TRU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 321: Revideret analyserapport fra Produktivitetskommissionen

Transportudvalget 2012-13
TRU Alm.del Bilag 321
Offentligt

Produktivitetskommissionsrapport nr.

KAPITEL 1OVERBLIK1.11.21.31.4Velfungerende markederInternationaliseringOffentlig reguleringEffekt på produktiviteten

1114151617

DEL 1: KONKURRENCEKAPITEL 2KONKURRENCE SOM DRIVKRAFT2.12.22.3Forudsætninger for konkurrenceVirksomhedsdynamikInnovation og effektivisering

21222324

KAPITEL 3VIRKSOMHEDSDYNAMIK3.13.23.33.43.5Betydning for produktivitetsvækstenVirksomhedernes produktivitetEffektiv fordeling af arbejdskraftenHvad er karakteristika for den produktive virksomhed?Vedvarende lav- og højproduktive virksomheder

272932333638

KAPITEL 4KONKURRENCEINTENSITETEN I DANMARK4.14.24.34.44.54.64.7Markedsstudier af konkurrenceintensitetenKonkurrencekulturenDen danske konkurrencelovgivning har været mangelfuldKonkurrence og virksomhedsdynamikPriserne er relativt høje i DanmarkPrisen i forhold til omkostningerneKoncentration

4142444545464849

KAPITEL 5KONKURRENCELOVEN OG -MYNDIGHEDERNE5.15.25.3Den danske konkurrencelovgivningDe institutionelle rammerArbejdsmarkedsklausuler

53545658

Analyserapport 2

DEL 2: INTERNATIONALISERINGKAPITEL 6INTERNATIONALISERING OG PRODUKTIVITET6.16.26.3Effekter af internationaliseringDet europæiske produktivitetsefterslæbDanmark i den globale økonomi

63636565

KAPITEL 7INTERNATIONAL HANDEL7.17.27.37.47.57.67.77.8Danmarks udenrigshandelHandel og velstandInternational handel og produktivitet i virksomhederneKonkurrence og erhvervsstrukturInternational handel og arbejdsstyrkens sammensætningBarrierer for handelEksportfremmePolitikovervejelser

676869707374767778

KAPITEL 8HANDEL MED SERVICEYDELSER8.18.28.38.48.5Hvad er handel med serviceydelser?Danmarks handel med serviceydelserGevinster ved handel med serviceydelserPotentialet for handel med serviceydelserBarrierer for handel med serviceydelser

818282858687

KAPITEL 9INTERNATIONALE DIREKTE INVESTERINGER9.19.29.39.49.5FDI og produktivitetUdadgående FDIProduktivitet og udenlandsk ejerskabSpredningseffekterPolitik vedrørende FDI

919193939596

KAPITEL 10INTERNATIONAL MOBILITET AF PERSONER10.110.2Udenlandsk arbejdskraft i DanmarkTiltrækning af udenlandsk arbejdskraft til Danmark

9999101

Analyserapport 2

DEL 3: REGULERINGKAPITEL 11OFFENTLIG REGULERING11.111.2Regulering i den danske servicesektorProduktivitetspotentiale

105107108

KAPITEL 12DETAILBRANCHEN12.112.212.312.412.512.612.712.812.9Detailbranchen i DanmarkProduktivitetsudviklingen i detailbranchenRegulering i detailbranchenPlanlovenFormålet med planlovens detailhandelsbestemmelserProduktivitetseffekter af planlovenFremtidens detailhandelBetydningen af planlovens begrænsningerApotekerbranchen

113115116118119122122126128130

KAPITEL 13NETVÆRKSSERVICE13.113.213.3NetværksbrancherneRegulering og produktivitetBrancherne

133134135137

KAPITEL 14BYGGERI OG LANDTRANSPORT14.114.2LandtransportBygge- og anlægsbranchen

143143146

LITTERATURLISTE

155

Analyserapport 2

Denne rapport er en revideret udgave af den Analyserapport 2 med samme titel, som Pro-duktivitetskommissionen første gang offentliggjorde den 30. maj 2013. I forhold til den oprin-delige udgave er der alene foretaget rettelser og ændringer i teksten vedrørende jernbane-drift og postvæsen i kapitel 13 samt enkelte konsekvensrettelser i kapitel 1 og 11.

Analyserapport 2

I april udgav Produktivitetskommissionen sin første analyserapportDanmarks Produktivitet –hvor er problemerne?Der konkluderede vi, at Danmark har et produktivitetsproblem, og atdet især findes i servicesektoren. Vi pegede desuden på nogle relevante indsatsområder iarbejdet med at løse problemet.IKonkurrence, internationalisering og reguleringgår Kommissionen i dybden med noglevæsentlige drivkræfter for vækst i produktiviteten. Rapporten indeholder desuden Kommissi-onens første konkrete anbefalinger.Konkurrence, internationalisering og reguleringbestår af tre sammenhængende dele, derdog kan læses hver for sig.I første del illustrerer vi, hvor vigtig konkurrence og dynamik er for produktivitetsudviklingen. Ianden del følger vi op med en analyse af, hvordan Danmark kan drage nytte af øget interna-tionalisering. Den offentlige regulering har stor betydning for konkurrencesituationen og forDanmarks stilling i en stadig mere internationaliseret verden. Rapportens tredje del fokusererderfor på, om det er muligt at regulere på en måde, der i højere grad end i dag fremmer kon-kurrence og internationalisering.Danmark klarer sig på mange områder ikke dårligt sammenlignet med landene omkring os.Alligevel er der en del steder, hvor vi kan gøre det bedre. Der er nogle områder, hvor vi i daghar indrettet vores lovgivning på en unødigt restriktiv måde, der begrænser mulighederne forat udvikle vores velstand og velfærd.De tiltag, som Produktivitetskommissionen lægger op til i denne rapport, vil ikke radikalt æn-dre det Danmark, som vi kender. Men de vil medvirke til, at vi får lettere ved at følge medvelstandsudviklingen i landene omkring os.En vigtig pointe i rapporten er, at konkurrence og internationalisering afhænger af mangeforhold, som hver især kan synes ubetydelige, men som tilsammen har stor betydning. Dekonkrete anbefalinger til at fremme konkurrence og internationalisering, som Kommissionenkommer med i denne rapport, er derfor på ingen måde udtømmende.Anbefalingerne i rapporten har alle til formål at styrke produktivitetsudviklingen i den privatesektor. I juni følger Produktivitetskommissionen op med en rapport med anbefalinger til,hvordan vi kan fremme produktiviteten i den offentlige sektor. Og efter sommerferien vilKommissionen bl.a. give hele vidensområdet et eftersyn. Det gælder fx uddannelse samtforskning, udvikling og innovation, der også er afgørende drivkræfter for produktivitetsudvik-lingen.God læselyst!Peter Birch SørensenFormand for Produktivitetskommissionen

Analyserapport 2

Produktivitetskommissionen viser i sin første analyserapport, at produktiviteten i de danskeserviceerhverv gennem en årrække har udviklet sig svagt. Som vist i figur 1 gælder det især ide brancher, der er rettet mod hjemmemarkedet, mens de brancher, der er udsat for interna-tional konkurrence, har klaret sig bedre.Denne anden analyserapport peger på, at internationalisering og velfungerende markederfor varer og serviceydelser er vigtige drivkræfter for produktivitetsudviklingen. Manglendeinternational konkurrenceudsættelse kan sammen med en uhensigtsmæssig udformning afden offentlige regulering have medvirket til den svage produktivitetsudvikling i en række ser-vicebrancher. Rapportens hovedkonklusioner er samlet i boks 1.For et styrke produktiviteten kommer Produktivitetskommissionen med en række anbefalin-ger, der kan fremme konkurrence og internationalisering. De er samlet i boksenAnbefalin-ger.Det vurderes, at anbefalingerne har et potentiale til at løfte BNP med mindst 10 mia. kr.frem mod 2020 gennem øget produktivitet. De 10 mia. kr. er ikke et engangsbeløb, men detbeløb, som BNP hvert år vil være højere, hvis rapportens anbefalinger gennemføres. Detteskøn er behæftet med stor usikkerhed, men det må anses for at være konservativt. Denfaktiske effekt kan meget vel være betydeligt større.FIGUR 1:PRODUKTIVITETSVÆKST I SERVICEERHVERVENE 1995-2011

Pct.

3,0

2,0

1,0

0,0Service, internationaliseretService, hjemmemarked-1,0Note: Gennemsnitlig årlig realvækst i timeproduktiviteten.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Analyserapport 2

Anbefalingerne i denne rapport tager udgangspunkt i følgende forhold:Danmarks dårlige produktivitetsudvikling afspejler især en svag udvikling i de hjem-memarkedsorienterede servicebrancher.Konkurrence og internationalisering er blandt de vigtigste drivkræfter for vækst i pro-duktiviteten i den private sektor.Velfungerende markeder, hvor virksomhederne konkurrerer om kunderne på lige vil-kår, tilskynder virksomhederne til at være innovative og effektive og gør det muligt forde dygtigste virksomheder at vokse på bekostning af de mindre dygtige.Internationalisering styrker konkurrenceintensiteten, fremmer overførsel af viden mel-lem lande, øger potentialet for stordriftsfordele og gør det muligt for de enkelte landeat specialisere sig i at producere det, de er bedst til.Udformningen af den offentlige regulering har en betydelig indflydelse på produktivi-teten via dens effekt på virksomhedernes omkostninger og konkurrenceintensiteten.Produktivitetskommissionen ser en række muligheder for fra politisk side at fremmekonkurrence og internationalisering samt forbedre erhvervsreguleringen i Danmark.Produktivitetskommissionen vurderer, at anbefalingerne i denne rapport har et po-tentiale til at øge værdien af Danmarks samlede produktion med mindst 10 mia. kr.om året gennem øget produktivitet.

Analyserapport 2

Til at styrke Danmarks produktivitet gennem konkurrence, internationalisering og bedreregulering anbefaler Produktivitetskommissionen, at:Den danske konkurrencelov bringes på niveau med bedste praksis blandt EU-landene på de områder, hvor det ikke er tilfældet i dag.Der nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til styrkede institutionelle ram-mer for konkurrence- og forbrugermyndighederne med henblik på at øge myndighe-dernes gennemslagskraft og uafhængighed.Lovgivningen om arbejdsmarkedsklausuler (fx konkurrence-, kunde- og jobklausuler)skærpes, således at virksomhedernes mulighed for brug af sådanne klausuler be-grænses væsentligt.Nationale produktstandarder så vidt muligt erstattes af internationale standarder.Danmark i EU-regi arbejder for, at importkvoter og toldsatser på import fra ikke-EU-lande fjernes.Danmark i EU-regi arbejder for, at servicedirektivet implementeres bedre på tværs afEU.Der nedsættes et udvalg, der skal fremlægge forslag til en mere effektiv organiseringog koordinering af den samlede danske eksportfremmeindsats.Den branchespecifikke erhvervsregulering gennemgås systematisk for at vurdere,om den unødigt hæmmer produktiviteten og unødigt afviger fra den regulering, dereksisterer hos vores vigtigste handelspartnere. I den forbindelse anbefales bl.a., at:Ejerskabsrestriktioner i videst muligt omfang fjernes.Planlovens bestemmelser om placering og størrelse af nye butikker lempesvæsentligt.Apotekerloven liberaliseres.Reguleringen af netværksservicebrancherne ændres for at sikre en mere ef-fektiv konkurrence.Regulering, der bl.a. forhindrer udnyttelse af stordriftsfordele inden for land-transport og transportrelaterede aktiviteter, lempes under hensyntagen til ar-bejdsmiljø og sikkerhed.Behandlingen af byggesager strømlines, og lovgivningen for autorisationer påel-, vvs- og kloakområdet moderniseres.

Analyserapport 2

Velfungerende markeder er hoveddrivkraften bag et dynamisk erhvervsliv. I et velfungerendemarked tilskynder konkurrence virksomhederne til hele tiden at forbedre sig. Alternativet erat blive udkonkurreret. De virksomheder, der ikke er produktive nok, vil ikke kunne klare sig ikonkurrencen. Det fører til, at de taber markedsandele og til sidst må lukke. Dermed kanarbejdskraften og kapitalen anvendes mere produktivt af andre virksomheder.Produktivitetsvæksten i økonomien kommer ad to kanaler. En del kommer fra, at de eksiste-rende virksomheder bliver mere produktive. En anden – og betydelig – del af væksten skyl-des, at produktionsressourcerne flytter fra lav- til højproduktive virksomheder. Det kan skegennem forskydninger af markedsandele på tværs af eksisterende virksomheder, men ogsåved, at nogle virksomheder lukker, mens andre opstår. Denne form for vækst betegnes irapporten som virksomhedsdynamik.I industrien og de servicebrancher, der er udsat for international konkurrence, er der et bety-deligt bidrag til produktivitetsudviklingen fra både intern vækst i virksomhederne og fra virk-somhedsdynamik. Som det fremgår af figur 2, er den interne vækst i de hjemmemarkedsori-enterede serviceerhverv imidlertid negativ, mens bidraget fra virksomhedsdynamikken ermeget beskedent. Det tyder på, at markedskræfterne ikke i tilstrækkelig grad har tilskyndetvirksomhederne til at effektivisere og være innovative, og at konkurrencen ikke har væretstærk nok til at sikre, at de mest produktive virksomheder vinder frem.Et velfungerende marked er karakteriseret ved, at der er tilstrækkeligt mange virksomhedertil, at en enkelt virksomhed ikke har en monopollignende stilling. Det er samtidig vigtigt, atmarkedet er åbent for, at nye virksomheder kan etablere sig.Tilstedeværelsen af mange virksomheder er ikke i sig selv en garanti for, at konkurrencen pået marked er effektiv. Virksomhederne kan eksempelvis være tilbageholdende med at kon-kurrere om kunderne, hvis de i højere grad ser sig selv som kollegaer end som konkurrenter.I nogle tilfælde går virksomheder i en branche ligefrem sammen og danner et kartel. Et karteler en gruppe af virksomheder, der fx aftaler hvilke priser, de vil tage over for kunderne, ellerhvordan de vil dele markedet mellem sig. Karteller sætter derfor konkurrencen ud af kraft.Det er ulovligt af indgå et kartel. Det fremgår af konkurrenceloven. En effektiv konkurrence-lov er således afgørende for at opretholde velfungerende markeder. Konkurrencelovgivnin-gen i Danmark var igennem mange år betydeligt mere lempelig end i andre vestlige lande,men gennem de senere år er den blevet strammet og er nu på niveau med bedste praksispå de fleste – men ikke alle – punkter.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der tages yderligere skridt til at bringe konkurren-celoven i overensstemmelse med den bedste internationale praksis på området. Desudenbør virksomhedernes brug af arbejdsmarkedsklausuler, der svækker arbejdskraftens mulig-hed for at skifte mellem virksomheder, begrænses.

Analyserapport 2

FIGUR 2:VÆKST OG VIRKSOMHEDSDYNAMIK 2001-2009

Pct.

3,53,02,52,01,51,00,50,0Samlet-0,5Intern vækstIndustriService,internationalService,hjemmemarkedI alt

Dynamik

Note: Den gennemsnitlige reale vækst i værditilvæksten per beskæftiget er her opdelt i to dele: i) intern vækst, der er produktivitets-vækst inden for virksomheden, og ii) virksomhedsdynamik, der er den produktivitetsvækst som følger af, at ressourcerne flyt-ter mellem lav- og højproduktive virksomheder.Kilde: Egne beregninger på baggrund af registerdata og OECD (STAN). Se kapitel 3 for en beskrivelse af data.

Mens de fleste typer af varer i stort omfang handles på tværs af grænser, er mange service-erhverv ikke udsat for international konkurrence. Det betyder, at antallet af konkurrerendevirksomheder som udgangspunkt vil være lavere, ikke mindst i et lille land som Danmark.Handel med udlandet har således et potentiale til at styrke konkurrencen på det danskemarked.Internationalisering styrker ikke kun produktiviteten gennem øget konkurrence. Det stigendesamkvem mellem lande medvirker også til, at danske virksomheder hurtigere kan dragenytte af den viden, der skabes uden for landets grænser. Desuden muliggør internationalise-ring, at virksomhederne kan betjene flere markeder og dermed lettere opnå stordriftsfordele.Det muliggør, at produktionen i de enkelte lande kan specialiseres i det, som de har særligeforudsætninger for at producere, fx på baggrund af erfaringer eller adgang til råvarer.Rapporten behandler tre aspekter af internationalisering. Ud over handel med varer og ser-1viceydelser drejer det sig om internationale direkte investeringer, FDI , og international mobi-litet af arbejdskraft.Det er vanskeligt entydigt at afgøre, om Danmark er ”for lidt” internationaliseret. Der er dogindikationer på, at omfanget af vores handel med udlandet ikke er imponerende sammenlig-net med andre små lande, både når der ses på varer og serviceydelser. Ligeledes er ande-len af udenlandske vidensarbejdere i hovedstadsregionen mindre end i tilsvarende regioner ien række andre lande.

Foreign Direct Investment.

Analyserapport 2

Det afgørende er imidlertid, at uanset udgangspunktet så vil mere internationalisering væregavnligt. I den forbindelse er der en række politikhåndtag, der kan skrues på. Det drejer sigfx om importkvoter og toldsatser for handel med varer eller ikke-toldmæssige barrierer somforskelle i produktstandarder på tværs af lande.Mens der ingen toldbarrierer er for handel på tværs af EU-landene, kan Danmark i EU-regimed fordel arbejde for, at reglerne for handel med lande uden for EU liberaliseres. Derud-over kan de ikke-toldmæssige barrierer reduceres yderligere, både inden for og uden for EU.Generelt er barriererne for handel med varer dog reduceret betydeligt i de seneste årtier.Til gengæld er der givetvis et stort potentiale for at reducere barriererne for handel med ser-viceydelser. Her spiller offentlig regulering en væsentlig rolle. Offentlig regulering dækkerover en lang række branchespecifikke regler. En del af disse regler gør det mindre attraktivtfor udenlandske virksomheder at afsætte deres serviceydelser på det danske marked, ek-sempelvis som følge af krav om særligt danske autorisationer.Ud over det samlede omfang af regulering spiller forskelligheden i regulering på tværs aflande en rolle for omfanget af handel med serviceydelser og FDI. For et lille land er det vig-tigt, at reguleringen ikke i unødig grad adskiller sig fra vores nabolande og dermed gør detuinteressant for udenlandske leverandører at betjene det danske marked.

Offentlig regulering har potentielt stor betydning for konkurrence og virksomhedsdynamik.Eksempelvis er der 115 lovregulerede erhverv i Danmark. For at kunne arbejde inden for etlovreguleret erhverv kræves der en autorisation eller en lignende offentlig godkendelse. Det-te er ofte indført af hensyn til forbrugerbeskyttelse eller af hensyn til sikkerhed og miljø. Auto-risationskrav kan derfor være velbegrundede, men det er vigtigt, at de ikke er unødigt restrik-tive, da de medvirker til at skærme de eksisterende virksomheder fra konkurrence fra nyeaktører.Regulering kan desuden drive virksomhedernes omkostninger i vejret ved at stille krav til,hvordan produktionen skal tilrettelægges. Eksempelvis er der regler for hvor store lastbiler,der må køre på vejene. Disse regler kan være gavnlige for trafiksikkerheden, men omkost-ningen er, at de hindrer virksomhederne i at anvende de mest effektive lastbiler. Ligeledesforhindrer planlovens maksimumgrænser for butiksstørrelser, at de mest produktive butiksty-per udbredes, og at de potentielt mest attraktive grunde anvendes til butiksformål.Det har ofte været påpeget, at USA har været bedre til at udnytte de muligheder, der ligger ianvendelsen af informations- og kommunikationsteknologi ikke mindst i serviceerhvervene.Det er samtidig en mulig forklaring på, at produktiviteten i serviceerhvervene siden midten af1990’erne, hvor udbredelsen af it for alvor tog fart, har været betydeligt kraftigere i USA end iEuropa. En række studier har peget på, at en uhensigtsmæssigt restriktiv regulering har førttil, at de europæiske virksomheder ikke i samme omfang som de amerikanske har formået at2omsætte udbredelsen af it til højere produktivitet.Danmark har i lighed med andre europæiske lande lempet reguleringen siden midten af1990’erne. Det har øget potentialet for velfungerende markeder. Der er imidlertid stadig enomfattende regulering inden for en række brancher, som enten øger virksomhedernes om-kostninger eller svækker konkurrencen i branchen. Produktivitetskommissionen kommer påden baggrund med en række forslag til at forbedre eller fjerne den eksisterende regulering.

Se eksempelvis Arnold m.fl. (2008).

Analyserapport 2

Produktivitetskommissionens forslag i denne rapport har til formål at øge produktiviteten iden private sektor i Danmark. Det er i sidste ende til gavn for os alle. Hvis virksomhedernebliver mere produktive, eller hvis de produktive virksomheder kan vokse sig større, vil detgive sig udslag i en højere levestandard. Fremgang i produktiviteten er hovedårsagen til, atdanskerne er blevet mere velstående for hver generation, ligesom forskelle i produktivitet påtværs af lande er langt den vigtigste årsag til de store forskelle i levestandard på tværs afkloden.Hvis Produktivitetskommissionens forslag gennemføres, vil det højne produktiviteten i Dan-mark. Beregninger viser, at en mere hensigtsmæssig regulering over en årrække kan øgeproduktiviteten med 1-2 mia. kr. inden for dagligvarehandlen og i størrelsesordenen 2 mia.kr. i netværksservice, der inkluderer brancher som telekommunikation, posttjenester, bus- og3taxikørsel, jernbanetransport og luftfart.Selv om dagligvarehandel og netværksservice er vigtige brancher, udgør de en begrænsetdel af økonomien. Det samlede potentiale ved en bedre offentlig regulering er derfor betyde-ligt større. Højere produktivitet i en bestemt branche vil desuden sprede sig til andre bran-cher. Det skyldes, at de ydelser, der produceres i eksempelvis servicesektoren, ofte efter-spørges af virksomheder i andre brancher.Det er vanskeligt at forudsige størrelsen af de effekter, der vil komme af øget internationali-sering, eksempelvis via tilegnelse af viden fra udlandet eller bedre udnyttelse af stordriftsfor-dele. Produktivitetskommissionen vurderer imidlertid på baggrund af en række danske oginternationale studier, at der er et betydeligt potentiale. Desuden er der et potentiale i at styr-ke konkurrenceloven yderligere.Danmarks produktivitetsproblem er koncentreret i de private serviceerhverv. Hvis vi alenebetragter de servicebrancher, hvor vi klarer os dårligere end et gennemsnit af Holland, Sve-rige og Tyskland, så kan man spørge, hvad der ville være sket, hvis produktiviteten i dissebrancher havde udviklet sigligesomgennemsnittet i disse lande. Svaret er, at Danmarks4samlede BNP ville have været 200 mia. kr. højere for en uændret arbejdsindsats. Det sva-rer til omtrent 35.000 kr. pr. dansker.Tallet ville have været endnu større, hvis Danmark havde lukket hele produktivitetsefterslæ-bet i alle brancher i dansk økonomi. Produktivitetskommissionen vurderede dog i efteråret2012, at Danmark kun kan gøre sig håb om at lukke en del af det samlede danske produkti-vitetsefterslæb. Efter Kommissionens vurdering er den højest opnåelige stigning i den årligeproduktivitetsvækst over en tiårs periode 0,4-0,9 procentpoint, hvor det mest realistiske skøn5er omkring 0,4 procentpoint.Hvis overgrænsen er en vækstacceleration på 0,4 procentpoint årligt, er det bedste, som vikan håbe på, at BNP som følge af Kommissionens forslag om 10 år vil være ca. 4 pct. høje-re, end hvis produktiviteten havde fortsat sin normale udvikling. Det svarer til omtrent 80 mia.kr.Denne rapport indeholder kun et udsnit af den samlede liste over anbefalinger, som Produk-tivitetskommissionen vil fremlægge i løbet af 2013. Anbefalingerne er derfor heller ikke til-strækkelige til at indfri hele det samlede potentiale på 80 mia. kr. Vurderingen er imidlertid,at en effekt i størrelsesordenen mindst 10 mia. kr. ved en gennemførelse af rapportens an-befalinger absolut er inden for rækkevidde set over en kortere årrække. De 10 mia. kr. er vel

Se Copenhagen Economics (2013d) og (2013c) samt metodebeskrivelserne i boks 24 og 27 af denne rapport.Se Copenhagen Economics (2013b).5Se Dalgaard (2012).

Analyserapport 2

at mærke ikke et engangsbeløb. Det er derimod det beløb, som BNP hvert år vil være høje-re.

Produktivitetskommissionen skal færdiggøre sit arbejde med udgangen af 2013 og villøbende udgive rapporter.I Analyserapport 3 fremlægger Produktivitetskommissionen ny viden om produkti-vitet, effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor, samt en række anbefalinger påområdet.Analyserapport 3 bliver ledsaget af et inspirationskatalog, der giver konkrete ek-sempler på arbejdet med produktivitet i forskellige offentlige institutioner.Efter sommerferien vil Produktivitetskommissionen give hele vidensområdet et ef-tersyn. Det gælder fx uddannelse samt forskning og innovation.Kommissionen vil efter sommerferien også arbejde videre med emner som infra-struktur, it, arbejdsmarked og skat.Følg med på www.produktivitetskommissionen.dk. Her kan vores kommissoriumog debatpublikationenDet handler om velstand og velfærdlæses.

Analyserapport 2



Analyserapport 2

Et samfunds produktivitet kan stige på to måder. Det kan ske ved, at de enkelte virksomhe-der bliver mere produktive, fx gennem udvikling af nye produkter og effektiviseringer af ar-bejdsgangene. Det kan også ske ved, at de mest produktive virksomheder vokser og erobrermarkedsandele fra mindre produktive virksomheder. På den måde sikres det, at samfundetsressourcer anvendes bedst muligt. Boks 3 sammenfatter de vigtigste konklusioner om kon-kurrence som drivkraft.

Konkurrence er en fundamental drivkraft for produktivitetsvækst.Høj konkurrenceintensitet er særligt vigtig for lande som Danmark, der er forholds-vis tæt på de produktivitetsmæssigt førende lande.Konkurrence tilskynder virksomhederne til at gennemføre innovationer og effektivi-seringer, og den fremmer virksomhedsdynamik, hvor de bedste virksomheder vok-ser sig store, og de dårligste bliver udkonkurrereret.Konkurrencen på et marked afhænger bl.a. af den offentlige regulering, adgangenfor nye virksomheder – ikke mindst udenlandske – og af en effektiv konkurrencelov,der afskrækker konkurrencehæmmende adfærd.

Den første kilde til vækst i produktiviteten – udvikling af nye produkter og effektiviseringer afarbejdsgange – vil i det følgende blive betegnet sominnovation og effektivisering.Det ernoget, der sker inden for virksomheden. Den anden kilde – at de mest produktive vokser ogerobrer markedsandele fra mindre produktive virksomheder – bliver betegnet somvirksom-hedsdynamik.Det er noget, der sker mellem virksomheder.For at styrke produktiviteten er det væsentligt at fremme begge kilder. I praksis er beggedele påvirket af mange af de samme faktorer, der kan opsummeres som konkurrenceintensi-tet. Det er illustreret i figur 3.Hensigten med del 1 af denne rapport er at analysere virksomhedsdynamikken og vurderekonkurrenceintensiteten i Danmark og komme med anbefalinger til forbedring heraf. Ud-gangspunktet er Produktivitetskommissionen (2013), der viste, at efterslæbet i produktivite-ten er størst i de dele af økonomien, der er særligt orienteret mod hjemmemarkedet.Dette kapitel gennemgår, hvordan konkurrence fremmer produktivitetsudviklingen.6

Produktivitetskommissionen inviterede i efteråret 2012 en række erhvervs- og arbejdsmarkedsorganisationer til at give deres budpå, hvad der kan gøres for at afhjælpe det danske produktivitetsproblem. Her pegede flere på øget konkurrence som et middel til athæve produktiviteten. Se indspil og forslag på Kommissionens hjemmeside. Se også Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens publika-tioner, IMF (2012), OECD (2012), DØRS (2010), Andersen og Spange (2012) m.fl.

Analyserapport 2

FIGUR 3:KONKURRENCE SKABER PRODUKTIVITETSVÆKST

Konkurrenceintensitetafhænger bl.a. af:••••••KonkurrencelovgivningErhvervsreguleringArbejdsmarkedets fleksibilitetKapitalmarkedets effektivitetAdgang for nye virksomhederAdgang for udenlandske virksom-heder

Virksomhedsdynamik

Produktivitetsvækst

Innovation ogeffektivisering

Konkurrence er en fundamental drivkraft for produktivitetsudviklingen. Mere produktive virk-somheder kan sælge varer af bedre kvalitet, og de kan sælge dem billigere end mindre pro-duktive virksomheder. Det giver dem mulighed for at erobre markedsandele fra konkurren-terne, og derfor vil virksomheder stræbe efter at være produktive. Men det sker kun, hvisvirksomhederne harmulighedfor at konkurrere om kunderne ogtilskyndelsetil at gøre det.For at kunne erobre markedsandele fra konkurrenterne skal en produktiv virksomhed førstog fremmest være i stand til at udvide produktionen. Regulering, der forhindrer en udvidelse,kan derfor hæmme konkurrenceintensiteten og derved hæmme samfundets produktivitet.Der behøver ikke nødvendigvis være tale om et egentligt forbud mod fx at åbne en ny fabrikeller butik. En langsommelig sagsbehandling kan også gøre en udvidelse mindre attraktiv.En udvidelse kræver også, at virksomheden kan skaffe den fornødne arbejdskraft og kapital.Derfor er det vigtigt, at ineffektive virksomheder, der taber markedsandele, hurtigt kan skaffesig af med overflødig arbejdskraft og kapital, så de mere effektive virksomheder kan opsugeressourcerne og vokse. Konkurrenceintensitet er derfor afhængig af et fleksibelt arbejdsmar-ked og en velfungerende finansiel sektor.Endelig er det vigtigt at sikre mulige nye konkurrenter let adgang til markedet – både nystar-tede danske virksomheder og virksomheder fra udlandet. Ikke mindst fordi de mest vidtgå-ende innovationer ofte kommer fra iværksætterne eller fra udenlandske selskaber. Regule-ring eller andre barrierer, der begrænser opstart af virksomhed eller internationalisering af enbranche, kan være ødelæggende for konkurrenceintensiteten. Det er også væsentligt atsikre, at danske virksomheder har adgang til eksportmarkederne, hvor de møder konkurren-ce fra udenlandske selskaber og indsamler viden og inspiration til at øge produktiviteten. Detvil medvirke til at styrke virksomhedsdynamikken i Danmark.Gunstige muligheder for at starte virksomhed eller udvide en eksisterende virksomhed erdog ikke nok til at sikre en sund konkurrenceintensitet. Tilskyndelsen til at konkurrere omkunder og markedsandele skal også være til stede. Det er ikke naturgivent, at virksomhe-derne konkurrerer med hinanden. Det kan fx være fordelagtigt for virksomhederne at aftaleat dele markedet imellem sig. Sker det, behøver de ikke frygte at tabe markedsandele. Dekan i fællesskab sætte prisen, som de vil, og derved opnå et ekstraordinært stort overskud

Se Syverson (2011) for en gennemgang af konkurrence som drivkraft for produktivitet.

Analyserapport 2

på forbrugernes bekostning. Det var den effekt, der allerede i 1800-tallet fik økonomer til at8anbefale konkurrencelovgivning.Konkurrencelovgivning forbyder bl.a. karteldannelse og anden konkurrencebegrænsendeadfærd blandt virksomhederne. Konkurrenceloven forhindrer også, at virksomheder fusione-rer, hvis det er til skade for konkurrencen.

Virksomhedsdynamik – eller kreativ destruktion – er en af hjørnestenene i en sund mar-kedsøkonomi. Begrebet dækker over, at øget produktivitet og økonomiske fremskridt i etsamfund sker i en proces, hvor nogle virksomheder erstatter andre, fordi de er dygtigere.Virksomhedsdynamik er lige så vigtigt i dag, hvor producenter af digitalkameraer fx har ud-konkurreret producenter af gammeldags fotofilm, som for 100 år siden, hvor producenter afhestevogne blev udkonkurreret af bilproducenter. På kort sigt er der nogle, der vinder, ognogle der taber. Men set i det lange perspektiv er kreativ destruktion en gevinst for samfun-det som helhed.Virksomhedsdynamik kommer fra tre kanaler. Det er illustreret i figur 4. Den første er, nårnye produktive virksomheder træder ind på markedet. Den anden er, når lavproduktive virk-somheder udkonkurreres og må forlade markedet. Og den sidste er, når de mere produktivevirksomheder vinder markedsandele fra de mindre produktive på markedet.Som det uddybes i kapitel 3, der analyserer virksomhedsdynamikken i Danmark, så ville dendanske produktivitetsvækst i 2001-2009 kun have været halvt så stor, hvis der ikke havdeværet denne løbende omfordeling af ressourcer.

FIGUR 4:VIRKSOMHEDSDYNAMIK

Opstart af nyevirksomheder

Konkurrenceintensitet

Ophør af virksomheder

Virksomhedsdynamik

Skift imarkedsandele

Konkurrencelovgivning kan føres helt tilbage til Romerriget, se Wilberforce m.fl. (1966), men de første egentlige konkurrenceloveblev indført i USA omkring år 1900. Eksempler er the Sherman Act 1890, the Clayton Act 1914 og the Federal Trade CommissionAct 1914.

Analyserapport 2

Selvom virksomhedsdynamikken har været med til at trække produktivitetsvæksten, er dertegn på, at den kan bidrage med mere. I Produktivitetskommissionen (2013) viste vi, at virk-somhedsdynamikken er meget forskellig i USA og Europa. Europa og ikke mindst Danmarkhalter efter, hvilket tyder på, at produktivitetsvæksten herhjemme kan hæves, hvis konkur-renceintensiteten forøges.

En væsentlig virkning af konkurrence er, at den tilskynder virksomhederne til at øge produk-tiviteten. Der er tit en omkostning forbundet med at hæve produktiviteten. Det kræver fx ar-bejde og investeringer at udvikle nye produkter og indføre nye arbejdsgange og ny teknologi.Og omstillingsfasen kan være besværlig for ledere og medarbejdere, hvorfor de måske fore-trækker at gøre, som de plejer. Omkostningen ved at hæve produktiviteten skal derfor for-stås i en bredere forstand end den rent økonomiske.For at lette sprogbrugen handler det følgende om innovation, men de beskrevne sammen-hænge gør sig også gældende for effektiviseringer mv.En virksomhed vil kun være innovativ, hvis afkastet på innovativ aktivitet er større end om-kostningerne. Omkostningerne afhænger fx af tilstedeværelsen af dygtige vidensmedarbej-dere. Sådanne omkostninger kan bl.a. påvirkes af innovations- og uddannelsespolitik. Det eremner, der ligger uden for denne rapport, men som Produktivitetskommissionen vil beskæf-tige sig med i kommende rapporter.Innovationsomkostningen påvirkes også af regulering. Studier har påvist, at uhensigtsmæs-sig regulering af arbejdsmarkedet – både gennem lovgivning og gennem overenskomster –gør det svært for virksomheder at foretage de ændringer i arbejdsgangene, som en ny pro-10duktionsmåde kræver. Det kan desuden være omkostningsfyldt at få godkendt et nyt pro-dukt eller få tilladelse til at opføre et nyt produktionsanlæg.Det er i høj grad konkurrenceintensiteten, der afgør belønningen for at være innovativ ogdermed virksomhedernes tilskyndelse til at fremme produktiviteten. Men effekten af konkur-rence er kompliceret, og der er ikke altid en entydig sammenhæng mellem konkurrencein-tensitet og innovationsgraden i erhvervslivet.På den ene side tilskynder konkurrence virksomhederne til hele tiden at være innovative. Erde det, kan de erobre markedsandele fra konkurrenterne. Samtidig vil en virksomhed, derikke fornyr sig, tabe markedsandele og måske gå konkurs. Hvis der ikke er konkurrence,findes den mekanisme ikke. Det gælder fx for monopoler. Steve Jobs, Apples tidligere top-chef, formulerede det således: ”Hvader pointen i at forbedre dit produkt, når den eneste11virksomhed, du kan tage markedsandele fra, er din egen?”På den anden side kan konkurrence også være hæmmende for investeringer i innovation.Hård konkurrence tvinger virksomheder til at sætte priserne lavt for ikke at blive udkonkurre-ret. Det mindsker avancen og dermed også tilskyndelsen til at erobre markedsandele. Sam-tidig vil der i en situation med stærk konkurrence ofte være mange virksomheder, der kæm-per om kunderne, hvilket giver virksomhederne et mindre kundegrundlag til at dække innova-tionsomkostningerne.Hvilken af de to effekter, der dominerer, er i høj grad et empirisk spørgsmål. Her viser defleste studier af vestlige lande, at mere konkurrence er med til at øge produktiviteten på9

At regulering har en konkret effekt på produktivitetsvæksten er fx dokumenteret i Nicoletti og Scarpetta (2005) og Conway m.fl(2006).10Det er dokumenteret bl.a. i Gust og Marquez (2004) og Bassanini m.fl. (2009).11Oversat af Produktivitetskommissionen. Kilde: Business Week (2004). Denne effekt er kendt som Arrow’s replacement effect.

Analyserapport 2

brancheniveau. I en dansk sammenhæng har blandt andet De Økonomiske Råd (2010)13peget på, at konkurrence kan stimulere produktiviteten.For den enkelte virksomhed er billedet mindre entydigt. De fleste virksomheder vil ganskevist reagere med en øget indsats for at forbedre produktiviteten, når der står nye konkurren-ter på spring for at komme ind på markedet. Det kan både være udenlandske virksomhedereller nystartede danske virksomheder. Den blotte trussel om, at en ny konkurrent kan træde14ind på markedet, presser de eksisterende virksomheder til at forbedre sig.Hvis en lavproduktiv virksomhed forventer, at en højproduktiv udenlandsk konkurrent kom-mer til landet, kan den dog have mindre tilskyndelse til at investere i produktivitetsfremme.15Det gælder især for investeringer til privat forskning og udvikling eller til nye patenter. Deter tilfældet, hvis den forventer, at dens indsats alligevel ikke kan bringe den på niveau med16den nye konkurrent.Forskning og udvikling udgør kun en del af virksomhedernes samlede innovationsindsats, ogden inkluderer fx ikke tiltag til at forbedre produktiviteten gennem effektiviseringer af ar-bejdsgangene. På samfundsniveau er et eventuelt fald i innovationsaktiviteten hos den eksi-sterende virksomhed desuden ikke et problem, hvis den udenlandske virksomhed kommerind på markedet og erobrer markedsandele fra den lavproduktive virksomhed.Alt i alt er øget konkurrenceintensitet godt for innovations- og effektiviseringsindsatsen i virk-somhederne. I hvor høj grad konkurrence stimulerer produktiviteten afhænger af flere for-hold.Et vigtigt forhold er, at der ikke opstilles kunstige barrierer for virksomhedsdynamikken, så-som statsstøtte til ineffektive virksomheder, der ikke kan klare sig på markedsvilkår. I fraværaf den slags barrierer vil konkurrencen via en sund virksomhedsdynamik sikre, at de mindstproduktive virksomheder i en branche må lukke. Derved bliver produktiviteten i branchens17virksomheder mere ens. Studier har vist, at det er fremmende for innovation.Et andet vigtigt forhold er, hvor høj produktiviteten i et land er i forhold til de mest produktivelande. Jo tættere et land er på de førende lande, des vigtigere bliver konkurrence.Årsagen er, at en innovation eller effektivisering groft sagt kan øge en virksomheds overskudpå to måder: Enten ved at øge avancen – det vil sige forskellen mellem salgsprisen og pro-duktionsomkostningen – eller ved at øge antallet af kunder, hvilket i vid udstrækning skerved at vinde markedsandele.På et marked med svag konkurrence vil der ofte kun være et lille potentiale for at øge antal-let af kunder. Fx kan en monopolist af gode grunde ikke øge sin markedsandel, fordi han iforvejen dækker hele markedet. For en virksomhed med en dominerende stilling på marke-det vil muligheden for at øge afkastet derfor primært afhænge af muligheden for at øgeavancen. Men i et forholdsvist produktivt land som Danmark vil det ofte være svært at indfø-re fx ny teknologi, som kan sænke omkostningerne betydeligt og dermed hæve avancen.Det vil derimod være nemmere i et mindre avanceret land. Her kan man kigge de førendelande over skuldrene og kopiere deres teknologi og arbejdsgange.

Nickell (1996) og Blundell m.fl. (1999) viser det for Storbritannien. Aghion m.fl. (2013b) bruger et panel af 15 lande for at viseeffekten. Se også Griffith m.fl. (2010).13Samme resultater findes i Mckinsey (2010) og Konkurrence- og forbrugerstyrrelsen (2010).14I fagsprog kaldes det for escape-entry effekten. Se fx Aghion og Grifftih (2005) og Aghion m.fl (2009). Se også Schmitz (2005) foret konkret eksempel fra jernindustrien i USA og Canada.15Se fx litteraturoversigten i Gilbert (2006).16Se Aghion m.fl (2009).17Se Aghion m.fl. (2005).

Analyserapport 2

For virksomheder i et forholdsvist produktivt land vil tilskyndelsen til at gennemføre innovati-oner og effektiviseringer altså være lille på et marked med svag konkurrence. På et markedmed stærk konkurrence og en sund virksomhedsdynamik kan en virksomhed, der er innova-tiv, i højere grad også øge indtjeningen ved at vinde markedsandele.Derfor er konkurrence vigtigere for innovation i dag, end den var for 50 år siden, hvor vi varmeget mindre produktive i forhold til de bedste lande i verden. Danmark er, trods den laveproduktivitetsvækst de senere år, stadig tæt på de førende lande. Det peger i retning af, at18mere konkurrence fører til mere innovation her i landet.Alligevel kan der være nogle brancher, hvor konkurrencen kan blive for intens, hvis innovati-ve virksomheder ikke bliver beskyttet. Et eksempel er medicinalindustrien, hvor omkostnin-gerne til udvikling og godkendelse af nye præparater er stor. Hvis konkurrencen var helt friher, ville et nyt medicinalprodukt kunne kopieres af konkurrenterne så hurtigt, at det ikkekunne betale sig at udvikle.For at undgå den situation er medicinalprodukter beskyttet af patenter. Et velfungerendepatentsystem er derfor vigtigt for innovationsaktiviteten, selv om det i princippet tildeler etfirma et midlertidigt monopol. Det er dog stadig væsentligt, at medicinalfirmaer konkurrerermed hinanden om at udvikle nye præparater og derved opnå nye patenter. Kombinationen af19patentbeskyttelse og konkurrence er generelt gavnlig for innovation.

Aghion m.fl. (2013a) konkluderer fx at konkurrence er vigtigere for banebrydende innovation end for imitation af andre firmaer. Seogså Eichengreen (2008), Acemoglu m.fl. (2006), Aghion m.fl (2005) samt Aghion og Griffith (2005) for en beskrivelse af meka-nismerne og sammenhængen mellem konkurrence og innovation.19Se fx det teoretiske argument i Aghion m.fl. (2013b). Komplementariteten mellem patentlovgivning og konkurrence på produkt-markedet er blevet eftervist empirisk af Qian (2007) og Aghion m.fl. (2013b).

Analyserapport 2

Virksomhedsdynamik – undertiden kaldet kreativ destruktion – er væsentlig for produktivi-tetsudviklingen. Virksomhedsdynamik betyder, at højproduktive virksomheder udvider pro-duktionen og vinder markedsandele, samtidig med at de lavproduktive indskrænker eller heltlukker og erstattes af virksomheder med højere produktivitet.Produktivitetskommissionen (2013) påpeger, at virksomhedsdynamikken tilsyneladende ersvagere i Danmark og Europa end i USA. I USA er der fx flere virksomheder, der vokser ellernedskalerer hurtigt for at tilpasse produktionen til aktuelle markedsforhold. Og nye virksom-heder, der overlever, bliver hurtigere store i USA. Dermed kan de hurtigere få gavn af stor-20driftsfordele.Detailhandlen er ifølge Produktivitetskommissionen (2013) en af de brancher, hvor der er etforholdsvist stort efterslæb i produktivitetsvæksten i forhold til USA. Et amerikansk studieviser, at næsten al vækst i den amerikanske detailhandel er et resultat af, at enkeltbutikker21erstattes af større, mere effektive butikskæder.Der er altså flere indikationer på, at produktionsressourcerne i USA hurtigere flyttes over tilde virksomheder, der får mest ud af dem. Kapitlet belyser dynamikkens betydning for pro-duktivitetsvæksten i Danmark. Formålet er bl.a. at klargøre, i hvilke brancher der især erpotentiale for at styrke dynamikken. De vigtigste konklusioner er sammenfattet i boks 4.

Knap halvdelen af produktivitetsvæksten i dansk erhvervsliv fra 2001 til 2009 stam-mer fra virksomhedsdynamik.Bidraget fra virksomhedsdynamik er størst inden for industrien og de internationaleserviceerhverv. Inden for hjemmemarkedsorienterede serviceerhverv er bidraget be-tydeligt mindre. Det indikerer, at konkurrencen i disse erhverv kan blive bedre.Der er stor forskel på produktivitetsniveauer for virksomheder i samme branche. Detillustrerer, at der er et uudnyttet produktivitetspotentiale, og at virksomhedsdynamiker vigtig for at sikre, at ressourcerne anvendes bedst muligt.Virksomheder med en høj produktivitet er kendetegnet ved at være store og interna-tionaliserede. Derudover gør de intensivt brug af kapital (fx maskiner og it) og harhøjtuddannede medarbejdere.En gruppe virksomheder har år efter år en lav produktivitet uden at blive konkurreretud af markedet. Kun få lavproduktive virksomheder formår at øge produktiviteten.

2021

Se OECD (2003).Se Foster m.fl. (2006).

Analyserapport 2

FIGUR 5:VÆKST OG VIRKSOMHEDSDYNAMIK 2001-2009

Pct.

3,53,02,52,01,51,00,50,0Samlet-0,5Intern vækstIndustriService,internationalService,hjemmemarkedI alt

Dynamik

Note: Den gennemsnitlige reale vækst i arbejdsproduktiviteten (værditilvækst per beskæftiget) er her opdelt i to dele: i) intern vækst,der er produktivitetsvækst inden for virksomheder, og ii) virksomhedsdynamik, der er den produktivitetsvækst, som følge af, atressourcerne flytter mellem lav- og højproduktive virksomheder. Bygge- og anlægssektoren indgår ikke i analysen, da der erstore problemer med at måle produktiviteten i denne sektor, jf. Produktivitetskommissionen (2013).Kilde: Egne beregninger på registerdata og OECD (STAN).

Som det fremgår af figur 5, ville produktivitetsvæksten i Danmark kun være omtrent halvt såstor, hvis der ikke var den virksomhedsdynamik, hvor dygtige og skarpe virksomheder til-trækker ressourcer på bekostning af de mindre dygtige.I Produktivitetskommissionen (2013) anvendes data fra nationalregnskaberne. Disse tal erfx gode til at sammenligne branchers og landes vækst. Men de er ikke så gode til at belyseudviklingeninden foren branche og belyse den enkelte virksomheds produktivitet. Når manskal beskrive virksomhedsdynamik, er der brug for mere detaljerede data.Dette kapitel baserer sig derfor på regnskabsoplysninger for virksomheder i dansk erhvervs-liv. Det gør det muligt at belyse, hvilke typer af virksomheder, der klarer sig godt, og hvorle-des produktionsressourcerne flyttes rundt blandt virksomhederne inden for en branche. Da-tagrundlaget er beskrevet nærmere i boks 5.

Analyserapport 2

Datagrundlaget omfatter alle aktive virksomheder i de private byerhverv. Virksomheder iprimære erhverv samt den finansielle og offentlige sektor indgår ikke.Virksomheder i en række meget kapitalintensive brancher er frasorteret, herunder ind-vinding af olie og gas samt forsyningsvirksomheder, fordi deres produktions- og/eller af-sætningsforhold afviger markant fra virksomheder i andre brancher. Virksomheder meden negativ værditilvækst er også frasorteret, både i selve året, året før og året efter, dadet ofte skyldes rent regnskabstekniske forhold.Datagrundlaget dækker i udgangspunktet alle virksomheder med minimum én fuldtids-beskæftiget. Virksomhederne står for omkring 73 pct. af den private sektors bruttoværdi-tilvækst.TABEL 1:DATAGRUNDLAG, 2009

147.600

1,19 mio.

653 mia. kr.

73 pct.

Kilde: Egne beregninger på registerdata og nationalregnskabet.

