISERING– EN PRIORITETI DET INTERNATIONALEENGAGEMENTDanmark har en stærk tradition for internationalt engagementog samarbejde, hvorved vi yder et aktivt bidrag til at fremme enmere fredelig og retfærdig verden. Dansk sikkerhedspolitik erbaseret på et ønske om at tage medansvar for håndteringen afde globale sikkerhedsudfordringer, ligesom arbejdet for at frem-me retfærdighed og menneskerettighederne er forankret i voresudviklingssamarbejde i kampen mod fattigdom. Vi ved aferfaring, at vi kun beskytter os selv og vores sikkerhed genneminternationalt engagement og samarbejde.Skrøbelige og konfliktramte stater er en af de største globaleudfordringer for fred og sikkerhed. Arbejdet for markante ogbæredygtige resultater i forhold til at afværge folkemord,humanitære katastrofer, flygtningestrømme, pirateriangreb ogterroranslag kræver, at vi kontinuerligt udvikler redskaberne ogden måde, vi arbejder på, for hurtigt at kunne bidrage til atstabilisere en givet situation, samt at fastholde den nødvendigerisikovillighed i forhold til de mange komplicerede udfordringer.Stabiliseringsindsatser i skrøbelige stater er vigtige for bådeudvikling og sikkerhed. Det nytter, når Danmark sammen medandre internationale aktører støtter den økonomiske udviklingi verdens fattigste lande, hjælper med beredskaber og kapacitettil at afværge at kriser udvikles, bidrager til en internationalfredsstøttende indsats, og når danske civile eksperter bistår medderes viden i verdens brændpunkter.Stabiliseringsindsatser involverer typisk flere forskelligeinstrumenter, hvor særligt det diplomatiske, udviklingspolitiskeog militære engagement er vigtigt. Det handler om at fåde relevante civile og militære instrumenter til at spille bedresammen, samt om at styrke sammenhængen i de civile indsatser.Det stiller store krav til en koordineret anvendelse af de forskel-lige redskaber, således at indsatsen opnår den optimale effekt– og det kræver et skarpt blik for de dilemmaer, der uvægerligtopstår. Regeringen ønsker at styrke samtænkningen mellemDanmarks diplomatiske, udviklingspolitiske og militære indsat-ser i arbejdet for at stabilisere skrøbelige og konfliktramte stater.Igennem de senere år har Danmark høstet værdifulde erfaringermed samtænkning gennem deltagelse i væsentlige stabiliserings-indsatser. Fra Afghanistan over Afrikas Horn til Sahel harforskellige gensidigt understøttende kombinationer af udvik-lingssamarbejde, militært og politisk engagement stået centralt

i den danske indsats. De enkelte instrumenter har ikke ståetalene.Regeringen lægger vægt på en forebyggende indsats. Regeringensvision er at styrke den internationale respons, så vi forebyggersituationer som truer stabiliteten frem for at skulle gribe ind,efter at en konflikt er brudt ud. Vi fører en aktiv og ansvarligsikkerhedspolitik, hvor vi søger at håndtere årsagerne til konfliktfrem for at symptombehandle.Det er ikke et spørgsmål,omvi skal engagere os i stabiliserings-indsatser, men omhvoroghvordanDanmark i fremtiden skalengagere sig. Svaret herpå vil naturligvis altid hvile på en konkretafvejning af behov, samt hvad der gavner Danmarks interesser,verdenssamfundet og Danmarks stemme heri. Når vi engagereros, vil det altid ske som et bidrag til en samlet internationalindsats og i tæt samarbejde med vores internationale partnere.Udgangspunktet er en kontinuitet i forhold til eksisterendedanske politikker med en større vægt på forebyggende indsatser.Den danske udviklingspolitik har som en af sine fire prioriteterat støtte stabilitet og beskyttelse i skrøbelige stater og områder.Forsvarsforliget for 2013-2017 lægger ligeledes vægt på sam-

tænkte stabiliseringsindsatser: Militære indsatser, herunderfredsstøttende operationer, militær kapacitetsopbygning ogfrivillige fra Hjemmeværnet indgår som elementer i Danmarkssamlede bidrag til stabilisering. Ligeledes bidrager civileudsendte, herunder diplomater, civile eksperter, polititjeneste-mænd og frivillige fra redningsberedskabet. Civilsamfunds-organisationer er også en vigtig og aktiv bidragsyder i dendanske stabiliseringsindsats med stor viden og erfaring fra deresmange indsatser i skrøbelige stater. Regeringen prioriterer enåben dialog med civilsamfundet. Og så skal vi ikke glemme,at dansk erhvervsliv vil kunne bidrage med efterspurgtekompetencer.Fra forebyggelse af ekstremisme til bekæmpelse af pirateri ud forAfrikas Horn og fredsopbygning i skrøbelige og konfliktramtestater som Afghanistan, Sydsudan, Somalia og Libyen harDanmark en interesse og et ansvar. Der er fortsat mangeudfordringer og måder, hvorpå vi kan forbedre vores bidrag.For at vi kan blive ved med at levere et væsentligt bidrag tilinternational fred og sikkerhed, skal vi hele tiden lære af voreserfaringer. Og dermed skabe et stadigt bedre dansk bidrag tilinternational fred og sikkerhed.

ATARBEJDESAMMENFORFREDOGSTABILITETStabilisering af skrøbelige stater er en afgørende udfordring i det21. århundrede. Det afspejles i mange danske indsatser i disseår. Det gælder f.eks. i Somalia, Mali, Syrien og Afghanistan.Skrøbelige stater mangler kapaciteten eller viljen til at levere degrundlæggende funktioner, der skaber det nødvendige grundlagfor udvikling og sikkerhed. Dette kan have store konsekvenseri form af ekstrem fattigdom, flygtningestrømme, fristeder forterrorister og økonomisk kriminalitet.Samtænkte stabiliseringsindsatser, der finder sted i krydsfeltetmellem sikkerhed og udvikling, er en særlig prioritet i den danskeudenrigspolitik. Danmark har mange forskellige kapacitetertil rådighed for indsatserne, heriblandt diplomati, udviklings-samarbejde, militær og politibidrag. Samtænkning finder stedpå mange forskellige niveauer – strategisk og operativt.For at skabe størst sammenhæng i og effekt af de danske indsat-ser har regeringen udarbejdet denne samlede politik for Dan-marks stabiliseringsindsatser. Politikken bygger på konkreteerfaringer fra felten og udstikker retningslinjer for Danmarksfremtidige stabiliseringsindsatser.Til at understøtte indsatserne er der oprettet en freds- ogstabiliseringsfond, hvoraf halvdelen af midlerne er udviklings-bistand. Fonden administreres i samarbejde mellemStatsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet ogJustitsministeriet. Fonden giver mulighed for at reagere hurtigtog fleksibelt i krisesituationer.Det seneste årti har resulteret i en række erfaringer, der kanmedvirke til at styrke Danmarks stabiliseringsindsatser:• Indsatserne skal bygge på en grundig forståelse af årsagernetil konflikt. Uden indsigt i de lokale og regionale politiskedynamikker og prioriteter vil indsatsen få svært vedat vise bæredygtige resultater. Dette understreger behovetfor lokal dialog og ejerskab – og en skarp fokuseringaf dansk tilstedeværelse.

• Der skal sikres en fælles forståelse af opgaven blandtde involverede aktører, som på Danmarks vegneimplementerer stabiliseringsindsatserne. Detteindebærer tidlig inddragelse og fælles træningpå tværs af civile, militære og udviklingsfaglige skel.• Kapacitets- og institutionsopbygning skal værecentrale elementer i den danske indsats. Dettemedvirker til at forebygge konflikter og dermedtil en mere langsigtet stabilitet.• Der må udvises risikovillighed og innovation istabiliseringsindsatserne. Indsatserne finder ofte stedi meget skrøbelige stater, hvorfor de vil være forbundetmed en vis risiko. Desuden er det nødvendig at tænkenyt for at opnå resultater.• Danmark må indrette sine indsatser ift. menneske-rettighedssituationen i de enkelte lande. Indsatserneskal også fremadrettet være forbundet med klareaftryk i form af bl.a. uddannelse og træning inden formenneskerettigheder og international humanitær ret.

• Danske indsatser skal indgå i en international ramme.Dette gælder både ift. FN, EU og NATO. Danmarker et lille land og gennem regionalt og multilateraltsamarbejde kan vi bidrage til større resultater, endvi kan opnå på egen hånd.• Der er behov for løbende forventningsafstemning– både ude og hjemme. Udviklingen i en skrøbeligstat vendes ikke fra dag til dag. Det er et langt sejt træk,der kræver realisme og tålmodighed.• Der er behov for løbende at måle og evaluere resultaterneaf de danske stabiliseringsindsatser. Det kan bidrage tilat sikre, at indsatserne virker, og ressourcerne bliveranvendt mest hensigtsmæssigt.Der er fortsat mange udfordringer med at skabe fred og stabiliteti de skrøbelige og konfliktramte stater, men disse erfaringer kanbidrage til at gøre den danske indsats endnu bedre. Regeringensstabiliseringspolitik skal sikre størst mulig sammenhæng og ikkemindst resultater i de lande, hvor vi er til stede.

HVORDAN ARBEJDESMEDSAMTÆNKTESTABILISERINGSINDSATSER?HVORFOR ER STABILISERINGSINDSATSER VIGTIGE?– KONSEKVENSERNE AF USTABILITETVelfungerende og stabile stater har typisk robuste systemerog mekanismer, der evner at forebygge og håndtere konfliktermed fredelige midler. Befolkningen vil derfor have en grund-læggende tillid til staten og de eksisterende institutionerslegitimitet og kapacitet. Skrøbelige stater og samfund er karak-teriseret ved manglende kapacitet eller vilje til at levere degrundlæggende funktioner, der kræves for at skabe udviklingog sikkerhed og for at beskytte befolkningens fundamentalemenneskerettigheder.Over en tredjedel af verdens fattigste befolkning lever isådanne ”skrøbelige stater” eller konfliktramte områder. I mangelande medfører skrøbelighed og væbnet konflikt store omkost-ninger for såvel den lokale befolkning, den omgivende regionog det internationale samfund. Konsekvenserne er både afhumanitær, økonomisk og sikkerhedsmæssig karakter og for-værrer mulighederne for national udvikling og vækst på langsigt, som også kan medføre globale konsekvenser. Selvomantallet af mennesker, der lever for under 1,25 USD om dagen,har været faldende på globalt plan, er tendensen ikke gældendei de skrøbelige stater. Prognoser fra Verdensbanken og OECDforudsiger, at halvdelen af verdens allerfattigste vil være bosid-dende i skrøbelige stater i 2015. Faldet i den globale fattigdomhar således ikke inkluderet befolkningerne i de skrøbelige stater.Fattigdomsbekæmpelse er dog ikke det eneste område, hvorde skrøbelige stater halter bagefter. I forhold til alle FN’sudviklingsmål klarer de skrøbelige stater sig værre end andreudviklingslande, og intet skrøbeligt eller konfliktramt land harnået et eneste af FN’s 2015-mål.

