SOU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 263: En dansk fattigdomsgrænse – analyser og forslag til opgørelsesmetoder udarbejdet af det uafhængige ekspertudvalg om fattigdom, fra social- og integrationsministeren

Socialudvalget 2012-13
SOU Alm.del Bilag 263
Offentligt

EN DANSKFATTIGDOMSGRÆNSE– analyser og forslag til opgørelsesmetoder

EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM

IndledningRegeringen nedsatte i maj 2012 ekspertudvalget om fattigdom, der har haft til opgave at belyse for-skellige metoder til at opgøre fattigdom og udarbejde forslag til en mulig dansk fattigdomsgrænse.Udvalgets kommissorium fremgår af bilag 1, og bilag 2 redegør i kort form for udvalgets arbejde.Ekspertudvalget har haft følgende sammensætning:------Formand Torben M. Andersen (Professor i økonomi på Aarhus Universitet)Lars Andersen (Direktør i Arbejderbevægelsens Erhvervsråd)Tone Fløtten (Institutchef i Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning, Norge)Lisbeth Pedersen (Afdelingsleder for Beskæftigelse og Integration i SFI)Niels Ploug (Afdelingsdirektør for personstatistik i Danmarks Statistik)Jann Sjursen (Formand for Rådet for Socialt Udsatte)

Sekretariatsfunktionen er varetaget af Social- og Integrationsministeriet i samarbejde med Økono-mi- og Indenrigsministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet og Beskæftigelsesministeriet.

KOLOFONUdgivet afEKSPERTUDVALG OM FATTIGDOMjuni 2013Sekretariat: Social- og Integrations-ministeriet (formand) i samarbejdemed Økonomi- og Indenrigsministeriet,Finansministeriet, Skatteministerietog Beskæftigelsesministeriet.Layout:Skabertrang | Silkeborg BogtrykISBN (trykt udgave): 978-87-7546-421-0ISBN (elektronisk udgave):978-87-7546-422-7

Indholdsfortegnelse123456789101112SammenfatningFattigdom i et velfærdssamfundOperationalisering af fattigdomsbegrebetØkonomisk fattigdom: MedianindkomstmetodenBørnefattigdomBudgetmetoden og afsavnsundersøgelserFattigdom ud fra bredere kriterierFattigdomsfælderInternationale erfaringerKommunalt perspektivUdvalgets anbefalingerLitteraturliste4244050136162190222236254260278

Bilag 1Kommissorium for ekspertudvalgetBilag 2Udvalgets arbejde og arbejdsmetodeBilag 3Lovregulerede og skønsmæssige indkomstgrænser

289291293

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

1Sammenfatning

1.1 Hvad er fattigdom i et velfærdssamfund?I Danmark er levevilkårene gode, og den materielle levestandard er høj. Det gælder imidlertid ikke for alle.Der er familier og enlige, der har vanskeligere eller dårligere levevilkår end den øvrige befolkning. Det kanselvsagt skyldes lav indkomst, men andre problemer, som manglende uddannelse, sygdom og begrænsedemuligheder for deltagelse i samfundslivet generelt, kan også være af afgørende betydning.Det afgørende spørgsmål er, om den enkelte person eller familie kan opretholde en rimelig levefod, der mu-liggør deltagelse i samfundslivet. Dette spørgsmål kan ikke kun besvares ved at se på indkomsten. Nogle kanhave en lav indkomst i en kortere periode, som kortvarigt kan betyde en anstrengt økonomi, uden at det dogforårsager langvarige afsavn. Nogle kan have valgt en alternativ livsførelse med mindre arbejde og dermedmindre materielt forbrug. Men for andre er manglende evne til og mulighed for selvforsørgelse en ufrivilligog varig situation. Årsagerne kan være mange. Det kan være manglende reelle muligheder i skolegang oguddannelse og dermed et dårligere grundlag for at få fodfæste på arbejdsmarkedet. Det kan skyldes hæn-delser gennem livet – sygdom, skilsmisse, psykiske problemer mv. – der begrænser mulighederne for at væreselvforsørgende. Her er der tale om mennesker, som kan risikere at blive marginaliserede, fordi de er fangeti en situation, de ikke kan ændre ved egen hjælp.Få økonomiske ressourcer kan således både være en frivillig og ufrivillig situation – det sidste er et sam-fundsmæssigt problem. Når situationen er ufrivillig, kan den være årsagen til dårlige livsvilkår for de på-gældende, og alene af den grund er det et fordelings- og socialpolitisk problem. Hvis alle ikke har lige mu-ligheder for at udnytte deres evner, er det et problem ud fra et retfærdighedsperspektiv, og det er også etsamfundsmæssigt tab, at vi ikke udnytter hele befolkningens potentiale.For børn vil fattigdom altid være en ufrivillig situation, da børn ikke har indflydelse på deres forældres dis-positioner, og børnefattigdom kan have langvarige konsekvenser.Fattigdom kan efter udvalgets vurdering ikke defineres objektivt eller entydigt, men er knyttet til subjektiveeller politiske opfattelser af, hvad dvs. at være fattig. Fattigdom skal ses i en samfundsmæssig sammenhængi forhold til et lands udvikling og befolkningens generelle levevilkår og muligheder for at ændre på sin livs-situation.Fattigdom forstås her ud fra en relativ betragtning i den forstand, at det handler om muligheder og leve-vilkår i forhold til, hvad der er normen eller det almene i samfundet. Fattigdom afspejler selvsagt ulighed isamfundet, men adskiller sig fra den generelle fordelingsdiskussion. Fattigdom er et spørgsmål om, hvemder har langvarige og væsentlige begrænsninger i mulighederne for at kunne deltage i samfundslivet. Det erefter udvalgets opfattelse også væsentligt, at man ikke italesætter alle sociale problemer som fattigdoms-problemer. Mange borgere kan have væsentlige sociale problemer såsom misbrug, psykisk sygdom, ensom-hed, langvarig arbejdsløshed, uden at dette nødvendigvis er problemer, der er udtryk for fattigdom.

1.2 Hvorfor en fattigdomsgrænse?Af kommissoriet for udvalgets arbejde fremgår følgende: ”En fattigdomsgrænse kan benyttes til at identifi-cere særligt udsatte grupper og dermed bidrage til at målrette politiske tiltag, der skal afhjælpe en situationmed manglende ressourcer. Det er ikke regeringens hensigt, at fastsættelsen af en officiel fattigdomsgræn-se skal medføre forhøjede offentlige ydelser for de personer, som måtte omfattes af afgrænsningen for ud-valgets arbejde […]”. Det har derfor ikke været udvalgets formål at vurdere niveauet for sociale ydelser. Deter også impliceret af kommissoriet, at en fattigdomsgrænse ikke skal opfattes som en rettighedsskabendegrænse. Udvalgets anbefalinger handler om, hvordan man statistisk kan opgøre og belyse fattigdom i Danmark.EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Der offentliggøres allerede i dag en række statistiske analyser af lavindkomst og fattigdom i Danmark, ogder har i debatten om det danske velfærdssamfund løbende været fokus på ulige livsvilkår, herunder særligtsvage og sårbare grupper. Man kan derfor spørge, hvilke formål det tjener at opstille eksplicitte kvantitativefattigdomskriterier eller grænser.Der kan være flere formål med en måling af fattigdom. Det første og åbenbare er, at man forbedrer mulig-hederne for at følge udviklingen. Dette sker allerede i form af de forskellige opgørelser, men der bliver ofteanvendt forskellige indikatorer for økonomisk fattigdom eller lav indkomst. En eksplicit officielt anerkendtafgrænsning vil kunne bidrage til en mere ensartet opgørelse, hvilket kan forbedre grundlaget for at disku-tere og analysere udviklingen på området.Med kvantitative opgørelser er det nemmere at formulere eksplicitte målsætninger på området – og detbliver lettere at vurdere, om disse mål bliver nået. Det bliver også nemmere at følge konsekvenserne af sam-fundsmæssige og politiske ændringer. Klart formulerede indikatorer kan således være med til at skabe poli-tisk synlighed og dermed bringe diskussionen af fattigdomsproblemer på niveau med andre politikområder.Kvantitative opgørelser vil også medvirke til at gøre det nemmere at målrette en indsats for de berørte grup-per. Med større viden om årsagerne til og konsekvenserne af økonomisk fattigdom er der et bedre grundlagfor at føre en aktiv politik på området. Det gælder både indsatsen for dem, der befinder sig i fattigdom, ogindsatsen for at forebygge at borgere senere ender i fattigdom.Det at opgøre omfanget af fattigdom betyder ikke, at fattigdomsproblemerne skal løses på en bestemt måde.Men en grænse er med til at skabe opmærksomhed om konkrete problemer og giver et bedre grundlag for endiskussion om løsningen af problemerne. Det gælder blandt andet de beskæftigelsesrettede, socialpolitiskeog uddannelsesrettede tiltag, eller tiltag der søger at modvirke konsekvenserne af fattigdom for børn.Manglende økonomiske ressourcer – økonomisk fattigdom – kan være årsagen til dårligere livsvilkår. Mensociale omstændigheder og dårlige livsvilkår kan også være årsagen til manglende økonomiske ressourcer.Velfærdssamfundets sikkerhedsnet er spændt bredt ud i forhold til at dække sådanne hændelser, men op-fanger ikke nødvendigvis alle situationer og problemer. Derfor kan en kvantitativ opgørelse være med til atstyrke både viden og fokus på området.Udvalget foreslår, at der udarbejdes en årlig redegørelse, der kan udgøre et grundlag for en kontinuerlig ogsystematisk opfølgning på udviklingen i antallet af økonomisk fattige samt udviklingen i den sociale sam-mensætning i gruppen af personer, som er omfattet af opgørelsen af de økonomisk fattige. En årlig afrap-portering kan styrke vidensgrundlaget, øge det politiske fokus og perspektivere politiske indsatser. En årligrapportering kan samtidig tage aktuelle problemstillinger op eller suppleres med politisk udpegede indsats-områder. Fattigdomsredegørelsen kan udarbejdes af regeringen eller i et samspil med et uafhængigt organog interesseorganisationer.Der kan være en visse uhensigtsmæssigheder forbundet med at opstille kvantitative indikatorer på detsociale politiske område, da der ofte er tale om komplicerede og sammenhængende problemstillinger. Atnoget er svært at måle, er ikke i sig selv et argument for ikke at gøre det. Der er mange eksempler på politik-områder, hvor måling er forbundet med store vanskeligheder, og hvor det alligevel spiller en central rolle.Disse vanskeligheder løses ikke ved at afstå fra en kvantificering, men ved at være opmærksom på målepro-blemerne og ved at stille store krav til både formuleringen af de kvantitative indikatorer og tolkningen heraf.Kvantitative indikatorer og politik er tæt sammenhængende. Fattigdomsindikatorer er uden betydning i denpolitiske proces, hvis de ikke opfanger væsentlige sociale problemer, eller ikke udtrykker en bredt accepte-ret forståelse af, hvad fattigdom er. Det er således afgørende, at fattigdomsindikatorer har bred legitimitet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Hvis der løbende er diskussion om, hvorvidt opgørelserne måler, hvad de faktisk bør måle, eller hvorvidt deudtrykker de reelle problemer, vil opgørelsen miste sin værdi. Opstilling af eksplicitte indikatorer kan i ensådan situation være mere problematisk end fraværet af sådanne indikatorer.

1.3 Udvalgets fattigdomsdefinitionFor at opgøre omfanget af fattigdom er det nødvendigt først at afklare, hvad der forstås ved fattigdom. Der-efter må det vurderes, hvorledes en sådan definition kan operationaliseres.Udvalget definerer fattigdom som en situation, hvor en person eller familie ufrivilligt har væsentligt dårlige-re livsvilkår sammenlignet med den øvrige befolkning, og hvor denne situation••skyldes mangel på ressourcer, herunder særligt økonomiskeer vedvarende, og hvor personen eller familien ikke har eller kun i begrænset omfang har mulighed forved egen drift at ændre situationen.

Økonomiske ressourcer er således en afgørende forudsætning, men andre forhold må også tillægges betyd-ning. Definitionen er relativ, da den enkeltes ressourcer og muligheder for at ændre sin livssituation skalses i forhold til hvad størstedelen af befolkningen har adgang til og kan. Endelig betoner definitionen, atder skal være tale om en ufrivillig og vedvarende situation, som den enkelte har begrænsede muligheder forselv at rette op på.Et liv med mangel på økonomiske ressourcer kan være forbundet med meget forskellige livsvilkår. Der kanvære mange årsager til en fattigdomssituation, og derfor er gruppen heterogen. Fattigdom kan også have enrække forskelligartede konsekvenser for den enkelte. Det er vigtigt at indtænke disse forhold i den konkreteoperationalisering af fattigdomsdefinitionen.Det er en implikation af udvalgets definition af fattigdom, at studerende ikke opfattes som fattige. Stude-rende har typisk en lav indkomst i nogle få år, men det er en selvvalgt situation, som har det formål at forbed-re mulighederne for job og løn senere i livet. Situationen med lav indkomst er således hverken vedvarendeeller på nogen måde stigmatiserende i forhold til andre i samme aldersgruppe eller samfundet generelt. Atmedtage studerende blandt fattige ville desuden give en meget upræcis identifikation af de borgere, dervedvarende og ufrivilligt har svært ved at forsørge sig selv.

1.4 Hvordan måles fattigdom?Fattigdom er et normativt begreb, og der findes ingen entydig eller objektiv måde til at måle fattigdom – hel-ler ikke internationalt. Dette afspejler både problemets kompleksitet, men også at forståelsen af fattigdomafhænger af den samfundsmæssige kontekst.I højindkomstlande med veludbyggede velfærdssamfund opereres der normalt ikke med officielle fattig-domsgrænser, jf. kapitel 9. I stedet laver landene typisk årlige opgørelser, der monitorerer udviklingen udfra en række indikatorer. Indikatorerne kan være defineret ved økonomiske forhold, ved materielle forhold,eller ved forhold der har betydning for social inklusion/eksklusion.Ekspertudvalget anbefaler, at der fastsættes en økonomisk fattigdomsgrænse, der suppleres med indikato-rer for afsavn og indikatorer for risiko for fattigdom. Med disse supplerende indikatorer bliver det nemmereat konkretisere omfanget og karakteren af de faktiske afsavn og den enkeltes forudsætninger (fx uddannel-

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

sesmæssige kompetencer) og muligheder for at ændre situationen. Samtidigt bliver det lettere at identifice-re politiktiltag, der kan hjælpe mennesker ud af fattigdom, eller forebygge at de kommer ind i en økonomisksårbar situation.Udvalget har lagt vægt på følgende krav til kvantitative fattigdomsindikatorer:---De skal være veldefinerede, relativt nemme at opgøre, og de skal kunne opgøres regelmæssigt.De skal i videst muligt omfang være knyttet til handlingsparametre både i socialpolitikken og mere over-ordnet i forhold til den generelle økonomiske politik.Antallet af indikatorer skal være begrænset for at sikre synlighed og fokus.

En grænse, som sættes højt, har den ulempe, at ikke alle identificeret ud fra dette kriterium nødvendigviser økonomisk fattige ud fra en generel opfattelse. Fx måles ”risk of poverty” i EU som en situation, hvor per-soner har en indkomst, som er mindre end 60 pct. af medianindkomsten. Dette er en relativt høj grænse, ogderfor betegnes gruppen omfattet af denne grænse netop som værende i en situation med ”risk of poverty”.Heri ligger en konstatering af, at ikke alle under denne afgrænsning er socialt udsatte eller fattige, og der-med også at grænsen er upræcis.En lavere grænse vil i større omfang alene omfatte dem, der har alvorlige fattigdomsproblemer og vil der-med i højere grad give en identifikation af, hvem der ud fra en almen forståelse er i en fattigdomssituation.Legitimiteten af den økonomiske grænse kan underbygges med undersøgelser af de faktiske afsavn og so-ciale forhold for de grupper, der lever i økonomisk fattigdom.Udvalget anbefaler derfor at operationalisere definitionen af fattigdom på en måde, hvor størstedelen, derafgrænses, må forventes at have længerevarende økonomiske problemer og være i situationen ufrivilligt.Dermed opnås en mere præcis identifikation af, hvem der ud fra en almen forståelse er i en fattigdomssi-tuation, hvilket er af afgørende betydning for grænsens legitimitet og dermed anvendelighed i en politisksammenhæng.

1.5 Udvalgets forslag til fattigdomsgrænse1.5.1 Økonomisk fattigdomsgrænseUdvalgets definition af fattigdom foreslås operationaliseret med udgangspunkt i en økonomisk fattigdoms-grænse, der fastsættes ud fra den disponible indkomst (dvs. indkomsten efter skat og inkl. sociale overførs-ler) på årsbasis. Den disponible indkomst kan opgøres løbende og giver et mål for de forbrugsmuligheder,der er skabt inden for perioden.Forbrugsmulighederne kan afvige fra den løbende indkomst af flere grunde, fx formue, ikke-registreredeindkomster mv., ligesom en opgørelse af den disponible indkomst ikke tager højde for forbrugsmuligheder,der stilles til rådighed i form af offentlig service. Det foreslås, at der tages hensyn til formue ved fastsættelseaf fattigdomsgrænsen.Indkomsten vurderes på familieniveau – dvs., at der tages hensyn til størrelsen og sammensætningen af fa-milien (ækvivaleret indkomst). Dette sker, dels fordi en familie har fælles økonomi, og dels fordi der vil værestordriftsfordele i husholdningen. Voksne og børn tillægges samme vægt.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Den foreslåede fattigdomsgrænse fastsætter en kritisk grænse for den disponible indkomst. Dvs., at per-soner, der over en treårig periode har en indkomst under denne grænse, betegnes som økonomisk fattige1,idet der dog ses bort fra personer i familier med studerende over 17 år, eller som har formue over 100.000 kr.Den kritiske indkomstgrænse er fastsat som 50 pct. af medianen for de disponible indkomster i befolknin-gen. Medianen er det indkomstniveau, hvor halvdelen af befolkningen har en højere og den anden halvdelen lavere indkomst. Medianindkomsten afspejler på denne måde det generelle velstandsniveau i samfun-det. Når medianindkomsten stiger i takt med velstandsudviklingen, vil den kritiske indkomstgrænse ogsåstige. Grænsen er relativ, idet den står i forhold til det generelle indkomstniveau i befolkningen.Grænsen på 50 pct. af medianindkomsten er foreslået med baggrund i hensynet til at opnå en rimelig af-grænsning af fattigdomsgruppen givet den relativt lige indkomstfordeling i Danmark, og fordi den under-bygges af analyser af fattigdom ud fra den såkaldte budgetmetode, jf. kapitel 6.Udvalget operationaliserer således økonomisk fattigdom som gruppen af personer, der opfylder følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau.Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.

Udvalget vurderer, at gruppen identificeret ved disse kriterier er økonomisk fattige. Der vil dog også medudvalgets foreslåede afgrænsning kunne være fattige personer, der falder uden for den formelle definition.Der kan være personer uden for gruppen med lavere forbrugsmuligheder end den formelle indkomst signa-lerer, og ligeledes kan der være personer i gruppen, som har større forbrugsmuligheder end deres formelleindkomst afspejler.De nærmere begrundelser og tekniske aspekter omkring indkomstbegreb, ækvivalensskala, datakrav mv.er beskrevet i rapportens kapitel 4. Den foreslåede grænse kan opgøres løbende ud fra allerede indsamletstatistik og er på denne måde let anvendelig.I tabel 1.1 nedenfor er vist, hvilken indtægt en familie samlet set skal have efter skat for at indgå i opgørelseraf økonomisk fattigdom i 20132. Grænsen bliver beregnet ud fra, hvor mange personer der er i familien, idetdet forudsættes, at der er en række besparelser ved at bo sammen, og at en række udgifter ikke stiger medantallet af børn – en såkaldt ækvivalering.

Når der fremover i rapporten benyttes udtryk som ”økonomisk fattigdom/økonomisk fattige” mv., refererer det til udvalgetsdefinition og afgrænsning.Tabellen viser indkomstgrænsen for 2010 fremskrevet til 2013-niveau. Udvalgets forslag til en økonomisk fattigdomsgrænsetager udgangspunkt i gruppen af borgere, der i en treårig periode har haft en indkomst under 50 procent af medianindkom-sten. For at en person/familie i 2013 dermed vurderes som økonomisk fattig forudsættes det, at den pågældende person/familie har været under den tilsvarende indkomstgrænse i de 2 forudgående år, dvs. 2012 og 2011. Gruppen af borgere, der iet enkelt år er under 50 procent af medianindkomsten, betegnes “den etårige lavindkomstgruppe” .

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 1.1 Indkomstgrænse for økonomisk fattigdom (fremskrevet til 2013-niveau)Antal personer ifamilien123456Indkomstgrænse forfamilie (kr.)103.200156.400199.400237.000271.000302.300Beløb pr. person (kr.)103.20078.20066.50059.30054.20050.400Ækvivaleret disponibel ind-komst pr. person (kr.)103.200103.200103.200103.200103.200103.200

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

1.5.2 AfsavnDe økonomiske metoder til opgørelse af fattigdom belyser omfanget af fattigdom, men ikke konsekvenser-ne heraf. Udvalget foreslår derfor, at den foreslåede afgrænsning af de økonomisk fattige suppleres med af-savnsundersøgelser, der kan belyse de konkrete afsavn, som familien måtte have af økonomiske årsager. Påden måde kan metoden bidrage til at afdække, om personer, der falder under den økonomiske fattigdoms-grænse, lider afsavn på områder, der anses som centrale for levevilkårene. Dette er vigtig viden, og samtidiger det med til at øge relevansen af den økonomiske opgørelse.Udvalget anbefaler, at der konstrueres et materielt såvel som et socialt afsavnsindeks for både børn ogvoksne med fokus på at afdække i) centrale materiale afsavn pga. manglende økonomiske ressourcer, og ii)sociale afsavn knyttet til selvopretholdelse og sociale aktiviteter – dvs. muligheden for at vedligeholde sigselv som menneske fysisk, psykisk, arbejdsmæssigt og socialt. Det anbefales, at afsavnsundersøgelserneforetages med jævne mellemrum. De nærmere detaljer om dette er fremlagt i kapitel 6 og 11 i rapporten.

1.5.3 Risikofaktorer for fattigdomDen økonomiske fattigdomsgrænse og afsavnsundersøgelserne giver et billede af den enkeltes situation,men de giver ikke et samlet indblik i den enkeltes muligheder for at påvirke egne levevilkår. Det anbefalesderfor at supplere disse tilgange med en række indikatorer, der påvirker en persons risiko for fattigdom ogsocial eksklusion. Udvalgets overvejelser tager udgangspunkt i et livscyklusperspektiv, og der sondres der-for mellem gruppen af børn, unge og voksne.Indikatorerne skal afspejle de sociale forhold, der kan medvirke til at øge risikoen for økonomisk fattigdom,er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situation eller forstærker effekten heraf. Indikato-rerne skal samtidig bidrage til et bedre vidensgrundlag om de bagvedliggende sociale problemer, som kanhave betydning for den sociale mobilitet ind og ud af fattigdomsgruppen. Herudover skal der være tale omindikatorer, hvor der findes statistik på personniveau.Et problem ved at inddrage sådanne sociale indikatorer er, at der kan opstilles et stort antal af interessan-te indikatorer. Et stort antal indikatorer kan lede til manglende overblik og risiko for uklarheder. Udvalgethar derfor tilstræbt at udvælge centrale indikatorer med henblik på en bedre identifikation af helt centraleproblemstillinger.I forhold til social marginalisering og negativ social arv vil der ofte være tale om et kompleks samspil mellemflere faktorer, og forskningen peger på, at det at være socialt udsat på flere måder i sig selv kan have en selv-forstærkende marginaliserende effekt.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

På mange dele af det sociale område er der også kun begrænset viden om den faktiske kausalitet. Det gælderfx social arv. Når børn fra lavindkomsthjem i mindre grad får en uddannelse end andre børn, kan det værevanskeligt at måle, hvad der skyldes forældrenes økonomiske situation, og hvad der skyldes forældrenes so-ciale og kulturelle kapital, såsom forældrenes uddannelse, netværk, forventninger samt støtte til skolegangog fritid.Det falder uden for udvalgets opgave at foretage en mere omfattende analyse af de sociale mekanismer ogkausaliteten i forhold til økonomisk fattigdom. Udvalget anbefaler derfor, at der foretages yderligere analy-ser og registersamkørsler, således at der i højere grad indhentes viden om kausaliteten mellem økonomiskfattigdom og social eksklusion, der kan kvalificere valget af risikofaktorer for fattigdom fremadrettet.Udvalget har i rapporten belyst forskellige mulige sociale risikofaktorer samt foretaget en række register-samkørsler. På den baggrund foreslår udvalget følgende indikatorer for risiko for fattigdom, jf. nedenståen-de tabeller 1.2-1.4.

Tabel 1.2 Indikatorer for børn (0-17 år)Indikatorer for børn i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaForældrenes arbejdsmar-kedstilknytningForældrenesbaggrundOffentligt forsørgedeForældrenes uddannelses-baggrundIndikatorBørn, der lever i familier, hvor en eller begge forældre er isocialgruppenBørn, hvis forældre er modtagere af overførselsindkomsterBørn, der lever i familier, hvor forældrene ikke har enerhvervskompetencegivende uddannelseBørn, hvor en eller flere af forældrene ikke har en ung-doms-/erhvervsuddannelse

Tabel 1.3 Indikatorer for unge (18-29 år)Indikatorer for unge (18-29 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejdsmarkedetEksklusionUddannelsesmæssig marginaliseringIndikatorUnge i socialgruppenUnge, der ikke har en grundskoleuddannelseUnge, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseUnge på forsorgshjem i 2010 (delmængde af dehjemløse)Unge, der har fået en forebyggende foranstalt-ning som børnUnge, der har været anbragt som børnMisbrugPsykiatriske lidelserUnge, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugUnge med en psykiatrisk diagnose

Usikker bo-ligsituation

Manglende bolig

Sårbar opvækstSocial ogpsykosocialvelfærd

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 1.4 Indikatorer for voksne (personer på 30 år og derover)Indikatorer for voksne (30 år og derover) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejds-markedetUddannelsesmæssigmarginaliseringManglende boligSårbar opvækstSocial og psykoso-cial velfærdMisbrugPsykiatriske lidelserIndikatorVoksne i socialgruppenVoksne, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseVoksne på forsorgshjem i 2010(delmængde af de hjemløse)Voksne, der har været anbragt som børnVoksne, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugVoksne med en psykiatrisk diagnose

Eksklusion

Usikker boligsitu-ation

1.5.4 Årlig rapporteringUdvalget anbefaler, at der udarbejdes en årlig fattigdomsredegørelse. Redegørelsen kan sikre en kontinuer-lig og systematisk opfølgning på udvalgets arbejde. En årlig redegørelse vil styrke vidensgrundlaget, øge detpolitiske fokus og være med til at perspektivere de politiske indsatser.IndholdFaktueltDen årlige redegørelse bør indeholde en statistisk belysning baseret på de anbefalede metoder. Den børdermed indeholde følgende:---En statistisk redegørelse for udviklingen i antallet af økonomisk fattige samt udviklingen i den socioøko-nomiske sammensætning af persongruppen.En redegørelse for gruppens fordeling på indikatorerne for fattigdom og social eksklusion.Beskrivelser af de resultater, der fremgår af afsavnsundersøgelserne, som bør foretages med jævne mel-lemrum.