Virksomhedsdynamikkens bidrag til produktivitetsvæksten kan opdeles i tre dele: Omforde-ling af ressourcer blandt etablerede virksomheder, etablering af nye virksomheder og ophøraf virksomheder.Omfordeling af ressourcer blandt etablerede virksomheder giver et positivt bidrag til produk-tivitetsvæksten, hvis virksomheder, der har en produktivitet over gennemsnittet, øger antalletaf beskæftigede, og hvis virksomheder, der har en produktivitet under gennemsnittet, mind-sker antallet af beskæftigede. Tilsvarende giver etablering og ophør af virksomheder et posi-22tivt bidrag, hvis de har en produktivitet henholdsvis over og under gennemsnittet.Som det fremgår af figur 5, steg produktiviteten samlet set med 1,5 pct. årligt fra 2001 til2009, hvoraf dynamikken stod for knap halvdelen. Resten af væksten, den såkaldte internevækst, er den vækst, der er skabt af, at virksomhederne hver især øger produktiviteten. Detblev i kapitel 2 kaldt innovation og effektivisering. Særligt i industrien betyder dynamik me-get. Her kan 1,4 pct. svarende til halvdelen af produktivitetsvæksten tilskrives virksomheds-dynamik.Også inden for internationale serviceerhverv (se boks 6) giver omfordeling af produktions-ressourcer mellem virksomhederne et betydeligt bidrag (på 1,0 pct.) til produktivitetsvæk-sten. Det tyder på, at markedskræfterne og konkurrencen virker stærkere her end inden forde hjemmemarkedsorienterede serviceerhverv, hvor der har været en meget sløj vækst.Virksomhedsdynamik har i disse erhverv givet et svagt positivt bidrag på 0,4 pct., som mod-23virkes af et svagt negativt bidrag fra den interne vækst på -0,2 pct.

2223

Bidrag til produktivitetsvæksten er beregnet ved hjælp af metoden i Foster m.fl. (2001).I Produktivitetskommissionen (2013) blev det vist, at de hjemmemarkedsorienterede erhverv havde en gennemsnitlig årlig produk-tivitetsvækst på -0,3 pct. Perioden der var 1995-2011, mens vi her – hvor datagrundlaget er registerbaseret – ser på perioden2001-2009. Det kan forklare forskellen. Desuden er der udfordringer med at måle produktiviteten i serviceerhvervene, jf. hovedtek-

Analyserapport 2

Internationale serviceerhverv er her defineret som brancher, der enten har en eksport-andel på mindst 25 pct. ifølge Danmarks Statistiks input-output-tabeller, eller hvormindst 25 pct. af virksomhederne er udenlandsk ejede målt på værditilvæksten. Øvrigeserviceerhverv kaldes i denne rapport for hjemmemarkedsorienterede.Hjemmemarkedsorienterede serviceerhverv (opgjort på såkaldt to-cifret brancheniveau):Handel med biler og motorcykler og reparation herafDetailhandel (undtagen med biler og motorcykler)LandtransportHjælpevirksomhed i forbindelse med transportOvernatningsfaciliteter og restaurationsvirksomhedInformationstjenesterFast ejendomJuridisk bistand, bogføring og revisionVirksomhedsrådgivning mv.Arkitekt- og ingeniørvirksomhed; teknisk afprøvning og analyseVidenskabelig forskning og udviklingReklame og markedsanalyseAndre liberale, videnskabelige og tekniske tjenesteydelserUdlejning og leasingArbejdsformidlingAdministrations-, kontor- og anden forretningsserviceReparation af computere og varer til personligt brug og husholdningsbrug

Internationale serviceerhvervEngroshandel (undtagen med biler og motorcykler)Skibs- og luftfartPost- og kurertjenesterUdgivervirksomhedTelekommunikationComputerprogrammering, konsulentbistand vedr. it mv.Rejsebureauer og rejsearrangører mv.Vagt- og sikkerhedstjenester og overvågningServiceydelser i forbindelse med ejendomme samt landskabspleje

Hovedparten af brancherne i de hjemmemarkedsorienterede serviceerhverv har haft en posi-tiv vækst i arbejdsproduktiviteten målt i løbende priser, der næsten er på niveau med deinternationale serviceerhverv. Men denne vækst har for en række brancher ikke modsvaretprisstigningerne, der hér har været temmelig store. Når der tages højde for nationalregn-skabsdata for prisudviklingen, har der således været en negativ real vækst i flere af dehjemmemarkedsorienterede serviceerhverv.Tabel 2 viser den nominelle og den reale produktivitetsvækst samt prisstigningerne i de fem24største hjemmemarkedsorienterede brancher. Blandt disse brancher skiller detailhandlen

sten. Med det in mente skal tallet for den interne vækst på fx -0,2 pct. ikke tages som en eksakt værdi – og i sig selv er en negativproduktivitetsvækst kontraintuitiv. Det robuste resultat er, at produktivitetsvæksten har været markant lavere i de hjemmemarkeds-orienterede serviceerhverv.24Målt på værditilvæksten.

Analyserapport 2

sig ud med en positiv real produktivitetsvækst. Det afspejler en relativt beskeden stigning ibranchens deflator, der skal opfange prisstigningerne i detailleddet og bruges til at omregnefra nominel til real vækst.I de andre brancher i tabellen har den målte reale produktivitetsvækst derimod været negativsom følge af en høj registreret vækst i deflatoren (prisindekset) for disse branchers produkti-on. Beregninger for andre perioder giver omtrent tilsvarende resultater. Resultaterne i tabel-len er derfor ikke et udtryk for den økonomiske krise, der for alvor tog fart i 2009.Ved vurderingen af resultaterne i tabel 2 er det vigtigt at holde sig for øje, at der er problemermed at måle produktiviteten i serviceerhvervene, som det fremgik af Produktivitetskommissi-onen (2013). Det er vanskeligt at opdele nominel produktivitetsvækst i bidrag fra kvalitet,mængde og pris. Den registrerede stigning i deflatorerne for flere af brancherne i tabel 2 harværet overraskende høj. Det kan derfor ikke udelukkes, at den reale produktivitetsvækst idisse brancher er undervurderet som følge af vanskelighederne ved at omregne fra nomineltil real vækst.Som dokumenteret i Produktivitetskommissionen (2013) har den registrerede reale produkti-vitetsvækst siden 1995 i brancher som fx vidensservice og landtransport imidlertid væretvæsentligt lavere herhjemme end i en række relevante sammenligningslande som Sverige,Holland, Tyskland og USA. Disse forskelle i registreret produktivitetsvækst er så store, at denæppe fuldt ud kan forklares ved målefejl. Det er derfor Produktivitetskommissionens vurde-ring, at de hjemmemarkedsorienterede servicebrancher i Danmark har haft en svag produk-tivitetsudvikling i forhold til relevante sammenligningslande.TABEL 2:DE FEM STØRSTE HJEMMEMARKEDSORIENTEREDE SERVICEERHVERV

DetailhandelArkitekt- og ingeniørvirksomhedJuridisk bistand, bogføring og revisionHandel med biler og motorcyklerLandtransport

2,94,24,63,01,4

1,06,35,53,55,3

1,9-2,0-0,9-0,5-3,8

0,8-2,6-1,2-1,0-2,7

Note: Vækst i arbejdsproduktiviteten (værditilvækst per fuldtidsbeskæftiget). Prisindeksene er opgjort med A-metoder inden forjuridisk bistand, bogføring og revision; både A- og B-metoder inden for landtransport; og B-metoder inden for detailhandel, ar-kitekt- og ingeniørvirksomhed og handel med biler og motorcykler, jf. oversigt over deflateringsmetoder på Produktivitets-kommissionens hjemmeside.Kilde: Egne beregninger på registerdata og OECD (STAN).

Analyserapport 2

Hvis man betragter de enkelte virksomheders produktivitet, viser det sig, at der er en storforskel i de enkelte virksomheders formåen. Dette er illustreret for fem udvalgte brancher ifigur 6. Virksomhederne er blevet rangordnet efter produktivitet og herefter inddelt i firegrupper, hvor den dårligste fjerdedel er i en gruppe for sig (1. kvartil), den næstdårligste fjer-dedel for sig (2. kvartil) og så fremdeles. I figuren er vist det gennemsnitlige produktivitetsni-veau i de fire kvartiler målt i forhold til den gennemsnitlige produktivitet i den øverste kvartil.FIGUR 6:FORSKELLE I PRODUKTIVITET FOR UDVALGTE BRANCHER 2009

Indeks, 4. kvartil = 100

1009080706050403020100Medicinal-branchen1. kvartil2. kvartilSupermarkeder ogkøbmænd mv.3. kvartil4. kvartilOpførelse afbygningerVejgodstransportBogføring ogrevision

Note: Gennemsnitlig arbejdsproduktivitet (værditilvækst per fuldtidsbeskæftiget) for gruppen af virksomheder i de enkelte kvartiler.De 25 pct. af virksomhederne med den laveste produktivitet er i 1. kvartil, de næste 25 pct. i 2. kvartil og så fremdeles.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

Analyserapport 2

Som det fremgår, har den næstbedste fjerdedel af virksomhederne (3. kvartil) i medicinalin-25dustrien en produktivitet, der kun er godt 60 pct. så høj som den bedste fjerdedel. Tilsva-rende forskelle kan genfindes i de fire andre viste brancher og i de over 400 brancher, derikke er plads til at vise.En stor del af forskellene i værdiskabelsen per beskæftiget skyldes, at der er forskel på, hvormange produktionsressourcer foruden arbejdskraft, virksomhederne anvender. Virksomhe-der med et stort kapitalapparat (maskiner og it mv.) og en højt uddannet arbejdsstyrke vilnaturligt have en højere arbejdsproduktivitet.Totalfaktorproduktivitet (TFP) er et mål for virksomhedernes produktivitet, der netop tagerhøjde for kapitalapparat og uddannelsesniveau. Men også når man måler på TFP, er der26ganske store produktivitetsforskelle inden for brancherne. Den mest produktive fjerdedel afvirksomhederne har en produktivitet, der er omtrent 75 pct. højere end den mindst produkti-ve fjerdedel. Det gælder både for serviceerhvervene og for industrien.I et vist omfang er det naturligt, at der er forskel på virksomhedernes produktivitet. Når eninnovativ virksomhed øger produktiviteten ved fx at introducere et nyt produkt eller produkti-onsmetode, vil der gå et stykke tid, før markedet tilpasser sig. Kunderne skal måske til atændre vaner og købe et andet produkt, end de plejer. Og de øvrige virksomheder vil blive påmarkedet i forventning eller håb om, at også de kan øge produktiviteten og dermed konkur-rere med den innovative virksomhed. Det betyder, at de høj- og lavproduktive virksomheder27kan eksistere side om side – i hvert fald i en periode.Det er ikke enestående for Danmark, at der er store produktivitetsforskelle mellem virksom-hederne. Det finder man i alle andre lande, herunder også USA, hvor konkurrencen må for-modes at være hårdere end i Danmark.Tilsyneladende er produktivitetsforskellene vokset over de seneste år. Nogle forskere tilskri-ver det udbredelsen af it, hvor de virksomheder, der har formået at tage it til sig i produktio-nen, har kunnet høste særdeles store produktivitetsgevinster i forhold til andre virksomhe-28der.

De store produktivitetsforskelle understreger, at der er et potentiale i at styrke virksomheds-dynamikken i dansk erhvervsliv. De Økonomiske Råd (2010) finder i et studie af udvalgtebrancher, at produktiviteten inden for engroshandel og jern- og metalindustri ville stige med5-7 pct., hvis den mindst produktive halvdel af virksomhederne lukkede, og ressourcerneblev flyttet til den mest produktive halvdel af virksomhederne.Man kan spørge, hvorfor en omfordeling af produktionsressourcerne til den mest produktivehalvdel af virksomhederne ifølge De Økonomiske Råd kun ville løfte den samlede produktivi-tet med 5-7 pct. i udvalgte brancher, når produktivitetsforskellene mellem virksomhederne erlangt større. Svaret er, at en stor del af produktionsressourcerne allerede er placeret i devirksomheder, hvor de udnyttes bedst. Med andre ord er de mest produktive virksomhedertypisk relativt store.

Visse virksomheder eksisterer med det formål at udvikle et produkt for derefter at blive solgt til en anden virksomhed, der kanproducere og markedsføre produktet. Dette forekommer særligt i forskningstunge brancher som medicinalbranchen. Der vil derfor idenne branche naturligt være en række virksomheder, der har en forholdsvis lav målt produktivitet i det enkelte år. Det her anvend-te datagrundlag fanger ikke den reelle værditilvækst for disse virksomheder, der først realiseres ved salgstidspunktet.26TFP er beregnet ved hjælp af Levinsohn og Petrins (2003) metode.27Opgørelsen over produktivitetsspredningen kan også være påvirket af, at det er svært at afgrænse et marked. I denne analyseanvendes en forholdsvist detaljeret brancheinddeling, men de enkelte brancher vil typisk indeholde virksomheder, der er aktive påadskilte og ikke-konkurrerende markeder. Derudover er der den mulighed, at den anvendte produktivitetsindikator ikke afspejlervirksomhedernes sande produktivitet.28Se bl.a. Bartelsman m.fl. (2010)

Analyserapport 2

En væsentlig produktionsressource er arbejdskraft. Arbejdsmarkedets evne til at sluse ar-bejdskraften hen i de virksomheder, hvor den anvendes bedst, kan måles ved en indikator,der er vist i figur 7. Denne indikator stiger, når højproduktive virksomheder ansætter fleremedarbejdere, eller når lavproduktive beskæftiger færre medarbejdere. Indikatoren er be-skrevet i boks 7.Indikatoren er et udtryk for, hvor meget højere produktiviteten i en branche er sammenlignetmed den tænkte situation, hvor alle virksomheder har lige mange beskæftigede. Den størrebeskæftigelse i høj- frem for lavproduktive virksomheder giver samlet set et produktivitetsbi-29drag på knap 10 pct. i dansk økonomi.Men der er betydelig forskel på, hvor stort bidraget er i de enkelte sektorer. Beregningerneindikerer, at arbejdskraften er bedre fordelt i industrien end i serviceerhvervene. Indikatorener således knap dobbelt så stor for industrien. Som det fremgår af boks 8, er det et internati-onalt fænomen.FIGUR 7:INDIKATOR FOR EFFEKTIV ANVENDELSE AF ARBEJDSKRAFT 2007-2009

Pct.

1614121086420SamletIndustriService,internationalService,hjemmemarked

Note: Indikator for effektivitet i anvendelsen af arbejdskraft (se boks 7). Gennemsnit for 2007-2009. Indikatoren fortæller, hvor megethøjere arbejdsproduktiviteten i en sektor rent faktisk er, end den ville være i den tænkte situation, hvor alle virksomheder var ligestore. Der indgår virksomheder med mindst fem beskæftigede.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

Dette tal er ikke sammenligneligt med tallene i Produktivitetskommissionen (2013). Det skyldes, at der her ikke er inkluderetvirksomheder med under fem fuldtidsbeskæftigede, og at arbejdsproduktiviteten her er opgjort som værditilvækst per fuldtidsbe-skæftiget, hvor den i den første analyserapport er opgjort som omsætning per ansat.

Analyserapport 2

Effektiviteten i anvendelsen af arbejdskraften kan beregnes ved at opdele en branchesgennemsnitlige produktivitet, , i det simple gennemsnit af virksomhedernes produktivi-tet,̅, og en kovariansfaktor, EAA-indikatoren, der måler, i hvilken grad virksomhedermed en højere produktivitet har en større markedsandel målt i antal ansatte:̅∑(⏟̅ )(̅)

er antallet af ansatte i virksomhed i den pågældende branche,̅er det gennemsnitli-ge antal ansatte i virksomhederne i branchen, og er virksomhedi’sproduktivitet.Som mål for arbejdsproduktiviteten anvendes logaritmen til arbejdsproduktiviteten be-regnet som værditilvækst per ansat. Derfor kan EAA-indikatoren (når den ganges med100) tolkes som det procentvise bidrag til branchens samlede produktivitet, .

Analyserapport 2

Nedenstående tabel viser effektiviteten i anvendelsen af arbejdskraften for en rækkelande beregnet af Bartelsman (2013). Det fremgår, at fordelingen af arbejdskraftres-sourcer generelt er mere effektiv i industrien end i serviceerhvervene.Danmark ligger ifølge Bartelsmans beregninger skidt i den internationale sammenlig-ning. Inden for service giver fordelingen af arbejdskraft på tværs af virksomheder tilsy-neladende et stort negativt bidrag til produktiviteten.Det ligger dog et stykke fra Produktivitetskommissionens resultater for særligt Danmark,men også for Sverige, hvor Kommissionen har analyseret svenske registerdata.Uoverensstemmelsen skyldes formentlig, at de to undersøgelser anvender forskelligedatagrundlag. Bartelsman anvender stikprøver for de enkelte lande, hvorimod vore eg-ne beregninger inkluderer alle virksomheder i Danmark og Sverige. Bartelsman forhol-der sig i artiklen selv uforstående over for den kontraintuitivt lave score for Danmark.Som det fremgår af tabellen, er effektiviteten i anvendelsen af arbejdskraften tilsynela-dende større, når virksomheder med færre end fem beskæftigede inkluderes i bereg-ningerne. Det gælder især for servicesektoren. Det skyldes, at indikatoren alt andet ligestiger, når man tilføjer små, uproduktive virksomheder til datagrundlaget. Dette er enuheldig egenskab ved indikatoren, hvorfor vi i denne analyse fokuserer på arbejdskraf-tens fordeling blandt virksomheder med mindst fem beskæftigede.

TABEL 3:INTERNATIONALE SAMMENLIGNINGER AF EFFEKTIVITET I ARBEJDSKRAFTANVENDELSEN

DanmarkSverigeHollandTyskland

8493842

-1819325

1424--

67--

38---

45---

Note: Gennemsnit for 2003-2009. Bartelsmans beregninger inkluderer ikke it-branchen.Kilde: Bartelsman (2013), egne beregninger på danske registerdata og DAMVAD’s beregninger for Produktivitetskommissionen påsvenske registerdata. Adgang til svensk registerdata er opnået via Styrelsen for Forskning og Innovation, der er i færd med at fær-diggøre et studie om produktivitetseffekter af forskning, udvikling og innovation i de nordiske lande.

En virksomheds produktivitet afhænger af en lang række faktorer. Herunder nogle, som derikke umiddelbart findes oplysninger om i det her anvendte datagrundlag. Fx forretningskon-cept, ledelse og markedsføring. Men der er alligevel et tydeligt mønster i, hvilke virksomhe-der, der har en høj produktivitet, når man kigger i registeroplysningerne.

Analyserapport 2

Virksomhedernes kendetegn hænger ofte sammen. Store virksomheder er fx ofte mere in-ternationaliserede end små virksomheder. For at belyse, hvad der hænger sammen meden høj produktivitet, bør man ved hjælp af statistiske værktøjer tage højde for denne oglignende sammenhænge. Dette er hér gjort ved hjælp af en såkaldt OLS-estimation. Ta-bellen nedenfor præsenterer resultaterne af denne estimation.TABEL 4:OLS-ESTIMATION AF SAMMENHÆNGEN MELLEM VIRKSOMHEDERNES PRODUKTIVITETOG DERES KARAKTERISTIKA 2009

1. Antal fuldtidsbeskæftigede2. Kapitalapparat per fuldtidsbeskæftiget3. Andel højtuddannede medarbejdere4. Eksportens andel af omsætningen5. Importens andel af virksomhedenssamlede forbrug af varer og tjenester6. Udenlandsk ejet

++++(+)

Note: Udenlandsk ejerskab er en dummy-variabel for, om virksomheden er udenlandsk ejet. Højtuddannede medarbejdere haren lang videregående uddannelse. Estimationen tager også højde for branchetilhørsforhold. En parentes betyder, atestimatet ikke er signifikant på et fem-procentsniveau. I estimationerne indgår variablene – bortset fra udenlandsk ejer-skab – både lineært og kvadreret. For variablene i række 1 og 3-5 gælder, at parameterestimaterne er positive for den li-neære variabel og negative for den kvadrerede variabel, og for kapitalapparatet er begge parameterestimater positive.Sammenhængen mellem produktiviteten og variablene er monotont positiv inden for observationsområdet.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

En måde at identificere de faktorer, der hænger sammen med en høj produktivitet, er at laveen såkaldt OLS-estimation. Boks 9 viser resultaterne fra denne estimation. Det gennemgå-ende billede er, at de virksomheder, der har en høj produktivitet, er kendetegnet ved:At være store (mange beskæftigede).At være kapitalintensive (intensivt brug af fx maskiner og it).At have et højt uddannelsesniveau blandt medarbejderne.At være internationaliserede.

Erhvervs- og Vækstministeriet (2012) har i et studie vist, at særligt virksomhedernes størrel-se og internationalisering har stor indflydelse på produktivitetsniveauet (målt ved TFP). Om-trent halvdelen af forskellene i virksomhedernes produktivitetsniveau afspejler deres eksport,og hvorvidt de er udenlandsk ejede.Erhvervs- og Vækstministeriet finder også, at virksomheder, der indgår i koncerner, har enrelativt høj produktivitet. Det gælder særligt mindre virksomheder, da de ved at indgå i etkoncernfællesskab kan høste en række stordriftsfordele. Ministeriet finder derudover, at kon-cernstrukturer er forholdsvis udbredte inden for industri og engroshandel (der er en internati-

Analyserapport 2

onalt orienteret branche), mens der er relativt få i en række hjemmemarkedsorienteredeserviceerhverv, herunder detailhandel, hotel og restauration.Den samvariation mellem produktivitetsniveauet og forskellige andre variable, som er doku-menteret i tabel 4, siger dog ikke i sig selv noget om årsagssammenhængene. Fx kan et højtproduktivitetsniveau sætte en virksomhed i stand til at erobre en stor eksportmarkedsandel.Men det kan også være, at tilstedeværelsen på eksportmarkedet udsætter virksomheden foren mere intensiv konkurrence og dermed tvinger den til at være mere produktiv. Sandsynlig-vis er der en gensidig vekselvirkning mellem produktivitetsniveauet og de forskellige variab-le, der indgår i tabel 4.

En anden måde at anskue virksomhedsdynamikken på er at se på de enkelte virksomhedersproduktivitet over tid. Hvordan går det virksomheder, der i et givet år har en forholdsvis højeller lav produktivitet? Bliver de højproduktive ved med at have en høj produktivitet? Og for-mår de lavproduktive at øge produktiviteten?En metode til at besvare disse spørgsmål er at tage udgangspunkt i de virksomheder, der i2001 – hvor Produktivitetskommissionens datasæt starter – enten var højproduktive ellerlavproduktive.Højproduktivdækker her over, at produktiviteten var højere end gennemsnittet30inden for samme branche. Gennemsnittet lyder måske ikke af meget, men det er faktiskkun omkring 30 pct. af virksomhederne, der ligger over denne grænse. Det afspejler især, atde mest produktive virksomheder typisk er relativt store.Lavproduktivdækker over virksom-heder, der ligger mere end 20 pct. under den gennemsnitlige produktivitet i branchen. Detgør lidt over halvdelen af samtlige virksomheder.Hvis man følger en højproduktiv virksomhed over tid, er der fire muligheder:Den kan forblive højproduktiv.Den kan blive lavproduktiv.Den kan ende midt i mellem.Den kan helt forlade markedet.

For en lavproduktiv virksomhed er der tilsvarende muligheder.Figur 8 viser, at der er flere lavproduktive end højproduktive virksomheder, der går ud afmarkedet. To tredjedele af de lavproduktive virksomheder i 2001 eksisterede således ikkelængere i 2009. Derimod var det kun knap halvdelen af de højproduktive virksomheder, der31forlod markedet.Det er en forholdsvis lille andel af de lavproduktive virksomheder i 2001, der formår at for-bedre produktiviteten betydeligt. Blandt de oprindeligt lavproduktive virksomheder, der fortsatvar i markedet i 2009, var kun én ud af ti blevet højproduktiv. Mere end syv ud af ti var fortsatlavproduktive.Der er altså en stor gruppe virksomheder, som på trods af en ringe produktivitet ikke bliverudkonkurreret. Det tyder på, at der er et utilstrækkeligt omfang af kreativ destruktion. Om-kring seks pct. af arbejdskraften i de private byerhverv i 2009 var beskæftiget i virksomhe-der, der havde været lavproduktive siden 2001.

3031

I beregninger anvendes såkaldt trecifret NACE-brancheniveau.En virksomhed kan forsvinde fra datagrundlaget på to måder: Enten fordi den rent faktisk lukker, eller fordi aktiviteterne i virksom-heden fortsætter under nyt cvr-nr. Det sidste kan være tilfældet, hvis virksomheden bliver opkøbt af en anden virksomhed. Enopgørelse over reelt lukkede virksomheder viser, at 70 pct. af de højproduktive virksomheder, der forsvinder fra datagrundlaget, erreelle lukninger. Tilsvarende gælder for 77 pct. af de lavproduktive virksomheder, der forsvinder fra datagrundlaget.

Analyserapport 2

Omvendt er det tilsyneladende sværere at fastholde en position som højproduktiv virksom-hed. Blandt de højproduktive virksomheder i 2001 var 48 pct. af de tilbageværende fortsathøjproduktive i 2009. Men 30 pct. var blevet lavproduktive. Det understreger, at også deforholdsvis højproduktive virksomheder løbende må bestræbe sig på at øge produktivitetenfor ikke at blive overhalet af konkurrenterne.FIGUR 8:UDVIKLING FOR LAV- OG HØJPRODUKTIVE VIRKSOMHEDER 2001-2009

Pct.

1009080706050403020100200120022003

Lavproduktive i 2001

2004

2005Øvrige

2006

2007Højproduktive

2008

2009

Lavproduktive

Pct.

100Højproduktive i 20019080706050403020100200120022003Højproduktive20042005Øvrige20062007Lavproduktive20082009

Note: Figurerne viser udviklingen for de virksomheder, der var henholdsvis lavproduktive (arbejdsproduktivitet mindst 20 pct. undergennemsnittet) og højproduktive (arbejdsproduktivitet over gennemsnittet) i 2001.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

Analyserapport 2

Konkurrence er en væsentlig drivkraft for produktivitet og dermed for vækst og velstand.Konkurrence kan imidlertid ikke måles ved hjælp af en enkelt indikator, og den vurderesbedst på afgrænsede markeder. I dette kapitel gennemgås en række indikatorer og under-søgelser, der hver især bidrager til at give et samlet billede af konkurrenceintensiteten iDanmark. Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at konkurrencen kan forbedres.Boks 10 opsummerer konklusionerne på analyserne i dette kapitel.

Konkurrenceintensiteten kan ikke måles i ét enkelt tal og bør ideelt set vurderes framarked til marked.I et lille land som Danmark er konkurrenceintensiteten på hjemmemarkedet som ud-gangspunkt lavere end i større lande.En række indikatorer tyder på, at konkurrenceintensiteten kan forbedres:Markedsstudier har vist, at der er konkurrenceproblemer flere steder i dendanske økonomi.Der er tegn på, at virksomhedernes målsætninger og adfærd er mindre kon-kurrenceorienteret i Danmark end i andre lande.På en del markeder er forbrugerne ikke særligt aktive og kritiske. Fx er det for-holdsvis få forbrugere, der skifter bank.Indførelsen af en effektiv konkurrencelovgivning i Danmark har haltet bagefterudviklingen i de fleste andre rige lande.Flere brancher i Danmark har en svag virksomhedsdynamik – det gælder ty-pisk brancher, der er skærmet fra udenlandsk konkurrence og samtidigt harhaft en svag produktivitetsudvikling.En række andre indikatorer og undersøgelser giver mindre entydige signaler:Prisniveauet er relativt højt i Danmark, hvilket kunne tyde på manglende kon-kurrence, men også kan skyldes andre forhold.Indikatorer, der måler markedskoncentration samt priser i forhold til omkost-ninger (avancer) giver forskellige resultater for forskellige brancher. Et studieviser, at danske avancer er små i forhold til andre OECD-lande.Samlet set er det Produktivitetskommissionens vurdering, at konkurrenceintensiteteni dansk økonomi kan forbedres.

Analyserapport 2

I et lille land kan markedernes størrelse typisk kun opretholde forholdsvis få virksomheder.Derfor vil der i et land som Danmark som udgangspunkt være færre konkurrenter – og der-med lavere konkurrenceintensitet – end i et stort land som eksempelvis USA. Det gælderisær i de hjemmemarkedsorienterede brancher.

Konkurrenceintensitet afhænger af en lang række faktorer, som hver især bør vurderes, nårkonkurrencen ønskes belyst. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennemfører løbendesådanne analyser af markeder. Tabel 5 sammenfatter hovedkonklusionerne for en række afde studier, som styrelsen har gennemført siden 2009.Flere markeder er kendetegnet ved, at forbrugerne har svært ved at gennemskue markedet,og at omkostningerne ved at opnå den relevante information til at træffe et fornuftigt for-brugsvalg er relativt høje. Det gælder fx bank-, forsikrings- og mobilmarkederne samt detail-markedet for el. Desuden har flere markeder problemer med et højt prisniveau og begræns-ninger på forbrugernes valgmuligheder. Det drejer sig fx om dagligvare- og fødevaremarke-det, samt markedet for tv-kanaler og markedet for bilservice. Endelig er der flere brancher,hvor offentlig regulering begrænser konkurrencen.Tabel 5 giver dels et billede af, at konkurrencen kan forbedres i de viste brancher, og delsgiver den en praktisk illustration af, at konkurrenceintensitet ikke kan vurderes ud fra ét målalene. Der skal foretages en grundig analyse for at få det korrekte indblik i det enkelte mar-ked.Det vil føre for vidt for Produktivitetskommissionen at skulle gennemgå alle markeder, så iresten af kapitel 4 omtales mere overordnede indikatorer og tidligere undersøgelser medhenblik på at få et mere generelt billede af konkurrenceforholdene.

Analyserapport 2

TABEL 5:MARKEDSSTUDIER

Konkurrencen påbankmarkedet for pri-vatkunderForbrugernes skift afmobil- og forsikringsud-byder

April 2013

Manglende priskonkurrence. Søge- og skifteomkost-ninger pga. informationsasymmetrier.

Nov. 2012

Uigennemsigtige markeder med høje søgeomkostnin-ger, hvilket begrænser forbrugermobiliteten.

Forbrugerforhold påmarkedet for ejen-domsmægling

Okt. 2012

Vanskeligt for forbrugerne (sælgerne) at vurdere kvali-teten af ydelsen i forhold til prisen. Omfattende regule-ring og kompleksitet på markedet. Lav gennemsigtig-hed.Flere elementer i autorisationsordningen for bobesty-rere begrænser konkurrencen unødvendigt, fx antals-begrænsning, begrænsede valgmuligheder og be-grænset vejledning om valg- og klagemuligheder.Høje priser på dagligvarer, selv når der korrigeres for,at mange produkter sælges på tilbud i Danmark.Monopollignende tilstand på de enkelte markeder,immobile forbrugere samt uhensigtsmæssig regule-ring.Begrænsninger for frit valg af tv-kanaler, restriktionerfor frit valg af tv-distributør, betydelig koncentration påmarkedet.Høj koncentration, høje priser, lav produktivitet, lov-givningsmæssige barrierer.Omfattende regulering vedr. ejerskab, antalsregule-ring, bevillinger mv., der begrænser konkurrencen.Strukturelle forhold (integreret struktur mellem net-selskaber og deres handelsselskaber) kan virke somadgangsbarrierer og kan sløre gennemsigtigheden.

Autorisationsordningenfor bobestyrere

Juni 2012

Tilbud i den danskedagligvarehandel

Maj 2012

Detailmarkedet for elek-tricitet

Dec. 2011

Distribution af tv-kanaler

Nov. 2011

Dagligvaremarkedet

Juni 2011

Regulering af apoteks-sektoren

Feb. 2010

Konkurrencen på de-tailmarkedet for el

Feb. 2010

Fødevarepriser - Pris-udviklingen på mælk,smør og brødKonkurrenceredegørel-se 2009Bolighandel. Ydelser fraejendomsmæglere ogadvokater

Juni 2009

Mejerier, supermarkeder og møller har især været år-sag til prisstigningerne.

Juni 2009

Høje priser for bilreparationer- og service.

Feb. 2009

Begrænsede muligheder for til- og fravalg af tillægs-ydelser mm. Manglende prisgennemsigtighed.

Kilde: Egen opsummering af udvalgte publikationer på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside.

Analyserapport 2

En måde at måle konkurrencen på er at spørge virksomhederne, i hvor høj grad de konkur-rerer med andre virksomheder. Fx kan man spørge dem, i hvor høj grad de er fokuserede påat vinde markedsandele og gennemføre effektiviseringer. Det giver en indikation af virksom-hedernes konkurrencekultur.Konkurrencestyrelsen (2010) finder i en spørgeundersøgelse, at konkurrencekulturen blandtdanske virksomheder er svagere end blandt tyske og engelske virksomheder. I England ogTyskland er virksomhederne konsekvent mere fokuserede på at vinde markedsandele, øgerentabiliteten og udvikle nye produkter mv., som det fremgår af figur 9. Det tyder på, at de ihøjere grad end danske virksomheder oplever, at de er i skarp konkurrence med andre virk-somheder. Kun i forhold til etiske og miljømæssige hensyn er de danske virksomheder påniveau med de udenlandske. Man bør dog holde sig for øje, at det er svært at lave dissesammenligninger på tværs af lande, og man bør derfor ikke konkludere for håndfast.En stærk konkurrencekultur blandt virksomhederne er ikke altid tilstrækkelig til at sikre, atmarkederne fungerer effektivt. Der skal også være en udviklet konkurrencementalitet blandtforbrugerne. Oplyste og aktive forbrugere kan fremme konkurrencen ved at ’stemme medfødderne’ – det vil sige aktivt opsøge de bedste produkter og de bedste priser.FIGUR 9:VIRKSOMHEDERNES KONKURRENCEMENTALITET

1 = lille betydning, 7 = stor betydning

7Danmark6543210VindeØge rentabilitetmarkedsandeleNedbringeomkostningerEtiske ogmiljømæssigehensynUdvikle nyeprodukterØge kapacitetenTysklandEngland

Note: Indeks for den betydning, virksomhederne tillægger de forskellige målsætninger. Gennemsnittene af de danske virksomhe-ders svarværdier er signifikant lavere end gennemsnittene i henholdsvis England og Tyskland med undtagelse af paramete-ren’etiskeog miljømæssige hensyn’.Kilde: Konkurrencestyrelsen (2010).

Analyserapport 2

Der er stor forskel på, hvor lang tid forbrugere bruger på at finde den rigtige løsning til netopderes behov. Fx er nybagte forældre ofte opmærksomme på at undersøge markedet oglæse forbrugertests, når den nye autostol til det nyfødte barn skal vælges. Men når de sam-me forbrugere køber andre produkter, er de ofte mindre kritiske. Det gælder fx på bankmar-kedet, hvor forbrugerne generelt er ret immobile. Det skyldes formentlig, at ydelserne erkomplicerede og svære at sammenligne. Et studie viser, at kun hver tiende danske bank-kunde har skiftet bank inden for de sidste to år. Det er lavere end i de fleste andre europæi-32ske lande.De nævnte undersøgelser tyder på, at konkurrencekulturen generelt er svagere i Danmarkend i andre europæiske lande.

Formålet med konkurrenceloven er at hindre virksomheder i at begrænse konkurrencen, fxved at forbyde karteller og forhindre fusioner, der skader konkurrencen. Danmark fik først islutningen af det 20. århundrede en effektiv konkurrencelov, der indførte fusionskontrol ogforbød virksomheder at indgå konkurrencebegrænsende aftaler. Det var noget senere end ide fleste sammenlignelige lande.Dertil kommer, at omsætningsgrænserne, der er afgørende for, hvornår en fusion skal an-meldes til konkurrencemyndighederne, frem til 2010 var relativt høje i Danmark. Ifølge rap-porten fra udvalget om ændring af fusionskontrolreglerne (2008) blev en række ikke-anmeldelsespligtige fusioner gennemført i 2000’erne, som har medvirket til at styrke mar-kedspositionen for allerede dominerende virksomheder. Det drejer sig bl.a. om Arlas overta-gelse af en række mindre mejerier og TDC’s køb af Telmore.I en række år var de danske forhold dermed et stykke fra bedste praksis inden for konkur-rencelovgivning. Virksomhederne har derfor haft mulighed for at udvise konkurrencehæm-mende adfærd og gennemføre fusioner i Danmark, der ikke var tilladt i udlandet.Det retter en konkurrencelov ikke op på fra én dag til en anden. For det første er det af godegrunde svært i dag at omgøre fusioner, der blev foretaget, før konkurrenceloven blev indførtog efterfølgende skærpet, selvom de kan have været til skade for konkurrencen. For detandet skal virksomhederne lære den nye konkurrencelov at kende, og det kan tage tid. Sær-ligt for mindre virksomheder, der ikke har jurister eller andre sagkyndige ansat.Alene det faktum, at vi har haltet efter med at indføre en effektiv konkurrencelov, indikererderfor, at konkurrenceintensiteten kan være lavere i Danmark end i sammenlignelige lande. Itakt med, at konkurrenceloven er blevet gjort mere tidssvarende – og især med den senesteskærpelse af straframmerne – må det formodes at have haft en gavnlig virkning på konkur-renceintensiteten. Kapitel 5 indeholder en uddybende gennemgang af konkurrenceloven ogkonkurrencemyndighederne samt Produktivitetskommissionens forslag til at styrke dem.

Et marked med svag konkurrence vil typisk være karakteriseret ved en manglende virksom-hedsdynamik. Man vil blandt andet opleve, at lavproduktive virksomheder ikke bliver udkon-kurreret, men får lov til at blive på markedet i mange år uden at forbedre produktiviteten. Ogomvendt at højproduktive virksomheder ikke vinder markedsandele.Svag konkurrence vil derfor ofte hænge sammen med et lille vækstbidrag fra virksomheds-dynamik. Som vist i kapitel 3 er det netop tilfældet i de hjemmemarkedsorienterede service-erhverv. Det indikerer, at konkurrencen i disse erhverv er forholdsvis svag.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2013).

Analyserapport 2

Høje priser er endnu en mulig indikator på dårlig konkurrence. Det skyldes, at hvis der er fåvirksomheder på et marked – eventuelt kun en enkelt monopolvirksomhed – kan en virk-somhed øge prisen uden at miste (mange) kunder. Forbrugerne har simpelthen ikke nogeteller kun få alternativer. Når der kun er få virksomheder på et marked, er det også nemmerefor dem at opretholde en underforstået aftale om at fastholde en høj pris. Denne effekt for-stærkes, hvis forbrugerne ikke aktivt afsøger markedet, før de køber.Hvis der derimod er mange virksomheder og aktive forbrugere på et marked, vil forbrugernehurtigt og nemt skifte til den udbyder, der har den laveste pris. Tilmed er det svært for virk-somhederne at opretholde en høj pris, da der ofte vil være mindst én virksomhed, der vælgerat underbyde konkurrenterne for at vinde markedsandele. Hvis konkurrenceintensiteten i etland er lav, vil priserne derfor have en tendens til at være højere end i lande med stærkerekonkurrence.Ved hjælp af internationale statistikker er det muligt at sammenligne forbrugerpriser i enrække europæiske lande. Disse statistikker sammenligner forbrugerpriserne på en lang ræk-ke produkter, der spænder lige fra kød, tøj og sko til persontransport mv.Forbrugerpriserne afspejler til dels konkurrenceintensiteten i det sidste salgsled, hvor denendelige forbruger køber sine produkter, hvad enten det er i supermarkedet eller hos hånd-værkeren. Men de afspejler også konkurrenceforholdene tidligere i værdikæden, det vil sige iproduktion og distribution.Man skal tage højde for, at forbrugerpriser afhænger af andre forhold end konkurrenceinten-siteten. Hvis der er særligt høje omkostninger i Danmark, fx som følge af uhensigtsmæssigregulering, høje afgifter eller dårlig produktivitet i de hjemmemarkedsorienterede brancher,vil det også afspejle sig i priserne.Før man kan anvende forbrugerpriser som konkurrenceindikator, bør man derfor korrigeredem for effekter, der ikke vedrører konkurrenceintensiteten. Først og fremmest skal mankorrigere for skatter og afgifter, der direkte påvirker forbrugerprisen, fx moms, således at deter virksomhedernes egne priser, kaldet nettopriserne, der sammenlignes.Dernæst bør man tage højde for, at velstående lande typisk har et højt prisniveau som følgeaf den såkaldte Balassa-Samuelson-effekt. Denne effekt tilsiger, at en forskel i produktivi-tetsniveauet mellem højproduktive, internationalt orienterede brancher og mindre produktivehjemmemarkedsorienterede brancher vil føre til et højt prisniveau i de hjemmemarkedsorien-terede brancher.Balassa-Samuelson-effekten er et resultat af, at produktiviteten erfaringsmæssigt stiger hur-tigere i internationalt handlende erhverv. Dels fordi det ofte rent teknisk er nemmere at hæveproduktiviteten i disse erhverv, og dels fordi virksomhederne er udsat for udenlandsk konkur-rence. Den stigende produktivitet afspejler sig i højere lønninger. Virksomheder i hjemme-markedsorienterede erhverv er tvunget til at matche de høje lønninger for at tiltrække med-arbejdere. Men for disse virksomheder vil den højere løn ikke afspejle en stigende produkti-vitet. For at opveje dette misforhold må de hæve prisen på deres produkter.Denne priseffekt er således ikke nødvendigvis drevet af manglende konkurrencepres, hvilket33er baggrunden for, at der foretages en såkaldt velstandskorrektion. Fordi de relative pro-duktivitetsniveauer ikke kendes, foretages velstandskorrektionen ved at korrigere for forskel-

En formel beskrivelse af velstandskorrektionen findes på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens hjemmeside under dokumentatio-nen for prissammenligningen i Konkurrenceredegørelse 2008. Dansk Erhverv har foreslået at anvende en simpel lønkorrektionfrem for velstandskorrektionen, se notat fra Dansk Erhverv (2012). Produktivitetskommissionen vurderer dog, at velstandskorrekti-onen er den rigtige måde at korrigere for velstandseffekterne, jf. notat på Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens (2013) hjemmeside.

Analyserapport 2

le i landenes købekraftjusterede BNP per indbygger. Det sker under antagelse om, at der eren tæt sammenhæng mellem forskelle i velstandsniveau og forskellene mellem produktivi-tetsniveauerne i de internationalt orienterede brancher og hjemmemarkedserhvervene.Som det fremgår af figur 10, er prisniveaet højt i Danmark, også når der er taget højde forskatter, afgifter og velstandseffekter. Særligt er prisniveauet for tjenesteydelser højt i Dan-34mark. Det ligger knap 15 procent over EU7-gennemsnittet. Priserne for varer ligger godtseks procent over gennemsnittet.Det relativt høje prisniveau tyder på, at konkurrencen er svagere i Danmark, men det kanogså skyldes, at velstandskorrektionen i praksis ikke fuldt ud korrigerer for forskellene i pro-duktivitetsniveauer mellem de internationalt orienterede erhverv og hjemmemarkedserhver-vene. Derudover skal man i sammenligninger af prisniveauer mellem lande være opmærk-som på, at tilbudspriser og kampagner generelt er mere udbredt i danske butikker end i ud-landet. Da Eurostats prisdatabaser ikke medtager tilbud, der er kortere end fire uger, kan detreelle prisniveau i danske butikker være lavere end det, der fremgår af statistikken.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har i 2012 gennemført en analyse af tilbudskulturen idagligvarehandlen. Her finder de, at dagligvarepriserne ligger fire-seks procent højere i35Danmark i forhold til EU7-gennemsnittet, når der korrigeres for forskelle i tilbudskultur.FIGUR 10:RELATIVE PRISER I DANMARK I FORHOLD TIL EU7-GENNEMSNIT 2001-2010

Indeks, EU7=100

11611411211010810610410210020012002200320042005200620072008Varer20092010

Serviceydelser

Note: Velstandskorrigerede nettopriser. EU7-landene er Belgien, Danmark, Finland, Frankrig, Italien, Holland og Tyskland.Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens beregninger på baggrund af tal fra Eurostat og OECD.

3435

EU7 er Belgien, Danmark, Finland, Frankrig, Italien, Holland og Tyskland.Se Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2012).

Analyserapport 2

En metode til at tage højde for Balassa-Samuelson-effekten er at kigge på prisniveauet iforhold til produktionsomkostningerne, herunder løn. Det såkaldte Lerner-indeks opgør for-skellen mellem omkostnings- og prisniveauet for en virksomhed eller for et marked og erdermed en indikator for konkurrenceintensiteten. Et højt Lerner-indeks betyder, at prisen erhøj i forhold til produktionsomkostningen. Boks 11 viser, hvordan indekset beregnes.Ideen med indikatoren er, at virksomhederne vil konkurrere om at tiltrække kunderne ved atsætte den laveste pris, hvis der er skarp konkurrence. De vil derfor løbende sænke prisen,indtil den ender tæt på omkostningerne ved at producere varen eller tjenesteydelsen. Hvisder omvendt ikke er kamp om kunderne, vil virksomhederne sætte prisen højere.Lerner-indekset er teoretisk set en bedre indikator for konkurrenceintensiteten end prisni-veauet alene. Imidlertid er det sværere at anvende i praksis, da det i princippet kræver detal-jerede oplysninger om virksomhedernes omkostningsstrukturer. Det er viden, som oftest kunfindes i virksomhedernes ledelse.Som det fremgår af figur 10, er prisniveauet i forhold til udlandet steget i perioden. Det erdog ikke nødvendigvis et tegn på, at konkurrenceintensiteten er faldet. Det kan også være etresultat af, at produktivitetsudviklingen i de hjemmemarkedsorienterede erhverv har væretsærligt svag i Danmark i forhold til udlandet, hvilket ifølge Balassa-Samuelson-effekten vilmedføre stigende priser.Produktivitetskommissionen (2013) påpegede netop, at produktivitetsvæksten for serviceer-hvervene – der i vid udstrækning er hjemmemarkedsorienterede – har været lavere end i enrække sammenlignelige lande. Argumentet bider sig selv lidt halen, da den svage produktivi-tetsudvikling jo netop kan skyldes svag konkurrence – det er bare ikke sikkert.Derudover er fortolkningen af Lerner-indekset ikke altid entydig. En lav indeksværdi er ikkenødvendigvis udtryk for, at markedet fungerer effektivt. Det kan også skyldes, at forholdsvislavproduktive virksomheder med høje omkostninger overlever for længe. Og på visse mar-keder vil et ekstraordinært stort overskud som følge af manglende konkurrence resultere ihøje lønninger, fordi den svage konkurrence gør arbejdsgiverne mere eftergivende over formedarbejdernes lønkrav. Dette kaldes forrent-sharing(profitdeling) og presser Lerner-indekset ned.Som det ses i figur 11, er der stor forskel på Lerner-indekset mellem brancherne. Det vil dogkræve yderligere undersøgelser at afgøre, hvorvidt de er udtryk for stærk eller svag konkur-rence i de enkelte brancher.Mólnár og Bottini (2010) beregner og sammenligner avancerne i OECD-landene for en ræk-36ke servicebrancher. Avancen (engelsk:mark-up)er et andet udtryk for forholdet mellempris og omkostninger. Analysen finder, at de danske avancer generelt ligger blandt de lave-ste i OECD. Det taler for, at der er effektiv priskonkurrence i Danmark. Men det kan somnævnt ovenfor også skyldes, at lavproduktive virksomheder ikke bliver udkonkurreret, eller atsvag konkurrence fører til deling af ekstraordinært stort overskud mellem lønmodtagere ogvirksomheder. Det kræver flere studier, før der kan konkluderes endeligt.

⁄, hvor er avancen beregnet som⁄Det gælder, at Lerner-indekset er lig, hvor P er prisen, og MC er de marginaleomkostninger. I studiet anvendes gennemsnitlige omkostninger som approksimation for de marginale omkostninger.

Analyserapport 2

Lerner-indekset,L,er defineret som den relative forskel mellem prisen på en virksom-heds produkt,P,og virksomhedens marginale omkostninger,MC,dvs. omkostningenved at producere én enhed ekstra:

Hverken prisniveauet eller virksomhedernes marginale omkostninger fremgår imidlertidaf deres regnskaber. Derfor omskrives udtrykket ovenfor ved at erstatte de marginale37omkostninger med de gennemsnitlige omkostninger,AC.Dernæst ganges tæller ognævner med antallet af solgte enheder,Q,således at Lerner-indekset kan approksime-res ved hjælp af data for virksomhedernes omsætning og samlede omkostninger:

Registerdata indeholder disse oplysninger, og Lerner-indekset kan derfor beregnes forhver enkelt virksomhed.Omsætningen fraregnet de totale omkostninger er et udtryk for virksomhedens profit. Detotale omkostninger er her beregnet som udgifter til råvarer, husleje og løn mv., samtomkostninger til kapital. Disse er i overensstemmelse med en del øvrige studier estime-ret som 0,04 ganget med den samlede kapitalbeholdning.Lerner-indeksene er beregnet på virksomhedsniveau, og dernæst er omsætningenbrugt til at lave et vægtet branchegennemsnit.

