TRU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 315: Grund- og nærhedsnotater om: Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om gennemførelsen af det fælleseuropæiske luftrum (omarbejdning) og Kommissionens forslag til ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 216/2008 for så vidt angår flyvepladser, lufttrafikstyring og lufttrafiktjenester

Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens forslag tilEuropa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) om gen-nemførelsen af det fælleseuropæiske luftrum (omarbejd-ning)KOM(2013) 4101. ResuméKommissionen fremsatte den 11. juni 2013 den såkaldte SES II+-pakke, herunder forslag til en omarbejdning af forordning om gen-nemførelsen af det fælles europæiske luftrum.Forslaget indeholder regler, der skal styrke implementeringen af detfælles europæiske luftrum (SES), der blev lanceret af EU i 2004 og2009 med lovpakkerne SESI og II.Med SESII+pakken foreslår Kommissionen bl.a., at de nationale til-synsmyndigheder skal være fuldt institutionelt adskilt og finansieltuafhængige fra luftfartstjenesteudbyderne. Det foreslås, at visse støt-tetjenester til lufttrafikstyring (vejr-, luftfartsinformations-, kommuni-kationstjenester mm.) skal være omfattet af de almindelige bestem-melser for markedsindkøb.Det foreslås ligeledes, at Kommissionen skal have en større rolle medhensyn til sikring af en velfungerende præstationsordning for lufttra-fikstyring samt at give mulighed for at iværksætte sanktioner, hvispræstationsmålene ikke nås.2. BaggrundSom en del af SESII+-pakken har Kommissionen ved KOM(2013) 410af 11. juni 2013 fremsendt forslag til forordning (EF) om gennemfø-relsen af det fælleseuropæiske luftrum (omarbejdning). Forslaget eroversendt til Rådet d. 18. juni 2013 i dansk sprogversion. Forslaget erfremsat med hjemmel i TEUF art. 100, stk. 2 og skal behandles efterden almindelige lovgivningsprocedure i TEUF art. 294. Rådet træfferafgørelse med kvalificeret flertal.

EU lancerede initiativet ”det fælles europæiske luftrum” gennem desåkaldte SESI og SESII-pakker fra 2004 henh. 2009. Formålet var atøge effektiviteten ved udøvelse af luftfartstjenester og mindske frag-menteringen i den europæiske lufttrafiks styringssystemer.Som baggrund for fremsættelse af SESII+-pakken henviser Kommis-sionen til erfaringerne med den eksisterende SES-lovgivning, og tilerfaringerne med udviklingen indenfor den europæiske luftfartssikker-hed1. For så vidt angår sidstnævnte henviser Kommissionen til enrække opgaver, der er overdraget til det Europæiske Luftfartssikker-hedsagentur (European Aviation Safety Agency – EASA).Kommissionen anfører således, at erfaringerne med SESI og SESIIhar vist, at SES-lovgivningen bygger på valide principper og følger enformålstjenestelig kurs, som retfærdiggør fortsat implementering aflovgivningen, men at implementeringen af SES-lovgivningen er mar-kant forsinket, ikke mindst i relation til centrale elementer som opfyl-delse af fælleseuropæiske præstationsmål og anvendelse af en rækkegrundlæggende elementer såsom funktionelle luftrumsblokke og nati-onale tilsynsmyndigheder.Kommissionen anfører videre, at det i forbindelse med vedtagelsen afSESII-pakken i 2009 blev bestemt fra lovgivers side, at SESII skulleimplementeres i to tempi, hvorfor der på et senere tidspunkt skulleske afstemning mellem SES- og EASA-forordningerne, når der varindhentet erfaringer med de luftfartsikkerhedsmæssige dele af luft-fartstjenester.Kommissionen anfører derfor, at der allerede med vedtagelsen afSESII var lagt op til, at der på et senere tidspunkt skulle foretages enomarbejdning af SES-regelsættet med henblik på at afstemme, for-enkle og tydeliggøre grænsefladerne mellem EASA-regelsættet ogSES-regelsættet.3. Formål og indholdIfølge Kommissionen er det overordnede formål med SESII+-pakkenat skabe af en klarere lovgivningsramme for SES-lovgivningen medhenblik på at forbedre det europæiske lufttrafiksystems konkurrence-evne over for andre sammenlignelige regioner og særligt videreudvik-le SES.Forslaget indeholder fælles regler, som skal føre til øget effektivitetved udøvelse af luftfartstjenester og mindskelse af fragmenteringen idet europæiske lufttrafiks styringssystemer.