PolicyDen årlige redegørelse bør desuden adressere de politiske indsatsområder, som vedrører området:----Redegørelsen skal gennemgå regeringens indsatser på området.Redegørelsen skal foretage vurderinger af gennemførte politiske indsatser med betydning for økono-misk fattigdom.Redegørelsen skal styrke vidensgrundlaget for at prioritere mulige fremtidige indsatsområder.Kommunerne er desuden centrale i forhold til politiske indsatser for socialt udsatte, da forpligtelsen tilat hjælpe udsatte borgere ligger hos kommunerne. Kommunerne bør derfor indtænkes i den årlige mo-nitorering af fattigdom. Dette kan fx ske ved udarbejdelse af opgørelser på kommunalt niveau, og ved atder udarbejdes et inspirationsmateriale til brug for lokale drøftelser og politiske prioriteringer i forholdtil den forebyggende indsats, ligesom der bør sikres en erfaringsudveksling mellem kommunerne ommonitorering og indsatsformer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

ProcesUdvalget anbefaler, at der sideløbende arbejdes videre med følgende:-Der bør udarbejdes afsavnsindeks for børn og voksne til brug ved afrapporteringerne. Udvalget har fore-slået en række principper, der kan vejlede konstruktionen af afsavnsindeksene, og giver desuden eksem-pler på, hvilke afsavn der kan indgå i materielle og sociale afsavnsundersøgelser. Der ligger imidlertid etbetydeligt arbejde i at få konstrueret velegnede og operationaliserbare afsavnsindeks.Udvalget foreslår, at der løbende foretages robusthedstjek af grænsen for økonomisk fattigdom på bag-grund af budgetmetoden. Disse robusthedstjek kan med fordel gennemføres med nogle års mellemrum,og beløbsgrænserne bør fremskrives med et lønindeks. Med jævne mellemrum bør der endvidere foreta-ges opgørelser af budgetterne. Arbejdet med budgetmetoden bør indgå i de årlige afrapporteringer deår, hvor det er relevant.Datagrundlaget for de foreslåede indikatorer for risiko for fattigdom, som indgår i den årlige afrapporte-ring, bør løbende udbygges. Analyserne bør samtidig videreudvikles således, at indikatorerne i stigendegrad bidrager med viden om sammenhængene mellem økonomisk fattigdom og social eksklusion.

Involverede parterEn årlig fattigdomsredegørelse kan udarbejdes af regeringen, af et uafhængigt organ/interesseorganisatio-ner eller i et samspil mellem regeringen og et uafhængigt organ/interesseorganisationer.Fordelen ved en officiel rapportering er, at man hermed styrker fokus på det politiske ansvar. Det gælderbåde i forhold til den generelle udvikling på området og de politiske mål formuleret i forhold til dette, samtmere specifikt i forhold til en vurdering af effekterne af væsentlige økonomiske politiske tiltag rettet mod –eller med væsentlig betydning for – den økonomiske fattigdom. Fx kan der trækkes på erfaringer fra Sverige,hvor regeringen årligt udarbejder en fordelingspolitisk redegørelse, som danner baggrund for regeringensfinanslovsforslag. Her belyses typisk indkomstfordelingen i befolkningen, udviklingen i indkomstforskellesamt økonomisk udsathed med fokus på Sveriges placering på EU’s 3 indikatorer på fattigdom og social eks-klusion, som følger af EU’s 2020-strategi.Fordelen ved en uafhængig afrapportering er, at analyser og vurderinger sker hos en uafhængig part. I flerelande (deriblandt Danmark) udgiver de statistiske bureauer årligt levekårsundersøgelser. I Norge foretagerStatistisk sentralbyrå (SSB) årligt en afrapportering om økonomi og levevilkår for forskellige indkomstgrup-per. Erfaringer fra både Norge og Sverige er yderligere behandlet i kapitel 9. Det ligger imidlertid uden forde statistiske bureauers mandat at foretage analyser og vurderinger af de policyorienterede aspekter. Vedat placere ansvaret for afrapporteringen i et uafhængigt organ vil det i højere grad være muligt at foretageen afrapportering, der belyser de faktuelle forhold samt uafhængigt og fagligt analyserer effekterne af gen-nemførte eller påtænkte politiske indsatser såvel som at pege på mulige fremtidige indsatsområder.Endelig kan interesseorganisationer og de frivillige organisationer, der arbejder for samfundets mest udsat-te, inddrages i processen med at følge op på en afrapportering foretaget af regeringen. Dette kan fx ske viaobligatoriske høringer. Inddragelse af civilsamfundet og interesseorganisationer er væsentlig i forhold til atsikre en bred debat, men også i forhold til den omfattende indsats for socialt udsatte, der varetages i regi affrivillige organisationer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

1.6 Gruppen af økonomisk fattige:Sammensætning og udviklingUdvalget foreslår, som tidligere nævnt, at opgøre økonomisk fattigdom som gruppen af personer, der opfyl-der følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau).Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.

Efter denne opgørelsesmetode var der i 2010 omkring 42.000 fattige, heraf 10.700 børn under 18 år, jf. tabel1.5.

Tabel 1.5 Økonomisk fattige opdelt på alder og arbejdsmarkedstilknytning i 2010AntalUnder 18 år18-64 årherafFuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.Førtidspensionister mv.1Øvrige265+ årI alt1.0004.3001.5001.40012.4001.4006.0003.50042.20010.70028.000

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.1 Efterlønsmodtagere indgår også her.2 „Øvrige“ omfatter blandt andet personer i fleksjob, personer med beskæftigelse under 3 måneder, som ikke får overførsels-indkomst eller lignende i resten af året, personer, der ikke har været skattepligtige hele året, modtagere af revalideringsydelse,personer, der modtager væsentlige indkomster fra udlandet (herunder lønsindkomst, og personer med meget lav indkomst.

1.700 af de voksne i gruppen er enlige forsørgere, mens 7.000 voksne er samboende par med børn. 18.900 erindvandrere eller efterkommere, og 21.500 af de voksne er ufaglærte.Fuldt ledige, indvandrere, selvstændige, ufaglærte samt enlige uden børn er markant overrepræsenterede igruppen, jf. tabel 1.6. En delgruppe af befolkningen betragtes som værende overrepræsenteret, hvis andeleni gruppen overstiger andelen af hele befolkningen. Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gangeandelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen af befolkningen3.

For yderligere information om forskellige gruppers repræsentation i gruppen af økonomiske fattige, se appendiks 4C i kapitel 4.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 1.6 Økonomisk fattige, udvalgte grupper i 2010AntalAntal i altArbejdsmarkedstilknytning:- Fuldt ledige m.fl.- SelvstændigeFamiliekategori- Enlige uden børn – under 65 årHerkomst:- Ikke-vestlige efterkommere- Ikke-vestlige indvandrereUddannelsesniveau:- UfaglærtKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Indeks100

42.200

12.4004.300

806332

17.000

255

4.60011.100

535603

21.500

180

Udviklingen i det opgjorte antal økonomisk fattige for perioden 1999-2010 fremgår af figur 1.1.

Figur 1.1 Økonomisk fattigdom, 1999-2010

1.000 personer454035302520151050990001020304050607080910

1.000 personer454035302520151050

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Antallet af personer omfattet af økonomisk fattigdom er steget fra 16.200 i 1999 til 42.000 i 2010.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Andelen er steget for alle grupper opdelt efter arbejdsmarkedstilknytning, dog især for selvstændige ogfuldt ledige m.fl., jf. figur 1.2.

Figur 1.2 Personer omfattet af økonomisk fattigdom, opdelt påarbejdsmarkedstilknytning, 1999 og 2010

Andel af gruppe,pct.109876543210Under 18-årigeFuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigede1999DelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.Førtidspensionister2010EfterlønsmodtagereAndre 18-64 årige

Andel af gruppe,pct.109876543210Over 64-årige Under 18-årige

Anm.: Delgruppe omfattet af økonomisk fattigdom som andel af delgruppen i befolkningen i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Ud af gruppen på 42.000 personer i 2010 gælder for 12.300, at de enten selv eller andre i familien er selvstæn-dige. Derud over udgøres gruppen blandt andet af brøkpensionister, personer med store renteudgifter ogisær kontanthjælpsmodtagere. Desuden er der en gruppe på knap 8.500 personer, hvor der er flere familier ihusstanden, og hvor metodemæssige forhold kan føre til en upræcis opgørelse af den disponible indkomst,jf. boks 4 i kapitel 4. Der kan være overlap mellem de enkelte grupperinger, hvorfor delmængderne ikke sum-merer op til de 42.000 i gruppen af økonomisk fattige.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 1.7 Opdeling af gruppen af økonomisk fattige i 1999 og 2010 efter mulige forkla-ringer på lavindkomst 1999 og 20101999antal personerAlleSelvstændige voksne i familien1)Ikke-selvstændige med:2)Brøkpensionist i familienKontanthjælpsmodtager under 25 årKontanthjælpsmodtager over 25 årStore renteudgifter3)Person i husstand med flere familier4)Andre8501.9501.5004004.3001.9502.8003.60011.9501.8008.4006.85016.2507.50042.20012.3002010

Note: 1) Her indgår selvstændige og personer i familie med selvstændige og hovedaktionærer, herunder hvis der i indkomstenindgår underskud af selvstændig virksomhed. 2) Personer, der ikke defineres som ”selvstændige voksne i familien” kan indgåi flere af de andre undergrupper. ”Andre” er i denne forbindelse en restgruppe. 3) Personer i familier, der i 2010 ville have haftdisponibel indkomst i 2010 hhv. 1999 over pågældende års lavindkomstgrænse, hvis de ikke havde haft negativ nettokapitalind-komst (ekskl. evt. imputeret lejeværdi). 4) Jf. boks 4, kapitel 4.

Som det fremgår af tabel 1.7, kan stigningen i antallet af personer i fattigdomsgruppen henføres til flere fak-torer. For så vidt angår kontanthjælpsmodtagere skyldes stigningen blandt andet indførelsen af starthjælpmv., samt at medianindkomsten er steget lidt mere end kontanthjælpssatsen. Starthjælpen, introduktions-ydelsen, kontanthjælpsloftet og 250-timers reglen blev afskaffet med virkning fra 2012, og konsekvensenheraf fremgår derfor ikke af ovenstående figurer.En del af forklaringen på stigningen i gruppen af økonomisk fattige skal desuden findes i forøgede indkomst-forskelle i befolkningen. Konjunkturer, herunder særligt stigninger i boligpriserne, har medført, at median-indkomsten i nogle år er steget mere end indkomsten i den nederste del af indkomstfordelingen, hvilketdermed skaber en større andel af befolkningen, som befinder sig under den kritiske indkomstgrænse på 50pct. af medianindkomsten.Forslaget om opgørelse af økonomisk fattigdom ud fra indkomsten over en treårig periode er begrundet i,at der er en stor mobilitet ud af den etårige lavindkomstgruppe i løbet af et år, og fordi udvalget definererfattigdom som en længerevarende situation. Mens der fx i 2010 var ca. 42.000 økonomisk fattige, så var derca. 167.000 personer, svarende til godt 3 pct. af befolkningen, i den etårige lavindkomstgruppe. Godt halvde-len forlader denne gruppe fra det ene år til det andet. Den betydelige dynamik ud af gruppen understregerbetydningen af at sondre mellem midlertidig lav indkomst og økonomisk fattigdom.Det bør dog bemærkes, at størstedelen af afgangen fra den etårige lavindkomstgruppe sker til indkomstni-veauer i den nedre del af indkomstfordelingen, omend et mindretal rykker længere op i indkomstfordelin-gen. Det skal i denne sammenhæng erindres, at studerende ikke er med i denne opgørelse.Ovenstående kortfattede redegørelse for udviklingen i den økonomiske fattigdom er baseret på de nyestetal frem til 2010 og illustrerer, at der er en forsinkelse mellem den faktiske udvikling og indsamlingen af dataog den følgende offentliggørelse af statistik. Forsinkelsen kan gøre det vanskeligere at følge den aktuelleudvikling præcist. Der går således et tidsrum, inden konsekvenserne af væsentlige politikændringer kan ob-EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

serveres. Dette gælder fx i forhold til de nævnte ændringer omkring afskaffelse af starthjælpen og introduk-tionsydelsen med virkning fra 1. januar 2012, hvor effekterne heraf først vil fremgå af opgørelserne med envis forsinkelse. Denne tidsforsinkelse er ikke specifik for dette område, men gør sig generelt gældende for etstort antal politikområder.

1.7 BørnefattigdomDen danske velfærdsstat tilbyder en række ydelser, der blandt andet skal bidrage til, at alle børn formelthar lige muligheder i opvæksten uafhængigt af forældrenes situation. Det gælder både gratis uddannelse,lige adgang til sundhedsydelser samt sociale ydelser, der kan modvirke, at børn oplever fattigdom, hvis de-res forældre står uden for arbejdsmarkedet. At der formelt er lige muligheder for adgang til uddannelse erimidlertid ikke ensbetydende med, at der reelt er sådanne lige muligheder for alle børn. Børnefattigdom ertæt koblet til forældrenes ressourcer, herunder økonomiske ressourcer, men også social og kulturel kapitalspiller en rolle for børns levevilkår under opvæksten og for børnenes muligheder senere i livet. Forældrenesarbejdsmarkedstilknytning er et af de forhold, der har allerstørst gennemslag.Børnefattigdom kan være særlig problematisk for såvel samfundet som for de børn, der rammes, sammen-lignet med voksne, der oplever fattigdom. Et barn har ikke selv indflydelse på den situation, der har gjort, atforældrene er kommet i en vanskelig økonomisk situation, og et barn kan ikke selv gøre noget for at kommeud af situationen.Godt 42.000 børn, svarende til ca. 4 pct. af børnene i Danmark, levede i 2010 i en familie med en disponibelindkomst under 50 pct. af medianindkomsten – dvs., at de er placeret i den etårige lavindkomstgruppe. Over-ordnet er der tale om børn af selvstændige og familier, hvor ingen af forældrene har været på arbejdsmar-kedet i årets løb.Knap 11.000 børn var i 2010 berørt af økonomisk fattigdom svarende til ca. 1 pct. af alle børn. For godt 4.000af disse børn gælder, at en eller begge forældre er selvstændige, mens knap 4.000 har en eller begge forældreuden for arbejdsmarkedet. Ca. 55 pct. af de 11.000 børn er af udenlandsk herkomst. Antallet af børn berørtaf økonomisk fattigdom er omtrent tredoblet siden 1999 – men det er dog sket fra et meget lavt niveau.Stigningen har været størst for børn af indvandrere, for børn hvis forældre er fuldt ledige mv. og for børn ifamilier med kun én forsørger.Det bemærkes dog, at børns livssituation blandt andet afhænger af forældrenes prioriteringer og øvrigeressourcer. Man får derfor ikke en fuld belysning af børns vilkår ved alene at betragte børn i lavindkomst-gruppen eller overordnede indikatorer for afsavn eller social eksklusion.Ses der på konsekvenserne af børnefattigdom, viser SFI’s børneforløbsundersøgelse, at manglende økono-miske midler sætter grænser for familiens forbrug og fritidsaktiviteter. Forløbsundersøgelsen viser også, atkun 5 pct. af de unge, der vokser op i det SFI kalder ”langtidsfattige” familier, havde et karaktergennemsnitpå 10,0 eller højere ved folkeskolens afgangsprøve mod hele 14 pct. hos de unge, der aldrig har været fattige.42 pct. af de ”langtidsfattige” børn havde pjækket fra skole mod 29 pct. for de børn, der aldrig har været fatti-ge. SFI konkluderer, at børn i lavindkomstgruppen primært mærker afsavn af den marginaliserende karakter.Børnene risikerer således at blive marginaliseret i forholdet til deres kammerater, idet deres familier ikkehar råd til fx ferier, fødselsdage eller lignende.Ses der på konsekvenser af børnefattigdom på længere sigt, er det relevant at se på graden af social mobili-tet. Manglende social mobilitet kan lede til, at børn af forældre med et lavt uddannelsesniveau eller en lavindkomst ikke selv opnår en højere uddannelse eller en højere indkomst. Det er dog ikke givet, at fuldstæn-

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

dig social mobilitet er mulig i praksis. Social mobilitet kan være begrænset af blandt andet arv, ønske om atligne forældrene (eller ikke ligne), interessefællesskab med forældre og omgangskreds, livsform mv.Selvom indkomstmobiliteten fortsat er relativt høj i bunden af indkomstfordelingen, er den dog svagere pådisse indkomstniveauer end blandt børn af forældre med mellemindkomster.I en international sammenligning har Danmark generelt set en høj social mobilitet forstået som mobilitetenmellem generationer. Der er fx en høj grad af indkomstmobilitet i Danmark, når man ser på børn af forældremed mellemindkomster. Her er barnets indkomst som voksen stort set uafhængig af forældrenes indkomst.Selvom indkomstmobiliteten fortsat er relativt høj i bunden af indkomstfordelingen, er den dog svagere pådisse indkomstniveauer end blandt børn af forældre med mellemindkomster.Danmark har også en relativt høj social mobilitet i uddannelse sammenlignet med andre lande. Når det gæl-der folkeskolens evne til at bryde den sociale arv, så er Danmark på niveau med gennemsnittet blandt OE-CD-landene, men noget efter flere af de andre nordiske lande. Også her slår den sociale arv igennem for børnmed forældre i lavindkomstgrupper. Analyserne viser således, at der blandt de børn, der har været berørtaf lavindkomst i et eller flere år, er relativt flere, som ikke får en uddannelse ud over grundskolen. Figur 1.3viser, at godt 22 pct. af de 30-årige ikke har opnået nogen uddannelse ud over grundskolen. Personer, derindgik i den etårige lavindkomstgruppe i mindst ét år, mens de var 13 til 17 år (dvs. 1993 til 1997), er markantoverrepræsenterede blandt de 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen. Det bemærkes dog, at talleneikke indikerer, at det er lavindkomst i sig selv, der er årsagen til, at gruppen af berørte lidt hyppigere forbliverufaglærte.

Figur 1.3 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen opdelt efter tilknytning til denetårige lavindkomstgruppe som børn, 2010

Pct.35302520151050AlleIkke berørt aflavindkomstBerørt – barn afselvstændigBerørt – andre

Pct.35302520151050

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Folkeskolen har dermed en udfordring med at reducere virkningen af den sociale baggrund på elevernesfærdigheder.Forskningen peger dog her på, at der er et komplekst samspil mellem forældrenes økonomiske situationog virkningen af de mere bløde forhold, som forældrenes sociale og kulturelle kapital, herunder normer ogforventninger og anden påvirkning fra nærmiljøet. Det kan således være vanskeligt at vurdere, hvad derisoleret er effekt af lavindkomst. Desuden viser analyser, at forældres arbejdsmarkedstilknytning har størrebetydning end økonomisk fattigdom.Når det drejer sig om personer, hvis forældre selv har modtaget kontanthjælp inden for de foregående 10 år,er disse markant overrepræsenterede blandt 18-24-årige kontanthjælpsmodtagere.Anbragte børn er en særlig udsat gruppe børn. Studier af tidligere anbragte børn viser, at disse klarer sigdårligere som voksne i forhold til fx beskæftigelse og uddannelse end ikke-udsatte børn og unge.

1.8 FattigdomsfælderOmfanget og sammensætningen af gruppen af økonomisk fattige bestemmes i et kompliceret samspil mel-lem arbejdsmarkedet, det sociale sikkerhedsnet og familiesituationen. Der kan være en række barrierer ogmekanismer, der kan være med til at fremkalde en fastlåst situation – såkaldte fattigdomsfælder – som fast-holder den pågældende i en fattigdomssituation.Få fuldtidsbeskæftigede falder under fattigdomsgrænsen, hvilket understreger betydningen af at sikre, atflest muligt er selvforsørgende via fuldtidsbeskæftigelse. Det er derfor vigtigt at identificere barrierer ellermekanismer, der fratager incitamentet til at søge fuldtidsjob, eller gør vejen hertil urealistisk lang. Dette erikke ensbetydende med, at der ikke også kan være andre faktorer end de beskæftigelsesrelaterede, der kanvære medvirkende til at fastholde individer og personer i en fattigdomssituation.Personer, der oplever forhold som hjemløshed/usikker boligsituation, misbrug, kronisk sygdom, manglendeuddannelse eller langvarigt fravær fra arbejdsmarkedet, kan mangle ressourcerne til at bringe sig selv udaf en situation med økonomisk fattigdom. Disse forhold kan være medvirkende årsager til, at menneskerfastholdes i en uønsket situation.Den enkeltes handlerum kan også være begrænset af mulighederne på arbejdsmarkedet (adgangen til jobs).I modsætning til mange andre lande er der i Danmark stort set ingen beskæftigede i lavindkomstgruppen(”working poor”). Minimumslønningerne i Danmark er relativt høje, og dette modsvares af relativt høje kva-lifikationskrav for at finde et job. Der er få jobs, der ikke stiller krav til kvalifikationer på et vist niveau. Der-med bliver arbejdsmarkedets rummelighed mindre, og dette rammer særligt grupper med svage sociale ellerfaglige forudsætninger.Utilstrækkelige kvalifikationer ved indgangen til arbejdsmarkedet er en højrisikofaktor for en marginal ar-bejdsmarkedstilknytning karakteriseret ved få og kortvarige jobs, som ikke leder til et varigt fodfæste påarbejdsmarkedet. Marginal tilknytning til arbejdsmarkedet og længere tids ledighed kan også være årsagtil social eksklusion som følge af, at man afviger fra normen om at være selvforsørgende. Marginalisering iforhold til arbejdsmarkedet kan således lede til mindre effektiv jobsøgning som følge af mindre kendskab tiltilgængelige jobmuligheder, mindre uformel støtte i jobsøgningssituationer og eventuelt til modløshed ogen opfattelse af, at ens situation ikke står til at ændre.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Selvstændige i en fattigdomssituation er en særlig gruppe. Selvstændige, som er økonomisk fattige, er ak-tive på arbejdsmarkedet, men oppebærer alligevel en lav indkomst. Denne situation kan afspejle, at de erfanget i en situation med dårlige udsigter til at øge indtjeningsgrundlaget eller at skifte erhverv, men detkan også skyldes, at de lige har etableret egen virksomhed, eller der kan være tale om et helt frivilligt valgaf livsform. For nogle kan etablering som selvstændig også være en konsekvens af vanskelighederne vedat finde et arbejde på normale vilkår, og man er derfor reelt beskæftiget til en lav løn, eventuelt i et mindreomfang end man egentlig ønsker.Den enkeltes mulighed for at få beskæftigelse vil afhænge af kvalifikationerne i bred forstand, herunderfaglige kvalifikationer, sociale kompetencer og sprog mv. Beskæftigelsesmulighederne kan også være be-grænset af sociale problemer såsom misbrug, psykisk sygdom og tidligere kriminalitet. Beskæftigelsesmu-lighederne varierer også med konjunkturerne. Det er også tilfældet for arbejdsmarkedets marginalgrupper,og derfor kan der være store udsving i mulighederne for at finde et job.Beskæftigelsen afhænger også af udbuddet af arbejdskraft. Med dette forstås, hvorvidt den enkelte aktivtsøger jobs. Spørgsmålet om hvilke jobs, man er villig til at påtage sig – de såkaldte reservationskrav – invol-verer ud fra en ren økonomisk betragtning en afvejning mellem på den ene side mulig indtjening og på denanden side arbejdets karakter (jobfunktion, arbejdsplads, arbejdsmiljø, geografiske placering) samt tidsfor-bruget som alternativt kunne bruges på fritidsaktiviteter, familie mv. Her kan familiemønster, kultur og nor-mer også spille en rolle for den værdi, man tillægger arbejde kontra familie og fritid.I forhold til den generelle diskussion om den økonomiske gevinst ved arbejde kontra ydelse, er der i forholdtil gruppen af økonomisk fattige tale om en særskilt problemstilling. Næsten alle i gruppen af økonomiskfattige vil have et økonomisk incitament til at tage et arbejde, men mange personer, der lever i fattigdom,kan have vanskeligt ved at ændre på situationen, fordi handlemulighederne er begrænsede. Således er langtde fleste i de berørte grupper ikke kommet i beskæftigelse trods styrkede økonomiske incitamenter hertil,jf. kapitel 8, og det er udvalgets opfattelse, at lave forskelsbeløb ikke udgør en fattigdomsfælde for langthovedparten af de fuldt ledige i gruppen af økonomisk fattige.For en mindre gruppe blandt de økonomisk fattige kan der være et beskedent forskelsbeløb ved at kom-me i beskæftigelse. Det gælder ikke mindst ægtepar, hvor begge er på kontanthjælp, hvor der pga. ægte-fælleafhængigheden kun vil være et meget begrænset forskelsbeløb, hvis kun den ene kommer i beskæfti-gelse, idet arbejdsindtægt ud over kontanthjælpsniveauet vil blive modregnet i ægtefællens ydelse.Gæld kan også skabe en fattigdomsfælde. Gæld kan mindske den umiddelbare økonomiske gevinst ved atkomme i arbejde. Det sker, hvis den forøgede indtægt betyder, at kreditorer og offentlige myndigheder kræ-ver tilbagebetaling af gæld. Tilgængelige data giver ikke mulighed for en afklaring af omfanget af ”gældsfæl-der” for personer omfattet af udvalgets definition af økonomisk fattigdom.Den forudgående diskussion viser, at beskæftigelsesmulighederne både kan være begrænset fra efterspørg-selssiden (svært at finde et job) eller fra udbudssiden (små incitamenter til at søge arbejde, høje reservati-onskrav). De politiske implikationer heraf er, at det kan være relevant at overveje mulighederne for at styrkebeskæftigelsesmulighederne (efterspørgselssiden) for svage grupper på arbejdsmarkedet – for nogle viastyrkelse af kvalifikationerne, for andre via særlige tiltag til sikring af jobmuligheder (fx løntilskud). I forholdtil udbudssiden rejser det spørgsmål knyttet til indretningen af det sociale sikkerhedsnet (sociale ydelser,modregning m.m.).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

1.9 Læsevejledning til den samlede rapportRapporten er opbygget således: Kapitel 2 giver en indledende diskussion om fattigdomsforståelser og be-hovet for opgørelser af fattigdom i et velstående velfærdssamfund. Kapitlerne 3-8 indeholder en nærme-re gennemgang og anvendelse af forskellige metoder til operationalisering og kvantificering af fattigdom.Kapitel 3 giver en kort diskussion af de forskellige metoder. Kapitel 4 indeholder en nærmere diskussionog anvendelse af medianindkomstmetoden, mens kapitel 5 ser nærmere på udviklingen i børnefattigdom.Kapitel 6 behandler budgetmetoden og afsavnsundersøgelser. Kapitel 7 omhandler mere brede tilgange tilfattigdomsproblemer ud fra et perspektiv om den multidimensionale karakter, betydning af mulighedersamt social inklusion/eksklusion. Fattigdomsfælder, som kan bremse den enkeltes mulighed for at kommeud af en fattigdomssituation, diskuteres i kapitel 8. Internationale tilgange og erfaringer med opstilling affattigdomsgrænser og mål er behandlet i henholdsvis kapitel 9 og 10. Kapitel 11 indeholder udvalgets anbe-falinger til opstilling af en økonomisk fattigdomsgrænse og supplerede indikatorer for afsavn samt risiko-faktorer for fattigdom og social eksklusion.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

2Fattigdom i etvelfærdssamfund

2.1 IndledningI et velfærdssamfund er det en central målsætning at undgå fattigdom og sikre rimelige levevilkår for alle.Dette er mest klart sammenfattet i filosoffen Rawls’ synspunkt om, at et samfund skal vurderes ud fra leve-vilkårene for de svageste og mest sårbare i befolkningen4. Samtidig er forekomsten af fattigdom ofte et po-litisk følsomt emne, da det associeres med succesen af hele samfundsmodellen. Definitioner og opgørelseraf omfanget af fattigdom er derfor politisk kontroversielle.Ordet fattigdom bliver brugt i en lang række meget forskellige sammenhænge og tillægges en række for-skellige betydninger. Der er ikke nogen entydig tilgang til, hvordan fattigdom skal defineres eller måles, ogordet er i høj grad værdiladet og knyttet til subjektive eller politiske forestillinger om, hvad dvs. at værefattig.Fattigdomsbegrebets anvendelse i et velfærdssamfund er vanskeligt, da det normalt tilskrives som en afvelfærdssamfundets fortjenester at have afskaffet fattigdom. Baggrunden for denne tolkning er typisk enreference til levestandarden i den første halvdel af 1900-tallet, hvor opretholdelse af livet var en kamp formange pga. mangel på fundamentale livsfornødenheder (føde, drikkevand, beskyttelse mod vejret, beklæd-ning, sundhed mv.). Denne form for fattigdom er ikke et problem i dagens Danmark takket være velstandsud-viklingen og velfærdssamfundet, men den er fortsat tilstedeværende i mange lavindkomstlande5. I den ud-viklede del af verden tales derfor oftere om fattigdom forstået som, at nogle mennesker har så få materielleog sociale ressourcer, at de ikke har mulighed for at deltage i hverdagslivets aktiviteter i samme udstræk-ning som størstedelen af befolkningen (social eksklusion). Dvs., at man mangler de nødvendige ressourcer tilat have det materielle forbrug, deltage i aktiviteter og have de levekår, som er anerkendte som basale i detsamfund, man lever i. Man opfatter i disse tilfælde fattigdom som et relativt fænomen.Fattigdomsdefinitioner adskiller sig således i 2 væsentlige dimensioner: i) snævre vs. brede og ii) absoluttevs. relative. Bredden af definition har betydning for, hvor mange forhold eller indikatorer der bør inddrages,mens spørgsmålet om absolut vs. relativ afhænger af, om fattigdom skal vurderes ud fra nogle absoluttestandarder eller ses relativt til, hvilke muligheder og livsvilkår andre befolkningsgrupper har. En snæverabsolut opfattelse af fattigdom er knyttet til de nødvendige ressourcer for livets opretholdelse (absolutminimum)6. En relativ definition af fattigdom lægger op til, at man ikke alene betragter økonomiske forhold,men også inddrager andre levevilkår med fokus på social inklusion/eksklusion. Diskussioner af fattigdom ivelstående velfærdssamfund har ofte en sådan multidimensionel tilgang, jf. afsnit 2.2.