Markedskoncentration er en hyppigt anvendt indikator for konkurrenceintensiteten. På etmarked med få, store virksomheder, vil virksomhederne have en vis markedsmagt, hvilketkan sænke konkurrenceintensiteten, jf. ovenfor. En lav markedskoncentration bliver derforofte fortolket som tegn på, at der er sund konkurrence.Men også denne indikator skal tolkes varsomt. For det første kan konkurrencen godt væreintensiv, selvom koncentrationen er høj. Det vil være tilfældet, hvis de få virksomhederkæmper hårdt med hinanden om markedet, eller hvis barriererne for tilgang af nye virksom-38heder er lave. I nyere tid kendes dette fænomen blandt andet fra markedet for smartpho-nes, hvor store virksomheder i perioder har været tæt på at få monopol, men konstant måudvikle deres produkter for at undgå, at konkurrenterne overtager markedet. Virksomheder-ne ved, at hvis de slapper for meget af, så bliver deres produkter overhalet af nye og bedreløsninger.For det andet er det svært at opgøre koncentrationen på etmarked.Ved hjælp af registerda-ta er det umiddelbart muligt at beregne koncentrationen i enbranche.Men virksomheder isamme branche kan godt befinde sig på hver sit marked. Nogle selskaber har desuden dat-terselskaber i forskellige brancher, fx i produktion, engros- og detailhandel, hvorfor koncen-trationsmålet på brancheniveau undervurderer deres markedsmagt. Derudover kan der væreandre beregningsmæssige vanskeligheder. Fx er detailbranchen karakteriseret ved, at to

3738

Samme fremgangsmåde er fx brugt af Det Økonomiske Råd (2005).Tre betingelser skal ifølge Baumol m.fl. (1982) være opfyldt for at sikre maksimal konkurrenceintensitet (også kaldet perfektkonkurrence) på et marked med høj koncentration. (1) Ingen barrierer for tilgang eller afgang af virksomheder, (2) ingen sunk costsog (3) samme teknologi tilgængelig for alle virksomheder.

Analyserapport 2

store selskaber, Coop Danmark og Dansk Supermarked, sidder på en stor del af markedet,men det kommer ikke til udtryk i statistikken.Med disse forbehold in mente viser figur 11 koncentrationen i en række brancher opgjort veddet såkaldte Herfindahl-Hirschmann-indeks. En indeksværdi under 0,15 betragtes typisk somet ikke-koncentreret marked, mens en værdi over 0,25 karakteriserer et marked med højkoncentration.I en stor del af industribrancherne er koncentrationen meget høj, blandt andet inden for fø-devare- og drikkevareindustrien. Omvendt er koncentrationen meget lav i de fleste service-brancher.For nogle brancher kan en høj koncentration være tegn på, at der er potentiale for at forbed-re konkurrenceintensiteten. Men for andre brancher, særligt i industrien, afspejler en højkoncentration i en vis grad de betydelige stordriftsfordele, som ville gå tabt, hvis markedetskulle betjenes af et stort antal mindre virksomheder. En virksomhed skal have en vis stør-relse, før den er konkurrencedygtig. Det er ofte tilfældet for meget kapitalintensive virksom-heder som eksempelvis fabrikanter af cement eller stenuld.Lerner-indekset giver som nævnt ikke altid basis for entydige konklusioner om konkurrence-intensiteten, og ifølge figur 11 er der ikke en tæt sammenhæng mellem koncentrationen ogLerner-indekset. I enkelte af de ikke-koncentrerede servicebrancher er Lerner-indekset rela-tivt højt.Et lavt Lerner-indeks og/eller et lavt Herfindahl-Hirschmann-indeks udelukker ikke, at der ersvag konkurrence i branchen. Tilsvarende kan man ikke konkludere, at der nødvendigvis ersvag konkurrence i brancher med høje indeksværdier. Men der kan være grund til at kiggenærmere på brancher, hvor begge indeksværdier er høje, det vil sige brancher, der er karak-teriseret af virksomheder med betydelig markedsmagt og høje avancer.Konklusionen er, at såvel Lerner-indekset for avancer som Herfindahl-Hirschmann-indeksetfor koncentration undertiden kan hjælpe til at identificere markeder med svag konkurrence,men der vil typisk være behov for supplerende analyser, før man kan drage sikre slutningerom konkurrenceintensiteten på et givet marked.

Analyserapport 2

FIGUR 11:KONCENTRATION OG LERNER-INDEKS PÅ BRANCHENIVEAU 2009

ServicePost- og kurertjenesterSkibsfartTelekommunikationVidenskabelig forskning og udviklingVagt- og sikkerhedstjenester og overvågningLuftfartDetailhandel undtagen med motorkøretøjerUdlejning og leasingComputerprogrammering, konsulentbistand vedrørende itUdgivervirksomhedAdministrationsservice, kontorservice og anden forretningsserviceEngroshandel undtagen med motorkøretøjerServiceydelser i forbindelse med ejendomme samt landskabsplejeHjælpevirksomhed i forbindelse med transportRejsebureauers og rejsearrangørers virksomhedReklame og markedsanalyseArkitekt- og ingeniørvirksomhed; teknisk afprøvning og analyseHovedsæders virksomhed; virksomhedsrådgivningFast ejendomInformationstjenesterJuridisk bistand, bogføring og revisionReparation af computere og varer til personligt brugArbejdsformidlingOvernatningsfaciliteterHandel med biler og motorcykler, og reparation herafRestaurationsvirksomhedAndre liberale, videnskabelige og tekniske tjenesteydelserLandtransport; rørtransport

Industri mv.Fremstilling af tobaksprodukterFremstilling af drikkevarerAnden fremstillingsvirksomhedFremstilling af læder og lædervarerFremstilling af metalFremstilling af andre transportmidlerFremstilling af fødevarerFremstilling af farmaceutiske råvarer og præparaterFremstilling af kemiske produkterFremstilling af tekstilerFremstilling af maskiner og udstyr i.a.n.Anden råstofindvindingFremstilling af papir og papirvarerFremstilling af andre ikke-metalholdige mineralske produkterFremstilling af elektrisk udstyrServiceydelser i forbindelse med råstofindvindingIndsamling, behandling og bortskaffelse af affald; genbrugFremstilling af computere, elektroniske og optiske produkterFremstilling af beklædningsartiklerFremstilling af gummi- og plastprodukterFremstilling af træ og varer af træ og korkFremstilling af møblerFremstilling af motorkøretøjerReparation og installation af maskiner og udstyrAnlægsarbejderJern- og metalvareindustriTrykning og reproduktion af indspillede medierOpførelse af bygningerBygge- og anlægsvirksomhed, som kræver specialisering

KoncentrationLerner-indeks00,10,20,30,40,50,60,7

Note: Koncentrationen er udregnet som summen af virksomhedernes kvadrerede markedsandele målt ved omsætningen (såkaldteHerfindahl-Hirschmann-indeks). Koncentrationen er beregnet for virksomheder med mindst ét årsværk, og koncerner med fle-re cvr-numre er slået sammen til én virksomhed. For Lerner-indeksene er virksomheder med negativ værditilvækst sorteretfra. Nogle brancher er udeladt, da der er så få virksomheder, at de enkelte virksomheder vil kunne identificeres.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

Analyserapport 2

Konkurrence skal helst komme af sig selv, men i praksis kan der være en tilskyndelse forden enkelte virksomhed til at begrænse eller helt undgå konkurrence ved fx at aftale prisermed andre virksomheder. For at forebygge dette er det vigtigt, at der er en konkurrencelov-givning, der afskrækker konkurrencehæmmende adfærd, og konkurrencemyndigheder, dereffektivt kan håndhæve lovgivningen.De to næste bokse opsummerer kapitlets hovedkonklusioner og Produktivitetskommissio-nens anbefalinger på området, herunder om arbejdsmarkedsklausuler, der også behandles ikapitlet.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktiviteten gennem en styrketkonkurrencelovgivning tager udgangspunkt i følgende forhold:En effektiv konkurrencelovgivning, der også håndhæves effektivt, har væsentlig be-tydning for konkurrencen og dermed også for produktivitetsudviklingen.Den danske konkurrencelov har tidligere været relativt lempelig, men med de sene-ste ændringer, herunder især skærpelsen af sanktionerne, er den på de fleste områ-der på niveau med bedste praksis i EU-landene.Den sene indførelse af en effektiv dansk konkurrencelovgivning har formentlig haften mærkbart negativ indvirkning på konkurrencepresset i dansk økonomi og dermedpå produktivitetsudviklingen.På nogle punkter er den danske konkurrencelov fortsat mindre effektiv end i de EU-lande, der har den bedste praksis på området. Blandt andet er det ikke alle overtræ-delser af konkurrenceloven, som kan straffes.De institutionelle rammer for konkurrence- og forbrugermyndighederne i Danmarkadskiller sig væsentligt fra rammerne for myndighederne i andre lande. Myndigheds-kompetencen er delt, interesseorganisationerne har en omfattende repræsentation iKonkurrencerådet, og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens arbejde er på en rækkeområder underlagt ministeransvar.Produktivitetskommissionen vurderer, at de nuværende institutionelle rammer for dedanske konkurrence- og forbrugermyndigheder kan svække myndighedernes mulig-heder for at sikre effektiv konkurrence og velfungerende markeder.Arbejdsmarkedsklausuler (fx konkurrence-, kunde- og jobklausuler) er udbredte pådele af det danske arbejdsmarked. Det kan svække produktivitetsudviklingen ved atgøre arbejdsmarkedet mindre fleksibelt, ligesom det kan svække konkurrencen vedat hæmme opstarten af nye virksomheder.

Analyserapport 2

For at styrke produktiviteten via en styrket konkurrencelovgivning anbefaler Produktivi-tetskommissionen, at:Den danske konkurrencelov bringes på niveau med bedste praksis blandt EU-landene på de områder, hvor det ikke er tilfældet i dag.Der nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til styrkede institutionelle ram-mer for konkurrence- og forbrugermyndighederne med henblik på at øge myndighe-dernes gennemslagskraft og uafhængighed.Lovgivningen om arbejdsmarkedsklausuler (fx konkurrence-, kunde- og jobklausuler)skærpes, således at virksomhedernes mulighed for brug af sådanne klausuler be-grænses væsentligt.

Konkurrencelovens formål er ”atfremme en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelsegennem virksom konkurrence til gavn for virksomheder og forbrugere”.Mere konkret tagerkonkurrencereglerne primært sigte på at forhindre konkurrencebegrænsende adfærd blandt39virksomheder og til dels offentlige myndigheder.Konkurrenceloven forbyder virksomheder at indgå konkurrencebegrænsende aftaler og atmisbruge en dominerende stilling på markedet. Den rummer også bestemmelser om fusi-onskontrol og forbud mod konkurrenceforvridende offentlig støtte. Loven omfatter enhverform for erhvervsvirksomhed samt støtte ved hjælp af offentlige midler til erhvervsvirksom-hed. Hovedprincipperne i konkurrencereglerne er i meget vidt omfang ens i alle vestlige lan-de og i stigende grad også i de mindre udviklede lande.Det såkaldte forbudsprincip – at det er forbudt for virksomhederne at indgå konkurrencebe-grænsende aftaler og at misbruge en dominerende stilling – blev først indført i den danskekonkurrencelovgivning i 1998, hvilket var noget senere end i de fleste sammenlignelige EU-lande. Før 1998 var de danske konkurrenceregler baseret på et særegent dansk gennemsig-tigheds- og kontrolprincip.Konkurrencemyndighedernes primære virkemiddel til at fremme en effektiv konkurrence vartidligere at skabe gennemsigtige markeder. Indgreb mod karteller skulle ske ad hoc, når de40gav anledning til problemer (kontrol med misbrug). Da karteller mv. ikke var forbudt, oggennemsigtighed er en af de væsentligste forudsætninger for at opretholde et kartel over tid,var dette regime ikke alene meget ineffektivt i forhold til at bekæmpe konkurrencebegræn-sende adfærd, men kan formentlig have medvirket til at fremme udbredelsen af karteller, og41til at virksomheder med en dominerende stilling i højere grad misbrugte denne.En effektiv konkurrencelov og en effektiv håndhævelse af samme har væsentlig betydning42for konkurrencen og dermed også for produktivitetsudviklingen . Effektiviteten i forhold til atbekæmpe konkurrencebegrænsende adfærd beror både på de materielle bestemmelser iloven, på sanktionerne for overtrædelse af samme og på konkurrencemyndighedernes mu-43ligheder for i praksis at gribe effektivt ind, herunder de institutionelle rammer og ressourcer.

3940

De danske konkurrenceregler omfatter både den danske konkurrencelov og EU-traktaten med tilhørende forordninger mv.Se Møllgaard (2012).41Se Møllgaard (2006) og (2012).42Se fx BuccirossI m.fl. (2012), McCloughan m.fl (2007), Tay-Cheng (2011) og van Reenen (2011).43Se BuccirossI m.fl. (2012).

Analyserapport 2

Som beskrevet ovenfor blev de centrale forbudsbestemmelser – forbuddet mod konkurren-cebegrænsende aftaler og forbud mod misbrug af dominerende stilling – først indført i dendanske konkurrencelovgivning i 1998. Den sene indførelse har utvivlsomt trukket lange spor44i dansk konkurrencekultur og -intensitet og dermed mærkbart påvirket produktiviteten.Forbudsbestemmelserne har dog nu virket i 15 år og må formodes gradvist at have forbedretkonkurrenceintensiteten.Fusionskontrol blev indført i konkurrenceloven i 2000, men omfattede kun store virksomhe-der. Med de ændringer, der trådte i kraft i fra 2010, blev fusionskontrollen gjort lige så effek-45tivt som i andre sammenlignelige lande.Frem til 1. marts 2013, hvor den seneste lovændring trådte i kraft, har sanktionerne for atovertræde konkurrenceloven været svage – både sammenlignet med andre lande og sam-46menlignet med andre former for alvorlig økonomisk kriminalitet.Et flertal i Udvalget om Konkurrencelovgivningen vurderede således, ”atdet danske bødeni-veau er lavt, og at en væsentlig forhøjelse af bødeniveauet vil kunne styrke virksomhedernestilskyndelse til at efterleve konkurrenceloven.”Et flertal i samme udvalg vurderede også, ”atindførelse af fængselsstraf vil kunne bidrage til en styrket håndhævelse af konkurrencelov-givningen i kartelsager”.På baggrund af udvalgets anbefalinger blev sanktionerne for over-trædelse af konkurrenceloven skærpet markant med virkning fra 1. marts 2013. Bøderne forbåde virksomheder og personer er hævet væsentligt, og der er indført fængselsstraf for kar-teller.Med den seneste lovændring er det vurderingen, at den danske konkurrencelov på de fleste47punkter er på niveau medbedste praksisi EU-landene. Der er dog stadig nogle punkter,hvor den danske konkurrencelov vurderes at være mindre effektiv.For det første skal en overtrædelse af konkurrenceloven i Danmark være begået forsætligteller groft uagtsomt for at kunne straffes. Det betyder, at konkurrencemyndighederne skalbevise, at virksomhederneburde have vidst,at de overtrådte konkurrenceloven ved at mis-brugte deres dominerende stilling. Hovedreglen i sammenlignelige EU-lande og Europa-Kommissionen synes at være, at en overtrædelse er strafbar, hvis der er udvist såkaldt sim-48pel uagtsomhed.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (KFST) vurderer over for Produktivitetskommissionen,at kravet om forsæt eller grov uagtsomhed blandt andet betyder, at grænsen for, hvornårmisbrug af dominerende stilling er strafbart, ligger noget højere i Danmark end i andre lande.Dermed er der formentlig en række overtrædelser af konkurrenceloven, som typisk kan ogbliver straffet i vores nabolande, men som ikke kan straffes i Danmark.Konkurrencemyndighederne kan i givet fald stadig gribe ind og påbyde virksomheden atstoppe den ulovlige adfærd, men den afskrækkende effekt heraf er formentlig noget mindre,end hvis virksomheden også havde fået en bøde. En skærpelse af konkurrenceloven, så alleovertrædelser principielt kan straffes med bøde, vil formentlig kunne styrke efterlevelsen afkonkurrenceloven og dermed det faktiske konkurrencepres yderligere.

4445

Se Møllgaard (2012).Se Rapport fra udvalget om ændring af fusionskontrolreglerne (2008) samt forarbejderne til konkurrenceloven - 2010.46Se Rapport fra udvalget om Konkurrencelovgivningen (2012).47Se forarbejderne til konkurrenceloven – 2012 samt Møllgaard (2006) og (2012).48Se rapport fra udvalget om Konkurrencelovgivningen (2012), bilag 7. Ved andre former for overtrædelser af særlovgivning, som inogen grad kan sammenlignes med overtrædelser af konkurrenceloven, idet de typisk begås i regi af virksomheder, er det såkaldtetilregnelseskrav simpel uagtsomhed, fx ved kursmanipulation, insiderhandel, miljøovertrædelser mv.

Analyserapport 2

For det andet har KFST ikke helt samme adgang til at foretage kontrolundersøgelser som49bl.a. Europa-Kommissionen og andre sammenlignelige lande. Hvis KFST har så konkreteoplysninger, så der foreligger en egentlig mistanke om, at konkurrenceloven er overtrådt, erdet alene politiet, som i givet fald kan foretage en ransagning i medfør af reglerne i retspleje-loven.For det tredje har de danske konkurrencemyndigheder ikke adgang til at udstede såkaldtestrukturelle påbud. Europa-Kommissionen og en række sammenlignelige EU-lande kan vedovertrædelser af konkurrencelovgivningen pålægge virksomheder enhver forpligtelse af ad-færdsregulerende eller strukturel karakter (fx frasalg), der står i passende forhold til overtræ-50delsen, og som er nødvendig for effektivt at bringe overtrædelsen til ophør. I Danmark harkonkurrencemyndighederne alene adgang til at udstede påbud af adfærdsregulerende ka-51rakter. I praksis anvendes frasalg og andre strukturelle påbud formentlig sjældent i andrelande, men muligheden må formodes i sig selv at styrke efterlevelsen af reglerne.

Som beskrevet ovenfor spiller konkurrencemyndighedernes muligheder for i praksis at gribeeffektivt ind på konkrete markeder en væsentlig rolle for det faktiske konkurrencepres i øko-nomien. Konkurrencemyndighedernes primære opgave er at håndhæve konkurrenceregler-ne. Men i langt de fleste vestlige lande varetager konkurrencemyndighederne også en rækkeandre opgaver, som medvirker til at fremme en effektiv konkurrence.Konkurrencemyndighederne gennemfører typisk markedsanalyser med sigte på at afdækkeeventuelle problemer og mulige løsninger og har også typisk mulighed for at rette henven-delse til regeringen om lovgivning, der begrænser konkurrencen mv. Da der er tæt sammen-hæng mellem konkurrence- og forbrugermyndighedernes arbejde, er der i en del lande etab-52leret én samlet konkurrence- og forbrugermyndighed.I Danmark er der fire specialmyndigheder, som har kompetence på konkurrenceområdet:Konkurrencerådet, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Statsadvokaturen for Særlig Øko-nomisk og International kriminalitet og Konkurrenceankenævnet.Konkurrencerådet er et uafhængigt råd, som har ansvaret for den overordnede administrati-on af konkurrenceloven. Konkurrencerådet træffer afgørelse i større og principielle konkur-rencesager. Konkurrencerådet kan alene træffe afgørelse om de materielle spørgsmål i ensag (fx om konkurrenceloven er overtrådt, om påbud og forbud til virksomheder og om god-kendelse af eller forbud mod fusioner).Konkurrencerådet har ingen kompetence i spørgsmål om straf. Konkurrencerådet har 18medlemmer. De ni medlemmer inklusiv formanden er uafhængige af erhvervs- og forbruger-interesser, syv medlemmer udnævnes efter indstilling fra erhvervsorganisationer, ét medlemefter indstilling fra forbrugerorganisationer og ét medlem efter indstilling fra KommunernesLandsforening. Alle medlemmer skal fungere uafhængigt i deres virke.KFST er sekretariat for Konkurrencerådet og varetager den daglige administration af konkur-renceloven. KFST foretager alle de undersøgelser og analyser, som skal gennemføres i

Baseret på oplysninger fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har konkurrencemyndighederne i blandt andet Sverige, Holland,Europa-Kommissionen og i UK den fulde kompetence til at efterforske sagerne, herunder at foretage kontrolundersøgelser. Kon-kurrencelovsovertrædelser i Holland, Sverige og EU sanktioneres administrativt, mens der i UK anvendes både administrative ogstrafferetlige sanktioner.50Baseret på oplysninger fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har konkurrencemyndighederne i blandt andet Belgien, Frankrig,Holland, Irland, Italien, Portugal, Spanien, Storbritannien, Tyskland og Østrig kompetencer svarende til Europa-Kommissionens.51Se Konkurrenceloven §16.52Ifølge Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gælder det blandt andet i Australien, Finland, Holland, Italien, Polen, Finland, Spanien(under etablering), UK og USA. I disse lande er der typisk én enkelt myndighed, som har den samlede kompetence til at håndhævekonkurrence- og forbrugerlovgivningen, gennemføre markedsanalyser mv. og iværksatte andre tiltag med henblik på at gøre mar-kederne mere velfungerende.

Analyserapport 2

konkrete sager, herunder kontrolundersøgelser hos virksomheder, og forelægger indstillingtil afgørelser i større sager for Konkurrencerådet. KFST træffer selv afgørelse i mindre kon-kurrencesager.Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) er anklagemyn-dighed i konkurrencesager. SØIK efterforsker og rejser i givet fald tiltale ved domstolene isager, som vurderes at være strafbare. SØIK behandler som altovervejende hovedregelsager, der er oversendt af KFST. SØIK’s sager indbringes for byretterne med ankemulighedtil Landsretten.KFST’s direktør har kompetencen til at oversende sager til SØIK med henblik på strafferetligbehandling og til at prioritere anvendelsen af styrelsens ressourcer inden for rammerne afstyrelsens lovgrundlag og resultatkontrakt med departementet. KFST er uafhængig af rege-ringen i rollen som sekretariat for Konkurrencerådet. KFST varetager herudover en rækkeandre opgaver på konkurrenceområdet, hvor styrelsen er underlagt ministeransvar. Disseopgaver omfatter bl.a. markedsanalyser og andre analyser af konkurrence- og forbrugerfor-hold, information og vejledning til forbrugere, virksomheder og offentlige myndigheder, lov-forberedende arbejde, ministerbetjening etc. KFST har en række opgaver herudover, hvorKFST også er uafhængig – blandt andet er KFST sekretariat for Forbrugerombudsmandenog Forbrugerklagenævnet, og KFST står for den økonomiske regulering af vand- og spilde-vandselskaber.Konkurrenceankenævnet er ankemyndighed i forhold til afgørelser truffet af Konkurrencerå-det og KFST. Konkurrenceankenævnets kendelser kan indbringes for Sø- og Handelsrettenmed ankemulighed til Højesteret.Forvaltningen af konkurrencelovgivningen i Danmark har en række lighedstræk med situati-onen i andre lande, især ved at håndhævelsen sker uafhængigt af det politiske system, og atde konkrete afgørelser kan indbringes for domstolene. Flere lande har også en særlig admi-53nistrativ ankeinstans for konkurrencesager , og arbejdsdelingen mellem KFST og SØIK54svarer til arbejdsdelingen i andre lande med strafferetlige sanktioner.På andre punkter adskiller de institutionelle rammer for de danske konkurrencemyndighedersig væsentligt fra forholdene i andre sammenlignelige lande. De vigtigste forskelle er Kon-kurrencerådets størrelse og sammensætning, at KFST’s opgaver med at gennemføre mar-kedsanalyser mv. er underlagt ministeransvar, at prioriteringen af KFST’s ressourceanven-delse er underlagt en vis politisk styring, og at beslutningskompetencen er delt mellem fleremyndigheder.I andre sammenlignelige lande er beslutningskompetencen for alle konkurrencemyndighe-dens anliggender typisk samlet i myndighedens øverste ledelse, som typisk består af endirektion og/eller en bestyrelse/råd med få medlemmer, der er udpeget alene på baggrund afderes faglige kompetence. Konkurrence- (og forbruger-)myndigheden har også typisk enmeget stor grad af uafhængighed. Både når det drejer sig om konkrete afgørelser, men ogsånår det gælder markedsanalyser, tilkendegivelser om konkurrence- (og forbruger-) forhold i55almindelighed og i forhold til at prioritere myndighedens ressourcer.Produktivitetskommissionen vurderer, at de nuværende institutionelle rammer for de danskekonkurrence- og forbrugermyndigheder kan svække myndighedernes muligheder for atfremme en effektiv konkurrence og velfungerende markeder. Svaghederne beror især på, at

5354

Det gælder blandt andet Storbritannien.I de fleste EU-lande pålægges bøder til virksomheder administrativt, men i de lande som har fængselsstraf eller strafferetligebøder er arbejdsdelingen den samme. KFST har dog ikke helt samme adgang til at foretage kontrolundersøgelse jf. ovenfor.55Se The Handbook of Competition Enforcement Agencies (2012).

Analyserapport 2

alle opgaver uden for den snævert afgrænsede håndhævelse af henholdsvis konkurrencelo-ven og markedsføringsreglerne samt prioriteringen af KFST’s ressourceanvendelse skerunder ministeransvar og dermed principielt er underlagt politisk styring. Det er også ensvaghed, at beslutningskompetencen er delt mellem en række myndigheder.Konkurrenceproblemer og andre barrierer for, at markederne er velfungerende, kan ofte beropå uhensigtsmæssig lovgivning eller uhensigtsmæssige adfærdsmønstre blandt virksomhe-der, forbrugere og offentlige myndigheder. Det er derfor hensigtsmæssigt, at myndighedernehar gode muligheder for at adressere alle disse problemstillinger og kan anvende deres res-sourcer der, hvor der er mest behov.Med udgangspunkt i ovenstående forhold anbefaler Produktivitetskommissionen derfor, atder nedsættes et udvalg, der skal udarbejde forslag til styrkede institutionelle rammer forkonkurrence- og forbrugermyndighederne med henblik på at øge myndighedernes gennem-slagskraft og uafhængighed og mulighederne for at fremme en effektiv konkurrence og vel-fungerende markeder.

Konkurrenceloven omfatter ikke løn- og arbejdsforhold, der er aftalt som led i et ansættelses-forhold.Klausuler i ansættelseskontrakter kan bremse arbejdskraftens bevægelighed og dermedhæmme produktivitetsvæksten. Det er en vigtig forudsætning for virksomhedsdynamik – derstår for omtrent halvdelen af den samlede produktivitetsvækst i Danmark – at arbejdskraftenbliver ansat der, hvor den er mest produktiv.På et velfungerende arbejdsmarked vil den stilling, hvor matchet mellem arbejdstager ogarbejdsgiver er bedst, give den højeste løn. Det giver lønmodtagerne en tilskyndelse til atsøge mod de mest produktive stillinger til gavn for hele samfundets produktivitet. Dervedsikres det, at der drages størst mulig nytte af medarbejdernes kvalifikationer og færdigheder.I praksis kan den mobilitet blive hindret af klausuler i ansættelseskontrakterne. Der er fleretyper. Konkurrence- og jobklausuler forhindrer ansatte i en virksomhed i at søge arbejde i enkonkurrerende virksomhed eller i selv at starte en virksomhed op. Kundeklausuler forhindreransatte, der får job i en anden virksomhed, i at have kontakt med kunder hos deres tidligere56arbejdsgiver.Arbejdsmarkedsklausuler har bl.a. til hensigt at beskytte en virksomhed mod, at dens forret-ningshemmeligheder og specifikke viden spredes til konkurrenterne, og mod at en ophøren-de medarbejder undergraver virksomheden ved at tage kunderne med til medarbejderensnye arbejdsplads. Den almindelige loyalitetsforpligtelse samt markedsføringsloven giver iforvejen en vis beskyttelse mod dette, men visse virksomheder vælger altså at tilføje klausu-ler i deres ansættelseskontrakter.For den enkelte virksomhed kan det særligt give mening at anvende klausuler over for denøverste ledelse, der typisk har stor indsigt i virksomhedens forretningshemmeligheder og haren tæt kontakt med kunderne. Men når lavere rangerende medarbejdere også bindes afklausuler, drejer det sig formentlig også om, at virksomhederne forsøger at undgå afgang afmedarbejdere.En række amerikanske studier har vist, at arbejdsmarkedsklausuler kan være en betydelighindring for iværksætteri og produktivitetsvækst. Gilson (1999) argumenterer for, at årsagentil, at Silicon Valley ligger i Californien og ikke i fx Massachusetts, hvor mange af de førende

Disse klausuler reguleres foruden af aftaleloven hovedsagligt af funktionærloven og jobklausulloven.

Analyserapport 2

it-virksomheder var placeret indtil 1980’erne, netop er, at disse typer af klausuler har væretjuridisk ugyldige ved lov i Californien siden 1872.USA er et ideelt laboratorium at studere effekten af klausuler i. Det skyldes, at det er op til deenkelte amerikanske stater at lovgive på området. I visse stater er arbejdsmarkedsklausulertilladt, mens de i andre, fx Californien, er juridisk ugyldige. Dertil kommer, at amerikanskestater på andre punkter er mere ensartede end fx europæiske lande, hvilket gør det nemme-re at identificere effekten af klausuler i ansættelseskontrakter. Det gør det muligt at belyse,hvordan klausuler påvirker fx produktivitet, arbejdsmarkedsdynamik og iværksætteri.Studierne viser, at klausuler mindsker mobiliteten for højtuddannet arbejdskraft og toplede-57re. Derfor har virksomheder i de pågældende stater vanskeligere ved at skaffe højtuddan-58net arbejdskraft, og de investerer mindre i forskning og udvikling og i fysisk kapital. Isærsidstnævnte effekt er stor. Resultaterne i Garmaise (2009) viser, at strammere regler forvirksomhedernes brug af klausuler kan øge investeringer i kapital med 13 pct., hvad der vilpåvirke timeproduktiviteten direkte.Samila og Sorenson (2011) påviser, at en tilstrømning af venture kapital har en mere positiveffekt på innovation, målt ved nye patenter, opstart af virksomhed og beskæftigelse i regio-ner, hvor brug af klausuler er begrænset. Stuart og Sorenson (2003) viser, at opstart af bio-tekvirksomheder sker hyppigere i stater med begrænset brug af klausuler.Den empiriske forskning peger således på, at arbejdsmarkedsklausuler sænker mobilitetenpå arbejdsmarkedet og derigennem hæmmer innovation, iværksætteri og produktivitet. Fordibrugbare data først er blevet tilgængelige fornylig – se fx publiceringsårene på de citeredestudier – er det en erkendelse, der kun i begrænset omfang er slået igennem i lovgivningen.59Således er klausuler i ansættelseskontrakter kutyme i så godt som alle vestlige lande.Der er dog forskelle mellem landenes regulering på området. De svenske regler ser fx ud til60at begrænse brug af klausuler mere end de danske. Men det er svært at sige, hvad detbetyder i praksis, da sammenlignelige data for udbredelsen af klausuler i Danmark og Sveri-ge ikke foreligger.Der findes desværre ikke nogen officiel statistik for udbredelsen af arbejdsmarkedsklausuleri Danmark. Der er dog indikationer af, at klausuler er et udbredt fænomen i Danmark. Enundersøgelse blandt medlemmerne af ni fagforeninger viser fx, at 19 pct. havde en klausul i61ansættelseskontrakten i 2004. Selvom loven om jobklausuler blev strammet noget i 2008,er der ikke umiddelbart tegn på, at brugen af klausuler er blevet mindre udbredt siden 2004.Dahl og Stamhus (2013) argumenterer for, at klausulerne ser ud til at vinde udbredelse udover topledelsesniveauet i danske virksomheder.Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at udbredelsen af arbejdsmarkedsklausulerer en barriere for mobilitet og videnspredning på arbejdsmarkedet – og dermed også foriværksætteri og produktivitet. Kommissionen anbefaler derfor, at lovgivningen skærpes, sådanske virksomheders muligheder for brug af arbejdsmarkedsklausuler begrænses væsent-ligt.

5758

Se Garnaise (2009) og Marx m.fl. (2009).Se Garnaise (2009) og Marx m.fl. (2011).59Se ILO (2006).60Se ILO (2006).61Se DJØF m.fl. (2004). De pågældende faglige organisationer er DJØF, Danske Sælgere, IDA, Ingeniørforeningen i Danmark,Kommunikation og Sprog, Ledernes Hovedorganisation, Dansk Magisterforening, Merkantilt Forum, Dansk Merkonomforening ogProsa.

Analyserapport 2



Analyserapport 2

Danmarks status som en velstående nation er opnået i et tæt samspil med omverdenen.Langt de fleste af de ideer og mekanismer, der ligger til grund for virksomhedernes produkti-onsprocesser, er oprindeligt udtænkt uden for Danmark. Ved at være åben over for verdenomkring os har vi kunnet drage nytte af andre landes teknologiske fremskridt.Muligheden for international handel har desuden givet danske virksomheder adgang til etstort marked for deres produkter, og forbrugerne har adgang til et vareudvalg, som ikke villehave været muligt at producere herhjemme. Denne del af rapporten analyserer, hvordanDanmarks produktivitet og velstand kan fremmes gennem øget internationalisering. De væ-62sentligste konklusioner er samlet i boks 13.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet gennemøget internationalisering tager udgangspunkt i følgende forhold:Internationalisering er en af de vigtigste drivkræfter for vækst i produktiviteten.Både import og eksport, indadgående og udadgående direkte investeringer samt in-ternational mobilitet af arbejdskraft kan fremme produktiviteten.Internationalisering virker gennem specialisering af produktionen, læring, stordrifts-fordele og øget konkurrencepres fra udenlandske virksomheder.Åbenhed over for omverdenen er særligt vigtig for et lille land som Danmark.

I de senere år har teknologiske fremskridt ført til en kraftig forøgelse af kontakterne på tværsaf lande. Stadigt større containerskibe har reduceret fragtomkostningerne og dermed øgetpotentialet for at transportere varer over lange afstande. Og udviklingen inden for luftfart harført til, at folk rejser langt mere end for blot en generation siden. Desuden har øget politiskstabilitet og udbredelsen af markedsøkonomi gjort det muligt at inddrage en stadigt størredel af verden i den internationale arbejdsdeling.Der er ingen områder, hvor udviklingen er gået stærkere end inden for informations- ogkommunikationsteknologi. Fremskridtene inden for it har gjort det nemt for virksomheder atindgå aftaler over lange afstande. Samtidig har de gjort det muligt at opdele en virksomhedsaktiviteter og placere dem i forskellige lande. Det betyder, at udviklingen af et nyt produktkan finde sted i et land med en stor andel af højtuddannede, mens produktionen efterfølgen-de kan flyttes til lande med lavere lønomkostninger. Samtidig kan der etableres støttefunkti-oner i tredjelande, og det hele kan styres fra et centralt hovedkvarter.

Internationalisering betegnes også ofte som globalisering.

Analyserapport 2

Rapporten belyser tre aspekter af internationalisering, nemlig international handel med varer63og tjenester, internationale direkte investeringer (FDI ) og international mobilitet af personer.International handel med varer har fundet sted i århundreder. Senere har også handel medtjenesteydelser vundet frem, selv om handel med varer dog udgør langt størstedelen afhandlen på verdensplan.International handel med tjenesteydelser foregår ofte ved, at en virksomhed etablerer enenhed i det land, hvor den ønsker at udbyde sine tjenester. Det er et eksempel på FDI. FDIfinder dog også sted af andre årsager, eksempelvis hvis en virksomhed ønsker at etablereen produktionsenhed i et andet land for at spare på lønomkostningerne eller for at få lettereadgang til det pågældende lands marked.International mobilitet af personer kan også finde sted af flere årsager. Der er mange ek-sempler på, at krig eller forfølgelser af bestemte folkeslag har ført til, at folk er flygtet fra de-res hjemlande. Flytninger på tværs af landegrænser sker naturligvis også ofte frivilligt. Detkan være folk, der flytter efter bestemte uddannelses- og jobmuligheder, eller blot efter bedregenerelle levevilkår. En række lande, fx Canada, har målrettet forsøgt at forøge deres vel-stand gennem tiltrækning af højtkvalificeret udenlandsk arbejdskraft.International handel med varer og tjenester, FDI og international mobilitet af personer påvir-ker produktivitetsudviklingen ad forskellige kanaler. Blandt de vigtigste er:: International handel giver landene mulighed for at specialisere sig iproduktion af de varer og tjenesteydelser, som de har særlige forudsætninger for.: Åbenhed giver landene mulighed for at lære af de teknologiske fremskridt,der finder sted i omverdenen. Det kan være gennem handel med varer og tjeneste-ydelser, gennem direkte investeringer på tværs af landegrænser og gennem mobili-tet af arbejdskraft, herunder forskere og ledere.: Eksport giver virksomhederne adgang til et større marked. Virk-somhederne får derved mulighed for at vokse og opnå stordriftsfordele.: International handel og udenlandske virksomheder, der etablerersig på markedet, giver øget konkurrence.64



Al forskning på området finder, at internationalisering styrker produktiviteten. Det er envigtig pointe, at rige lande ikke blot er mere internationaliserede, men at internationalisering isig selv fører til højere produktivitet. Studier af såkaldte vækstaccelerationer finder desuden,65at accelerationerne ofte er forbundet med store stigninger i international handel. Et landsiges at gennemleve en vækstacceleration, hvis det oplever en årrække med usædvanligthøje vækstrater.Andersen og Dalgaard (2011) finder, at mobilitet af personer på tværs af lande medvirker tilat øge produktiviteten gennem vidensspredning. Ortega og Peri (2012) fremhæver internati-onal migration som en vigtig drivkraft for produktivitet. De finder, at migration har større ef-fekt end handel, og at studier, der ikke inkluderer migration, kan komme til at overvurdereeffekten af handel. Feyrer (2009a) argumenterer for, at omtrent halvdelen af gevinsten vedinternationalisering stammer fra handel med varer, mens resten stammer fra andre aspekteraf internationalisering såsom FDI eller international mobilitet af personer.

6364

Foreign Direct Investment.Se eksempelvis Alcalá og Ciccone (2004), Noguer og Siscart (2005) og Feyrer (2009b).65Se eksempelvis Hausman m.fl. (2005) og Jones og Olken (2008).

Analyserapport 2

Produktivitetsvæksten i Europa er siden midten af 1990’erne haltet efter USA, jf. Produktivi-tetskommissionen (2013). Det skyldes i høj grad, at den amerikanske servicesektor har kla-ret sig betydeligt bedre end den europæiske. Et særkende ved servicesektoren sammenlig-net med eksempelvis industrien er, at den er langt mindre internationaliseret. Fordele ved athave et stort hjemmemarked kan derfor især forventes at findes inden for servicesektoren,mens hjemmemarkedets størrelse i kraft at internationaliseringen spiller en mindre rolle in-den for industrien.En væsentlig forskel mellem Europa og USA er, at USA er ét land med ét sprog og én fællesføderal lovgivning. På trods af den stadigt tættere europæiske integration, er forskellenemellem Europas lande større end mellem USA’s stater. Det giver sig bl.a. udslag i, at detgennemsnitlige EU-land handler langt mere inden for sine egne grænser end en gennem-66snitlig amerikansk stat. Det store amerikanske hjemmemarked nævnes ofte som en væ-sentlig faktor bag USA’s høje produktivitet og velstand.USA og Europa adskiller sig også markant med hensyn til arbejdsstyrkens geografiske mobi-litet. I 2006 flyttede ca. 0,1 pct. af den samlede befolkning i den arbejdsdygtige alder i EU fra67ét EU-land til et andet, mens knap 1,0 pct. flyttede fra en region i EU til en anden. Til sam-menligning flyttede 2,0 pct. af den amerikanske befolkning i den arbejdsdygtige alder i sam-me år til en ny stat. Den amerikanske arbejdskraft er mere end dobbelt så mobil mellemstater, end europæerne er mellem regioner inden for EU på trods af, at regionerne er bety-68deligt mindre end de amerikanske stater.Der er ingen formelle restriktioner på handel mellem landene i EU i form af told og kvoter,hverken hvad angår varer eller tjenester. Ligeledes kan arbejdskraft i vid udstrækning fritbevæge sig på tværs af EU's grænser. Den forholdsvis beskedne handel skyldes til delssproglige og kulturelle barrierer, som ikke lader sig ændre. Men den begrænsede samhandelafspejler også politisk bestemte forhold som forskelle i regulering og produktstandarder,skatteregler, arbejdsmarkedslovgivning mv. Der er således basis for politiske tiltag, der kanfremme handlen mellem EU-landene.Den stigende udbredelse af it kan have øget betydningen af at have adgang til et stort mar-69ked. Store virksomheder har højere it-udgifter per beskæftiget end små virksomheder. Detskyldes formentlig, at det kræver en vis størrelse, før en virksomhed kan få det optimaleudbytte af investeringer i it-udstyr. De mange små europæiske lande med hvert sit hjemme-marked kan derfor gøre det sværere af få det optimale udbytte af sådanne investeringer.Samtidig har udviklingen i retning af, at virksomheders produktion spredes på tværs af lande,70gjort det endnu vigtigere end tidligere at deltage i den internationale arbejdsdeling.

Danmark er et lille land. Det forstærker betydningen af at være åben over for resten af ver-den og understreger behovet for at reducere de ulemper, der er forbundet med at have etlille hjemmemarked. De følgende kapitler belyser, hvordan produktiviteten kan fremmesgennem øget internationalisering.Mens der ikke er told og kvoter for handel inden for EU, spiller sådanne restriktioner stadigen rolle for handlen med lande uden for EU. Det er overordnet set til skade for Danmark.Den største barriere for øget handel og FDI mellem Danmark og udlandet er dog offentligregulering og forskelle i nationale standarder. Mens standarder vedrører varer, eksempelvis

6667

Se Pacchioli (2011).Regionerne er opgjort på NUTS-2 niveau, som opdeler EU-27 i omtrent 300 regioner.68Se Gáková og Dijkstra (2008).69Se eksempelvis notat fra Dansk Erhverv (2012).70Se eksempelvis Grossmann og Rossi-Hansberg (2008).

Analyserapport 2

byggematerialer, er betydningen af offentlig regulering størst for servicesektoren. I flere til-fælde er der krav om særlige danske certificeringer for at kunne udføre et erhverv på danskgrund.Det gælder eksempelvis for advokater, men også inden for håndværksfag som elektrikere ogpå vvs-området. Samlet er der i Danmark 115 af disse lovregulerede erhverv. Men ogsåoffentlig regulering, der i princippet ikke skelner mellem danske og udenlandske aktører, kanudgøre en barriere for FDI. Eksempelvis kan planlovens bestemmelser om maksimale bu-tiksstørrelser gøre det mindre interessant for udenlandske butikskæder at etablere sig på det71danske marked.Danmarks status som et lille land understreger også betydningen af at tiltrække udenlandskarbejdskraft for derved at få adgang til viden udefra. Der er imidlertid indikationer på, atDanmark har nogle udfordringer med at tiltrække højtuddannede udlændinge. Det giver an-ledning til at overveje, om der er nogle uhensigtsmæssige barrierer, som med fordel kanreduceres.

Se diskussion i McKinsey (2010).

Analyserapport 2

International handel er en væsentlig kilde til videnspredning på tværs af lande. Desudengiver international handel mulighed for, at virksomheder i små lande kan få adgang til et stortmarked og dermed drage gavn af stordriftsfordele. Og handel øger konkurrencen, hvilkettilskynder danske virksomheder til produktivitetsforbedringer. De vigtigste konklusioner ved-rørende international handel er samlet i boks 14.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet gennemøget international handel tager udgangspunkt i følgende forhold:Internationalt handlende virksomheder er mere produktive end andre tilsvarendevirksomheder.Internationalt handlende virksomheder påvirker andre virksomheder til også at hand-le internationalt.International handel øger konkurrencen, påvirker branchestrukturen og fremmer pro-duktiviteten.Internationalt handlende virksomheder efterspørger højtuddannet arbejdskraft, oghandel styrker Danmarks muligheder for at drage nytte af en velkvalificeret arbejds-styrke.National lovgivning, branchespecifik regulering og nationale standarder er væsentli-ge barrierer for international handel.

Produktivitetskommissionen ser et potentiale for at styrke Danmarks produktivitetsudviklinggennem øget international handel. De anbefalinger, der specifikt drejer sig om handel medtjenester, fremgår af det efterfølgende kapitel. For at fremme handel med varer anbefalerProduktivitetskommissionen følgende:

For at styrke produktiviteten gennem international handel med varer anbefaler Produkti-vitetskommissionen, at:Danmark i EU-regi arbejder for, at importkvoter og toldsatser på import fra ikke-EU-lande fjernes.Nationale produktstandarder så vidt muligt erstattes af internationale standarder.Der nedsættes et udvalg, der skal fremlægge forslag til en mere effektiv organiseringog koordinering af den samlede danske eksportfremmeindsats.

Analyserapport 2

International handel med varer og tjenesteydelser har stor betydning for dansk økonomi.Figur 12 viser, at både importen og eksporten udgjorde i omegnen af 50 pct. af BNP i 2012.Figur 13 viser, at små lande som Danmark typisk handler meget med udlandet. Det skyldeshovedsagligt, at udlandet er tættere på. Uanset hvor man er i Danmark, er der sjældentmange timers kørsel til en landegrænse. Befolkningen i det centrale USA kan derimod haveflere tusind kilometer til nærmeste grænse eller internationale havn. Danmarks beskednestørrelse bevirker desuden, at vi ikke kan have ekspertise i produktion af alle de typer afvarer og tjenester, som efterspørges, men gennem handel og globalisering kan vi bytte os tilvarer og tjenester, som vi ikke selv producerer.I figur 13 er handelsomfanget beregnet som summen af import og eksport i forhold til BNP.Import og eksport er begge opgjort på baggrund af den værditilvækst, der er foregået i detpågældende land. På den måde tages der højde for, at eksempelvis Holland og Belgienbegge har en betydelig transithandel via havnene i Rotterdam og Antwerpen, som ikke bi-drager meget til de pågældende landes økonomier. Figuren indikerer, at Danmark handlerlidt mindre, end det kunne forventes på baggrund af landets størrelse.FIGUR 12:DANMARKS IMPORT OG EKSPORT SOM ANDEL AF BNP 1990-2012

Pct.

605550454035302520EksportandelImportandel

1993

2006

1990

1991

1992

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2007

2008

2009

2010

2011

Kilde: Danmarks Statistik.

2012

Analyserapport 2

FIGUR 13:LANDESTØRRELSE OG HANDELSOMFANG 2011

Handelsomfang

0,90,80,70,60,50,40,30,20,10,011121314151617IRLHUNCZENORDNKFINBELCHEAUTSWEPRTGRCNLD

POLGBRITAESPFRAUSADEU

Økonomiens størrelse målt ved logaritmen til BNPNote: Handelsomfang er målt som summen af importens og eksportens værditilvækst som andel af BNP.Kilde: OECD.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har ved hjælp af en såkaldt gravitationsmodel analyseret, i72hvilket omfang Danmark udnytter sit handelspotentiale. I analysen bestemmes handelspo-tentialet ud fra en række grundlæggende økonomiske og geografiske forhold, som på bag-grund af en række bilaterale handelsstrømme mellem lande synes at kunne forklare han-delsomfanget. Analysen, som udelukkende fokuserer på varehandel, konkluderer, at Dan-mark udnytter sit handelspotentiale moderat sammenlignet med en referencegruppe af småvelstående vesteuropæiske lande.Det er især på fjernmarkeder som Latinamerika, Asien og Nordamerika, at Danmark ikkeudnytter sit handelspotentiale så godt som referencelandene. Det kan dog i nogen grad af-spejle sammensætningen af Danmarks udenrigshandel på tværs af varegrupper. I det om-fang Danmark producerer dyre varer af høj kvalitet, vil disse naturligt være mere efterspurgtepå det europæiske marked end i eksempelvis Latinamerika og Asien, hvor indkomsterne erlavere. Desuden kan danske virksomheders beskedne tilstedeværelse på fjernmarkederneafspejle, at de i et vist omfang er underleverandører til store tyske eksportvirksomheder.Økonomi- og Erhvervsministeriets analyse er baseret på tal fra 2004 og er således ikke heltopdateret.Samlet set er der indikationer af, at der er potentiale for en stigning i Danmarks handel medudlandet.

Handel har en gavnlig effekt på et lands velstand ad flere kanaler. Bl.a. nyder forbrugernegodt af et større udvalg af produkter, end danske virksomheder selv kan producere. Og han-

Se Økonomi- og Erhvervsministeriet (2007).