AFGHANISTAN:DEN HIDTIL MEST OMFATTENDE SAMTÆNKTE INDSATSIndsatsen i Afghanistan er et eksempel på, hvorledes Danmarkhar anvendt en samtænkt tilgang til en kompliceret stabilise-ringsindsats og bragt hele paletten af instrumenter i spil.Indsatsen er gået fra en koordineret indsats af civile ogmilitære instrumenter til fælles planlægning og gensidigtstøttende aktiviteter i geografiske områder, hvor det har givetmening. Samtænkningstilgangen har været særligt anvendeligher grundet de mange forskellige danske instrumenterinvolveret. I Afghanistan har Danmark været til stede politisk,militært og finansielt med:– Diplomater, bistandsmedarbejdere og forsvarsattacheved den danske ambassade i Kabul.– Op til 750 soldater, herunder kamp- og transportfly,infanteri, kampvogne, specialoperationsstyrker og andremilitære bidrag.– Politi udstationeret til den europæiske politimissionEUPOL og bilateralt som mentorer i Helmand.– Økonomisk bistand til genopbygning og udvikling, samtmidler til afhjælpning af den langvarige humanitærekrise, herunder reintegration af hjemvendte flygtninge.Afghanistan er fra 2013 det land, der modtager mestudviklingsbistand fra Danmark.Samtænkning er sket på alle niveauer – politisk, strategisk ogtaktisk. Den politiske forligskreds har involveret udenrigs-,forsvars- og udviklingsordførere. Samtænkning kom indled-ningsvist til udtryk i de beslutningsforslag om den militæreindsats, som Folketinget vedtog. Heri blev den civile indsatsbeskrevet som en del af beslutningsgrundlaget. Herudover hardet civile engagement været detaljeret beskrevet i udviklings-strategien for Afghanistan. For yderligere at styrke samtænk-ningen blev den første tværministerielle strategi for detsamlede danske engagement i Afghanistan vedtaget i 2008.På det strategiske niveau har der været tæt kontakt mellemmedarbejdere i Udenrigsministeriet og Forsvarsministerietsamt underliggende myndigheder. På afdelingschefsniveaublev der etableret en task force med mødefrekvens flere gangemånedligt. På det taktiske niveau i Afghanistan har civilestabiliseringsrådgivere været tilknyttet PRT’erne (ProvincialReconstuction Team) i hhv. Badakhshan og Helmandprovinsen,hvor hovedparten af de danske soldater har været udsta-tioneret. Der har været et tæt samarbejde mellem den danskeenhed og civile stabiliseringsrådgivere, herunder om atindhente relevante oplysninger og iværksætte genopbygnings-projekter. Dette har bidraget til at skabe sammenhæng mellemden civile og militære indsats.

Blandt de mest alvorlige internationale konsekvenser er storeflygtningestrømme, bevægelser af væbnede grupper og våbenover landegrænser og afbrydelse af vigtige handels- og for-syningsruter. I ekstreme tilfælde kan skrøbelige stater blive tilfristeder for terrorister, som retter deres anslag mod omkring-liggende lande og det internationale samfund.Det er således ikke kun den omkringliggende region, der liderunder konsekvenserne af væbnet konflikt og skrøbelighed. Storegrupper kan søge langt væk fra de berørte regioner, heriblandttil Danmark og vore europæiske naboer. Ydermere benytterkriminelle netværk de mest skrøbelige egne af kloden somtransitlande og tilflugtssteder, ligesom terrororganisationer kanudnytte fraværet af lov og orden og tilstedeværelsen af storegrupper af unge mennesker uden arbejde og håb for en bedrefremtid. Det samme er gældende for den piraterivirksomhed,som foregår med base i f.eks. Somalias mest ustabile egne,og som har store konsekvenser for Danmark og internationalhandel.Danmark skal derfor engagere sig i stabiliseringsindsatser iskrøbelige og konfliktramte lande. Engagementet vil naturligvisaltid hvile på en konkret afvejning af behov, samt hvad dergavner Danmarks interesser, verdenssamfundet og Danmarksstemme heri. Hvor Danmarks direkte politiske og økonomiskeinteresser er på spil, må Danmark naturligvis handle. Desudener det væsentligt, at engagementet understøtter et verdens-samfund præget af lov og orden, stabilitet og udvikling. Inter-national lov og orden og den legitimitet dette tilfører en indsatsvil altid være en fordel for et lille land som Danmark. Endeligkan stabiliseringsindsatser være med til at give Danmark størreinternational vægt og dermed større mulighed for at påvirkebegivenhederne omkring os.

SAMTÆNKTE STABILISERINGS-INDSATSER – EN PRIORITETI UDENRIGSPOLITIKKENNærværende politik fokuserer på de samtænkte stabiliserings-indsatser, der finder sted i krydsfeltet mellem sikkerhedog udvikling i skrøbelige og konfliktramte lande.Formålet med politikken er at bidrage til en fælles reference-ramme og begrebsafklaring for de mange aktører og operativepartnere, der er involverede i stabiliseringsindsatserne. Samtidigudstikker papiret pejlemærker for Danmarks fortsatte engage-ment i samtænkte stabiliseringsindsatser. Papiret beskriver, hvorvi står nu, og hvordan Danmark hidtil har arbejdet medsamtænkte stabiliseringsindsatser. Desuden sammenfattes nogleaf de centrale danske erfaringer på området.Samtænkning har siden årtusindskiftet været set som et cen-tralt værktøj til stabilisering. Målet for indsatsen er at bidragetil at skabe stabile lande, der kan modstå konflikter, bekæmpefattigdom, sårbarhed, usikkerhed og brud på menneskeret-tighederne. Samtænkning er en af detilgange,der bruges for atfå de forskellige indsatser og kapaciteter til at spille sammen,underbygge og forstærke hinanden med henblik på at opnå detlangsigtede mål. Den samtænkte tilgang medfører, at relevantepartnere arbejder ud fra en fælles analyse af en given udfordringog derfra vurderer hvilke instrumenter, der er de rette til atadressere de mål, man har opstillet. Samtænkning følger ikke enfast formel, hvor alle instrumenter anvendes i alle situationer.Samtænkning er nyttigt både på det strategiske og taktiskeniveau og bidrager til at optimere effekten af de diplomatiske,udviklingspolitiske og militære værktøjer.

HVAD ER SAMTÆNKNING I STABILISERINGSINDSATSER – OG HVAD ER DET IKKE?Samtænkningforstås som en integreret tilgang, hvor allemyndigheder eller dele af en organisation (eksempelvis FN),der bidrager med indsatser i en given stabiliseringsindsats,arbejder i fællesskab mod et fælles defineret stabiliseringsmål.Dette omfatter samarbejde om planlægning, gennemførelseog erfaringsopsamling i forbindelse med politiske, udviklings-mæssige og sikkerhedspolitiske indsatser. En samtænktstabiliseringsindsats kan finde sted både før, under og efteren konflikt. Der kan sagtens forekomme samtænkte stabilise-ringsindsatser, hvor der ikke er et militært element. Detmilitære værktøj er blot ét ud af mange, der kan anvendes ien given situation.Da samtænkning typisk omfatter sikkerhedspolitiske indsatser,er tilgangen umiddelbart ikke forenelig med humanitærbistand i operationel henseende. Hvis humanitære aktørerbliver set som en del af støtten til en bestemt part i en konflikt,vil det kunne ramme deres evne til at yde beskyttelse ogbistand til nødlidende, som ikke er affilieret med denne part.Samtidig er der risiko for, at bistanden reelt bidrager til kon-fliktens dynamik, og dermed for at bistanden gør større skadeend gavn. Dansk humanitær bistand hviler derfor entydigtpå de humanitære principper, som bl.a. understreger, at fuldneutralitet og uafhængighed er en forudsætning for at kunnenå alle grupper, der har behov for hjælp. Det er dog ogsåvigtigt at holde sig for øje, at selv om den humanitære bistandindsatser ikke direkte samtænkes med andre danske indsatser,vil der være situationer, hvor de foregår sideløbende. Og oftevil de være indbyrdes afhængige i et vist omfang – de huma-nitære aktører opbygger f.eks. modstandskraften til at modståkrise og konflikt, og politi og militær kan bidrage til at fremmesikkerheden, som også kommer humanitære aktører til gode.I de tilfælde kan der være risiko for, at de to indsatser – trodsderes adskillelse – vil blive opfattet som sammenhængende.Dette kan betyde øget usikkerhed for de humanitære organi-sationer og begrænse det humanitære rum. Derfor arbejderDanmark for bedst muligt samspil mellem indsatserne – menikke sammenblanding.Ofte forveksles samtænkning med civilt-militærtsamarbejde(CIMIC).Imidlertid er CIMIC, eller Civil-Military Cooperation, etredskab til støtte for den operative militære opgaveløsning ogkan være et delelement i den samlede indsats. Et eksempel er,når der i det lokale samfund gennem samtaler og små projek-ter skabes alliancer for at beskytte egne troppers bevægelses-frihed.

På det strategiske niveau foregår samtænkning f.eks. igennemudarbejdelsen af fælles strategier for indsatser i specifikke landeeller igennem det løbende samarbejde mellem aktørerne i forasom f.eks. den interministerielle samtænkningsstyregruppe.På det taktiske niveau kan samtænkning f.eks. finde sted som etkonkret samarbejde mellem civile rådgivere og militært personeli et givet indsatsområde eller i forbindelse med Danmarks øvrigearbejde i et givet land, som i Afghanistan, Pakistan og Østafrika.Samtænkning vil typisk være en dynamisk proces, der findersted såvel i planlægningen som under implementeringen afen given indsats. Samtænkte indsatser giver mulighed for atanvende forskellige instrumenter i takt med, at vilkårene i denkonkrete situation ændrer sig. Samtænkningens formål er ogsåat sikre bedst muligt, at alle de relevante aktører får mulighedfor at identificere og afklare fælles mål og midler i forbindelsemed udarbejdelsen af fælles strategier, koncepter og program-mer. Dette er bl.a. erfaringerne fra indsatsen mod pirateri vedAfrikas Horn og udarbejdelsen af planerne for indsatserne iAfghanistan, senest Afghanistan-planen 2013-2014. I mangetilfælde vil de enkelte instrumenter dog blive samtænkt løbendei takt med udviklingen. Et eksempel på dette er den danskeindsats i Libyen, hvor det militære instrument blev taget ianvendelse med kort varsel, mens Danmarks øvrige indsatser pålidt længere sigt blev udviklet i en samlet strategi i takt med,at situationen tillod det.I begyndelsen af 2000-tallet handlede dansk og internationalsamtænkning i praksis om at skabe strukturer og processer(f.eks. interministeriel koordination og ’lande task forces’) samtom en institutionel udmøntning af denne form for integreredeindsatser. På baggrund af de erfaringer Danmark har gjort, erder blevet etableret en samtænkningsstyregruppe, en freds- og

FOREBYGGENDE SIKKERHEDER VEJEN TIL VARIG STABILITETDanske og internationale erfaringer viser, at det i skrøbeligestater er hensigtsmæssigt med en forebyggende sikkerheds-indsats som supplement til det generelle udviklingssamarbejde.Dette sikrer, at konflikter i videst mulige omfang håndteres iopløbet. Derved mindskes de humanitære og økonomiskeomkostninger ved en eventuel konflikt. Samtidig skabes bedreforhold for lokalt ejerskab og dermed også større mulighed forbæredygtig udvikling på langt sigt. Det er derfor et menneskeligthensyn, men også både en udviklingspolitisk og sikkerheds-politisk prioritet at bidrage til en forebyggende indsats.Forebyggende sikkerhed indebærer en bredere og merekontekstorienteret indsats. Nøglen til langsigtet stabilitet er atadressere de underliggende årsager til konflikt. Ulighed, fattig-dom samt etniske og kulturelle forskelle er blandt de faktorer,der kan medvirke til konflikt. En stor del af den danske udvik-lingsbistand er rettet mod disse forhold og har således også enforebyggende og stabiliserende effekt. En forebyggende indsatskan også være af militær karakter. Gennem langsigtet kapa-citetsopbygning af modtagerlandes militære strukturer ogkapaciteter kan dansk forsvar bidrage til, at skrøbelige staterbliver bedre i stand til at håndtere egen sikkerhed. Dette kan ske

gennem rets- og sikkerhedssektorreformer, som er en samlettilgang til opbygningen af en stats sikkerhedsinstitutioner. Rets-og sikkerhedssektorreform handler om at opbygge landetsretsinstitutioner, politistyrke, fængselsvæsen, kystvagt, grænse-kontrol, forsvar, osv. samt den nødvendige demokratiske kontrolmed disse. Dette ses eksempelvis i dag i Østafrika og i Afgha-nistan, hvor bl.a. opbygning af militære strukturer og kapacite-ter har bidraget til, at de nationale sikkerhedsstyrker i dag stortset har overtaget opgaverne fra de internationale styrker. Ogsåden danske støtte til opbygningen af de baltiske landes sikker-hedsstrukturer efter landenes selvstændighed kan ses i dette lys.I mange postkonfliktsituationer skal indsatserne forholde sig tiluformelle strukturer, som varetager orden og sikkerhed lokalt.Dette kunne f.eks. være traditionelle mæglingsinstanser,landsbypatruljer, lokale militser/værn m.fl. I hvert tilfælde skalder foretages en konkret afvejning af, hvordan Danmark ogdet internationale samfund kan arbejde pragmatisk og realistisk– med respekt for demokratiske principper og menneske-rettighederne.Det kan ikke forudsiges,hvornården næste konflikt opstår.Men der er en del viden om,hvorkonflikterne kan kommetil at blusse op, og hvad konsekvenserne i værste fald vil være.Fra dansk side kan vi ikke være engageret i alle verdens lande.Derfor skal vi forberede os bedst muligt ved at være til stedei de prioritetslande, hvor Danmark kan gøre en forskel.Det fordrer en fokuseret indsats, der bidrager til at adressereårsagerne til potentiel konflikt, men også at de rette kapaciteterstår til rådighed som et element i det internationale samfundsindsats, hvis en konflikt skulle opstå.