Rawls formulerede dette på følgende måde: “All social values – liberty and opportunity, income and wealth and the basesfor self-respect – are to be distributed equally unless an unequal distribution of any, or all, of these values is to everyone’sadvantage” (Rawls, 1971: 54). I en senere formulering formulerede Rawls det som “[...] they are to be to the greatest benefitof the least-advantages members of society (the difference principle)” (Rawls, 2003: 43-43).For analyser af udviklingen i indkomstfordeling internationalt og i Danmark se fx OECD (2008), Milanovic (2012), Det Økono-miske Råd (2006) og Hansen (2010).Denne definition er særlig betydningsfuld i lavindkomstlande med overlevelses- og sultproblemer. Aktuelt bruges ofte enabsolut fattigdomsgrænse på 1.25 $ pr. dag, se fx Verdensbanken.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Fattigdom er en del af den generelle fordelingsdiskussion. Det er imidlertid vigtigt ikke at opfatte spørgsmålom (u)lighed som synonymt med fattigdom. Fattigdom er selvsagt et symptom på ulighed i samfundet, menulighed, forstået som forskelle eller urimeligheder i fordelingen mellem forskellige personer eller grupper,er ikke nødvendigvis ensbetydende med fattigdom. Den afgørende forskel er, at fattigdom er forbundet medmangel på ressourcer, der forårsager specielt vanskelige eller dårlige livsvilkår enten materielt eller socialt.I fattigdomsbegrebet ligger der således en opfattelse af, at der er en kritisk grænse (eller et interval) for livs-vilkårene, hvor en placering under denne er ensbetydende med en særlig udsat position med stærkt begræn-sede muligheder og dårligere levevilkår. Fattigdom diskuteres derfor ofte synonymt med social inklusion/eksklusion ud fra en betragtning om, at levevilkår, der i en eller flere dimensioner igennem længere tid falderunder en kritisk grænse, er ensbetydende med social marginalisering, samt at det ofte skaber en irreversibelog dermed vedvarende situation, som den enkelte ikke kan ændre på ved egen hjælp.Spørgsmålet om fattigdom er særlig centralt i et skandinavisk velfærdssamfund med stærke egalitære mål-sætninger og med et stærkt kollektivt element i samfundsindretningen. Det er i sig selv en hovedmålsæt-ning at sikre, at flest muligt er selvforsørgende med rimelige indkomster og på den måde undgå fattigdomog social eksklusion. Samtidig udspænder velfærdssamfundet et sikkerhedsnet i forhold til forskellige socia-le hændelser for at sikre, at sådanne hændelser ikke er forbundet med store materielle afsavn. En høj grad afsocial inklusion i forhold til deltagelse i samfundslivet generelt og arbejdsmarkedet specifikt er imidlertidikke alene en vigtig selvstændig målsætning, men også en finansieringsmæssig forudsætning for velfærds-modellen. Årsagen er, at en lavere beskæftigelsesandel både reducerer skatteindtægterne og øger udgifter-ne via det sociale sikkerhedsnet. På denne måde forudsætter velfærdsmodellen en vis ”homogenisering” iforhold til arbejdslivet og understøtter dette via en række politiktiltag. Dette er også knyttet til spørgsmåletom, hvilke afvigelser fra ”normalen”, der kan accepteres. Selvom der er en liberal indstilling til mange for-hold, er der fx en formodning om, at alle (flest muligt) deltager i arbejdslivet.Velfærdssamfundet er resultatet af en politisk proces og afhænger derfor ultimativt af politisk opbakning.Dette gælder ikke mindst det sociale sikkerhedsnet. Denne opbakning kan være båret af altruisme (med-menneskelige hensyn, næstekærlighed, opfattelsen af et anstændigt samfund), men også af egeninteresser.Egeninteressen kan være knyttet til minimering af omkostninger ved sociale spændinger (fx tyveri, tiggerimv.), eller den forsikringsfunktion det sociale sikkerhedsnet spænder ud for alle. Der er også mere generellesamfundsmæssige aspekter ud over de direkte velfærdsimplikationer af fattigdom. Hvis fattigdom impli-cerer, at nogle medborgere ikke kan udnytte deres potentiale (i forhold til fx uddannelse, et særligt talentinden for kultur, sport, viden osv.), vil der være et samfundsmæssigt tab. En politik rettet mod fattigdom kansåledes ud over de fordelingsmæssige implikationer have et samfundsmæssigt investeringselement.Opbakningen til velfærdssamfundet og herunder særligt social- og fordelingspolitikken forudsætter en sam-menholdskraft og en fælles forståelse af, hvad der er rimeligt og retfærdigt i forhold til rettigheder og pligteri velfærdssamfundet. Dette er særligt vigtigt i forhold til fattigdomsforståelsen. Hvad er ret og rimeligt?Hvad er den enkeltes ansvar, og hvad skal velfærdssamfundet tage sig af? Hvordan skal fattigdomsbegrebetforstås i et velstående velfærdssamfund?I det følgende ses der først på nogle principielle argumenter knyttet til forståelsen og definitionen af fat-tigdom (afsnit 2.2.) som baggrund for en diskussion af betydningen af og behovet for fattigdomsgrænser iet velfærdssamfund (afsnit 2.3). Efterfølgende diskuteres overordnede krav til fattigdomsgrænser, der kanindgå i en politisk sammenhæng (afsnit 2.4).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

2.2 Fattigdomsbegrebet – principielle argumenter7En diskussion af, hvad der skal forstås ved fattigdom, involverer begreber som retfærdighed, lighed og ri-melighed. Disse begreber er centrale i den samfundsvidenskabelige forskning, men det ligger uden for ram-merne af denne rapport at give en grundlæggende diskussion heraf. Det følgende fremhæver alene nogleforhold af central betydning for diskussionen af fattigdomsbegrebet8. En fattigdomsdefinition eller forstå-else afhænger af stillingtagen til spørgsmål om fattigdom med hensyn til hvad, for hvem og hvornår, samtstillingtagen til betydningen af eget ansvar og handlinger.De basale begreber og overvejelser kan forklares ved hjælp af figur 2.1. For enhver person (eller familie) gæl-der der nogle initiale betingelser givet ved fødslen. Dette inkluderer genetisk, social og økonomisk arv (for-ældrene) og de muligheder, det omgivende samfund giver (”livets mulighedsrum”). Individet foretager noglevalg og vælger en indsats (fx uddannelse, arbejdstid, bosætningslokalitet), og i samspil med hændelser udenfor egen kontrol (state of nature) og den generelle situation i samfundet (herunder andres beslutninger,institutioner mv.) følger en række resultater eller udfald (fx indkomst, viden, social status). Disse giver mulig-hed for tilfredsstillelse af forskellige behov og determinerer dermed levevilkår og velvære/lykke/nytte. Figur2.1 er stærkt stiliseret. Men gennem livet træffes der mange forskellige beslutninger, hvor disse elementerer af betydning.

Figur 2.1 Determinanter af levevilkår

Initiale betingelser

Muligheder

State ofnatureSitua-tionen

Valg

Indsats

Udfald

Behovstil-fredsstillelse

Nytte

Ekspertudvalget afholdte en konference over emnet ”Hvad er fattigdom?”, se Fløtten (2012), Holtug (2012), Larsen (2012) ogTranæs (2012), København: September 2012.For en diskussion i relation til velfærdssamfundet se fx Barr (2004), Bojer (2003) og Sandmo (1998). For en mere generel intro-duktion og diskussion se fx Konow (2003) og Holtug & Lippert-Rasmussen (2006).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

I diskussionen af rimelighed og retfærdighed tager forskellige synspunkter og teorier udgangspunkt forskel-lige steder i disse sammenhænge, jf. figur 2.1 og boks 2.1.I mange sammenhænge kan det være relevant at vurdere livsvilkår ud fra slutresultaterne. En variant in-deholder et egalitaristisk synspunkt om, at alle skal kunne opnå samme behovstilfredsstillelse og dermedopnå den samme lykke, velvære eller nytte. En anden variant er, at samfundet skal tilstræbe at maksimereden samlede nytte i samfundet (utilitarisme) uden hensyntagen til, hvem der får hvad. Modsat dette er fxRawls’ synspunkt, at samfundet bør tilstræbe at stille de dårligt stillede i samfundet bedst muligt.Det er imidlertid ikke uden problemer at fastlægge slutresultatet. Nogle kan have særlige behov fx pga.sygdom, mens andre kan have særlige dyre vaner. Skal begge typer af baggrundsforhold vægtes ens i for-hold til at vurdere slutresultatet i form af velvære/lykke/nytte? Et kriterium baseret på lykke eller nytte harogså et fundamentalt måleproblem, herunder ikke mindst i forhold til sammenligning på tværs af personer9.Målbare størrelser som fx indkomst er ikke nødvendigvis tæt knyttet til lykke/nytte og har derfor store tolk-ningsproblemer. Det er også et spørgsmål, om slutresultater skal sammenlignes løbende (fx årligt) eller overen længere periode (fx hele livet). Er det acceptabelt med dårligere forhold en del af livet, hvis det modsvaresaf bedre forhold senere i livet? Gør det en forskel, om dette skyldes egne frie beslutninger?Nytte eller lykke er samtidig ikke bestemt uafhængigt af den sociale kontekst eller livsforløbet. Nulevendegenerationers opfattelse af livsvilkår er anderledes end tidligere generationers alene af den grund, at deer vokset op med andre muligheder. Aspirationsniveauer kan ændres over livet som følge af erfaringer ogmuligheder, da der sker en tilpasning i forhold til ens position10.Andre opfattelser af lighed og retfærdighed lægger mere vægt på udgangspunktet og særligt det forhold, atalle forskelle i slutresultater ikke nødvendigvis er et udslag af uretfærdighed og dermed et samfundsmæs-sigt problem. Slutresultatet skal ifølge denne tankegang ses i forhold til de valg og den indsats, den enkeltegør. Det implicerer, at det fx er rimeligt, at den, der arbejder mere, også har en højere indkomst, end den derarbejder mindre (individuelt ansvar og proportionalitet). Forskellene i indkomst afspejler den enkeltes valgog er derfor under den enkeltes kontrol (frivillig), og de skal derfor ikke være genstand for politik (omforde-ling). Da forskellige personer vil foretage forskellige valg, vil forskelle i udfald nødvendigvis følge, men detteer ikke noget problem under den afgørende forudsætning, at alle har haft lige muligheder i de valg, de kanforetage (procedural justice). Ifølge denne tankegang er retfærdighed således primært knyttet til at skabelige muligheder for at sikre, at alle har de samme muligheder i de valg og beslutninger, de træffer. Det følgeraf dette, at især levevilkår for børn og unge er centrale for at skabe lige muligheder i forhold til opvækst oguddannelse, som derpå har betydning for mulighederne senere i livet.

910

I den såkaldte ”lykkeforskning” gøres der dog forsøg på at måle lykke, se fx Frey and Stutzer (2007) eller Dolan m.fl. (2008).Såkaldte ”habits” eller ”habit formation”, som kan fremkalde en tilpasning af lykke eller nytteopfattelsen. Den relativeposition kan også være af større betydning end den absolutte position, jf. den relative indkomsthypotese (se fx Duesen-berry, 1949) og ”efficiency wage models” (se fx Solow, 1979). Opfattelsen vil dermed afhænge af den sociale og økonomiskekontekst.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Denne tankegang udfordres imidlertid, når der tages hensyn til de rammer, der reelt afgør den enkeltes valg-muligheder og udfaldenes afhængighed af forhold uden for egen kontrol (ufrivillighed). Et særligt aspekter, hvad der reelt skal forstås ved lige muligheder. Der er formelt lige muligheder for alle, hvis alle har densamme formelle rettighed til fx uddannelse. Det sikrer imidlertid ikke reelt lige muligheder, da social arv kanvære af betydning for at kunne udnytte denne mulighed. Ud fra en betragtning om at skabe lige mulighederfor at alle kan nå de samme mål, er der kun reelt lige muligheder, såfremt der kompenseres for ydre (eksoge-ne) faktorers betydning for den enkeltes muligheder.Sammenhængen fra beslutninger og handlinger til udfald og slutresultater er sjældent deterministisk, menpåvirkes af en række forhold uden for egen kontrol (risiko). Har det betydning for vurderingen af forskelle imuligheder og slutresultat, hvorledes risikoen opstår? En person kan trods advarsler foretage risikofyldtehandlinger, som kan påvirke personens selvforsørgelsesmuligheder og dermed resultere i fattigdom (fx atdyrke ekstremsport med risiko for alvorlige legemsbeskadigelser). En person kan også miste sin selvforsør-gelsesevne pga. en ulykke uden for egen kontrol (fx en arbejdsulykke). Hvis uheldet er ude, kan de pågæl-dende personer være i samme situation (mistet arbejdsevne), men skal de vurderes ens ud fra en retfær-dighedsbetragtning? I et velfærdssamfund kan der være det særlige dilemma11, at man trods advarsler omrisikoen ved en bestemt type adfærd (livsstil, risikoadfærd osv.) ikke efterfølgende kan afstå fra at give hjælptil personer i en vanskelig situation. Det kan betyde, at borgerne i højere grad påtager sig risikofyldt adfærdend i fravær af det sociale sikkerhedsnet. Dette kan tolkes både snævert i forhold til specifikke former foradfærd eller mere bredt i forhold til at sikre sig et forsørgelsesgrundlag.Det er en konsekvens af ovenstående opfattelse, at den enkelte har ansvar for egne valg, og at disse kanimplicere forskellige slutresultater. Sådanne forskelle er ikke et lighedsproblem, da de netop afspejler denenkeltes valg. Dette rejser en række spørgsmål i forhold til, hvad der betinger disse valg, og hvad der skal for-stås ved lige muligheder. Fx i forhold til uddannelsesvalg er det ikke udelukkende et spørgsmål om adgangtil og finansiering af uddannelse, men også et spørgsmål om motivation, rollemodeller, værdinormer osv.,der kan afhænge af ens sociale miljø. Et yderligere aspekt er rationalitet i beslutningerne. Hvis den enkelteagerer kortsigtet (myopisk)12og dermed i potentiel konflikt med egne langsigtede interesser, er det så rime-ligt, at den enkelte selv tager konsekvenserne heraf?

11 Betegnes nogle gange som den ”Barmhjertige Samaritaners Dilemma”, jf. Buchanan (1975). Der er tale om et såkaldt tidsin-konsistensproblem for en person eller et samfund, der ønsker at hjælpe personer i nød. Selvom samfundet initialt fastslår,at det er den enkeltes ansvar, og man derfor ikke vil yde hjælp, hvis det går galt, så vil man alligevel yde hjælp efterfølgende,da man ikke vil kunne acceptere, at der er nogen, der lever i nød.12 Nyere forskning i såkaldt ”behavioural economics” peger på en række begrænsninger i rationalitet og dermed beslutnings-kompetence, hvilket kan begrunde ”paternalistisk” politik, se fx Gul og Pesendorfer (2007). For en kritisk diskussion se fxSaint-Paul (2011).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 2.1 LighedsopfattelserLighed og behovEn række teorier betoner lighed defineret ved behov, dvs., graden hvormed grundlæggende behovbliver dækket for alle. En fremtrædende opfattelse er egalitarisme, der forstås som ens opfyldelseaf behov (slutresultat, outcome) for alle i samfundet, jf. marxisme. Relateret hertil er det såkaldte be-hovskriterium, hvor det anses for afgørende, at basale behov er opfyldt i samme udstrækning for alle.Ifølge Rawls (1971) skal social retfærdighed vurderes ud fra livsvilkårene for de dårligst stillede i sam-fundet (”difference principle”).Utilitarisme og velfærdsøkonomiUdgangspunktet er at vurdere situationen ud fra slutresultatet (konsekventalistisk) i form af densamlede velvære/lykke/nytte, den enkelte opnår. Ifølge utilitarisme er det samfundets mål at maksi-mere den samlede nytte i samfundet, dvs., alle borgere vægter ens. Utilitarisme kan begrunde omfor-deling af fx indkomst, hvis det medvirker til at øge den samlede nytte i samfundet. Det vil ske, såfremtlavindkomstpersoner kan skabe mere nytte af en indkomstfremgang end personer med en høj ind-komst. En omfordeling af indkomst vil skabe mere nytte hos modtagerne, end tabet vil påvirke dem,der finansierer omfordelingen. Utilitarisme understøtter ikke altid omfordeling, fx såfremt en personmed et sundhedsproblem ikke får så meget ud af en indkomstfremgang som en højindkomstperson.Et svagere kriterium ofte anvendt i policyanalyser er Pareto-kriteriet (eller Pareto efficiens), ifølgehvilket det er et minimumskrav, at Pareto-efficiente situationer skal sikres. Det implicerer, at manikke skal kunne foreslå nogen omfordeling eller anden anvendelse af samfundets samlede ressour-cer, som stiller nogle borgere bedre, uden at stille andre i en dårligere position. Opfyldes dette kriteri-um ikke, er der muligheder for at foreslå velfærdsforbedringer, som vil gavne nogle borgere, uden atstille andre dårligere. I fravær af ”misundelseseffekter” vil dette være en uhensigtsmæssig situation.Lighed og fortjenesteUdgangspunktet er en betoning af proportionalitet og individuelt ansvar. Retfærdighed er knyttet tilde valg og indsatser, den enkelte gør, og derfor er processen vigtig. Alle skal have de samme (lige)muligheder i de valg, de foretager (procedural justice). Da forskellige individer vil foretage forskelligevalg, er det forventeligt, at ikke alle ender i den samme situation. Dette er dog ikke noget problem, hvisalle har haft de samme muligheder. Hvis dette er tilfældet, vil forskelle i slutresultater være betingetaf forskellige valg og indsatser, som er under den enkeltes kontrol, og disse forskelle er retfærdige ogproportionale i forhold til valg og indsats.Situationsbetingede teorierRetfærdighed og lighed vurderes i forhold til en specifik situation inkluderende den historiske kon-tekst, sociale relationer, tilgængelig information og den pågældendes faktiske situation. Det er såle-des centralt, at de muligheder og resultater, den enkelte har og opnår, ikke er uafhængige af den socia-le/samfundsmæssige situation, den pågældende befinder sig i. Teorier, der betoner social inklusion,jf. teksten, tilhører således denne tankegang. En kendt eksponent for denne tankegang er Sen (1983,2009), som betonerfunctioningsogcapabilities. Functioningser evnen til at tilfredsstille bestemtebehov i en given social sammenhæng, ogcapabilitieshenviser til den enkeltes muligheder for at reali-sere dissefunctionings.For Sen er såvel proces som resultater af betydning.Fælles for ovennævnte betragtninger er et fokus enten på udgangspunkt eller slutresultat, mens processensom sådan ikke tillægges nogen særlig betydning.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Ofte inddrages spørgsmålet om social inklusion/eksklusion ud fra en betragtning om, at det afgørende ermulighederne for at deltage i samfundslivets mange facetter på lige fod med andre. Denne tilgang har be-tydning både for tolkningen af indkomstmål for fattigdom og for en tilgang til fattigdomsspørgsmålet, derinkluderer mere end indkomst alene. Det følger også af dette, at politikimplikationerne skal ses videre endalene spørgsmålet om niveau og karakter af offentlige overførselsindkomster.Betragtninger i relation til social inklusion/eksklusion er i sagens natur procesorienterede. Processer er afbetydning, da de har en selvstændig værdi (individets mulighed for at vælge), men også fordi den socialesituation er tilstandsafhængig. Det sidste refererer til, at et midlertidigt socialt problem kan føre til merevedvarende problemer (persistens), som varigt mindsker mulighederne for ved egen hjælp at blive selvfor-sørgende – dvs., at der sker en fastlåsning i en ufrivillig marginaliseret tilstand. Fastlåsningen kan ske i kraftaf sociale følgevirkninger af den udløsende hændelse (fx langtidsledighed, der fører til alkoholmisbrug ogskilsmisse) og/eller adfærd/normtilpasninger (afmagt, desillusion efter gentagne forgæves jobsøgninger).Et særligt aspekt er knyttet til risikoen for, at tilstandsafhængigheden forløber på tværs af generationer(negativ social arv), hvorved forældrenes situation får afgørende betydning for børnenes muligheder.Denne tilgang er sammenfattet i begrebet ”relative deprivation” lanceret af Townsend (1979):…relative deprivation – by which I mean the absence or inadequacy of those diets, amenities, standards,services and activities which are common and customary in society. People are deprived of the conditi-ons of life which ordinarily define membership of society. If they lack or are denied resources to obtainaccess to these conditions of life and so fulfill membership of society, they are in poverty(Townsend,1979: 915).2 forhold er særligt vigtige i denne sammenhæng, nemlig betoningen af det relative (den sociale kontekst)og en bredere opfattelse end alene de materielle livsvilkår. Essensen i denne opfattelse genfindes også hosSen (1983, 2009), der har været en central bidragsyder til især den økonomiske litteratur om fattigdom:…the right focus is neither commodities, nor characteristics, nor utility, but something that may be calleda person’s capability………..the comparison of standard of living is not a comparison of utilities. So the con-stituent part of the standard of living is not the good, nor its characteristics, but the ability to do variousthings by using that good or those characteristics, and it is that ability rather than the mental reactionto that ability in the form of happiness that, in this view, reflects the standard of living(Sen, 1983: 160).Sen sondrede mellemfunctioningsogcapabilities. Functioningsdækker over såvel behovstilfredsstillelsesom aktiviteter af relevans for den enkelte i en given social kontekst (mad, bolig, tøj, helbred, deltagelse isamfundslivet, uddannelse for at udnytte evner og ambitioner mv.).Capabilitieser evnen til/mulighedenfor/adgangen til at realisere dissefunctionings.Sens opfattelse er således kontekstafhængig og afhængigaf både muligheder (proces) og slutresultat (behovstilfredsstillelse).Sen betragter fattigdom som „deprivation of capabilities“. Da disse ses i en social kontekst, vil dette i mangetilfælde implicere en relativ betragtning13– dvs. et spørgsmål om, hvilke krav og forudsætninger der er for atkunne deltage i samfundslivet på lige fod med andre. Samtidig er det centralt ikke alene at se på resultatet(givne handlinger eller slutresultater), men også på mulighederne for at gøre eller opnå givne slutresultater.”A serious departure from concentrating on the means of living to the actual opportunities of living”(Sen,

13 Diskussion om hvorvidt capabilities skal ses absolut kan afhænge af relative forhold – se udveksling mellem Sen (1985) ogTownsend (1987). Sen (1985) opfatter capabilties som værende defineret absolut , men de nødvendige ressourcer kan væreafhængige af relative forhold, mens Townsend mere direkte tager den relative tilgangsvinkel. Trods tonen i denne udveks-ling er der ikke den store forskel i opfattelsen mellem de to.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

2009: 233). Dette er knyttet til en skarp kritik af det traditionelle fokus på slutsituationen (konsekventia-lisme)14, som typisk ses i den traditionelle økonomiske tilgang (utilitarisme). Processen og muligheder erafgørende, og ikke alene den formelle adgang, men også den reelle faktiske mulighed for at udnytte disse,har betydning. Ifølge denne tankegang kan man ikke vurdere situationen for en given person alene ved slut-resultatet som fx indkomst. Hvis en person med en beskeden indkomst har muligheden for at erhverve enhøjere indkomst, men afstår herfra af egen fri vilje for at tilgodese andre hensyn end de materielle, så ervedkommende ikke fattig. Og omvendt såfremt personen ikke har den valgmulighed og ufrivilligt har en lavindkomst.Disse principielle tilgange til fattigdomsbegrebet giver anledning til en mere nuanceret diskussion af fattig-dom end et snævert fokus på økonomisk fattigdom målt ved et indkomstbegreb. Imidlertid lider en brederetilgang under det problem, at det er vanskeligt præcist at definere og kvantificere de centrale elementer,hvilket gør tilgangen lidt mere diffus i praksis. Fx er Sen (2009) upræcis omkring dette, da han på den ene sidekritiserer formelle teorier om retfærdighed for at være baseret på utopiske betragtninger og for at manglerelevans og brugbarhed, og samtidig er han uklar med hensyn til den præcise definition affunctioningsogderes indbyrdes relation, og der gives heller ikke en klar definition af lighedsmål.Et afgørende spørgsmål ved en relativ vurdering ud fra en social kontekst er fastlæggelsen af reference-punktet/gruppen. Er det levevilkårene for alle i et givet samfund (national afgrænsning), i et givet område(region eller bydel) eller internationalt (EU eller globalt)? Skal man sammenligne alle borgere i den givnegruppe, eller skal sammenligningen være mere opdelt? Skal vilkårene for fx enlige mødre ses i forhold til degenerelle levevilkår i befolkningen eller i forhold til levevilkårene for andre familier med børn?Et gennemgående træk i mange af betragtningerne ovenfor er sondringen mellem kontrol og ikke-kontrol– dvs. sondringen mellem forhold under den enkeltes kontrol, og som man selv kan påvirke (frivillighed),og forhold uden for egen kontrol og dermed indflydelse (ufrivillighed). I praksis er det meget vanskeligt atadskille betydningen af risiko, valg, indsats og eksogene forhold, som den enkelte ikke har nogen mulighedfor at kontrollere. En person kan komme i en vanskelig situation pga. i) risiko (held vs. uheld), ii) valg (lavindkomst fordi man valgte ikke at tage en uddannelse), iii) indsats (arbejdstid), iv) sociale (opdragelse ogmuligheder som barn) og biologiske (evner) betingelser. Trods dette er sondringen mellem kontrol (frivil-lighed) og ikke-kontrol (ufrivillighed) central. Dette bekræftes af de fleste undersøgelser og eksperimenterknyttet til retfærdighedsspørgsmål, hvor spørgsmålet om kontrol har en afgørende betydning15. Forskelle,som afspejler forhold den enkelte kan kontrollere, er mere acceptable end forskelle betinget af forhold udenfor kontrol.To summarize, the evidence from experiments and surveys generally indicates that someone whose con-tribution is more highly valued is more deserving if that person bears responsibility for the contributionbut not if it is due to factors outside his or her control(Konow, 2003: 1211).Den fattigdomsforståelse og definition, der lægges til grund for social- og fordelingspolitikken, er af storbetydning. Det er særligt vigtigt, at den matcher en almen opfattelse af, hvad dvs. at være fattig i et vel-færdssamfund. Politisk opbakning afhænger også af politikkens legitimitet – dette indebærer spørgsmål,om politikken når sine mål, er det de tiltænkte, der får hjælpen osv. Denne legitimitet er afhængig af, atfattigdomsbegrebet har almen accept.

14 Et hovedargument er, at nytte er kontekstafhængig: ”The utilitarian calculus based on happiness or desire-fulfilment can bedeeply unfair to those who are persistently deprived, since our mental make-up and desires tend to adjust to circumstances,particularly to make life bearable in adverse situations” (Sen, 2009: 282).15 Norton og Ariely (2011) finder på basis af et eksperiment, at borgere i USA vil foretrække at bo i et land med en mere ligeindkomstfordeling, når de tager stilling til samfundets indretning uafhængigt at egen position. Se også Cappelen m.fl. (2010).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

2.3 Udvalgets definition af fattigdomSom diskuteret ovenfor adskiller fattigdomsspørgsmålet sig fra den generelle ulighedsdiskussion. Fattig-dom er ensbetydende med ulighed, men alle former for ulighed er ikke fattigdomsproblemer. Det er vigtigtmed en rimelig præcis og klar afgrænsning af fattigdomsbegrebet, dels i forhold til den almene forståelse afspørgsmålet og dels for at kunne opstille præcise indikatorer.Udvalget definerer fattigdom som en situation, hvor en person eller familie ufrivilligt har væsentligt dårlige-re livsvilkår sammenlignet med den øvrige befolkning, og hvor denne situation••skyldes mangel på ressourcer, herunder særligt økonomiskeer vedvarende, og hvor personen eller familien ikke har eller kun i begrænset omfang har mulighed forved egen drift at ændre situationen.