Analyserapport 2

del med halvfabrikata muliggør, at produktionsprocesserne kan opdeles på tværs af lande,som hver især kan specialisere sig i de dele af produktionen, hvor de har særlige forudsæt-ninger. I det følgende fokuserer vi på, hvordan handel kan tænkes at fremme produktivitets-udviklingen.International handel giver virksomheder adgang til viden og erfaring fra udlandet, som dekan bruge til at optimere deres egne produktionsprocesser. Effekten vil oftest være størst forvirksomheder, der handler med højtudviklede markeder. Desuden kan ønsket om at kommeind på et udenlandsk marked tilskynde en virksomhed til at effektivisere for derved at kunnekonkurrere med de udenlandske virksomheder.Hvis de mest produktive virksomheder gennem eksport får mulighed for at vokse sig store,vil det medvirke til at løfte den gennemsnitlige produktivitet. Desuden vil de virksomheder,som vokser sig store, i højere grad kunne drage nytte af stordriftsfordele. Eksempelvis viludviklingsomkostningerne ved et givet produkt ofte være uafhængige af, hvor meget derefterfølgende produceres af produktet. Store serier vil også ofte føre til, at effektiviteten øgesgennem gentagelseseffekter.

En lang række internationale studier bekræfter, at virksomheder, som handler internationalt,73generelt er mere produktive end andre virksomheder. Denne sammenhæng findes ogsåfor danske virksomheder på tværs af brancher, jf. figur 14. De handlende virksomheder kanbåde være importører, eksportører eller begge.Som det diskuteres i det følgende afsnit, adskiller handlende og ikke-handlende virksomhe-der sig ved en række forhold. En del af disse forhold vil i sig selv have en sammenhængmed produktiviteten, og de produktivitetsforskelle, der fremgår af figur 14, afspejler derforikke kun forskelle i importør/eksportør status. Selv når man renser ud for disse andre forhold,har de internationalt handlende virksomheder dog et betydeligt produktivitetsforspring.

Se Wagner (2006) og (2012) for en sammenfatning.

Analyserapport 2

FIGUR 14:PRODUKTIVITET OG INTERNATIONAL HANDEL 2009

Indeks, ikke-handlende=100

180160140120100806040200

Handler ikke med udlandetKilde: Egne beregninger på registerdata.

Handler med udlandet

Både danske og internationale studier finder klare indikationer på, at det er de virksomheder,der i forvejen er mest produktive, som begynder at handle internationalt. Det skal ses i lysetaf, at der er betydelige omkostninger forbundet med international handel, og at konkurrencenpå eksportmarkederne kan være hårdere end på hjemmemarkedet.Indikationerne på, at handel i sig selv gavner produktiviteten i de berørte virksomheder, ermindre klare. Enkelte udenlandske studier på virksomhedsdata har fundet indikationer på, at74international handel fører til en stigning i produktiviteten. Det tolkes typisk som en lærings-effekt. Ved at være aktive på det internationale marked får virksomhederne adgang til nyviden, som de selv kan anvende. Et nyere studie har dog ikke fundet læringseffekter for dan-75ske virksomheder. Det kan skyldes den anvendte metode. Studier på landeniveau findertypisk en positiv effekt af internationalisering på produktiviteten, jf. referencerne i kapitel 6.Det er en vigtig pointe, at ud over de læringseffekter, der formodes at være forbundet medinternational handel, så kan produktive virksomheders indtræden på eksportmarkederne føretil et løft i den private sektors samlede produktivitet via en sammensætningseffekt. Det skyl-des, at adgang til eksportmarkederne forbedrer de mest produktive virksomheders mulighe-der for at vokse på bekostning af de mindre produktive.Effekten af denne omfordeling af produktionsressourcer i retning af de mere produktive ek-sportvirksomheder er vanskelig at måle, men internationale studier viser, at den kan værebetydelig. Bernard og Jensen (2004a) finder eksempelvis, at omfordeling af ressourcer mod

7475

Se Girma m.fl. (2004) og De Loecker (2011).Se Smeets og Warzynski (2010).

Analyserapport 2

mere produktive eksportvirksomheder kan forklare mellem 40-65 pct. af produktivitetsvæk-sten i den amerikanske industri fra 1983-1992.

I det øjeblik en virksomhed begynder at handle internationalt, vil det ofte have afsmittendeeffekter på andre virksomheder i samme region. Denne afsmitningseffekt kan virke gennemflere kanaler. Dels vil en del af de medarbejdere, som får erfaring med international handel,gradvist finde arbejde i andre virksomheder. Derudover vil en virksomhed, som erfarer, atdens konkurrenter (eller underleverandører og kunder) har succes med at handle internatio-nalt, måske også selv blive inspireret til at eksportere.Et studie af Choquette og Meinen (2012) har analyseret spredningseffekter for danske virk-somheder i perioden 1995-2006. Studiet finder, at spredningskanalernes betydning varierermellem forskellige typer af virksomheder. Således er afsmitningseffekterne fra virksomhederi nærområdet, der opererer i samme branche, særligt vigtige for mindre virksomheder, menseffekterne af at være underleverandør til eksportvirksomheder har stor betydning for mel-lemstore virksomheders tilbøjelighed til selv at eksportere. Der er tilsyneladende ingen effektaf at have underleverandører, der handler internationalt. De større virksomheder har isærgavn af den viden om fremmede markeder, som de får adgang til via nyansættelser.Danmarks udenrigshandel er koncentreret på en mindre gruppe af virksomheder. Såledesstår Danmarks ti mest eksporterende virksomheder for næsten en femtedel af Danmarks76eksport. Store virksomheder handler generelt mere end små virksomheder. Der er ogsåstore forskelle i omfanget af virksomhedernes udenrigshandel på tværs af brancher. Mensindustrien næsten eksporterer halvdelen af sin produktion er der andre brancher, hvor virk-somhederne næsten udelukkende betjener hjemmemarkedet. Det gælder især inden for deleaf servicesektoren.Virksomheder, der handler med udlandet, er generelt mere videnstunge end gennemsnittet,jf. figur 15 og figur 16. Det er ikke klart, om det at være videnstung er en forudsætning for atdrage fordel af international handel, eller det i stedet er virksomheder, der i forvejen er pro-duktive, som både får mulighed for at rykke i retning af mere videnstung produktion og atklare sig på de internationale markeder.Men generelt kan politikker, der fremmer uddannelse og forskning og udvikling, styrke dan-ske virksomheders muligheder for at deltage i den internationale arbejdsdeling. Både ud-dannelsespolitik og politik vedrørende forskning, udvikling og innovation behandles i senererapporter fra Produktivitetskommissionen.

Beregnet på baggrund af data fra Danmarks Statistik.

Analyserapport 2

FIGUR 15:HANDEL OG UDDANNELSES-NIVEAU 2009

FIGUR 16:HANDEL OG F&U 2009

F&U-andel i pct. af omsætningen

Andel af ansatte medvideregående uddannelse i pct.

302520151050Handler ikkeHandler

3,02,52,01,51,00,50,0Handler ikkeHandler

Note: F&U er en forkortelse for forskning og udvikling.Kilde: Egne beregninger på registerdata.

Der findes eksempler på, at afskaffelse af handelsbarrierer har løftet produktiviteten i en helbranche. Frem til midten af 1990’erne var der eksempelvis i EU-regi en række foranstaltnin-ger i form at told og kvoter, som beskyttede producenterne af tekstilvarer mod konkurrencefra producenter uden for EU. Handlen med tekstilvarer blev imidlertid gradvist liberaliseret iperioden fra midt i 1990’erne frem til 2004, hvor Verdenshandelsorganisationen, WTO, kræ-vede alle kvoter for handel med tekstilvarer afskaffet. Studier for både Danmark og Belgien77finder, at det førte til en generel stigning i tekstilbranchens produktivitet.Reduktioner af handelsbarrierer påvirker ikke kun produktiviteten i de brancher, restriktioner-ne berører direkte. De kan også påvirke et lands samlede erhvervsstruktur ved at gøre detmuligt for landene at specialisere sig i produktion af bestemte varer og serviceydelser. Inter-national handel har således givet danske medicinalvirksomheder mulighed for at vokse sigstore, selv om deres hjemmemarked er begrænset. Eksempelvis produceres der langt meremedicin i Danmark, end der anvendes.Styrket konkurrence som følge af international handel fører til, at nogle virksomheder ikkekan klare sig og derfor lukker. Dermed frigøres kapital og arbejdskraft, som i stedet søgermod virksomheder, der bedre kan klare sig i den internationale konkurrence. På den mådemedvirker internationalisering til at fremme de gunstige effekter af konkurrence.Der er klare indikationer på, at arbejdet med at fuldføre det indre marked, som bl.a. harmindsket forskellene i regulering mellem EU-landene, har påvirket produktionsstrukturerne iEU. Et studie finder, at det især har ændret strukturerne i de mindre lande, og at disse lande78samtidig har opnået de største gevinster af det indre marked.

Meinen (2013) analyserer effekten på den danske tekstilsektor, mens De Loecker (2011) indeholder en tilsvarende analyse forBelgien. Se også Melitz (2003) for en analyse af, hvordan en liberalisering af handelsbarrierer kan påvirke en branches virksom-hedsstruktur.78Se Allen m.fl. (1998).

Analyserapport 2

Forskning fra OECD indikerer også, at friere forhold for international handel kan øge vækst79og beskæftigelse. I et studie analyserer de effekten af en reduktion i handelsbarrierer på80tværs af G20-landene. Analysen tyder på, at der kan indtræffe positive beskæftigelsesef-fekter allerede på kort sigt. På langt sigt vil der imidlertid også være en positiv effekt på be-skæftigelsen. Det skyldes, at den højere produktivitet, der er en følge af øget internationalhandel, giver virksomhederne mulighed for at betale højere lønninger, hvilket tilskynder fleretil at tage et job.

International handel muliggør, at landene kan specialisere sig i produktion af de varer ogtjenesteydelser, der bedst udnytter deres særlige styrker. Dermed kan Danmark og andrevestlige lande drage bedre nytte af deres højtuddannede arbejdsstyrke. Højtuddannede ska-ber i gennemsnit mere værdi end andre ansatte, hvilket afspejler sig i højere lønninger. Des-uden er der indikationer på, at højuddannede også øger værdiskabelsen blandt virksomhe-dens øvrige medarbejdere, jf. Jacobsen m.fl. (2011).Munch og Skaksen (2008) dokumenterer, at der for virksomheder, som beskæftiger en storandel af højtuddannet arbejdskraft, generelt er en positiv sammenhæng mellem deres ek-sportandel og deres lønniveau. Denne sammenhæng er ikke til stede for virksomheder, hvorandelen af højtuddannet arbejdskraft er mindre. Det tyder på, at danske virksomheder erafhængige af højtuddannet arbejdskraft for at kunne producere varer, der er konkurrence-dygtige på eksportmarkederne.Omvendt kan det høje danske lønniveau gøre det vanskeligt for virksomheder, der produce-rer mere standardiserede produkter ved hjælp af arbejdskraft med kort eller ingen uddannel-se, at klare sig på eksportmarkederne. Det kan være en forklaring på, at lønniveauet i dissevirksomheder varierer negativt med deres eksportandel.Munch og Skaksen (2009) finder på baggrund af et studie af danske industrivirksomheder, atoutsourcing til udlandet gennem import af halvfabrikata fører til et fald i lønningerne til relativtlavt kvalificeret arbejdskraft, mens lønningerne til de højtkvalificerede stiger. Det indikerer, atvirksomheder, der outsourcer til udlandet, er i stand til at nyde gavn af det store udbud afbillig ufaglært arbejdskraft, der findes i eksempelvis vækstøkonomierne. Samtidig tyder detpå, at det øger afkastet af de mest produktive arbejdsfunktioner, som bliver i Danmark.

Et studie for Rockwool Fonden opstiller en såkaldt kvalifikationsbalance for Danmark. Lige-som handelsbalancen beskriver kvalifikationsbalancen sammensætningen af Danmarkseksport og import. Hvor handelsbalancen opgør importen og eksporten på baggrund af for-skellige typer af varer og tjenester, er kvalifikationsbalancen opgjort på baggrund af de for-skellige typer af arbejdskraft, som er brugt til at producere de handlede varer og tjenester.Hvis en stor andel af Danmarks import er produceret af ufaglært arbejdskraft, vil det eksem-pelvis i kvalifikationsbalancen give sig udslag i en stor import af ufaglærte.Studiet fra Rockwool Fonden viser, at Danmark i 2007 samlet set havde en negativ nettoek-sport af arbejdskraft. Det kan umiddelbart forekomme overraskende i lyset af, at handelsba-lancen samtidig udviser et betydeligt overskud. En mulig forklaring er, at dansk produktion errelativt kapitalintensiv, så Danmark er nettoeksportør af kapital.

7980

Se Dee m.fl. (2001).G20-landene omfatter 19 lande og EU. Disse 19 lande er: Argentina, Australien, Brasilien, Canada, Frankrig, Indien, Indonesien,Italien, Japan, Kina, Mexico, Rusland, Saudi-Arabien, Storbritannien, Sydafrika, Sydkorea, Tyrkiet, Tyskland og USA. Resultaternevil kunne generaliseres til andre lande, herunder Danmark.81Se Malchow-Møller m.fl. (2011a).

Analyserapport 2

Den positive nettoimport af arbejdskraft dækker primært over en positiv nettoimport af fag-lærte og ufaglærte kvalifikationer, jf. tabel 6. Der er desuden en mindre nettoimport af mel-lemlange videregående uddannelser, mens Danmark er nettoeksportør af korte og langevideregående uddannelser.I 1980 var der omvendt en positiv nettoeksport af ufaglærte kvalifikationer, mens det om-vendte var tilfældet med videregående kvalifikationer. På den måde medvirker internationalhandel til, at Danmark har kunnet udnytte den stigende andel af højtuddannede til at specia-lisere sig i produktion af varer og tjenester, der benytter sig af denne type af arbejdskraft.Studiet for Rockwool Fonden har også analyseret, hvordan beholdningen af de forskelligetyper af kvalifikationer på det danske arbejdsmarked under en række forudsætninger mat-cher efterspørgslen fremadrettet. Resultaterne, der fremgår af tabel 7, viser, at de virksom-heder, der producerer til eksport, uden en tilpasning af udbud og efterspørgsel af arbejds-kraft vil mangle fem pct. af den arbejdskraft, der i dag anvendes til eksport. Det dækker overen betydelig mangel på faglærte samt folk med korte og mellemlange videregående uddan-nelser.TABEL 6:KVALIFIKATIONSINDHOLDET (ÅRSVÆRK) I DANMARKS HANDEL MED UDLANDET

ImportUfaglærteEksportNettoek-sportImportFaglærteEksportNettoek-sportImportKort videregåendeuddannelse (KVU)EksportNettoek-sportImportMellemlang videre-gående uddannelse(MVU)EksportNettoek-sportImportLang videregåendeuddannelse (LVU)EksportNettoek-sport

264.431327.79463.363

259.770296.32136.551

276.285255.653-20.632

291.847258.277-33.569

173.256159.674-13.582

245.408233.487-11.922

339.968258.075-81.893

359.176276.785-82.392

17.87712.366-5.511

24.11221.348-2.764

35.29535.211-84

54.65155.7111.060

35.96921.278-14.690

43.17531.691-11.484

51.69844.405-7.293

69.02765.768-3.259

10.4929.151-1.341

16.64219.2492.607

34.55840.8706.313

63.54266.7813.239

Kilde: Malchow-Møller m.fl. (2011a) på baggrund af data fra Nationalregnskabet, IDA-databasen, Firmastatistikken og Udenrigshan-delsstatistikken.

Analyserapport 2

TABEL 7:TILPASNINGSBEHOV FOR UDDANNELSER TIL EKSPORT

Gennemsnit-ligt tilpas-ningsbehovAbsolut til-pasningsbe-hov

0,08

-0,14

-0,16

-0,09

0,00

-0,05

0,00

-0,15

-0,16

-0,09

-0,02

-0,08

Kilde: Malchow-Møller m.fl. (2011a) på baggrund af data fra Nationalregnskabet, IDA-databasen, Firmastatistikken og Udenrigshan-delsstatistikken.

Omvendt er der et overudbud af ufaglærte. Det bør dog bemærkes, at beregningerne er82foretaget før efterlønsreformen, der blev vedtaget i 2012.De fem pct. er et gennemsnitligt tilpasningsbehov i den forstand, at forskellige typer af kvali-fikationer inden for det enkelte kvalifikationsniveau kan opveje hinanden. Hvis det i stedetantages, at forskellige kvalifikationer ikke kan substituere for hinanden, er der i stedet etabsolut tilpasningsbehov på otte pct. Under denne antagelse er der et problem med at skaffearbejdskraft med lang videregående uddannelse. Det afspejler, at der i øjeblikket er storsøgning til de humanistiske uddannelser, hvis kandidater ikke i så høj grad anvendes til pro-duktion af eksport.International handel med varer og tjenester er vigtig for Danmarks produktivitet og velstand.Det er derfor afgørende, at virksomhederne har adgang til arbejdskraft med de rette kvalifi-kationer. Uddannelsespolitik og politik for adgang for udenlandsk arbejdskraft har såledesbetydning for Danmarks stilling i den internationale handel. International mobilitet af arbejds-kraft behandles nærmere i kapitel 10, mens Kommissionen vil gå i dybden med uddannel-sespolitik i en senere rapport.

For at høste fordelene af den internationale arbejdsdeling er det nødvendigt, at varer ogtjenester så gnidningsløst som muligt kan handles på tværs af landegrænser. Imidlertid erder store omkostninger forbundet med handel. Anderson og van Wincoop (2004) har estime-ret, at omkostningerne for et repræsentativt velstående land svarer til en afgift på 170 pct. påeksport.Estimatet inkluderer alle omkostninger relateret til transport, grænsepassage og lokal distri-bution fra den udenlandske producent til forbrugeren. De direkte politisk bestemte handels-barrierer som told og handelskvoter betyder mindre end andre handelsrelaterede omkost-ninger som infrastrukturinvesteringer, juridiske omkostninger, regulering og sprogbarrierermv. En del af handelsomkostningerne, eksempelvis til lokal distribution, vil dog også skullebæres ved indenlandsk producerede varer. De samlede handelsomkostninger på 170 pct.kan opdeles i omkostninger til lokal distribution på 55 pct. og internationale handelsomkost-ninger på 74 pct. (1,7 = 1,55 x 1,74 - 1).For Danmark kan omkostningerne tænkes at være mindre. Bl.a. er en stor del af Danmarkshandel med lande i nærområderne, hvilket reducerer transportomkostningerne sammenlig-net med USA. Desuden er der relativt få administrative barrierer forbundet med handel indenfor EU. Og selv om Danmark ikke er en del af euroområdet, er der indikationer på, at fast-

Resultatet er baseret på en række antagelser. Herunder at forholdet mellem arbejdsstyrke og beholdning var i ”balance” i 1993, atden nuværende beholdning af kvalifikationer er ”stabil” i den forstand, at nye årgange, der tilgår arbejdsstyrken fremover, er repræ-sentative for den aktuelle beholdningsstørrelse, og at de nuværende erhvervsfrekvenser og uddannelsestendenser bevares.

Analyserapport 2

kurspolitikken har formået at give os de samme handelsfordele, som hvis vi havde været83med i den fælles mønt.Minondo (2007) estimerer på baggrund af en strukturel gravitationsmodel, at Danmarksgrænseomkostninger ved handel med andre EU-lande i gennemsnit svarer til en told på 22pct. Dette estimat, som udelukkende dækker over de omkostninger, der er specifikt knyttet tildet internationale aspekt af handlen, er i den nedre ende blandt de ti EU-lande, der indgår ianalysen. Omkostningerne ved handel er en væsentlig forklaring på, at det primært er de84mest produktive virksomheder, der begynder at handle med udlandet.Endelig er finansiering af eksportkreditter en ekstra omkostning for eksportvirksomhederne.Både transporttiden, der udskyder tidspunktet for modtagelse af betalingen fra den uden-landske kunde, valutakursrisiko samt håndtering af internationale betalere med ukendt beta-lingshistorik og ukendte juridiske forhold pålægger eksportvirksomheder en øget finansie-ringsrisiko. Nyere undersøgelser har bl.a. fremhævet disse forhold som forklaring på kollap-set i den globale samhandel i de første år af den finansielle krise. Faldet i den globale sam-menhandel kan således delvis forklares med en skarp reduktion i virksomhedernes adgang85til eksportkredit.Mens der for nogle af omkostningerne ved handel er en klar sammenhæng med den hand-lede mængde, eksempelvis omkostninger til transport, er andre omkostninger mere uaf-hængige af, hvor meget der handles. En virksomhed, der eksempelvis ønsker at eksporteretil det amerikanske marked, bliver således nødt til at sætte sig ind i en række juridiske ogskattemæssige forhold. Det gælder uafhængigt af, hvor meget en virksomhed ønsker ateksportere af en given vare eller tjeneste. Disse såkaldte faste handelsomkostninger er envigtig forklaring på, at små virksomheder ofte kun er orienterede mod hjemmemarkedet.Ydermere skaber tilstedeværelsen af handelsbarrierer og især faste handelsomkostningerbehov for en række serviceydelser i forbindelse med eksport og internationalisering, eksem-pelvis juridisk rådgivning. Analyser baseret på irske data viser, at adgang til servicevirksom-heders tjenesteydelser letter produktionsvirksomhedernes internationalisering. Det kan der-for formodes, at en vedfungerende og produktiv service sektor vil fremme internationaliserin-gen af danske virksomheder.86

Virksomhedernes tilskyndelse til at eksportere opstår gennem deres muligheder for at øgeindtjeningen. Desuden vil de på lidt længere sigt få gavn af den eventuelle stigning i produk-tiviteten, som eksporten kan give anledning til gennem læringseffekter. Virksomhederne fårdermed selv størstedelen af afkastet af deres indsats med at etablere sig som eksportører.På trods af, at virksomhederne har en egeninteresse i at handle internationalt, er der dog imange lande tradition for, at det offentlige gennem en række foranstaltninger aktivt hjælpervirksomhederne til at fremme deres eksport.Støtte til eksport bør ud fra en samfundsmæssig betragtning primært adressere eventuellemarkedsfejl og spredningseffekter. Markedsfejl og spredningseffekter omhandler forhold,som gør, at den eksporterende virksomhed skaber en merværdi for samfundet, der ligger udover den værdi, som den skaber for sig selv. Det kan eksempelvis være den effekt, at envirksomhed, som etablerer sig på et givet marked, letter adgangen til det marked for andredanske virksomheder.

8384

Se DØRS (2009).Se Melitz (2003).85Se Baldwin (2009).86Se Debaere m.fl. (2013).

Analyserapport 2

Desuden er der en del generel eksportfremme, som mest hensigtsmæssigt organiseres ioffentligt regi, selv om gevinsterne primært tilfalder virksomhederne. Det gælder eksempelvisvejledning til mindre virksomheder vedrørende de juridiske udfordringer, der er forbundetmed at eksportere. Og det signal, der ligger i at have statslig opbakning bag et eksportfrem-stød, vil i sig selv lette adgangen til nye markeder. Denne del af indsatsen bør, hvor det ermuligt, finansieres gennem betaling fra de deltagende virksomheder.Der findes kun få studier af effekterne af eksportfremmeindsatsen for lande, der velstands-mæssigt er på niveau med Danmark. Görg m.fl. (2008) finder på baggrund af et studie afirske virksomheder, at eksportstøtte ikke tilskynder virksomhederne til at starte med at ek-sportere, men at de i stedet øger eksporten for de virksomheder, der allerede eksporterer.Bernard og Jensen (2004b) analyserer, hvordan forskelle i eksportfremme mellem USA’sstater påvirker de lokale virksomheders beslutning om at blive eksportører. Studiet finderingen målbar effekt.I forbindelse med eksport vil betalingen ofte falde med betydeligt forsinkelse i forhold til pro-duktionstidspunktet. Det giver virksomhederne et behov for adgang til kredit. Da eksportsamtidig er forbundet med større usikkerhed end handel på hjemmemarkedet, er bankerneofte tilbageholdende at stille kredit til rådighed. Det er baggrunden for, at de fleste lande haren ordning med statsgaranterede eksportkreditter. Felbermayr og Yalcin (2011) finder påbaggrund af en analyse af tyske virksomheder, at sådanne garantier bidrager positivt til ek-sporten.

En del handelsomkostninger, eksempelvis udgifter til at transportere varer fra sælger til kø-ber, er uundgåelige. Det bedste, der fra politisk side kan gøres, er at sikre en velfungerendeinfrastruktur. Andre forhold som sprogforskelle og forskelle i præferencer for varer og tjene-steydelser i forskellige lande er også potentielle barrierer for handel, men disse bliver ikkebehandlet i denne rapport.For Danmarks vedkommende er der kun få direkte restriktioner på international handel medvarer og tjenesteydelser i form af told og kvoter. Der er dog en række varer, som belæggesmed told, når de handles med lande uden for EU. Beslutninger herom træffes på EU-niveau.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at Danmark i EU-regi arbejder for, at import-kvoter og toldsatser på import fra ikke-EU-lande fjernes. Det gælder eksempelvis de netopstartede bilaterale frihandelsforhandlinger mellem EU og USA samt EU og Japan.International handel vil i sagens natur kun forekomme, hvis de samme produkter kan anven-des på tværs af landegrænser. Fx vil en tysk barbermaskine kun være interessant at impor-tere, hvis den kan tilsluttes en almindelig dansk stikkontakt. For bl.a. at sikre, at produkterkan anvendes på tværs af lande, findes der en lang række internationale standarder. Enstandard er ”(…)et dokument til fælles og gentagen anvendelse, der giver regler, retningslin-jer eller karakteristiske træk ved aktiviteter eller ved resultaterne af disse. Dokumentet er87fastlagt ved konsensus og vedtaget af et anerkendt organ.”Damvad har for Erhvervsstyrelsen lavet en analyse af danske virksomheders anvendelse af88standarder blandt de virksomheder, der har købt standarder hos Dansk Standard. Ifølgeanalysen svarer 35 pct. af virksomhederne i en spørgeskemaundersøgelse, at implemente-ring af standarder i nogen eller i høj grad har øget salget i udlandet. For godt halvdelen afvirksomhederne har standarder lettet adgangen til udenlandske markeder.

8788

Se www.ds.dk.Se Damvad (2013).

Analyserapport 2

Jacobsen (2011) finder, at virksomheder, der har købt standarder hos Dansk Standard, er 9-15 pct. mere produktive end andre virksomheder, når der kontrolleres for en række andreforhold. Analysen konkluderer imidlertid ikke, om det er brugen af standarder, der har gjortvirksomhederne mere produktive, eller det blot afspejler, at de virksomheder, der køberstandarder, i forvejen er blandt de mest produktive. Jacobsen og Junge (2007) finder ogsåindikationer på, at standarder er produktivitetsfremmende, ligesom forfatterne refererer enrække internationale analyser, der dokumenterer lignende effekter.Forskellige nationale standarder kan svække konkurrencen. I nogle tilfælde bevirker særligedanske standarder reelt, at udenlandske konkurrenter holdes ude af markedet. Det danskemarked er ofte for lille til, at det for udenlandske producenter kan betale sig at udvikle pro-dukter, der lever op til særlige danske standarder.Det gør sig eksempelvis gældende på markedet for stikkontakter, hvor der findes særligedanske regler fastsat i stærkstrømsreglementet. Først for nylig er den tyske Schuko-standard blevet godkendt i Danmark. Denne de-facto afskærmning af markedet har betydet,at en enkelt virksomhed stort set har opnået monopol på det danske marked. På den bag-grund bør der i videst muligt omfang anvendes internationale standarder.Inden for servicesektoren hæmmes den internationale handel af branchespecifik regulering.Det behandles mere indgående i kapitel 8, som omhandler handel med tjenester.Danmarks eksportfremmeaktiviteter varetages først og fremmest af Eksportrådet. Eksportrå-det er en institution under Udenrigsministeriet, der samarbejder med virksomhederne medhenblik på at opnå vækst og indtjening uden for Danmarks grænser. Det sker gennem råd-givning og gennem partnerskaber. Ud over Eksportrådets arbejde findes der dog en langrække indsatser til fremme af dansk eksport. Eksempelvis arrangeres der i kommunalt regidelegationer til forskelige udenlandske destinationer med det formål at fremme de lokalevirksomheders eksportmuligheder. Også Væksthusene yder bistand i forbindelse med ek-sportetablering. Endeligt varetages arbejdet med eksportkreditter af Eksportkreditfonden.Der findes ikke et samlet overblik over effekterne af de forskellige ordninger. De eksisteren-de evalueringer af Eksportrådet fokuserer på virksomheder, der har benyttet sig af rådetsydelser. Virksomheder, der har valgt ikke at benytte sig af Eksportrådet, indgår typisk ikke ianalyserne. Effekterne af den øvrige eksportfremme er ukendte.De mange separate indsatser kan bevirke, at ressourcerne ikke anvendes optimalt, ligesomde kan gøre det vanskeligere for virksomhederne at finde ud af, hvor de skal henvende sig.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at der nedsættes et udvalg, derskal fremlægge forslag til en mere effektiv organisering og koordinering af den samlede dan-ske eksportfremmeindsats.

Analyserapport 2

Historisk set er det primært varer, der er blevet handlet over grænserne, men den internatio-nale handel med serviceydelser har været stigende over en årrække. Dette kapital omhand-89ler nogle aspekter, som specifikt knytter sig til handel med serviceydelser. Rapportensvigtigste konklusioner vedrørende handel med serviceydelser er sammenfattet i boks 15.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet gennemøget international handel med tjenester tager udgangspunkt i følgende forhold:De fleste servicebrancher er langt mindre internationaliserede end industrien.Den svage produktivitetsvækst i de hjemmemarkedsorienterede servicebrancher kanafspejle mangel på konkurrence.Branchespecifik regulering hæmmer potentialet for international konkurrenceudsæt-telse i en række servicebrancher.Danske servicevirksomheders eksportmuligheder vil styrkes ved en bedre implemen-tering af servicedirektivet i de andre EU-lande.

Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at den svage produktivitetsudvikling i en ræk-ke servicebrancher i nogen grad afspejler, at brancherne kun i ringe grad der er udsat forinternational konkurrence. Øget internationalisering kan derfor i særlig grad være gavnligtinden for servicesektoren. I den forbindelse anbefaler Produktivitetskommissionens, at denregulering, der hæmmer handel med tjenester så vidt muligt fjernes, jf. følgende boks. Anbe-falingen skal ses i sammenhæng med de anbefalinger vedrørende regulering, der fremgår afrapportens del 3.

For at styrke produktiviteten gennem handel med serviceydelser anbefaler Produktivi-tetskommissionen, at:Den branchespecifikke regulering gennemgås med henblik på forenkling og tilpas-ning til den regulering, der eksisterer hos vores vigtigste handelspartnere.Danmark i EU-regi arbejder for, at servicedirektivet implementeres bedre på tværs afEU.

I denne rapport anvendes tjenester og serviceydelser synonymt.

Analyserapport 2

International handel med varer er let at forstå. En vare transporteres fra en sælger i et land tilen køber i et andet land. Serviceydelser er mindre håndgribelige, og international handel erderfor mindre ligetil. Serviceydelser er eksempelvis ofte karakteriseret ved, at produktionener sammenfaldende med forbruget. Et eksempel er frisørydelser.Andre serviceydelser kan leveres uden, at der sker fysisk kontakt af nogen art. Det gældereksempelvis en lang række finansielle ydelser samt diverse rådgivningsydelser, hvor moder-ne kommunikationsformer har reduceret behovet for fysiske møder. For sådanne tjenester erde direkte omkostninger forbundet med fysiske afstande i stort omfang eliminerede. I ver-denshandelsorganisationen WTO’s General Agreement om Trade in Services, GATS, fra1994, defineres fire typer af handel med tjenesteydelserhandel (handel på tværs af grænser) omfatter handel, hvor serviceydelserflyder fra en leverandør i et land til en køber i et andet land. Eksempler inkluderer fi-nansielle ydelser og software, der transmitteres digitalt, samt call-center-services.handel (forbrug i udlandet) dækker over de situationer, hvor forbrugeren flyt-ter sig derhen, hvor leverandøren befinder sig. Eksempler inkluderer turisme, ud-dannelse og reparation af skibe i udenlandske havne.handel (forretningsmæssig tilstedeværelse) finder sted, når en virksomhedetablerer en udenlandsk enhed for at derigennem at udbyde sine ydelser. Som ek-sempel kan nævnes konsulentydelser solgt gennem en lokal afdeling af en multina-tional virksomhed.handel (fysisk tilstedeværelse af personer) dækker over, når en person fradet eksporterende land tager midlertidigt ophold i importlandet for at levere en ser-vice.



I praksis kan det være svært at skelne mellem de forskellige typer af servicehandel. Somfølge af manglende data indgår type 3 handel ikke i udenrigshandelsstatistikken. Denne typeaf handel er imidlertid potentielt den vigtigste. Estimater tyder på, at omtrent halvdelen afservicehandlen for G20 landenes vedkommende tager form af forretningsmæssig tilstede-90værelse.Inden for detailhandel foregår international handel fx ved, at en udenlandsk kæde etablererbutikker i Danmark, det vil sige som type 3 handel. Bankvirksomhed kan omvendt både somtype 1 handel, hvor en dansker, eksempelvis via netbank, benytter sig af en udenlandskbank, men også som type 3 handel, hvor en udenlandsk bank etablerer filialer i Danmark.Revision er et eksempel på en serviceydelse, der både handles som type 1, 3 og 4.

Figur 17 viser, at Danmarks import og eksport af serviceydelser som andel af BNP er voksetbetydeligt siden 1980. En del af denne udvikling kan afspejle, at dataindsamlingen er blevetbedre, ligesom A.P. Møller Mærsks køb af den amerikanske containerdivision Sealand(1999) og det hollandsk/britiske containerrederi P&O Nedlloyd (2005) har løftet niveauet.Imidlertid er handlen med serviceydelser formentligt også reelt steget betydeligt. På trods afdette udgør tjenesteeksporten dog kun omtrent 39 pct. af Danmarks samlede eksport, selv-om 78 pct. af den hjemlige beskæftigelse finder sted i serviceerhverv.

Se Dee m.fl. (2011).

Analyserapport 2

FIGUR 17:DEN SAMLEDE IMPORT- OG EKSPORTANDEL FOR VARER OG TJENESTER 1980-2011

Pct. af BNP

40353025

70605040

201510501980198419881992199620002004200830201000

Tjenester (venstre akse)Kilde: Danmarks Statistik.

Varer (højre akse)

Overordnet set er servicesektoren langt mindre internationaliseret end industrien. Der erimidlertid store forskelle imellem de enkelte servicebrancher. Hvor brancher som rengøring,advokater og detailhandel alle har en eksportandel på under tre pct. af den samlede omsæt-ning, var eksportintensiteten i brancherne ingeniørservice, forskning og udvikling og luftfart i912005 på henholdsvis 19, 33 og 40 pct. Søtransport er en speciel branche i denne sam-menhæng, da den har en eksportintensitet på 86 pct.Figur 18 viser, at transportydelser udgør knap to tredjedele af tjenesteeksporten. Den storeeksport af transportydelser afspejler Danmarks stærke position inden for søtransport, hvorproduktivitetsudviklingen har været stærk. Fraregnes transportbranchen samt den del afengroshandlen, der primært beskæftiger sig med eksport af varer til udlandet, er eksportin-tensiteten i de resterende private serviceerhverv på fem pct. af deres samlede produktion.Figur 20 viser summen af en række landes import og eksport opgjort ved værditilvækst somandel af landenes BNP. På trods af, at Danmark har en stor eksport af søtransport, er densamlede handel med tjenester ikke imponerende i relation til landets størrelse. Målt ved ek-sportens samlede værdi, frem for den værditilvækst, som den repræsenterer, ligger Dan-mark dog bedre. Det afspejler, at værditilvæksten af søtransport er relativt beskeden i for-hold til handelsomfanget. Figuren indikerer, at der kan være et potentiale for øget handelmed tjenester.Ud over at være den største sektor i økonomien er servicesektoren karakteriseret ved atvære meget heterogen. Mens nogle servicebrancher i stort omfang beskæftiger arbejdskraftmed et relativt lavt kvalifikationsniveau, som eksempelvis inden for detailhandel og rengø-ring, omfatter sektoren også vidensintensive brancher som advokater, revisorer, ingeniørerog anden rådgivning. Ligeledes er sektoren karakteriseret ved at indeholde både meget småvirksomheder, som eksempelvis en selvstændig frisør, men også nogle af Danmarks størstevirksomheder som Danske Bank og AP Møller-Mærsk.

Se Borchsenius m.fl. (2010).

Pct. af BNP

Analyserapport 2

FIGUR 18:EKSPORT AF TJENESTER 2011

FIGUR 19:IMPORT AF TJENESTER 2011

4%3%1%4%3%

1%4%

10%17%52%18%60%

18%TransportAndre forretningstjenesterRejserRoyalties og licenserData- og informationstjenesterOffentlige tjenesterAndetTransportAndre forretningstjenesterRejserRoyalties og licenserData- og informationstjenesterOffentlige tjenesterAndet

Note: Kategorien ’Andet’ dækker over finansielle tjenester, kommunikationstjenester, bygge- og anlægstjenester, tjenester i forbin-delse med uddannelse, sundhed, kultur og rekreation, forsikringstjenester og audiovisuelle tjenester.Kilde: Danmarks Statistik.

FIGUR 20:LANDESTØRRELSE OG ÅBENHED FOR INTERNATIONAL HANDEL MED TJENESTER 2011

Handelsomfang

0,6IRL0,5

0,4HUN0,3DNKFIN0,2CZEPRTNORBELCHESWE NLDAUTGRCPOL

GBRDEUESP ITA FRAUSA

0,1

0,011121314151617Økonomiens størrelse målt ved logaritmen til BNPNote: Handelsomfang er målt som summen af tjenesteimportens og tjenesteeksportens værditilvækst som andel af BNP.Kilde: OECD.

Analyserapport 2

Handel med serviceydelser er vigtig af flere årsager. Udenlandske udbydere af serviceydel-ser styrker konkurrencen på det danske marked. Selvom mange serviceydelser er relativtarbejdskraftsintensive, udelukker det ikke, at der kan være et potentiale for produktivitetsfor-bedringer. Eksempelvis er øget anvendelse af it blevet identificeret som en væsentlig faktor92bag den betydelige stigning i detailhandlens produktivitet i USA.Bedre rammer for international handel med serviceydelser vil også være til gavn for de dan-ske servicevirksomheder gennem forbedrede muligheder for eksport. Det giver mulighed for,at de mest produktive servicevirksomheder kan vokse sig store på bekostning af de mindreproduktive til gavn for branchens samlede produktivitet.Store servicevirksomheder kan få gavn af stordriftsfordele. Eksempelvis kan en stor it-virksomhed have fordel af at sælge det samme software til mange forskellige internationalekunder. Og en rådgivningsvirksomhed, eksempelvis inden for juridisk bistand, kan øge pro-duktiviteten ved at lade de ansatte specialisere sig i specifikke arbejdsområder, hvor ansattei mindre virksomheder i højere grad skal være generalister. Som det fremgår af figur 21,giver det sig udslag i en positiv sammenhæng mellem virksomhedsstørrelse og produktiviteti de nævnte brancher.Som med varehandel kan der for servicevirksomheder være et potentiale for læringseffektergennem kontakt til udenlandske markeder. Vogel (2011) finder på baggrund af et studie attyske virksomheder inden for forretningsservice, at de eksporterende virksomheder er mereproduktive end resten af branchen. Mere generelt sammenfatter Francois og Hoekman(2010) en række studier, der viser, hvordan tiltag i retning af at åbne mere op for handel medtjenester kan være gavnligt for økonomisk vækst.FIGUR 21:ARBEJDSPRODUKTIVITET I COMPUTERPROGRAMMERING OG JURIDISK BISTAND 2009

1-4 ansatte = 100

250

200

150

100

Computerprogrammering

Juridisk bistand

Note: Gennemsnitlig arbejdsproduktivitet (værditilvækst per fuldtidsbeskæftiget).Kilde: Egne beregninger på Danmark Statistiks virksomhedsdatabase.

Se Foster m.fl. (2006).

Analyserapport 2

Malchow-Møller m.fl. (2013) finder dog på baggrund af et studie af danske virksomheder, atdet først og fremmest er handel med varer, der er forbundet med højere produktivitet, mensproduktivitetseffekterne af tjenestehandel er mindre.

Potentialet for international handel med tjenester varierer mellem brancher. Det er derforvanskeligt at vurdere, om der er specifikke brancher, hvor der i særlig grad er et uudnyttetpotentiale for international handel.Borchsenius m.fl. (2010) vurderer potentialet for international handel i en given branche afservicesektoren på baggrund af branchens handel på tværs af regioner i Danmark. Ud-gangspunktet er, at hvis de ydelser, som branchen producerer, kan handles på tværs afDanmark, så kan de i princippet også handles over landegrænser. Hvis der for nogle bran-cher er stor handel mellem landsdelene i Danmark, men kun beskeden handel med udlan-det, kan det indikere, at der er forhold, som hæmmer international handel.Studiet finder, at der generelt er en positiv sammenhæng mellem en beregnet indikator forbranchernes handelspotentiale og den faktiske handel, jf. figur 22. Der er dog brancher, hvoreksportintensiteten ligger lavt i forhold til omfanget af transaktioner på tværs af regioner. Detgælder især for ejendomsmæglere, reklamevirksomhed, jernbanetransport samt it-tjenester.Omvendt ligger eksempelvis forskning og udvikling relativt pænt målt på branchens eksport-intensitet.FIGUR 22:HANDELSPOTENTIALE OG EKSPORTINTENSITET 2005

Eksportintensitet

1,00,90,80,70,60,50,40,30,20,10,00,00-0,10,05Transportudlej.RejsebureauSoftwareIT-serviceJernbaner0,300,350,400,45Forskning ogudviklingAnden transportLufttransportSkibsfart

Ejendomsmægler0,100,150,20

Reklame

0,25

HandelspotentialeKilde: Borchsenius m.fl. (2010) baseret på data fra Danmarks Statistik.

Analyserapport 2

Barriererne for handel med tjenesteydelser er større end for varehandel. Det skyldes primærtbranchespecifik regulering. Potentialet for fremme international handel kan derfor være stør-re for tjenester end for varer, selvom sprogforskelle og usikkerhed omkring kvaliteten afydelser fra udenlandske leverandører kan udgøre en barriere for handel med tjenester.Potentialet for produktivitetsfremskridt skal dog ses i lyset af, at den største effekt af interna-tional handel på danske virksomheders produktivitet ifølge Malchow-Møller m.fl (2013)kommer fra varehandel. Men i de teknologisk avancerede lande som Danmark kommer en93stor del af efterspørgslen efter serviceydelser fra industrien. Produktivitetsfremskridt indenfor servicesektoren vil derfor også komme industrien til gode og på den måde spredes påtværs af økonomien.Desuden er der en række servicebrancher, hvor mere konkurrence udefra kan tænkes atgavne produktiviteten. Inden for EU har servicedirektivet, som blev vedtaget i 2006, bidragettil at reducere barrierene for handel med tjenester. Som det fremgår af boks 16, har detmedvirket til at løfte produktiviteten. Der er imidlertid et yderligere potentiale for højere pro-duktivitet, som kan høstes ved en bedre implementering af servicedirektivet i EU.International handel med tjenester omfatter ofte, at en virksomhed etablerer en enhed i etandet land end der, hvor moderselskabet er hjemmehørende. Ligeledes vil det ofte involve-re, at personer flytter sig på tværs af landegrænser. Vilkårene for handel med tjenester på-virkes derfor både af reglerne for grænseoverskridende direkte investeringer og af lovgivnin-gen vedrørende immigration.Verdensbanken har opbygget en database over restriktioner på de forskellige typer af handelmed serviceydelser inden for udvalgte brancher. I databasen er restriktionerne omsat til in-deks, der beskriver det overordnede restriktionsniveau på tværs af følgende brancher: finan-sielle tjenester, telekommunikation, detailhandel, transport og forretningsservice. De enkeltebrancher er opdelt på underbrancher, som tilsammen udgjorde 35 pct. af den danske ser-vicesektor opgjort ved værditilvæksten i 2009.Databasen inkluderer primært regulering, som direkte sondrer mellem indenlandske ogudenlandske producenter. Regulering, som i princippet påvirker indenlandske og udenland-ske producenter ens, er kun medtaget, hvis det har klar og mærkbar indvirkning på handlen.Det kan eksempelvis være krav om bestemte autorisationer inden for forretningsservice, dergælder for alle, men som i praksis gør det vanskeligt for udenlandske aktører at komme indpå markedet.De velstående OECD-lande er generelt blandt de lande, der har færrest restriktioner. Somdet er vist i figur 23, ligger Danmark dog sammenlignet med en række andre højindkomst-lande relativt dårligt. Den dårlige placering afspejler restriktioner på type 4 handel, det vilsige fysisk tilstedeværelse af personer. Med hensyn til type 1 og type 3 handel ligger Dan-mark bedre end en række europæiske lande, men lidt dårligere end USA.Indekset for type 4 handel er baseret på restriktioner inden for revisions- og advokatvirksom-hed, hvor Danmark ifølge indekset har strenge restriktioner i begge brancher. Det afspejlereksempelvis kravet om en dansk autorisation for at kunne fungere som advokat, hvor ettilsvarende krav ikke findes i eksempelvis Sverige.

Se eksempelvis Park og Chan (1989).

Analyserapport 2

Gennem de senere år er der gjort betydelige fremskridt i retning af mere fri handel medtjenester inden for EU. Denne proces er drevet af EU's servicedirektiv, som har til formålat sikre fri handel med serviceydelser inden for EU's grænser. Direktivet dækker bredtpå tværs af både de traditionelle og de vidensintensive servicebrancher. Væsentligeundtagelser er finansielle tjenester, transport, netværkstjenester, social- og sundheds-ydelser samt de tjenester, der udbydes af den offentlige sektor.Som konsekvens af direktivet er hundredvis af nationale love blevet moderniseret, mensflere tusinde diskriminerende, ubegrundede eller uforholdsmæssigt strenge krav er ble-vet fjernet i EU. Desuden er der blevet indført såkaldte kvikskranker for at nedbringe deadministrative byrder. Kvikskranker er online portaler, der ved henvendelse et samletsted giver udenlandske virksomheder mulighed for at læse om regler, lovgivning ogformaliteter i forbindelse med tjenesteydelser samt at udføre de administrative procedu-rer online, hvis de ønsker at træde ind på markedet i et andet EU-land. Dermed behøverde ikke at henvende til flere forskellige offentlige myndigheder i hvert enkelt land.Servicedirektivet blev vedtaget i 2006, og landene var forpligtede til at have implemen-teret det fuldt ud ved udgangen af 2009. På trods af dette er det dog stadig ikke fuldtimplementeret i alle landene. Danmark har generelt været god til at implementere direk-tivet. På trods af at direktivet endnu ikke er optimalt implementeret i alle landene, er derindikationer på, at det har haft en mærkbar effekt på produktiviteten i serviceerhverve-ne.Et studie foretaget af ansatte ved Europa-Kommissionen vurderer, at servicedirektivet94har en positiv niveaueffekt på BNP på 0,8 pct. Effekten fremkommer gradvist, men 80pct. at gevinsten estimeres at være høstet inden for fem år. Estimatet er baseret på si-mulationer med Europa-Kommissionens globale makroøkonomiske model QUEST.De 0,8 pct. betragtes som et konservativt estimat, og effekten kan således godt værestørre. Der er samtidig en betydelig variation på tværs af lande. Danmark ligger med 0,6pct. i midterfeltet, om end lidt i den lave ende. Det afspejler bl.a., at Danmark havde re-lativt få restriktioner, før direktivet blev vedtaget. Den estimerede BNP-effekt på 0,6 pct.dækker over en estimeret produktivitetsstigning på i gennemsnit ca. fem pct. for de be-rørte sektorer.Selvom servicedirektivet ifølge studiet allerede har haft en mærkbar produktivitetseffekt ide berørte sektorer, er der et pænt potentiale for yderligere produktivitetsgevinster gen-nem en bedre implementering. Hvis medlemslandene fjernede alle de resterende re-striktioner, er vurderingen således, at der kan opnås en produktivitetsfremgang på yder-ligere 1,6 pct.

Der er en række restriktioner på handel med tjenester inden for finansiel virksomhed, detail-handel og transport. Indikatoren inden for detailhandel afspejler planlovens bestemmelserom etablering af butikker, som behandles nærmere i kapitel 12. Restriktionerne inden fortransport inkluderer ejerskabsrestriktioner inden for luft- og skibsfart, manglende adgang tilmarkedet for vejtransport for virksomheder fra lande uden for EU samt Railion Danmarks95dominerende stilling på markedet for godstransport ad jernbane.

9495

Se Monteagudo m.fl. (2012).Se dokumentationen på Verdensbankens hjemmeside.