AFRIKANSKE LØSNINGERPÅ AFRIKANSKE PROBLEMERSiden 2007 har de østafrikanske lande med blandt andetDanmarks og de øvrige nordiske landes støtte udvikletEASF (Eastern African Standby Force), hvis formål er atbidrage til konfliktforebyggelse og konfliktløsning – førstog fremmest i regionen. Samarbejdet i EASF består aftræning og uddannelse af militært personel såvel somcivile og politistyrker, fælles øvelser og en fast møde-struktur for det militære lederskab og forsvarsministrenei regionen. Konkret er ambitionen at opstille en østafri-kansk reaktionsstyrke i 2015 på ca. 5.000 mand, derforuden robuste militære styrker omfatter en politi-komponent såvel som civile eksperter med henblik påhåndtering af konflikters afledte konsekvenser. Udover desynlige resultater bidrager EASF til at skabe netværk ogtillid på tværs af de østafrikanske landes sikkerheds-strukturer. EASF har bidraget til en grundlæggendesamarbejdsstruktur og -kultur landene imellem, som hargjort det muligt for afrikanske styrker i dag at håndteresikkerheden i Somalia – og i fremtiden vil være rustet tilandre potentielle konflikter.

DEN DANSKE SAMTÆNKNINGS-STRUKTUR I DAGI forsvarsforliget 2004 blev det vedtaget, at der skulle oprettesen tværministeriel samtænkningsstruktur i form af koordinationmellem embedsmænd. I 2010 blev der oprettet en samtænk-ningsstyregruppe bestående af afdelingschefer fra Udenrigs-ministeriet, Forsvarsministeriet, Statsministeriet og Justits-ministeriet. Styregruppen er et forum for strategiske ogoperative beslutninger og har bemyndigelse til at forvalte Freds-og Stabiliseringsfondens midler. Gruppen mødes regelmæssigt,og herudover er der oprettet geografiske eller faglige task forcesefter behov, heriblandt en antipirateri task force og enAfghanistan task force. Et mindre tværministerielt sekretariatblev oprettet i 2009. Samtænkningssekretariatet, som bistår medkoordination af indsatser og samarbejder på tværs af ministerier,arbejder med policy-udvikling vedrørende skrøbelige staterog stabilisering, daglig forvaltning af Freds- og Stabiliserings-fondens indsatser samt styrkelse af civil kapacitet og erfarings-opsamling.Samtænkningsstrukturen udgør den institutionelle, strate-giske struktur i de danske samtænkte stabiliseringsindsatser,men der foregår også samtænkning på mange andre niveauerog direkte mellem forskellige aktører, uden at samtænknings-strukturen er involveret.

MALI:ET SAMTÆNKT STABILISERINGSBIDRAGDen danske indsats i Mali er et godt eksempel på en samtænktdansk stabiliseringsindsats, hvor forskelligartede værktøjerbliver anvendt fleksibelt med henblik på at adressere bådekortsigtede og langsigtede udfordringer. I takt med at kriseni Mali udviklede sig, stod det tidligt klart, at der var brug foren samtænkt indsats til at adressere de forskelligartede årsagertil krisen, lige fra fattigdom og ulighed til manglende sikkerhedog radikalisering.Regeringen har afsat 125 mio. kr. for perioden 2013-17 overFreds- og Stabiliseringsfonden til ”Sahel-initiativet” til f.eks.freds- og forsoningstiltag, anti-radikaliseringsinitiativer ogsikkerhedsindsatser i Mali og den bredere Sahel-region. Sam-tidig har udviklingsbistanden gjort det muligt at påbegynderegionale og lokale mæglings- og konfliktløsningsindsatser.I løbet af efteråret 2012 voksede truslen fra Al Qaeda-netværketAQIM i Mali efter at bevægelsen havde overtaget kontrollenmed store dele af det nordlige Mali. Den maliske præsidentTraoré anmodede i januar 2013 det internationale samfund omhjælp i henhold til FN’s Sikkerhedsråds Resolution 2085.Frankrig besluttede i januar 2013, at yde støtte til den maliskehær. Allerede fire dage efter godkendte et bredt flertal iFolketinget, at et dansk militært bidrag blev stillet til rådighedfor den internationale militære indsats med henblik på atbidrage til fred, stabilitet og beskyttelse af civilbefolkningen.Det danske bidrag med et transportfly var et godt eksempelpå et fokuseret dansk bidrag, der skabte operativ merværdi.Desuden bidrog regeringen i marts 2013 over Freds- og Stabi-liseringsfonden til den afrikansk-ledede støttemission i Mali(AFISMA). AFISMA har bl.a. til formål at bidrage til kapacitets-opbygning af de maliske sikkerhedsstyrker og støtte demaliske myndigheders indsats for at genvinde kontrollen medområderne i det nordlige Mali.Bidrag til Mali og regionen er desuden samtænkt medDanmarks øvrige engagement i regionen. Bl.a. kan nævnesDanmarks langvarige bistandsengagement i Mali, Niger ogBurkina Faso, freds- og stabiliseringsindsatserne i Niger ogLibyen, herunder danske bidrag til EU’s krisestyringsmissioner,samt dansk civil og militær støtte til opbygning af afrikansksikkerhedsarkitektur gennem AU og ECOWAS.Udviklingen i den humanitære situation følges også tæt,og regeringen har i 2013 bidraget til indsatser i regionen med10 mio. kr. til Verdensfødevareprogrammet samt yderligere10 mio. kr. til Den Internationale Røde Kors-Komité. Derudoverhar Danmark ydet 100 mio. kr. til FN’s centrale nødhjælpsfond,der fordeler midler til pludseligt opståede eller forværredekriser, og alene i starten af 2013 allerede har fordelt mere end100 mio. kr. i humanitær bistand.Endelig er der blevet nedsat en følgegruppe med repræsentanterfra danske NGO’er, forskere og journalister mhp. en åbendialog og erfaringsudveksling om udviklingen i Mali.

DANSK DIPLOMATI HARFORBEDRET DE JURIDISKE RAMMERFOR PIRATERIBEKÆMPELSEEt eksempel på en dansk diplomatisk indsats, der hargjort en forskel, er det danske engagement i Kontaktgrup-pen for Pirateri ud for Somalias Kyst. Her har Danmark ikraft af sit formandskab for arbejdsgruppen for juridiskespørgsmål har været instrumentel i at støtte opbygningenaf de juridiske rammer for retsforfølgning af pirater.Danske diplomater har bl.a. ledet forhandlinger af enrække aftaler om overførsel af dømte pirater til fængsleri Somalia samt sikret gennemførsel af retssager. Denneindsats understøttes af et stabiliseringsprogram forregionen, der bl.a. støtter retssektoropbygning ved hjælpaf fængselsbygning, lovgivning og træning af fængsels-personale samt uddannelse af dommere, forsvars-advokater og anklagemyndigheder.

DIPLOMATIEt aktivt politisk engagement er hjørnestenen i Danmarksinternationale tilstedeværelse. Danske diplomater har gennemet mangeårigt engagement i partnerlande og i internationaleorganisationer opbygget relationer og netværk, der kan mobili-seres i det øjeblik, konflikter er under opsejling. Diplomatietbidrager herigennem til en forståelse af årsager til kriser ogforskellige samfunds brudflader.Diplomatiet hjælper os til at søge indflydelse på den politiskeudvikling i lande og i organisationer, samt at mobilisere inter-national enighed om nødvendigheden af at reagere, og hvordandette skal gøres. Den bedste håndtering af konflikter er gennemforhandlinger og politiske aftaler indgået mellem de involveredeparter. Her kan repræsentanter fra det internationale samfundofte bidrage til dialog og optræde i roller, som på det rette tids-punkt kan virke fremmende for forsoning. En sådan mæglings-indsats bygger ofte på en tillid og en forståelse, der er opbyggetigennem længere tilstedeværelse.Regeringen prioriterer en diplomatisk indsats for at fremmedet internationale samarbejde om ”Responsibility to Protect(R2P)”. R2P handler om staters kollektive ansvar for at beskyttecivilbefolkninger mod folkedrab, etnisk udrensning, for-

UDVIKLINGSSAMARBEJDETDanmark har et bredt udviklingspolitisk engagement og opfat-tes som en stærk udviklingspartner samt en troværdig udvik-lingspolitisk aktør. Det giver indflydelse, anseelse og mulighederfor at fremme målene i den danske udviklingspolitiske strategi,”Retten til et bedre liv – Strategi for Danmarks udviklings-samarbejde”. Strategien trækker på sammenhængen mellemflere forskellige politikområder, og skaber et godt fundament foren fattigdomsorienteret udviklingspolitik, der har fokus påmenneskerettigheder, demokrati, grøn vækst, beskæftigelse ogbæredygtig udvikling.Der er en ganske betydelig indsats over den samlede, fattig-domsorienterede udviklingsbistand, der bidrager til konflikt-forebyggelse og fremme af stabile og inklusive samfund. Udvik-lingsbistanden har blandt sine prioritetsområder fokus påstabilitet og beskyttelse, herunder på at opbygge og genopbyggevitale samfundsinstitutioner, skabe vækst og beskæftigelse ogmere generelt skabe de bedste rammer for borgeres inddragelseog deltagelse i det politiske liv, hvilket skaber tillid i befolk-ningen til staten. Undersøgelser i Afghanistan viser f.eks.,at jobskabelse og økonomisk udvikling er en topprioritet.Det internationale samfunds fælles bidrag kan her bidrage tilat fremme stabiliteten og den langsigtede udvikling.

”NEW DEAL” FOR DET INTERNATIONALE ENGAGEMENT I SKRØBELIGE STATERDanmark arbejder aktivt for at implementere den globaleaftale,New Deal for Engagement in Fragile States,der skalsikre, at internationale indsatser indenfor fred, stabilitet ogudvikling i skrøbelige og konfliktramte stater bliver mereeffektivt og bygger på lokalt ejerskab. Danmark er særligtengageret i New Deal-processen i Somalia, Sydsudan ogAfghanistan. Udviklingsministeren er medformand for detInternationale Dialogforum for Freds- og Statsopbygning,der består af donorlande fra OECD og de skrøbelige statersorganisation, g7+. Her spiller Danmark en vigtig rolle i arbejdetfor at styrke dialogen mellem nationale aktører, donorer, andreudviklingspartnere, multilaterale organisationer og civil-samfundet. Målet er blandt andet at fremme samtænkte inter-nationale indsatser med afsæt i nogle særligefreds- ogstatsopbygningsmål,der er rettet specifikt mod stabiliseringaf skrøbelige situationer. Disse fem mål, som de skrøbeligestater selv har stået i spidsen for at definere, opridser nogleområder der er særlig vigtige at fokusere på i genopbygningaf lande, der er præget af skrøbelighed og konflikt.De fem freds- og statsopbygningsmål er:Legitim og inklusiv politik:Man skal fremme inklusive politiskeaftaler og konfliktløsning.Sikkerhed:Etablere og styrke befolkningens sikkerhed.Retssikkerhed:Adressere uretfærdig behandling og øgebefolkningens adgang til retssikkerhed.Økonomisk vækst:skabe beskæftigelse og forbedre levevilkår.Indtægter og serviceydelser:Styre indtægter og byggekapacitet til ansvarlig og lige fordeling af serviceydelser.Den danske indsats som medformand for den InternationaleDialog afspejler regeringens prioritering af at sikre så goderammer som muligt for at yde effektiv udviklingsbistandtil skrøbelige lande og situationer, hvor der på finansloven for2013 samlet er afsat 1,3 mia. kr.