Definitionen har fokus på økonomisk fattigdom ud fra en relativ betragtning, men tillægger også andre for-hold en betydning uden dog at gøre alle sociale problemer til fattigdomsproblemer. Andre dimensioner ogforståelser af et fattigt liv knyttet til fx ensomhed er ikke omfattet af udvalgets definition. Hermed ikkeimpliceret, at der ikke er tale om væsentlige socialpolitiske spørgsmål.Et liv med mangel på økonomiske ressourcer kan være forbundet med mange forskellige livsvilkår, oggruppen er heterogen med forskellige betingende faktorer for fattigdomssituationen. Fattigdom kan ogsåhave en række forskelligartede konsekvenser for den enkelte. Det er en implikation af udvalgets definitionaf fattigdomsbegrebet, at studerende ikke opfattes som fattige. Studerende har typisk en lav indkomst inogle få år, men det er en selvvalgt situation, som har det formål at forbedre mulighederne for job og lønsenere i livet. Situationen med lav indkomst er således hverken vedvarende eller på nogen måde stigma-tiserende i forhold til andre i samme aldersgruppe eller samfundet generelt. Der er væsentlige spørgsmålomkring levestandard som studerende (SU og lån mv.) i forhold til levestandard efter endt uddannelse (for-brugsudglatning), men det er efter udvalgets opfattelse misvisende at opfatte dette som et fattigdoms-problem.Gruppen af studerende er nem at identificere og indgår derfor som hovedregel ikke i de efterfølgende stati-stiske analyser af fattigdomsspørgsmålet, jf. kapitel 4. Der findes andre grupper, der, som følge af egne valg,kan have en lav indkomst i kortere eller længere tid. Det gælder fx selvstændige i en opstartsfase eller underen lavkonjunktur, eller personer med en alternativ livsførelse. Sådanne personer er vanskeligere at identifi-cere, og denne problemstilling diskuteres nærmere i kapitel 6.Operationaliseringen af fattigdomsdefinitionen diskuteres i kapitlerne 3-7, og udvalgets anbefalinger præ-senteres i kapitel 11.

2.4 Fattigdomsgrænser og indikatorer i et velfærdssamfundEr der behov for en fastsættelse af en fattigdomsgrænse i et velfærdssamfund som det danske med et vel-udbygget socialt sikkerhedsnet?Det sociale sikkerhedsnet kan tolkes som indeholdende implicitte differentierede og relative økonomi-ske fattigdomsgrænser i den forstand, at de sociale ydelser udmålt i bestemte sociale situationer er vel-færdsamfundets fastlæggelse af kravene til økonomisk formåen i de pågældende situationer. Ydelserne erforskellige afhængigt af den konkrete sociale situation, og dermed er de differentierede. De er relative, da

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

ydelserne reguleres i takt med udviklingen i lønninger og priser16. Løbende er der en politisk diskussion omrimeligheden af størrelsen af de enkelte ydelser og betingelserne for at oppebære dem, og begge dimensio-ner ændres hyppigt.Det er således et argument, at velfærdssystemet allerede indeholder implicitte fattigdomsgrænser, og atdisse er mere hensigtsmæssige end en generelt defineret grænse, da denne tilgang muliggør en differentie-ring på tværs af forskellige sociale situationer. Dette er muligvis grunden til, at ingen af de nordiske landehar officielle fattigdomsgrænser, jf. kapitel 9.Imod dette står et argument om, at de sociale ydelser og de hertil knyttede betingelser ikke opfanger allesociale situationer. Det sociale sikkerhedsnet er ikke nødvendigvis tilstrækkelig fintmasket. Ydelserne sigtermod at opretholde forbrugsmulighederne, men tager kun i beskedent omfang hensyn til andre forhold. Detsociale sikkerhedsnet forudsætter en adfærd og rationalitet blandt de socialt udsatte, som ikke nødven-digvis er til stede. De sociale problemer går i mange tilfælde videre end til spørgsmålet om niveauet for desociale ydelser, og disse problemer løses ikke nødvendigvis ved at øge ydelsernes niveau. Et fokus alene påydelserne lægger op til en passiv orientering af socialpolitikken frem for et mere proaktivt sigte med henblikpå at bringe personer ud af den pågældende situation.Der kan spørges, om en fattigdomsgrænse i et velfærdssamfund vil være det samme som at indføre borger-løn. Hvis det ikke kan accepteres, at nogle har en økonomisk levestandard under et bestemt niveau, kan derargumenteres for, at den logiske implikation er, at man med en fattigdomsgrænse reelt indfører en borger-løn. Det gælder imidlertid kun, hvis en passiv tolkning anlægges, men ikke med en aktiv tolkning indeholden-de både aktiveringsbetingelser17for at oppebære en ydelse og et socialt sigte på at løse de underliggendeårsager til en fattigdomssituation. En borgerløn vil være en upræcis måde at adressere spørgsmålet, omen lav indkomst skyldes et frivilligt valg eller en ufrivillig situation. Endvidere tager den ikke hensyn til, omsituationen er midlertidig eller varig. De sociale ydelser er betingede, dvs., en række forudsætninger skalvære opfyldte for at modtage ydelserne. Et hovedformål med betingelserne er reelt en behovsafklaring af,hvem der er berettigede til givne ydelser. Ydelsessystemet er således ikke en borgerløn, selvom systemet eruniverselt, og adgangsbetingelserne er ens for alle18samt uafhængige af forudgående bidragsbetalinger.Det er afgørende, om en fattigdomsgrænse skal opfattes som en nedre grænse, hvor samfundet ikke kanacceptere, at nogle personer har forbrugsmuligheder under denne grænse. Eller om den skal opfattes somen indikator på, at den pågældende person eller familie har stor risiko for eller muligvis befinder sig i enfattigdomssituation, og at der derfor er et behov for nærmere at vurdere situationen og eventuelt at sætteind med en indsats for at hjælpe personen eller familien ud af denne situation. At der i et velfærdssamfunder personer, der falder under en fattigdomsgrænse, kan således tolkes som et signal om, at der både er behovfor en aktiv indsats for at hjælpe de pågældende og for at sikre, at færrest muligt havner i en sådan situation.Det bemærkes, at en økonomisk fattigdomsgrænse principielt også vil kunne opfattes som et passende ni-veau for visse ydelser og dermed føre til mindre accept af ydelser, som overstiger fattigdomsgrænsen.

16 Reguleringen er siden 1994 sket efter satsreguleringsloven, som implicerer en regulering på basis af lønudviklingen i den pri-vate sektor, dog sådan, at ved lønstigninger over 2 pct. er reguleringen af overførslerne op til 0,3 pct.-point lavere end lønudvik-lingen. Ifølge Skattereformaftalen fra juni 2012 dog svarende til lidt over den forventede prisudvikling i perioden 2016-23.17 Grundlovens § 75, stk. 1: „Til fremme af almenvellet bør det tilstræbes, at enhver arbejdsduelig borger har mulighed for arbejdepå vilkår, der betrygger hans tilværelse.“ Stk. 2: „Den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhvilernogen anden, er berettiget til hjælp af det offentlige, dog mod at underkaste sig de forpligtelser, som loven herom påbyder“.18 Dog kan de være differentierede efter opholdstid, jf. fx starthjælp.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

En udelukkende økonomisk fattigdomsgrænse kan være hensigtsmæssig for en løbende diskussion af ydel-sernes niveau. Vurderinger af ydelsernes niveau i forhold til fattigdomsgrænser fastsat efter fx budget- ellerafsavnsmetoden er mulige pejlemærker i den henseende, jf. kapitel 6.En svaghed ved en grænse, som udelukkende er økonomisk, er, at den alene er resultat- eller outputorien-teret, hvilket vil sige, at indkomsten vurderes uden hensyntagen til, hvorledes denne er fremkommet. Ensådan grænse tager ikke hensyn til proces, årsager (frivillig vs. ufrivillig) eller konsekvenser og kan derforikke stå alene som indikator for fattigdomsproblemer. Hvis spørgsmålet om sociale processer er af afgøren-de betydning, bør det også afspejle sig i valget af fattigdomsgrænse og indikatorer. Særligt er det vigtigt atinkludere forhold, der gør det muligt at vurdere lige muligheder, herunder især med fokus på børns opvækst,skolegang, uddannelse mv.Yderligere problemer er knyttet til, hvilken enhed der skal betragtes (den enkelte eller familien) og i givetfald, hvorledes familiesituationen skal defineres (gifte, samboende), og hvordan der skal tages hensyn til fa-miliestørrelse og mulige stordriftsfordele, når flere har fælles husholdning (ækvivalensskala). Derudover erdet et spørgsmål, hvorledes indkomsten defineres (fx hvordan værdien af egen bolig for boligejere medreg-nes), og over hvilken periode den skal vurderes (et enkelt år, en årrække eller livsindkomster)? Disse spørgs-mål behandles nærmere i kapitel 3 og 4En absolut grænse er misvisende, da den netop ikke fanger det relative element og dermed den sociale kon-tekst. Men en relativ grænse er også problematisk. Fx kan en persons relative indkomstposition i forholdtil medianindkomsten falde, selvom den absolutte indkomst er steget. Ifølge fx Rawls (1971) kan ulighedforsvares, såfremt det medvirker til at forbedre positionen for de dårligst stillede. En håndfast tolkning affattigdom ud fra et relativt indkomstmål kan således lede til misvisende politikanbefalinger. Yderligere kandet være af stor betydning, om ændringen skyldes en ændring i den pågældende persons indkomst ellermedianindkomsten. Fx kan medianindkomsten falde som følge af en økonomisk krise, der får den relativeindkomstposition for lavindkomstgrupper til at stige, men det er ikke oplagt, at dette kan tolkes som enreduktion af sociale problemer eller mindre fattigdom.En fastlåst social situation skyldes ikke nødvendigvis begrænsede økonomiske ressourcer, men kan skyldesfejldisponeringer eller irrationel adfærd. Fx kan lånefinansierede impulskøb skabe en gældsfælde, hvor enstor del af den disponible indkomst går til betaling af høje renter og afdrag på gælden. Tilsvarende kan socia-le problemer være knyttet til misbrugsproblemer, ludomani mv. I alle sådanne situationer er det egentligeproblem ikke mangel på økonomiske ressourcer, og de opfanges ikke af en økonomisk fattigdomsgrænse.Socialpolitikken indeholder både generelle monetære ydelser (de sociale overførsler), betingede monetæreydelser (boligsikring/ydelse, tilskud til børnepasning) og den generelle adgang til velfærdstjenester. Gene-relle monetære ydelser giver den enkelte større frihed og implicerer mindre stigmatisering end et systemmed ”bundne” monetære overførsler som fx indkøbsvouchers kendt fra USA. De gør det synligt, at man ikkekan betale selv og udstiller på den måde personer, som ikke er selvforsørgende. Omvendt kan ”bundne” over-førsler være en metode til bedre sikring af, at hjælpen går til det tiltænkte formål. Det gælder ikke mindstboligsikring og tilskud til børnepasning. Argumentet herfor er at sikre en rimelig boligstandard (særligt forbørnefamilier) og mulighed for børnepasning (social integration). Samme type argument bruges også oftemere generelt i forhold til undervisning (folkeskole) og sundhed. I dette ligger elementer af paternalisme,da velfærdssamfundets tilbud ikke alene består af monetære overførsler19. Paternalismen er begrundet i at

19 Børnechecken er i denne sammenhæng en hybrid. Der er tale om en overførsel målrettet børn, men da den gives som engenerel monetær overførsel, er der ingen garanti for, at den kommer børnene til gode.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

sikre, at basale behov og funktioner tilgodeses (bolig), og at børnene (social arv) ikke udsættes for en unødigbelastning (paternalistisk altruisme)20. Paternalisme kan generelt være begrundet i information (fx i relationtil levestil – som fx lovgivning om rygning), myopia i beslutninger (uddannelse, opsparing) og eksternaliteter(sygdomme). En anden type begrundelse er ikke-rationel adfærd (mentalt syge, demente ældre osv.). Pater-nalismeargumentet er dog problematisk, idet det kan være svært at sondre imellem ufrivillig marginalise-ring og ønsket om at leve et alternativ liv.Det er et særligt problem at identificere og opgøre fattigdom alene ved at måle den løbende disponible ind-komst i et velfærdssamfund. Årsagen er, at velfærdssamfundet – ud over det sociale sikkerhedsnet – stilleren lang række skattefinansierede velfærdsydelser gratis (uddannelse, sundhed mv.), eller med betydeligesubsidier (pasning, boliger mv.), til rådighed. Hovedårsagen er, at velfærdssamfundet vil sikre, at alle uaf-hængigt af egen (eller familiens) økonomiske formåen kan få fx en uddannelse eller den nødvendige syg-domsbehandling, jf. ovenfor. Dette rejser en række spørgsmål til tolkningen af grænser eller indikatorer forfattigdom baseret på disponibel indkomst og særligt sammenligninger heraf på tværs af lande. Betragt somet eksempel sygdomsbehandling. For den syge med lav indkomst er det af afgørende betydning, at der eradgang til et gratis offentligt sundhedsvæsen. Den samlede økonomiske formåen er således reelt større, endhvad den disponible indkomst angiver. Man kan argumentere for, at den er lig den disponible indkomst plusværdien af de offentlige velfærdstjenester. Mod dette kan argumenteres, enten at denne situation afspejleret større behov pga. sundhedsproblemet, eller at den pågældende i fravær af det offentlige sygehusvæsenikke ville have råd til denne sundhedstjeneste. Svaret på om vedkommende er blevet bedre stillet afhængeraf, om man snævert ser på forbrugsmuligheder eller på den samlede livssituation. Ud fra sidstnævnte ervedkommende klart bedre stillet med det offentlige sundhedstilbud for en given disponibel indkomst. Envurdering af fattigdom ud fra den disponible indkomst kan derfor give en overvurdering af den reelle forskeli levevilkår. Dette kan især være af betydning for sammenligninger på tværs af lande med forskellige vel-færdssystemer (se nærmere herom i kapitel 4)21.Kan en grænse for fattigdom fastsættes uden hensyntagen til incitamentseffekterne? Ved en absolut græn-se defineret ud fra helt basale behov for overlevelse er det relativt oplagt, at svaret er bekræftende. Mendet er et mere åbent spørgsmål i forhold til en relativ grænse. Ikke mindst fordi denne netop er begrundeti en mere bred tilgang til vurderingen af fattigdom. Et centralt hensyn er at skabe mulighed for, at alle kandeltage i samfundslivet, herunder også i arbejdsmarkedet, og blive selvforsørgende. Der er således 2 hensyn,nemlig inklusion vurderet i forhold til materielle forbrugsmuligheder og inklusion vurderet i forhold til ar-bejdsmarkedsdeltagelse, og de kan i et vist omfang være i modstrid med hinanden.Det er et fundamentalt problem i indretningen af det sociale sikkerhedsnet at afveje social sikring (forsik-ring) i forhold til incitamenter. Jo bedre det sociale sikkerhedsnet mindsker faldet i forbrugsmuligheder ogændringen i levestandard ved bortfald af muligheden for selvforsørgelse, desto mindre vil den økonomiskegevinst og dermed incitamentet være til at blive selvforsørgende. Ambitiøse krav til den sociale sikring kanderfor stå i modstrid til at sikre et økonomisk incitament til at være selvforsørgende. Det kan skabe såkaldtefattigdomsfælder, hvor en situation med vedvarende lav indkomst og modtagelse af sociale ydelser fasthol-des pga. beskedne økonomiske incitamenter til at blive selvforsørgende, jf. kapitel 8.

20 Dette er relateret til paternalistisk vs. ikke-paternalistisk altruisme. Ved ikke-paternalistisk altruisme forstås, at det aleneer velfærden for andre, der er af betydning. Med paternalistisk altruisme er det bestemte aktiviteter eller forbrug, der erafgørende for altruismen (se fx Rangel, 2003).21 For en hensyntagen til offentlige serviceydelser se fx Paulus m.fl. (2009) og Aaberge m.fl. (2010). Inkluderes sådanne ydelser iindkomstbegrebet, falder andelen af fattige i de skandinaviske lande.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

I det danske system er der aktiveringskrav knyttet til modtagelse af kontanthjælp (matchgrupper osv.),hvilket kan siges at have det duale formål både at medvirke til, at modtagere kommer tilbage i arbejde ogat undgå overudnyttelse af sociale ydelser. Aktiveringskravene kan således i et vist omfang modvirke denegative konsekvenser af beskedne økonomiske incitamenter til at være selvforsørgende. I princippet kanincitamenterne til arbejde opretholdes ved tilstrækkeligt restriktive aktiveringskrav, men i praksis er detteikke muligt, da sådanne aktiveringskrav vil støde mod opfattelsen af, hvad der er en rimelig og anstændigbehandling af mennesker (ikke mindst da der her er tale om en udsat gruppe).Systemet af sociale ydelser kan betegnes som den passive del af socialpolitikken i den forstand, at proble-mer opfanges af det sociale sikkerhedsnet, og at det har det formål at sikre alle en rimelig materiel levestan-dard (forsikring mod indkomstbortfald). Imidlertid er det lige så afgørende, hvilke initiativer der tages for atløse de problemer – eller undgå at de opstår – der leder til en manglende evne til selvforsørgelse. Dette har2 vigtige dimensioner, hvor den ene er at gøre perioden så kort som mulig for de pågældende via initiativerog tiltag rettet mod at løse de underliggende problemer. Den anden har et dynamisk perspektiv med fokuspå at mindske tilstrømning til en situation med risiko for fattigdom ved at sikre flest muligt en uddannelseog kvalifikationer, der sikrer et godt fodfæste på arbejdsmarkedet. I denne sammenhæng spiller uddannelseen afgørende betydning i forhold til betydningen af den sociale arv.

2.5 Fattigdomsgrænser og socialpolitikkenVelfærdssamfundet har implicitte fattigdomsgrænser og forståelser, og det er et spørgsmål, om den social-og fordelingspolitiske indsats kan gøres bedre og mere effektfuld, såfremt den tager udgangspunkt i eks-plicit formulerede fattigdomsgrænser eller indikatorer. Det er interessant at notere, at ingen af de nordiskelande har eksplicitte fattigdomsgrænser, jf. kapitel 9. Det er ikke ensbetydende med, at fattigdomsspørgs-målet ikke har en central rolle for social- og fordelingspolitikken, men disse hensyn har været varetagetuden at have eksplicitte grænser. Man kan således spørge, hvilke fordele der kan være forbundet med atfastlægge eksplicitte grænser.En fordel ved grænser for fattigdom er, at de kan være med til at skabe større synlighed omkring fattigdoms-problemer og dermed også styrke den politiske indsats. Af udvalgets kommissorium fremgår det klart, at etvæsentligt formål med en fastlæggelse af en fattigdomsgrænse er en mere klar identifikation af problemer,hvor der er behov for en indsats.En fattigdomsgrænse kan benyttes til at identificere særligt udsatte grupper og dermed bidrage til atmålrette politiske tiltag, der kan afhjælpe en situation med manglende ressourcer(Udvalgets Kommis-sorium).EndvidereSigtet er et bedre grundlag for at følge den faktiske udvikling, herunder især udviklingen i antallet afbørn, der lever i fattigdom, og mennesker, der lever i langvarig fattigdom(Udvalgets Kommissorium).Af Regeringsgrundlaget (2011) fremgår det, at formålet er monitorering, men også en systematisk vurderingaf udviklingen ud fra kvantitative mål for at kunne vurdere politikken og gøre et politisk ansvar gældende.Regeringen vil måles på at mindske fattigdommen og sikre reelt lige muligheder. Derfor vil regeringenopstille en plan med konkrete mål og indsatser for de mest sårbare og udsatte grupper, som skal under-støtte, at den socialpolitiske indsats hele tiden forfølger disse mål(Regeringsgrundlaget, 2011: 47).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Formulering af eksplicitte grænser for fattigdom har således både en monitorerings- og ansvarlighedsfunk-tion22. En fattigdomsgrænse fastsat ved en eller flere indikatorer til vurdering af den økonomisk og social-politiske situation vil styrke mulighederne for proaktivt at hjælpe folk ud af fattigdom. Grænserne og indi-katorerne er således både med til at identificere, hvor en særlig indsats er påkrævet, men også til at skabepolitisk synlighed og dermed øge fokus på området og skabe et bedre grundlag for at gøre politisk ansvarlig-hed gældende i forhold til at opnå forbedringer på området.Der kan være en vis modvilje mod at opstille kvantitative målsætninger på det sociale politiske område udfra den betragtning, at der er tale om komplicerede og kvalitative forhold og dermed målsætninger, der kunvanskeligt kan kvantificeres. At noget er svært at måle, er ikke i sig selv et argument for ikke at gøre det, ogder er mange eksempler på politikområder, hvor måling er forbundet med store vanskeligheder, og hvor detalligevel spiller en central rolle politisk (bruttonationalprodukt vs. velfærd, strukturel ledighed, strukturelbudgetsaldo osv.). Vanskelighederne ved at kvantificere løses ikke ved at afstå fra en sådan kvantificering,men ved at være opmærksom på måleproblemerne og ved at stille store krav til både formuleringen af dekvantitative mål og tolkningen heraf.Overordnede målsætninger knyttet til mindskelse af fattigdom må operationaliseres ved konkrete og klartdefinerede mellemmål. Disse mellemmål vil i den konkrete sammenhæng være fattigdomsgrænser eller in-dikatorer. For at sådanne mellemmål kan opfylde både monitorerings- og ansvarlighedsopgaverne, gælderder en række krav:•••Grænserne/indikatorerne skal være veldefinerede, relativt nemme at opgøre, og det skal ske regelmæssigt.Der skal være en klar relation mellem politik (instrumenter) og målvariable.Antallet af grænser/indikatorer skal være begrænset.

Grænserne/indikatorerne skal have en umiddelbar og direkte relation til det overordnede problem for der-med at sikre forståelse og legitimitet. Det er vigtigt, at grænserne/indikatorerne er formuleret i form af stør-relser, der er veldefinerede og relativt nemt kan opgøres (reproducerbar for tredjepart). Hvis der løbende erdiskussion om, hvad der faktisk måles, og hvordan dette er relateret til de egentlige politikmål, eller der erstatistiske problemer ved målinger, vil man underminere hele ideen med at have sådanne grænser/indikato-rer. Det er vigtigt, at udviklingen kan følges regelmæssigt.Grænserne/indikatorerne bør også i videst muligt omfang være tæt knyttet til politikinstrumenter. Hvis derer meget lang afstand mellem grænser/indikatorer og instrumenter, er det svært at tage stilling til, om poli-tikken har den rigtige indretning og når de opstillede mål. Der vil løbende være en diskussion om, hvorvidtudviklingen ud fra grænserne/indikatorerne skyldes politiske tiltag (eller mangel herpå) eller andre forholduden for politisk kontrol. En upræcis sammenhæng kan give anledning til politisk slør, hvor bevægelser i denrigtige retning tilskrives politiske initiativer, mens bevægelser i uheldig retning tilskrives andre og udefra-kommende faktorer (kontrol vs. ikke-kontrol).Endelig bør antallet af grænser/indikatorer ikke være for stort. Med et stort antal kan det være svært at sikrepolitisk ansvarlighed, da der med en vis sandsynlighed vil være nogle mål, der udvikler sig positivt, mensandre udvikler sig negativt. Med mange grænser/indikatorer vil der være en risiko for politisk shopping, hvorman alene fremhæver de mellemmål, hvor udviklingen har været gunstig (moving the goalposts).

22 Se fx Marlier & Atkinson (2010) for en diskussion.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Målinger og politik er tæt sammenhængende. Grænser eller indikatorer for fattigdom er uden betydning iden politiske proces, hvis de ikke formår at opfange de centrale dimensioner af de sociale problemer, de ertiltænkt at skabe fokus omkring. Det er således afgørende, at grænser og indikatorer har politisk legitimitet.Hvis der løbende er diskussion om, hvorvidt mellemmålene måler, hvad de faktisk bør måle, og hvad der erde reelle problemer, vil de miste værdi. Opstilling af eksplicitte grænser og indikatorer kan i en sådan situa-tion være mere problematisk end fravær af sådanne. Hvis fx en fattigdomsgrænse er defineret på en sådanmåde, at den omfatter grupper, der ifølge den almene opfattelse ikke er fattige, vil målet kunne gøre mereskade end gavn.Grænser eller indikatorer for fattigdom er normative, og der findes ingen entydig eller objektiv måde atfastsætte dem på. Der findes heller ikke en klar international definition. Dette afspejler både problemetskompleksitet, men også at spørgsmålet om fattigdom er afhængig af en samfundsmæssig kontekst. Derforer det vigtigt, at opstillede fattigdomsgrænser og indikatorer indfanger situationer og problemer, hvoromder er almen accept, og at der er tale om væsentlige dårligere muligheder og levevilkår for den dermed af-grænsede gruppe end for befolkningen generelt. Meget brede fattigdomsgrænser vil have det problem, atde vil inkludere grupper, som ikke generelt opfattes at være i en alvorlig fattigdomssituation. Fx måles ”riskof poverty” i EU som en situation, hvor personer har en indkomst mindre end 60 pct. af medianindkomsten.Indkomstgrænsen er her sat relativt højt, og derfor betegnes gruppen omfattet under denne afgrænsningnetop som værende i en situation med ”risk of poverty”. Heri ligger en konstatering af, at ikke alle underdenne afgrænsning nødvendigvis er socialt udsatte eller fattige, og dermed også at indikatoren er upræcis.En lavere grænse vil i større omfang alene omfatte dem, der har alvorlige fattigdomsproblemer, men vil tilgengæld have den ulempe, at relevante grupper kan blive udeladt.Måleproblemerne gør også, at det kan være svært at forholde sig til niveauet af personer under en givengrænse for fattigdom. Denne problematik er særlig relevant i forhold til fattigdomsgrænser, som baserespå traditionelle indkomstmål som fx den disponible indkomst, jf. ofte anvendte indikatorer knyttet til medi-anindkomsten. Indkomster er relativt nemme at opgøre, men har ikke nødvendigvis en høj score i de andredimensioner. Kvantitative grænser har det problem, at de ofte tolkes mere bastant, end de underliggendemålemetoder nødvendigvis giver grundlag for (tallenes magt). Det er derfor vigtigt at være opmærksom påfordele og ulemper ved de forskellige grænser og indikatorer og derfor også i tolkningen af disse (se nærme-re i diskussionen i kapitel 3).I kapitel 3 redegøres der nærmere for forskellige metoder til operationalisering af fattigdomsbegreber og-forståelser, og den konkrete anvendelse af disse behandles i kapitlerne 4 til 7. Udvalgets konkrete anbefalin-ger er nærmere begrundet i kapitel 11.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

3Operationalisering affattigdomsbegrebet

3.1 IndledningDefinitioner og forståelser af fattigdom skal operationaliseres for at have praktisk anvendelighed og for atkunne danne grundlag for diskussion, analyser og eventuelle politiske initiativer. Der findes en række opera-tionaliseringer, der afspejler de forskellige tilgange og opfattelser af fattigdom, jf. kapitel 2.En resultatorienteret forståelse vurderer forbrugsmulighederne ud fra krav til indkomsten. Dvs., at fattig-dom vurderes ud fra en indkomstgrænse, og personer med en indkomst under denne grænse anses somfattige eller som værende i risiko for at havne i fattigdom. Den kritiske indkomstgrænse kan fastlæggesud fra indkomstforholdene for hele befolkningen, som det sker med medianindkomstmetoden. Alternativtanvendes budgetmetoden, der tager udgangspunkt i en vurdering af de konkrete varer og tjenester, denenkelte skal være i stand til at erhverve for at kunne opnå en acceptabel levestandard. I begge tilfælde erder tale om en relativ grænse, hvor kravet til indkomst ses i forhold til indkomst eller forbrugsmulighederfor andre i befolkningen.Operationaliseringer baseret på indkomster har den fordel, at de tager udgangspunkt i registrerede data ogderfor er relativt nemme at opgøre. Der er imidlertid en række problemer knyttet til tolkningen, da der ikketages hensyn til årsagen til eventuel lavindkomst eller konsekvenserne heraf. Sidstnævnte er formålet medafsavnsmetoden, der har til formål at afdække, om der er konkrete afsavn på områder, der skønnes at væreafgørende for den enkelte eller en families levestandard og livsvilkår. Afsavnsmetoden forsøger derved atkomme tættere på de konkrete konsekvenser knyttet til økonomisk fattigdom, men lider under problemet,at metoden er mere subjektiv i sin undersøgelse af afsavn, idet den må baseres på spørgeskemaundersøgel-ser, hvor man spørger ind til borgerens egen oplevelse af forskellige materielle og sociale afsavn.Mulighedstilgangen (capability-tilgangen) repræsenterer et skift fra et snævert fokus på resultater, målt vedindkomst eller forbrugsmuligheder, til en bredere forståelse af mulighederne for at påvirke egen livssituati-on, jf. kapitel 2. Fattigdom betragtes som en mangel på fundamentale ressourcer og muligheder, der begræn-ser det enkelte individs potentiale for at påvirke og forme egen livssituation. Ifølge mulighedstilgangen måfattigdom derfor vurderes ud fra en bredere beskrivelse af forhold som helbred, boligforhold, uddannelse,indkomst, arbejdsløshed og arbejdsforhold.En anden bredere tilgang lægger vægt på social inklusion/eksklusion ved at vurdere den enkeltes (mulighedfor) deltagelse eller manglende deltagelse i forskellige samfundsmæssige sammenhænge, og de forhold derkan udelukke nogle borgere fra at deltage på arbejdsmarkedet og i det sociale liv. Den sociale eksklusionmåles typisk ud fra økonomisk, politisk, civil og kulturel deltagelse.I dette kapitel gives en introduktion til og diskussion af styrker og svagheder ved de måder, som fattigdoms-begrebet operationaliseres på i forskellige målemetoder. Disse målemetoder har ekspertudvalget herefteranvendt i de efterfølgende kapitler, og de danner grundlag for forslagene til udvalgets forslag, jf. kapitel 11.