Analyserapport 2

FIGUR 23:RESTRIKTIONER PÅ HANDEL MED SERVICEYDELSER

Indeks over restriktioner

80706050403020100

Overordnet

Type 1

Type 3

Type 4

Note: For EU-landene angiver tallene et handelsvægtet gennemsnit af landets politik over for henholdsvis EU- og ikke-EU-lande.Kilde: Verdensbankens Services Trade Restrictions Database (se Borchert m.fl. (2012a) og (2012b)).

På nogle områder har Danmark ingen restriktioner, mens der på andre områder er restriktio-ner på udenlandske virksomheders muligheder for at udbyde serviceydelser i Danmark. Detbetyder, at vægtningen af de forskellige brancher og typer af servicehandel får betydning fordet samlede indeks. Da de rige lande målt ved det samlede indeks ligger ret tæt kan detderfor ikke afvises, at Danmark ved en anden vægtning af de forskellige typer af restriktionerville ligge bedre sammenlignet med andre OECD-lande.Der er studier, som viser, at det ud over omfanget af regulering også i høj grad er forskellig-96heden i reguleringen på tværs af lande, som hæmmer international handel. Det er såledeslettere for en virksomhed at etablere sig på et fremmed marked, hvis reglerne ikke adskillersig markant fra reguleringen i virksomhedens oprindelsesland. Danmarks position som et lilleland gør det særligt vigtigt, at vores regulering ikke adskiller sig unødigt fra den måde, derreguleres på i vores vigtigste samhandelspartnere.Der er god grund til kritisk at gennemgå den branchespecifikke regulering med henblik på atidentificere de forhold, der hæmmer handel med tjenester. Produktivitetskommissionensanbefalinger vedrørende den konkrete regulering fremgår i del 3 af denne rapport.

Se fx Kox og Nordås (2009) og Kox m.fl. (2009).

Analyserapport 2

Gennem de seneste årtier er omfanget af direkte investeringer på tværs af lande, FDI ,vokset betydeligt. Det afspejler bl.a., at barrierene for internationale kapitalbevægelser gene-relt er blevet lempet over en lang periode, men også de muligheder, som fremskridtene in-den for informations- og kommunikationsteknologi har ført med sig. De væsentligske obser-vationer omkring FDI, som ligger til grund for Produktivitetskommissionens anbefalinger påområdet, er sammenfattet i boks 17.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet genneminternationale direkte investeringer tager udgangspunkt i følgende forhold:Beholdningen af internationale investeringer er steget støt gennem mange år.Danske virksomheder, der ejer udenlandske enheder, er i gennemsnit mere produktiveend andre danske virksomheder.Udenlandsk ejede virksomheder i Danmark er i gennemsnit mere produktive enddanskejede virksomheder.Forskelle i regulering på tværs af lande er en barriere for FDI.

Produktivitetskommissionen vurderer, at både indadgående og udadgående FDI har et po-tentiale til at styrke produktiviteten i Danmark. Produktivitetskommissionens anbefalinger tilat realisere dette potentiale fremgår af den følgende boks.

For at styrke produktiviteten gennem internationale direkte investeringer anbefaler Pro-duktivitetskommissionen, at:Den branchespecifikke regulering gennemgås med henblik på forenkling og tilpas-ning til den regulering, der eksisterer hos vores vigtigste handelspartnere. Herunderat ejerskabsrestriktioner i videst muligt omfang fjernes.

FDI defineres typisk som investeringer, hvor en virksomhed investerer i en udenlandsk virk-98somhed for et beløb, der svarer til over 10 pct. at den udenlandske virksomheds værdi.

9798

Foreign Direct Investment.I den formelle definition indgår også, at investeringen skal ske med henblik på at vinde indflydelse i virksomheden. Det er dogtvivlsomt, om det krav i praksis bliver medtaget, når statistikken indsamles.

Analyserapport 2

Det kan både være i en eksisterende udenlandsk virksomhed eller en, som den investerendevirksomhed selv opretter.FDI er ligesom international handel en kilde til vidensspredning. Og FDI kan forbedre deninternationale arbejdsdeling ved at de mest arbejdskraftsintensive dele af produktion flyttestil lande med stort udbud af arbejdskraft, mens vidensintensive funktioner lægges i landemed en højtuddannet arbejdsstyrke. Det betegnes vertikal FDI når en virksomhed flytter deleaf produktionsprocessen til udlandet. Arbejdsdelingen kan dog også opnås gennem importog eksport af halvfabrikata, som er et alternativ til vertikal FDI.FDI giver desuden virksomhederne mulighed for at reducere deres transportomkostninger ogomgå handelsrestriktioner ved at lægge produktionen, hvor efterspørgslen er. Det betegneshorisontal FDI. Desuden dækker en del af industrivirksomhedernes FDI over etablering afudenlandske salgs- og supportenheder. Inden for tjenesteerhvervene er FDI ofte en betin-gelse for at kunne operere på fremmede markeder, og etablering af en forretningsmæssigtilstedeværelse i udlandet er en af de fire typer af handel med serviceydelser, jf. kapitel 8.Begreberneoffshoringogoutsourcinger begge nært forbundne med FDI.Med offshoring forstås den proces, hvor en dansk virksomhed flytter aktiviteter til udlandet.Det kan både være til en udenlandsk enhed, som virksomheden selv ejer, eller til eksterneunderleverandører. Offshoring behøver således ikke at involvere FDI.Med outsourcing menes, at en virksomhed lægger dele af værdiskabelsen ud til eksterneleverandører, som både kan befinde sig i Danmark eller i udlandet. Outsourcing kan dermedvære et alternativ til FDI. Som det fremgår af figur 24 og figur 25, finder danske virksomhe-ders FDI sted på tværs af brancher og lande.FIGUR 24:DANMARKS UDGÅENDE FDI FORDELTPÅ LANDE/REGIONERFIGUR 25:DANMARKS UDGÅENDE FDI FORDELTPÅ BRANCHER

17%26%31%

4%9%10%4%0%IndustriLandbrug, fiskeri og råstofudvindingForsyningsvirksomhedBygge og anlægServicesektorenNote: Branchefordelingen følger den danske virksomhed.

58%

5%EuroområdetSverigeBRICTysklandNorgeResten

20%StorbritannienUSA

Note: Direkte investeringer - ekskl. gennemløbsinvesteringer.Euroområdet er eksklusiv Tyskland.Kilde: Nationalbanken.

Analyserapport 2

Danske virksomheder, der ejer udenlandske enheder, er mere produktive end andre virk-somheder. Økonomi- og Erhvervsministeriet (2011) viser, at den typiske virksomhed meddatterselskaber i udlandet i 2008 var ca. 10 pct. mere produktiv end en sammenlignelig virk-somhed uden udenlandske datterselskaber. Det kan skyldes stordriftsfordele, læringseffekterfra udlandet og at konkurrencen på verdensmarkederne tilskynder til effektiviseringer. Desu-den kan det afspejle, at en udflytning af produktionen til lande med lavere produktionsom-kostninger øger afkastet af de indenlandske produktionsfaktorer.At de virksomheder, der ejer enheder i udlandet, er mere produktive end andre, kan dogogså skyldes, at det kun er de mest produktive virksomheder, der investerer i udlandet.Etablering af en enhed i udlandet er typisk forbundet med omkostninger til at undersøgemarkedet, til at finde udenlandske forretningspartnere og til at håndtere de juridiske pro-blemstillinger. Hvis ikke virksomheden er tilstrækkeligt produktiv, vil etablering i udlandetderfor ofte ikke kunne betale sig. Det er dog også muligt, at direkte investeringer i udlandet isig selv bidrager til at gøre danske virksomheder mere produktive, jf. diskussionen ovenfor.Wagner (2011) har på baggrund af oplysninger om tyske industrivirksomheder forsøgt atafgøre, om offshoring til enten udenlandsk ejede enheder eller eksterne udenlandske under-leverandører påvirker på produktiviteten i de tyske virksomheder. Resultatet er at effekten erikke eksisterende eller i bedste fald meget lille. Offshoring omfatter både vertikal FDI og købaf halvfabrikata fra udenlandske underleverandører, men ikke horisontal FDI.Der er dog studier, som har fundet positive produktivitetseffekter af FDI, mens andre studier99ingen effekt finder. To studier af franske virksomheder har fundet positive produktivitetsef-100fekter af horisontal FDI, mens vertikal FDI tilsyneladende ikke påvirker produktivteten.Copenhagen Economics (2010) vurderer på baggrund af en gennemgang af en række studi-er, at effekterne overvejende er positive, og at det primært er tilfældet i industrien.I den offentlige debat er det sjældent produktivitetseffekterne af danske virksomheders inve-steringer i udlandet, der er i centrum. I stedet fokuseres der ofte på, om det fører til et tab afarbejdspladser i Danmark. Copenhagen Economics (2010) konkluderer på baggrund af engennemgang af en række nyere empiriske studier, at udadgående FDI ikke synes at havepåvirket beskæftigelsen i EU nævneværdigt. Det har dog givetvis haft en betydning forsammensætningen på tværs af forskellige typer af jobs.

Ligesom danske virksomheder investerer i udlandet, er en del af de virksomheder, der erbeliggende i Danmark, helt eller delvist udenlandsk ejede. Og som med udadgående FDI erudlandets direkte investeringer i Danmark er en potentielt vigtig kilde til produktivitetsfrem-skridt. Udenlandsk ejede virksomheder er eksempelvis generelt mere produktive end deresdanske konkurrenter. Figur 26 viser, at det både gælder for industri og service.Forskellene i produktivitet mellem dansk og udenlandsk ejede virksomheder afspejler til dels,at de udenlandsk ejede virksomheder er relativt store og kapitalintensive og anvender enstørre andel af højtuddannede arbejdskraft. Selv når de udenlandsk ejede virksomhedersammenlignes med danskejede virksomheder med samme karakteristika, er der imidlertiden produktivitetsforskel.Produktivitetsforskellen kan skyldes, at udenlandske investorer primært opkøber virksomhe-der, som i forvejen er relativt højproduktive. Men en udenlandsk køber af en dansk virksom-hed vil typisk kunne tilføre knowhow omkring produkter, teknologi, markedsføring og ledelse.

100

Se referencerne i Hayakawa m.fl. (2012) og i Copenhagen Econmics (2010).Se Hijzen m.fl (2011) og Navaretti m.fl (2010).

Analyserapport 2

FIGUR 26:PRODUKTIVITET OG EJERSKAB 2009

Indeks, danskejede=100

180160140120100806040200

Dansk ejetUdenlandsk ejetKilde: Egne beregninger på registerdata.

Selvom det statistisk set er vanskeligt at afgøre, hvor meget af produktivitetsforskellen mel-lem dansk og udenlandsk ejede virksomheder, der skyldes, at udenlandske investorer køberde virksomheder, der i forvejen er produktive, så er det Produktivitetskommissions vurdering,at udenlandske investeringer styrker produktiviteten i danske virksomheder.Der er betydelige forskelle i ledelsespraksis på tværs af lande. Målt på en række faktorer,som har en klart dokumenteret sammenhæng med produktiviteten, er amerikanske virksom-101heder generelt bedre ledede end virksomhederne i en række europæiske lande. På denbaggrund kan der især være et potentiale i øget tiltrækning af amerikanske investeringer, daejerforhold ofte vil afspejle sig i ledelsens sammensætning.Den højere produktivitet i udenlandsk ejede virksomheder har en række gavnlige effekter påDanmarks velstand. Bl.a. er lønningerne i udenlandsk ejede virksomheder højere end i dedanske virksomheder, jf. Malchow-Møller m.fl. (2013). En del af lønforskellen afspejler, atarbejdskraftens sammensætning er anderledes i udenlandsk ejede virksomheder, og at virk-somhederne i gennemsnit er relativt store. Men selv når der korrigeres for sådanne forhold,finder forfatterne, at lønningerne er omtrent to pct. højere i de virksomheder, der er uden-landsk ejede.En del af den indadgående FDI kommer fra udenlandske kapitalfonde. Produktivitetskom-missionen har på baggrund af de eksisterende data ikke direkte mulighed for at undersøgeeffekten af kapitalfondseje på produktiviteten. En række udenlandske studier har imidlertid102fundet positive produktivitetseffekter for virksomheder, der bliver overtaget af kapitalfonde.

101102

Se Bloom og Van Reenen (2007). Danmark indgår ikke i studiet.Se referencerne i Kaplan og Strömberg (2008).

Analyserapport 2

Økonomi- og Erhvervsministeriet (2006) konkluderer ligeledes, at kapitalfondsejerskab afdanske virksomheder synes at føre til en mere effektiv drift, ligesom de opkøbte virksomhe-der oplever en fremgang i omsætningen. Et forbehold er dog, at disse studier primært erbaseret på overtagelser, der ligger før den seneste store bølge af kapitalfondsovertagelser.

Ud over den direkte effekt af, at udenlandsk ejede virksomheder er relativt højproduktive,kan der også være en spredningseffekt på de danskejede virksomheders produktivitet. Ef-fekten kan i teorien være enten positiv eller negativ. Den viden, som bibringes gennemudenlandske virksomheders etablering i Danmark, kan spredes til andre virksomheder, somdermed bliver mere produktive. Det kan eksempelvis ske ved, at nogle af ansatte ved deinternationalt ejede virksomheder med tiden får beskæftigelse i danskejede virksomheder,eller gennem andre former for vidensoverførsel mellem virksomheder i samme region.Alternativt kan det tænkes, at konkurrerende virksomheder efterligner de produkter og pro-duktionsprocedurer, som de udenlandsk ejede virksomheder introducerer i Danmark. Og derkan ske en overførsel af viden mellem de udenlandsk ejede virksomheder og disses under-leverandører og kunder, ligesom den øgede konkurrence kan tilskynde de eksisterende virk-somheder til at øge produktiviteten.Der kan imidlertid også være en negativ produktivitetsafsmitning af udenlandsk ejede virk-somheder. Det er eksempelvis tilfældet, hvis de udenlandsk ejede virksomheder opsuger enså stor andel af den højtkvalificerede arbejdskraft i en given region, at kvalifikationsniveauet ide danskejede virksomheder daler. Desuden kan de danskejede virksomheder i sammebranche blive nødt til at reducere produktionen som følge af tab af markedsandele. Dermedreduceres deres muligheder for at opnå stordriftsfordele. Og da udenlandsk ejede virksom-heder generelt har en større importandel en andre, kan de også reducere markedsandelenhos de indenlandske underleverandører.Der er flere studier af spredningseffekter på produktiviteten af internationalt ejede virksom-heder. Konklusionerne er ikke entydige. Damgaard (2011) er det eneste studie af spred-ningseffekter, der er lavet på danske data. Det finder, at spredningseffekterne overvejendeer negative. Resultatet dækker over positive effekter i nogle brancher og negative effekter iandre.De danske virksomheder, der har en høj eksportandel, og som opererer i de mest konkur-renceudsatte industrier, er mindre negativt påvirkede end andre virksomheder. De negativeeffekter stammer især fra (i) virksomheder med lav produktivitet (ii) med høj im-port/eksportorientering og (iii) som er kontrolleret af investorer uden for Skandinavien. Tilste-deværelsen af de mest produktive udenlandske virksomheder har en positiv effekt på dan-ske virksomheders produktivitet.Baseret på internationale studier er påvirkningen af indadgående FDI på de eksisterendevirksomheders produktivitet ikke klar. Nogle studier har fundet, at effekterne er positive,mens andre finder en negativ effekt, jf. referencerne i Görg og Greenaway (2004).Selvom indadgående FDI ikke synes at have en entydig påvirkning af produktiviteten i deeksisterende virksomheder, er der alligevel en række positive effekter af FDI. FDI er en vigtigkilde til international handel med serviceydelser. Opretholdelse af gunstige vilkår for uden-landsker servicevirksomheders etablering i Danmark, eksempelvis via hensigtsmæssig regu-lering, er således en vej til at øge konkurrencen på markedet for serviceydelser. Desudenkan udenlandske virksomheder i Danmark medvirke til at skabe attraktive arbejdspladser ogforøge beskatningsgrundlaget.

Analyserapport 2

De formodet gunstige effekter af udenlandske direkte investeringer i Danmark fører naturligttil overvejelser om, hvorvidt der fra politisk side kan gøres mere for at tiltrække FDI. Og omder kan gøres noget for at fremme danske virksomheders FDI. Politik på FDI-området over-lapper på mange områder med politikker til fremme af international handel med serviceydel-ser.Unødigt restriktiv regulering, og regulering, som adskiller sig fra den i andre lande, reducererudenlandske virksomheders lyst til at investere. Produktivitetskommissionen anbefaler der-for, at den branchespecifikke regulering gennemgås med henblik på forenkling og tilpasningtil den regulering, der eksisterer hos vores vigtigste handelspartnere.OECD konstruerer et indeks, der vurderer, hvor restriktive medlemslandenes lovgivning er i103relation til at tiltrække FDI. Indekset er konstrueret på basis af ejerskabsrestriktioner,screenings- og godkendelseskrav, restriktioner på udenlandsk arbejdskraft samt andre ope-rationelle restriktioner og dækker 22 sektorer.Indekset er primært baseret på lovgivning, der skelner mellem indenlandsk og udenlandskejede virksomheder, men regulering, der ikke direkte diskriminerer mod udenlandske virk-somheder er også medtaget i det omfang det pålægger en væsentlig byrde på udenlandskevirksomheder. Indekset har den forventede sammenhæng med den mængde af FDI, somlandene modtager. For alle landene i figuren er restriktionerne relativt beskedne.FIGUR 27:OECD’S INDEKS FOR RESTRIKTIONER PÅ FDI 2012

Indeks103

0,100,090,080,070,060,050,040,030,020,010,00

Note: 0 er mest åbent og 1 er mest restriktivt.Kilde: OECD.

Se Kalinova m.fl. (2010) for detaljer.

Analyserapport 2

Målt på det overordnede indeks ligger Danmark bedre end gennemsnittet for OECD-landene, men dårligere end en række andre rige OECD-lande, jf. figur 27. At Danmark ikkeer blandt de bedste afspejler ejerskabsrestriktioner inden for skibsfart, luftfart, revisionsvirk-104somhed, fast ejendom og fiskeri. Restriktionerne er i lighed med i en række andre landeblevet lempet betydeligt gennem de seneste ti år. Produktivitetskommissionen anbefaler, atde så vidt mulig fjernes helt.Tilstrømningen af FDI afhænger ikke kun af den lovgivning, som specifikt vedrører investe-ringerne. Offentlig regulering generelt spiller en væsentlig rolle, og det er både reguleringensgenerelle omfang og hvor meget den afviger fra reguleringen i andre lande, der har betyd-ning. Kox og Nordås (2009) estimerer, at tilstrømningen af FDI til Danmark i servicesektorenkan stige med omtrent en fjerdedel gennem harmonisering af regulering. Estimatet er base-ret på OECD’s indikatorer for regulering i servicesektoren.Tabel 8 viser, at der ud over regulering er en række rammevilkår, der er afgørende for eninternational virksomheds valg af lokalisering. Danmark har et højt lønniveau, også når dersammenlignes med andre velstående lande. Det afspejler en pæn værditilvækst i de interna-tionalt handlende erhverv, men det er ikke nødvendigvis alle former for produktion, hvor po-tentialet for at skabe værdi er tilstrækkeligt til, at produktionen med fordel kan placeres iDanmark.Selskabsskatten er en anden faktor med betydning for virksomhedernes afkast. Danmarkhar gradvist nedsat selskabsskatten fra 50 pct. i 1989 til 22 pct. i 2016. Det er et niveau, somikke afviger meget fra de fleste EU-lande. Enkelte lande har dog fulgt en strategi med megetkraftige nedsættelser af selskabsskatten for derved at tiltrække udenlandske investeringer.Således har Irland nedsat deres selskabsskattesats til 12,5 pct., hvilket har bidraget til enstor tilstrømning af udenlandske investeringer.Spørgsmål om beskatning rejser en række komplekse problemstillinger, og potentialet for attiltrække internationale investeringer er kun et af mange aspekter, der bør indgå ved fast-læggelse af eksempelvis selskabsskatten. Kommissionen vil derfor ikke komme med forslagvedrørende beskatning i denne rapport. I stedet vil emnet blive behandlet i en senere rap-port, hvor også skattens betydning for udenlandske virksomheders tilskyndelse til at investe-re i Danmark indgår.TABEL 8:FAKTORER MED BETYDNING FOR VIRKSOMHEDERS VALG AF LOKALISERING

Højtuddannet arbejdskraftÅben økonomi (handel i forhold til BNP)Kulturelle bånd (sprog)Velstand (BNP per indbygger)MarkedsstørrelseKilde: Økonomi- og Erhvervsministeriet (2011)

ArbejdsomkostningerBeskatning af virksomhederBarrierer for investeringerAfstand-

104

Se OECD (2012) og OECD (2013) for detaljer.

Analyserapport 2

International mobilitet af personer er ligesom international handel og internationale direkteinvesteringer en kilde til spredning af viden mellem lande. Og inden for de vidensintensivebrancher er udenlandske eksperter en vigtig drivkraft for vækst i produktiviteten. Desudenkan internationale medarbejdere spille en central rolle i forbindelse med danske virksomhe-ders beslutning om at blive eksportører. Kapitlet drager konklusioner omkring sammenhæn-gen mellem mobilitet af personer og produktivitet, jf. boks 18.

Højtkvalificeret udenlandsk arbejdskraft er en drivkraft for produktiviteten i vidensin-tensive brancher.International mobilitet er en kilde til spredning af viden mellem lande, og diversitet iarbejdsstyrken kan styrke produktiviteten.

Figur 28 viser, at andelen af udenlandske statsborgere i den erhvervsaktive alder er stegetbetydeligt siden 1980.

FIGUR 28:UDENLANDSKE STATSBORGERE I DANMARK I DEN ERHVERVSAKTIVE ALDER 1980-2013

1.000 personer

300

250

200

150

100

01980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013Øvrige nordiske landeKilde: Danmarks Statistik.

USA

EU uden Sverige og Finland

Resten

Analyserapport 2

Peri (2012) finder, at udenlandsk arbejdskraft har øget produktiviteten i USA. En væsentligdrivkraft er, at immigranterne og den oprindelige befolkning har forskellige kompetencer. Deto grupper af arbejdskraft har derfor specialiseret sig i forskellige sektorer, hvilket har bidra-get positivt til den samlede produktivitet. Tilsvarende finder Ortega og Peri (2012) på bag-grund af en analyse af 146 lande, at åbenhed over for udenlandsk arbejdskraft er produktivi-tetsfremmende. Omvendt finder Kangasniemi m.fl. (2012), at udenlandsk arbejdskraft harreduceret totalfaktorproduktiviteten i Spanien, mens effekten i Storbritannien er positiv pålangt sigt.Et studie af Parrotta m.fl. (2012) kan baseret på danske virksomhedsdata ikke påvise, atetnisk diversitet i virksomheder styrker produktiviteten. Der er dog en tendens til, at diversiteter forbundet med højere produktivitet i brancher med stor udenrigshandel. Hiller (2011)kommer desuden frem til, at virksomheder med udenlandsk arbejdskraft handler mere endandre virksomheder. Udenlandsk arbejdskraft med kendskab til de relevante markeder redu-cerer således barriererne for international handel.Betydningen af udenlandsk arbejdskraft for produktiviteten kan tænkes at afhænge af ar-bejdskraftens kvalifikationer. En særlig interessant gruppe er de højtuddannede vidensarbej-dere, der i særlig grad findes i hovedstadsområdet. Selv om andelen af udenlandske videns-arbejdere er steget, halter København dog betydeligt efter en række andre europæiske ho-vedstæder. Som det fremgår af figur 29 udgjorde udenlandske vidensarbejdere i Københavni 2012 11 pct. af samtlige vidensarbejdere, mens andelen i Stockholm og London var hen-105holdsvis 21 og 39 pct.Malchow-Møller m.fl. (2011b) finder, at virksomheder, der ansætter udenlandske eksperter,bliver mere produktive og øger deres eksport. Eksperter er her identificeret som personer,der kvalificerer til at komme ind under den såkaldte forskerskatteordning.FIGUR 29:UDENLANDSKE VIDENSARBEJDERE I PCT. AF ALLE VIDENSARBEJDERE 2012

Pct.105

4035302520151050

Kilde: European Union Labour Force Survey og egne beregninger.

Se også analysen og opgørelsesmetoder i RegLab (2012).

Analyserapport 2

100

Ordningen, der blev introduceret i 1991, giver migranter med en indkomst, der overstiger etbestemt niveau (aktuelt ca. 840.000 kr. årligt) mulighed for at blive beskattet under særligtgunstige vilkår i deres første tre år i Danmark. På baggrund af en særkørsel fra DanmarksStatistik og resultaterne fra Malchow-Møller m.fl. vurderer Copenhagen Economics for Re-glab (2012), at produktivitetseffekten af udenlandske vidensarbejdere på forskerordningen iRegion Hovedstaden er på op til 12 pct. i industrien og 1-4 pct. i servicesektoren.Jacobsen m.fl. (2011) viser desuden, at højtuddannede indvandrere bidrager positivt til fi-nansieringen af den offentlige sektor. Det skyldes en høj skattebetaling kombineret med etbegrænset træk på de offentlige ydelser.

Inden for EU er der fri bevægelighed af arbejdskraft. Adgangen til det danske arbejdsmarkedfor immigranter fra tredjelande, det vil sige lande uden for EU, er imidlertid reguleret af enrække ordninger. De vigtigste er Positivlisten, Beløbsordningen, Koncernordningen ogGreencardordningen. Desuden gælder der særlige regler for forskere, professionelle sports-folk og selvstændige erhvervsdrivende, ligesom bestemte grupper som fx diplomater, vissemusikere og andre optrædende, personale i transportbranchen samt visse tyrkiske statsbor-106gere er undtaget fra de normale regler.De mest benyttede ordninger er Beløbsordningen og Greencardordningen, jf. figur 30. Be-løbsordningen giver udlændinge, som er tilbudt et job med en løn over et vist beløb, særliglet adgang til det danske arbejdsmarked. Det centrale i Greencardordningen er, at en personpå baggrund af en række kriterier får tildelt et antal point. Kriterierne er uddannelse, sprog-kendskab, arbejdserfaring, alder og tilpasningsevne, som er baseret på afsluttet videregåen-de uddannelse fra et EU/EØS-land eller Schweiz samt danskkundskaber. Hvis personen hartilstrækkeligt mange point, har han eller hun ret til at opholde sig i Danmark og søge efter jobher.Tilgangen af udenlandsk arbejdskraft afhænger ikke kun af adgangskriterierne. De potentiel-le kandidaters motivation for at tage job i Danmark spiller også en stor rolle. Den type afhøjtkvalificeret arbejdskraft, som danske virksomheder efterspørger, vil typisk have mulighe-der for at finde beskæftigelse i en række lande. For at danske virksomheder og dermed detdanske samfund kan få gavn af arbejdskraft, er det afgørende, at de potentielle ansøgereser Danmark som et attraktivt sted at være, og at virksomhederne ikke finder rekrutterings-processen for omstændelig.Der er flere faktorer, som må forventes at have stor betydning for højtkvalificerede udlæn-dingens lyst til at bosætte sig i Danmark. Dels det privatøkonomiske aspekt, dels de generel-le levevilkår, og dels omfanget af administrative byrder. Hvad angår det privatøkonomiskeaspekt er Danmark udfordret af en komprimeret lønstruktur, hvor lønningerne for specialisterer lavere end i række andre OECD-lande, og af et højt skattetryk. Den såkaldte forskerskat-teordning er et vigtigt element i at modvirke effekterne at det høje skattetryk på virksomhe-dernes muligheder for at rekruttere internationale eksperter og ledere.Udenlandske nøglemedarbejdere vil ofte bringe familie med sig. Det er vigtigt, at rammerneer til stede for, at hele familien kan falde til i Danmark. I den forbindelse spiller internationaleskoler og daginstitutioner en vigtig rolle. Deloitte har i 2008 udarbejdet et katalog over 21107barrierer for rekruttering af udenlandsk arbejdskraft i Danmark.De barrierer, som både arbejdsgiverne og arbejdstager vurderer som de mest væsentlige forinternational rekruttering, er primært af administrativ karakter: (i) Myndighedernes informati-

106107

Se hjemmeside for ”Ny i Danmark”.Se Deloitte (2008).

Analyserapport 2

101

oner er typisk på dansk (ii) tvivl om udenlandske arbejdstageres rettigheder (iii) for mangemyndigheder (iv) tvivl om reglerne for grænsependlere. Det vil være hensigtsmæssigt atfølge op på, i hvilket omfang disse barrierer stadig spiller en rolle for rekrutteringen.Danmarks politik vedrørende rekruttering af højtuddannet udenlandsk arbejdskraft skal ses isammenhæng med forskerskatteordningen. Kleven m.fl. (2013) finder, at denne ordning harhaft stor effekt på tiltrækningen af højtkvalificerede udlændinge til danske virksomheder. Deter et tema, som Kommissionen vender tilbage til i efteråret i forbindelse med en bredereanalyse af muligheden for at anvende skattepolitikken til at styrke produktivitetsudviklingen.FIGUR 30:ANTAL BESKÆFTIGEDE PÅ DE FORSKELLIGE ORDNINGER

1.000 beskæftigede

9876543210200820092010Green Card20112012

Positivlisten og jobkortordningenKilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen – jobindsats.dk.

Beløbsordningen

Koncernopholdstilladelse

Analyserapport 2

102

Analyserapport 2

103



Analyserapport 2

104

Velfungerende markeder med sund konkurrence mellem virksomhederne er en afgørendedrivkraft for produktivitetsudviklingen. Konkurrence tilskynder virksomhederne til at væreeffektive og innovative, ligesom den er en forudsætning for en sund virksomhedsdynamik.Konkurrenceintensiteten på et marked afhænger af virksomhedernes rammevilkår. Her spil-ler offentlig regulering en væsentlig rolle. Offentlig regulering har desuden en direkte virkningpå de enkelte virksomheders omkostninger og dermed deres produktivitet.I det følgende vil offentlig regulering blive omtaltregulering.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet gennembedre regulering tager udgangspunkt i følgende forhold:Regulering er ofte indført for at fremme vigtige samfundsmæssige mål, og i fleresammenhænge kan veldesignet regulering bidrage til bedre fungerende markeder.I andre sammenhænge øger regulering virksomhedernes omkostninger og hæmmerkonkurrencen. I disse tilfælde er det nødvendigt at afveje hensynet bag reguleringenover for målsætningen om til at sikre konkurrence, virksomhedsdynamik og produkti-vitet.Omkostningsdrivende regulering reducerer virksomhedernes produktivitet ved at stil-le specifikke krav til virksomhedernes valg af teknologi, arbejdstilrettelæggelse o.l.Konkurrenceafskærmende regulering gør det vanskeligere for nye virksomheder atkomme ind på markedet og for de eksisterende virksomheder at vokse. Det svækkerkonkurrencen og forhøjer priserne.Overordnet er der ikke tegn på, at Danmark regulerer mere end de fleste andreOECD-lande. Men der er en række væsentlige eksempler på uhensigtsmæssig regu-lering i en række brancher.

Produktivitetskommissionen ser et potentiale i at styrke produktivitetsudviklingen gennem enmere hensigtsmæssig regulering. Denne tredje del af rapporten indeholder anbefalinger påen række områder. Kapitel 12 og 13 indeholder konkrete forslag til ændret regulering indenfor detailhandel og netværksservice, mens kapitel 14 indeholder forslag på bygge- og trans-portområdet. Mere generelt anbefaler Produktivitetskommissionen følgende:

For at styrke produktiviteten gennem bedre regulering anbefaler Produktivitetskommis-sionen, at den branchespecifikke erhvervsregulering gennemgås systematisk for at vur-dere, om den unødigt hæmmer produktiviteten og unødigt afviger fra den regulering, dereksisterer hos vores vigtigste handelspartnere.

Analyserapport 2

105

Regulering er et instrument til at fremme politiske målsætninger, eksempelvis i relation tilmiljø, forbrugerbeskyttelse eller trafiksikkerhed. Forfølgelsen af disse mål via regulering kanimidlertid have en negativ virkning på produktiviteten gennem de restriktioner, som den på-lægger virksomhederne. Der må derfor foretages en politisk afvejning af hensynet til målenebag reguleringen over for et hensyn til, at reguleringen ikke øger virksomhedernes omkost-ninger eller hæmmer konkurrencen unødigt.En politisk målsætning kan typisk opnås på flere måder. Da regulering sætter grænser forvirksomhedernes tilrettelæggelse af produktionen, er det derfor vigtigt at overveje, hvordanregulering udformes, så eventuelle negative effekter på produktiviteten minimeres. Faktorersom teknologisk udvikling og ændret forbrugeradfærd kan desuden medføre, at det oprinde-lige formål med bestemte reguleringer ikke længere er relevant, og reguleringen i stedet blotfungerer som en hæmsko for virksomheder og kunder.Det er svært direkte at måle omfanget af regulering og dens effekt på produktivitet og vel-stand. OECD har konstrueret en indikator for produktivitetshæmmende regulering i OECD-108landene, den såkaldte PMR-indikator , der fremgår af figur 31. Indikatoren er sammenvejetaf en række underindikatorer for fx omfanget af statslig kontrol med virksomhederne, barrie-rer for iværksætteri og barrierer for international handel og investeringer. Indikatoren tagerikke højde for, at reguleringen er indført med et formål for øje, men fokuserer kun på de109aspekter, der hæmmer dynamikken i erhvervslivet.Det ses i figur 31, at OECD-landene siden 1998 har reduceret omfanget af regulering. Vur-deret på baggrund af OECD’s indikatorer var reguleringen i Danmark i 2008 lidt mindre kon-kurrencehæmmende end i en række sammenlignelige lande, men reguleringen var mererestriktiv end i fx Storbritannien, USA og Holland. De engelsksprogede lande har traditionelthaft mindre regulering end de kontinentaleuropæiske lande.Studier finder på baggrund af OECD-indikatorerne, at en restriktiv regulering påvirker væk-110sten negativt. Det gør sig især gældende i sektorer, der anvender informations- og kom-munikationsteknologi intensivt, og som er tæt på den teknologiske front, hvor streng regule-ring i særlig grad hæmmer dynamikken ved at fastlåse kapital og arbejdskraft i mindre effek-tive virksomheder.Arnold m.fl. (2008) argumenterer for, at en restriktiv regulering især er skadelig i periodermed betydelige teknologiske fremskridt. Nye teknologier kræver ofte organisatoriske æn-dringer for at kunne udnyttes optimalt. Denne omstilling kan hæmmes af regulering. Studietviser, at de lande, der op til it-revolutionen i midten af 1990’erne havde en stram regulering ibrancher, der anvender it, efterfølgende har oplevet en svag produktivitetsvækst i dissebrancher. Omfanget af offentlig regulering kan på den baggrund være en af forklaringernebag den stigning i produktivitetsforskellen mellem Europa og USA, der har fundet sted sidenmidten af 1990’erne.Af hensyn til at fremme internationaliseringen er det desuden væsentligt, at reguleringen ikkevarierer for meget fra land til land. Hvis de danske regler afviger betydeligt fra fx de tyske, vildet være vanskeligere for en tysk virksomhed at operere på det danske marked. Studier forEU-landene viser, at forskellighed i regulering har væsentlig betydning for omfanget af inter-111national handel med serviceydelser og FDI.

108

Product Market Regulation. Ud fra denne overordnede indikator konstruerer OECD også tre Non-Manufacturing Regulationindikatorer (NMR) inden for detailhandel, vidensservice samt energi og transport.109Se Conway og Nicoletti (2006) for detaljer.110Se eksempelvis Arnold m.fl. (2008), Barone og Cingano (2011) samt Bourles m.fl. (2010).111Se Nordås og Kox (2009) og Kox og Lejour (2005).

Analyserapport 2

106

FIGUR 31:INDIKATOR FOR REGULERING

Reguleringsindeks

3,02,52,01,51,00,50,0

1998

2008

1998 gns.

2008 gns.

Note: Product Market Regulation-indikator (PMR) for udvalgte lande.Kilde: OECD.

Det er en vigtig pointe, at en mindre restriktiv regulering i servicesektoren også er til gavn forresten af økonomien. Det skyldes, at fx industrien i stort omfang benytter serviceydelser sominput i produktionsprocessen. Konsekvensen er, at selv om en branche ikke er så stor, såkan uhensigtsmæssig regulering i branchen have stor betydning, hvis den føder ind i andrebrancher.

Selv om Danmark ikke er blandt de mest regulerede lande, er serviceerhvervene karakteri-seret ved at være underlagt en lang række regler, der regulerer virksomhedernes adfærd.Bl.a. er der i Danmark 115 lovregulerede erhverv, og som det fremgår af tabel 9, falder deinden for mange brancher. For at kunne arbejde inden for et lovreguleret erhverv kræves deren autorisation eller en lignende offentlig godkendelse. Det begrænser konkurrencen indenfor erhvervet ved at gøre det sværere for en ny virksomhed at komme ind på markedet.Regeringen har i forbindelse med et nyligt konkurrencepolitisk udspil annonceret, at den vilnedsætte en task force til at gennemgå de lovregulerede erhverv med henblik på at ophæveunødvendig regulering. Produktivitetskommissionen støtter dette initiativ.Reguleringen af erhvervslivet begrænser sig ikke til de lovregulerede erhverv. En lang rækkeservicebrancher har regler, der påvirker virksomhedernes adfærd. Denne regulering kanbåde være konkurrenceafskærmende og omkostningsdrivende. Som eksempler kan nævnesplanlovens bestemmelser om arealer til butiksformål, der analyseres nærmere i kapitel 12,eller reglerne omkring lastbilers størrelse og vægt, der diskuteres i kapitel 14.Ud over at lægge konkrete begrænsninger på virksomhedernes adfærd tvinger reguleringvirksomhederne til at anvende ressourcer på at administrere reglerne. Det er ikke produktivt,og det understreger vigtigheden af, at reguleringen udformes på en måde, der tager hensyntil de administrative byrder. Regeringen har på den baggrund nedsat Virksomhedsforum forenklere regler til at rådgive omkring afbureaukratisering og medvirke til at gøre det enklere atdrive virksomhed i Danmark.

Analyserapport 2

107

TABEL 9:LOVREGULEREDE ERHVERV

Byggeri og anlæg

Kloakmestre, el-installatører, statikere (ingeniører med specialei statik), vvs’ere, landinspektører m.fl.Aktuarer, ejendomsmæglere, investeringsrådgivere m.fl.Advokater, statsautoriserede revisorer m.fl.Dyrlæger, dyrkere af GMO’er m.fl.Førere af gaffeltrucks og gaffelstablere m.fl.Førstehjælpere og brandslukkere på offshoreanlæg m.fl.Læger, tandlæger, apotekere, optikere m.fl.Brandmænd, dørmænd, vagtværn, indsatsledere m.fl.Skibskokke, fiskere, styrmænd m.fl.Elevatormontører, skorstensfejere m.fl.Kørelærere, folkeskolelærere m.fl.Translatører, tolke m.fl.

Handel og forsikringJura og revisionLandbrug og dyreplejeLandtransport og lagerOffshoreSundhedSikkerhedSøfartTeknik i øvrigtUndervisningØvrigeKilde: Konkurrencepolitisk udspil, bilag 1.

Produktivitetskommissionen har vurderet potentialet for højere produktivitet ved en mindrerestriktiv regulering. Fokus er på detailhandlen, forretningsservice (advokater, ingeniører,rengøring mv.) og netværksservice (luftfart, bus- og taxikørsel, post, jernbane mv.).Disse brancher udgør tilsammen 25 pct. af den private servicesektor opgjort ved bruttovær-ditilvæksten, og har således en betydelig indflydelse på økonomiens samlede produktivitet.Det er samtidig nogle af de brancher, hvor produktivitetsudviklingen i Danmark har væretsvag sammenlignet med en række andre lande, jf. figur 32. Det er desuden brancher, hvorden offentlige regulering medfører væsentlige begrænsninger på virksomhedernes handle-muligheder.

Analyserapport 2

108

FIGUR 32:PRODUKTIVITETSVÆKST FOR FORRETNINGSSERVICE OG DETAILHANDEL 1995-2010

Danmark

Holland, Sverige og Tyskland (gns.)

USA

-3,0

-2,0

-1,0Forretningsservice

0,0

1,0Detailhandel

2,0

3,0

4,0Pct.

Note: Gennemsnitlig årlig realvækst i værditilvækst per time. Det bør tages forbehold for, at deflatorerne, som anvendes til beregningaf den reale værditilvækst, er konstrueret på baggrund af såkaldte B-metoder, der generelt ikke tager tilstrækkeligt højde forkvalitetsudviklingen, jf. Produktivitetskommissionen (2013). Usikkerhed omkring deflatering kan dog ikke forklare de storevækstforskelle mellem Danmark og de øvrige lande.Kilde: Eurostat og BEA.

Forretningsservice er en bred kategori, der består af tre undergrupper: Professionelle tjene-ster som advokater, revisorer og konsulenter, tekniske tjenester som ingeniører, arkitekterog landmålere samt operationel service som rengøring og sikkerhedstjenester.Det er især de professionelle tjenester, der er underlagt offentlig regulering, bl.a. i form afejerskabsrestriktioner og krav om autorisationer. Men der er også lovregulerede erhvervinden for operationel service. OECD har ikke identificeret danske regulatoriske barriererinden for ingeniør- og arkitektbrancherne, i modsætning til hvad der fx gælder for Tysk-112land.Formålet med autorisationer er at sikre ydelsernes kvalitet, da det er svært for kunderne atvurdere, om udbyderne har de nødvendige kvalifikationer. Imidlertid kan det svække konkur-rencen i de berørte brancher ved at vanskeliggøre adgangen for nye aktører. Autorisations-krav kan desuden vanskeliggøre højtuddannede udlændinges adgang til det danske ar-bejdsmarked. Sammenlignet med eksempelvis Stockholm er der relativt få udenlandskevidensarbejdere i København. Studier har vist, at udenlandske vidensarbejdere er en kilde tilhøjere produktivitet, jf. kapitel 10 i denne rapport.Ejerskabsrestriktioner svækker produktivitetsudviklingen, hvis de begrænser virksomheder-nes muligheder for at skaffe kapital. Det kan umuliggøre produktivitetsfremmende investe-ringer, og det kan svække effektive virksomheders muligheder for at vokse gennem opkøb afeksisterende virksomheder. Dermed kan ejerskabsrestriktioner fastholde en uhensigtsmæs-sig erhvervsstruktur med mange små aktører.

112

Se OECD’s PMR-database.

Analyserapport 2

109

Ejerskabsrestriktioner betyder også, at dygtige forretningsfolk, som er gode til at handle ognytænke forretningsmodeller, er udelukkede fra at gå ind i bestemte brancher. De afskærmerdesuden for udenlandske investeringer. Dermed lukkes der af for nogle af de potentiellefordele ved internationalisering, eksempelvis overførsel af viden fra udlandet og stordriftsfor-dele.Ejerskabsrestriktioner findes bl.a. inden for advokatbranchen, hvor virksomhederne somudgangspunkt skal være ejede af personer med en dansk advokatbeskikkelse. Op til 10 pct.af en advokatvirksomhed kan dog ejes af ansatte uden advokatbeskikkelse.I Sverige er det muligt for en advokatvirksomhed at være ejet af en anden advokatvirksom-hed, herunder en udenlandsk. Et britisk advokatfirma har benyttet sig af denne mulighed for113at komme ind på det svenske marked. Denne konstruktion ville ikke være lovlig i Dan-mark. Det indikerer, at ejerskabsrestriktionerne inden for branchen kan have en betydningfor muligheden for internationalisering.Det er dog vanskeligt at opgøre, hvor meget ejerskabsrestriktionerne betyder for branchensproduktivitet. De fem største danske advokatvirksomheder er således ikke mindre end de114fem største i Sverige. Det tyder ikke på, at de danske ejerskabsrestriktioner afholder virk-somhederne fra at konsolidere sig.Ejerskabsrestriktioner er også udbredte inden for sundhedssektoren, eksempelvis hos lægerog tandlæger. Desuden må apoteker kun ejes af farmaceuter.Det har ikke været muligt at beregne, hvor meget regulering inden for forretningsservicebetyder for produktiviteten. Produktivitetskommissionen vurderer dog, at der er en negativeffekt, primært som følge af en svagere konkurrenceintensitet.

Netværksservice, der omfatter brancher som telekommunikation, posttjenester, bus- og taxi-kørsel, jernbanetransport og luftfart, har med undtagelse af taxibranchen tidligere været endel af den offentlige sektor. I de senere år er de fleste af disse brancher imidlertid i stigendegrad blevet privatiserede og afregulerede. Det har åbnet op for konkurrence og medført be-tydelige produktivitetsfremskridt. Produktivitetskommissionen vurderer, at der er et potentialefor yderligere afregulering på nogle områder. Beregninger indikerer, at det kan løfte produk-tiviteten med, hvad der svarer til i størrelsesordenen 2 mia. kr. årligt.Både netværksbrancherne og forretningsservice leverer i betydeligt omfang input til industri-en. Den samlede betydning af branchernes regulering er derfor større, end branchernesstørrelse umiddelbart tilsiger. Barone og Cingano (2011) finder på baggrund af data for 17OECD-lande, at reguleringen af professionelle serviceydelser og energisektoren reducererværditilvæksten, produktiviteten og eksporten i de industrivirksomheder, der i betydeligt om-fang benytter inputs fra disse brancher. Pointen underbygges af Arnold m.fl. (2011), der vi-ser, at de liberaliseringer af de tjekkiske serviceerhverv, der fandt sted omkring årtusindeskif-tet, har styrket de industrivirksomheder, der anvender serviceydelser som input.

Inden for detailhandlen er det primært planloven og apotekerloven, der vurderes at havebetydning for produktiviteten. Beregninger baseret på erfaringer med den britiske planlovindikerer, at produktiviteten alene i dansk dagligvarehandel kan øges med 13 pct., hvis dendanske planlov lempes, så bestemmelserne om butikkers størrelse og placering svarer til demindre restriktive krav, der var gældende frem til 1997. Denne produktivitetsgevinst betyder,

113114

Se Copenhagen Economics (2013a).Se Copenhagen Economics (2013a).

Analyserapport 2

110

at branchens værditilvækst kan øges med 1-2 mia. kr. årligt med et uændret forbrug af ar-bejdskraft.De negative effekter af apotekerloven kommer primært til udtryk gennem vanskeligere ad-gang til medicin som følge af for få apoteker og begrænsede åbningstider.

Det samlede potentiale ved en mere hensigtsmæssig regulering er betydeligt større endsummen af potentialerne i netværksservice og dagligvarehandlen.For det første udgør de viste brancher kun en begrænset del af økonomiens samlede værdi-tilvækst. For det andet skal der tages højde for, at en højere produktivitet i serviceerhverve-ne vil have en positiv indflydelse på produktiviteten i resten af økonomien. Potentialet skaldesuden ses i sammenhæng med effekterne af øget internationalisering, som belyses i rap-portens del 2.Samlet er det Produktivitetskommissionens vurdering, at forslagene i denne rapport kan øgeDanmarks produktivitet med, hvad der svarer til mindst 10 mia. kr. årligt ved et uændret for-brug af kapital og arbejdskraft. Dette tal er forbundet med stor usikkerhed, og den endeligeproduktivitetsgevinst kan let tænkes at blive noget større.Den regulering, der ligger til grund for beregningerne af potentialet inden for dagligvarehand-len og netværksservice, er beskrevet i Copenhagen Economics (2013c) og (2013d) samt ikapitel 12 og 13. Kapitlerne beskriver desuden metoden bag beregningerne og kommer medkonkrete anbefalinger.Kapitel 14 indeholder anbefalinger til ændringer af reguleringen inden for landtransportbran-chen og bygge- og anlægsbranchen. Forslagene i kapitel 14 er bl.a. baseret på indspil, somProduktivitetskommissionen har modtaget fra en lang række organisationer i dansk er-hvervsliv og på det danske arbejdsmarked. Disse indspil kan findes i deres helhed på Pro-duktivitetskommissionens hjemmeside.