Kommissionen vil gøre lovgivningsrammen klarere ved at omarbejdede fire oprindelige SES-forordninger til én SES-forordning. Endvidereskal omarbejdningen sikre, at der ikke er overlap mellem SES- ogEASA-regelsættene.Almindelige bestemmelserKommissionen foreslår, at anvendelsesområdet for forslaget udvidestil at omfatte Nordatlanten, herunder grønlandsk luftrum.Nationale myndighederKommissionen foreslår, at en række opgaver forankres hos de natio-nale tilsynsmyndigheder, herunder certificering af luftfartstjenesteud-bydere samt godkendelse og certificering af flyveledere, og foreslår iden forbindelse, at der fastsættes eksplicitte krav om at styrke de na-tionale myndigheders uafhængighed og ekspertise. Kommissionen fo-reslår endvidere eksplicitte krav om, at de nationale tilsynsmyndighe-der skal have tilstrækkelige ressourcer, herunder ansatte.I Danmark er Trafikstyrelsen national tilsynsmyndighed og varetagerde opgaver, som Kommissionen foreslår forankret hos de nationaletilsynsmyndigheder. Denne del af Kommissionens forslag vil derforikke kræve ændringer i en dansk kontekst.Forslaget om at indføre eksplicitte krav om, at de nationale tilsyns-myndigheder skal have tilstrækkelige ressourcer, herunder ansatte, eruklart. Der har ikke tidligere været specifikke krav herom, og detfremgår ikke klart efter hvilke kriterier, dette krav skal operationalise-res. Det bemærkes at Kommissionen ved flere lejligheder har givetudtryk for at der generelt er for få ressourcer i de nationale tilsyns-myndigheder.Kommissionen foreslår endvidere en meget stor grad af uafhængighedfra myndighedernes side i forhold til de luftfartstjenesteudbydere, sommyndighederne skal føre tilsyn med. Det drejer sig om juridisk uaf-hængighed samt uafhængighed med hensyn til organisation, ledelses-forhold, beslutningstagning og finansiering; endvidere drejer det sigom uafhængighed i forhold til enhver offentlig eller privat virksomhedmed interesser i luftfartstjenesteudbyders aktiviteter. Kommissionenforeslår en overgangsordning frem til 2020.I Danmark er luftfartstjenesteudbyderen Naviair en selvstændig of-fentlig virksomhed og som juridisk, organisatorisk, ledelsesmæssigtmv. er adskilt fra Trafikstyrelsen. Kravet om den nationale sikker-hedsmyndigheds uafhængighed i forhold til”enhver offentlig eller pri-vat virksomhed med interesser i luftfartstjenesteudbyders aktiviteter”lægger op til et andet set-up end det der i Danmark i dag, hvor sta-tens ejer- interesser i Naviair udøves af Transportministeriet samtidigmed at Trafikstyrelsen er en styrelse i Transportministeriet.