3.2 Økonomiske mål for fattigdomØkonomiske grænser og indikatorer for fattigdom er primært fokuseret på indkomst og forbrugsmulighederog er i den forstand resultatorienteret.

3.2.1 Absolut fattigdomAbsolut fattigdom defineres ud fra grundlæggende krav til livets opretholdelse – dvs. muligheden for atdække basale behov såsom bolig, rent drikkevand og mad. En fastlæggelse af en grænse for fattigdom for-udsætter en stillingtagen til de konkrete behov, og herefter følger grænsen som kravet til økonomiske res-EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

sourcer for at kunne dække disse behov. En absolut fattigdomsgrænse er særlig relevant i lavindkomstlande,hvor adgang til basale livsfornødenheder langt fra er en selvfølge. Da både behovet for og priserne på grund-læggende fornødenheder for at opretholde livet kan variere på tværs af områder og lande, er det vanskeligtat fastsætte en global absolut fattigdomsgrænse. Mange lande har således deres egen fattigdomsgrænse (seRavallion, 2010), men i internationale sammenligninger kan det være nyttigt med en generel definition. Ofteanvendes Verdensbankens absolutte fattigdomsgrænse på 1,25 dollars om dagen.I velstående lande som Danmark er en absolut fattigdomsgrænse ikke tilstrækkelig til at indkredse fattig-dom knyttet til mulighederne for deltagelse i samfundslivet, jf. diskussionen i kapitel 2. Her er en relativfattigdomsdefinition relevant.

3.2.2 Relativ fattigdom: MedianindkomstmetodenEn relativ forståelse af fattigdom tager udgangspunkt i de forbrugsmuligheder og livsvilkår, som er karakte-ristiske i et givet samfund, jf. diskussionen i kapitel 2. Hermed ses fattigdom i en relativ sammenhæng, dvs.ud fra den generelle eller normale levestandard i samfundet. Udgangspunktet er, at der fastsættes en kritiskindkomstgrænse, og personer med en indkomst lavere end denne grænse karakteriseres som økonomisk fat-tige. Anvendelsen af en sådan indkomstgrænse rummer imidlertid en række antagelser og metodiske valg.Det gælder både fastlæggelse af ”normalen” eller referencepunktet, og spørgsmålet om hvor store afvigel-serne herfra skal være, før der er tale om så væsentlige afvigelser, at det kan begrunde at tale om økonomiskfattigdom. En hyppigt anvendt metode er medianindkomstmetoden23, hvor forbrugsmulighederne vurderesud fra den disponible indkomst. Referencepunktet defineres ud fra medianindkomsten – dvs. den indkomst,hvor halvdelen af populationen har en højere indkomst, og halvdelen har en lavere indkomst. Herefter fast-sættes en kritisk grænse på fx 50 pct. eller 60 pct. af medianindkomsten. Personer med en disponibel ind-komst under denne kritiske grænse anses for at være relativt fattige eller at være i risiko for fattigdom.Denne metode har den fordel, at den er relativt nem at anvende, da adgangen til data for disponible indkom-ster er forholdsvis god. Metoden gør det nemt løbende at foretage opgørelser og dermed følge udviklingen.Det er også muligt at foretage konsekvensanalyser, dvs. effekterne af påtænkte indgreb på disponible ind-komster og dermed antallet af økonomisk fattige.IndkomstbegrebForbrugsmulighederne vurderes til at være bestemt af den disponible indkomst. Den disponible indkomster defineret som markedsindkomsten minus direkte skatter og plus sociale overførsler. Et væsentligt spørgs-mål er behandlingen af ejerboliger, hvor der typisk indregnes en beregnet lejeværdi af en ejerbolig i ind-komsten. Boligen producerer løbende et boligafkast, som har en markedsværdi, og denne værdi tillæggesindkomsten (boligafkastet er solgt til ejeren selv, havde man ikke ejet boligen, skulle boligafkastet erhvervespå markedet). Der er således på den måde taget hensyn til et væsentligt formueaktiv, som har betydning forforbrugsmulighederne.Dette understreger samtidigt, at forbrugsmulighederne kan afvige væsentligt fra den disponible indkomstgrundet varige forbrugsgoder og formue/gæld (det løbende realiserede afkast af formuen såsom renter ogaktieindkomst er dog inkluderet i indkomsten). Metoden tager kun delvist højde herfor og kan derfor even-tuelt suppleres med en formuegrænse, da formue ligesom indkomst giver forbrugsmuligheder. Betydningenaf besiddelse af varige forbrugsgoder samt finansiel formue er aldersafhængig, og dermed kan sammenlig-ninger af disponibel indkomst på tværs af aldersgrupper give et forvrænget billede af de reelle forbrugs-muligheder. Forbrugsmulighederne kan endvidere afvige fra den registrerede indkomst pga. selvforsyning,bytteøkonomi eller ikke registrerede indkomster, herunder sort arbejde.

23 Se Förster og d’Ecole (2012) for en diskussion af OECD’s metodik.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

ÆkvivaleringI vurderingen af de forbrugsmuligheder, den disponible indkomst giver grundlag for, er det nødvendigt attage hensyn til husstandens størrelse og sammensætning. Jo større husstand, desto mindre vil forbrugsmu-lighederne af en given indkomst være. Der er imidlertid argumenter for, at forbrugsmulighederne ikke kanvurderes ved alene at se på gennemsnitsindkomsten (disponibel indkomst divideret med antal personer ihusstanden). Der kan være en forskel i forbrugsbehovet for børn og voksne, ligesom der kan være stordrifts-fordele ved at være flere om en husholdning. Derfor benyttes de såkaldte ækvivaleringsskalaer for at om-sætte den disponible indkomst til et mål for de reelle forbrugsmuligheder i husstanden afhængig af dennesstørrelse og sammensætning. Ækvivaleringen foretages ved beregningsteknisk at tildele hvert medlem affamilien en indkomst svarende til familiens samlede disponible indkomst delt med familiens ækvivalerings-faktor.Der findes forskellige ækvivaleringsmetoder (se Förster & d’Ecole, 2008 og kapitel 4). Fælles for dem er, atækvivaleringsfaktoren er en for enlige personer. Samtidig er ækvivaleringsfaktoren mindre end en for hverekstra person i familien, og forøgelsen reduceres for hver ekstra person. Metoderne tillægger stordriftsfor-dele forskellig betydning og kan ikke rangeres entydigt, idet rangeringen afhænger af familiens sammen-sætning i forhold til antal børn og voksne. Jo højere værdi ækvivaleringsfaktoren har, desto mindre værditillægges stordriftsfordele jf. kapitel 4.PopulationenEn relativ definition lægger op til at se forbrugsmulighederne i forhold de forbrugsmuligheder, andre har,og normalt foretages sådanne beregninger for hele befolkningen. Men det kan diskuteres, hvilken referen-cegruppe der er den mest relevante. Som det fremgår af kapitel 2 finder ekspertudvalget, at studerende ikkeskal medtages i opgørelserne.TidsperiodeIndkomster opgøres årligt, og det er derfor naturligt, at opgørelser af relativ fattigdom baseret på median-indkomstmetoden foretages årligt. Imidlertid kan der være flere årsager til midlertidige udsving i indkom-sten, som ikke umiddelbart er knyttet til fattigdomsproblemer. Fx kan selvstændige have stærkt svingen-de indkomster. En opgørelse af relativ fattigdom baseret på årlige indkomster kan derfor både medføre enover- og undervurdering af problemet. For at undgå dette, kan opgørelsen baseres på indkomster over enlængere periode (fx 3 år), jf. kapitel 4 og 11.UdglatningMed medianindkomstmetoden kan man identificere gruppen af borgere med en indkomst under et vist ni-veau i forhold til medianindkomsten i samfundet. Ud fra denne opgørelsesmetode kan antallet af fattigestige, enten fordi flere har en lav indkomst, eller fordi medianindkomsten stiger. Over tid ligger det netop iden relative definition, at indkomsterne skal ses i forhold det gennemsnitlige eller normale opgjort ved me-dianindkomsten. Der kan imidlertid være stor forskel i tolkningen afhængig af, om den opgjorte fattigdomstiger eller falder, fordi lavindkomstgrupper oplever faldende eller stigende indkomster, eller fordi median-indkomsten ændres. I en periode med gunstig vækst i samfundet kan vilkårene (indtægten) for fattige såle-des blive bedre, uden at det nødvendigvis afspejler sig væsentligt i antallet af fattige, da medianindkomstenstiger. Ligeledes kan der komme udsving i opgørelsen pga. kortsigtede udsving i medianindkomsten, fx vedkonjunkturudsving eller udsving i boligpriserne. For at mindske betydningen af sådanne udsving kan manbenytte et udglattet mål for medianindkomsten. Dette kan fx ske ved at anvende glidende gennemsnit over3 eller 5 år eller ved mere avancerede statistiske metoder, jf. kapitel 4.FattigdomsgrænseMed medianindkomstmetoden fastlægges en fattigdomsgrænse som en indkomst under en vis andel af me-dianindkomsten. Det typiske er at fastsætte denne grænse som 50 pct. eller 60 pct. af medianindkomsten.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Antallet af personer med en disponibel indkomst under denne grænse anses for at være fattige. OECD be-nytter ofte en grænse på 50 pct. under medianindkomsten, mens EU ofte benytter en grænse på 60 pct. EUbenytter imidlertid her betegnelsen “risiko for fattigdom” for at understrege, at der er usikkerhed forbundetmed at konkludere ud fra denne grænse, om en person med en lav indkomst i ét år reelt er fattig. Heri ligger,at man ikke alene på baggrund af indkomst kan definere folk som fattige, men at lav indkomst kan gøre men-nesker udsatte for at ende i fattigdom. Økonomi- og Indenrigsministeriet, Det Økonomiske Råd, EU, OECDsamt flere andre benytter medianindkomstmetoden, og i danske undersøgelser anvendes oftest – i lighedmed OECD – 50 pct. af medianindkomsten som mål.Grænser og indikatorer for fattigdom baseret på medianindkomstmetoden gør det muligt at opgøre antalletaf personer under en given kritisk grænse. Imidlertid er dette en meget summarisk måde at sammenfattefordelingen af forbrugsmuligheder på. Alle, der har en indtægt under grænsen, tælles som én gruppe af fat-tige uanset afstanden til grænsen. Dette kan give fortolkningsproblemer, da de sociale implikationer kanvære meget forskellige afhængigt af, om de fleste har en indkomst lige under grænsen, eller om en storandel har indkomster væsentligt under grænsen, jf. boks 3.2. Derfor suppleres opgørelser af antal personeri relativ fattigdom undertiden med en opgørelse af indkomstgabet for gruppen – dvs. forskellen mellemgennemsnitsindkomsten for gruppen under grænsen og en grænse på 50 eller 60 pct. af medianindkomsten(se fx Eurostat, 2013).Det hævdes undertiden, at en relativ fattigdomsgrænse som fx fastlagt ved medianindkomstmetoden uvil-kårligt implicerer, at der altid er fattige i et samfund, uanset hvor velstående samfundet er. Det er korrekt,at der i en relativ grænse ligger, at indkomstgrænsen løbende ændres i takt med generelle ændringer i ind-komster og dermed forbrugsmuligheder og levevilkår i samfundet. Social inklusion implicerer en sådan rela-tivitet, jf. kapitel 2. Det er imidlertid ikke korrekt, at den en fattigdomsgrænse baseret på medianindkomst-metoden implicerer, at der altid vil være fattige. Hvis ”halen” af indkomstfordelingen bliver mere tynd, erdet ensbetydende med færre fattige, når den kritiske grænse ligger under medianindkomsten (se boks 3.1)24.Et væsentligt fortolkningsproblem ved medianindkomstmetoden er, at metoden ikke siger noget om årsa-gerne til eller konsekvenserne af lav indkomst, eller hvorvidt det er en frivillig eller ufrivillig situation. Somdiskuteret i kapitel 2 er denne sondring helt afgørende, og en simpel opgørelse baseret på registrerede ind-komster i et enkelt år fanger ikke denne distinktion. Metoden tager heller ikke stilling til de faktiske leve-vilkår, som forskellige personer kan få for samme indtægt. Det kan fx afhænge af alder, hvor man bor ellerhelbred, jf. kapitel 2.Internationale sammenligninger af fattigdom benytter ofte medianindkomstmetoden, jf. OECD og EU. Mensådanne internationale sammenligninger af fattigdom kan ofte være misvisende, da metoden ikke tagerhøjde for institutionelle forskelle mellem lande. Der kan være store forskelle i betydningen af det civile sam-fund og indretningen af velfærdssamfundet i forhold til adgangen til offentlig service, som fx sundhed, ud-dannelse og ældreomsorg. Således spiller adgangen til offentlige velfærdstjenester som sundhed og under-visning en stor betydning i de nordiske lande, mens en større grad af dette er egenfinansieret i andre lande(se fx Aaberge m.fl., 2010, Paulus m.fl., 2009 og kapitel 4).

24 Fordelingen af livsindkomster er mere koncentreret end fordelingen af årsindkomst, og med en kritisk grænse på 50 pct. vilder ikke være fattige opgjort på basis af livsindkomster, jf. kapitel 4.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 3.1 Indkomster og fordelingsmålFigur 3.1 viser en hypotetisk fordeling af indkomster. Dvs. for hvert indkomstniveau angiver figurenandelen af befolkningen med den givne indkomst. Andelene summerer til 100 pct. Indkomstforde-lingen er typisk højreskæv – dvs. der er megen tyngde for lave omkostninger og lille tyngde for højeindkomster. Det betyder, at gennemsnitsindkomsten er højere end medianindkomsten, som illustre-ret i figur 3.1. Givet medianindkomsten følger fattigdomsgrænsen som x pct. af medianindkomsten.Antallet af fattige er derfor givet ved antallet af personer med indkomst under denne grænse.

Figur 3.1

Andel afbefolkningenFattigdomsgrænseMedianindkomstGennemsnitsindkomst

Indkomst

Forskellen mellem medianindkomst og gennemsnitsindkomsten er et enkelt mål for graden af ulighedi indkomster. Jo lavere medianindkomster er i forhold til gennemsnitsindkomsten, desto mere ulige erindkomstfordelingen. Dette er også et argument for, at den kritiske grænse for lavindkomst ikke kanses uafhængigt af den samlede fordeling af indkomster i samfundet. Er medianindkomsten væsentligtlavere end gennemsnitsindkomsten, vil en kritisk grænse på 50 pct. betyde meget få fattige, selvomom uligheden i samfundet er stor, og omvendt såfremt medianindkomsten er tættere på gennemsnit-sindkomsten.Egenskaber ved hele indkomstfordelingen sammenfattes ofte ved den såkaldte gini-koefficient. Gi-ni-koefficienten er et tal mellem 0 og 1 og angiver den andel af den samlede indkomst, der skal omfor-deles for at sikre en helt lige indkomstfordeling. Denne parameter fortæller ikke noget om fattigdom(særligt lav indkomst), men angiver alene graden af indkomstulighed for hele fordelingen af indkom-ster i samfundet. Ifølge OECD er Danmark blandt de lande med den laveste gini-koefficient og dermedblandt de OECD-lande med den mest ligelige indkomstfordeling.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

3.2.3 BudgetmetodenMens medianindkomsten tager udgangspunkt i de faktiske disponible indkomster, så er ideen med budget-metoden at opstille et skøn for det minimum af udgifter, en familie af en given størrelse og sammensætningnødvendigvis må kunne afholde og dermed, hvilken indkomst man som minimum skal have for at opnå den-ne levefod.Udgangspunktet for budgetmetoden er, at der defineres en forbrugskurv sammensat af de varer og tjene-ster, der skal anskaffes for at kunne oppebære en rimelig levestandard. Givet priserne på de nødvendigevarer og tjenester kan man finde udgiftssummen eller budgetkravet for at kunne anskaffe sig den fastlagteforbrugskurv.Forbrugskurven defineres typisk for forskellige familietyper, fx enlig eller familie med et barn. Der tagessåledes højde for, at de faktiske behov afhænger af køn, alder, social status, livssituation mv., og på dennemåde fastlægges der implicit en ækvivalensskala. I praksis ville det derfor være nødvendigt at definere etstort antal budgetter, hvis det skal tilpasses et repræsentativt antal persontyper og familier.Forbrugskurven, der danner grundlag for budgetmetoden, kan opdeles efter, hvad der er nødvendigt på heltkort sigt (uden fx nyanskaffelser) og på lidt længere sigt, når der også skal være råd til fx nyanskaffelser, jf.kapitel 6.Budgetmetodens fordel er dens konkrete udgangspunkt i en forbrugskurv og dermed et budgetkrav, somfor de fleste er mere intuitivt end det ækvivalerede indkomstbegreb anvendt i medianindkomstmetoden.Ulempen er, at fastlæggelsen af kurven af forbrugsvarer indeholder et betydeligt subjektivt element.Budgetmetoden giver også en relativ grænse for fattigdom, såfremt forbrugskurven løbende tilpasses tiludviklingen i samfundet. Mens et farve-tv for 40 år siden var et luksusgode, er det ikke tilfældet i dag. For enanvendelse af metoden er det således nødvendigt at tage stilling til, hvornår forbrugskurven skal opdateres,og efter hvilke kriterier kurven skal ændres.Detaljeringsgraden i sammensætningen af kurven er også et kritisk element. Skal kurven sammensættesefter en minutiøs og detaljeret specifikation af alle forbrugsgoder og tjenester, man har brug for igennemåret? Hvilke typer af forbrugsgoder og tjenester skal medtages? Hvor tit skal der være råd til nyanskaffelser?Skal deltagelse i fester eller ferierejser være en del af kurven og på hvilket niveau? En meget detaljeret til-gang har den ulempe, at man mere tilnærmer sig et ideal for den rationelle familie, der gør alt rigtigt, end enrealistisk dagligdagssituation for de fleste danskere. Omvendt vil en summarisk tilgang have den ulempe, attroværdigheden af målet mindskes.I praksis vil man ved anvendelse af metoden ikke forny forbrugsbundtet årligt. For at tage hensyn til pris- oglønudviklingen kan budgetbeløbet opjusteres med pris- eller lønudviklingen. En opjustering med prisudvik-lingen sikrer, at man fortsat kan købe det samme forbrugsbundt. Omvendt vil de erhvervsaktive øge deresforbrugsmuligheder i takt med lønstigningerne, og den relative betragtning tilsiger derfor en opskrivningmed lønudviklingen. Det rejser det pragmatiske spørgsmål, om der er en afgørende forskel mellem en fattig-domsgrænse fastsat ved budgetmetoden, som justeres årligt ud fra lønudviklingen og en fattigdomsgrænsefastsat efter medianindkomstmetoden, der implicit vil stige i takt med lønudviklingen (se diskussionen ikapitel 6 afsnit 6.1).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Et andet problem ved budgetmetoden er, at nogle af de væsentlige udgiftsposter, fx boligudgiften, kan væresvære at inkludere, hvorfor de undertiden udelades i budgetkonstruktionerne. Hvad angår boligposten kandette begrundes med, at der er stor variation i boligudgiften på tværs af befolkningen afhængigt af mangeforhold herunder geografiske. Omvendt er bolig en central fornødenhed, hvorfor det at se bort fra boligenreducerer metodens anvendelighed25.

3.2.4 AfsavnsmetodenOpgørelser af fattigdom baseret på medianindkomstmetoden og budgetmetoden kan kritiseres for ikke atgive et reelt billede af den enkelte persons eller families faktiske levevis. Opgørelse af fattigdom via afsavns-metoden forsøger at adressere denne udfordring.Med denne metode fastlægges en række centrale materielle goder og sociale aktiviteter ud fra, hvad der be-tragtes som alment og nødvendigt for at leve et acceptabelt liv. Det kan fx være ”at have en vaskemaskine”,”spise kød hver anden dag”, ”at invitere gæster hjem”, ”give gaver til fødselsdag”, ”købe nødvendig medicin”,”gå til tandlæge” osv. Udgangspunktet er den enkelte persons eller families økonomiske ressourcer, og hvor-vidt de er tilstrækkelige til, at man kan leve uden afsavn i forhold til den levestandard, som er almindeligtaccepteret i samfundet. Respondenten vurderes til at være i en social udsat situation, hvis denne svarer, atder har været afsavn på mindst et givet antal områder.Dette måles ved at spørge, om folk oplever afsavn som en konsekvens af deres økonomiske situation. Me-todens fordel er, at den tilstræber at vurdere personens faktiske materielle eller sociale situation som kon-sekvens af personens økonomiske situation, og derfor er den mere direkte knyttet til de reelle mulighederend fx indkomst.Samtidigt baseres afsavnsmetoden på de adspurgtes subjektive vurdering af oplevelsen af afsavn, og detsamme grundlæggende afsavn kan derfor opleves som værende mere eller mindre alvorligt for forskelligepersoner og familier – uanset om personerne i øvrigt har sammenlignelige økonomiske forhold. Dette kanforårsage visse tolkningsproblemer, ligesom det kan være vanskeligt at identificere, om et bekræftende svarpå formuleringen ”ikke at have råd til” skyldes en reel begrænsning i mulighederne eller er udtryk for enprioritering.Afsavn opfattes generelt som de situationer, hvor den enkelte person eller familie ikke har økonomisk mulig-hed for at opnå goder og udøve aktiviteter, der er bred enighed om, at alle skal have mulighed for. Valget afindikatorer på afsavn afhænger på den måde af det samfund, man lever i, og oplevelsen af afsavn vil derforafhænge af tid og sted. For at kunne karakteriseres som afsavnsramt, skal der være tale om, at personenseller familiens levevilkår adskiller sig væsentligt fra, hvad der generelt vurderes som nødvendigt for at haveen rimelig tilværelse (Bonke, 2003: 4).Der er imidlertid et subjektivt element i fastlæggelsen af områderne, hvor afsavn vurderes som kritiske. Deropereres i afsavnsundersøgelser typisk med et materielt afsavnsindeks, men afsavnsindikatorerne kan ogsåknytte sig til oplevelsen af afsavn i forhold til sociale aktiviteter og handlinger, der betragtes som almene.Afsavnsmetoden anvendes både til at måle oplevede afsavn blandt børn og voksne, og alt i alt er afsavnsme-todens anvendelsesfelt altså meget bredt.Da valget af afsavnsindikatorer – uanset deres materielle eller mere sociale karakter – afhænger af den ge-nerelle levestandard og forståelse af et acceptabelt liv, er det som ved budgetmetoden nødvendigt over tidat tilpasse de relevante afsavn.

Når budgetmetoden i de efterfølgende kapitler sammenlignes med medianindkomstmetoden, er der i budgetmetodenindlagt en boligpost afhængig af familiesituationen, jf. kapitel 4.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Foruden det subjektive og relative element er der et arbitrært element relateret til fastlæggelsen af antalletaf afsavn, der definerer, at der er tale om et fattigdomsproblem. Således er det eneste faste pejlemærke forat fastsætte en grænse, at den skal være tilstrækkelig bred til at indfange de mennesker, som lider alvorligeafsavn, men samtidig så snæver, at det kun er de alvorligt ramte, som identificeres (Willitts, 2006: 34). Identi-ficeres for mange, mister afsavnsindekset sin troværdighed og dermed anvendelighed.Metoden opgøres ud fra surveyundersøgelser, som foretages enten telefonisk eller via spørgeskema. Det-te gør metoden mere ressourcekrævende end fx medianindkomstmetoden. Undersøgelsesformen betydersamtidigt, at en seriøs brug af metoden kræver en undersøgelse blandt et repræsentativt udsnit af befolk-ningen. Man skal være opmærksom på de subjektive elementer i forståelsen af spørgsmålene, ligesom sva-rene afhænger af den enkeltes hukommelse. Således kan ikke mindst det tidsmæssige påvirke validiteten afundersøgelserne, jf. kapitel 6 afsnit 6.2.

3.3 Hovedtyper inden for den multidimensionelle tilgangUd over den økonomiske tilgang til fattigdom kan der identificeres 2 hovedtilgange til forståelsen af fattig-dom og social eksklusion: 1) Den multidimensionellefattigdomstilgang – med fokus på individets ressourcerog muligheder (capabilities) og 2) Social eksklusions-tilgangen – med fokus på individets deltagelse i en ræk-ke arenaer (arbejdsliv, politik mv.) i samfundet.Begge tilgange sætter fokus på flere vigtige dimensioner af menneskers livssituation end økonomi samtfokus på sammenhængen og kompleksiteten mellem de forskellige dimensioner. Denne flerdimensionelleforståelse af fattigdom er en styrke i forhold til den endimensionelle økonomiske tilgang. Det rummer imid-lertid også den svaghed, at flerdimensionaliteten kan udstrækkes til at vedrøre alle aspekter af menneskersliv, og at der som følge heraf kan opstilles et meget stort antal dimensioner og indikatorer, der gør det sværtaf finde præcis og fælles forståelse af fattigdom.Ud fra den multidimensionelle tilgang peges der således på, at økonomisk fattigdom og social eksklusion er2 forskellige fænomener, og at selv om der er en tendens til en sammenhæng mellem langvarig økonomiskfattigdom og social eksklusion – og omvendt – er der ikke nødvendigvis en entydig sammenhæng. Det kanskyldes, at social eksklusion omfatter et langt bredere spektrum af faktorer end økonomisk fattigdom, menogså at økonomisk fattigdom ikke nødvendigvis årsag til social eksklusion, der ofte er kompleks og mange-facetteret.På trods af en forskningsmæssig uenighed om begrebsfastlæggelsen på det teoretiske plan findes der en be-tydelig lighed mellem de 2 tilgange på det empiriske plan i forhold til, hvilke dimensioner der typisk udpegessom væsentlige og i forhold til, hvilke empiriske indikatorer der opstilles og anvendes i empiriske analyser.Ud over økonomi sættes der typisk fokus på følgende dimensioner: arbejde, uddannelse, sundhed, boligfor-hold og individets sociale situation, herunder sociale netværk og deltagelse i sociale aktiviteter (Benjamin-sen m. fl., 2013).I den del af rapportens kapitel 7, som har fokus på de ikke-økonomiske aspekter af fattigdom i form af for-skellige indikatorer for risiko for fattigdom og social eksklusion, vil den multidimensionelle tilgang og densociale eksklusionstilgangblive behandlet som en samlet tilgang, der vurderer risikofaktorer for fattigdom.Anvendelse af disse bredere indikatorer kan have forskellige formål. Indikatorerne kan således benyttes tilat identificere et antal af fattige, hvis kriteriet for at være fattig er bestemt ved, at man er ramt af en ellerflere af indikatorerne. Indikatorerne kan også benyttes til alene at karakterisere den gruppe af økonomiskfattige, der defineres ved hjælp af relative grænser baseret på medianindkomst- og budgetmetoden. Denne

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

anden anvendelse af indikatorerne kan bidrage med viden om, hvilke specifikke problemer der eksistererblandt de økonomisk fattige og kan på den måde danne grundlag for målretning af politiske tiltag.