Analyserapport 2

111

Analyserapport 2

112

Produktivitetsudviklingen i detailbranchen har mærkbar betydning for forbrugerne, da det erher, de foretager deres indkøb. Det er derfor vigtigt, at branchen er underlagt nogle rammer,der ikke hæmmer dynamikken unødigt.Den danske detailbranche er bl.a. reguleret i planloven. Desuden er dele af detailbranchenunderlagt en mere specifik regulering, eksempelvis apotekerbranchen, ligesom der er en115række krav til egenkontrol mv. Højere produktivitet i detailbranchen vil gavne forbrugernegennem lavere priser og mulighed for et større vareudvalg.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke Danmarks produktivitet i detail-branchen tager udgangspunkt i følgende forhold:Detailbranchen har mærkbar betydning for den samlede produktivitet. Hvis den dan-ske detailbranche havde haft samme produktivitetsvækst som den svenske i perio-den 1995-2010, ville den samlede værditilvækst i dansk økonomi have været 36 mia.116kr. højere i 2010.Store butikker er mere produktive end små butikker. Den danske detailbranche erkarakteriseret ved mange små butikker. Det kan bidrage til at forklare den svageproduktivitetsudvikling i branchen.Større dagligvarebutikker kan give bedre muligheder for indførelse af it-løsninger, li-gesom de kan øge konkurrenceintensiteten for udvalgsvarebutikkerne, da de sælgeret større udvalg af visse udvalgsvarer, fx tøj, bøger og elektronik.I USA kommer størstedelen af produktivitetsvæksten i detailbranchen fra indtrædenaf nye, højproduktive virksomheder og afgang af lavproduktive.Den danske planlov sætter snævre grænser for størrelse og placering af butikker.Dermed kan butikkerne ikke altid etableres der, hvor de kan skabe den største vær-ditilvækst. Endvidere bidrager planloven til at afskærme de eksisterende supermar-keder fra konkurrence fra nye aktører, hvilket hæmmer dynamikken.Planloven har bl.a. til formål at sikre et varieret udbud af butikker i bymidterne, menden hæmmer samtidigt produktiviteten i detailbranchen. Konsekvenserne af disseforhold mærkes lokalt. Det kunne tale for at lade det være op til de enkelte kommu-ner at fastsætte regler for butikkers størrelse og placering, i lighed med situationen iSverige.

115

Virksomhederne skal gennem egenkontrol sikre, at regler for håndtering af fødevarer eller regler for god hygiejne osv., overhol-des. Fx skal et supermarked kunne dokumentere, at de har et egenkontrolprogram, der sikrer, at kølevarer hele tiden holdes kolde,og at varm mad hele tiden holdes tilstrækkeligt varmt (Fødevarestyrelsen (2012)).116Det forudsættes, at de anvendte timer i den danske detailhandel er uændrede, eller at den frigivne arbejdskraft finder en andenbeskæftigelse, der er lige så produktiv. Dette er en simplifikation, men estimatet illustrerer vigtigheden af en fornuftig produktivitets-udvikling i detailbranchen.

Analyserapport 2

113

Afvejningen af de forskellige hensyn i planloven og lovens kompetencefordeling mel-lem stat og kommuner må bero på en politisk vurdering. Ved udformningen af anbe-falingerne nedenfor har Produktivitetskommissionen lagt til grund, at man ønsker atopprioritere hensynet til produktiviteten.Produktivitetskommissionen vurderer, at der er et potentiale for produktivitetsgevin-ster på op mod 1,6 mia. kr. årligt i dagligvarehandlen gennem en lempelse af planlo-ven.Apotekerbranchen er underlagt en omfattende regulering, der hæmmer konkurrenceog dynamik i meget betydeligt omfang.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktiviteten i detailbranchen foku-serer på planlovens bestemmelser om planlægning til detailhandel. Det er kommissionensvurdering, at denne regulering har stor betydning for produktiviteten i branchen. Desudenlægges der i anbefalingerne op til en lempeligere regulering af apotekersektoren.Placeringen af detailhandlen vil påvirke forbrugernes transporttid, og med færre, større bu-tikker vil nogle forbrugere få længere til nærmeste butik. Reguleringen af arealanvendelse ogbutiksstørrelser kan derfor indebære en afvejning af stordriftsfordelene ved store butikkerover for et ønske om at bevare et vist antal mindre butikker i kortere afstand til forbrugerne.Det er en politisk vurdering, hvor tungt disse hensyn bør veje i forhold til ønsket om højereproduktivitet i detailbranchen. Produktivitetskommissionens anbefalinger fremgår af boksenherunder.

I forhold til regulering af detailbranchen anbefaler Produktivitetskommissionen, at:Planlovens bestemmelser om placering og størrelse af nye butikker lempes væsent-ligt, herunder at:Der gives generel tilladelse til at etablere væsentligt større butikker i Danmark.Reglerne omkring placering af butikker lempes væsentligt.Der sikres effektive og ubureaukratiske kvikskranker, hvor potentielle investo-rer i detailbranchen – herunder udenlandske aktører – kan få al relevant vej-ledning og information om regulering mv.Kommunerne forpligtiges til at inddrage konkurrencemæssige hensyn i forbin-delse med planlægningen af detailhandel.Det undersøges, om der i forbindelse med en lempelse af planloven kan fore-tages et samtidigt internationalt udbud af et antal områder til etablering af hy-permarkeder, baseret på frivillig deltagelse af interesserede kommuner.Apotekerloven liberaliseres, så der indføres fri etableringsret, krav om farmaceut-ejerskab ophæves, og der gives mulighed for udnyttelse af eksisterende butikker (til-ladelse til butik-i-butik løsninger).

Analyserapport 2

114

Detailbranchen er en stor branche i den danske servicesektor. I 2011 stod branchen for 6procent af den samlede værditilvækst og 14 pct. af de samlede præsterede timer inden forprivat service, jf. figur 33 og figur 34. Produktivitetsudviklingen i detailbranchen har derfor enmærkbar effekt på udviklingen i den samlede økonomi. Fra et forbrugerperspektiv er detafgørende aspekt, at højere produktivitet i detailbranchen medfører lavere priser, bedre ser-vice og et større vareudvalg.Detailbranchen består af mange forskelligartede butikker. Den omfatter både dagligvarebu-tikker som Kvickly og Netto, specialiserede varehuse som IKEA, samt kiosker, tankstationerog apoteker.I nationalregnskabet er branchen opdelt i fem underbrancher: Dagligvarer, stormagasiner, tøjog sko, apoteker og materialister samt øvrige butikker. Som det fremgår af figur 35, er kate-gorien ’øvrige butikker’, der indeholder fx byggemarkeder, møbelbutikker og legetøjsbutikker,den største, hvad angår værditilvækst og præsterede timer. Dagligvarebranchen er dog enanelse større, hvad angår det samlede antal beskæftigede, hvilket skyldes en stor andel afdeltidsansatte.De to største aktører i dansk detailhandel er Coop Danmark og Dansk Supermarked. CoopDanmark befinder sig udelukkende i dagligvaresegmentet og omsatte i 2011 for knap 42117mia. kr. på dette marked. Dansk Supermarked befinder sig primært i dagligvaresegmentet,men har også andre butikskoncepter, fx Bilka, Salling, A-Z og tidligere Tøj & Sko. Dansk118Supermarked omsatte i 2011 for godt 37 mia. kr. på det danske marked.FIGUR 33:VÆRDITILVÆKST I PRIVATSERVICE 2011FIGUR 34:ARBEJDSTIMER I PRIVATSERVICE 2011

14%

94%DetailbranchenAnden privat service

86%DetailbranchenAnden privat service

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

117118

Se Coop Danmark A/S (2011).Se Dansk Supermarked A/S (2011). Der er på nuværende tidspunkt kun én enkelt A-Z butik tilbage. Dansk Supermarkeds ønskeom at få dispensation af Miljøministeriet til at ombygge denne til en Bilka-butik er ikke blevet imødekommet.

Analyserapport 2

115

FIGUR 35:DETAILBRANCHEN OPDELT PÅ UNDERBRANCHER 2007

VærditilvækstTotal = 55 mia. kr.

TimerTotal = 277 mio.

BeskæftigedeTotal = 227.000

Virksomheder

Dagligvarer

24%

27%

35%

Coop DanmarkDansk SupermarkedDagrofaSuperbestReitan

Hele detailbranchen

Varehuse

12%

10%

14%

Magasin du NordDansk Supermarked

Tøj og sko

15%

13%

H&MBestsellerPWTAxel Kaufmann

Apoteker ogmaterialister

ApotekerneMatas

Øvrige butikker

43%

34%

Harald NyborgTop-ToyJyskIKEA

Note: Der er kun tilgængelige tal for underbrancherne til og med 2007.Kilde: Copenhagen Economics (2013d) baseret på Danmarks Statistik og McKinsey (2010).

Siden 1995 har produktiviteten i den danske detailbranche udviklet sig svagt i forhold til delande, vi helst vil sammenligne os med. Fx var produktivitetsvæksten i Danmark næsten 3,5procentpoint under den svenske vækst i perioden 1995-2010, jf. figur 36. Det tyder på, at derer et stort potentiale for at forbedre produktivitetsudviklingen. Havde udviklingen i Danmarkværet som den gennemsnitlige udvikling i Tyskland, Holland og Sverige, ville produktiviteteni detailbranchen i dag have været godt 25 pct. over det faktiske niveau.Den svage produktivitetsvækst i detailbranchen forklarer en stor del af det samlede produkti-vitetsefterslæb i den danske servicesektor. Vækstbidraget fra den danske detailbranche tilservicesektorens samlede vækst var godt 0,03 procentpoint per år. Hvis væksten havdeværet som i den svenske detailbranche, havde vækstbidraget været knap 0,3 procentpointper år. Det er derfor relevant at kigge mod Sverige for at få ideer til, hvordan vi kan hæveproduktiviteten i dansk detailhandel.Det er især dagligvarebranchen, der med et bemærkelsesværdigt produktivitetsfald på -1,4pct. per år siden 1995 har trukket detailbranchens produktivitetsvækst ned. Som det fremgåraf figur 37, har de øvrige undergrupper derimod haft en fornuftig produktivitetsudvikling.Når man opgør produktivitetsvæksten i en branche, korrigerer man stigningen i branchensnominelle værditilvækst for prisstigninger for at få et mål for udviklingen i de produceredemængder. Denne korrektion kaldes deflatering. Dagligvarebranchens værditilvækst er defla-teret ved hjælp af en såkaldt B-metode.

Analyserapport 2

116

FIGUR 36:PRODUKTIVITETSVÆKST I DETAILBRANCHEN 1995-2010

Pct.

4,54,03,53,02,52,01,51,00,50,0DanmarkSammenlignings-gruppeTysklandHollandUSASverige

Note: Gennemsnitlig årlig realvækst i værditilvækst per arbejdstime. Tallet for sammenligningsgruppen er et simpelt gennemsnit afvæksten i Tyskland, Holland og Sverige.Kilde: Eurostat, US Bureau of Labor Statistics og egne beregninger.

B-metoder kan kun anvendes med forbehold ved produktivitetsanalyser, da de ikke tagerhøjde for, at en del af prisstigningen i en branche kan skyldes en højere kvalitet af produk-119terne. Det kan derfor ikke udelukkes, at de officielle statistikker giver et for negativt billedeaf produktivitetsudviklingen i dagligvaresegmentet.Som et robusthedstjek for, at den registrerede svage produktivitetsudvikling i den samlededanske detailbranche ikke alene skyldes måleproblemer med deflatoren, har vi også deflate-ret branchens værditilvækst med deflatoren for den svenske detailbranche. Den svenskedeflator udvikler sig anderledes end den danske. Det er imidlertid langt fra nok til at forklareforskellen på de to landes målte realvækst i produktiviteten. Hvis den svenske deflator bru-ges til at udregne den reale værditilvækst for både den danske og svenske detailsektor, såer forskellen på produktivitetsvæksten i Danmark og Sverige stadig næsten 3 procentpoint120om året.Det tyder på, at det er strukturelle forhold, der forklarer forskellen i produktivitetsvækst. Enmarkant forskel på reguleringen af detailbranchen i Danmark og Sverige er bestemmelserne121i planloven. Hvor planloven i Danmark fastsætter nationale grænser for butiksstørrelse, erplanlægningskompetencerne i Sverige overgivet til kommunalbestyrelserne, der har frihed til

119120

Se diskussionen af deflateringsmetoder i Produktivitetskommissionen (2013).Ved hjælp af udviklingen i løbende og faste priser kan den bagvedliggende deflator findes. I perioden 1995-2007 stiger deflatorensåledes 6 procent i Danmark, mens den falder 8 procent i Sverige (Eurostat og egne beregninger). Udviklingen i den svenske de-flator afspejler givetvis den store produktivitetsvækst, som branchen oplever perioden, bl.a. pga. indtræden af effektive butiksstør-relser (se Orth og Maican (2012)).121Se Detailhandelsforum (2012) afsnit 8.1.2 for kort introduktion til den svenske Plan- och bygglagen.

Analyserapport 2

117

FIGUR 37:PRODUKTIVITETSVÆKST I DETAILBRANCHEN 1995-2007

Pct.

0Detailhandel-1DagligvarerVarehuseApoteker ogmaterialisterTøj og skoØvrige butikker

-2

Note: Gennemsnitlig årlig realvækst i værditilvækst per arbejdstime.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

at placere butikker og fastsætte størrelserne. Det betyder, at store butikker, særligt hyper-markeder, er mere udbredt i Sverige. Det kan være med til at forklare produktivitetsgabetmellem den danske og svenske detailbranche. Ifølge Orth og Maican (2012) er produktivi-tetsvæksten i den svenske detailbranche i høj grad drevet af nye, større og mere effektivebutikker.Figur 37 viser også nationalregnskabets tal for apotekernes og materialisternes produktivi-tetsudvikling. Men da priserne på receptpligtig medicin automatisk justeres for at sikre apo-tekerne en politisk bestemt avance, kan tallene for apotekernes produktivitetsudvikling reelt122ikke sammenlignes med tallene for den øvrige detailbranche. I afsnit 12.9 vender vi tilbagetil de særlige forhold i apotekerbranchen.

Detailbranchen er påvirket af en række reguleringsbestemmelser, hvoraf den væsentligste erplanlovens bestemmelser om planlægning til butiksformål, der bredt påvirker hele branchen.Derudover findes der produktivitets- og konkurrencehæmmende regler i de enkelte under-brancher.For at kunne eje et apotek skal man fx have en licens, som kun en farmaceut kan få tildelt.Det samlede antal af licenser er desuden centralt fastsat og fastlægger også apotekernesgeografiske spredning. Reguleringen hæmmer indtræden af nye aktører og begrænser an-tallet af apoteker, sådan at de enkelte apoteker ofte vil have monopol i deres nærområder.

122

I 2010 var der ca. 260 Matas butikker i Danmark, og den samlede omsætning var på knap 3 mia. kr. (kilde: Matas hjemmeside).Til sammenligning var der i 2009 godt 300 apoteker med en samlet omsætning på godt 12 mia. kr., hvoraf omsætningen fra læge-midler på recept udgjorde godt 9,4 mia. kr. (Kilde: Danmarks Apotekerforening, (2011)). Apotekerforeningen og det ansvarligeministerium aftaler hvert år en bruttoavance til apotekerne. I 2012 blev denne fastsat til 2,6 mia. kr., og priserne på apotekets varerjusteres op eller ned for at sikre apotekerne denne avance (kilde: Apotekerforeningens hjemmeside).

Analyserapport 2

118

Det skader konkurrencen, forringer forbrugernes adgang til medicin, og det kan føre til, atforbrugerne skal stå unødigt længe i kø.Lukkeloven har tidligere haft en væsentlig indvirkning på detailbranchens vilkår. Siden 2000er lukkeloven imidlertid blevet lempet gradvist, og i oktober 2012 blev den næsten fuldstæn-dig afskaffet, så der nu kun er restriktioner på åbningstider på helligdage. Selvom lukkelovennu er fjernet, kan den have hæmmet effektiviseringer og virksomhedsdynamikken i detail-branchen. Hvis det er tilfældet, vil den have haft en effekt på den historiske produktivitetsud-vikling, og den kan dermed være med til at forklare noget af den svage danske produktivi-tetsvækst.

Med planloven er detailbranchen underlagt en adfærdsbegrænsende regulering. Kapitel 2d iplanloven indeholder konkrete bestemmelser om arealer, der anvendes til butiksformål – detvil sige de lokaler, detailbranchen anvender til butikker. Disse bestemmelser fungerer somretningslinier for, hvor og hvordan butiksområder skal planlægges og placeres, og hvor storebutikker må være. Boks 21 og 22 redegør for planlovens bestemmelser om henholdsvisplacering og maksimal størrelse af butikker.

Loven om planlægning – i daglig tale kaldet planloven – er en omfattende lovtekst. Formåletmed loven er, som beskrevet i paragraf 1, at ”(…)sikre, at den sammenfattende planlægningforener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne lan-dets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt formenneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og planteliv.”Det er miljøministeren, der er ansvarlig for landsplanlægningen, men det er kommunerne,der forestår den egentlige planlægning inden for lovens rammer.Planloven skelner mellem dagligvarebutikker og udvalgsvarebutikker, hvor de førstnævnteprimært sælger varer med kort forbrugstid, fx madvarer, mens sidstnævnte sælger forbrugs-goder med en vis varighed, fx tøj, sportsartikler og fjernsyn. Loven opererer desuden medbutikker, der sælger en række specifikke pladskrævende varer, fx biler eller tømmer.Planloven trådte i kraft 1. januar 1992, men den var baseret på mange årtiers erfaringer medplanlægning og lovgivning. De nuværende bestemmelser om detailhandlen bygger grund-læggende videre på en planlovsændring fra 1997. Baggrunden var et politisk ønske om atmodvirke udviklingen i detailbranchen, hvor aktiviteten var begyndt at koncentrere sig om demellemstore og store byer på bekostning af de mindre byer, og hvor byggeaktiviteten pri-mært var begyndt at foregå uden for bykernerne i de mellemstore byer.Formålet med lovændringen i 1997 var at styrke bykernerne som handelscentre og at mind-ske afhængigheden af bil til indkøb. Dermed ønskede man at fokusere på byudvikling frem-for at inddrage nye arealer til by og detailhandel. Et centralt princip blev, at arealudlæg tilbutiksformål som hovedregel skal placeres i den centrale del af en by eller bydel. Mange afde store indkøbscentre, der findes i det danske landskab i dag, er oprindeligt bygget i forbin-delse med lokalplaner, der blev vedtaget før 1997. Særligt de store lavprisvarehuse (Bilka,OBS, A-Z Familiemarked) blev introduceret i Danmark i 1970’erne.

123

Det følgende er baseret på Bekendtgørelse af Lov om Planlægning og de relevante lovændringer siden 12. juni 2009 (loven oglovændringerne kan læses i deres helhed på retsinformation.dk). Desuden baseret på Miljøministeriet (2010) og Miljøministeriet ogNaturstyrelsen (2006).

Analyserapport 2

119

Arealer til butiksformål skal primært udlægges i bymidten.Bydelscentre, det vil sige arealer til butikker i centrale bydele, kan kun udlægges ibyer med over 20.000 indbyggere. Disse bydelscentre ligger typisk i en større for-stad, i et nyere byområde eller i de gamle brogader i de største byer. De betjenerbydelen med dagligvarer og de mest almindelige udvalgsvarer. Formålet med by-delscentre (og lokalcentre som nævnt nedenfor) er at sprede indkøbsmulighederneog skabe begrænsede afstande til indkøb. Mindre byer kan ikke planlægge bydels-centre.Uden for bymidter og bydelscentre kan der udlægges lokalcentre, der betjener etbegrænset område. Der kan desuden placeres enkeltstående butikker, der kun tje-ner et lokalområdes daglige forsyning. Der kan desuden udlægges arealer i tilknyt-ning til en virksomheds produktionslokaler til mindre butikker til salg af egne produk-ter.Uden for bymidten i de mellemstore og store byer er der udlagt aflastningsområder,der skal aflaste bymidterne. Der kan kun udlægges nye aflastningsområder i Århusog hovedstadsområdet.Hovedstadsområdet adskiller sig fra de øvrige byer ved, at der kan udlægges mereend én bymidte.Ved tankstationer, togstationer, turistattraktioner og lignende, der ligger uden for by-midten og centrale bydele, kan der udlægges arealer til butikker, der betjener dekunder, der benytter det pågældende anlæg.Butikker, der sælger særligt pladskrævende varer, kan anlægges uden for bymidter,bydels- og lokalcentre – fx i industrikvarterer. I den nuværende planlov er disse varerafgrænset til alene at omfatte biler, lystbåde, campingvogne, planter, havebrugsva-rer, tømmer, byggematerialer, grus, sten- og betonvarer samt møbler.Den eksisterende afgrænsning af en bymidte og bydel i kommuneplanerne kan op-retholdes, hvis kommunalbestyrelsen ønsker det, men ændres afgrænsningen, skaldet ske i henhold til en statistisk metode.

Siden 1997 har planloven sat store begrænsninger på detailbranchens beslutninger om stør-relsen og placeringen af butikker. De større butikker, der har set dagens lys siden 1997, erbaseret på overtagelser af ældre indkøbscentre, der efterfølgende er udvidet. Udvidelsernekan fx lade sig gøre inden for planlovens rammer, når butikskonceptet ændres. Det kan skeved, at dagligvarerne adskilles fysisk fra udvalgsvarerne med forskellige facader, lagre ogbetalingsanlæg, således at de to afsnit fremstår som to adskilte butikker, der hver for sigfalder inden for grænserne i loven.Siden 1997 er loven blevet ændret flere gange. I 2002 blev bestemmelserne lempet en anel-se, ligesom en del af planlægningskompetencerne blev overgivet fra regionplanmyndighe-derne til kommunerne. I 2011 blev loven igen lempet, men disse lempelser er netop blevetrullet tilbage.

124

Baseret på Bekendtgørelse af Lov om Planlægning og de relevante lovændringer siden 12. juni 2009 (loven og lovændringernekan læses i deres helhed på retsinformation.dk). Desuden baseret på Miljøministeriet (2010).

Analyserapport 2

120

Bruttoetagearealet defineres som salgsarealer og arealer til brug for produktion ogopbevaring af varer, der er nødvendige for butiksdriften. Der kan trækkes op til 2002m personalefaciliteter fra ved beregningen af arealet. Overdækkede gangarealer i etbutikscenter tælles ikke med, ligesom kælderarealer, hvor det omkringliggende ter-ræn ligger mindre end 1,25 meter under loftet, heller ikke tælles med.I bymidter, bydelscentre og aflastningsområder må der ikke planlægges butiksstør-22relser, hvor bruttoarealet overstiger 3.500 m for dagligvarebutikker og 2.000 m forudvalgsvarebutikker.I bymidten i byer med mere end 40.000 indbyggere og i aflastningsområderne i ho-vedstadsområdet, Århus, Odense, Aalborg og Esbjerg kan kommunalbestyrelsen iforbindelse med, at der hvert fjerde år udarbejdes en strategi for kommuneplanlæg-ningen, træffe beslutning om at fastsætte butiksstørrelser for højst tre nye udvalgsva-2rebutikker på mere end 2.000 m bruttoetageareal i hver by, i hovedstadsområdetdog i hvert område.Butiksstørrelsen for den enkelte butik i et lokalcenter eller for enkeltstående butikker i2et lokalområde må ikke overstige 1.000 m bruttoetageareal.Det samlede bruttoetageareal til butiksformål i et lokalcenter må ikke overskride23.000 m . Der kan ikke etableres bydelscentre i små byer som nævnt ovenfor.I byer med mellem 20.000 og 40.000 indbyggere må bruttoetagearealet i et bydels-2center ikke overskride 5.000 m .I byer med mere end 40.000 indbyggere fastsætter kommunalbestyrelsen det mak-simale butiksareal til butiksformål for det enkelte bydelscenter.Kommunalbestyrelsen fastlægger butiksstørrelsen for butikker, der sælger særligtpladskrævende varer.Butikker, der overvejende sælger serviceydelser (frisører, restauranter osv.) skal ikkeplaceres efter reglerne om placering af butikker, og de skal derfor heller ikke tællesmed i det samlede bruttoetageareal til butiksformål.Lovligt bestående butikker kan frit indgå i ny planlægning. Det vil sige, at en ny aktørkan overtage eksisterende lokaler, selvom disse overskrider ovenstående grænserfor størrelse.

Hovedreglen er, at butikker skal placeres centralt i byen. Formålet er at fremme en detail-handelsstruktur, hvor transportafstandene begrænses, og hvor der er god adgang for alletrafikanter, særligt gående, cyklende og den kollektive trafik. Derudover indeholder planlovenogså en række bestemmelser om, hvor store forskellige typer butikker maksimalt må være ide forskellige zoner.Planlægning af detailhandelsstrukturen er ikke et særskilt dansk fænomen. Men der er for-skel på, hvordan planlægningsbeslutningerne træffes, og hvor centralt begrænsninger på

125

Analyserapport 2

121

placering og butiksstørrelse besluttes. I Danmark er disse begrænsninger afgjort centralt af126Folketinget, mens beslutningerne i fx Sverige afgøres decentralt af kommunerne.

Hensigten med planlovens bestemmelser om detailhandel er at koncentrere borgernes de-tailhandelsaktivitet i byerne. Igennem årtier har infrastrukturen i det danske landskab udvikletsig omkring bymidterne, og bestemmelserne i planloven skal sikre, at denne investering ikkegår tabt. Hvis en lempelse af planlovens bestemmelser om butiksformål trækker forbruger-nes handelsaktivitet ud af byerne, vil det medføre behov for investeringer i infrastruktur. USAhar haft store udgifter til transport- og energiinfrastruktur for at understøtte den spredning af127befolkningen, der har været konsekvensen af amerikansk planlægningspolitik.Hvis aktiviteten flyttes væk fra byerne, påvirkes den samlede rejseaktivitet. Om nettoeffektenvil være negativ er uvist, da den nuværende planlov fastholder detailaktiviteten sammen medal anden byaktivitet i befærdede byer, hvor ventetiden i trafikken kan være længere og frem-kommeligheden sværere. Hvis større butikscentre uden for byerne resulterer i, at flere ind-køb bliver foretaget i bil, kan der dog være en negativ miljøeffekt.Derudover er det et åbent spørgsmål hvilken aktivitet, der vil blive tilbage i de oprindeligebymidter, hvis planloven lempes. Særligt i de mindre bysamfund vil de nære indkøbsmulig-heder givetvis blive færre. Det er dog en udvikling, der allerede foregår i dag, da de småbysamfund ofte har vanskeligt ved at understøtte indtjeningen hos nærbutikkerne. Såledeser den gennemsnitlige mindsteafstand til nærmeste dagligvarebutik i landdistrikter og byer128med under 3.000 indbyggere steget med 210 meter fra 1999 til 2008. Detailhandelsforum,som blev nedsat af den tidligere regering, havde det primære formål at se på rammerne for129at drive mindre butikker i yderområderne.Der er umiddelbart ikke grund til at antage, at de ovenstående hensyn ikke ville blive taget ibetragtning i de enkelte kommunalbestyrelser, hvis disse fik mulighed for at afvige fra regler-ne i planloven. Der kan således sættes spørgsmålstegn ved nødvendigheden af overordne-de begrænsninger på butiksstørrelse og placering, der er vedtaget centralt i Folketinget.

Planloven påvirker produktiviteten i detailbranchen ad flere kanaler. For det første påvirkerloven de enkelte butikkers produktivitet ved at sætte rammer for deres størrelse og place-ring. For det andet påvirkes konkurrenceintensiteten, da loven gør det sværere for nye aktø-rer at komme ind på markedet. For det tredje er der en effekt af, at planloven forlænger pro-cessen, fra en virksomhed ønsker at etablere en butik, til den kan åbne for kunderne. Disseforhold trækker alle i retning af at svække branchens produktivitet.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at planlovens bestemmelser omplacering og størrelse af nye butikker lempes. Det indebærer, at der gives generel tilladelsetil at etablere væsentligt større butikker, og at reglerne for placering af butikkerne lempesvæsentligt. Det omfatter bl.a., at det igen vil blive muligt at få tilladelse til at etablere hyper-markeder.For at fremme konkurrencen vil det desuden være hensigtsmæssigt, hvis kommunerne ge-nerelt tager et konkurrencehensyn i forbindelse med administration af planloven. I Sverigefremgår dette hensyn eksplicit af planloven. På linje hermed anbefales det indskrevet i plan-loven, at planlægningen skal medvirke til at fremme en effektiv konkurrence.

126

Se Copenhagen Economics (2013d) eller Detailhandelsforum (2012). Se desuden De Samvirkende Købmænds hjemmeside fornotat og oversigt over enkelte europæiske landes planlægning af detailhandelsstruktur.127Se Gordon (2004).128Se Detailhandelsforum (2012).129Se Økonomi- og Indenrigsministeriet (2010b)

Analyserapport 2

122

I det følgende diskuteres planlovens indflydelse på produktiviteten nærmere, og vi redegørfor, hvordan konkurrencehensyn kunne indbygges i loven.

Store butikker har en højere produktivitet end små butikker. Det afspejler, at større butik-ker har mulighed for at høste en række stordriftsfordele, fx færre administrative medarbejde-re, nemmere lagerstyring, et mindre samlet areal til administration, indgangspartier, beta-lingsanlæg. Endvidere vil et større vareudvalg sandsynligvis øge salget per kunde.Flere udenlandske studier har vist, at nye, store detailbutikker øger produktiviteten i bran-chen. Orth og Maican (2012) viser, at den svenske detailbranches produktivitet er øget mar-kant efter indtræden af større aktører. Ud over i sig selv at være mere produktive tilskynderde nye butikker også de eksisterende butikker til at effektivisere. Gordon (2004) ser opblom-stringen af de amerikanske ’big-box’ formater som årsagen til den markante forskel i produk-131tivitetsvæksten mellem USA og Europa.De amerikanske big-box formater er ikke mulige i dagens Danmark grundet planlægningspo-litikken. Desuden resulterer de stramme planlove i høje omkostninger for den eksisterendeog fremtidige detailhandel. Myndighedernes planlægningsprocedurer er uigennemsigtige ogkomplekse. Adgangsforholdene, særligt i bymidterne, er begrænsede, hvilket skaber størreomkostninger for butikkerne ved vareleveringer og for forbrugerne ved indkøb, og virksom-132hederne betaler dyrt for de begrænsede arealer og bygninger.I Storbritannien i 1996 gjorde en lovændring det vanskeligere at åbne store butikker uden forbymidterne. Haskel og Sadun (2012) viser, at det førte til en reduktion i butiksstørrelserne,som blev afspejlet i en svagere produktivitetsvækst. Studiet finder, at detailkædernes gen-nemsnitlige årlige produktivitetsvækst fra 1997-2003 ville have været 0,4 procentpoint højereuden reduktionen i butiksstørrelser.En sandsynlig årsag til den ringe produktivitetsudvikling i Danmark er, at detailvirksomhe-derne i Danmark generelt opererer i mindre størrelsesforhold end i en række sammenlig-ningslande. Figur 38 og figur 39 viser, at særligt dagligvaresegmentet i den danske detail-branche er karakteriseret ved relativt mange, små butikker sammenlignet med andre lande.Desuden bevirker planloven, at butikkerne ikke nødvendigvis etableres der, hvor de har mu-lighed for at skabe den største værditilvækst.Foster m.fl. (2006) påpeger, at implementeringen af it-løsninger har været en stor drivkraftbag effektiviseringerne i 1990’erne i de amerikanske detailvirksomheder. Her har anvendel-sen af stregkodesystemer, skannere og automatisk lagerstyring betydet, at butikkerne harkunnet spare tid, personale og dermed omkostninger. De store butikker og butikskæder harlettere ved at implementere disse it-løsninger, da der ofte er en række faste etableringsom-kostninger og omorganiseringer forbundet med dem, og da afkastet af investeringerne stigermed butikkens og butikskædens størrelse.I Danmark kan branchens sammensætning med relativt mange, små dagligvarebutikkersammenholdt med omkostningerne ved it-investeringer have afholdt dagligvarebutikkerne fraat implementere it i større stil. Der er dog tegn på, at faldende priser på it-løsninger på det133seneste har fået dagligvarebutikkerne til at øge fokus på mulighederne ved it-anvendelse.

130

Se eksempelvis Cheshire m.fl. (2011), der beregner totalfaktorproduktiviteten på basis af detaljerede data for engelske supermar-keder. Se desuden Basker (2007) og Detailhandelsforum (2012).131Eksempler på amerikanske big-box formater er Walmart, Home Depot, Best Buy og Circuit City (Gordon (2004)).132Se fx Cheshire m.fl. (2011) , hvor det vurderes, at planlægningsmetoderne i det britiske system har medført en forøget omkost-ning på flere hundrede procent ved kontorbyggeri i perioden 1999-2005. Da restriktionerne på detailstrukturen er større, antagesdet, at omkostningerne for detailbranchen er signifikant større, end hvis markedet havde været frit.133Se Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2011).

Analyserapport 2

123

FIGUR 38:DAGLIGVAREBUTIKKER 2007

FIGUR 39:SALG PER DAGLIGVAREBUTIK 2007

DanmarkFinlandTysklandSverigeBelgienFrankrigHollandStorbritannien00,20,40,60,8

TysklandDanmarkFinlandSverigeBelgienHollandFrankrigStorbritannien050100150

Butikker per 1.000 indbyggere

Mio. kr. (købekraftskorrigeret)

Note: Specialiserede dagligvarebutikker (fx slagtere og grønthandlere) og nærbutikker (fx 7-Eleven) udeladt.Kilde: McKinsey (2010).

Foster m.fl. (2006) viser på baggrund af et survey af amerikanske virksomheder fra 1987 og1997, at bidraget fra effektiviseringer internt i etablerede, bestående butikker til den samledeproduktivitetsvækst er beskedent, mens bidraget fra omallokeringer mellem etablerede, be-stående butikker er lidt større. Langt det største bidrag kommer fra indtræden af nye, høj-produktive virksomheder og udtræden af lavproduktive. Effekten af nye butikker er størst, nårde er en del af en større kæde. Baldwin og Gu (2008) finder lignende resultater for den ca-nadiske detailbranche.

Planloven skærmer i et vist omfang de eksisterende butikker mod konkurrence fra nye aktø-rer ved at opstille barrierer mod at bygge større enheder og ved at lægge restriktioner påplaceringen af nye butikker. Den australske produktivitetskommission har i forbindelse medsit arbejde undersøgt produktivitetseffekter af planlove. De finder, at planlove er særligt pro-blematiske, når de skaber barrierer for nye aktørers indtræden på markeder, hvor andre134virksomheder har en vis markedsmagt. Hvis der fx ikke er udlagt tilstrækkeligt plads i by-midten til nye aktører, kan planloven reelt skabe lokale monopoler.Omvendt kan en planlov dog øge konkurrencen på lokale markeder, hvis reguleringen tvin-ger konkurrerende butikker til at ligge tættere på hinanden, end de ellers ville have gjort.Dermed kan kunderne nemt vælge den butik, der har de bedste produkter og de lavestepriser.Hvisdetailhandlen skal placeres inden for afgrænsede områder (bymidter eller aflast-ningsområder), så bør disse områder være så store, at de kan rumme tilstrækkeligt med135konkurrenter.Effekterne på konkurrencen af en lempet planlov i Danmark er således principielt ikke heltentydige. Hvis lempelsen fører til, at detailaktiviteten samles på færre hænder, så vil konkur-renceintensiteten falde. Inden for dagligvarehandlen står Coop Danmark og Dansk Super-

134135

Se Den australske Produktivitetskommission (2011).Tilsvarende overvejelser fremgår af en rapport fra den australske produktivitetskommission: ”To minimise the anti-competitiveeffects of zoning, policy makers need to ensure that areas where retailers locate are both sufficiently large (in terms of total retailfloor space) and sufficiently broad (in terms of allowable uses, particularly those relating to business definitions and/or processes)to allow new and innovative firms to enter local markets and existing firms to expand.” (Den australske Produktivitetskommission(2011)).

Analyserapport 2

124

marked dog allerede i dag for ca. 75 pct. af omsætningen. Dansk Supermarked er medBilka desuden den eneste aktør med hypermarkeder, og dette monopol sikres opretholdt afden nuværende planlov.Hvis produktiviteten øges i dagligvaresegmentet, vil det påvirke konkurrencen for udvalgsva-rebutikkerne, da dagligvarebutikkerne også sælger en række udvalgsvarer. Særligt vil tilste-deværelsen af flere store dagligvarebutikker, der sælger et betragteligt udvalg af fx elektro-nik, tøj og sko, bøger, byggevarer, have en betydelig effekt på konkurrenceintensiteten bredti detailbranchen.I Italien blev reguleringen af detailhandlen i 1998 lagt ud til de regionale regeringer. Det harmedført en variation i reguleringen på tværs af landet, som Schivardi og Viviano (2010) bru-ger til at beregne effekten af regulering. Forfatterne finder, at regulering, som gør det svære-re at etablere nye butikker, eksempelvis via maksimumsgrænser for butiksareal, medførerhøjere profitter og lavere produktivitet hos de eksisterende butikker. Det resulterer i højereforbrugerpriser.Afregulering har desuden en positiv effekt på investeringerne i informations- og kommunika-tionsteknologi, der er en vigtig drivkraft for produktivitetsvækst, jf. diskussionen ovenfor. Grif-fith og Harmgart (2008) finder baseret på britiske data, at en mere streng planlov medførerhøjere forbrugerpriser.Det er uklart i hvilket omfang, planlove beskytter de små, selvstændige handlende. Sadun(2011) finder på baggrund af data for Storbritannien, at regulering, der forhindrer etablerin-gen af store butikker, blot får de store detailhandelskæder til at etablere flere små butikker,som konkurrerer direkte mod de selvstændige.For at modvirke, at en lempelse af planloven svækker konkurrencen, anbefaler Produktivi-tetskommissionen, at kommunerne forpligtes til at inddrage konkurrencemæssige hensyn iforbindelse med planlægningen af detailhandel. Det kan fx ske ved, at kommunerne ikke mågive tilladelse til, at en bestemt aktør opfører nye hypermarkeder eller andre store butikker,hvis den pågældende aktør allerede står meget stærkt og fx har etableret ét eller flere storehypermarkeder indenfor en vis afstand. Produktivitetskommissionen anbefaler, at de præcisekriterier udformes på en måde, så de er lette for kommunerne at anvende i praksis.

136

Øget internationalisering af den danske detailbranche kan være en vej til at øge konkurren-ceintensiteten. Der findes en række meget store, internationale detailhandelskæder. Af de tistørste er kun tyske Aldi og tyske Schwartz Group (Lidl) tilstede i Danmark, og deres tilste-137deværelse er begrænset til discountsegmentet. Tilsammen har Aldi og Lidl cirka seks138procent af omsætningen på det danske dagligvaremarked.I discountsegmentet stammer flere af butikskoncepterne fra udlandet. Ud over tyske Aldi ogLidl er der Kiwi Minipris og Rema 1000. Kiwi stammer oprindeligt fra Norge, men drives iDanmark af Dagrofa, hvor Skandinavisk Holding A/S har aktiemajoriteten. Norgesgruppen,der driver Kiwi-butikkerne i Norge, er dog i færd med at overtage aktiemajoriteten i Dagrofa.Rema 1000 er også et dagligvarekoncept, der stammer fra Norge. Rema-butikkerne i Dan-mark drives som franchise-butikker.

136

Den samlede omsætning er fundet som summen af omsætningen på det danske dagligvaremarked for henholdsvis Coop Dan-mark, Dansk Supermarked, SuperBest, Kiwi Minipris, Rema 1000, Aldi, Lidl og Spar-kæderne (kilde: virksomhedernes årsrapporterog nyhedsartikler).137Se McKinsey (2010). Tyske Metro Group, der også er blandt de ti største detailvirksomheder i verden, er til stede i den danskeengrosbranche.138Aldi og Lidl er tilbageholdende med fx at redegøre for omsætningen. Tallene er således baseret på Knudsen og Carstensen(2012) samt Knudsen (2011). Tallene anses for at være valide.

Analyserapport 2

125

Spar-konceptet stammer fra Holland, og der findes fire typer af Spar-butikker i Danmark, der139rækker fra nærbutikker til egentlige supermarkeder. I Danmark drives alle Spar-butikkerneaf selvstændige købmænd.Butikskæderne Aldi, Lidl, Kiwi Minipris og Rema 1000 har en samlet markedsandel på knap14 pct. af det samlede dagligvaremarked. Heraf står Rema 1000 for knap 7 pct. Uden fordiscountsegmentet er der ingen udenlandske aktører. Internationalisering går begge veje.Ud over enkelte danskejede dagligvarebutikker på den tyske side af grænsen er det kun140Dansk Supermarked, der er til stede i udlandet via Netto. Ingen af de øvrige danskejedekæder har aktiviteter i udlandet.En lempeligere planlov kan tænkes at gøre den danske detailbranche mere attraktiv forudenlandske aktører. Særligt i segmentet for hypermarkeder, hvor der som nævnt p.t. kun erén aktør, kan det være gavnligt med en udenlandsk konkurrent. Planloven forhindrer, atdenne monopollignende tilstand kan brydes.Konsulenthuset McKinsey har på den baggrund forslået at gennemføre et samtidigt nationaltog internationalt udbud af 15-25 områder i landet med tilladelse til etablering af hypermarke-der. Muligheden for at byde på flere områder øger givetvis sandsynligheden for, at en uden-141landsk aktør vil vælge at træde ind på det danske marked. Produktivitetskommissionenanbefaler, at man i forbindelse med en lempelse af planloven undersøger mulighederne forat gennemføre et sådant udbud af et større antal områder til hypermarkeder, baseret påfrivillig deltagelse af interesserede kommuner,Alene det forhold, at en lempelse af planloven vil gøre adgangen til det danske marked lette-re og mere attraktiv for udenlandske aktører, vil have en positiv effekt på konkurrencen. Deeksisterende detailvirksomheder vil i højere grad tilskyndes til at tænke nyt, effektivisere ogomkostningsminimere, da truslen fra potentielle konkurrenter vokser.Foruden planloven kan en række andre forhold være med til at afholde udenlanske detail-virksomheder fra at træde ind på det danske marked, herunder markedets beskedne størrel-se. Den samlede omsætning på det danske dagligvaremarked var i 2011 på ca. 105 mia. kr.Til sammenligning havde den internationale detailvirksomhed Carrefour i samme år en om-sætning på godt 600 mia. kr., og den internationale kæde Walmart havde en omsætning på142godt 2.300 mia. kr.

Detailbranchen kan tænkes at stå over for en gennemgribende omstrukturering som følge af,at internethandel bliver stadig mere udbredt. Figur 40 viser, at 57 pct. af danskerne i 2011havde handlet på nettet inden for de seneste 3 måneder. I 2003 var det tilsvarende tal blot16 pct.Danske virksomheder har – sammen med de norske og svenske – været forholdsvis hurtigetil at indføre onlinesalg. Figur 41 viser, at 26 pct. af samtlige virksomheder og 40 pct. af en-gros- og detailvirksomhederne havde onlinesalg i 2012. Det er ikke muligt i denne opgørelseat adskille engros- og detailhandel, men der er tegn på, at der er et potentiale for danske143detailvirksomheder for at øge online-salget yderligere. Netop online-salg og vareudbring-ning kan desuden fungere som et alternativ til nærbutikkerne i de små bysamfund, særligt formindre mobile borgere.

139140

Kwik Spar, Spar, Super Spar og Eurospar.Dansk Supermarked havde i 2011 samlet set 729 Netto-butikker i Tyskland, Polen og Sverige. I 2011 omsatte disse butikker forgodt 16 mia. kr. i disse lande. Før 2011 havde Dansk Supermarked også 195 Netto-butikker i England, men koncernen valgte atafhænde denne del af forretningen i 2011.141Se McKinsey (2010) for yderligere diskussion af politikforslaget.142Se Carrefour (2011) og Walmart (2011).143Se fx Bjerrum (2009).

Analyserapport 2

126

FIGUR 40:ANDEL AF BEFOLKNINGEN, DER KØBER ONLINE 2002-2011

Pct.

2005

2006

2002

2003

2004

2007

2008

2009

2010

Note: Forbrugere, der ifølge en rundspørge har handlet på internettet inden for de sidste 3 måneder.Kilde: Eurostat Information Society Statistics.

FIGUR 41:VIRKSOMHEDERNE MED ONLINE-SALG 2012

Pct.

454035302520151050

Samtlige brancher

Engros- og detailbranchen

Note: Andel af virksomhederne, der har solgt mindst én procent af deres omsætning over internettet eller lignende netværk. Tallenevar også tilgængelige for 2010 og 2011, men ændringerne er små over perioden.Kilde: Eurostat Information Society Statistics.

2011

Analyserapport 2

127

Efterhånden som internethandlen bliver stadig mere udbredt, kan forbrugernes behov for athandle i fysiske supermarkeder blive mindre. Det kan være med til at reducere betydningenaf planlovens begrænsninger på længere sigt. Det er dog vurderingen, at planloven vilhæmme produktivitetsudviklingen i detailbranchen i lang tid endnu

Det er vanskeligt at give et præcist skøn over planlovens effekt på produktiviteten. Faktumer, at planlovens bestemmelser om butiksformål begrænser detailvirksomhedernes og kom-munernes adfærd. I perioden 2000-2010 er der opført 32 Føtex butikker, der alle er så store,144som loven maksimalt tillader. Derudover begyndte flere kommuner at planlægge størrebutikscentre efter lempelsen af planloven i 2011. Tilbagerulningen af disse lempelser i 2013satte en stopper for kommunernes planer.På baggrund af data på butiksniveau for en supermarkedskæde estimerer Cheshire m.fl.(2011), at supermarkeder, der åbnede i England i 2006, ville have været omtrent 20 pct.mere produktive, hvis Englandikkevar begyndt at stramme planloven i slutningen af1451980’erne, jf. boks 23. Det er i sagens natur vanskeligt at overføre disse resultater til dan-ske forhold, men den engelske planlægningspolitik har en del lighedspunkter med den dan-ske. Det engelske studie understøtter derfor formodningen om, at stramningen af planloven i1997 er én af forklaringerne på detailbranchens ringe produktivitetsudvikling i Danmark.Resultaterne fra Cheshire m.fl. (2011) kan bruges til at estimere betydningen af den danskeplanlovs begrænsninger på butiksstørrelse og placering, som blev indført i 1997. Metoden er146beskrevet i boks 24.

Cheshire m.fl. (2011) anvender produktiviteten i britiske supermarkeder, der er åbnet i1966-1986, det vil sige før stramningen af den britiske planlov, til at estimere, hvor pro-duktivt et supermarked, der åbnede i 2006, kunne have været, hvis planloven ikke varblevet strammet. Dette tal sammenligner de med det faktiske produktivitetsniveau for etrepræsentativt supermarked, der er åbnet i 2006. Forskellen på 16 pct. tillægger deplanlovens begrænsninger.Dernæst estimerer de effekten af stigende grundpriser og mindsket butiksstørrelse i demest restriktive områder. Denne effekt bidrager med fire procentpoint. Samlet set vurde-rer Cheshire m.fl. (2011) således, at stramningen af den engelske planlov betød, at etsupermarked, der åbnede i 2006, var 20 pct. mindre produktiv, end hvis planloven ikkevar blevet strammet.Det er vigtigt at være opmærksom på, at den estimerede effekt i England er akkumule-ret over 20 år. Effekten vil således ikke være lige så stor for et supermarked, der åbne-de fx i år 2000. Det medfører, at planlovens negative effekt øges over tid. Det følgerheraf, at det er usikkert, hvor hurtigt produktivitetsgevinsterne vil blive opnået, hvis plan-loven lempes i Danmark. Det afhænger af i hvilket omfang, det er de mindst produktivebutikker, der først erstattes af nye mere produktive butikker.

144145

Se McKinsey (2010).Det nuværende engelske planlovsprincip, ”Town-centre-first”, blev introduceret i sin nuværende for i 1996 (kilde: CopenhagenEconomics (2013d)).146Se også Copenhagen Economics (2013d).

Analyserapport 2

128

Resultaterne fra Cheshire m.fl. (2011) anvendes til at estimere, hvordan produktivitets-væksten i dagligvaresegmentet ville blive påvirket, hvis den danske planlov lempes, såbestemmelserne om butikkers størrelse og placering svarer til de mindre restriktive krav,der var gældende frem til 1997.Det antages, at supermarkederne, som udgør 58 pct. af dagligvaresektoren , på-virkes af planlovens begrænsninger på butikkers størrelse og placering. Selvom ikkealle supermarkeder ville have været større, hvis planloven havde været lempeligere,bygger antagelsen på, at en væsentlig del af handlen i de mindre supermarkederville have fundet sted i store supermarkeder og hypermarkeder.147

Det antages desuden, at discountsegmentet, som udgør 29 pct. af dagligvarebran-148chen , påvirkes af begrænsningerne på placering, men ikke af begrænsningen påstørrelse. Det antages således, at den del af handlen, der i dag finder sted i dis-countbutikker, også ville have gjort det under en lempeligere planlov.Endelig antages det, at hverken hypermarkeder eller nærbutikker påvirkes. Antagel-sen om, at nærbutikker ikke påvirkes, giver anledning til et konservativt estimat påeffekten, idet beregningerne dermed ikke tager højde for, at en del af handlen måformodes at flytte fra nærbutikkerne til større og mere produktive butikker.Dagligvarebranchens sammensætning på butikssegmenter bruges sammen medproduktivitetseffekterne fra Cheshire m.fl. (2011) til at beregne et estimat for, hvadproduktiviteten ville have været, hvis stramningen af planloven i 1997 ikke var blevetgennemført. Dette sammenholdes med det faktiske produktivitetsniveau. Effekten afden strammere planlov på den samlede værditilvækst opgøres ved at gange effektenpå værditilvæksten per time med antal præsterede timer i 2010.Der betragtes derefter tre scenarier med forskellig gennemslagshastighed på pro-duktiviteten, såfremt de i 1997 gennemførte stramninger af planloven fjernes.