I udviklingssamarbejdet lægges stor vægt på lokalt ejerskab,og at samarbejdet støtter den folkelige deltagelse i udviklings-processerne. Et meget afgørende bidrag er gennem den omfat-tende og vigtige danske støtte til civilsamfundet. Bådeinternationale og nationale civilsamfundsorganisationer er ogsåofte i længere tid nødvendige bidragsydere for at sikre, at socialetjenester når ud til befolkningen i lokalområderne, når staten erfraværende, og sikkerhedsforholdene er prekære. Civilsamfunds-samarbejder på lokalt niveau er også med til at sikre den rettebalance i mellem indsatserne i skrøbelige stater og med til atfremme menneskerettighederne, styrke adgangen til at deltagei det politiske liv, samt styrke den demokratiske kontrol med deoffentlige myndigheder, herunder sikkerhedsstrukturerne.På politisk niveau fremstår det Internationale Dialog Forumfor Freds- og Statsopbygning som et stærkt initiativ, der erdrevet af de berørte stater selv.Målene for den samlede danske indsats i et prioritetslandog sammenhængen mellem de forskellige danske bidrag indenfor en international ramme vil fremover blive beskrevet i lande-politikpapirer for prioritetslandene. I de lande, hvor det eraktuelt, vil samtænkte indsatser indgå som en del af de samledeindsatser.Udviklingsbistanden kan sammen med diplomatiske ind-satser ofte være et helt centralt instrument, der anvendes i engiven stabiliseringsindsats.

MILITÆRE KAPACITETERSkabelse af basal fysisk sikkerhed er et grundelement i mangestabiliseringsindsatser og vil oftest inkludere militære værktøjer.På det militære område har Danmark en bred vifte af land-,luft- og søbaserede kapaciteter, som kan gennemføre tradi-tionelle militære operationer samt medvirke til at opbyggeeffektive sikkerhedsinstitutioner. Militære operationer til gavnfor en stabiliseringsindsats kan være fredsbevarende operationeri regi af FN, men også mere offensive operationer som denNATO-ledede operation i Libyen, pirateribekæmpelse ud forAfrikas Horn og den samlede indsats i Afghanistan.Militær kapacitetsopbygning er en samlebetegnelse for deaktiviteter, der bedst foretages med militære virkemidler forat bidrage til at gøre partneren i stand til at varetage egnesikkerhedsudfordringer. Opbygning af sikkerhedsstyrker kanske gennem for eksempel rådgivning i forbindelse med institu-tionsopbygning samt træning, mentoring og under visningaf beslutningstagere, militære ledere og militære enheder. Deterikkeet udtryk for, at militæret skal overtage civile aktørersopgaver.Militær kapacitetsopbygning kan både finde sted under enkonflikt og anvendes som forebyggende middel i skrøbelige sta-ter. Forsvaret har bl.a. med specialoperationsstyrker bidraget tilden militære kapacitetsopbygning i Afghanistan for at sikre, atafghanerne kan tage vare på egen sikkerhed. Forsvaret bidragerogså til opbygning af militære kapaciteter i lande, hvor der ikke

er indsat danske styrkebidrag. I Østafrika ydes der assistance tilopbygningen af den kenyanske kystvagt og den østafrikanskereaktionsstyrke for at sikre denne regions langsigtede stabilitet.Forsvaret har også siden konflikterne på Balkan i 1990’erne haftet sikkerhedssamarbejde med regionens lande, hvilket harbidraget til en langsigtet positiv udvikling for regionens sikker-hedsinstitutioner. Hjemmeværnet har også kapaciteter, der kananvendes i stabiliseringsindsatser. Operativt har hjemmeværnetbl.a. været anvendt til bevogtningsopgaver, mens man inden forkapacitetsopbygning har deltaget i bl.a. træning og uddannelseaf sikkerhedsstyrker.Militære kapaciteter kan desuden indsættes, hvor civile aktø-rer anmoder om støtte på grund af fysiske adgangsforhold ellersikkerhedssituationen. Militær støtte til civil genopbygning hari disse tilfælde til formål at understøtte tidligst mulig iværksæt-telse af civile genopbygningsaktiviteter. Med denne støtte kander på landets anmodning (re)etableres de grundlæggendesamfundsstrukturer, der er nødvendige for at opnå stabilitet ogsikre bæredygtige løsninger. Forsvaret kan også i særlige tilfældeunderstøtte humanitære nødhjælpsindsatser, f.eks. støtte tiltransport af personel og materiel. Dette var eksempelvis tilfældeti forbindelse med jordskælvet og oversvømmelserne i Pakistan ihhv. 2005 og 2010. Desuden kan nævnes den militære eskorteaf FN’s fødevareprograms skibe til Somalia i 2007-2008, derhavde sigte på at afværge en humanitær katastrofe. Brug af danskmilitær kapacitet i forbindelse med humanitære indsatser vilvære baseret på internationale aftaler, herunder de såkaldteMCDA-retningslinjer.

POLITIETS KAPACITETERMILITÆRE OPERATIONERSBIDRAG TIL STABILISERINGMilitære indsatser kan udgøre et vigtigt bidrag til stabili-sering. Det afgørende er konteksten, og hvilke over-ordnede mål de rettes mod. Forsvaret kan principieltbidrage med militær kapacitetsopbygning inden for allede opgaver, som forsvaret løser hjemme og i internatio-nale operationer. Forsvaret er trænet og uddannet til atvaretage det fulde spektrum af operationstyper fra militærkapacitetsopbygning i fredstider over fredsstøttendeoperationer til større og højintensive kampoperationer.Selvom de fredsstøttende og fredsskabende operationeroftest er dem, der forbindes med stabilisering, så kan detfulde spektrum af operationer virke stabiliserende, når detindgår i en overordnet politisk strategi. Forsvarets bidragtil stabilisering kan finde sted både før, under og eftervæbnet konflikt. Når Danmark yder militære bidrag tilstabilisering, står der ofte liv på spil, og det er derforsærligt vigtigt at skabe fælles forventninger til ogforståelse for den risiko, det indebærer.

Der er et stigende behov for polititilstedeværelse i krise-styringsoperationer, og både FN og EU gør stadig mere ud afbetydningen af politiudsendelser. Danmark er i stand til at ydepolitibidrag til internationale missioner på op til 75 årsværk.Dansk politi har gennem mange år deltaget i fredsstøttendeoperationer. De senere år har det primært været gennem EU,at danske polititjenestemænd udsendes til f.eks. Kosovo ogAfghanistan. I fremtiden vil behov i prioritetslande i Afrika fåstørre opmærksomhed. Udsendelserne sker f.eks. som ledere ogtrænere, hvor de danske polititjenestemænd viderebringer dehøje, danske standarder for politiarbejdet og på den mådebidrager til at højne niveauet for retshåndhævelse i skrøbeligestater.

CIVIL KAPACITETDet øgede internationale og danske fokus på skrøbelige staterhar skabt et øget behov for civile eksperter, som kan udsendesmed kort varsel, en såkaldt civil kapacitet. Hermed menes civileeksperter, der kan udsendes som rådgivere til konfliktzoner ogustabile områder. Det gælder ikke mindst i de tidlige post-konflikt faser, hvor der ofte er mangel på lokal kapacitet, og hvorrisikoen for tilbagefald til konflikt er stor. Det er i disse situa-tioner vigtigt at kunne reagere hurtigt for at fastholde sikkerhed,opbygge tillid til politiske processer og styrke national kapacitetsom fundamentet for en holdbar fred. Også indsatser inden forretssektoren (Rule-of-Law) er meget vigtige i stabiliserings-

indsatser. Her kan Danmark bidrage ved at støtte en multilateralindsats økonomisk eller ved selv at stille kapaciteter til rådighed.Det er vigtigt, at de danske indsatser er målrettede ogafgrænsede til områder, hvor vi kan sikre størst mulig effekt.Danmark har igennem en årrække opbygget erfaring fra skrøbe-lige stater. Erfaringer fra bl.a. Afghanistan, Liberia og Sydsudanviser, at dygtige danskere i internationale missioner kan spilleen vigtig rolle i forhold til stabilisering, konfliktforebyggelse ogfredsopbygning. En væsentlig del af de civile kapaciteter og deresindsættelse koordineres i Freds- og Stabiliseringsberedskabet(tidl. ’IHB’) og der er blandt andet udsendt personale til atdække områder som integreret ledelse og planlægning, sikker-heds- og retssektorreform og opbygning af lokal kapacitet.Individer kan spille en afgørende rolle og kan, hvis de har derigtige kompetencer, operere i systemer og fremme samarbejdemellem organisationer på en måde, så de bygger bro og skaberresultater. Et eksempel på dette har været udstationeringen afcivile eksperter i det afghanske undervisningsministerium, hvorde har rådgivet om opbygningen af ministeriet, lønreform ognye procedurer, der kan bidrage til at skabe en mere effektivundervisningssektor. Det er ofte fremskridtene i undervisnings-sektoren, som den afghanske befolkning nævner først, når denskal pege på fremskridt. Et andet eksempel er de udsendtestabiliseringsrådgivere i Helmand-provinsen, som har haft tilopgave at iværksætte indledende genopbygning i områder, hvordet var for farligt for civile organisationer at arbejde udenbeskyttelse. Stabiliseringsrådgiverne har arbejdet i samspil medde militære styrker i området.I visse tilfælde kan Politiets Efterretningstjeneste bidrage.Dette foregår bl.a. ved, at PET frem for egentlige udsendelser

REDNINGSBEREDSKABETS KAPACITETERMange skrøbelige stater ligger i områder, der jævnligt rammesaf naturkatastrofer, og de har ofte meget større vanskelighederved at håndtere konsekvenserne af naturkatastrofer og huma-nitære katastrofer end velfungerende stater. Den rette responspå katastrofer kan være afgørende for, at en skrøbelig stat ikkeudvikler sig til at blive et konfliktområde. Ligesom civilenødhjælpsorganisationer bidrager Beredskabsstyrelsen med akutafhjælpning af konsekvenserne ved katastrofer. Dette såseksempelvis i forbindelse med de omfattende oversvømmelser iPakistan i 2010-2011. Her bidrog Beredskabsstyrelsen medvandrensningskapaciteter, nødhospitaler, it-udstyr samt en telt-lejr. Beredskabsstyrelsen indsats i Pakistan opfattes i dag som’best practice’. Beredskabsstyrelsen bidrager også med en merelangsigtet udvikling af beredskabskapaciteterne i modtager-lande. Dette involverer opbygning og organisering af rednings-beredskaber, beredskabsplanlægning, støtte til dimensioneringsamt opbyggelse og iværksættelse af beredskabsuddannelser.Et eksempel på dette er Beredskabsstyrelsens engagementpå Balkan, hvor man bl.a. har bidraget med rådgivningaf nationale myndigheder samt afholdelse af seminarerog undervisning.

FREDS- OG STABILISERINGSFONDEN2011-2014•Oprettet med Forsvarsforliget 2010-14og forlænget med Forsvarsforliget 2013-17.•I alt mellem 2010 og 2014: 930 mio. kr.,hvoraf ca. 50 % er udviklingsbistand.•Regionale programmer forAfrikas Horn 2011 – 2014 (215 mio. kr.).Afghanistan/Pakistan 2011 – 2014 (185 mio. kr.).Europa 2011 – 2014 (68 mio.kr.).Sahel-regionen 2013 – 2017 (125 mio. kr.).Kapacitetsopbygning af de afghanske sikkerhedsstyrker,også post-2014 (i gennemsnit 100 mio. kr. årligt).•KriseberedskabF.eks. støtte til Libyen (20 mio. kr.), Sydsudan(25 mio. kr.) og Syrien (øremærket ca. 20 mio. kr.).