Kommissionen foreslår også, at der oprettes et netværk af nationalemyndigheder med henblik på at dele eksperter på tværs af medlems-landene. Sådan et netværk eksisterer ikke i dag, og der er såledestale om et nyt formaliseret samarbejde.Præstations- og afgiftsordningerKommissionen foreslår at fortsætte og forstærke det fokus på præsta-tionsmål for de funktionelle luftrumsblokke, som blev påbegyndt medSESII-pakken i 2009.Kommissionen foreslår at ændre præstationsordningen for luftfarts-tjenester, således at fastsættelse af præstationsmål ikke blot som hid-til sker på Fællesskabsniveau, men ligeledes på lokalt niveau, og såle-des, at præstationsplaner – nationale eller for funktionelle luftrums-blokke - tager højde for fastsættelse af lokale præstationsmål.I forhold til den dansk-svenske funktionelle luftrumsblok er det Navi-air, Luftfartsverket og NUAC (fælles dansk-svensk selskab etableret afNaviair og Luftfartsverket), som varetager samtlige tjenesteydelser,herunder støttetjenester.Hidtil er der i forhold til den dansk-svenske funktionelle luftrumsblokfastsat præstationsmål for det fælles dansk-svenske luftrum, dog så-ledes, at der foreligger separate danske og svenske præstationspla-ner. Forslaget vil således ikke medføre ændringer i forhold til de nu-værende præstationsordninger i Danmark.I forbindelse med de nye præstationsmål foreslår Kommissionen, atsåfremt lokale præstationsmål ikke er opfyldt inden for den fastsattereferenceperiode og såfremt afhjælpende foranstaltninger fra med-lemsstaternes side vurderes utilstrækkelige af Kommissionen, kanKommissionen bestemme, at medlemslandene skal iværksætte nød-vendige afhjælpende foranstaltninger eller indføre sanktioner. Kom-missionen foreslår, at retsakter til gennemførelse heraf skal vedtages ikomitologi efter rådgivningsproceduren. Med de gældende regler erder i dag ikke mulighed for direkte at straffe medlemslandene, hvisikke de lever op til de fastsatte præstationsmål.Kommissionen ønsker, at udviklingen af luftrumsblokke – eksisterendesom nye – i højere grad skal være ”branchedrevet”, hvorfor Kommis-sionen foreslår, at råderummet for branchens involvering i udviklingenaf funktionelle luftrumsblokke øges gennem fokus på såkaldte fleksib-le ’branchepartnerskaber’ mellem luftfartstjenesteudbydere. Opnåedepræstationsforbedringer for de funktionelle luftrumsblokke vil, ifølgeKommissionen, blive anvendt som succeskriterium for den foreslåederolle for branchen i udviklingen af funktionelle luftrumsblokke.

I denne forbindelse skal det bemærkes, at ifølge Kommissionen er dendansk-svenske funktionelle luftrumsblok den eneste funktionelle luft-rumsblok i EU, som reelt lever op til forventningerne til funktionelleluftrumsblokke.Kommissionen foreslår endelig, at udgifter, som er forbundet medEASA’s udøvelse af en række myndighedsopgaver på vegne af enmedlemsstat efter dennes anmodning, omfattes af de afgifter, somluftfartstjenesteudbyderne pålægger luftrumsbrugerne til dækning afudøvelsen af luftfartstjenester. I dag finansieres hovedparten afEASA’s udøvelse af deres opgaver allerede via bidrag fra gebyrer fraluftfartsindustrien og en mindre del er finansieret via EU’s generellebudget. Da man tilfører EASA nye opgaver, er der derfor tale om atEASA kan opkræve nye gebyrer. Omfanget af disse nye gebyrer frem-går ikke klart af Kommissionens forslag, og vil derfor skulle klargøresfra Kommissionens side.StøttetjenesterKommissionen foreslår en adskillelse mellem kernetjenester og støtte-tjenester (vejr-, luftfartsinformations-, kommunikationstjenestermm.) indenfor luftfartstjenester, således at kernetjenester fortsat skalbetragtes som naturlige monopoler, hvorimod støttetjenester skal be-tragtes som tjenester, der kan udøves på markedsvilkår og dermedvære genstand for de almindelige bestemmelser for offentligt indkøb.Støttetjenester varetages i dag af Naviair, Luftfartsverket og NUAC,og forslaget vil derfor betyde, at disse luftfartstjenesteudbydere kunskal udføre kernetjenester. Som begrundelse for den foreslåede ad-skillelse mellem kernetjenester og støttetjenester henviser Kommissi-onen til konsekvensanalysen for forslaget, som viser, at de størsteeffektivitetsforbedringer kan opnås indenfor støttetjenester.Endvidere foreslår Kommissionen, at der indføjes en definition af støt-tetjenester med henblik på at tydeliggøre, hvilke tjenester der skalomfattes af den foreslåede sondring.Støttetjenester kan ifølge Kommissionen eksempelvis udøves fra cen-tralt hold af netforvalteren eller af en gruppe af luftfartstjenesteudby-dere. Det vil samtidigt være muligt for helt nye selskaber at tilbyde atlevere støttetjenester. Netforvalteren for EU’s lufttrafikstyringssystemer Eurocontrol. Forslaget vil således kunne betyde, at Eurocontrol ellerog en gruppe af luftfartstjenesteudbydere vil kunne levere støttetje-nester.Valg af tjenesteudbyder sker særligt på baggrund af parametrene om-kostningseffektivitet, overordnet servicekvalitet, og tjenesternes sik-kerhed. Kommissionen foreslår en overgangsperiode frem til 2020.