3.4 Fælles for metoderneAlle ovennævnte metoder har det fællestræk, at der som følge af tidskravet for at indsamle informationog statistik vil være et vist tidslag mellem offentliggørelse af data og den faktiske udvikling. Den faktiskeudvikling kendes således først med en vis forsinkelse. Fx præsenteres i kapitel 4 en del statistiske analyser,som kun kan føres frem til 2010. Den tidsforsinkelse er ikke specifik for dette område og gør sig generelt gæl-dende for et stort antal politikområder. Tidsforsinkelsen kan dog gøre det vanskeligt at følge den aktuelleudvikling præcist, og den gør også, at der går et tidsrum, inden konsekvenserne af væsentlige politikændrin-ger kan observeres.Ovennævnte metoder er anvendt i det følgende kapitler og indgår som grundlag for udvalgets anbefalingeri kapitel 11.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

4Økonomiskfattigdom:Medianindkomstme-toden

4.1 IndledningI dette kapitel redegøres for udvalgets operationalisering af medianindkomstmetoden, og metoden anven-des til at belyse udviklingen i gruppen af personer med lav indkomst. Der er herunder fokus på sondringenmellem kortvarig og længerevarende lavindkomst og sammensætningen af lavindkomstgruppen.Udviklingen i omfanget og sammensætningen af økonomisk fattige – givet udvalgets definition som beskri-ves nærmere i kapitel 11 – præsenteres også i kapitlet, og resultaternes afhængighed af enkeltelementer ioperationaliseringen diskuteres. Kapitlet indeholder endvidere en analyse af betydningen af adgangen tilskattefinansieret velfærdsservice og betydningen af gæld.Medianindkomstmetoden er den mest hyppigt anvendte metode i analyser af indkomstfordeling og økono-misk fattigdom, jf. OECD, Eurostat, Økonomisk Råd, Økonomi- og Indenrigsministeriet. Medianindkomstengiver et mål for den generelle levestandard i befolkningen, og på basis heraf kan der defineres økonomiskefattigdomsgrænser, jf. kapitel 3. Denne kan fx sættes som 50 pct. eller 60 pct. af medianindkomsten.Anvendelsen af medianindkomstmetoden kræver imidlertid en række valg i forhold til indkomstbegreb, per-sonkreds, familiebegreb og stordriftsfordele (ækvivalering) i husholdningsøkonomien mv.Ekspertudvalget har besluttet at afgrænse gruppen med etårig lavindkomst som personer med disponi-ble indkomster under 50 pct. af medianindkomsten og nettoformue pr. voksen i familien under 100.000 kr.(2010-niveau), jf. kapitel 11. Familier med studerende udelades af opgørelsen, da studerende er en ressour-cestærk gruppe, og lav indkomst som følge af at være under uddannelse er selvvalgt og midlertidig, jf. boks126. Med ekspertudvalgets afgrænsning udgør personer berørt af etårig lavindkomst ca. 167.000 personer i2010, svarende til ca. 3,1 pct. af befolkningen, jf. figur 4.1.

26 Med mindre andet er angivet, er gruppen med etårig lavindkomst afgrænset efter ekspertudvalgets definition. Se appendiks4A for supplerende opgørelser.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.1 Lavindkomstgruppen og ekspertudvalgets afgrænsning af etåriglavindkomst, 1997-20101.000 personer4003503002502001501005009798990001020304050607080910etårig lavindkomstgruppe, 1997-grænseetårig lavindkomstgruppeLavindkomstgruppen1.000 personer400350300250200150100500

Anm.: etårige lavindkomstgruppe’ opgør personer med indkomst under 50 pct. af medianindkomsten ekskl. personer i familiermed studerende og personer i familier med formue pr. voksen over 100.000 kr. (2010-niveau). ’Lavindkomstgruppen’ opgør perso-ner med disponibel indkomst under 50 pct. af medianindkomsten. Stiplede linjer angiver antallet med relativt lav indkomst, hvisindkomstgrænsen for 1997 fastholdes fremadrettet (korrigeret for udviklingen i forbrugerpriserne).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Ofte defineres lavindkomstgruppen mere bredt ved at inkludere studerende og uden medtagelse af en for-muegrænse, men fortsat med en kritisk grænse på 50 pct. af medianindkomsten. Denne mere omfattendegruppe fremgår også af figur 4.1, og det fremgår, at udviklingstendensen for de 2 definitioner er den samme. I2010 er der 335.000 personer i lavindkomstgruppen. Forskellen til den etårige lavindkomstgruppe på 167.000personer fremkommer ved, at formuegrænsen reducerer gruppen med ca. 40.000 personer, mens udeladel-sen af familier med studerende betyder, at gruppen reduceres yderligere med godt 115.000 personer i 2010,jf. appendiks 4F. Udvalget vurderer, at den etårige lavindkomstgruppe giver en mere præcis indkredsning afpersoner med svage økonomisk ressourcer end den mere omfattende lavindkomstgruppe.Ekspertudvalget definerer økonomisk fattigdom som en vedvarende situation og har derfor foreslået enøkonomisk fattigdomsgrænse fastsat ved en disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under50 pct. af medianindkomsten, samt at formuen ikke overstiger 100.000 kr. Gruppen af økonomisk fattige ersåledes antallet af personer, der er i den etårige lavindkomstgruppe i 3 år i træk. Af de ca. 167.000 personer iden etårige lavindkomstgruppe i 2010 havde ca. 42.000 personer haft relativt lav indkomst i 3 år, haft en for-mue under 100.000 kr. pr. voksen i familien og er således berørt af økonomisk fattigdom, jf. figur 4.227. Antalletaf personer, der er berørt af økonomisk fattigdom er steget fra 10.500 i 1997 til 42.000 i 2010, idet det dog skalbemærkes, at en væsentlig del af stigningen fra 1997 til 1999 kan henføres til databrud i formuestatistikken,jf. også tabel 4.1.

27 Den etårige lavindkomstgruppe er knapt fordoblet i perioden fra 1997 til 2010. Udviklingen i den etårige lavindkomstgruppeadskiller sig en smule fra udviklingen i lavindkomstgruppen. Fx reduceres antallet af personer berørt af etårig lavindkomstfra 2009 til 2010, mens antallet af personer i lavindkomstgruppen stiger svagt. Det hænger sammen med udvalgets beslut-ning om at basere indkomstgrænsen på et treårigt glidende gennemsnit af medianindkomsten i stedet for på den årlige me-dianindkomst. Udvalgets opgørelse giver anledning til en lavere indkomstgrænse i 2010 og dermed et mindre antal personerberørt af etårig lavindkomst.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Medianindkomstmetoden implicerer en relativ definition af lavindkomst og økonomisk fattigdom (jf. kapitel2), da indkomstgrænsen udvikler sig i takt med den generelle velstandsudvikling i samfundet. Det betyder,at gruppen identificeret med metoden ikke alene afhænger af de pågældende selv men også af indkomstud-viklingen for den øvrige del af befolkningen. En stigning i medianindkomsten vil derfor alt andet lige øgeantallet af personer med relativt lav indkomst – uanset, at disse personer ikke har fået lavere indkomster.Antallet af personer i den etårige lavindkomstgruppe er derfor påvirket af, at niveauet for indkomstgrænsensvarer til et stadigt stigende antal varer og tjenester. Den etårige lavindkomstgruppe kommer så at sige tilat indeholde mere og mere velstillede personer i takt med, at den reale værdi af indkomstgrænsen øges. Tilillustration af dette kan man fastholde indkomstgrænsen fra 1997 (korrigeret for udviklingen i forbrugerpri-serne) frem til 2010, dvs., denne indkomstgrænse muliggør det samme forbrug som i 1997. Med denne grænseer personer i den etårige lavindkomstgruppe stort set konstant over perioden 1997-2010, jf. figur 4.1.

Figur 4.2 Økonomisk fattigdom, 1997-20101.000 personer45403530252015105097989900010203040506070809101.000 personer454035302520151050

Anm.: Ekspertudvalgets definition af økonomisk fattigdom jf. kapitel 11.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

4.2 Medianindkomstmetoden og grupper med lav indkomstMedianindkomstmetoden afgrænser personer med lav indkomst eller i økonomisk fattigdom ved at fast-sætte en kritisk indkomstgrænse ud fra medianen for de disponible indkomster i befolkningen. Medianind-komsten er det indkomstniveau, hvor den ene halvdel af befolkningen har en højere og den anden halvdelen lavere indkomst. På den måde afspejler medianindkomsten det generelle velstandsniveau i samfundet.Når medianindkomsten stiger i takt med velstandsudviklingen, vil den kritiske indkomstgrænse også stige.Den økonomiske fattigdomsgrænse er dermed relativ, hvilket betyder, at den står i forhold til de generellelevevilkår i befolkningen.Selvom det generelle princip bag metoden er enkelt, indebærer en anvendelse af metoden en række valg iforhold til indkomstbegreb, personkreds, familiebegreb og stordriftsfordele (ækvivalering) i husholdnings-økonomien mv. I boks 1 og 2 er der redegjort nærmere for de præcise afgræsninger og operationaliseringer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

I udvalgsarbejdet er taget udgangspunkt i samme ækvivaleringsmetode, som anvendes i de økonomiskeministerier. Metoden er i rimelig overensstemmelse med resultaterne af en analyse af danske familiersstordriftsfordele baseret på budgetmetoden (Finansministeriet, 2004). I overvejelserne om valg af metodehar også indgået, at der ikke findes én internationalt anvendt metode, og at såvel OECD’s metode som EU’smetode ligger relativt tæt på den, der anvendes af udvalget.Det, der kunne tale for at vælge en af de internationalt anvendte metoder, er muligheden for at kunne sam-menligne med resultaterne fra andre lande. Imidlertid er der en række andre opgørelsesmæssige forskelle,der betyder, at en direkte sammenligning mellem nationale opgørelser og opgørelserne fra fx EU og OECDikke direkte er mulig. Det gælder blandt andet behandlingen af negativ nettokapitalindkomst, imputeringaf afkast af ejerbolig og afgrænsningen af personer og familier28. Dertil kommer forskelle i nationale defini-tioner og fremgangsmåder. En national beslutning om fx at se bort fra studerende eller familier med storformue i opgørelsen vil også betyde, at opgørelserne ikke umiddelbart vil kunne sammenlignes.Ved at vælge samme metoder som de økonomiske ministerier har udvalgets opgørelser samme grundlag,som der anvendes i forbindelse med fx nationale analyser vedrørende indkomstfordeling og fordelingsmæs-sige konsekvenser af ændret lovgivning mv.Opgørelser af disponibel indkomst er baseret på registeroplysninger og beskriver derfor ikke den del af ind-komsten, der kan henføres til fx sort arbejde, hjemmeproduktion eller støtte fra familie og venner.

Boks 1 Udvalgets afgrænsning af den etårige lavindkomstgruppeUdvalget har valgt at se bort fra familier med studerende over 18 år ved opgørelsen af lavindkomstgrup-pen. Det skyldes, at studerende ikke vurderes at være udsatte og mangle sociale ressourcer, ligesomstatus som studerende er selvvalgt. Idet analyseenheden i indkomstfordelingsanalyser er familiensindkomst, har ekspertudvalget valgt at se bort fra både studerende over 18 år og deres familiemedlem-mer, jf. kapitel 2. Et alternativ er at selektere familier, hvor der er studerende familiemedlemmer, fx kunudelade familier, hvor den studerende er forsørger. Reduktionen af antal personer med lav indkomster omtrent den samme ved begge afgrænsninger, og udvalget har derfor valgt en fremgangsmåde,hvor der ses helt bort fra familier med studerende.Udvalget har desuden besluttet ikke som vanligt at opgøre lavindkomstgrænsen på baggrund af denårlige medianindkomst i befolkningen. I stedet tages udgangspunkt i et treårigt glidende gennemsnitaf medianindkomsten for året og 2 år tidligere (korrigeret for lønudviklingen). Formålet er at korrigerefor konjunkturelt betingede udsving og har derfor ingen betydning for størrelsen af gruppen over tid.Midlertidige udsving renses på den måde bort, og der fremkommer et mere klart billede af det under-liggende niveau. Korrektionen har en begrænset isoleret virkning på antal personer med lav indkomst,og reducerer den samlede lavindkomstgruppe med ca. 3,5 pct. i 2010 og modsat i andre år.Udvalget har besluttet at afgrænse gruppen til personer i familier med en nettoformue pr. voksen un-der en formuegrænse på 100.000 kr. (ikke-ækvivaleret) i 2010-niveau, som indekseres med udviklingeni indkomstgrænsen, jf. ovenfor. Personer med nettoformue over formuegrænsen vurderes at have væ-

28 Hverken OECD eller EU inkluderer på nuværende tidspunkt et imputeret afkast af ejerbolig. OECD sætter negative indkom-stelementer, herunder negativ nettokapitalindkomst, til nul. EU inkluderer kun positiv kapitalindkomst. I OECD er indkom-sterhvervelsesenheden alle de personer, der bor på samme adresse. I EU er enheden afgrænset ved at spørge interviewper-sonen, og i nationale opgørelser er familien typisk registerbestemt, jf. Danmarks Statistiks familiedefinitioner.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

sentlige forbrugsmuligheder ud over den disponible indkomst, ligesom den lave indkomst i periodenkan være selvvalgt.Se appendiks 4A for en beskrivelse af betydningen af metodevalg for opgørelsen af lavindkomstgruppen.NettoformueNettoformuen er sammensat af aktiver i form af ejendomsaktiver og finansiel formue fratrukket passi-ver i form af gæld. Nettoformuen indeholder derimod ikke familiernes pensionsformuer, idet der ikkeforeligger detaljerede indsamlede oplysninger herom, og denne er bundet i de erhvervsaktive år.Opgørelse af den disponible indkomstDen disponible indkomst dannes som bruttoindkomsten fratrukket personlige skatter samt fradragfor pensionsindbetalinger. Opgørelsen er baseret på detaljerede indkomstoplysninger, som hovedsa-geligt stammer fra selvangivelser og slutligningen.Bruttoindkomsten udgør summen af den personlige indkomst og kapitalindkomst, herunder netto-renteudgifter, aktieindkomst, samt et ’imputeret afkast af ejerbolig’ på 4 pct. af den offentlige ejen-domsvurdering.Den personlige indkomstopgøres som summen af erhvervsindkomsten (tillagt private pensionsudbe-talinger samt anden privat indkomst, hovedsagelig i form af børnebidrag) og offentlige overførsels-indkomster. I offentlige overførsler indgår sociale pensionsydelser, dagpenge, orlovsydelse, efterløn,uddannelsesstøtte, kontanthjælp, boligstøtte, børnefamilieydelse og børnetilskud mv.Erhvervsindkomstenbestår hovedsagelig af lønindkomst og virksomhedsindkomst. Til lønindkomstmedregnes desuden honorarer, sygedagpenge og udenlandske personlige indkomster mv. Lønindkom-sten er opgjort inkl. arbejdsmarkedsbidrag, men ekskl. arbejdsgiveradministrerede pensionsindbeta-linger, herunder ATP. Det gælder uanset hvem, der formelt betaler bidragene.Den disponible indkomst er opgjort på familieniveau og derefter fordelt ligeligt på alle medlemmeraf familien, herunder børn. Familiens faktiske indkomst korrigeres, så der tages højde for forskelle ifamiliernes størrelse. Hertil anvendes et såkaldt ækvivalensmål givet ved (antal voksne + antal børn)0,6.Ækvivalensmålet indebærer dels en antagelse om udgiftsfællesskab og stordriftsfordele inden for fa-milien, dels en antagelse om, at børn reducerer forbrugsmulighederne for familiens voksne medlem-mer. For en nærmere diskussion se appendiks 4A.De ækvivalerede indkomster for gruppen af børn under 18 år afspejler derfor forældrenes indkomster.Det samme er typisk tilfældet for de hjemmeboende børn over 18 år, som indgår i de ældre aldersgrup-per.Som udgangspunkt indgår alle personer i beregningsgrundlaget, dog undtaget nogle delgrupper somfx personer med særlige skatteforhold, udeboende børn og studerende, jf. appendiks 4B.

Antallet af personer i den etårige lavindkomstgruppe beskriver situationen i et enkelt år, men siger ikke no-get om varigheden af situationen. Mange personer er kortvarigt i gruppen med relativt lav indkomst, fx fordide er midlertidigt ledige, har selvvalgt lav indkomst, eller har en formue de kan bruge af. Skift i familiestatuskan også føre til midlertidig lav indkomst, jf. boks 2. En stor del af befolkningen vil opleve sådanne periodermed midlertidig lav indkomst gennem livet, uden at det vil have en negativ virkning på kvaliteten af deresarbejdsliv eller deres samlede livsindkomst.EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 2 FamiliebegrebDen økonomiske enhed i analyserne er familien. Det lægges beregningsteknisk til grund, at personerinden for samme familie udgør et udgiftsfællesskab og opnår stordriftsfordele ved fælles hushold-ning. Den disponible indkomst opgøres derfor som den ækvivalerede disponible indkomst for famili-en. Alle personer i familien tildeles således samme disponible indkomst.Det benyttede familiebegreb svarer til Danmarks Statistiks tidligere D-familiebegreb (Danmarks Sta-tistik benytter ikke længere D-familiebegrebet). Personer kan kun være i samme familie, hvis de erregistreret på samme adresse.Med udgangspunkt i D-familiebegrebet kan en familie bestå af•en enlig med eller uden børn•et ægtepar med eller uden børn•et registreret partnerskab med eller uden børn•et samlevende par (fælles børn) med eller uden børn (hvis fælles børn er flyttet hjemmefra)•et samboende par (ikke fælles børn) med eller uden børn•et ikke-hjemmeboende barn under 18 år.Til børn regnes alle hjemmeboende børn uanset alder. Undtagelsen er hjemmeboende børn, der haregne hjemmeboende børn eller er gift. Disse udgør en selvstændig familie.2 ugifte personer med fælles børn regnes som et samlevende par i samme familie.2 ugifte personer af hvert sit køn regnes som et samboende par og dermed som værende i samme fa-milie, hvis i) deres aldersforskel er mindre end 15 år, ii) der ikke er oplysninger om nært familieskab, iii)der ikke bor andre voksne på adressen, og iv) ingen af personerne i parret er under 16 år.2 ugifte personer regnes for at indgå i hver sin familie, hvis betingelser for at være samlevende ellersamboende ikke er opfyldt.Lavere disponibel indkomst som følge af ændring i familietype i løbet af åretPersoner, der er blevet enlige i løbet af året, fx personer der er flyttet hjemmefra eller er blevet skilt,kan stå registreret med en ’kunstigt’ lav disponibel indkomst på opgørelsestidspunktet som følge afændringen i familiestatus. Det skyldes, at disse personer en del af året kan have haft en større disponi-bel indkomst som følge af den tidligere familiestatus, end de har på opgørelsestidspunktet.Ovenstående gælder ikke for ny-indvandrede, hvis indkomst opregnes til helårs niveau, og personer,der er blevet enker eller enkemænd i løbet af året, da disse normalt ikke indgår i opgørelserne.Højere disponibel indkomst som følge af ændring i familietype i løbet af åretPersoner, som i løbet af året er blevet en del af en parfamilie, kan stå registreret med en ’kunstigt’ højdisponibel indkomst, idet de kan have haft en lavere disponibel indkomst i den del af året, hvor de varenlige, end de har på opgørelsestidspunktet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Fuldt ledige, selvstændige og deltidsbeskæftigede er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe.Fuldt beskæftigede, efterlønsmodtagere samt førtidspensionister er underrepræsenterede, jf. figur 4.3.Opgørelser af antal personer i den etårige lavindkomstgruppe opdelt på delgrupper kan være svære at for-tolke, hvis disse ikke sættes i forhold til befolkningen som helhed. Det skyldes, at et relativt højt antal per-soner i en delgruppe kan opfattes som udtryk for, at personerne i særlig høj grad optræder i den etårigelavindkomstgruppe, selvom delgruppen udgør en mindre andel af den etårige lavindkomstgruppe end afbefolkningen. En delgruppe af befolkningen betragtes som værende overrepræsenteret, hvis dens andel afden etårige lavindkomstgruppe overstiger dens andel af hele befolkningen. Repræsentativitetsindekset eropgjort som 100 gange andelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen i befolkningen. Antallet frem-går af appendiks 4C.

Figur 4.3 Repræsentativitet i den etårige lavindkomstgruppe opdelt på arbejdsmar-kedstilknytning for 18-64-årige personer i 2010

Indeks6005004003002001000Fuldt ledige m.fl.Andre 18-64 årigeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFørtidspensionisterFuldt beskæftigedeEfterlønsmodtagere

Indeks6005004003002001000

Anm.: Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gange andelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen i befolknin-gen. Et repræsentativitetsindeks over (under) 100 svarer til, at gruppen er over- (under-) repræsenteret i lavindkomstgruppen.Andre 18-64-årige består blandt andet af sæsonarbejdere, flexjobbere, personer helt uden tilknytning til arbejdsmarkedet mv. Seboks 3 om arbejdsmarkedstilknytning.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Unge under 25 år er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, og det samme gælder 25-34-årige,jf. figur 4.4.Boks 3 dokumenterer den afgrænsning af arbejdsmarkedstilknytning, som er anvendt i ekspertudvalgetsrapport.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 3 ArbejdsmarkedstilknytningGruppering efter arbejdsmarkedstilknytning sker over en række trin og er baseret på både statusop-lysninger og ”årsbetragtninger”. Der sker kun en gruppering for personer i alderen 18-64 år. Statusop-lysningerne bruges til at udskille personer, der har trukket sig tilbage fra arbejdsmarkedet og til atudskille studerende.Personer uden for arbejdsmarkedet – som kan henføres til specifikke underkategorier:•Førtidspensionister:Personer, der modtager førtidspension ultimo året, eller som har modtagetsocial pension i løbet af året, rubriceres som førtidspensionister.•Efterlønsmodtagere:Personer, der har modtaget efterløn eller fleksydelse i løbet af året, rubriceressom efterlønsmodtagere.•Studerende:Personer, der pr. 1. oktober er registreret med igangværende uddannelse, rubriceressom studerende – med mindre de har erhvervsindkomst over et indkomstniveau på ca. 70 pct. af demaksimale dagpenge.Personer på arbejdsmarkedetFor personer, der ikke placeres i de ovennævnte grupper, foretages en rubricering, baseret på ind-komstforhold mv. i året under ét. I den forbindelse har følgende forhold væsentlig betydning:•Har personen indkomst fra selvstændig virksomhed mv.•Er der betalt ATP-bidrag ved ustøttet beskæftigelse.•Er der betalt ATP-bidrag ved støttet beskæftigelse.•Har personen ledighedsperioder eller andre perioder uden ordinært arbejde.•Har personen overførselsindkomster eller lignende.Selvstændige:Personer, der har indkomst (eller underskud) fra selvstændig virksomhed, herunder ind-komst som medarbejdende ægtefælle, og som tillige har lønindkomst under et niveau svarende tilpersonfradraget.Personer med ATP-bidrag ved ustøttet beskæftigelse (og ingen støttet beskæftigelse) bliver rubriceret som:•Fuldtidsbeskæftigede – hvis ATP-beskæftigelsesgraden er over 90 pct•Deltidsbeskæftigede – hvis ATP-beskæftigelsesgraden er mellem ca. 25 pct. og 90 pct., og personenikke har ledighedsperioder eller lignende•Delårsbeskæftigede – hvis personen har både perioder med ATP-beskæftigelse og ledighedsfraværmv. – med mindre perioderne med beskæftigelse og ledighed er under ca. 25 pct•”Andre 18-64-årige” – hvis personen ikke placeres i en af de førnævnte grupper. Denne restgruppeomfatter således personer med en ATP-beskæftigelsesgrad under ca. 25 pct., som ikke har ledighedaf betydning.Personer med ATP-bidrag ved både ustøttet beskæftigelse og støttet beskæftigelse bliver rubriceret som•Delårsbeskæftigede - med mindre perioderne med beskæftigelse og ledighed er under ca. 25 pct•”Andre 18-64-årige”, hvis førnævnte ikke gælder.Personer med ATP-bidrag udelukkende ved støttet beskæftigelse bliver rubriceret som•Fuldt ledige mv. - med mindre perioderne med beskæftigelse er under ca. 25 pct. og perioder medledighedsfravær mv. også er under ca. 25 pct., dog ikke hvis der er tale om fleksjob•”Andre 18-64-årige”, hvis førnævnte ikke gælder, herunder hvis personen (udelukkende) har haftansættelse i fleksjob.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Personer uden ATP-bidrag kan efter omstændighederne blive rubriceret som•Fuldt ledige mv. – hvis de har overførselsindkomst ud over et niveau omkring personfradraget, ellerhvis de har perioder med ledighedsfravær mv. ud over et niveau på ca. 50 pct•Førtidspensionister, hvis de ikke rubriceres som fuldt ledige mv. og samtidig har private pensions-indkomster over et vist niveau•Studerende mv., hvis de ikke er placeret i en af grupperne ovenfor og samtidig har modtaget SU-sti-pendier•Andre 18-64-årige i øvrige tilfælde.Restgruppen ”Andre 18-64-årige” vil bestå af personer helt uden arbejdsmarkedstilknytning (bortsetfra et eventuelt fleksjob) eller med en meget begrænset arbejdsmarkedstilknytning, samtidig med atpersonen stort set ikke modtager overførselsindkomst eller har markeringer for at være ledig, kon-tanthjælpsmodtager eller lignende.Gruppen kan omfatte personer, der er afskåret fra at modtage kontanthjælp pga. ægtefællens ind-komst, egen formue eller lignende, unge, der har afsluttet en gymnasial uddannelse i året, men somikke er gået i gang med en uddannelse eller har erhvervsarbejde i større omfang, personer, der er ind-vandret i årets løb, personer, der har modtaget revalideringsydelse, personer med relativt store ind-komster fra udlandet, personer, der beskattes efter regler for forskere og eksperter, samt personersom har lønindkomst over niveauet for personfradraget uden at betale ATP-bidrag.

Figur 4.4 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt påalder i 2010Indeks300250200150100500Indeks300250200150100500

Figur 4.5 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt påregioner i 2010Indeks300250200150100500Indeks300250200150100500

Under18-årige

18-24-årige

25-34-årige

35-54-årige

55-64-årige

Over64-årige

Hoved-staden

Nord-jylland

Syd-danmark

Midt-jylland

Sjælland

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Der er ikke store regionale variationer i den etårige lavindkomstgruppe. Personer, der er bosat i Hovedstads-regionen, er dog overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, jf. figur 4.5.29I den forbindelse skaldet bemærkes, at indkomstvariationen i Hovedstadsområdet er væsentligt større end i det øvrige Danmark.

29 Figuren viser antallet i den etårige lavindkomstgruppe opdelt på regioner givet den fælles indkomstgrænse. En andentilgang kunne være at beregne regionale lavindkomstgrænser ud fra den betragtning, at det er den relative fattigdom, derønskes belyst.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Enlige, og i særlig høj grad enlige uden børn i alderen 18-24 år, er overrepræsenterede i den etårige lavind-komstgruppe, jf. figur 4.6 og 4.7. Det kan være fordi, at denne gruppe fx er studerende i en del af året ellerflyttet hjemmefra i løbet af året. Enlige har desuden ikke forbrugsmuligheder som følge af indkomst fraandre personer i familien.

Figur 4.6 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt påfamiliekategori i 2010Indeks5004003002001000Indeks5004003002001000

Figur 4.7 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt på18-24-årige ikke-forsørgere og andrei 2010Indeks5004003002001000Indeks5004003002001000

Enlig udenbørn –under65 år

Enligmedbørn

Parmedbørn

Enligeover64 år

Par uden Par udenbørn,børn,under over 65 år65 år

18-24-årige ikke forsørgere

Andre

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Afgrænset til voksne personer.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Indvandrere og efterkommere er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, jf. figur 4.8.