FREDS- OG STABILISERINGSFONDENIndsatser i skrøbelige og konfliktramte stater kræver finansieringud over det, som anses for officiel udviklings bistand.F.eks. kan udviklingsmidler ifølge internationale aftaler ikkeanvendes til at støtte opbygning af militære sikkerhedsstyrker.Derfor har en række lande, herunder Danmark, indført finan-sieringsmekanismer, som gør det muligt at støtte et brederespektrum af stabiliseringsindsatser indenfor den samme ramme.På den måde er det muligt i praksis at imødekomme behovetfor en fleksibel og sammenhængende planlægning og bidragekomplementært til den langsigtede udviklingsbistand.Den danske ”Freds- og Stabiliseringsfond” kan anvendes tilat støtte multilaterale og bilaterale indsatser, der understøtterbredere stabiliseringsinitiativer, genopbygning og kapacitets-opbygningsprojekter i krydsfeltet mellem sikkerhedog udvikling. Fonden, som er sammensat af såvel midlerfra udviklingsbistanden som fra andre budgetter, finansieres overUdenrigsministeriets og Forsvarsministeriets budgetter. Forat sikre en koordineret tilgang og en strategisk anvendelse affondens midler, træffer den interministerielle samtænknings-styregruppe beslutningerne om hvilke indsatser, der skal støttesog udstikker strategiske retningslinjer for fondens virke.

Anvendelse af Freds- og Stabiliseringsfondens midler sker udfra en række tværgående principper, som sikrer, at fondenkomplementerer øvrige danske indsatser. Disse principperinkluderer:•Samtænkning:Samtænkningsaspektet skal indtænkes ialle indsatser. Indsatserne skal ses i sammenhæng og skabesynergier med øvrige danske og internationale indsatseri samme land eller region.•Regionalt fokus:Stabiliseringsopgaver skal ofte løsespå tværs af grænser, og er ofte regionale af natur. En affondens styrker er, at den er indrettet til også at kunnehåndtere sådanne stabiliseringsopgaver med et regionaltomfang.•Risikovillighed:Fonden kan i større grad end andreindsatser støtte særligt risikobetonede indsatser.Den konkrete risikoafvejning vil bero på, om indsatsensmulige resultater kan opveje risikoen for, at investeringerkan gå helt eller delvist tabt.•Fleksibilitet:Indsatserne skal være fleksible henset tildet faktum, at konfliktbilledet ofte ændrer sig hurtigt.Her muliggør fondens rammer med jævnlige styre-gruppemøder samt en pulje med uallokerede midlerhurtige og fleksible reaktioner på nye udfordringer.De grundlæggende betingelser for stabilisering er, at der ofte vilvære modsatrettede behov for finansiering af indsatser i skrøbe-lige stater, f.eks. krav om på den ene side forudsigelighed oglangsigtet kapacitetsopbygning og på den anden side fleksibilitet

SAMTÆNKT INDSATS I SYDSUDANIGANGSAT I 2012Da Sydsudan efter årtiers borgerkrig opnåede selv-stændighed i juli 2011, rykkede Danmark hurtigt ind medet samlet udviklings- og stabiliseringsprogram. Beroendepå internationale erfaringer og evalueringer stod det klart,at der var behov for en integreret tilgang til udvikling,demokratisering og sikkerhed, hvis enkeltindsatserneskulle have effekt i et gennemmilitariserede samfund somSydsudan. Programmet på 205 mio. kr. løber fra 2012-2015 og er et godt eksempel på en samtænkt indsats,hvor den langsigtede bistand opererer side om side medpolitiske, humanitære og militære værktøjer. Det danskeengagement er rettet mod kerneprioriteringer i Sydsudansfreds- og statsopbygningsprocesser og fokuserer på de tokomponenter: god regeringsførelse og befolkningens sik-kerhed.Freds- og Stabiliseringsfonden bidrager med 25 mio. kr.,og støtter i samarbejde med Storbritanniensikkerhedssektorreform samt fremme af civil-militær ko-ordination i FN gennem rådgiverbistand til FN’s humani-tære koordinators kontor. Det danske forsvar har udstatio-neret et antal officerer ved FN’s mission i Sydsudan,UNMISS, ligesom der er flere tilknyttede danske civilerådgivere, inklusive chefen for EU’s luftfarts-sikkerhedsmission, EUAVSEC.

og hurtighed. Det imødekommes af fondens to vinduer. Detene indeholder flerårige regionale programmer, der fokuserer påden langsigtede institutionsopbygning, og som kan imøde-komme behovet for store og ikke-øremærkede bidrag til demultilaterale organisationers indsatser. Det andet vindue ermidler, der kan udmøntes hurtigt og fleksibelt i forbindelse medakut opståede behov.Henset til fondens tværministerielle forankring og finan-siering fra tre forskellige finanslovskonti er det en løbendeudfordring at sikre en let administration af fondens midler.Freds- og Stabiliseringsfondens indsatser samtænkes mest muligtmed den fælles landeprogrammering af udviklingsbistanden,bl.a. gennem fælles overordnede landepolitikpapirer, som deteksempelvis er tilfældet for Afghanistan og Somalia. I Sydsudaner støtten fra Freds- og Stabiliseringsfonden f.eks. integreret iden langsigtede udviklingsbistand.

NORDISK SAMARBEJDEDe nordiske lande har en lang tradition for tæt samarbejde.Det gør sig også gældende i forhold til stabiliseringsind-satser og finder primært sted gennem det nordiske for-svars- og sikkerhedspolitiske samarbejde (NORDEFCO).Samarbejdet, der hviler på principper om fleksibilitet ogåbenhed, har vist, at vi sammen står stærkere i disse ri-sikofyldte og vanskelige opgaver, end vi gør alene. Et godteksempel på en fælles nordisk indsats er engagementeti de østafrikanske reaktionsstyrker. Derudover har de nor-diske lande sammen bidraget til sikkerhedssektorreformerpå Balkan, i Ukraine og i Georgien.

SAMTÆNKNING I FNFN er med sin særlige legitimitet, brede vifte af instrumenter ogglobale tilstedeværelse før, under og efter en væbnet konflikt denhelt centrale spiller i de fleste stabiliseringsindsatser, både på detoverordnede niveau i forhold til den globale værdipolitik (f.eks.menneskerettighederne), og på det specifikke landeniveau f.eks.i form af mandatgiver og udførende part i mange af indsatserne.FN er derfor ofte den vigtigste samarbejdspartner i forbindelsemed Danmarks engagement i skrøbelige stater. Danmark har ien årrække arbejdet for at styrke integrationen af FN’s indsatserpå landeniveau. Det handler om større gennemslagskraftpå landeniveau og en mere effektiv udnyttelse af knapperessourcer. Betydelige fremskridt er opnået i FN’s reformproces,der har til formål at skabe større kohærens på tværs af politik-områder, klarere arbejdsdeling og bedre sammenhæng mellemFN-aktørerne i de enkelte lande. Integrerede fredsbevarende ogfredsopbyggende missioner kan bidrage til en fælles strategiskramme for FN’s indsatser med en overordnet leder, et overordnetbudget, et samlet program og et hovedkvarter. FN arbejderpå den vis med at styrke effektiviteten, koordinationen ogkvaliteten på tværs af verdensorganisationens forskelligartedeindsatser (fredsopbygning, sikkerhed, udvikling og til delshumanitært).

SAMTÆNKNING I EUEU er fortsat en voksende spiller på det udenrigspolitiskeområde. Det gælder også inden for krisestyring, konflikt-forebyggelse og fredsbevaring. Etableringen af Den FællesUdenrigstjeneste i 2010 har givet et stærkere udgangspunktfor implementeringen af EU’s fælles udenrigspolitik i praksis.Men selvom grundlaget er styrket, opleves det fortsat som enudfordring at sikre den gennemslagskraft som EU – i kraft afsin størrelse – potentielt vil kunne opnå. I forbindelse medDanmarks EU-formandskab i 2012 igangsatte udenrigs-ministeren derfor en debat om styrket samtænkning i EU.Kommissionen og Udenrigsrepræsentanten er nu i færd medat udarbejde en strategi for samtænkning i organisationen, ogmedlemsstaterne arbejder samtidig på at øge effektiviteten ogsamtænkningen af EU’s krisestyringsprocedurer. Danmark harværet instrumentel i denne proces og har bl.a. med en rækkeligesindede lande spillet ind med konkrete anbefalinger til,hvordan arbejdsgangene kan målrettes til bedre samtænkning.På grund af forsvarsforbeholdet kan Danmark ikke deltagei udarbejdelsen og gennemførelsen af Unionens afgørelserog aktioner indenfor forsvarsområdet. Dette begrænser Dan-marks deltagelse i nogle af EU’s samtænkte indsatseri skrøbelige stater. Eksempler på dette er EU’s træningsmissioneri Somalia og Mali, der begge opbygger lokale sikkerhedsstyrker.

FN ER MED TIL AT SÆTTE RAMMERNE FOR FRED OG STABILISERINGFN er en vigtig, hvis ikkedenvigtigste, spiller når det gælderom at udføre stabiliserende indsatser i skrøbelige og post-konflikt stater. FN er central for fredsbevarende missioner, forlevering af konkrete indsatser udført igennem FN’s fonde ogprogrammer – men er også den vigtigste spiller når det drejersig om at opstille det internationale rammeværk inden forhvilket stabiliseringsindsatserne foregår. Dette gælder bådeift. landespecifikke sikkerhedsrådsresolutioner (missions-mandater, sanktioner mm.) samt normative resolutioner omkvinder, børn, civil beskyttelse og naturressourceforvaltningi konflikt- og postkonfliktsituationer.I 2005 etablerede FN en egentlig fredsopbygningsarkitekturi erkendelse af kritiske mangler i håndteringen af den vanske-lige overgang til varig fred i postkonfliktsituationer. Med bl.a.dansk støtte etableredes en mellemstatslig fredsopbygnings-kommission (PBC), -støttekontor (PBSO) og –fond (PBF).Ambitionen var at nedbryde silotænkningen og samle FN omen sammenhængende fredsopbygningsstrategi. Endviderevar hensigten at sikre politisk bevågenhed og mobilisering afressourcer til postkonfliktlande, der ikke figurerede højt påden internationale dagsorden, hvor fokus har været rettet modlande i aktiv konflikt. Vurderingen er, at fredsopbygnings-arkitekturen endnu ikke har indfriet de høje forventninger.På trods af at have bidraget til resultater i nogle postkonflikt-lande og igangsættelse af reformer i FN har fredsopbygnings-arkitekturen foreløbigt ikke ført til en ny tilgang til skrøbeligeog postkonflikt stater i FN. Den politiske vilje er der dogstadig, og Danmark arbejder fortsat sammen med relevantepartnere for at fremme dagsordenen i FN, herunder at skabesammenhæng med New Deal engagementet.

Gennem de seneste 10 år har Danmark gennem EU-samarbejdetpå civilbeskyttelsesområdet opbygget en dedikeret kapacitet tilgensidig hjælp i tilfælde af natur- og menneskeskabte katastroferog ulykker såvel indenfor som udenfor Unionen. Dette arbejdeomfatter anvendelse af alle tilgængelige civile som militærekapaciteter i en given situation og er opbygget på struktureretvis, herunder bl.a. ved en såkaldt modulbaseret tilgang.Modul-systemet, som er opbygget på dansk initiativ, medførerbl.a., at kapaciteterne er interoperative og derved kan øves ogoperere sammen i konflikt- og katastrofeområder. Samarbejdethar bl.a. til formål at sikre en bedre sammenhæng i beredskabs-planlægningen i forholdet mellem forebyggende tiltag,kapacitetsopbygning og kapaciteter til akut respons.

SAMTÆNKNING I NATOCivil-militær samtænkning er – ikke mindst grundet danskinitiativ – de senere år for alvor blevet sat på NATO’s dagsorden.NATO har med vedtagelsen af det nye strategiske koncept i2010 bekræftet behovet for koordination af den civile, politiskeog militære side af et engagement, som en helt afgørende for-udsætning for succes i krisestyringsoperationer. Konkret betyderdet en styrkelse af NATO’s evne til at interagere og koordineremed civile, nationale og internationale aktører. Til dette formåler der oprettet en mindre civil-militær planlægningskapacitet.Denne indeholder civil ekspertise for at sikre, at der tages højdefor civile dimensioner i planlægningen og for at sikre, at NATOkan operere sammen med civile aktører – såkaldt plug and play.Samtidig anerkendes det, at der kan være situationer, hvor civileaktører ikke kan levere en sådan civil kapacitet. I disse tilfældebør NATO – i fraværet af alternativer – være i stand til atplanlægge og implementere en koordineret anvendelse afmilitære og civile kapaciteter. Der er ikke tale om, at NATO skalovertage civile opgaver.