NetstyringKommissionen foreslår, at netforvalteren tildeles en række nye opga-ver, herunder optimering af luftrummets udformning, og at netforval-teren senest i 2020 er etableret som en egentlig selvstændig tjene-steudbyder, om muligt i form af et branchepartnerskab, som er un-derlagt samme krav som andre tjenesteudbydere med hensyn til cer-tificering, tilsyn og sikkerhed. Kommissionen foreslår, at Kommissio-nen selv skal tildeles beføjelser til at udpege netforvalteren, og atEASA tildeles beføjelser til at føre tilsyn med netforvalteren samt decentraliserede tjenester, som netforvalteren pålægges efter aftalemed medlemslandene. Det vil betyde en ændring i forhold til i dag, danetforvalteren Eurocontrol i dag primært har fokuseret på koordinati-on mellem de enkelte funktionelle luftrumsblokke for at muliggøre di-rekte ruteføring af fly i EU og for at forhindre flaskehalse i luftrummetog overbelastning af systemet.Inddragelse af luftrumsbrugereKommissionen foreslår, at der indføres et større fokus på kunden fraluftfartstjenesteudbyders side; således foreslås det, at luftrumsbruge-re høres og inddrages i godkendelsen af luftfartstjenesteudbyders in-vesteringsplaner.I Danmark konsulteres luftrumsbrugerne allerede i dag i forbindelsemed fastsættelse af Naviairs takster.Afsluttende bestemmelserKommissionen foreslår, at den tildeles beføjelse til at vedtage delege-rede retsakter vedr. nærmere bestemmelser til sikring af en velfunge-rende præstationsordning, tilføjelse af tjenester til netforvalterens op-gaveportefølje samt tilpasning af forordningens bilag.4. Europa-Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet vil i henhold til TEUF art. 294 skulle høres. Euro-pa-Parlamentets udtalelser foreligger endnu ikke.5. NærhedsprincippetKommissionen vurderer, at medlemslandenes foranstaltninger aleneikke kan sikre en optimal opbygning af kapacitet og sikkerhed ogsamtidig reducere omkostningsniveauet for EU’s lufttrafikstyringstje-nester.Endvidere anfører Kommissionen, at ved at acceptere SESI- og SESII-pakken har medlemsstaterne anerkendt, at fragmenteringen af deteuropæiske luftrum, som er styret af nationale regler og geografiskegrænser, er problemets kerne.