Figur 4.8 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt påherkomst i 2010Indeks9008007006005004003002001000Ikke-vestligeefterkom-mereIkke-vestligeindvan-drereVestligeindvan-drereVestligeDanskefterkom- oprindelsemere

Figur 4.9 Repræsentativitet af ny-ind-vandrere i den etårig lavindkomst-gruppe i 2010Indeks9008007006005004003002001000Ny-indvandrereAndre

Indeks9008007006005004003002001000

Anm.: 18-24-årige i husstande uden børn og andre. Hjemme-boende børn (enlige) medregnes i forældrenes familie, seboks 3 om familieafgrænsning.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Personer, der har opholdt sig i Danmark under 3 år, ogsom ikke har en almen uddannelse i Danmark.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Overrepræsentationen skal også ses i lyset af, at ny-indvandrede, dvs. personer af anden etnisk herkomstend dansk, der har opholdt sig under 3 år i Danmark, i særlig grad er overrepræsenterede i den etårige la-vindkomstgruppe, jf. figur 4.9. Ny-indvandrede kan fx være au pairs, udenlandske studerende eller lignende(Økonomi- og Indenrigsministeriet, 2012: Økonomisk Artikel nr. 3).Personer i lejebolig er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, jf. figur 4.10. Det kan blandtandet hænge sammen med, at unge typisk bor til leje, og at relativt lav indkomst ikke giver mulighed for atinvestere i fast ejendom. Valget mellem at bo til leje og investere i en ejerbolig kan også være et udtryk forpersonligt valg ved tilrettelæggelse af forbruget. Boligform øger således ikke i sig selv sandsynligheden forat tilhøre lavindkomstgruppen (Finansministeriet, 2004). Der er også tegn på, at status som indvandrer ellerefterkommer ikke i sig selv øger sandsynligheden for at tilhøre lavindkomstgruppen. Når disse grupper rela-tivt hyppigt har en indkomst under indkomstgrænsen, kan det blandt andet hænge sammen med et relativtlavt uddannelsesniveau blandt personer i gruppen og en svagere arbejdsmarkedstilknytning.

Figur 4.10 Repræsentativitet i denetårig lavindkomstgruppe opdelt påboligform i 2010Indeks250200150100500Indeks250200150100500

Figur 4.11 Repræsentativitet i dene-tårig lavindkomstgruppe opdelt påuddannelsesniveau i 2010Indeks250200150100500Indeks250200150100500

Lejer

Ejer

Ufaglært

KVU

Faglært

LVU

MVU

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Afgrænset til voksne personer. Ufaglærte omfatter per-soner med grundskole, gymnasial eller uoplyst uddannelse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Ufaglærte personer er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, mens personer med kompe-tencegivende uddannelser er underrepræsenterede, jf. figur 4.11.Der er ovenfor vist overrepræsentationen for en række karakteristika. Opgørelsen afspejler ikke den isole-rede mersandsynlighed knyttet til det enkelte karaktertræk, fx uddannelse30, boligform og herkomst, da derikke er taget hensyn til, at en række af disse karakteristika samvarierer. Fx bor ikke-vestlige indvandrere of-tere til leje end andre, og de er relativt hyppigt ufaglærte eller har uoplyst uddannelsesniveau. Opgørelserneskal tolkes i dette lys.

30 Private uddannelser, der ikke fremgår af registeroplysninger.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Sammensætning af den disponible indkomstFor hovedparten af personerne i den etårige lavindkomstgruppe er den disponible indkomst omtrent lige-ligt sammensat af overførsler og privat indkomst, jf. figur 4.12.

Figur 4.12 Sammensætning af de disponible indkomster opdelt på indkomstdeciler iden etårige lavindkomstgruppe i 20101.000 kr.150100500-50-100-150-200-250-300123456789101.000 kr.150100500-50-100-150-200-250-300

Skat mv.Privat indkomst

KapitalindkomstDisponibel indkomst

Overførsler

Anm: Decilinddelingen er foretaget på baggrund af den disponible indkomst for personer i den etårige lavindkomstgruppe. Denpersonlige indkomst er opgjort som summen af erhvervsindkomster og offentlige overførselsindkomster, jf. boks 1.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Det gælder dog ikke for personerne i den etårige lavindkomstgruppe med de 10 pct. laveste indkomster, jf.også boks 1 om afgrænsning af personer i beregningsgrundlaget. Denne gruppe har en negativ gennem-snitlig disponibel indkomst, primært som følge af stor negativ nettokapitalindkomst, som blandt andet kanstamme fra selvstændig virksomhed.

Formuesituationen i den etårige lavindkomstgruppeNettoformuen opgøres her som aktiver i form af ejendomsaktiver og finansiel formue fratrukket passiver iform af gæld. Nettoformuen indeholder derimod ikke familiernes pensionsformuer, da denne dels er bundeti de erhvervsaktiver år, og dels foreligger der ikke detaljerede indsamlede oplysninger herom.Knap 40 pct. af personerne i den etårige lavindkomstgruppe har en positiv nettoformue, mens godt 60 pct.har en negativ nettoformue, jf. figur 4.13. Godt en fjerdedel har en nettogæld over 200.000 kr.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.13 Personer i den etårige lavindkomstgruppe opdelt på nettoformue i 2010

1.000 pers.80706050403020100Under -1mio. kr.-1 mio. til-1/2 mio. kr.½ mio. til-200.000 kr.-200.000 - 0 kr.0 til 200.000 kr.

1.000 pers.80706050403020100

Anm.: Nettoformuen er ækvivaleret for at gøre forbrugsmuligheder heraf sammenlignelige på tværs af familiesammensætning.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

I princippet ville det være ønskeligt at opgøre den enkeltes forbrugsmuligheder og ikke den registrerededisponible indkomst i en given periode. De samlede forbrugsmuligheder kan adskille sig fra den disponibleindkomst som følge af formue, gæld, støtte fra familie eller indkomst ved sort arbejde mv. Udvalget har drøf-tet muligheden for at inkludere nedsparing af formue i forbrugsmulighederne, men har valgt ikke at gøredet. Opsparing eller låntagning er et udtryk for overflytning af forbrugsmuligheder over tid og en justeringbør derfor ske symmetrisk. Endvidere kan der være forskellige motiver til en sådan overflytning, hvilket gørtolkningen af en sådan opgørelse problematisk. Gældssituationen for udsatte grupper er belyst i afsnit 4.7.

4.3 Økonomisk fattigdom – længerevarende i den etårigelavindkomstgruppeLængerevarende lav indkomst kan afgrænses på forskellig vis. Ekspertudvalget har baseret sin afgrænsningaf økonomisk fattigdom på OECD’s afgrænsning af længerevarende lav indkomst, der tager udgangspunkti gruppen, der har relativt lav indkomst i 3 år i træk, jf. appendiks 4E. Dette er begrundet i en definition aføkonomisk fattigdom som en vedvarende situation. Den treårige afgrænsning er begrundet i, at mobilite-ten ud af den etårige lavindkomstgruppe er høj, jf. nedenfor. Til sammenligning vises også en række andreafgrænsninger.Der er en betydelig mobilitet ud af den etårige lavindkomstgruppe fra år til år. Således forlader ca. 60 pct.gruppen fra det ene år til det næste, jf. figur 4.14. Set over en længere årrække opnår flere og flere af de per-soner, der i et givent år er placeret i den etårige lavindkomstgruppe, en indkomst over indkomstgrænsen.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.14 Afgang fra den 1-årigelavindkomstgruppePct.100806040200Pct.

Figur 4.15 Afgang fra den 1-årige la-vindkomstgruppe fra 2009 til 2010

Pct.10080604020080706050403020100001020304050607080910

58 pct.

Pct.80706050403020100

0DelårsbeskæftigedeFuldt beskæftigedeDeltidsbeskæftigedeEfterlønsmodtagereFørtidspensionisterAndre 18-66-årigeSelvstændigeFuldt ledige m.fl.

2000

2002

2004

2006

2008

Anm.: Andel af lavindkomstgruppen et givent år, som forbli-ver i lavindkomstgruppen det følgende år. Inkl. personer, dervender tilbage til lavindkomst. Lavindkomstgrænse på 50 pct.af medianindkomsten for hele befolkningen i henholdsvis2009 og 2010.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Andel af lavindkomstgruppen i 2009 som forladerlavindkomstgruppen i 2010. Lavindkomstgrænse på 50 pct. afmedianindkomsten for hele befolkningen i henholdsvis 2009og 2010.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Fra 2009 til 2010 forlader 58 pct. den etårige lavindkomstgruppe, jf. figur 4.15. Andelen, der forlader den etåri-ge lavindkomstgruppe fra 2009 til 2010, er højest for fuldt beskæftigede, efterlønsmodtagere, førtidspensi-onister og delårs- og deltidsbeskæftigede. For selvstændige og fuldt ledige er andelen lavere end gennem-snittet, men det er dog også her omkring halvdelen, der forlader den etårige lavindkomstgruppe fra det eneår til det andet. Andelen berørt af økonomisk fattigdom er steget for alle grupper opdelt efter arbejdsmar-kedstilknytning, dog især for selvstændige og fuldt ledige m.fl., jf. figur 4.16.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.16 Personer berørt af økonomisk fattigdom opdelt på arbejdsmarkedstilknyt-ning, 1997 og 2010

Andel af gruppe, pct.109876543210Under 18-årigeFuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigede1997DelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.Førtidspensionister2010EfterlønsmodtagereAndre 18-64 årige

Andel af gruppe, pct.109876543210Over 64-årige

Anm.: Delgruppe berørt af økonomisk fattigdom som andel af delgruppen i befolkningen i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Ud af gruppen på 42.000 personer i 2010 gælder for 12.300, at de enten selv eller andre i familien er selvstæn-dige. Derudover udgøres gruppen blandt andet af brøkpensionister, personer med store renteudgifter ogisær kontanthjælpsmodtagere. Desuden er der en gruppe på knap 8.500 personer, hvor der er flere familieri husstanden, og hvor metodemæssige forhold kan medføre til en upræcis opgørelse af den disponible ind-komst, jf. boks 4. Der kan være overlap mellem de enkelte grupperinger, hvorfor delmængderne ikke summe-rer op til de 42.000 i gruppen af økonomisk fattige.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.1 Opdeling af gruppen økonomisk fattige i 1999 og 2010 efter muligeforklaringer på lavindkomst19992010antal personerAlleSelvstændige voksne i familien1)Ikke-selvstændige med2):Brøkpensionist i familienKontanthjælpsmodtager under 25 årKontanthjælpsmodtager over 25 årStore renteudgifter3)Person i husstand med flere familier4)Andre8501.9501.5004004.3001.9502.8003.60011.9501.8008.4006.85032918579745019535116.2507.50042.20012.300ÆndringPct.260164

Anm.: Der tages her udgangspunkt i 1999 i stedet for 1997, fordi der er et databrud i formuestatistikken, der har væsentlig betyd-ning for udviklingen i antallet af økonomisk fattige fra 1997 til 1999.Note: 1) Her indgår selvstændige og personer i familie med selvstændige og hovedaktionærer, herunder hvis der er i indkomstindgår underskud af selvstændig virksomhed. 2) Personer, der ikke defineres som ”selvstændige voksne i familien” kan indgåi flere af de andre undergrupper. ”Andre” er i denne forbindelse en restgruppe. 3) Personer i familier, der i 2010 ville have haftdisponibel indkomst i 2010 hhv. 1999 over pågældende års lavindkomstgrænse, hvis de ikke havde haft negativ nettokapitalind-komst (ekskl. evt. imputeret lejeværdi). 4) Jf. boks 4.

En del af stigningen fra 1997 til 1999 skyldes et databrud i formuestatistikken, der især har betydning forselvstændige31.Stigningen i gruppen siden 1999 skyldes primært en relativt kraftig stigning i delgruppen kontanthjælps-modtagere over 25 år Desuden har der været en relativt kraftig stigning i delgruppen med brøkpension. Ni-veauet i 1999 var dog meget lavt for disse delgrupper. Antallet af personer fra andre delgrupper er omtrentfordoblet, idet stigningen i delgruppen selvstændige har været lidt lavere, omkring 64 pct.For så vidt angår kontanthjælpsmodtagere, skyldes stigningen blandt andet introduktionen af starthjælp,samt at medianindkomst er steget lidt mere end kontanthjælpssatsen, hvilket i 2010 betyder, at den samledeydelse til en kontanthjælpsmodtager over 25 år uden børn på årsniveau ligger omkring lavindkomstgræn-sen.Billedet er det samme for børn i gruppen af økonomiske fattige, hvor der også især er blevet flere børn i fami-lier med selvstændige samt flere børn i familier med kontanthjælpsmodtagere, jf. tabel 4.2.

31 Til og med 1996 indgår flere formuekomponenter, hvilket betyder, at (lidt) flere personer ”frasorteres” i den etårige lavind-komstgruppe – og dermed også vil blive frasorteret i gruppen berørt af ”økonomisk fattigdom” til og med 1998.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.2 Opdeling af børn i gruppen økonomisk fattige i 1999 og 2010 efter muligeforklaringer på lavindkomstAlleSelvstændige voksne i familienIkke-selvstændige med:Brøkpensionist i familienKontanthjælpsmodtager i familienStore renteudgifterPerson i husstand med flere familierAndreAnm.: Se tabel 4.1 ovenfor.

19993.7003.150010050200200

2010antal personer10.7004.9502503.7505005501.500

Boks 4 Mulige målefejl i opgørelsen af den disponible indkomstIndkomstopgørelsen bygger på registeroplysninger. I nogle tilfælde er en sådan opgørelse ikke retvi-sende. Der kan fx være ”problemer” med målingen af den disponible indkomst. Nogle typer af skattefriydelser indgår ikke, da der ikke er tilstrækkelig pålidelige oplysninger om disse. Det gælder personligetillæg og varmehjælp, herunder særlige tillæg til brøkpensionister, samt forskellige (skattefri) tillæg tilkontanthjælpsmodtagere.Indkomster fra ikke-registreret økonomisk aktivitet (”sort arbejde”) indgår heller ikke. Der tages hellerikke altid højde for manglende indberetning af indkomster (”skattesnyd”). Det skal i den forbindelsebemærkes, at opgørelserne af disponibel indkomst ikke bygger på de endelige ligningsoplysninger.Der vil notorisk være fejl og mangler i enkelte af de årsopgørelser, der ligger til grund for beregninger-ne. Selv om det kun drejer sig om et lille antal, vil det formentlig ganske ofte vedrøre personer (ellerfamilier), der indgår i de etårige lavindkomstgrupper. Det kan betyde, at antallet af personer i gruppenovervurderes.Opgørelsen af disponibel indkomst for den enkelte person kan også i enkelte tilfælde være misvisendepga. problemer med at afgrænse familien ”korrekt”. Det er fx ikke altid muligt at ”sammenkæde” ind-komstoplysninger for 2 voksne personer, der ikke er gift, jf. til dels diskussionen af familiedefinitioneri appendiks 4A. Det gælder endvidere, at hvis en enlig pensionist, et pensionistpar eller en enlig kon-tanthjælpsmodtager bor sammen med andre familiemedlemmer (fx voksne børns familier), vil pensi-onistfamilien eller kontanthjælpsmodtageren typisk ikke modtage boligstøtte (men heller ikke havevæsentlige udgifter til bolig). En sådan families (disponible) indkomst vil således blive opgjort til etforholdsvis lavt niveau – måske også under den etårige lavindkomstgrænse.Der gælder også, at nogle enlige forsørgere har fået barn i løbet af året. For dem indgår eventuellebørnetilskud kun forholdsmæssigt, eventuelt slet ikke. Der anvendes imidlertid en ækvivaleringsfaktor,som om det nyfødte barn havde været i familien hele året. Det kan føre til en (relativt kraftig) under-vurdering af familiens indkomstniveau i året, hvor barnet er født. Hvis den voksne er i gruppen berørtaf økonomisk fattigdom vil vedkommende dog også have lav indkomst i de 2 foregående år, hvor per-sonen ikke havde børn.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Andelen af personer berørt af økonomisk fattigdom er steget uanset herkomst, jf. figur 4.17. Stigning er dogstørst for indvandrere og efterkommere. Stigningen blandt ikke-vestlige efterkommere skal ses i sammen-hæng med, at gruppen kun udgjorde 3,5 pct. af personerne berørt af økonomisk fattigdom i 1997.

Figur 4.17 Personer berørt af økono-misk fattigdom opdelt på herkomst,1997 og 2010

Figur 4.18 Personer berørt af øko-nomisk fattigdom med under 7 årsophold i DK opdelt på herkomst,1997 og 2010Andel af alle, pct.109876543210DanmarkVestlige indvandrereIkke-vestligeindvandrere

Andel af alle, pct.109876543210Danmark

Andel af alle, pct.109876543210

VestligeIkke-VestligeIkke-efterkom- vestlige efter- indvandrere vestligemerekommereindvandrere

1997

2010

1997

2010

Anm: Delgruppe berørt af økonomisk fattigdom som andelaf delgruppen i befolkningen i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm: Delgruppe berørt af økonomisk fattigdom som andelaf delgruppen i befolkningen i året. Der er set bort fra efter-kommere, som her udgør en relativt lille gruppe.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Andelen af personer, der har opholdt sig i landet i under 7 år, som er berørt af økonomisk fattigdom, er stegetfra 1997 til 2010, jf. figur 4.18. Det gælder særligt for ikke-vestlige indvandrere. Det kan hænge sammen medindførelsen af starthjælpen32i 2002. Ydelserne kunne tildeles personer, som ikke havde opholdt sig i landet i7 af de foregående 8 år. Starthjælpen blev afskaffet med virkning fra 2012.Udviklingen i antallet af personer under en given indkomstgrænse siger ikke noget om, hvor meget indkom-sterne ligger under denne grænse. Det er derfor relevant at inddrage det såkaldte indkomstgab. Indkomst-gabet er her opgjort som forskellen mellem gruppens medianindkomst og indkomstgrænsen for etåriglavindkomst i opgørelsesåret og er således et udtryk for, hvor meget indkomsterne typisk ligger under ind-komstgrænsen.For personer i gruppen berørt af økonomisk fattigdom, der hovedsageligt er forsørget af sociale ydelser,som fuldt ledige og førtidspensionister, er indkomstgabet (2010-niveau) reduceret fra 1997 til 2010, mensindkomstgabet for folkepensionister er omtrent uændret, jf. figur 4.19. Blandt helt eller delvist beskæftigedepersoner er indkomstgabet forøget.

32 Inkl. introduktionsydelse på starthjælpsniveau.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.19 Indkomstgab for personerberørt af økonomisk fattigdom op-delt på arbejdsmarkedstilknytning(2010-niveau)1000 kr.80706050403020100BørnFuldtidsbeskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledige mv.FørtidspensionisterEfterlønsmodtagereAndre 18-64-årigeOver 64-årige

Figur 4.20 Indkomstgab for personerberørt af økonomisk fattigdom op-delt på herkomst (2010-niveau)

1000 kr.80706050403020100

1000 kr.80706050403020100Danmark

1000 kr.8070605040302010Vestlige Ikke-vestlige Vestlige Ikke-vestligeefterkom-efterkom- indvandrere indvandreremeremere

1997

2010

1997

2010

Anm.: Indkomstgabet er opgjort som forskellen mellem del-gruppens medianindkomst og indkomstgrænsen for etåriglavindkomst i opgørelsesåret.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Se anmærkning til figur 4.19.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

For danskere, vestlige indvandrere og vestlige efterkommere blandt personer berørt af økonomisk fattig-dom er indkomstgabet øget fra 1997 til 2010, jf. figur 4.20. Modsat er indkomstgabet reduceret en smule forikke-vestlige indvandrere og efterkommere.Det er kun ca. 2.700 personer, som har haft relativt lav indkomst i en tiårig periode, jf. figur 4.21. Se også afsnit4.4 om dynamik i gruppen med lav indkomst.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.21 Længerevarende i denetårig lavindkomstgruppe ved ind-komstgrænse på 50 pct. af median-indkomsten1000 pers.1401201008060402009798990001020304050607080910

Figur 4.22 Længerevarende i denetårig lavindkomstgruppe i 3 år itræk ved varierende indkomstgræn-ser1000 pers.1401201008060402009798990001020304050607080910

1000 pers.140120100806040200

3 år

5 år

10 år

40 pct.

50 pct.

60 pct.

Anm: Ekspertudvalgets definition af økonomisk fattigdom,men med varierende varighed.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm: Ekspertudvalgets definition af økonomisk fattigdom,men med varierende indkomstgrænse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Tilsvarende har ca. 17.000 personer haft relativt lav indkomst i 3 år i træk ved en lavindkomstgrænse på 40pct. af medianindkomsten for hele befolkningen, jf. figur 4.22. Omkring 121.000 personer har haft relativt lavindkomst i 3 år i træk ved en lavindkomstgrænse på 60 pct. af medianindkomsten.Udviklingen i antal personer med en relativ lav indkomst har stort set fulgt samme forløb, uanset hvilkenrelativ indkomstgrænse og varighed der lægges til grund. Ved en relativ indkomstgrænse på 50 pct. af medi-anindkomsten og en varighed på 3 år, svarende til udvalgets definition af økonomisk fattigdom, er antalletaf berørte personer steget fra 10.500 i 1997 til 42.000 i 2010.I det følgende redegøres for sammensætningen af gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2010 givet ud-valgets forslag til en økonomisk fattigdomsgrænse.Fuldt ledige og selvstændige samt indvandrere og efterkommere er overrepræsenterede i gruppen berørt aføkonomisk fattigdom, jf. figur 4.23 og 4.24.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.23 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på arbejdsmarkedstilknyt-ning i 2010Indeks9008007006005004003002001000Fuldt ledige m.fl.SelvstændigeAndre 18-64 årigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFørtidspensionisterFuldt beskæftigedeEfterlønsmodtagere

Figur 4.24 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på herkomst i 2010

Indeks9008007006005004003002001000

Indeks9008007006005004003002001000Ikke-vestlige Ikke-vestlige Vestligeindvandrere efterkom-efterkom-meremereVestligeindvandrereDanmark

Indeks9008007006005004003002001000

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Anm: Andre 18-64-årige består blandt andet af sæsonarbejde-re, flexjobbere og personer helt uden tilknytning til arbejds-markedet.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Under 35-årige er overrepræsenterede i gruppen berørt af økonomisk fattigdom, jf. figur 4.25. 18-24-årige er imindre grad overrepræsenterede, end det er tilfældet i den etårige lavindkomstgruppe for 2010. Det skyldesblandt andet, at en del af disse personer har boet hjemme hos deres forældre inden for de foregående 3 årog således før har haft en indkomst over indkomstgrænsen som følge af forældrenes indkomst. Modsat er25-34-årige i højere grad overrepræsenterede.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.25 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på alder i 2010Indeks300250200150100500Indeks300250200150100500

Figur 4.26 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på uddannelsesniveau i 2010Indeks300250200150100500Indeks300250200150100500

Under18-årige

18-24-årige

25-34-årige

35-54-årige

55-64-årige

Over64-årige

Ufaglært

KVU

Faglært

LVU

MVU

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Ufaglærte omfatter personer med grundskole, gymnasi-al eller uoplyst uddannelse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Ufaglærte er overrepræsenterede i gruppen berørt af økonomisk fattigdom, jf. figur 4.26.

Figur 4.27 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på familiekategori i 2010

Figur 4.28 Repræsentativitet i grup-pen berørt af økonomisk fattigdomopdelt på 18-24-årige ikke-forsørgereog andre i 2010Indeks5004003002001000Indeks5004003002001000

Indeks5004003002001000

Enlig Enlig med Enlige over Par med Par uden Par udenuden børn børn64 årbørnbørn,børn, over- underunder 65 år 64 år65 år

18-24-årige ikke-forsørgere

Andre

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Økonomisk fattigdom

Etårig lavindkomst

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: 18-24-årige i familier uden børn.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Enlige med og uden børn er overrepræsenterede i gruppen berørt af økonomisk fattigdom, jf. figur 4.27 og4.28. 18-24-årige ikke-forsørgere er i mindre grad overrepræsenterede i gruppen af økonomisk fattigdom endi den etårige lavindkomstgruppe i 2010. Det skyldes, at mange af de unge har været hjemmeboende indenfor de seneste 3 år, jf. også ovenfor.Selvstændige er ikke en homogen gruppe, blandt andet fordi de er beskæftiget i meget forskellige brancher.Samtidig kan en del af de selvstændige have fravalgt en højere disponibel indkomst til fordel for en størregrad af frihed til selv at disponere mellem arbejdstid og fritid.Godt halvdelen af de selvstændige var i 2010 beskæftiget i de 3 hovedbrancher handel og transport mv.,erhvervsservice samt landbrug, skovbrug og fiskeri. Selvstændige beskæftiget inden for landbrug, skovbrugog fiskeri, handel og transport mv. samt kultur, fritid og anden service er i størst omfang overrepræsentereti gruppen berørt af økonomisk fattigdom, jf. figur 4.29. Det gælder som hovedregel, at selvstændige er over-repræsenteret uanset branche.

Figur 4.29 Repræsentativitet i gruppen berørt af økonomisk fattigdom opdelt påbranche for selvstændige, 2010

Indeks8007006005004003002001000Landbrug, skovbrug og fiskeriHandel og transport mv.Kultur, fritid og anden serviceIndustri, råstofindvinding ogforsyningsvirksomhedInformation og kommunikationEjendomshandel og udlejningErhvervsserviceUoplyst aktivitetFinansiering og forsikringBygge og anlægOffentlig administration,undervisning og sundhed

Indeks8007006005004003002001000

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Selvstændige i lavindkomstgruppen fordeler sig med 2/3 i de 3 store hovedbrancher og 1/3 i de øvrige bran-cher. Hovedbrancherne består af en lang række underbrancher. Tabel 4.3 viser en række underbrancher, hvormange af de selvstændige indgår i lavindkomstgruppen, herunder landbrug, restauranter og pizzeriaer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.3 Selvstændige opdelt på detaljerede brancherBerørt aføkonomiskfattigdomAntalLandbrug, skovbrug og fiskeriheraf:Dyrkning af korn (undtagen ris), bælgfrugter og olieholdige frøAvl af malkekvægAvl af smågriseProduktion af slagtesvinØvrige 27 brancherHandel og transport mv.heraf:RestauranterPizzeriaer, grillbarer, isbarer mv.Øvrige 166 brancherErhvervsserviceØvrige brancherSelvstændige berørt af økonomisk fattigdom, i altKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Alle

1.2331206361651201921.3951143819003841.2664.278

21.1055.7965.2831.4371.2997.29034.2092.0402.85329.31623.35874.364153.036

Selvstændige berørt af økonomisk fattigdom er primært overrepræsenteret i landbruget og restaurations-branchen – således kan over 35 pct. af de selvstændige berørt af økonomisk fattigdom relateres til en af de6 ovenstående underbrancher.Selvstændige uden uddannelse eller med en baggrund som indvandrere fra ikke-vestlige lande er overre-præsenterede i forhold til andre selvstændige berørt af økonomisk fattigdom, jf. tabel 4.4. Det gælder både,når man ser i forhold til hele gruppen af selvstændige og de fuldtidsbeskæftigede. Der er ikke nævneværdigforskel på, hvordan de selvstændige, som er berørt af økonomisk fattigdom, er fordelt rent aldersmæssigtog geografisk.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.4 Karakteristika for selvstændige og fuldt beskæftigedeSelvstændigeGruppen aføkonomiskfattigePct.Branche1 Landbrug, skovbrug og fiskeri2 Industri, råstofindvinding og forsyningsvirksomhed3 Bygge og anlæg4 Handel og transport mv.5 Information og kommunikation6 Finansiering og forsikring7 Ejendomshandel og udlejning8 Erhvervsservice9 Off. administration, undervisning og sundhed10 Kultur, fritid og anden service11 Uoplyst aktivitetI altAlder18-24-årige25-34-årige35-54-årige55-64-årigeI altFamiliekategoriEnlig uden børn - under 64 årEnlig med børnPar med børnPar uden børn, under 64 årAndetI altRegionHovedstadenSjællandSyddanmarkMidtjyllandNordjyllandI altHerkomstDanmarkVestlige efterkommereIkke-vestlige efterkommereVestlige indvandrereIkke-vestlige indvandrereI altUddannelsesniveauFolkeskole samt uoplyste (ufaglært)Gymnasium (ufaglært)Faguddannelser (faglært)Korte videregående uddannelserMellemlange videregående uddannelserLange videregående uddannelserI altKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Alle selv-stændige

Fuldtbeskæftigede

Pct.14410224031510711100212582910017548310100301521231110089004610021742911111001155204419373010031859191001864928010032152123101009400331001664072011100

2944333029310510022165111003275011010032102322131006702823100288331974100

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Der var ca. 10.700 børn, der i 2010, var berørt af økonomisk fattigdom. I 40 pct. af børnenes familier er mindstén af de voksne selvstændig. Det skal ses i forhold til, at andelen for alle børn med mindst en selvstændigforælder kun udgør 9 pct., jf. tabel 4.5.