ERFARINGER DER SKAL STYRKEDANMARKSFREMTIDIGESAMTÆNKTEINDSATSERErfaringerne med stabilisering og brugen af samtænkte indsatserer blevet udviklet over det seneste årti. Det gælder organisa-tioner som FN, OECD, NATO, EU, Verdensbanken og forførende lande indenfor stabilisering og forebyggende sikkerhed.I de første år efter 2000 var stabiliseringsindsatserne med etinternationalt militært engagement kendetegnet ved en udvidetversion af det praktiske samarbejde mellem militære og civileaktører på lokalt, taktisk niveau fra 1990’ernes Balkan-missioner.Først i midten af tiåret begyndte større læringsprocesser, isærsom følge af erfaringer med de omfattende og kompleksemissioner i Irak og Afghanistan, men også fra mindre (menligeledes komplekse) fredsopbygningsmissioner i FN-sammen-hæng i Afrika og andre steder.Danmark er med i kredsen af donorer, der i særlig gradfokuserer på stabiliseringsindsatser. Kredsen blev etableretaf Danmark sammen med Storbritannien, USA, Canada,Nederlandene, Tyskland og Australien. Ligesom Danmark harStorbritannien og Nederlandene gjort sig en række erfaringermed anvendelsen af freds- og stabiliseringsfonde. Der er enighedom, at fondene bidrager positivt gennem sammentænkte ind-satser, som er komplementære til udviklingsbistanden, de civileudsendelser og militære operationer. Alle landene er også pålinje med FN’s generalsekretær i understregningen af vigtighe-den af at styrke den civile kapacitet og yderligere integrerekapaciteten i de samtænkte stabiliseringsindsatser.Der er desuden søsat en række indsatser til at styrke resultat-målingen og erfaringsopsamlingen fra tidligere stabiliseringsind-satser, i erkendelse af, at der mangler viden om, hvad der virkerog ikke virker i samtænkte stabiliseringsindsatser.På baggrund af egne og internationale erfaringer harDanmark løbende justeret tilgangen til stabiliseringsindsatser.De følgende afsnit sammenfatter centrale erfaringer på områdetog udstikker pejlemærker for Danmarks fortsatte engagement isamtænkte stabiliseringsindsatser.

INDSATSER SKAL BYGGEPÅ EN GRUNDIG FORSTÅELSEAF ÅRSAGERNE TIL KONFLIKTFor at identificere hvordan der bedst kan bidrages til stabili-sering, må de bagvedliggende årsager til en given konfliktklarlægges, herunder hvad der driver den videre og aktørernesskiftende interesser og alliancer. Denne forståelse er central somudgangspunkt for en helhedsorienteret planlægning og respons.Den danske ”Politik for skrøbelige stater” understregerbehovet for realisme og pragmatisme i arbejdet for at skabeholdbare, legitime og inklusive politiske løsninger. Indsatser skalbaseres på grundige kontekstanalyser og skal bygge på soliddialog med nationale partnere i de enkelte lande, internationalinformationsudveksling samt i samarbejde med forsknings- ogcivilsamfundet.Også i samtænkte strategier er det en vigtig forudsætningfor bæredygtigheden af indsatsen, at den bygger på nationaleprioriteter. Danske indsatser vil som udgangspunkt tage deresafsæt i aftaler udarbejdet af landene selv. I skrøbelige stater somfx Afghanistan, Somalia og Sydsudan er der aftaler (underudvikling), der knytter den vigtigste prioritering for landetsudvikling til en finansieringsplan. Det er vigtigt, at den typeaftaler – mange steder kaldet ”Compacts” – er bestemmende fordet danske og internationale samarbejde med landet. I andrelande kan der være andre typer aftaler eller prioriteringsplaner.Det afgørende er, at danske indsatser fremmer lokalt defineredeprioriteter og ikke bidrager til at skabe parallelle strukturer ellerduplikere andres indsatser. Danske indsatser kan ikke stå alene,men skal indgå i det internationale samfunds samlede bidrag,

og understøtte at det internationale samfund bidrager bedstmuligt og sammenhængende til den stabiliseringsproces, landetselv styrer. Ofte vil danske bidrag indgå i en multilateral indsats.I anerkendelse af nødvendigheden af at styrke ejerskabog kapacitet lokalt kanaliserer regeringen i stigende grad udvik-lingsmidler gennem lokale myndigheder og programmer, ioverensstemmelse med ’New Deal-principperne’ om støtte tilskrøbelige stater. I Afghanistan er der f.eks. indgået forpligtendeaftaler herom igennem Afghanistan Compact, Chicago-aftalenog Tokyo Mutual Accountability Framework.Danmark skal bidrage til at finde løsninger på underliggendepolitiske konflikter. Dette gøres bl.a. i det regionale freds-og stabiliseringsprogram for Afghanistan-Pakistan regionen.Programmet indeholder en komponent, der direkte støtterinitiativer til fred og forsoning, sideløbende med en komponent,der bl.a. bidrager til kapacitetsopbygning af de afghanskesikkerhedsstyrker.I Mali og Sahel-regionen har Danmark specifikt bidraget tilkontekstanalyse og lokal dialog med fokus på ikke blot at symp-tombehandle, men også at tage fat i de grundlæggende årsagertil konflikt. Udviklingen i Mali illusterer samtidig, at det inter-nationale samfund kan blive bedre til at skabe sammenhængmellem analyse og handling med henblik på bedre at kunnegribe forebyggende ind. Med Mali frisk i erindringen, vil rege-ringen støtte fredsindsatser, der inddrager den brede befolkningog understøtter en bæredygtig fred.Dette betyder også, at indsatserne bør være fokuseret på deregioner, hvor Danmark, f.eks. igennem længere tids tilstede-værelse, har særlige kompetencer til at støtte stabiliseringsarbejdet.

DANSKE NGO’ER– ET EKSEMPEL FRA AFGHANISTANInddragelse af danske, internationale og lokale civileorganisationer kan være afgørende for at levere enrelevant målrettet støtte. Før den internationale inter-vention i Afghanistan i 2001 havde en række danske civileorganisationer allerede i mange år arbejdet for at hjælpede fattigste og mest udsatte grupper af den afghanskebefolkning. Det viste sig at blive uvurderligt at kunnetrække på organisationernes erfaringer og behovsana-lyser, da der hurtigt skulle iværksættes massiv civil støttetil statsopbygning og social udvikling med henblik på atstabilisere landet. Da Verdensbanken, umiddelbart efterat Talibanstyret var væltet, gennemførte sin ”needsassessment” blev organisationernes erfaringer inddraget.Bl.a. blev DACAAR’s mangeårige erfaring med en”community” baseret tilgang brugt i tilrettelæggelsen afdet stort anlagte National Solidarity Programme, somafghanerne i dag selv betragter som et af de mest succes-rige programmer. Programmet blev medfinansieret afDanmark. De danske NGOer har siden da indgået i detfaglige Afghanistan-netværk, der også omfatter forskereog journalister, som mødes med Udenrigs- og Forsvars-ministeriet for at drøfte nye strategier, situationen iAfghanistan og erfaringer med implementering af bistand.

FÆLLES FORSTÅELSE AFOPGAVEN OG FÆLLES TRÆNINGSiden årtusindskiftet har de civile og militære aktører tilnærmetsig hinanden i forståelsen af, hvad det vil sige at lave stabilise-ringsindsatser. Indsatserne involverer mange forskellige aktører,og derfor er det en udfordring at nedbryde silotænkning. Sam-tænkning kræver tid og opbygning af tillid og fælles forståelse.At skulle nå til enighed om fælles mål på tværs af faglige bag-grunde er ikke enkelt. Det indebærer af og til faglige uoverens-stemmelser og strategiske konfrontationer om i hvilken retning,man skal gå. Den internationale erfaring peger på et omfattendebehov for fælles analyse, planlægning og koordinering melleminternationale donorer, regionale partnere og lokale aktører.Der har været blandede erfaringer med at gennemføre dette ipraksis, men der er stigende anerkendelse af dets vigtighed.For de militære aktører er der sket et skift i fokus fra hoved-sageligt at se kerneopgaven som kampoperationer til også, bådemed hensyn til doktriner, operationsplaner og træning oguddannelse, at se konfliktforebyggelse samt fredsopbygning som

FOREBYGGENDE OG FOKUSERETSAMTÆNKNING I PRAKSIS:ANTI-PIRATERII Somalia, hvor dansk skibsfart flere gange har væretudsat for pirateri, har man valgt en helhedsorienterettilgang til problemet. I forståelse af at pirateri er etproblem, der har rod i, at mange unge somaliske mændikke ser nogen anden levevej end det risikofyldte pirateri,har Danmark både et militært bidrag i form af danskefregatters og støtteskibes deltagelse i NATO’s OceanShield operation i Adenbugten og et civilt bidrag, der gårud på at forbedre livsgrundlaget for somalierne. Derud-over støtter Danmark FN i at sikre et bedre retssystem,politi og fængselsvæsen i Somalia, så man både styrkerde statslige strukturer, der er nødvendige for at sikrestabilisering på lang sigt, og sikrer sig, at de tilfangetagnepirater kan få en retfærdig retssag.

en del af den militære indsats. Erfaringer fra de storeog komplekse missioner i Irak og Afghanistan, har bidragettil dette. Af forebyggende samarbejder kan bl.a. nævnes opbyg-ningen af den afrikanske sikkerhedsarkitektur, hvor Danmarkog de nordiske lande har udsendt militære rådgivere til AU ogEASF.Det er vigtigt at skabe fælles forventninger blandt deforskellige aktører, som på Danmarks vegne arbejder medstabiliseringsindsatser. Både militært personel og udviklings-aktører bør kende til hinandens organisationer og til de fællesmålsætninger for stabiliseringsindsatsen. Det er derfor vigtigt,at alle potentielt involverede aktører hjemmefra har gennemgåettræning og uddannelse indenfor stabilisering og fået kendskabtil de andre aktørers retningslinjer og handlemåder samt et fællessprog. Det er vigtigt, at alle aktører har en klar ide om måletmed den danske indsats og sammenhængen med konfliktensendemål og ikke mindst samspillet med de midler, som detinternationale samfund bringer i spil. Samtidig skal der væreen åben diskussion af, hvilke omkostninger der er acceptable iprocessen. Den forudgående fælles analyse af årsagerne til kon-flikt bør ledsages af en tidlig fælles forståelse af, hvilke aktørerder kan bidrage med kompetencer til at løse dele af den fællesmålsætning. Derfor er det vigtigt at inddrage alle relevanteaktører, så snart en potentiel indsats identificeres.Viden om andres kapaciteter underbygger også mulighedenfor at kunne handle hurtigt og effektivt med de rette ressourcerpå afgørende tidspunkter for eksempel i en destabiliserendeeskalering af en konflikt.

KAPACITETS- OG INSTITUTIONS-OPBYGNING ER NØGLEN TILLANGSIGTET STABILITETOpbygning af legitime og repræsentative lokale og statsligeinstitutioner er meget vigtige i forhold til at sikre stabiliserings-indsatsers langsigtede holdbarhed. Ofte undervurderes vanske-lighederne og tidshorisonten ved at opbygge legitime og effek-tive lokale institutioner og fremme inklusive politiske processer.Disse udviklingsprocesser er omfattende og kræver tålmodighedog ’et langt sejt træk’. På denne baggrund spiller kapacitets-opbygningen, bl.a. gennem forsvarets og de civilt udsendteeksperters indsatser, en stadig større rolle. Et vigtigt elementi kapacitetsopbygningen er en styrkelse af den demokratiskekontrol med sikkerhedssektoren. Støtte til retssektorreformer(Rule of Law) er ofte afgørende for at sikre overholdelse af basaleretsstatsprincipper og sikre langsigtet stabilitet.