Regeringen er principielt enig med Kommissionen i, at regelfastsæt-telse vedrørende luftrummets indretning mest hensigtsmæssigt findersted på Fællesskabsniveau.6. Gældende dansk retOmrådet er i dag reguleret af de gældende EU-forordninger.7. KonsekvenserEn vedtagelse af forslaget vil kunne have lovgivningsmæssige konse-kvenser, primært i relation til kravet om total uafhængighed mellemde nationale tilsynsmyndigheder og luftfartstjenesteudbyderne.De opgaver som Kommissionen foreslår at tilføre de nationale til-synsmyndigheder varetages allerede af Trafikstyrelsen, og derfor vildenne del af Kommissionens forslag som udgangspunkt ikke medførestatsfinansielle konsekvenser.Kommissionens forslag om at støttetjenester skal betragtes som tje-nester, der kan udøves på markedsvilkår og dermed være genstandfor de almindelige bestemmelser for offentligt indkøb vil muligvis kun-ne medføre positive samfundsøkonomiske konsekvenser, da det po-tentielt kan være med til at reducere luftfartstjenesteudbydernes om-kostninger. Dette afhænger dog af, om der reelt kan skabes et vel-fungerende marked for tjenesteydelserne, hvilket ikke er godtgjorttilstrækkeligt.Der er yderligere en række elementer i Kommissionens forslag, somer uklare og som afhængigt af deres endelige udformning vil kunne fånegative økonomiske konsekvenser, herunderforslaget om at tilsynsmyndigheden skal have tilstrækkeligeressourcerforslaget om krav om uafhængighed mellem tilsynsmyndighedog trafiktjenesteudbyderforslaget om at oprette af et netværk af nationale myndighederforslaget om at adskille kernetjenester og støttetjenesterDerudover er det nødvendigt at få afdækket de økonomiske konse-kvenser af forslaget om at finansiere EASA’s udøvelse af myndigheds-opgaver via gebyrer fra luftfartsindustrien.Førend der kan foretages en samlet vurdering af forslagets konse-kvenser, må forslaget derfor klargøres og analyseres nærmere.8. HøringForslaget er sendt i høring i EU-Specialudvalget for transport samtandre relevante høringsparter med frist den 10. juli 2013.Der er modtaget følgende høringssvar:

Brancheforeningen Dansk Luftfart (BDL)BDL takker for det fremsendte materiale, der omhandler Kommissio-nens forslag til forordning om gennemførelsen af det fælles europæi-ske luftrum, hvor der kan konstateres store forsinkelser i initiativetsgennemførelse, herunder ikke mindst vedrørende opfyldelse af præ-stationsmål og gennemførelse af funktionelle luftrumsblokke. Der ertale om en samling af de 4 SES-forordninger i en forordning.Formålet med SES II+ initiativet, er at accelerere implementeringenaf det fælles europæiske luftrum. Det foreliggende forslag tager ud-gangspunkt i at skabe baggrunden for at adressere to vigtige pro-blemstillinger, nemlig den utilstrækkelige effektivitet i udøvelsen aflufttrafiktjenester og det fragmenterede lufttrafikstyrings-system.Danmark har som et af de få lande taget en række positive initiativer idenne sammenhæng, ikke mindst gennem Naviairs deltagelse idansk-svenske NUAC, mens andre lande har indtaget en mere afven-tede position.SES indeholder store gevinster for miljø og effektivitet. BDL er derforaf den opfattelse, at der er behov for midler, der kan understøtte rea-liseringen af SES. Vi er derfor positive til forslaget, der indeholdermange vigtige målsætninger og elementer, der kan medvirke til at fågennemført SES. Vi finder dog, at Danmark i forhandlingsforløbet og-så bør prioritere følgende:- Sikre, at det foreslåede ”performance review body” (artikel 11) tilde-les tilstrækkelige beføjelser i forhold til at styrke målopfyldelsen.- Sikre, at gennemførelsen af den ændrede rollefordeling (unbundlingmv.) på myndighedsside reelt leder til reduceret dublering af arbejdetog ikke med-fører øgede omkostninger for brugerne.- Sikre, at processen med at etablere nye og større funktionelle luft-rumsblokke reelt forstærkes. Det er for eksempel vigtigt at tilsikre, atforslaget om at åbne for såkaldte ”branchepartnerskaber (industrialpartnerships)” reelt leder til øget fremdrift.Organisationer der ikke har haft bemærkninger til forslaget: Erhvervs-flyvernes sammenslutning.9. Regeringens forventninger til andre landes holdningerFranskrig og Tyskland har forud for fremsættelsen givet udtryk for atfokus bør være på fortsat implementering af eksisterende SES-lovgivning (SESII-pakken fra 2009) fremfor vedtagelse af nye reglerpå området.