Den samlede langsigtseffekt af at lempe planlovens bestemmelser om størrelse og placeringaf butikker, så de svarer til situationen før 1997, vurderes at være en produktivitetsstigningpå 13 pct. i dagligvaresegmentet, svarende til 1,6 mia. kr. på langt sigt. Hvor hurtigt, dettepotentiale kan realiseres, afhænger af, hvor hurtigt handlen flytter fra de eksisterende butik-ker og over i nye butikker med højere produktivitet. Afhængigt af tilpasningshastighedensvarer det til mellem 0,5 og 1,6 mia. kr. i 2020, jf. tabel 10, som angiver tre scenarier.Det beregnede potentiale på op til 1,6 mia. kr. vedrører alene dagligvaresegmentet. En lem-pelse af planloven vil også påvirke de øvrige dele af detailbranchen, og det samlede potenti-ale kan derfor være større. Bl.a. påvirkes udvalgsvarebutikker og store butikscentre også afplanloven. Dertil kommer, at den danske planlov er mere restriktiv end den engelske. Esti-matet vurderes derfor at være et konservativt skøn, der undervurderer effekten.

147

Jf. McKinsey (2010). Kategoriernesupermarketsogsuperstoreshar en samlet andel af dagligvaresegmentets værditilvækst på58 pct.148McKinsey (2010).

Analyserapport 2

129

TABEL 10:BETYDNINGEN AF DEN DANSKE PLANLOVS BEGRÆNSNINGER

Produktivitetsindeks i 2020,113100 = nuværende udgangspunktPotentiale i kroner1,6 mia.(2005-priser)Note: Scenarie 1: 7 års gennemslagsperiode, scenarie 2: 15 års gennemslagsperiode, scenarie 3: 20 års gennemslagsperiode.Kilde: Chesire m.fl (2011) og Copenhagen Economics (2013d).

106

104

0,8 mia.

0,5 mia.

Apotekerbranchen er underlagt en omfattende regulering, se boks 25. Det er gjort ud frasundheds- og forsyningsmæssige hensyn, det vil sige for at sikre alle borgere nogenlundelige og nem adgang til medicin. Som en konsekvens af dette er konkurrencen på markedetfor receptpligtig medicin reelt sat ud af kraft. Reguleringen hæmmer tilgangen af nye aktørertil markedet, forhindrer priskonkurrence og mindsker apotekernes tilskyndelse til innovationog til at konkurrere på service.I byområderne er der generelt grundlag for flere apoteker, end bevillingerne giver adgang til.149Det giver sig udslag i uforholdsmæssigt store overskud. Desuden antyder brugerundersø-150gelser en vis utilfredshed med apotekernes ventetider. Men antalsreguleringen forhindrer,at markedsefterspørgslen bliver imødekommet.Samlet set har Danmark færre apoteker per indbygger end en række andre EU-lande. Påtrods af dette er der bl.a. som følge af udligningsordningen forholdsvis mange apoteker medlav omsætning i yderområderne. Her skaber antallet af bevillinger således flere apoteker,end markedet reelt kan understøtte. Det begrænsede kundeunderlag for apoteker i yderom-råderne trækker produktiviteten ned, men støtten til disse apoteker afspejler et politisk ønskeom at sikre lettere adgang til medicin for befolkningen i udkantsområder.Tilskyndelsen for den enkelte apoteker til at dygtiggøre sig og effektivisere forretningenhæmmes af, at det hverken er muligt at konkurrere på prisen, der fastsættes kollektivt, ellerat høste stordriftsfordele ved fx at åbne en hel kæde af apoteker. Reguleringen af apoteker-ne hindrer også udviklingen af nye forretningskoncepter, fx butik-i-butik løsninger. Dethæmmer en gunstig markedsudvikling, der overordnet ville komme forbrugerne til gode.Det er normal praksis at regulere sundhedsydelser, herunder apoteker. Men der er flerelande, hvor reguleringen er betydeligt mindre restriktiv end i Danmark. Fx har hverken Sveri-ge, Norge, Storbritannien eller Holland de nævnte ejerskabsrestriktioner eller antalsregule-ring.Ifølge nationalregnskabsstatistikken er der ikke tegn på, at produktivitetsvæksten i apoteker-branchen har været dårlig. Men da priserne på receptpligtig medicin automatisk justeres forat sikre apotekerne en politisk bestemt avance, bør produktivitetsudviklingen for apotekerneikke sammenlignes med udviklingen i den øvrige detailbranche.

149150

Se Konkurrencestyrelsen (2010).Se TNS Gallup brugerundersøgelse 2008 i Konkurrencestyrelsen (2010). Dansk Apotekerforening har gennemført lignendeundersøgelser med nogenlunde enslydende resultater af brugernes oplevede ventetid. Ved hjælp af kønummersystemerne harDansk Apotekerforening også undersøgt den faktiske ventetid, der var betragteligt lavere end den oplevede ventetid (kilde: Konkur-rencestyrelsen (2010)).

Analyserapport 2

130

Produktivitetskommissionen anbefaler, at reguleringen af apotekerbranchen justeres medhenblik på at styrke konkurrencen på området, så de markedsmæssige potentialer udnyttesbedre. De største barrierer for det er netop antalsreguleringen og ejerskabsrestriktionerne,og der synes ikke at være sundheds- eller forsyningsmæssige problemer forbundet med atgive materialister, supermarkeder og andre aktører lov til at ansætte farmaceutisk personaleog sælge receptpligtig medicin. I flere tilfælde ville dette kunne ske via udnyttelse af alleredeeksisterede butikker, det vil sige butik-i-butik løsninger.

Reguleringen tager overordnet set form af adgangsregulering og prisregulering. Derud-over eksisterer der en udligningsordning mellem apoteker.Antalsregulering:Antallet og placeringen af apotekerne reguleres af sundhedsmini-steren gennem bevillingssystemet.Ejerskabsrestriktioner:Kun farmaceuter må eje et apotek, og hver apoteker må højsteje fire apoteker. Bevillingen til at eje et apotek gives af sundhedsministeren, og be-villingen er personlig og livslang.Prisregulering:Danmarks Apotekerforening og sundhedsministeren forhandler hvertår apotekernes samlede avance. Priserne på den medicin, der udelukkende måsælges på apoteker, justeres op eller ned for at sikre apotekerne den aftalte avance.Udligningsordning:Apoteker med en stor omsætning opkræves en afgift, der finan-sierer et tilskud til apoteker med en lille omsætning.

151

Det følgende er baseret på bekendtgørelse af Lov om apoteksvirksomhed af (LBK nr. 855 af 04/08/2008) og de efterfølgendelovændringer.

Analyserapport 2

131

Analyserapport 2

132

Netværksbrancherne telekommunikation, posttjenester, bus- og taxikørsel, jernbanetransportog luftfart er en del af servicesektoren, og de betegnes her overordnet som netværksservice.Fælles for brancherne er, at virksomhederne betjener sig af et fælles netværk for at leverederes ydelser. Netværksbrancherne har med undtagelse af taxibranchen tidligere været endel af den offentlige sektor, men er nu i nogen grad privatiserede.Forsyning med el, gas, vand og fjernvarme er også vigtige netværksbrancher, men henreg-nes ikke til servicesektoren. Dem ses der derfor bort fra i det følgende. Men i en senere rap-port om infrastrukturens betydning for produktiviteten vil Produktivitetskommissionen vendetilbage til forholdene inden for el-, gas- og vandforsyning.De fleste af netværksbrancherne er gennem de senere år i nogen grad blevet afregulerede.Det har gavnet produktiviteten. Produktivitetskommissionen ser et potentiale for at styrkeproduktiviteten i netværkssektorerne gennem yderligere afregulering.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktiviteten inden for net-værksservice tager udgangspunkt i følgende forhold:Netværksservice omfatter telekommunikation, posttjenester, bus- og taxikørsel, jern-banetransport og luftfart.Brancherne er kendetegnet ved, at leverandørerne betjener sig af et netværk for atlevere deres ydelser.De fleste af disse brancher har tidligere været en del af den offentlige sektor, mennogle af dem har været igennem en betydelig afreguleringsproces. Det har hævetproduktiviteten.Der er et potentiale for yderligere produktivitetsgevinster på i størrelsesordenen 2mia. kr. gennem yderligere konkurrenceudsættelse og forbedring af reguleringen in-den for netværksservice.

Analyserapport 2

133

For at styrke produktiviteten inden for netværksservice anbefaler Produktivitetskommis-sionen, at:Reguleringen af netværksservicebrancherne ændres for at sikre en mere effektivkonkurrence. Det indebærer bl.a., at:Togdriften på flere regionale og intercity-jernbanelinjer sendes i udbud.Der sikres fuld gennemsigtighed om omkostningerne ved togdrift på de forskelligedele af banenettet, og der sikres ensartede vilkår for adgang til nøglefacilitetersom billetsystemer, stationer mv., så alle potentielle konkurrenter i togdriften lige-stilles.Kontrakter ved udbud af busdrift udformes, så busselskaberne tilskyndes til at le-vere høj kvalitet og sikre, at formålet med den kollektive forsyning opfyldes. Detkan fx indebære øget anvendelse af ”nettokontrakter”, hvor busselskaberne fårlov til at beholde merindtægterne ved større passagertal, og kontrakter hvor sel-skaberne i større grad får lov til at tilrettelægge køreplanerne.Antalsrestriktioner for taxilicenser og geografiske begrænsninger for taxikørslenfjernes. Endvidere indføres effektiviseringskrav i reguleringen af priserne i taxi-branchen.For at sikre lige konkurrencevilkår for alle aktører på postmarkedet undersøgesmuligheden for at henlægge administrationen af adresseoplysninger til et uaf-hængigt selskab.Reguleringen af telekommunikationssektoren udformes, så hensynet til lave pri-ser på engrosmarkedet og effektiv konkurrence får tilstrækkelig vægt overfor hen-synet til at sikre tilskyndelsen til investering i ny infrastruktur.

Alle netværksbrancher er karakteriseret ved, at de anvender en form for netværk i produktio-nen. Det kan være jernbanenettet, elnettet eller netværket af postkasser. De fleste af bran-cherne var for år tilbage en del af den offentlige sektor, men er nu for en dels vedkommendedrevet af private aktører.Siden 1990’erne er netværksbrancherne blevet afreguleret i betydelig grad i de europæiskelande. Afreguleringen har skabt mulighed for, at nye virksomheder kan etablere sig og hardermed givet forbrugerne et valg mellem flere udbydere. Det har medført mere konkurrence,152lavere priser og højere produktivitet.Produktiviteten i brancherne er vigtig, dels af hensyn til forbrugerne, men også fordi bran-chernes produktion i stort omfang bruges som input i produktionen i de andre brancher iøkonomien. En høj produktivitet i netværksbrancherne reducerer således andre virksomhe-ders omkostninger, eksempelvis til transport eller kommunikation. Arnold m.fl. (2011) finderda også på basis af data for tjekkiske virksomheder, at en afregulering af servicesektoren,herunder en række netværksbrancher, i særlig grad gavner væksten i de brancher, der isæranvender branchernes ydelser.

152

Se European Commission (2013) for en oversigt over forholdene i netværksbrancherne i EU.

Analyserapport 2

134

FIGUR 42:VÆRDITILVÆKST I NETVÆRKSSERVICE 2009

Lokaltog, bus- ogtaxakørsel mv.1,0%

Regional- ogfjerntog0,6%

Resten af denprivate sektor95,3%

Netværksservice4,7%

Posttjenester0,9%

Luftfart0,3%

Telekommunikation1,9%

Note: Andel af den samlede værditilvækst i den private sektor for netværksservice og de enkelte netværksservicebrancher.Kilde: Danmarks Statistik.

De netværksservicebrancher, der behandles her, står tilsammen for 4,7 pct. af værditilvæk-sten i den private sektor, jf. figur 42.Der er flere håndtag, der kan skrues på for at styrke konkurrencen og dynamikken i net-værksservicebrancherne. Det er afgørende, at markedet er åbent for tilgang af nye virksom-heder, og at forbrugerne har mulighed for frit at vælge deres foretrukne leverandør. I nogle afbrancherne deles operatørerne om et fælles netværk. Det gælder eksempelvis jernbanenet-tet. Branchernes særlige struktur nødvendiggør et vist omfang af offentlig regulering.For at sikre en sund konkurrence er det vigtigt at sikre alle operatører en lige adgang til net-værket, og at prisen for at anvende netværket afspejler omkostningerne ved at drive det.Reguleringen skal desuden tilrettelægges, så den tilskynder virksomhederne til at være såeffektive som muligt og konkurrere om kunderne.

Copenhagen Economics har konstrueret en indikator for graden af regulering (markedsåb-153ning) i de enkelte brancher. Indikatoren går fra 0 til 1, hvor en højere værdi indikerer min-dre regulering (mere markedsåbning). Figur 43 viser, at Danmark allerede i 2003 var kom-met relativt langt med afregulering inden for telekommunikation og godstransport ad jernba-ne.Den konkurrencebegrænsende regulering fandtes primært inden for posttjenester og person-transport ad jernbane. Siden er postbranchen blevet afreguleret, så det største resterendepotentiale for yderligere markedsåbning findes inden for persontransport ad jernbane. Desu-den er der et potentiale inden for kørsel med taxi og rutebus, hvor der dog ikke er beregnetindikatorer.

153

Se Copenhagen Economics (2013c).

Analyserapport 2

135

FIGUR 43:REGULERINGSINDEKS I DANSKE NETVÆRKSSERVICEBRANCHER

Indeks

1,00,90,80,70,60,50,40,30,20,10,0TelekommunikationGodstransport adjernbanePersontransport adjernbanePost

Markedsåbning 2003

Markedsåbning 2013

Fuld markedsåbning

Note: Indikatorerne viser, hvor åbne brancherne er for konkurrence i henholdsvis 2003 og 2013. Der er ikke beregnet en indikatorfor rutebus og taxi.Kilde: Copenhagen Economics (2013c).

I et tidligere studie er der fundet en statistisk signifikant sammenhæng mellem graden afregulering og produktivitetsvækst i de enkelte sektorer på baggrund af information fra 15 EU-154lande. På basis af den fundne sammenhæng er det muligt at beregne produktivitetspoten-155tialet ved en yderligere afregulering, jf. boks 27. Potentialerne fremgår af tabel 11. Deenkelte brancher er nærmere beskrevet i afsnit 13.3.

TABEL 11:PRODUKTIVITETSPOTENTIALE VED YDERLIGERE KONKURRENCEUDSÆTTELSE OG BEDREREGULERING

Potentiale vedfuld åbning

0-5

5-10

10-20

Noter: Potentialet ved persontransport på jernbane er ikke baseret på reguleringsindekset men derimod på en detaljeret omkost-ningsanalyse.Kilde: Copenhagen Economics (2013c) og egne skøn.

154155

Se Copenhagen Economics (2005).Potentialerne beregnes ved en afregulering til det niveau, der i Copenhagen Economics (2005) blev vurderet som optimalt. Detkan ikke afvises, at der er mulighed for yderligere afregulering. For godstransport ad jernbane er der foretaget en skønsmæssignedjustering af estimatet for produktivitetspotentialet i forhold til det niveau, der kan beregnes ud fra den af Copenhagen Econo-mics udarbejdede indikator.

Analyserapport 2

136

Der findes ikke kvantitative skøn for produktivitetseffekten af yderligere markedsåbning in-den for bus- og taxikørsel i Danmark, beregnet efter samme metode som i tabellen ovenfor.Samlet er det vurderingen, at der er et potentiale for højere produktivitet i netværksservice i156størrelsesordenen 2 mia. kr.

Metoden til at estimere effekten på produktiviteten af en yderligere afregulering i net-værksbrancherne består af to trin. Først konstrueres for hver branche en indikator forgraden af regulering. Denne indikator måler på en skala fra 0 til 1, hvor tæt branchen erpå at være ”åben”. For hver branche identificeres en række skridt, som branchen skaligennem for at være fuldt åben. På baggrund af ekspertviden fastsættes betydningen afde enkelte skridt, og der opstilles en samlet indikator for hver branche. Hvis alle de iden-tificerede skridt er fuldt gennemførte, vil indikatoren antage værdien 1.Copenhagen Economics har i 2005 beregnet indikatorer for de enkelte netværksbran-cher for 15 EU-lande over en 10-15 årig periode. Det er således muligt at følge udviklin-gen i markedsåbning over en årrække. Ved at relatere udviklingen i markedsåbning tiludviklingen i produktiviteten i de berørte brancher er det med økonometriske metodermuligt at estimere, hvor meget markedsåbning betyder for branchens produktivitet.Indikatorerne er genberegnet for Danmark i 2013. Dermed fås et mål for, hvor langtbrancherne i dag er fra at være fuldt åbne. Ved at kombinere dette med den tidligerefundne sammenhæng mellem markedsåbning og branchernes produktivitet, er det mu-ligt at estimere potentialet ved yderligere afregulering. Denne metode har dannet ud-gangspunkt for estimaterne vedrørende telekommunikation, godstransport på jernbaneog post. Estimatet for produktivitetspotentialet inden for persontransport på jernbane ernærmere forklaret i afsnit 13.3.

Dette afsnit gennemgår de enkelte brancher inden for netværksservice.

157

Det største potentiale for markedsåbning findes inden for persontransport ad jernbane. Detafspejler bl.a., at DSB stadig står for 85 pct. af passagertrafikken. De resterende 15 pct.158omfatter primært trafikken på de midt- og vestjyske strækninger, som betjenes af Arriva.Arriva vandt det første togudbud i Danmark i 2001 og påbegyndte driften i 2003. Rigsrevisio-nen har konkluderet, at det har givet anledning til væsentlige besparelser på disse stræknin-159ger på omtrent 15 pct., samtidig med at kundetilfredsheden er høj. Kystbanen mellemHelsingør og Malmø har også været i offentligt udbud, som blev vundet af DSB First. DSBFirst er dog efterfølgende lukket, og Kystbanen drives igen af DSB.Hidtil har kun de midt- og vestjyske strækninger samt Kystbanen været i udbud. En rapport,som Transportministeriet fik udarbejdet i 2009, vurderer imidlertid, at et udbud af den danskepassagertransport ad jernbane i et antal pakker kan medføre årlige besparelser på 400-650160mio. kr. opgjort i 2007 priser. Besparelserne tager udgangspunkt i et samlet effektivise-

156

Heri er indregnet et beskedent potentiale på 3-5 pct. for taxi og rutebus. Dette er et klart underkantsskøn, og det reelle potentialeer formentlig betydeligt større.157Gennemgangen er baseret på Copenhagen Economics (2013c).158Derudover er der en række mindre lokalbaner.159Se Rigsrevisionen (2012).160Se Boston Consulting Group (2009).

Analyserapport 2

137

ringspotentiale i DSB på 800-900 mio. kr. Størrelsen af det endelige provenu ved udbud afdriften er dog mindre som følge af mistede stordriftsfordele og omkostninger til håndtering ogadministration af udbudsprocessen. Provenuet afhænger af, hvor mange pakker den samle-de togdrift opdeles i. De 400 mio. kr. fremkommer ved en opdeling af trafikken i 12 pakker,mens en opdeling i færre pakker vil give et større provenu.Quartz+co har i en rapport til Transportministeriet og Finansministeriet fra 2011 beregnet, ateffektiviserings- og besparelsespotentialet i DSB’s kerneforretning i 2010 var vokset til om-161trent 1,05 mia. kr. svarende til 24 pct. af omkostningsbasen. Halvdelen af potentialetkommer fra det kørende personale, primært gennem en mere effektiv tilrettelæggelse afarbejdet, men også ved at tilpasse lønniveauet, så det i højere grad kommer til at matcheniveauet for tilsvarende faggrupper. Den anden halvdel af potentialet kommer fra en rækkeøvrige områder, hvor fx en mere hensigtsmæssig indkøbspolitik spiller en væsentlig rolle.For at nå frem til den potentielle nettogevinst ved udbud af driften skal der fra det samledeeffektiviseringspotentiale trækkes omkostninger som følge af mistede stordriftsfordele ogomkostninger til håndtering og administration af udbudsprocessen, jf. ovenfor. Baseret påBoston Consulting Group (2009) kan disse antages at andrage ca. 250 mio. kr. ved det mestomkostningseffektive udbud. Det samlede effektiviseringspotentiale ved udbud af den reste-rende passagertransport ad jernbane kan på den baggrund forventes at være i størrelsesor-denen 800 mia. kr., svarende til 19 pct. af omkostningsbasen. Da DSB står for omtrent 85pct. af trafikken, svarer det til en produktivitetsgevinst på omtrent 16 pct. for branchen somhelhed under antagelse af, at der ikke er potentiale for yderligere effektiviseringer i den del,der allerede er udliciteret.Produktivitetspotentialet er i rapporten fra Quartz+co beregnet ud fra DSB’s effektivitet i2010. DSB har siden igangsat en række initiativer under overskriften ”Sundt DSB”, der grad-vis skal forbedre DSB’s økonomi med 1 mia. kr. om året, heraf langt størstedelen på om-kostningssiden. Ifølge DSB er ca. to tredjedele realiseret i dag, og virksomheden forventer atrealisere den sidste tredjedel inden udgangen af 2014.Initiativerne i planen for et ”Sundt DSB” trækker i retning af at mindske effektiviseringspoten-tialet ved overdragelse af (dele af) driften til andre operatører. Til gengæld arbejder DSBspotentielle konkurrenter formentlig også løbende med at effektivisere driften, hvilket trækker iden modsatte retning. I tabel 11 er det med nogen usikkerhed skønnet, at potentialet foreffektiviseringsgevinster ved øget konkurrenceudsættelse af persontransport ad jernbane eri størrelsesordenen 5-10 pct. I lyset af initiativerne i ”Sundt DSB” er det samlede produktivi-tetspotentiale således nedjusteret i forhold til de ovenfor nævnte 16 pct.Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at den gavnlige effekt af konkurrenceudsættelseikke kan måles på størrelsen af den effektiviseringsgevinst, der kan opnås ved overdragelseaf driften til den mest effektive operatør. Selve muligheden for konkurrenceudsættelse giverbåde de eksisterende operatører og deres potentielle konkurrenter en tilskyndelse til løben-de at effektivisere driften. Hvis dette fører til, at alle operatører nærmer sig bedste praksis fordriften, vil den realiserede produktivitetsgevinst ved overdragelse af driften til den mest effek-tive operatør komme tæt på nul, men det vil i så fald netop være tegn på, at man har opfyldtformålet med konkurrenceudsættelsen, som jo er at tilskynde alle operatører til at være såeffektive som muligt.I forbindelse med udbud af jernbanestrækninger er det vigtigt at sikre fuld gennemsigtighedomkring omkostningerne ved togdriften på de forskellige dele af jernbanenettet. Desuden erdet vigtigt at sikre ensartede vilkår for adgang til kernefaciliteter som billetsystemer, stationermv. med henblik på at ligestille alle potentielle konkurrenter inden for togdriften.

161

Se Quartz+co (2011).

Analyserapport 2

138

Markedet for godstransport på jernbane har været åbent for konkurrence længe, og i dagkonkurrerer en række private virksomheder. Potentialet for yderligere produktivitetsgevinsterer derfor mindre end på markedet for persontransport. Det er vigtigt, at tildelingen af jernba-neslots sker på en måde, der sikrer lige konkurrencevilkår.Taksten for at anvende banenettet fastsættes af Banedanmark. I princippet kunne det frem-me effektiviteten i udnyttelsen af nettet, hvis taksterne blev fastsat ud fra konkurrerende ope-ratørers betalingsvillighed. Det ville dog kræve en ændring af den gældende EU-regulering,ifølge hvilken taksterne skal fastsættes, så de svarer til de direkte marginale omkostninger162ved den pågældende trafik. Ifølge en rapport fra IBM Global Business Services var bane-afgiften for godstransport ved udgangen af 2010 over dobbelt så høj i Danmark som i Tysk-land. Det afspejler dog, at disse afgifter inkluderer broafgifter. Den egentlige danske afgift forbrug af selve jernbanenettet er ifølge Transportministeriet under det halve af den tilsvarendetyske afgift. Endvidere ydes der indtil videre gennem et miljøtilskud refusion af afgiften forbrug af jernbanenettet – primært til den del af godstransporten, der ikke er gennemgåendetransittrafik.Samlet estimeres et beskedent potentiale for at styrke produktiviteten med 0-5 pct. gennemøget konkurrence inden for godstransport på jernbane.Det samlede potentiale for produktivitetsforbedringer gennem konkurrenceudsættelse afperson- og godstransport på jernbane kan tænkes at blive forøget i takt med, at infrastruktu-ren på området moderniseres og udbygges. En velfungerende infrastruktur er desuden i sigselv vigtig for at fremme produktiviteten. Produktivitetskommissionen vil i en senere rapportbelyse infrastrukturens betydning.

I 2009 var der en samlet værditilvækst på 9,3 mia. kr. inden for branchen post- og kurertje-nester. Med den nye postlov blev der fra januar 2011 skabt fri konkurrence for alle typer afforsendelser, hvor det statslige aktieselskab Post Danmark tidligere har haft monopol påeksempelvis udbringning af breve op til en vis vægt. Postloven bestemmer samtidig, at be-fordringspligten ligger hos Post Danmark. Det betyder, at Post Danmark er forpligtet til atlevere et bredt udvalg af forsendelser i alle dele af landet.En rapport fra Copenhagen Economics (2008) udarbejdet for danske avis-, post- og rekla-medistributører har sammenlignet omkostningerne ved brevomdelingen i Danmark og Sveri-ge. Rapporten pegede på, at det statsejede Posten Sverige AB på daværende tidspunkttjente 1-3 danske kroner mindre per brev end Post Danmark for langt hovedparten af deomdelte breve. Alligevel havde Posten Sverige næsten samme overskudsgrad som PostDanmark. Den omtalte rapport fandt, at lavere stykomkostninger som følge af en størrebrevmængde, fraværet af omkostninger til lørdagsomdeling og det faktum, at postkasserneindtil den seneste revision af den danske postlov i modsætning til i Sverige ikke var placeretved skel, kun kunne forklare en lille del af de store forskelle i postvirksomhedernes indtjeningper brev i Danmark og Sverige.Det tyder på, at der i slutningen af sidste årti var en væsentligt højere produktivitet i detsvenske end i det danske offentlige postvæsen. I de seneste år har Post Danmark arbejdetmed at effektivisere driften, men danske erhvervsorganisationer har fremført, at postprisernei Danmark fortsat er relativt høje. Når det svenske offentlige postvæsen tilsyneladende ermere effektivt end det danske, kan forklaringen bl.a. være, at postmarkedet i Sverige blevåbnet for konkurrence langt tidligere end i Danmark, og at konkurrencen virker mere effektivti Sverige.

162

Se Kirchner (2011).

Analyserapport 2

139

Der er en række forudsætninger for, at konkurrencen på postmarkedet kan være effektiv. Envæsentlig forudsætning er, at alle operatører har adgang til samtlige adresser og flytteoplys-ninger, herunder midlertidige adresser, på lige vilkår – herunder omkostningsmæssigt – ogtilsvarende har lige vilkår for at levere post til postkasser i aflåste opgange. Den danskepostlov og tilhørende bekendtgørelse fastslår da også, at ejere af ejendomme med aflåsteopgange har pligt til at udlevere en hoveddørsnøgle til alle postselskaber.Postloven fastslår endvidere, at alle postvirksomheder kan oprette en modtagerdatabase ogmod vederlag indhente adresseoplysninger fra CPR- og CVR-registrene. Derudover giverloven andre postvirksomheder mulighed for at købe adresseoplysninger, herunder oplysnin-ger om midlertidige adresser, fra den befordringspligtige postvirksomhed (dvs. Post Dan-mark). Adgangen til disse oplysninger skal ifølge loven gives på gennemsigtige, ikke-diskriminerende og omkostningsbaserede vilkår.Den danske postlov indeholder således en række bestemmelser, der tilsigter at skabe ligekonkurrencevilkår for alle postvirksomheder. Den nuværende organisering af adgangen tiladresseoplysninger kan imidlertid betyde, at aktørerne på postmarkedet de facto ikke harsamme muligheder for at konkurrere. Det er således normal praksis, at borgerne indsenderoplysning om adresseændringer til Post Danmark samtidigt med, at de indberetter disse tilCPR-registret. Det styrker grundlaget for Post Danmarks adressedatabase, der som den163eneste i landet opdateres hver dag.Adressedatabasen giver bl.a. Post Danmark mulighed for at sælge ydelser som adressevasktil danske erhvervskunder, der benytter Post Danmark som distributør. Post Danmark er somnævnt lovmæssigt forpligtet til at sælge oplysningerne i adressedatabasen til andre postvirk-somheder på omkostningsbaserede vilkår. I praksis kan det imidlertid være meget svært atvurdere, hvad der er en rimelig pris for adgang til Post Danmarks adressedatabase og der-med også, om prisfastsættelsen reelt gør det vanskeligt for konkurrerende postvirksomhederat trænge ind på markedet.En mulig løsning på dette problem kunne være en ordning som den, man har valgt i Sverige,hvor administrationen af adresseinformationer er henlagt til et særskilt ikke-postbefordrendeselskab, der sælger disse oplysninger til alle konkurrerende postvirksomheder på lige vilkår.Rent praktisk ville en sådan løsning indebære, at borgerne indsendte meddelelser omadresseændringer til det uafhængige selskab i stedet for til Post Danmark. Produktivitets-kommissionen anbefaler, at man undersøger mulighederne for at lave en sådan selskabs-konstruktion i Danmark med det formål at sikre lige konkurrencevilkår på postmarkedet.Post Danmarks befordringspligt medfører, at virksomheden er fritaget for moms på de tjene-ster, der er omfattet af befordringspligten. Sammenkædningen af befordringspligt medmomsfritagelse følger af et EU-direktiv og kan ikke umiddelbart ændres. Befordringspligtener imidlertid bredere i Danmark end i en række andre lande. Momsfritagelsen kan i princippetgive Post Danmark en konkurrencefordel, med mindre meromkostningerne ved befordrings-pligten svarer til gevinsten ved momsfritagelsen. Kommissionen har ikke foretaget en nær-mere vurdering af, hvorvidt det er tilfældet, men konstaterer, at omfanget af befordringsplig-ten har betydning for konkurrenceforholdene på postmarkedet.Den konkurrenceforvridning, som kombinationen af befordringspligt og momsfritagelse kanmedføre, vil dog blive mindre, hvis omfanget af befordringspligten reduceres. I takt med, atbrevmængderne falder som følge af den stigende brug af e-mail mv., er det endvidere rele-vant at overveje, om fordelen ved at opretholde kravet om seks ugentlige servicedage for164post står mål med det dertil krævede ressourceforbrug.

163164

Dette fremgår af oplysningerne om muligheden for adressevask på Post Danmarks hjemmeside.De politiske partier bag postloven af 2010 har i en tillægsaftale af 26. juni 2013 givet Post Danmark mulighed for pr. 1. juni 2014at iværksætte en reduceret omdelingsuge, men med fastholdelse af en 6-dages serviceuge. Aftalen nævner også, at hvis Post

Analyserapport 2

140

De faldende brevmængder som følge af stigende substitution over mod brug af internettet ogmobiltelefoni mm. betyder, at produktivitetspotentialet ved skærpet konkurrence på markedetfor brevomdeling formentlig er begrænset. Til gengæld betyder den stigende internethandel,at der fortsat ligger et produktivitetspotentiale i at sikre effektiv konkurrence indenfor befor-dring af pakker.Post Danmark ejes i dag af holdingselskabet PostNord AB, der også ejer det svenske Po-sten AB. PostNord AB er 40 pct. ejet af den danske stat og 60 pct. af den svenske stat. Veddannelsen af PostNord var det en erklæret målsætning, at det nye selskab skulle børsnote-res indenfor en periode på 3-5 år. Det er relevant at fastholde målsætningen om en børsno-tering, da det kan øge tilskyndelsen til en effektiv drift, hvis der foregår en løbende mar-kedsmæssig vurdering af selskabets værdi, og hvis der er mulighed for, at ejerskabet helteller delvis kan overdrages til andre aktører med erfaring indenfor postvirksomhed.Ifølge den indikatorbaserede metode udviklet af Copenhagen Economics er der et potentialefor højere produktivitet i postbranchen i størrelsesordenen 10-20 pct., hvoraf størstedelenskønnes at stamme fra muligheden for børsnotering og evt. senere salg af aktier i PostNordtil mere effektive aktører.

Der er ikke beregnet reguleringsindeks for bus- og taxibrancherne, som sammen med lokal-tog i 2009 stod for en værditilvækst på 11,1 mia. kr. Her kan der imidlertid også være nogetat hente gennem bedre regulering.Det er i dag den enkelte kommunalbestyrelse, der afgør hvor mange taxilicenser, der skalvære i kommunen. Fastsættelsen sker ofte på grundlag af information fra den lokale taxi-165branche, der har en interesse i at begrænse antallet af licenser. Licenserne er desudenpersonlige og kan derfor ikke sælges. Ud over antalsbegrænsningen er der også en geogra-fisk begrænsning. Den enkelte chauffør er således begrænset til kun at køre inden for denkommune, der har udstedt tilladelsen, og i begrænset omfang til og fra kommunen.Både antalsbegrænsningen og den geografiske begrænsning hæmmer konkurrencen i bran-chen. Antalsbegrænsningen forhindrer nye vognmænd i at komme ind på markedet og suc-cesfulde vognmænd i at vokse, og den geografiske begrænsning beskytter mod konkurrencefra andre kommuner. Samtidig gør antalsbegrænsningen, at det er vanskeligt at få en taxi påde tidspunkter, hvor der er størst efterspørgsel. I Holland og Sverige har en fjernelse af an-166talsrestriktionen øget antallet af taxier og reduceret ventetiderne.I Danmark fastsætter kommunerne maksimalpriser for taxikørsel. Priserne fastsættes i sam-arbejde med de lokale taxinævn på basis af omkostningerne. I praksis fungerer maksimalpri-serne som et holdepunkt for vognmændene til at sætte faste priser og svækker dermed pris-konkurrencen. Desuden svækker de omkostningsbestemte priser tilskyndelsen til effektivi-tetsforbedringer. Erfaringer fra Holland og Sverige peger på, at en lempelse af prisregulerin-gen medfører højere priser. I stedet kan der i prisreguleringen indarbejdes effektiviserings-krav, som det fx sker på vandområdet.

Siden 1990’erne er alle busruter blevet udbudt til private operatører. De fleste udbud følgeren fast model, og de enkelte kontrakter er meget ens. Det reducerer omkostningerne i for-bindelse med udbuddene.

Danmarks økonomi yderligere forværres gennem et fortsat fald i brevmængderne, kan det komme på tale at ændre omdelingsfre-kvensen til en egentlig 5 dages uge.165Se Konkurrencestyrelsen (2008).166Se Konkurrencestyrelsen (2008).

Analyserapport 2

141

Den kontrakt, der typisk anvendes, er en såkaldt bruttokontrakt. Det betyder, at operatørernemodtager en fast betaling for at levere et på forhånd fastsat antal afgange på en given rute.Provenuet fra billetindtægterne tilfalder derimod myndighederne. De fleste kontrakter inde-holder dog et bonuselement, som giver operatørerne en vis tilskyndelse til at levere en godservice.Operatørerne kan i højere grad tilskyndes til at yde den bedst mulige service gennem an-vendelse af såkaldte nettokontrakter, hvor busselskaberne får lov til at beholde en del afbilletindtægterne. Desuden kan der være fordele ved at give operatørerne indflydelse påtilrettelæggelsen af køreplanerne.Nettokontrakter anvendes i højere grad i Storbritannien og Sverige. Svenske erfaringer viser,at der i nogle tilfælde kan opnås produktivitetsgevinster på 15-20 pct., men der findes ingen167systematisk evaluering af den samlede effekt. Da rutebuskørsel er offentligt subsidieret, vilproduktivitetsfremskridt på dette område give sig udslag i en forbedring af de offentlige bud-getter.

Telebranchen, der inkluderer internetudbydere, udbydere af kabel-tv samt udbydere af fast-net- og mobiltelefoni, er den største branche inden for netværksservice med en værditil-vækst på over 20 mia. kr. i 2009. Det er samtidig en branche, som har store spredningsef-fekter til resten af økonomien. Udbredelsen af nye kommunikationsformer har haft funda-mental betydning for den måde, som produktionen tilrettelægges på i både service og frem-stillingssektoren. Et velfungerende marked for branchens ydelser er derfor afgørende for etlands samlede produktivitetsvækst.Danmark har for en del år siden liberaliseret telebranchen. Det har medført en stor stigning iproduktiviteten og lave priser. Der er derfor kun relativt få manglende skridt i retning af enfuld liberalisering. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har dog påpeget nogle problemer påmarkedet for distribution af tv-kanaler. Det drejer sig om begrænsninger for frit valg af tv-kanaler, restriktioner for frit valg af tv-distributør samt en betydelig koncentration på marke-168det.Den hastige teknologiske udvikling i telebranchen nødvendiggør, at reguleringen indrettes,så den sikrer en tilskyndelse til at investere i ny infrastruktur. Det kunne tale for en relativt letregulering af branchen. Det er dog vigtigt, at dette hensyn ikke får for stor vægt i forhold tilønsket om at sikre effektiv konkurrence og lave priser på engrosmarkedet, som bedst opnåsved en mere restriktiv regulering.På baggrund af indikatoren for reguleringen i telebranchen kan det estimeres, at der er etpotentiale for yderligere produktivitetsfremskridt på 1-5 pct. gennem bedre regulering. Esti-matet vil dog formentligt undervurdere det reelle potentiale som følge af branchens hastigeteknologiske udvikling, men vi har ikke kendskab til studier, der påviser dette. I skønnet overdet samlede produktivitetspotentiale i netværksservice er derfor brugt estimatet på 1-5 pct.for telebranchen.

I denne rapport er der ikke indregnet et potentiale for produktivitetsgevinster ved yderligereafregulering af luftfarten. Det afspejler, at denne branche allerede i meget vidt omfang erafreguleret i EU-regi.

167168

Se Svenska Lokaltrafikföreningen (2002).Se Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2011).

Analyserapport 2

142

Dette kapitel fokuserer på regulering, der hæmmer produktivitetsudviklingen inden for bygge-og anlægsbranchen samt landtransportbranchen. Disse to brancher står tilsammen for om-trent 10 pct. af den samlede værdiskabelse i den private sektor. Derudover leverer de etvigtigt input til de øvrige brancher i økonomien.Al den infrastruktur, vi anvender hver eneste dag, er frembragt og vedligeholdt af bygge- oganlægsbranchen. Bygninger, havneanlæg, togstationer, veje osv. danner grundlag for aktivi-teten i stort set alle andre hjørner af økonomien, så det er afgørende, at bygge- og anlægs-branchen fungerer effektivt og har en gunstig produktivitetsudvikling.Også branchen for landtransport er en vigtigt sektor – særligt for industrien og handelsbran-chen, der er afhængige af effektiv transport af varer.

I boksen nedenfor fremlægges Produktivitetskommissionens konklusioner vedrørende regu-lering af landtransportbranchen.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktiviteten i landtransport-branchen tager udgangspunkt i følgende forhold:Regulering, der bl.a. er indført af hensyn til belastningen af vejnettet, begrænser an-vendelsen af store lastbiler og forhindrer dermed udnyttelsen af stordriftsfordele.Kravene vedrørende konstruktion af højlagre er mere restriktive i Danmark end i vo-res nabolande. Derudover er kravene til registrering og håndtering af farligt godsstrengere for godsterminaler og havne end for de virksomheder, der transportererdette gods.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktivitetsudviklingen i landtrans-portbranchen via forbedret regulering er samlet i boksenAnbefalingerpå næste side.Højere produktivitet inden for landtransportbranchen er vigtig både for branchen selv, menogså for resten af økonomien. Regulering, der øger omkostningerne og hæmmer produktivi-tetsvæksten i landtransportbranchen, gør det dyrere at få leveret varer til forbrugerne. Detgælder også forbrugere i udlandet. Derved har landtransportbranchens produktivitet betyd-ning for fx industriens evne til at eksportere til udlandet.Landtransport alene står for knap fire pct. af beskæftigelsen og tre pct. bruttoværditilvæksteni den private sektor, og branchen er karakteriseret ved et forholdsvis lavt uddannelsesni-veau.

Analyserapport 2

143

For at styrke produktiviteten inden for landtransport anbefaler Produktivitetskommissio-nen, at:Regulering, der bl.a. forhindrer udnyttelse af stordriftsfordele inden for landtransportog transportrelaterede aktiviteter, lempes under hensyntagen til arbejdsmiljø og sik-kerhed. Det indebærer, at:Grænserne for lastbilers totalvægt og akseltryk forøges. Forsøget med modul-vogntog udvides og gøres permanent. Staten investerer de fornødne ressourcer iat opgradere vejnettet.De danske krav vedrørende konstruktion af fx højlagre bringes i overensstemmel-se med vores nabolandes.Regler til registrering og håndtering af farligt gods i godsterminaler og havneharmoniseres med reguleringen af transport af farligt gods.

Produktivitetskommissionen (2013) viser, at produktivitetsvæksten inden for landtransport ogandre transportrelaterede aktiviteter siden 1995 har været lavere end i en række sammen-ligningslande. Samtidig har Danmark i flere henseender en mere restriktiv lovgivning på om-rådet end i vores nabolande. Reguleringen tager bl.a. hensyn til miljø, arbejdsmiljø og be-lastning af vejnettet. Men der kan være grund til at kigge på, om nogle af de fastsatte græn-ser kan justeres.Regulering af størrelsen på lastbiler kan være hæmmende for produktiviteten. Større lastbi-ler vil styrke transportvirksomhedernes produktivitet, fordi den samme mængde gods kantransporteres med færre vognture, færre chaufførtimer og mindre brug af brændstof. IfølgeVejdirektoratet (2010) vil det både være til gavn for miljøet og medføre færre trafikulykkersom følge af mindre trængsel på vejene. Effekten på miljøet og trængslen forudsætter natur-ligvis, at tilladelse af større lastbiler ikke får den samlede mængde transporteret gods til atstige i et sådant omfang, at det opæder gevinsten.Denne størrelseseffekt er baggrunden for, at større og større containerskibe har hævet pro-duktiviteten dramatisk inden for søfart. Produktivitetsgevinster af samme kaliber er formentligikke mulige inden for landtransport, hvor landskab og vejnet sætter naturlige begrænsningerfor lastbilers størrelse. Men der er også lovregulerede barrierer, der hæmmer størrelsesef-fekten.Folketinget har allerede taget skridt i retning af at lempe reguleringen på området. Med Tra-fikforliget 2010 blev det besluttet at hæve totalvægten for tre-akslede lastbiler og syv-aksledevogntog. Trafikforliget fra 2013 afsatte derudover penge til en udvidelse af forsøget medmodulvogntog samt til en forundersøgelse af de økonomiske konsekvenser ved at hæve169totalvægten for lastbiler yderligere.Produktivitetskommissionen anbefaler, at der tages yderligere skridt i den retning, således atbegrænsningerne på lastbilers totalvægt hæves, og at forsøget med modulvogntog udvidesog gøres permanent.

169

Modulvogntog er vogntog på over 18,75 meter og med en vægt på op til 60 ton.

Analyserapport 2

144

Modulvogntog har længe været tilladt i fx Sverige og Finland. I 2008 påbegyndtes et forsøgmed modulvogntog i Danmark. Forsøget er planlagt til at fortsætte til 2016.I en evaluering af forsøget anslår Vejdirektoratet (2011), at modulvogntog giver en besparel-se på 3,21 kr. per kørte kilometer. Vejdirektoratet forventer, at det vil give en årlig produktivi-tetsgevinst på 130 mio. kr. i 2016, svarende til ca. én pct. af den årlige værdiskabelse inden170for landtransportsektoren.Det er kun på udvalgte vejstrækninger, at modulvogntog er tilladt. En stor del af de statsligeveje, herunder motorveje, er godkendt til modulvogntog, hvis vejene er dimensioneret til det.Imidlertid er der en lang række landeveje og motortrafikveje, hvor modulvogntog ikke måkøre. Virksomheder eller transportcentre kan dog i samarbejde med kommunerne søge omat komme med i modulvogntogsforsøget (”virksomhedsordningen”). Det kræver, at virksom-heden og/eller kommunen selv finansierer en omlægning af vejstrækningen fra virksomhe-den til en godkendt vej, så den opfylder lovkravene for veje, hvor modulvogntog kan tillades.Det kan være en stor udgift for den enkelte virksomhed, hvis den ligger langt fra en godkendtvejstrækning. Produktivitetskommissionen foreslår derfor, at modulvogntog godkendes påflere veje – dog under skyldig hensyntagen til trafiksikkerheden. Samtidig bør modulvogntogtænkes ind, når der anlægges nye hovedveje. På den måde kan produktivitetsgevinsten vedmodulvogntog høstes af flere virksomheder.Det er også Kommissionens vurdering, at flere virksomheder vil være interesserede i at be-nytte virksomhedsordningen, hvis de har sikkerhed for, at forsøget med modulvogntog gørespermanent. Ad den vej kan produktivitetsgevinsten i 2016 formentlig blive højere end deanslåede 130 mio. kr. per år.Det bør også undersøges, om modulvogntogsordningen skal udvides til at omfatte lastbilermed to påhængskøretøjer. Dansk Transport og Logistik har i et indspil til Produktivitetskom-missionen gjort opmærksom på, at det ville gøre det muligt for en bil at transportere to 20-171fods containere frem for i dag kun én.Det har kostet staten 125 mio. kr. i infrastrukturinvesteringer at opgradere vejnettet til detnuværende forsøg med modulvogntog, og i 2013 blev yderligere 30,7 mio. sat af. Skal for-172søget udvides, vil det kræve yderligere investeringer.

En forhøjelse af lastbilers tilladte totalvægt og akseltryk vil give samme type produktivitets-gevinster som modulvogntog. Det vil også kræve investeringer, fordi fx broer skal forstærkesfor at kunne klare en større belastning. Dertil kommer, at tungere lastbiler i modsætning tilmodulvogntogene giver øget vejslid og derfor større vedligeholdelsesudgifter.Produktivitetsgevinsterne skal derfor måles op mod disse ekstra omkostninger, før det be-sluttes at hæve totalvægten.Baggrunden for, at den tilladte totalvægt for tre-akslede lastbiler og syv-akslede vogntog blevhævet, var bl.a., at en cost benefit-analyse fra Vejdirektoratet (2010) vurderede, at produkti-vitetsgevinsterne oversteg de øgede omkostninger.

170171

Vejdirektoratet (2011b) og egne beregninger.Indspillet kan læses på Produktivitetskommissionens hjemmeside.172Her er tale om en engangsinvestering, hvorimod produktivitetsgevinsten opnås hvert år. Vejdirektoratet (2011b) beregner nutids-værdien af forsøget til en halv mia. kr. Fortsættes forsøget efter 2016, vil nutidsværdien blive større.

Analyserapport 2

145

Forslag om, at vægtgrænsen for 6-akslede vogntog blev hævet fra 48 til 50 ton, samt atvægtgrænsen for 7-akslede vogntog blev hævet yderligere fra 53 til 56 ton, blev taget afbordet. En af årsagerne var formentlig, at disse forslag ifølge Vejdirektoratet (2010) villemedføre større omkostninger for det offentlige end de forslag, der blev gennemført.Den cost benefit-analyse, der har ligget til grund for vurderingen af forslagene om højerevægtgrænser for lastbiler, undervurderer formentlig produktivitetseffekten. Det skyldes, atden ikke tager højde for sparede lønomkostninger. Hvis vægtgrænsen øges, skal lastbilenkøre færre gange for at transportere samme mængde gods. Det betyder færre chaufførtimerper ton gods, der transporteres.Der findes ikke nogen studier af, hvor meget virksomhederne kan spare i lønomkostninger.Besparelserne kan være betydelige. De igangværende undersøgelser af de økonomiskekonsekvenser ved at hæve totalvægten for lastbiler yderligere bør derfor tage højde for løn-besparelserne.På den baggrund anbefaler Produktivitetskommissionen, at forslaget om at øge vægtgræn-serne for tre-akslede lastbiler og syv-akslede vogntog genovervejes.