Et omfattendereviewaf danske civile kapaciteter fra 2010 harbidraget til at afdække muligheder for at styrke og opkvalificerepuljen af danske civile eksperter inden for sektorer, hvorDanmark har særlige forudsætninger. Det har bl.a. udmøntetsig i omlægningen af det tidligere Internationale HumanitæreBeredskab til Freds- og Stabiliseringsberedskabet. Freds- ogStabiliseringsberedskabet har et styrket strategisk fokus på civileeksperter til internationale krisestyringsmissioner og øgetsammenhæng med øvrige prioriterede danske stabiliserings-indsatser. Derudover har Danmark aktivt arbejdet for at styrkeFN og EU’s evne til hurtigere og mere effektivt at bistå med derette civile kapaciteter.Det er en kerneprioritet at sikre, at Danmark kan stille medde rigtige og hurtigt deployerbare kapaciteter. Derfor vil derogså fremadrettet blive fokuseret på at styrke incitaments-strukturer for danske civile eksperter, ligesom regeringen vilprioritere opkvalificering af danske eksperter inden for særligekerneområder samt afsøge, hvordan Danmark i stigende gradkan understøtte syd-syd samarbejde.Det vil være en væsentlig opgave for det danske forsvar fort-sat at kunne bidrage effektivt til samtænkte stabiliserings-indsatser. Forsvaret skal, som det fremgår af forsvarsforliget2013-2017, fortsat kunne deltage i stabiliseringsoperationersamt i forebyggende indsatser. Alle tre værn samt Hjemme-værnet skal kunne bidrage til militær kapacitetsopbygning og tilmilitær støtte til civil kapacitetsopbygning. Evnen til at deltage

RISIKOVILLIGHED OGLØBENDE UDVIKLING AF BIDRAGI takt med det stigende engagement i skrøbelige stater harDanmark engageret sig betydeligt i at fremme en styrket inter-national tilgang til risikohåndtering. Det internationale risiko-håndteringsmøde i København i 2010 tog udgangspunkt ierfaringer fra bl.a. Somalia og Afghanistan og var kimen til etinternationalt samarbejde om fælles principper og styrkede ind-satser lokalt.At gennemføre stabiliseringsindsatser indebærer betydeligerisici. Arbejdet kan være farligt, og der er altid risiko for, atprojekter ikke opnår de ønskede resultater. Samtidig tilstræbesat minimere utilsigtede negative effekter af indsatserne (”Do noharm”). Erfaringerne har samtidig vist, at dette langt fra er let.De mange bistandsmidler i omløb, f.eks. i Afghanistan, kan væremed til at fastholde uretfærdige eller udemokratiske praksisser

og skal modsvares af opbygningen af demokratiske kontrol-mekanismer.Fra regeringens side er der villighed til at acceptere en størrerisiko på grund af de potentielle gevinster ved en stabiliserings-indsats. Derfor handler risikostyring ikke kun om at begrænserisici, men i lige så høj grad om at balancere risici mod deomkostninger, det kan have, hvis det internationale samfundafstår fra at involvere sig. Et eksempel er Danmarks bidragtil AMISOM i 2011-2012. Her var der et akut behov forstabilisering af Somalia og støtte til etablering af en stat medterritorial kontrol med positive konsekvenser for Somalias nød-lidende befolkning. Selvom sikkerhedssituationen i Somaliafortsat er skrøbelig, har AMISOM med succes trængt demilitante islamister i Al Shabaab i defensiven.Det er vigtigt at gøre sig klart, at der er dilemmaer i stabili-seringsindsatserne. Derfor er det afgørende, at man forholdersig til de potentielle risici, når indsatserne tilrettelægges. Bl.a. erdet nødvendigt, at overholdelse og fremme af menneske-rettighederne er indtænkt i stabiliseringsindsatserne.Et eksempel på en dansk indsats, som man på baggrund afen risikovurdering i 2012 valgte at sætte i bero, er opbygningenaf en regional fredsbevarende kapacitet i Rwanda. Samarbejdeter etableret i regi af de Østafrikanske Reaktionsstyrker, som etbidrag til opbygningen af den afrikanske sikkerhedsarkitekturog dermed afrikansk håndtering af konflikter på kontinentet.Den danske støtte til Rwandas reaktionsstyrke blev i efteråret

2012 imidlertid sat i bero, da en uafhængig ekspertgruppe underFN’s Sikkerhedsråd vurderede, at Rwanda støttede en milits idet østlige DR Congo. På denne måde har regeringen væretvillig til at deltage i et projekt, der involverede både risici ogpotentielle gevinster i form af en stærkere regional kapacitet tilat bidrage til fred og sikkerhed. Projektet er fulgt nøje og i taktmed, at indicierne på Rwandas involvering i DR Congo blevmere tydelige, blev indsatsen indstillet.Det vides fra internationale erfaringer og fra vores langeerfaring med udviklingsbistand, at man ikke kan lave og anvendestandardmanualer, som passer på alle konflikter til enhver tid.Derfor må indsatserne tilpasses omstændig hederne. Somsupplement til Danmarks bidrag gennem de multilateraleorganisationer, som ofte har en stærk tilstedeværelse i de berørteområder, søger vi også at udbygge vores erfaringer med en rækkemindre pilotprojekter, der kan anvendes til målrettede indsatser,hvor f.eks. nye, mere risikobetonede metoder kan afprøves.Disse nye metoder kan, hvis de viser sig at virke, sidenhen bliveudbredt i større format. I bedste fald har pilotprojekter enkatalysatoreffekt, hvor et lille projekt, der har succes, kan voksesig større og blive en model for eller inspirere en udvidet indsats.Freds- og Stabiliseringsfonden er et konkret instrument til atafprøve denne type indsatser.

DANSK PILOTPROJEKT MED KATALYSATOREFFEKT:BEKÆMPELSE AF ØKONOMISK KRIMINALITET I ETIOPIENStatsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet har siden2012 samarbejdet med de etiopiske myndigheder i et danskpilotprojekt, der indgår som en komponent i Freds- og Stabi-liseringsfondens program for Afrikas Horn/Østafrika 2011-2014.Projektet trækker på danske kompetencer indenfor retssek-toren og sigter mod at opbygge nationale strukturer tilbekæmpelse af hvidvaskning af penge, finansiering af ter-rorisme og andre former for økonomisk kriminalitet, der i dagudgør en trussel mod stabiliteten på Afrikas Horn. Indsatsenomfatter bl.a. støtte til oprettelsen af en finansiel over-vågningsinstitution, implementering af lovgivning på områdetsamt træning af 300 embedsmænd primært indenfor rets-væsenet og finansielle institutioner. Danmark støtter yderligereregionalt samarbejde og vidensdeling gennem UNODC, dergennemfører uddannelse i retsforfølgelse af transnationaleøkonomiske forbrydelser for den etiopiske anklagemyndighedog etiopiske dommere.Gennem en fokuseret støtte til bekæmpelse af økonomiskkriminalitet, som er et område, der ikke traditionelt tiltrækkerdonorstøtte, placerer Danmark sig som foregangsland i deninternationale stabiliseringsindsats på Afrikas Horn. Samtidiger projektet et eksempel på en pilotindsats, der har opnåetresultater og inspireret til lignende initiativer i EU og FN regi;eksempelvis arbejder en dansk-ledet gruppe i øjeblikket på etstudie af regional retshåndhævelse og bekæmpelse af terror-finansiering, der skal munde ud i et konkret projektforslag tilEU.

FREMME AFMENNESKERETTIGHEDERNEDanmarks bidrag til stabilisering skal indrettes i forhold tilmenneskerettighedssituationen i det land, der opereres i.Det ligger også i forlængelse af den danske udviklingspolitiskestrategi, Retten til et bedre liv. Det betyder bl.a., at danskebidrag til kapacitetsopbygning af sikkerhedsstyrker – bådemilitær og politi – også fremadrettet vil være forbundet medklare fingeraftryk i form af uddannelse og træning indenfor menneskerettighederne og international humanitær ret.Dette arbejde vil også involvere samarbejde med andre donorerfor at sikre en tilstrækkelig tyngde i indsatsen og vil tage højdefor de relevante FN-resolutioner og R2P.Fremme af menneskerettighederne er et gennemgående temai både det udenrigs- og udviklingspolitiske arbejde. Respekt formenneskerettighederne er ikke nogen selvfølge, og arbejdet formenneskerettighederne møder ofte modstand, men Danmarkfører en målrettet, konsekvent og principfast menneskerettig-hedspolitik over en bred front. Både bilateralt og multilateralti regional og international sammenhæng arbejdes der for atfremme og beskytte menneskerettighederne. Der er ikke mangehurtige sejre i menneskerettighedsarbejdet. Tværtimod er detnødvendigt med en vedholdende indsats; et langt, sejt træk.Regeringen tager i sin politik hensyn til netop den langsigtedeeffekt af menneskerettigheder og har udformet strategien forudviklingsbistand med dette for øje. Dette hensyn gælder selv-sagt også for stabiliseringsindsatserne.Derudover kan der være tale om opbygning af og samarbejdemed lokale civilsamfundsorganisationer og statslige organi-

FOREBYGGELSE AF TERRORISMEOG OVERHOLDELSE AFMENNESKERETTIGHEDERNEDanmark går ind for, at effektiv forebyggelse af terrorismeog overholdelse af menneskerettighederne ikke er mod-satrettede, men komplementære mål, som gensidigt styr-ker hinanden. Danmark arbejder aktivt for, at en menne-skerettighedsbaseret tilgang skal udbredes i programmer,der støtter udvikling af terrorforebyggelse. Under EU-formandskabet i 2012 ledte Danmark arbejdet med atudarbejde og vedtage fælles retningslinjer for EU på detteområde. Det næste skridt er at støtte, at en lignenderamme vedtages som en del af FN’s terrorbekæmpelses-strategi, så man kan sikre, at terrorforebyggende indsatserverden over altid inkluderer uddannelse og træning imenneskerettighedsoverholdelse.

sationer, der arbejder for at fremme menneskerettighederne.Danmark var f.eks. hoveddonor bag oprettelsen af den uafhæn-gige afghanske menneskerettighedskommission. Det danskeforsvar orienterer kommissionen, når tilbageholdte overdragestil de afghanske myndigheder, ligesom der er samarbejde omtilsyn med de tilbageholdte.Samtidig vil regeringen løbende vurdere risiciene formenneskerettighedskrænkelser og eventuelle behov for at ind-stille indsatser på den baggrund. I 2013 stoppede regeringenf.eks. støtten til narkotikabekæmpelses- og grænseindsatsengennem FN (UNODC) i Iran efter en vurdering af risikoen formenneskerettighedskrænkelser.

ARBEJDE MULTILATERALTOG REGIONALTDanmark er med sin stærke multilaterale profil og betydeligebidrag til FN-systemet godt placeret til at præge FN i retningmod mere effektive, fleksible og samtænkte indsatser i skrøbe-lige stater. Danmark arbejder således både på hovedkvarters-niveau og ved missionerne for at forbedre arbejdsdelingen, kom-plementariteten og samarbejdet mellem de internationaleaktører, herunder FN, EU, Verdensbanken samt ikke mindstrelevante regionale organisationer så som AU og ECOWAS, derspiller en mere og mere central rolle i stabiliseringsindsatser iAfrika. Samtidig vil det være oplagt, at organisationerne blivermålt på deres på evne og vilje til at indgå i donorkoordinationog arbejdsdeling. En konkret prioritet for Danmark er at bidra-ge til at styrke samspillet mellem de multilaterales fredsopbyg-

ningsfonde, herunder FN’s Fredsopbygningsfond og UNDP’skrisefond, EU’s Stabilitetsinstrument og Verdensbankens Freds-og Statsopbygningsfond.Målrettede danske militære og civile udsendelser til FN’sfredsbevarende missioner, f.eks. i fællesskab med de nordiskelande, kan bidrage til at styrke FN’s operationelle kapacitet ogøge sammenhængen mellem danske bilaterale og multilateraleindsatser. Danmark søger at udvikle et mere strategisk ogfokuseret engagement i forhold til FN’s fredsopbygning på alleniveauer. Det indebærer, at FN’s evne til fredsopbygning ogstabilisering vil blive søgt styrket, og at der arbejdes forat sikre, at FN leverer samtænkte resultater i felten. Desudensøger vi en styrket strategisk dialog med FN om danske priori-teter, herunder at fremme den strategiske placering af danskerei FN, ikke mindst på landeniveau. Det vil bl.a. ske gennemanvendelse af den nyoprettede FN-pulje under Freds- ogStabiliseringsfonden.Regeringen prioriterer at bidrage til at sikre en mere samletEU-tilgang på tværs af EU’s institutioner og en styrket koordi-nation mellem medlemslandene. Desuden skal EU i sine interneprocedurer blive bedre til at koordinere indsatserne i Bruxellesog i felten. Endelig skal der fortsat arbejdes med at styrke detregionale og multilaterale samarbejde på tværs, inkl. mellemEU, FN, NATO og AU, med øje for de forskellige organisationerskomparative fordele.En mulighed er at udbygge EU’s ”early warning system” medhenblik på bedre at identificere og overvåge lande og områder,hvor der er risici for konflikt. Danmark har også peget påbehovet for at udarbejde samlede strategier for EU’s tilgang tilen given krise eller land med henblik på at skabe et fælles afsæt

KOMMUNIKATION OM AFGHANISTANRegelmæssige drøftelser mellem de politiske partier iforligskredsen bag Afghanistan-indsatsen har væretafgørende for fastholdelsen af det danske engagement.Det har muliggjort, at det danske bidrag er blevetgennemført på en måde, som partierne har kunnet ståinde for. Desuden har en bred formidling til offentlighedenværet prioriteret. Det er bl.a. sket gennem hjemmesidermed særligt fokus på Afghanistan- engagementet(www.DKiAfghanistan.um.dk), støtte til dokumentarfilm,skoleundervisningsmateriale, apps, faglige og folkeligepublikationer, bistand til journalister, afholdelse af semi-narer og konferencer, invitation af internationale eksperterog inddragelse af den afghanske diaspora.