10. Regeringens foreløbige generelle holdningSom udgangspunkt havde Danmark foretrukket, at Kommissionenhavde ventet med at foreslå nye regler om SES, da den seneste revi-sion af SES-regelsættet (SESII fra 2009) kun ligger få år tilbage, ogda mange lande stadig er i gang med at implementere det reviderederegelsæt.Regeringen er af den opfattelse, at der er tale om et forslag af poten-tiel stor rækkevidde, hvilket nødvendiggør en nærmere konsekvens-analyse baseret på yderligere uddybninger fra Kommissionens side.Først på denne baggrund kan en endelig dansk holdning fastlægges.Regeringen støtter dog Kommissionens overordnede målsætning medforslaget, herunder at fastholde og øge ambitionsniveauet for SESmed henblik på at høste kapacitetsmæssige og omkostningsmæssigefordele ved en reduktion af fragmenteringen af det europæiske luft-rum samt at sikre en mere branchedrevet tilgang til SES.Det er dog væsentligt for regeringen at sikre, at de foreslåede be-stemmelser om nationale myndigheder ikke ændrer den danske mådeat organisere myndighederne på med Trafikstyrelsen som nationalmyndighed og Naviair som selvstædig offentlig virksomhed. Herunderer ressourcemæssige spørgsmål i dag national kompetence.Det er endvidere væsentligt for regeringen, at forslagets anvendelses-område ikke kommer til at omfatte Nordatlanten, herunder grønlandskluftrum, da Grønland ikke er medlem af EU.Regeringen vil analysere forslaget om at adskille kernetjenester ogstøttetjenester nærmere mhp. at se på, om der kan etableres et vel-fungerende marked, der kan sikre omkostningsreduktioner. Det sam-me gælder forslaget om, at EASA-opgaver ikke længere skal medfi-nansiseres af EU-budgettet, men finansieres af lufttrumsbrugerne.Regeringen stiller sig positiv overfor forslagets indhold om præstati-onsordningen, funktionelle luftrumsblokke, og at inddrage luftrums-brugere, da det foreslåede på de pågældende områder flugter meddansk praksis samt danske målsætninger.Regeringen stiller sig ligeledes positiv overfor forslagets indhold vedr.netstyring, idet Danmark støtter, at EUROCONTROL udvikler sig til atblive en mere branchedrevet organisation, som fokuserer på at være’luftfartstjenesteudbyder for luftfartstjenesteudbyderne’.Regeringen er endvidere positiv overfor, at der tildeles Kommissionenbeføjelser til at fastsætte nærmere bestemmelser vedr. sikring af envelfungerende præstationsordning, at tilføje tjenester til netforvalte-rens opgaveportefølje samt at tilpasse forordningens bilag I om kravtil kvalificerede enheder og bilag II om betingelser, der skal knyttes til

certifikater til luftfartstjenesteudbydere. Regeringen finder dog, at be-føjelserne bør tildeles Kommissionen med henblik på vedtagelse afgennemførelsesretsakter efter undersøgelsesproceduren, idet der delsvurderes at være tale om områder af en vigtighed, som fordrer med-lemsstatskontrol tidligt i beslutningsprocessen (præstationsordning ognetforvalteres opgaveportefølje), dels vurderes at være tale om til-pasning med henblik at sikre ensartede betingelser for gennemførelseaf forordningen (bilagene).11. Tidligere forelæggelse for Folketingets EuropaudvalgForslaget har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli

Journal TS3000710-00023

Dato 16. juli