En række aktiviteter er tæt forbundne med landtransportbranchen. Det drejer sig bl.a. omlagervirksomheder, havne og godsterminaler.I Danmark prioriterer vi arbejdsmiljø og sikkerhed højt. Der er almindelig enighed om, at deter vigtigt at undgå arbejdsskader, brandulykker osv. Men indspil til Produktivitetskommissio-nen fra erhvervslivets organisationer peger på, at reguleringen på dette område er mererestriktiv i Danmark end i vores nabolande – og måske også unødigt restriktiv. Det kan173hæmme produktiviteten.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at reguleringen inden for fx arbejdsmiljø,brandkrav og håndtering af gods efterses og så vidt muligt bringes i overensstemmelse medvore nabolandes, hvis det kan ske uden at involvere en sikkerhedsrisiko for medarbejdere ogandre.Ifølge erhvervslivets organisationer er brandkravene til de såkaldte højlagre et eksempel påen uhensigtsmæssig regulering, særligt da disse krav er strengere i Danmark end i Tyskland174og Sverige. Det gør det dyrere at bygge dem herhjemme, og der bliver derfor formentligbygget færre højlagre i Danmark end i vores nabolande. Højlagre er typisk automatiseredeog derfor mere produktive end traditionelle lagerbygninger.Et andet eksempel er, at operatører af godsterminaler og havne er underlagt særligt strengekrav til registrering og håndtering af farligt gods. Herved pålægges operatørerne administra-tive og driftsmæssige ekstraomkostninger, hvilket hæmmer produktiviteten. Det er en dansksærregel, og samme sikkerhedskrav er ikke pålagt de transportvirksomheder, som leverereller afhenter gods til terminalen eller havnen.

I det følgende fremlægges Produktivitetskommissionens konklusioner og anbefalinger vedrø-rende regulering af bygge- og anlægsbranchen.

173174

Se indspil fra Dansk Erhverv, Dansk Transport og Logistik og Dansk Industri på Produktivitetskommissionens hjemmeside.I højlagre stables der gods over otte meters højde fra gulv. De særlige brandkrav for højlagre skyldes, at branden kan sprede sighurtigt i højlagre, da ild søger opad. Omvendt er de automatiserede, og der er derfor kun sjældent personer til stede, og risikoen forpersonskader ved en evt. brand er derfor mindre.

Analyserapport 2

146

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at styrke produktiviteten i bygge- og an-lægsbranchen tager udgangspunkt i følgende forhold:Bygge- og anlægsbranchen fylder meget i dansk økonomi, og branchen leverer etvigtigt input til alle øvrige brancher.Branchen er kendetegnet ved forholdsvis mange små virksomheder, og de størstevirksomheder i Europa har en markant mindre andel af markedet i Danmark i forholdtil fx Sverige.Standardiserede processer og præfabrikerede materialer er mindre udbredte i Dan-mark i forhold til lande, hvor bygge- og anlægsbranchen er internationalt førende.Sagsbehandlingstider for ansøgninger om byggetilladelser varierer betydeligt påtværs af kommuner. Virksomheder, der ønsker at opføre den samme type af byggerii forskellige kommuner, skal søge om særskilt tilladelse hertil i hver enkelt kommune.Det øger omkostningerne ved behandling af byggesager både for den private og denoffentlige sektor og hæmmer mulighederne for at indhøste stordriftsfordele i byggeri-et.Godkendelser af visse byggerier gives først efter et tilsyn, der foretagesefterbygge-riet er færdiggjort. Det kan skabe unødige omkostninger, hvis byggeriet skal ændres.Lovgivningen om autorisationer på el-, vvs- og kloakområdet bidrager til at oprethol-de stive faggrænser, der kan hæmme produktiviteten. Autorisationsordninger kanmed fordel sondre mellem autorisationer til udførelse af rutineprægede installationerog installationer af mere kompliceret art.

Produktivitetskommissionens anbefalinger til at effektivisere og styrke produktivitetsudviklin-gen i bygge- og anlægsbranchen via forbedret regulering er samlet i boksenAnbefalingerpånæste side.Ifølge figur 44 stammede seks procent af værditilvæksten for hele den markedsmæssigeøkonomi i 2012 fra bygge- og anlægsbranchen. Godt ni procent af den private sektors præ-175sterede timer var inden for denne branche. Bygge- og anlægsbranchen fylder såledesmeget i dansk økonomi, selvom krisen efter 2007 ramte branchen forholdsvist hårdt.Produktionen i branchen består primært af vedligeholdelse og nybyggeri, og betydningen af176disse to aktiviteter er vokset over årene. Fremkomsten af parcelhuskvartererne, der isærskete i 1960’erne, indebar et omfattende nybyggeri i den periode. Siden 1980 er aktivitetensteget støt inden for vedligeholdelse, hvilket bl.a. kan tilskrives vedligeholdelsen af disseparcelhuse. Siden 1993 er nybyggeraktiviteten begyndt at stige igen. Finanskrisen betød doget tilbageslag for nybyggeriet.Det er flere større infrastrukturprojekter i støbeskeen, og det er forventeligt, at disse vil påvir-177ke strukturen i branchen over de næste 10-20 år. Byggeriet er en stor branche, og denleverer et vigtigt input til alle andre brancher i økonomien. Det er derfor centralt, at branchenhar en gunstig produktivitetsudvikling.

175176

Se nationalregnskabet hos Danmarks Statistik.Opdelingen er baseret på et skøn, da mange virksomheder udfører alle tre aktiviteter (kilde: Danmarks Statistik (2010)).177Fx Femernbælt-forbindelsen, udvidelse af jernbanenettet og metroudvidelsen i hovedstaden, der er under udførelse, og bygnin-gen af de regionale supersygehuse.

Analyserapport 2

147

For at styrke produktiviteten i bygge- og anlægsbranchen anbefaler Produktivitetskom-missionen, at:Behandlingen af byggesager strømlines, og lovgivningen for autorisationer på el-,vvs- og kloakområdet moderniseres. Det indebærer, at:Ansøgning om byggetilladelse skal foregå efter et kvikskrankeprincip, så virk-somhederne kun skal henvende sig ét sted i kommunen for at indhente allefornødne tilladelser.Der indføres et ”indre marked” for dansk byggeri: Hvis en bestemt type byggerier blevet godkendt til opførelse i én kommune, så er den automatisk godkendttil opførelse i en anden kommune, forudsat den ikke strider mod de relevantelokalplaner og deklarationer.Der indføres en maksimalgrænse for, hvor lang tid kommunerne må bruge påat behandle en byggesag. Grænsen sættes lavere for ukompliceret byggeri, fxparcelhuse, og højere for kompliceret byggeri, fx erhvervsbyggeri.Der åbnes for, at Fødevarestyrelsens og Beredskabsstyrelsens godkendelseraf byggeplaner kan gives på forhånd på baggrund af plantegninger.Fleksibiliteten for autorisationer på el, vvs- og kloakområdet øges, så der åb-nes op for delautorisationer til mere snævre og rutineprægede opgaver. I til-knytning hertil anbefales udvikling af modulopbyggede håndværkeruddannel-ser med henblik på at opbløde stive faggrænser.

Det er dog Produktivitetskommissionens vurdering, at talmaterialet i nationalregnskabet ikkegiver et retvisende billede af produktivitetsudviklingen i branchen. Det skyldes primært defla-teringen, der i et vist omfang fjerner produktivitetsgevinster, når værditilvæksten i kroner ogører omregnes til producerede mængder. I Produktivitetskommissionen (2013) foreslog vi, atder med udgangspunkt i en rapport fra Danmarks Statistik (2010) nedsættes et udvalg meddeltagelse af Danmarks Statistik og repræsentanter fra bygge- og anlægsbranchen medhenblik på at udvikle et bedre statistikgrundlag.Bygge- og anlægsbranchen er forholdsvis fragmenteret, og der er begrænset adgang til denbedste internationale praksis, da de største virksomheder i Europa har en markant mindre178andel af markedet i Danmark i forhold til fx Sverige. Det kan bl.a. skyldes regulerings-mæssige barrierer.I det følgende gennemgås nogle af de væsentlige reguleringsmæssige barrierer for højereeffektivitet inden for byggeriet. Gennemgangen tager udgangspunkt i problemer, som erpåpeget af branchens aktører og interessenter, samt forskellige analyser, der indikerer, atder er et potentiale for at forbedre produktiviteten ved at indføre en smidigere regulering.

178

Se McKinsey (2010).

Analyserapport 2

148

FIGUR 44:BYGGE- OG ANLÆGSBRANCHENS ANDEL AF DEN PRIVATE SEKTOR 1990-2012

Pct.

9876543210

1997

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nybyggeri

Vedligeholdelse179

Vedligeholdelse

Samlet bygge- og anlæg

Note: Andel af markedsmæssig værditilvækst i årets priser. Tal for undergrupperne er kun tilgængelige indtil 2009. Opdelingen påundergrupperne er baseret på et skøn, da mange virksomheder udfører alle tre aktiviteter.Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Byggetilladelser udstedes, når myndighederne har sikret sig, at det planlagte byggeri over-holder tekniske bestemmelser om fx brandsikkerhed, indeklima, afløbsinstallationer mv.,samt at byggeriet overholder lokalplanen. Bygge- og anlægsbranchens erhvervsorganisatio-ner og fagforeninger peger på, at langsommelig byggesagsbehandling er en væsentlig barri-180ere for produktivitetsudviklingen. Også regeringen har med Vækstplan DK påpeget entendens til længere sagsbehandlingstider og et behov for en mere effektiv byggesagsbe-handling.I bygge- og anlægsbranchen vanskeliggøres planlægning og styring af projekterne af sags-behandlingstiden. Det er både et problem for branchen selv, men også for virksomhederne iandre brancher, hvor nyt byggeri eller udvidelser af eksisterende faciliteter kan være grund-laget for at kunne udvikle sin forretning.Den samlede byggesagsbehandling foretages af kommunerne. Det tager tid for kommunen,og en byggetilladelse er derfor pålagt et gebyr. Der er dog stor forskel på både sagsbehand-181lingstid og gebyr fra kommune til kommune. Byggesagsbehandlingen kan finansieres helteller delvist via gebyrerne, og det er den enkelte kommune, der fastlægger, hvordan gebyretberegnes. Virksomheder og borgere bliver derfor mødt af forskellige vilkår i forskellige kom-muner. Regeringen har fremsat et lovforslag, der pålægger kommunerne kun at beregne

179

Som beskrevet i Produktivitetskommissionen (2013) er metoderne til deflatering inden for bygge- og anlæg så usikre, at detanbefales at undgå fastprisberegninger.180Se fx indspil fra Dansk Byggeri og ingeniørforeningen IDA til Produktivitetskommissionen på kommissionens hjemmeside.181Rambøll (2010) undersøger byggesagsgebyrerne og kommunernes omkostninger i forbindelse med byggesagsbehandlingen iotte kommuner. Undersøgelsen viser, at i alle otte kommuner er omkostningen for kommunen større end byggesagsgebyret, medet par enkelte undtagelser inden for visse kategorier. I gennemsnit udgør gebyret 50 procent af omkostningerne.

2012149

Analyserapport 2

gebyret ud fra deres tidsforbrug og en timepris, som kommunerne selv fastlægger. Gebyrer-ne vil dermed blive mere gennemskuelige – om end de stadig vil variere på tværs af kom-munerne.Der er også store forskelle i sagsbehandlingstid på tværs af kommunerne. Fx varierer sags-behandlingstiden for industribyggeri fra 23 dage i den hurtigste kommune til 202 dage i den182langsomste. I forbindelse med førnævnte lovforslag foreslår regeringen, at kommunernepålægges at fastsætte og offentliggøre mål for sagsbehandlingstiden for byggesager, det vilsige uforpligtende servicemål.Siden 2009 har Energistyrelsen offentliggjort kommunernes byggesagsgebyrer en gang omåret og kommunernes byggesagsbehandlingstider hvert halve år. Dette er et vigtigt instru-ment til at sammenligne kommunerne både for virksomheder, borgere, beslutningstagere ogfor kommunerne selv.I 2009 blev lovgivningen ændret, sådan at ukompliceret byggeri – fx parcel- og rækkehuse –kun skal igennem den såkaldtebebyggelsesregulerende byggesagsbehandling.Det vil sige,at denne form for byggeri skal godkendes i forhold til lokalplaner, byplansvedtægter og andregældende deklarationer. Kompliceret byggeri – fx erhvervs- og etagebyggeri – skal ogsåigennem den såkaldtetekniske byggesagsbehandling,der vedrører de rent tekniske krav til183byggeriet, fx energiforbrug, konstruktioner og brandkrav. Disse krav er baseret på nationallovgivning og er således ens på tværs af kommunegrænserne. Det er de enkelte kommuner,der forestår begge typer af sagsbehandling.Det er dog problematisk, at kommunerne ikke har noget direkte incitament til at holde sags-behandlingstiden nede – udover at spare sagsbehandlingstid. De store forskelle på tværs afkommunerne antyder, at der er potentiale for at sænke sagsbehandlingstiden betragteligt.Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at der indføres en maksimalgrænse for bygge-sagsbehandlingstiden på fx 30 dage for ukompliceret byggeri og fx 50 dage for kompliceretbygger.

For alle parter kan byggesagsbehandlingen være en udfordring. For borgeren eller virksom-heden kan det være vanskeligt at overskue alle krav, forhold og betingelser i forbindelsemed ansøgning om en byggetilladelse. På den anden side af skranken hos kommunenspersonale kræver det særlige tekniske kompetencer at behandle en byggesag. Hver enkeltkommune skal fx kunne vurdere, om konstruktionerne er dimensioneret korrekt, og om byg-ningen er konstrueret med den fornødne omtanke for brandsikkerhed og evakuering. Derforkan en byggesag være en langsommelig proces.Der foregår i øjeblikket en indsats for at forbedre byggesagsbehandlingen ved at digitalisereansøgningsprocessen både for borgere og virksomheder. Arbejdet tager udgangspunkt i etpilotprojekt fra 2009 til 2012 igangsat af Energistyrelsen i samarbejde med KL og seks kom-muner. Ud fra erfaringerne fra dette pilotprojekt er KL i færd med at udvikle et digitalt ansøg-ningssystem, Byg og Miljø, der efter planen bliver udrullet i første kvartal af 2014 i næstenalle landets kommuner. Det er frivilligt, om kommunerne vil tage værktøjet til sig, men næ-sten alle kommuner har givet tilsagn. Digitaliseringen vil bidrage til en mere ensartet ogoverskuelig sagsbehandling.Ifølge KL er der i dag fejl eller mangler i mere end halvdelen af ansøgningerne. En it-styretproces, hvor ansøgeren kommer igennem alle nødvendige trin i byggesagen, vil forhåbentlig184

182183

Byggesagsgebyrer og behandlingstider kan findes på Energistyrelsens hjemmeside.Formelt vil det sige, at et ukompliceret byggeri kun skal behandles efter bygningsreglementets kapitel 1 og 2, mens et kompliceretbyggeri skal behandles efter alle 8 kapitler.184Se opslaget ”Byggesagsansøgninger er fyldt med fejl og mangler” (15.10.12) på KL’s hjemmeside.

Analyserapport 2

150

reducere antallet af fejl betragteligt. Desuden vil sagsbehandlerne have muligheden for atarbejde digitalt med sagerne – blandt andet ved hjælp af deres digitale sagsbehandlingssy-stemer.Det er kun selve ansøgningen, der digitaliseres. Den egentlige byggesagsbehandling vil efter2014 foregå på nogenlunde samme vis, om end overgangen til digitale dokumenter vil smi-diggøre arbejdet. Det må på nuværende tidspunkt anses for urealistisk at digitalisere helebyggesagsprocessen. Selve sagsbehandlingen omfatter normalt en lang række forskelligelove, hvor en subjektiv vurdering er nødvendig. En fuldt digitaliseret byggesagsbehandling vilkræve, at lovenes tekst bliver gennemgribende forenklet og præciseret med henblik på atkunne anvende dem til digital sagsbehandling.Produktivitetskommissionen anbefaler, at det sikres, at den digitale byggeansøgning kom-mer til at fungere efter et kvikskranke-princip. Det vil betyde, at virksomhederne kun skalhenvende sig ét sted for at indhente alle de fornødne tilladelser. Regeringen nedsatte i 2012en arbejdsgruppe, der skulle komme med forslag til at forbedre den kommunale byggesags-185behandling. Arbejdsgruppens afrapportering i en rapport fra Energistyrelsen (2012) rede-gør for, hvordan indførelsen af kvikskranker vil effektivisere byggesagsbehandlingen.Den nuværende organisering af byggesagsbehandlingen kræver som nævnt, at der i samtli-ge 98 kommuner findes de fornødne kompetencer til at foretage den ofte komplicerede tek-niske sagsbehandling. I kommuner, der kun sjældent modtager ansøgninger om større byg-geprojekter, kan det være svært at opbygge og vedligeholde sådanne kompetencer. På denbaggrund kunne man overveje en af følgende muligheder eller en kombination heraf: For detførste at understøtte kommunernes mulighed for at indgå frivillige aftaler om at overføre dentekniske byggesagsbehandling til en nærliggende kommune i henhold til reglerne om forplig-tende samarbejde mellem kommuner. For det andet – og eventuelt kombineret med denførste mulighed – at opbygge et statsligt organ, der varetager den tekniske byggesagsbe-handling for de kommuner, der anmoder om det, eller som ikke har overholdt de maksimalebehandlingsfrister for byggesagerne i et antal perioder i træk.

Et kompliceret byggeri, fx en kontorbygning, skal igennem en teknisk godkendelse i denkommune, hvor det opføres. Et byggefirma, der vil opføre identiske byggerier i to forskelligekommuner, skal derfor igennem en teknisk byggesagsbehandling to gange. Det betyder togebyrbetalinger for byggefirmaet og dobbeltarbejde for de kommunalt ansatte.Samtidig kan sagsbehandlingen i praksis variere fra kommune til kommune, således at byg-gefirmaet kan få uforbeholden tilladelse et sted, og krav om modifikationer af byggeriet –selvom det drejer sig om det samme byggeri. Forskellige krav fra kommune til kommune kanhæmme brugen af typebyggeri. Derved går byggebranchen glip af produktivitetsgevinster.McKinsey (2010) redegør for, at standardiserede processer og præfabrikerede materialer erlangt mere udbredt i lande, hvor bygge- og anlægsbranchen er internationalt førende. Enårsag er, at Danmark har færre større virksomheder inden for byggeriet. En anden årsag kanvære, at det nuværende system med langvarig kommunal behandling af byggetilladelserhæmmer standardisering og stordrift i byggebranchen.Gevinsten ved gentagelser er simpelthen mindre til stede i Danmark, da mange byggevirk-somheder i et vist omfang ’begynder forfra’ ved hvert nyt projekt. McKinsey (2010) vurderer,

185

Arbejdsgruppens forslag findes i Energistyrelsen (2012).

Analyserapport 2

151

at det er muligt at reducere omkostningerne i forbindelse vedligeholdelsesarbejder med op til18660 procent, når antallet af gentagelser stiger.Det er et problem, at det samme byggeri skal igennem flere byggesagsbehandlinger, hvisdet skal opføres i flere kommuner. Produktivitetskommissionen anbefaler derfor, at der etab-leres et ’indre marked’ for dansk byggeri. Dette kan gøres ved at indføre typegodkendelser,hvorved et byggeri automatisk vil opnå en teknisk godkendelse i alle kommuner, når det førsthar været igennem én teknisk byggesagsbehandling.Hvis en virksomhed har et byggeri i én kommune og ønsker at opføre et identisk byggeri i enanden kommune, så er det den første kommunes ansvar at redegøre overfor den andenkommune, at byggeriet er godkendt i en teknisk byggesagsbehandling. Det anbefales atindføre en maksimumsgrænse for, hvor lang tid det må tage at overføre godkendelsen mel-lem kommuner.I Danmark opføres der som sagt relativt lidt standardbyggeri. Det har negativ indflydelse påproduktivitetsudviklingen, jf. McKinsey (2010). Indførelse af typegodkendelser kan åbne opfor øget brug af standardisering i branchen.Standardisering og gevinster ved gentagelser kan desuden øges via større offentlige udbud.Potentialet ved at gennemføre større, gennemtænkte offentlige udbud gennemgås i enkommende rapport fra Produktivitetskommissionen.

Nogle byggerier skal efter færdiggørelse have en godkendelse efter anden lovgivning. Detgælder fx højlagre, hvor flugtveje først godkendes af brandmyndigheder, efter byggeriet erfærdiggjort, jf. beredskabslovgivningen. Det gælder ligeledes for køkkener mv., hvor Fødeva-restyrelsen først godkender den færdige bygning, jf. fødevarelovgivningen. I dag risikerer envirksomhed dermed at skulle foretage ændringer af et nyligt færdiggjort byggeri, fordi tilsynetsker,efterbyggeriet er opført.Det ville være hensigtsmæssigt, hvis byggerier, der skal godkendes af Fødevarestyrelseneller Beredskabsstyrelsen, kan få en forhåndsgodkendelse på baggrund af plantegninger,således at efterfølgende bygningsændringer undgås. Produktivitetskommissionen anbefalerderfor, at det skal være muligt at få forhåndsgodkendt brandsikkerheden, det vil sige fx pla-cering af flugtveje, ud fra en plantegning. En efterfølgende kontrol skal således alene sikre,at bestemmelserne i forhåndsgodkendelsen er overholdt. Dermed undgås efterfølgendebygningsændringer i alle situationer, hvor virksomhederne har efterlevet kravene i forhånds-godkendelsen.

Der er behov for at modernisere lovgivningen for autorisationer på el-, vvs- og kloakområdet.Det er ofte et problem, at udførende håndværkere ikke må lave snævre, rutineprægede op-gaver, der falder uden for deres autorisation. Ved mange byggerier ville det være en fordel,hvis fx simpelt el-arbejde kunne foretages af håndværkere uden fuld autorisation på det på-gældende område.Regeringens konkurrencepolitiske udspil adresserer denne problemstilling. I forlængelseheraf gennemfører Sikkerhedsstyrelsen i 2013 et projekt, der har til formål at udforme lov-187forslag til en moderniseret autorisationsordning for el, vvs og kloak.

186

Inden for andre områder er der flere eksempler i den akademiske litteratur på gevinster ved gentagelser. Se fx Benkard (2004)(bygning af flyvemaskiner), Thornton og Thompson (2001) (bygning af skibe) og Kellogg (2009) (værdien af gentaget samarbejdeinden for olieindustrien).187Se Sikkerhedsstyrelsens resultatkontrakt, april 2013.

Analyserapport 2

152

Som indspil til dette arbejde anbefaler Produktivitetskommissionen, at der åbnes op for del-autorisationer til rutineprægede opgaver på el, vvs- og kloakområdet. Ud over at sænke om-kostningerne for byggeriets parter vil det også øge konkurrencen mellem de udførendehåndværkere. I tilknytning hertil anbefales udvikling af modulopbyggede håndværkeruddan-nelser med henblik på at opbløde stive faggrænser.

Analyserapport 2

153

Analyserapport 2

154

Acemoglu, D., Aghion, P., & Zilibotti, F. (2006). Distance to Frontier, Selection, andEconomic Growth, vol. 4(1).Journal of the European Economic Association.Aghion, P., & Griffith, R. (2005).Competition and Growth: Reconciling Theory and Evidence.The MIT Press.Aghion, P., Akcigit, U., & Howitt, P. (2013a). What do we learn from schumpeterian growthTheory.Working Paper 18824.Aghion, P., Bloom, N., Blundell, R., Griffith, R., & Howitt, P. (2005). Competition andInnovation: An Inverted U Relationship.Quarterly Journal of Economics.Aghion, P., Howitt, P., & Prantl, S. (2013b).Patent Rights, Product Market Reforms, andInnovation.Aghion, P., Richard Blundell, R. G., Howitt, P., & Prantl, S. (2009). The Effects of Entry onIncumbent Innovation and Productivity.The Review of Economics and Statistics,91(1),s. 20-32.Alcalá, F., & Ciccone, A. (2004). Trade and productivity.The Quarterly Journal ofEconomics, 119.2,s. 613-646.Allen, C., Gasiorek, M., & Smith, A. (1998). European Single Market: How the programmehas fostered competition.Economic Policy 27,s. 441-486.Andersen, A. L., & Spange, M. (2012). Produktivitetsudviklingen i Danmark.NationalbankensKvartalsoversigt, 1. kvartal, del 2,s. 1-55.Andersen, T. B., & Dalgaard, C.-J. (2011). Flows of people, flows of ideas, and the inequalityof nations.Journal of Economic Growth 16.1,s. 1-32.Anderson, J. E., & Wincoop, E. V. (2004). Trade costs.Journal of Economic Literature, Vol.42, No. 3. (Sep., 2004),s. 691-751.Arnold, J. M., Javorci, B. S., & Mattoo, A. (2011). Does services liberalization benefitmanufacturing firms?: Evidence from the czech republic.Journal of InternationalEconomics 85.1,s. 136-146.Arnold, J., Nicoletti, G., & Scarpetta, S. (2008).Regulation, Allocative Efficiency andProductivity in OECD Countries: Industry and Firm-Leevel Evidence.OECDEconomics Department Working Papers, No. 616, OECD Publishing.Baldwin, J., & Gu, W. (2008). Firm turnover and productivity growth in the Canadian retailtrade sector.Economic Analysis Research Paper Series.Baldwin, R. (2009).The great trade collapse: Causes, Consequences and Prospects.CEPR.Barone, G., & Cingano, F. (2011). Service regulation and growth: Evidence from OECDcountries.The Economic Journal, 121 (September),s. 931–957.Bartelsman, E. J. (2013).ICT, Reallocation and Productivity.European Commission.Bartelsman, E. J., Gautier, P. A., & Wind, J. d. (2010). Employment Protection, TechnologyChoice, and Worker Allocation.Tinbergen Institute Discussion Paper.Basker, E. (2007). The causes and consequenses of Walmart's growth.Journal of economicperspectives,s. 177-198.Bassanini, A., Nunziata, L., & Venn, D. (2009).Job protection legislation and productivitygrowth in OECD countries.CEPR, CES, MSH.Baumol, W. J., Panzar, J. C., & Willig, R. D. (1982).Contestable Markets and the Theory ofIndustry Structure.Harcourt College Pub.Benkard, C. L. (2004). A dynamic analysis of the market for wide-bodied commercial aircraft.The Review of Economic Studies.Bernard, A. B., & Jensen, J. B. (2004a). Exporting and Productivity in the USA.OxfordReview of Economic Policy 20.3,s. 343-357.Bernard, A. B., & Jensen, J. B. (2004b). Why some firms export.Review of Economics andStatistics 86.2.

Analyserapport 2

155

Bjerrum, V. D. (4.. Juli 2009). Butikskæder kobler sig nu på e-handlen.Berlingske Business.Bloom, N., & Reenen, J. V. (2007). Measuring and explaining management practices acrossfirms and countries.The Quarterly Journal of Economics 122.4,s. 1351-1408.Blundell, R., Griffith, R., & Reenen, J. v. (1999). Market Share, Market Value and Innovationin a Panel of British Manufacturing Firms.Review of Economic Studies, 66,s. 529-554.Borchert, I., Gootiiz, B., & Mattoo, A. (2012a). Guide to the services trade restrictionsdatabase.World Bank Policy Research Working Paper 6108.Borchert, I., Gootiiz, B., & Mattoo, A. (2012b). Policy barriers to international trade inservices: evidence from a new database.World Bank Policy Research WorkingPaper 6109.Borchsenius, V., Malchow-Møller, N., Munch, J. R., & Skaksen, J. R. (2010). Internationaltrade in services: evidence from Danish micro data.Nationaloekonomisk Tidsskrift148.1,s. 86-107.Bourlès, R., Cette, G., Lopez, J., Mairesse, J., & Nicoletti, G. (2010). Do product marketregulations in upstream sectors curb productivity growth? Panel data evidence forOECD countries.NBER Working Paper 16520.Buccirossi, P., Ciari, L., Duso, T., Spagnolo, G., & Vitalek, C. (2012). Competition Policy andProductivity Growth: An Empirical Assessment.Review of Economics and Statistics,just accepted.BusinessWeek. (11. Oktober 2004). Voices of Innovation: Steve Jobs.Carrefour. (2011). Financial Report.Cheshire, P. C. (2011). Evaluating the effects of planning policies on the retail sector: or dotown centre first policies deliver the goods?SERC Discussion Paper 66.Choquette, E., & Meinen, P. (2012).Export Spillovers: Opening the black box.38th AnnualConference of the European International Business Academy (EIBA).Conway, P., & Nicoletti, G. (2006).Product market regulation in the non-manufacturingsectors of OECD countries: Measurement and highlights.Economics DepartmentWorking Papers No. 530, OECD.Conway, P., De Rosa, D., Nicoletti, G., & Steiner, F. (2006).Regulation, competition andproductivity convergence.OECD Economics Department Working Paper No.509.Coop Danmark A/S. (2011).Årsrapport.Copenhagen Economics. (2005).Market Opening in Network Industries for the EuropeanCommission.Copenhagen Economics. (2008).Hvorfor kan svenske Posten omdele breve billigere endPost Danmark?Copenhagen Economics. (2010).Impacts of EU Outward FDI.Copenhagen Economics.Copenhagen Economics. (2013a).Barriers to productivity growth in business services.Copenhagen Economics. (2013b).Regulation and Productivity in the Private ServiceSectors.Copenhagen Economics. (2013c).Productivity gains in Danish network industries.Copenhagen Economics. (2013d).Barriers to productivity growth in the retail sector .Dahl, M. S., & Stamhus, J. (2013).Økonomiske effekter af konkurrenceklausuler.Institut forØkonomi og Ledelse, Aalborg Universitet.Dalgaard, C.-J. (2012).Vækstacceleration: Hvor ligger overliggeren?København:Københavns Universitet og Produktivitetskommissionen.Damgaard, J. (2011).Productivity Spillovers from FDI: Ownership Structures, Domestic FirmCharacteristics, and FDI Characteristics.Working Paper - Danmarks Nationalbank.DAMVAD. (2013).Standarder som værdiskaber i danske virksomheder.Danmarks Apotekerforening. (2011).Lægemidler i Danmark 2011, s. 70.Danmarks Statistik. (2010).Dokumentation og international benchmarking af bygge- oganlægsstatistikken.København: Danmarks Statistik.Dansk Erhverv. (2012).Lønkorrektion af priser.Dansk Supermarked A/S. (2011).Årsrapport.De Loecker, J. (2011). Product differentiation, multiproduct firms, and estimating the impactof trade liberalization on productivity.Econometrica 79.5,s. 1407-1451.

Analyserapport 2

156

Debaere, P., Görg, H., & Raff, H. (2013). Greasing the wheels of international commerce:how services facilitate firms’ international sourcing.Canadian Journal of Economics,Volume 46, Issue 1, February,s. 78–102.Dee, P., & McNaughton, A. (2011). Promoting domestic reforms through regionalism.ADBIworking paper series, No. 312.Dee, P., Francios, J., Manching, M., Norberg, H., Nordås, H. K., & Tongeren, F. v. (2001).The Impact of Trade Liberalization on Jobs and Growth.OECD Trade Policy Papers,No. 107.Deloitte. (2008).International Rekrutering. Task force til identifikation og forenkling afbarrierer ved rekrutering af udenæandsk arbejdskraft.Deloitte.Den australske Produktivitetskommission. (2011).Economic Structure and Performance ofthe Australian Retail Industry.Canberra: Australian Government ProductivityCommission.Det Økonomiske Råds Sekretariat. (2005).Konkurrencens betydning for vækst -Baggrundsnotat vedr. Dansk Økonomi, efterår 2005, kapitel II.København: DetØkonomiske Råds Sekretariat.Detailhandelsforum. (2012).Detailhandlen i Danmark - gode rammer for indkøb indenforrimelig afstand.Detailhandelsforum for Erhvervs- og Vækstministeriet.Directorate-General for Economic and Financial Affairs. (2013).European Economy - MarketFunctioning in Network Industries - Electronic Communications, Energy andTransport.European Commission.DJØF; Danske Sælgere; IDA; Kommunikation og Sprog; Ledernes Hovedorganisation;Dansk Magisterforening; Merkantilt Forum; Dansk Merkonomforening; Prosa.(2004).Resultat af undersøgelse om virkningerne af kunde-, konkurrence- ogkombinations –klausuler.DØRS. (2009). Danmark og Euroen. I DØRS,Dansk Økonomi.DØRS. (2010).Dansk Økonomi, Efterår 2010, Konjunkturvurdering ogProduktivitetsudviklingen.De Økonomiske Råd.Eichengreen, B. (2008).The European economy since 1945: Coordinated capitalism andbeyond.Princeton University Press.Energistyrelsen. (2012).Afrapportering fra arbejdsgruppen om effektivbyggesagsbehandling.København: Energistyrelsen og Arbejdsgruppen om effektivbyggesagsbehandling.Erhvervs- og Vækstministeriet. (2012).Vækst og produktivitet i danske virksomheder.Erhvervs- og Vækstministeriet.Felbermayr, G. J., & Yalcin, E. (December 2011). Export Credit Guarantees and ExportPerformance: An Empirical Analysis for Germany.Ifo Working Paper No. 116.Feyrer, J. (2009a). Distance, trade, and income–The 1967 to 1975 closing of the Suez Canalas a natural experiment.National Bureau of Economic Research.Feyrer, J. (2009b). Trade and Income--Exploiting Time Series in Geography.NationalBureau of Economic Research.Fødevarestyrelsen. (2012).Vejledning om egenkontrol i fødevarevirksomheder.Ministerietfor Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.Foster, L., Haltiwanger, J. D., & Krizan, C. J. (2006). Market selection, reallocation, andrestructuring in the US retail trade sector in the 1990s.The Review of Economicsand Statistics 88.4,s. 748-758.Foster, L., Haltiwanger, J., & Krizan, C. (2001). Aggregate Productivity Growth: Lessonsfrom Microeconomic Evidence. INew Developments in Productivity Analysis(s. 303-372). University of Chicago Press.Foster, L., Haltiwanger, J., & Krizan, C. J. (2006). Market selection, reallocation, andrestructuring in the US retail trade sector in the 1990s.The Review of Economicsand Statistics 88.4,s. 748-758.Francois, J., & Hoekman, B. (2010). Services trade and policy.Journal of EconomicLiterature, Vol. 48, No. 3, s. 642-692.Gáková, Z., & Dijkstra, L. (2008). Labour mobility between the regions of the EU-27 and acomparison with the USA.European Union Regional Policy 2.

Analyserapport 2

157

Garmaise, M. J. (2009). Ties that Truly Bind: Noncompetition Agreements, ExecutiveCompensation, and Firm Investment.The Journal of Law, Economics, &Organization, Vol. 27, No. 2,,s. 376-425.Gilbert, R. (2006). Looking for Mr. Schumpeter: Where Are We in the Competition-Innovationdebate? IInnovation Policy and the Economy, Vol. 6(s. 159-213). The MIT Press.Gilson, R. J. (1999). The Legal Infrastructure of High Technology Industrial Districts: SiliconValley, Route 128, and Covenants Not to Compete.”.New York University LawReview 74(3),s. 575–629.Girma, S., Greenaway, A., & Kneller, R. (2004). Does exporting increase productivity? Amicroeconometric analysis of matched firms.Review of International Economics12.5,s. 855-866.Gordon, R. J. (2004). Why was Europe left at the station when America's productivitylocomotive departed?National Bureau of Economic Research, No. w10661.Görg, H., & Greenaway, D. (2004). Much ado about nothing? Do domestic firms reallybenefit from foreign direct investment?The World Bank Research Observer 19.2,s.171-197.Görg, H., Henry, M., & Strobl, E. (2008). Grant support and exporting activity.The review ofeconomics and statistics 90.1,s. 168-174.Griffith, R., & Harmgart, H. (2008). Supermarkets and Planning Regulation.CEPRDiscussion Papers 6713.Griffith, R., Harrison, R., & Simpson, H. (2010). Product Market Reform and Innovation in theEU.Scandinavian Journal of Economics, 112(2),s. 389-415.Grossman, G. M., & Rossi-Hansberg, E. (2008). Trading tasks: A simple theory of offshoring.American Economic Review 98.5.Gust, C., & Marquez, J. (2004). International comparisons of productivity growth: The role ofinformation technology and regulatory practices.Labour Economics, vol. 11(1).Haskel, J., & Sadun, R. (2012). Regulation and UK Retailing Productivity: Evidence fromMicrodata.Economica, 79,s. 425-448.Hausmann, R., Pritchett, L., & Rodrik., D. (2005). Growth accelerations.Journal of EconomicGrowth 10.4, s. 303-329.Hayakawa, K., Machikita, T., & Kimura, F. (2012). Globalization And Productivity: A SurveyOf Firm Level Analysis.Journal of Economic Surveys 26.2,s. 332-350.Hijzen, A., Jean, S., & Mayer, T. (2011). The effects at home of initiating production abroad:evidence from matched French firms.Review of World Economics 147.3,s. 457-483.Hiller, S. (2011). The export promoting effect of emigration: Evidence from Denmark.FIW -Working Paper.ILO. (2006).Non-Competition Clauses (covenants not to compete) in Labour Contracts.Paris.Jacobsen, R. H. (2011).Effektvurdering af virksomheders anvendelse af standarder.CEBR.Jacobsen, R. H., & Junge, M. (2007).Analyse af standarders betydning for den økonomiskevækst.CEBR.Jacobsen, R. H., Junge, M., & Skaksen, J. R. (2011).Højtuddannede indvandreres bidrag tildet danske samfund.CEBR.Jones, B. F., & Olken, B. A. (2008). The anatomy of start-stop growth.The Review ofEconomics and Statistics 90.3,s. 582-587.Kalinova, B., Palerm, A., & Thomsen, S. (2010). OECD's FDI Restrictiveness Index: 2010Update.OECD.Kangasniemi, M. e. (2012). The economic impact of migration: productivity analysis for Spainand the UK.Journal of Productivity Analysis 38.3,s. 333-343.Kaplan, S. N., & Strömberg, P. (2008). Leveraged buyouts and private equity.Journal ofEconomic Perspectives, vol. 22 (4).Kellogg, R. (2009). Learning by drilling: Inter-firm learning and relationship persistence in thetexas oilpatch.NBER working paper.Kinoshita, Y. (2012).Denmark’s External Competitiveness and Price Level.IMF.

Analyserapport 2

158

Kirchner, C. (2011).Rail Liberalization Index - Market opening: comparison of the railmarkets of the Member States of the European Union, Switzerland and Norway.IBMGlobal Business Services.Kleven, H. J., Landais, C., Saez, E., & Schultz, E. (2013). Migration and Wage Effects ofTaxing Top Earners: Evidence from the Foreigners’ Tax Scheme in Denmark.NBERWorkings Paper 18885.Knudsen, J. V. (15. April 2011). Lidl runder 2,5 mia. kr.Dansk Handelsblad.Knudsen, J. V., & Carstensen, N. H. (5.. Maj 2012). Fakta overhaler Kvickly og SuperBest iår.Dansk Handelsblad.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen . (2008).Rapport fra udvalget om ændring affusionskontrolreglerne.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. (2011).Dagligvaremarkedet - Konkurrence- ogForbrugeranalyse 06/2011.København: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. (2012).Rapport fra konkurrencelovsudvalget.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. (2013).Konkurrencen på bankmarkedet forprivatkunder - Konkurrence og forbrugeranalyser 01.København: Konkurrence- ogForbrugerstyrelsen.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. (2013).Sammenligning af priser mellem lande.Konkurrencestyrelsen. (2008).Konkurrenceredegørelse.Konkurrencestyrelsen. (2010).Konkurrencekultur.Kox, H. L., & Nordås, H. K. (2009).Regulatory Harmonization and Trade in Services:Volumes and Choice of Mode.CPB Netherland's Bureau for Economic PolicyAnalysis.Kox, H., & Lejour, A. (2005). Regulatory Heterogeneity as Obstacle for International ServiceTrade.CPB Discussion Paper.Kox, H., Lejour, A., & Verweij, G. (2009).Regulatory barriers in business and transportservices trade.CPB Netherland's Bureau for Economic Policy Analysis.Levinsohn, & Petrin. (2003). Estimating Production Functions Using Inputs to Control forUnobservables.Review of Economic Studies, Vol. 70 Nr. 2.Ma, T.-C. (2011). The effect of competition law enforcement on economic growth.Journal ofCompetition Law and Economics 7.2, s. 301-334.Malchow-Møller, N., Markusen, J. R., & Schjerning, B. (2013). Foreign Firms, DomesticWages.Scandinavian Journal of Economics.Malchow-Møller, N., Munch, J. R., & Skaksen, J. R. (2011a).DanmarksKvalifikationsbalance.København: Rockwool Fondens Forksningsenhed ogGyldendal A/S.Malchow-Møller, N., Munch, J. R., & Skaksen, J. R. (2013). Services Trade, Goods Tradeand Productivity Growth: Evidence from a Population of Private Sector Firms.Malchow-Møller, N., Munch, J., & Skaksen, J. R. (2011b). Do foreign experts increase theproductivity of domestic firms?IZA Working Paper.Marx, M., Singh, J., & Fleming, L. (2011).Regional Disadvantage? Non-competes and BrainDrain.MIT Sloan School of Management.Marx, M., Strumsky, D., & Fleming, L. (2009). Mobility, Skills, and the Michigan Non-competeExperiment.Management Science, vol. 55(6).McCloughan, P., Lyons, S., & Batt, W. (2007). The Effectiveness of Competition Policy andthe Price-Cost Margin: New Econometric Evidence.London Economics workingpapers.McGowan, M. A., & Jamet, S. (2012).Sluggish Productivity Growth in Denmark: The UsualSuspects?OECD Economics Department Working Papers, No. 975, OECDPublishing.McKinsey (2010). (2010).Creating Economic Growth in Denmark Through Competition.Copenhagen, November : McKinsey.McKinsey Copenhagen. (2010).Creating Economic Growth in Denmark ThroughCompetition.McKinsey & Company.Meinen, P. (2013). Productivity and Exporting Dynamics in the Face of Trade Liberalization.Working Paper, Aarhus Universitet.

Analyserapport 2

159

Melitz, M. J. (2003). The impact of trade on intra industry reallocations and aggregateindustry productivity.Econometrica, Volume 71, Issue 6, November, s. 1695–1725.Miljøministeriet; By- og Landskabsstyrelsen;. (2010).Vejledning omdetailhandelsplanlægning.Miljøministeriet; Naturstyrelsen. (2006).Betænkning fra Udvalget for Planlægning ogDetailhandel.Minondo, A. (2007). The disappearance of the border barrier in some European Unioncountries’ bilateral trade.Applied Economics 39.1,s. 119-124.Møllgaard, P. (2006). Konkurrencelovgivningen i Danmark : Mål og virkning.ErhvervsjuridiskTidsskrift, Nr. 4,s. 316-325.Møllgaard, P. (2012). Konkurrence og konkurrencepolitik.I: Jubilæumsskrift: De ØkonomiskeRåd,s. 229-239.Molnár, M., & Bottini, N. (2010).How Large are Competitive Pressures in Services Markets.OECD Journal.Monteagudo, J., Rutkowski, A., & Lorenzani, D. (2012).The economic impact of the ServicesDirective: A first assessment following implementation.European Commission,Economic Papers no. 456.Munch, J. R., & Skaksen, J. R. (2008). Human capital and wages in exporting firms.Journalof International Economics 75.2,s. 363-372.Munch, J. R., & Skaksen, J. R. (2009). Specialization, outsourcing and wages.Review ofWorld Economics 145.1,s. 57-73.Navaretti, G. B., Castellani, D., & Disdier, A.-C. (2010). How does investing in cheap labourcountries affect performance at home? Firm-level evidence from France and Italy.Oxford Economic Papers 62.2,s. 234-260.Nickell, S. J. (1996). Competition and Corporate Performance.Journal of Political Economy,Vol. 104, No. 4,s. 724-746.Nicoletti, G., & Scarpetta, S. (2005). Regulation and Economic Performance: Product MarketReforms and Productivity in the OECD.OECD Economics Department WorkingPapers, No. 460.Noguer, M., & Siscart, M. (2005). Trade raises income: a precise and robust result.Journalof International Economics 65.2,s. 447-460.Nordås, H. K., & Kox, H. (2009). Quantifying Regulatory Barriers to Services Trade.OECDTrade Policy Papers No. 85.OECD. (2003).The Sources of Economic Growth in OECD Countries.OECD.OECD. (2012).Import Competition, Domestic Regulation and Firm-Level Productivity Growthin the OECD.OECD.OECD. (2013).OECD Code of Liberalisation of Capital Movements.OECD.Ortega, F., & Peri, G. (2012). The effect of trade and migration on income.National Bureauof Economic Research No. w18193.Orth, F. M. (2012). Productivity dynamics and the role of "big-box" entrants in retailing.IFNarbejdspapir nr. 898.Pacchioli, C. (2011). Is the EU Internal Market Suffering from an Integration Deficit?CEPSWorking Documents.Park, S.-H., & Chan, K. S. (1989). A cross-country input-output analysis of intersectoralrelationships between manufacturing and services and their employmentimplications.World Development, Vol. 17, No. 2,, s. 199-212.Parrotta, P., Pozzoli, D., & Pytlikova, M. (2012).Does labor diversity affect firm productivity?IZA Discussion Paper no. 6973, Aarhus Universitet.Peri, G. (2012). The effect of immigration on productivity: Evidence from US states.Reviewof Economics and Statistics 94.1,s. 348-358.Produktivitetskommissionen. (2013).Danmarks produktivitet - hvor er problemerne?Analyserapport 1.Qian, Y. (2007). Do national Patent Laws stimulate domestic innovation in a global patentingenviroment?The Review of Economics and Statistics 89(3),s. 436-453.Quartz+co. (2011).Effektivisering af DSB.Rambøll. (2010).Erhvervs- Og Byggestyrelsen Konsulentundersøgelse AfByggesagsgebyrer.

Analyserapport 2

160

Reglab. (2012).Flere udenlandske vidensarbejdere til Hovedstadsregionen.Reglab.Rigsrevisionen. (2012).Notat til Statsrevisorene om beretning om Trafikministerietshåndtering af kontrakten med ARRIVA.Sadun, R. (2011). Does Planning Regulation Protect Independent Retailers.HBS, NBER.Samila, S., & Sorenson, O. (2011). Noncompete Covenants: Incentives to Innovate orImpediments to Growth.Management Science, Vol. 57, No. 3,s. 425–438.Schivardi, F., & Viviano, E. (2010). Entry Barriers in Retail Trade.The Economic Journal, vol.121,s. 145-170.Schmitz, J. A. (2005). What Determines Productivity? Lessons from the Dramatic Recoveryof the U.S. and Canadian Iron Ore Industries Following Their Early 1980s Crisis.Journal of Political Economy, University of Chicago Press, vol. 113(3),s. 582-625.Smeets, V., & Warzynski, F. (2010).Learning by Exporting, Importing Or Both?: EstimatingProductivity with Multi-product Firms, Pricing Heterogeneity and the Role ofInternational Trade.Aarhus School of Business, Department of Economics.Stuart, T., & Sorenson, O. (2003). Liquidity events and the geographical distributeon ofentrepreneurial activity.Administrative Science Quarterly, 48(2),s. 175-201.Svenska Lokaltrafikföreningen. (2002).Public transport in Sweden - co-ordination andcompetition.Syverson, C. (2011). What Determines Productivity?Journal of Economic Literature, vol.49(2).The Boston Consulting Group. (2009).Øget Konkurrenceudsættelse af jernbanesektoren.The Handbook of Competition Enforcement Agencies.(2012). Global Competition Review.Thornton, R. A., & Thompson, P. (2001). Learning from experience and learning from others:An exploration of learning and spillovers in wartime shipbuilding.AmericanEconomic Review.Van Reenen, J. (2011). Does competition raise productivity through improving managementquality?International journal of industrial organization, 29 (3), s. 306-316.Vejdirektoratet. (2011).Evaluering af forsøg med modulvogntog - danske erfaringer.Vejdirektoratet. (2011b).Slutrapport. Bilag 9B: Samfundsøkonomiske beregningsresultater.Vejdirektoratet.Vejdirektoratet og Trafikstyrelsen. (2010).Forslag om forhøjelse af lastbilers tilladtedrivakseltryk og totalvægt. Belysning af konsekvenser.Vejdirektoratet.Vogel, A. (2011). Exporter performance in the German business services sector.TheService Industries Journal, Vol. 31, No. 7, May, s. 1015–1031.Wagner, J. (2006). Exports, foreign direct investment, and productivity: Evidence fromGerman firm level data.Applied Economics Letters 13.6,s. 347-349.Wagner, J. (2011). Offshoring and firm performance: Self-selection, effects on performance,or both?Review of World Economics 147.2,s. 217-247.Wagner, J. (2012). International trade and firm performance: a survey of empirical studiessince 2006.Review of World Economics 148.2,s. 235-267.Walmart. (2011). Financial Report.Wilberforce, R., Alan, C., & Elles, N. (1966).The Law of Restrictive Practices andMonopolies.London: Sweet and Maxwell.Økonomi- og Erhvervsministeriet. (2007).Danmark på de globale markeder.Økonomi- og Erhvervsministeriet. (2011).Internationale virksomheder i Danmark.Økonomi-og Erhvervsministeriet.Økonomi- og Indenrigsministeriet. (2010b).Kommissorium for detailhandelsforum.København: Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Analyserapport 2

161