AFSTEMME FORVENTNINGERUDE OG HJEMMEForventningsafstemning og en stram styring af hvilke løfter, derafgives, er vigtige i forbindelse med samarbejde om fred ogudvikling. Nationale partnere, donorer og de mange forskelligeinvolverede organisationer skal tilstræbe at skabe realistiskeforventninger til, hvilke mål der kan opnås og for hvilkeomkostninger.Det er vigtigt at have en åben dialog med offentligheden om,hvorfor Danmark engagerer sig i skrøbelige og konfliktramtestater, hvilke risici det er forbundet med, og hvad der realistiskkan opnås. Danske bidrag alene vil sjældent være strategiskafgørende, men den danske indsats kan alligevel have væretværdifuld, i indsatser for at indfri de overordnede mål. Det erogså vigtigt at sikre sammenhæng mellem ambitioner ogressourcer både i den samlede internationale handlingsplan ogi de danske målsætninger. Det vil ikke altid give mening at målespecifikt på effekten af de danske bidrag, selvom de enkelteprojekter skal evalueres. Nogle gange kan en tilstrækkelig danskmålsætning for en overordnet indsats være at bidrage med enmindre del af det internationale samfunds samlede indsats.

LØBENDE ERFARINGSOPSAMLINGOG MÅLING AF RESULTATERFRA INDSATSERNELøbende monitorering og evaluering vil skulle indgå systematiskmed henblik på at kvalitetskontrollere og videreudvikle stabili-seringsindsatserne.Danmark deltager i et internationalt netværk i regi af OECD/DAC, hvor en række lande deler erfaringer om evalueringaf stabilisering. I den forbindelse har Danmark været ledendepå udvikling af særlige retningslinjer for at evaluere aktiviteterindenfor konfliktforebyggelse og fredsopbygning. Det vil ogsåfremover prioriteres at bidrage til dette arbejde.Det er samtidig vigtigt at gøre sig klart, at evalueringer afstabiliseringsindsatser ofte vil være forbundet med en rækkesærlige udfordringer. Indsatsernes kompleksitet med mangeforskellige hensyn og aktører, en ofte omskiftelig kontekst,mangel på data, og sikkerhedsproblemer betyder, at der må skeen tilpasning af de metoder, der traditionelt anvendestil evalueringer af udviklingsindsatser. Det betyder også,at evalueringer skal tage højde for, at stabiliseringsindsatser ihøjere grad end i andre udviklingsindsatser sker under hensyn-tagen til danske udenrigs-, sikkerheds- og forsvarspolitiskeinteresser, hvorfor en fremme af disse i sig selv kan være etsucceskriterium.

DEN DANSKE INDSATS I LIBYENIndsatsen i Libyen er et eksempel på, hvorledes Danmarkhar bragt en lang række af instrumenter i brug. På bag-grund af en akut situation blev det danske militære bidragsendt af sted med meget kort varsel. Efterfølgende togDanmark en lang række andre instrumenter i anvendelse,samlet i en fælles strategi for Danmarks indsats i Libyen.Den danske militære indsats var et meget synligt ogvæsentligt bidrag til stabiliseringen af Libyen. Samtidigdeltog Danmark gennem diplomatiet i de internationalefredsbestræbelser, ligesom der blev givet omfattendehumanitær bistand. Efter afslutningen af den væbnedekonflikt bidrog Danmark til stabiliseringsarbejdet på flereforskellige måder. Under Det Arabiske Initiativ er der f.eks.blevet ydet støtte til udviklingen af frie medier og menne-skerettighedstiltag og via en særbevilling i 2012 på 20 mio.kr. under Freds- og Stabiliseringsfonden er der ydet støttetil sikkerheds- og retssektorreformer. Hertil overvejes civilog militær kapacitetsopbygningsstøtte, herunder fraHjemmeværnet til demobiliseringsstøtte. Danmark harogså bidraget til det omfattende mine- og ammunitions-rydningsarbejde gennem Danish Demining Group ogFolkekirkens Nødhjælp. Også de danske civile kapaciteterer kommet i anvendelse bl.a. for at understøtte EU’sindsats i Libyen. Endelig har Danmark gennem de diplo-matiske kanaler været med til at forme det internationalesamfunds, herunder EU’s og FN’s, indsats i Libyen. Danskerhvervsliv bidrager også med efterspurgte kompetencerog løsninger.

FREMTIDENS STYRKEDEINDSATSER –KONKLUSIONERStabiliseringsindsatser i skrøbelige og konfliktramte lande er enhovedprioritet i en aktiv og ansvarlig udenrigspolitik, og sam-tænkning er et væsentligt redskab heri. Men samtænkning erogså vanskeligt. På baggrund af et mangeårigt aktivt dansksikkerhedspolitisk engagement, hvor der er indhentet værdi-fulde erfaringer med samtænkning i praksis, ønsker regeringenat stille skarpt på, hvordan indsatserne kan forbedres og bedstsammensættes i årene fremover. Der er fortsat udfordringer ogmuligheder for at forbedre vores bidrag. For at vi kan blive vedmed at levere et væsentligt bidrag til international fred ogsikkerhed, skal vi hele tiden lære af vores erfaringer.Vi skal sikre de nødvendige kompetencer og kapaciteter tilat gennemføre en grundig analyse af ofte meget komplekse kon-fliktmønstre og årsager til disse. Vi skal også omsætte analyse tilhandling, baseret på lokale prioriteter. Derfor vil regeringenfokusere på atstyrke konfliktforståelsen og adressereårsagerne til konflikt gennem lokale løsninger,herunder:• Lægge geografisk tyngde, hvor Danmark har særligekompetencer eller interesser.• Gå i front internationalt for fælles programmering afindsatserne, baseret på aftaler udarbejdet af de skrøbeligestater selv (f.eks. ”New Deal Compacts”).• Fremme inklusive politiske processer, der adressererårsagerne til konflikt.• Prioritere uddannelse og beskæftigelse af unge somforebyggende stabiliseringsindsats.• Monitorere indsatsernes eventuelle utilsigtedekonsekvenser også i stabile prioritetslande.Det er afgørende for gennemførslen af samtænkte indsatser pålandeniveau og internationalt, at der er en fælles forståelse afindsatsens mål og midler, og at man trækker i samme retning ifællesskab. Derfor vil regeringen prioritere atsikre fælles for-ståelse og planlægning på tværs af myndigheder og aktører,herunder:

• Sikre integreret planlægning, hvor udviklingsbistand,militære bidrag og civile udsendelser (inkl. politi) indgåri de fælles danske landepolitikpapirer og regionaleprogrammer.• Styrke den fælles træning mellem civile og militære aktører,f.eks. gennem fælles deltagelse i kurser i regi af Udenrigs-ministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet.Regeringen vægter forebyggende indsatser højt, men det skalfortsat være muligt for Danmark at engagere sig i hele konflikt-spektret – inklusiv under og efter konflikter. Forebyggendesikkerhed indebærer støtte til en bæredygtig opbygning afmodtagerlandene og regionale organisationers kapacitet til athåndtere egen sikkerhed og forebygge konflikter. Derfor vilregeringenbidrage til langsigtet kapacitets- og institutions-opbygning regionalt og på landeniveau,herunder:• Opbygning af legitime, inkluderende institutionerog styrke samfundsmæssig sammenhængskraft.• Opkvalificere og fokusere puljen af civile eksperterog styrke incitamentsstrukturen for at imødekommeden internationale efterspørgsel.• Styrke forsvarets evne til at deltage i kapacitetsopbygninginternationalt.

At engagere sig med international sikkerhed og udvikling kræverbetydelig fleksibilitet og risikovillighed i indsatserne. Derfor vilregeringenvære på forkant internationalt i udviklingenaf stabiliseringsindsatser og tage de nødvendige risici,herunder:• Afprøve nye tilgange til stabilisering, f.eks. ved at anvendeen del af freds- og stabiliseringsmidlerne til innovativepilotprojekter i samarbejde med relevante partnere.• Acceptere at stabiliseringsindsatser involverer risiciog løbende udvikle risikohåndteringen sammen medinternationale partnere.Menneskerettighedssituationen i skrøbelige stater er ofteproblematisk. Det er derfor vigtigt, at indsatser fremmermenneskerettighederne og en demokratisk kultur. Derfor vilregeringen arbejde for atfremme menneskerettighederneigennem stabiliseringsindsatser,herunder:• Støtte demokratisk kontrol med rets- og sikkerhedssektorengennem indsatserne og udsendelserne af personel.• Tilbyde støtte til uddannelse og træning i menneske-rettigheder og international humanitær ret i forbindelsemed kapacitetsopbygning af sikkerhedsstyrker.

De multilaterale organisationer spiller en stadig vigtigere rollefor verdens fred og sikkerhed. Ofte vil disse organisationer værehelt centrale for stabiliseringsindsatser i skrøbelige stater.Regeringen ønsker at styrke de multilaterale løsninger ved atarbejde multilateralt og regionalt,herunder:• Styrke FN’s evne til integreret fredsbevaring og freds-opbygning, bl.a. gennem policy dialog, civile og militæreudsendelser samt anvendelse af Freds- og stabiliserings-fondens FN-pulje.• Styrke indsatsen for at levere tidlige og konkrete tilbudom bidrag til FN’s fredsbevarende missioner, f.eks.i fællesskab med de nordiske lande.• Arbejde for et bedre samspil mellem multilaterale ogdanske indsatser og mellem de globale fredsopbygnings-og stabilitetsfonde i FN, EU og Verdensbanken.• Gå forrest i at fremme samtænkningen i EU og NATO.• Øge antallet af højtplacerede danskere i internationalemissioner.

Forventningsafstemning om målet med indsatserne, varighedenaf indsatsen, samt hvornår og hvilke delresultater ventes opnåeter vigtigt for opbakningen til stabiliseringsindsatserne, herunderden fælles risikovillighed. Regeringen vil derfor prioritere atafstemme forventninger både ude og hjemme,herunder:• Kommunikere åbent om Danmarks stabiliseringsindsatser– også om risici og begrænsninger.• Invitere til dialog om Danmarks stabiliseringsindsatser,både i Danmark og lokalt.En fortsat forbedring af de internationale og danske bidrag tilat fremme fred og stabilitet kræver en styrkelse af redskabernetil at måle indsatsernes effekt. Regeringen vil derfor prioritereatopsamle erfaringer og evaluere resultaterne af Danmarksstabiliseringsindsatser,herunder:• Styrke kvalitetskontrollen og udviklingen af stabiliserings-indsatserne gennem systematiske evalueringer.• Iværksætte internationalt samarbejde om måling afstabiliseringsindsatsernes effekt.• Støtte de skrøbelige staters egne bestræbelser på at måleindsatserne gennem New Deal samarbejdet.• Igangsætte et tværgående review af Freds- og Stabiliserings-fonden og den tidligere Globalramme.