Tabel 4.5 Forælderens arbejdsmarkedstilknytningBerørt af økonomisk fattigdomPct.SelvstændigeFuldt beskæftigedeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.

Alle

405473503060100

97236521010100

UddannelsessøgendeFørtidspensionisterEfterlønsmodtagereAndre 18-64 årigeOver 64-årigeI alt

Anm.: Der er medtaget én forælder. Forælderen er prioriteret i den rækkefølge, som arbejdsmarkedstilknytningen er listet itabellen.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

4.4 Dynamik i gruppen berørt af økonomisk fattigdomPersoner, der er i den etårige lavindkomstgruppe i 3 år i træk, indgår i gruppen berørt af økonomisk fattig-dom.Det fremgår ovenfor, at der sker en ret omfattende afgang fra den etårige lavindkomstgruppe. Der sker lige-ledes en kraftig afgang fra gruppen berørt af økonomisk fattigdom, især på lidt længere sigt, jf. figur 4.30. Så-ledes er omkring 30 pct. af personerne berørt af økonomisk fattigdom i perioden 2005-2007 ikke i den etårigelavindkomstgruppe i 2008, og omkring 55 pct. er ikke i den etårige lavindkomstgruppe i 2010.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.30 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom opdelt efter afgang i hhv. 2008,2009 og 20102008Basis2005 - 200720102008Basis2002 - 2004200920102008Basis1999 - 2001200920100%20%40%60%80%100%2009

Økonomisk fattigdomStuderende/over formuegrænsen

Ikke økonomisk fattigdomDød eller udvandret mv.

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personeni slutåret er studerende, er i en familie med studerende over 17 år eller har en formue over formuegrænsen, er inkluderet igruppen ”Død, udvandret mv.”. Der indgår følgende antal personer i beregningerne: Basisår2005-2007:31.600, basisår2002-2004:25.600,basisår1999-2001:20.200.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Fastholdelsesraten i 2010 for personer i gruppen berørt af økonomisk fattigdom i perioden 2005-2007 er såle-des set under ét omkring 45 pct., jf. figur 4.30. Omkring halvdelen af dem, der ikke indgår i lavindkomstgrup-pen på det senere tidspunkt, har forladt gruppen som følge af, at der senere er studerende i familien, fordipersonen er udvandret eller død, eller fordi der ikke kan opgøres en indkomst for den familie, personen pådet senere tidspunkt er en del af33.Fastholdelsesraten er noget højere for de over 64-årige – omkring 65 pct. – men i øvrigt stort set ikke afhæn-gig af arbejdsmarkedstilknytningen i 2007, jf. figur 4.31.

33 I figuren er der opdelt efter, om ”frafald” skyldes at der er studerende i familien eller familien har formue over grænsen (isærførstnævnte), hhv. om personen er død eller udvandret, eller om der ikke kan beregnes en disponibel indkomst (primærtudvandrede og ”ikke-beregnbare”). Se appendiks 4D for en opgørelse af frafaldet fra den etårige lavindkomstgruppe i 2009 til2010 fordelt på alle de nævnte typer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.31 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter, om de indgår ilavindkomstgruppen eller ej i 2010. Opdelt efter arbejdsmarkedstilknytning mv. i 2007

Over 64 - årige

Fuldt ledige m. fl.

Delårsbeskæftigede

Selvstændige

Alle0%20%40%60%80%100%

Økonomisk fattigdomStuderende/over formuegrænsen

Ikke økonomisk fattigdomDød eller udvandret mv.

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende, er i en familie med studerende over 17 år eller har en formue over formuegrænsen, er inkluderet i grup-pen ”Død, udvandret mv.”. Der indgår følgende antal personer: Delårsbeskæftigede: 1.700; Selvstændige. 3.200; fuldt ledige mv.:8.500; over 64-årige 2.900. Andre delgrupper (efter arbejdsmarkedstilknytning) er ikke vist, da antallet af personer i delgruppener forholdsvis lille, se dog figur 4.29 for børn.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Fastholdelsesraten er i øvrigt lidt højere for personer med udenlandsk herkomst (omkring 50 pct.) end forpersoner med dansk herkomst (omkring 40 pct.) og er i øvrigt lavest for personer i aldersgruppen 18-29 år (35pct.), jf. appendiks 4D. Samlet set er der således ikke delgrupper, der har markant højere eller markant laverefastholdelsesrater.Personer, der afgår fra gruppen berørt af økonomisk fattigdom, forbliver dog forholdsvis tæt på lavind-komstgrænsen og rykker forholdsvis sjældent langt op i indkomstfordelingen, i hvert fald ikke inden for dentiårs periode, der er analyseret på. Omkring 10 pct. af personerne berørt af økonomisk fattigdom i perioden1999-2001, og for hvem der kan beregnes en disponibel indkomst, er placeret over medianen, dvs. i et af de 5øverste indkomstdeciler i 2010, mens godt 2 ud af 3 er placeret i de 2 laveste deciler, jf. figur 4.32.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.32 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom opdelt efter indkomstdecil i 2010

Basis2005 - 2007

Basis2002 - 2004

Basis1999 - 20020%20%40%60%80%100%

1. decil6. decil

2. decil7. decil

3. decil8. decil

4. decil9. decil

5. decil10. decil

Anm. Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende, er i en familie med studerende over 17 år eller har en formue over formuegrænsen indgår ikke i denneopgørelse. Der indgår følgende antal personer i beregningerne: Basisår 2005-2007: 23.700, basisår 2002-2004:16.600, basisår 1999-2001: 11.500.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

En person kan forlade gruppen af økonomisk fattige, hvis vedkommende kommer i beskæftigelse. Sådannepersoner vil sjældent vende tilbage til gruppen – men der kan dog også være andre grunde til afgangen fragruppen af økonomisk fattige. Forholdsvis mange af dem, der forlader gruppen af økonomisk fattige, over-går således til førtidspension.Det samlede billede er dog kompliceret, da årsagen til afgangen fra gruppen af økonomisk fattige varierermed personens beskæftigelsesforhold, jf. nedenfor. Samtidig kan der ske (også store) ændringer i en personsplacering i indkomstfordelingen som følge af ændringer i ægtefællens eller samleverens arbejdsmarkedstil-knytning og dermed indkomstforhold. Det gælder også for personer, der selv har uændrede indkomstfor-hold og uændret arbejdsmarkedstilknytning.Af den del af de voksne i gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007, og som ikke er i den etårige lavind-komstgruppe i 2010, var omkring 30 pct. på førtidspension i 2010, jf. figur 4.33. Der var omvendt under 10 pct.af gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007, og som var i den etårige lavindkomstgruppe i 2010, som varpå førtidspension i 2010. I begge tal er indregnet de, der var på førtidspension allerede i 2007.Bevægelsesmønstrene afhænger som nævnt meget af personens arbejdsmarkedstilknytning, mens de varberørt af økonomisk fattigdom. Således er omkring halvdelen af personerne i den del af de økonomisk fatti-ge, der var fuldt ledige mv. i 2007, og som ikke er i den etårige lavindkomstgruppe i 2010, overgået til førtids-pension i 2010.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

For den del af de økonomisk fattige, der var selvstændige i 2007, gælder, at personerne typisk forbliver selv-stændige – uanset om de udtræder af lavindkomstgruppen eller forbliver i den, og meget få overgår til før-tidspension. Den del af disse selvstændige, der forbliver i lavindkomstgruppen, er dog næsten alle fortsatselvstændige, mens der i den del af gruppen, der forlader lavindkomstgruppen, er knap halvdelen, der ikkelængere er selvstændige med indkomst over lavindkomstgrænsen, men fx kan være i fuldtids- eller deltids-beskæftigelse.

Figur 4.33. Beskæftigelsesforhold i 2010 for personer ramt af økonomisk fattigdom i2007. Opdelt efter placering i etårig lavindkomstgruppe (2010) samt beskæftigelses-forhold (2007).Alle (ekskl. børn) ej i lavindk.Alle (ekskl. børn) i lavindk.Selvstændige ej i lavindk.Selvstændige i lavindk.Delårsbesk. ej i lavindk.Delårsbesk. i lavindk.Andre ej i lavindk.Andre i lavindk.Fuldt ledige ej i lavindk.Fuldt ledige i lavindk.0%SelvstændigeAndet

20%

40%

60%

80%

100%

Fuld -/deltidsbeskæftigetFuldt ledige mv.

DelårsbeskæftigedeFørtidspensionister

Anm.: Ekskl. døde, udvandrede og personer i familie med studerende i 2010 eller med formue over grænsen i 2010. Der vises kuntal for alle (ekskl. børn) – dvs. for voksne og udvalgte beskæftigelsesgrupper. Det meget lille antal personer, der i 2010 er fyldt 65år eller gået på efterløn, indgår i gruppen ”Andet”.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Den etårige lavindkomstgruppe og familietype – og skift i familietypeDynamikken i lavindkomstgruppen kan i nogen grad skyldes skift i familiestatus, fx har unge i årene efterat de er flyttet hjemmefra ofte en forholdsvis lav indkomst, og de indgår derfor forholdsvis tit i den etåri-ge lavindkomstgruppe, også når det tages i betragtning, at relativt mange af sådanne unge påbegynder enuddannelse. Det kan endvidere gælde, at indkomstopgørelsen ikke er helt retvisende i det år, hvor der skerskift i familiestatus.Andelen af personer i den etårige lavindkomstgruppe inden for de forskellige familietyper varierer med al-deren, især for enlige forsørgere. Således er knap 10 pct. af enlige forsørgere, der er omkring 30 år gamle, iden etårige lavindkomstgruppe, hvorimod andelen af enlige forsørgere over 45 år i lavindkomstgruppen eromkring 3 pct., jf. figur 4.34.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.34 Andel i den etårige lavindkomstgruppe (2010) efter familietype og alderPct.161412108642025293337414549535761Pct.1614121086420

Enlige uden børnPar uden børnGennemsnit i alt

Enlige med børnPar med børn

Anm.: Yngste årgange ikke vist, da der er relativt få enlige forsørgere i disse aldersgrupper.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Parfamilier er mindre hyppigt i den etårige lavindkomstgruppe uanset alder. For alle aldersgrupper gælder,at familietypen enlige uden børn hyppigst er i den etårige lavindkomstgruppe34.

Effekter af skift i familietype på til- og afgang fra den etårige lavindkomstgruppeOverordnet set vil der være en tilgang til den etårige lavindkomstgruppe som følge af skilsmisser og sam-livsophør og en afgang fra den etårige lavindkomstgruppe, når enlige med børn eller enlige uden børn etab-lerer parforhold.Endvidere vil der ske en tilgang til den etårige lavindkomstgruppe, når unge flytter hjemmefra. Tilgangen vildog ikke nødvendigvis være særlig markant, når opgørelserne som her foretages ekskl. studerende.Det er vanskeligt at kvantificere disse effekter, da der typisk på en og samme gang kan ske ændringer i bådefamilieforhold og arbejdsmarkedstilknytning.

34 Dette resultat kan være stærkt påvirket af den valgte ækvivaleringsfaktor. Ækvivaleringsfaktoren er en kvantificering afstordriftsfordelene. Valget af ækvivaleringsfaktor påvirker alene indkomstniveauerne for familier med flere medlemmer,idet enlige uden børn altid har en ækvivaleringsfaktor på 1. Hvis der fx vælges en højere ækvivaleringsfaktor for familiermed flere personer (mindre stordriftsfordele), reduceres den ækvivalerede disponible indkomst for alle personer i sådannefamilier. Det vil få personer fra familietypen enlige uden børn til at fremstå med relativt højere indkomster, og der vil fx værefærre af disse i den etårige lavindkomstgruppe.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tilgang som følge af skilsmisse og samlivsophør og afgang som følge af etablering af nye parforholdSom nævnt ovenfor er andelen af personer i en given aldersgruppe, der er placeret i den etårige lavindkomst-gruppe, væsentlig højere for enlige med børn end for personer i parfamilier med børn. Disse resultater in-dikerer, at andelen af personer i den etårige lavindkomstgruppe som udgangspunkt vil stige som følge afskilsmisser og samlivsophævelser mv. i børnefamilier, og når en ægtefælle eller samlever dør35.Tilgangen til den etårige lavindkomstgruppe som ”direkte” følge af skilsmisse, samlivsophør mv. for børne-familier kan tentativt vurderes ved at sammenligne niveauerne for andele i den etårige lavindkomstgruppefor familietyperne enlige med børn og enlige uden børn. Hvis alle enlige forsørgere således havde sammelavindkomstrater som parfamilier med børn, ville der være knap 5.000 færre enlige forsørgere i den etårigelavindkomstgruppe. Disse forsørgere har ca. 7.000 børn36.Andelen af enlige forsørgere i 2010, der i 2009 var i parfamilie, er omkring 14 pct. På den baggrund kan detskematisk opgøres, at skilsmisse/samlivsophør fører til en årlig bruttotilgang til den etårige lavindkomst-gruppe på omkring 1.700 personer, heraf 700 voksne og omkring 1. 00037børn.Denne årlige tilgang modsvares dog stort set af en lige så stor afgang som følge af, at enlige forsørger etab-lerer et nyt parforhold, og af at nogle enlige forsørgeres børn flytter hjemmefra, således at forsørgeren der-med skifter familiemæssig status.Tilgang som følge af unge der flytter hjemmefra og andre familiemæssige skift i løbet af åretBørn og unge over 18 år, der bor hos forældrene, indgår i opgørelserne med et indkomstniveau baseret påfamiliens samlede indkomster, dvs. inkl. forældrenes indkomster. For unge hjemmeboende er andelen i denetårige lavindkomstgruppe gennemgående omkring 2-3 pct., jf. figur 4.35. For de unge, der er flyttet hjemme-fra, har forældrenes indkomster ikke nogen betydning for indkomstopgørelsen mv.38Indkomsterne er som nævnt opgjort for kalenderåret under ét. De opgjorte indkomster kan fx blive ”skæve” ide tilfælde, hvor den fraflyttedepersonligthar haft en forholdsvis lav indkomst, mens vedkommende boedehos forældrene, og først i forbindelse med etableringen af egen bolig begynder at arbejde eller på andenmåde får egen indkomst. Dette bliver ikke ”fanget” i beregningerne – hvor den unges totale indkomst i kalen-deråret opgøres. Et tilsvarende problem vil kunne gøre sig gældende i tilfælde af, at en hjemmearbejdendeægtefælle flytter fra ægtefællen eller samleveren.De grundlæggende indkomster kan ikke justeres for dette. Betydningen af dette for opgørelserne af denetårige lavindkomstgruppe vurderes dog at være forholdsvis beskeden. Unge, der flytter hjemmefra for atpåbegynde et studium, indgår således ikke i opgørelsen af lavindkomstgruppen, jf. de valgte principper forafgrænsning. Effekterne af de nævnte demografiske skift har endvidere kun betydning for opgørelserne afden etårige lavindkomstgruppe, men slår ikke igennem på opgørelsen af gruppen berørt af økonomisk fat-tigdom, da denne som nævnt kun omfatter personer, der har været i den etårige lavindkomstgruppe i 3 år itræk.

35 Hovedparten af tilfældene med dødsfald vil dog ikke indgå i opgørelsen, da der ikke er oplysninger om indkomster i grund-data for personer, der er blevet enker/enkemænd i året, og som i dette år skattemæssigt sidder i uskiftet bo.36 Antallet af børn, som disse forældre har, er beregnet på en tilsvarende måde dvs. på baggrund af lavindkomstrater efterbørnenes alder. Alderssammensætningen af børn og voksne kan spille sammen på en måde, der påvirker resultatet. 0-årigebørn indregnes ikke fuldt ud.37 Ca. 14 pct. af de nævnte 5.000 voksne og 7.000 børn.38 Det fremgår ikke af de grundlæggende opgørelser om, og i givet fald i hvilket omfang, forældre de facto giver deres udebo-ende børn forskellige former for (penge)gaver.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.35 Andele i den etårige lavindkomstgruppe (2010), 18–30–årige efter familiefor-hold 2009/ 2010Andele908070605040302010018192021222324252627282930Andele9080706050403020100

Hjemmeboende begge årAndre

Flyttet hjemme fra året før

Anm.: ”Andre” inkluderer ikke personer med andre familieforhold, dog ikke personer, der er indvandret i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

4.5 Lav indkomst over livet39Både indkomst og forbrug varierer betydeligt over livet for den enkelte. Det typiske livsforløb med indgangpå arbejdsmarkedet efter endt uddannelse og udgang til efterløn eller pension implicerer for gennemsnits-personen stærkt varierende indkomst over livet. Der kan således være stor forskel på den enkelte personsplacering i indkomstfordelingen på et givet tidspunkt og over livet – fx studerende med lav indkomst somefter endt uddannelse får en høj indkomst.Vedvarende lav indkomst i en periode af livet kan være en barriere for højere indkomst senere i livet, jf.kapitel 2 og 8, og derfor har udvalget valgt at fastlægge en økonomisk fattigdomsgrænse ud fra en treårigperiode, jf. ovenfor. Det er imidlertid relevant også at inddrage livsforløbsperspektivet i en diskussion afindkomstforholdene, selvom sådanne analyser ikke kan benyttes ved afgrænsning af personer med lav ind-komst. Det skyldes blandt andet, at livsforløbsanalyserne er baserede på stiliserede livsforløb og ikke regi-strerede oplysninger for en given person gennem livet (en registrering der i sagens natur kun kan foretagesbagudrettet). Det følgende giver i kort form en analyse af indkomstfordeling og spørgsmålet om varig lavindkomst gennem hele livet.

39 Ved dannelse af livsforløb i dette afsnit medtages som det eneste studerende og deres familier samt personer med nettofor-mue over formuegrænsen. Det skyldes, at livsforløb ikke meningsfuldt kan belyses, hvis man udelader studietiden, der er enbetydelig periode for en stor del af befolkningen. Samtidig eksisterer ikke livsforløb, hvor der tages højde for formue.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Til belysning af indkomstfordelingen, og dermed også lavindkomstgruppen, kan et fokus på den umiddelba-re indkomstfordeling i ét enkelt indkomstår give et unuanceret billede. Det skyldes, at indkomstforholdenefor den enkelte varierer over tid, afhængig af om personen er ung og under uddannelse, i starten eller slut-ningen af den erhvervsaktive alder eller er gået på pension mv.Ved at beskrive ”lavindkomstgruppen i et livsperspektiv” bliver det muligt at tage højde for nulevende per-soners placering i livsforløbet. Fx gælder, at en arbejdsløs i forbindelse med beskæftigelse på andre tids-punkter af livet får et større rådighedsbeløb end i den øjeblikkelige situation med ledighed, der typisk eret midlertidigt fænomen. Samtidig vil personer, der af den ene eller anden grund har en ekstraordinært lavindkomst i et enkelt år, i de efterfølgende år kunne forvente en mere normal, dvs. højere indkomst.Det faktum, at indkomsterne varierer systematisk over livet, giver anledning til en mere lige indkomstforde-ling set i et livsperspektiv end i ét enkelt år. Med andre ord kan en del af de observerbare indkomstforskellei et enkelt år begrundes med forskellige ”livsfaser”, som næsten alle oplever. Det trækker i retning af højereårlig gennemsnitsindkomst over resten af livet end i et enkelt år. Hovedparten af de personer, som er i denetårige lavindkomstgruppe, vil ikke være i ”lavindkomstgruppen set i et livsperspektiv”.Personer på permanent overførselsindkomst, som førtidspension, kan ikke forvente væsentlig ændredeindkomstforhold over den resterende del af livet. Disse personer vil derfor i højere grad være en del af ”la-vindkomstgruppen set i et livsperspektiv” end i den etårige lavindkomstgruppe. Det skal dog bemærkes afvelfærdssamfundets sikkerhedsnet i form af fx førtidspension er med til at bringe personer ud af økonomiskfattigdom, jf. den tidligere belysning af personer med etårig lavindkomst og økonomisk fattigdom. Førtids-pension er således en ydelse, der både på kort sigt og i et livscyckel perspektiv medvirker til at sikre omfor-deling (Økonomisk Råd, 2001, Velfærdskommissionen, 2004).Der findes ikke statistiske oplysninger, der dækker hele livsforløb, og selv om sådanne oplysninger var til-gængelige, ville de være svære at fortolke i et samtidigt eller fremadrettet perspektiv. De observerede ind-komstforskelle ville afspejle samfundsmæssige forhold, der ikke længere er gældende, som fx lovgivning ogarbejdsmarkedstilknytning.I det følgende tages udgangspunkt i ”fiktive” livsforløb, der er dannet ved hjælp af statistisk match med ud-gangspunkt i oplysninger om de samme personer i 2009 og 2010, jf. boks 5 (Økonomi- og Indenrigsministeriet,2012: Økonomisk Artikel nr. 6).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 5 Fiktive livsforløbLivsindkomsterne er beregnet ud fra fiktive livsforløb, som er dannet ved hjælp af statistisk match medudgangspunkt i et flerårigt panel. Livsindkomsterne repræsenterer de samfundsmæssige forhold i 2009og 2010 korrigeret for inflation og vækst. Der dannes i alt ca. 22.000 livsforløb.Udgangspunktet for det statistiske match er personer i alderen 50 år i 2010. Uddannelsesniveauet er hø-jest blandt de yngre aldersklasser i befolkningen og lavest i den ældre del af befolkningen. Ved at tageudgangspunkt omtrent i midten af aldersfordelingen bliver det gennemsnitlige uddannelsesniveau forlivsforløbene repræsentativt for den midaldrende del af befolkningen og dermed lidt højere end de fakti-ske for de ældste og lidt mindre end for de yngste.De sammensatte livsforløb dækker livsforløbet fra det 18. til det 90. år. Hvert livsforløb består af oplysnin-ger fra op til 73 personer, der er sat i forlængelse af hinanden ud fra 7 kriterier: Køn, antal voksne i familien,antal børn i familien, uddannelsesniveau, boligtype, kapitalindkomstkategorier og disponibel indkomst.Livsindkomsten dannes ved for hvert livsforløb at beregne gennemsnittet af de årlige indkomster for depersoner, som livsforløbet er sammensat af. Metoden er yderligere dokumenteret i Økonomisk Analyse nr.6 (Økonomi- og Indenrigsministeriet, 2012).Det er umiddelbart en fordel at optjene indkomsten så tidligt som muligt i livsforløbet, da eventuel op-sparing kan forrentes, og forbrugsmuligheder nemmere kan fordeles frit over livsforløbet. Dette taler forat diskontere de årlige indkomster med realrenten efter skat, hvilket vil betyde, at indkomster optjenttidligt i livsforløbet indgår med større vægt i livsindkomsten end indkomster optjent sent i livsforløbet.Omvendt betyder teknologiske fremskridt mv., at realindkomsterne vokser år for år. Hvis denne vækstindbygges i livsforløbene, vil det indebære, at indkomster optjent sent i livsforløbet vil indgå med størstvægt i livsindkomsten. Det antages i beregningen, at væksten svarer til realrenten. Det betyder, at de 2modsatrettede effekter ”går ud”, og indkomst uanset optjeningstidspunkt har samme vægt. Hele livsfor-løbet regnes således i 2010 pris- og indkomstniveau. I datagrundlaget korrigeres indkomsterne for 2009(fordelt på aldersklasser) til 2010-niveau.

I 2010 var godt 3,1 pct. af befolkningen i den etårige lavindkomstgruppe (50 pct. median), og der var omkring� pct., som var berørt af økonomisk fattigdom ud fra udvalgets definition, men der er kun 0,3 pct., som haren livsindkomst under 50 pct. af medianlivsindkomsten, jf. figur 4.36.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.36 Personer med indkomst under andel af medianindkomsten for helebefolkningenPct.Pct.

02010503 år60Livsforløb70

Anm.: Årlig disponibel indkomst i 2010 og årligt gennemsnitlig disponibel indkomst over livet. ’3 år’ indeholder personer medindkomst under indkomstgrænsen hvert år fra 2008 til 2010.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Der er således næsten ingen personer, der har en relativt lav indkomst over livet givet ved en livsindkomstunder 50 pct. af medianindkomsten. Beregningsteknisk kan i stedet tages udgangspunkt i en lavindkomst-grænse på 70 pct. af medianindkomsten over livet40. Grænsen er således ikke udtryk for ekspertudvalgetsvurdering af en fattigdomsgrænse for livsindkomst. Andelen med livsindkomster under 70 pct. af median-indkomsten på 4,7 pct. svarer omtrent til andelen af personer med indkomster under 50 pct. af medianind-komsten i 201041.Ufaglærte (uddannelsesniveauet er opgjort ved 50 års alderen) er mere overrepræsenterede i ”lavindkomst-gruppen set i et livsperspektiv” end i den etårige lavindkomstgruppe i 2010, jf. figur 4.37. Personer med envideregående uddannelse er modsat mere underrepræsenterede i ”lavindkomstgruppen set i et livsperspek-tiv”.

40 Svarer til tilgangen i”Fordeling og incitamenter 2004“(Finansministeriet).41 I det følgende vil ”lavindkomstgruppen set i et livsperspektiv” derfor være givet ved livsforløb med en indkomst under engrænse på 70 pct. af medianindkomsten medmindre andet er angivet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.37 Lavindkomstgruppen i et livsperspektiv opdelt på uddannelsesniveau

Indeks

250

200

150

100

0UfaglærtFaglærtØkonomisk fattigdomKVULVULivsforløbMVU

Anm.: Uddannelsesniveau for livsforløb ved 50 år. Lavindkomstgrænse på 70 pct. af medianindkomsten over livet, mens engrænse på 50 pct. af medianindkomsten er brugt i 2010. Ufaglærte omfatter personer med grundskole, gymnasial eller uoplystuddannelse. Repræsentationsindekset er opgjort som 100 gange andelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen af alle.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Personer med dominerende arbejdsmarkedstilknytning som fuldt ledige, delårsbeskæftigede og førtids-pensionister er overrepræsenterede i ”lavindkomstgruppen set i et livsindkomstperspektiv”. Førtidspensi-onister har typisk en indkomst over 50 pct. af medianindkomsten i et enkelt år. Set over et livsforløb harførtidspensionister en længerevarende relativt lav indkomst og er derfor i højere grad repræsenterede i la-vindkomstgruppen, jf. figur 4.38.Det skal bemærkes, at det enkelte livsforløb kan være sammensat af mange former for arbejdsmarkedstil-knytning, hvorfor den dominerende arbejdsmarkedstilknytning kan udgøre en relativt lille del af det samle-de livsforløb.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.38 Lavindkomstgruppen i et livsperspektiv opdelt påarbejdsmarkedstilknytning

Indeks1400120010008006004002000Fuldt ledige m.fl.Andre 18-64 årigeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFørtidspensionisterEfterlønsmodtagereFuldt beskæftigede

Indeks1400120010008006004002000

Økonomisk fattigdom

Livsforløb

Anm.: Lavindkomstgrænse på 70 pct. af medianindkomsten over livet og 50 pct. af medianindkomsten i 2010. Livsforløb: Perso-nerne inddeles efter dominerende arbejdsmarkedstilknytning som 18-64-årig, dvs. den arbejdsmarkedstilknytning, som kende-tegner personerne i flest år. I figuren er opdelt på kategorier af dominerende arbejdsmarkedstilknytning, der gælder for mereend 1 pct. af personerne i lavindkomstgruppen over livet.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

For godt 80 pct. af livsforløbene gælder det, at de er i lavindkomstgruppen i mindre end 10 pct. af årene ilivsforløbet, mens kun knap 4 pct. er i lavindkomstgruppen i mere end 20 pct. af årene, jf. figur 4.39. Kun hverfemte af de fiktive livsforløb har ikke i mindst ét år en indkomst under lavindkomstgrænsen.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.39 Del af livet i lavindkomstgruppen

Pct. af livsforløb10090807060504030201000 pct.<10 pct.<20 pct.<30 pct.<40 pct.

Pct. af livsforløb1009080706050403020100<100 pct.

Andel af livet med relativt lav indkomst

Anm.: Ved lavindkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomst i det enkelte år.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Sociale ydelserFor personer i lavindkomstgruppen i 2010 udgør sociale ydelser ekskl. skat ca. 90 pct. af den disponible ind-komst, mens sociale ydelser udgør ca. 74 pct. af den disponible indkomst i et livsindkomstperspektiv, jf. tabel4.6.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.6 Sociale ydelsers andel af disponibel indkomst for personer i lavindkomstgruppenØkonomisk fattigdom i 2010pct.Ydelser fra a-kasseOrlovsordningerTidlig tilbagetrækningKontanthjælpStatens uddannelsesstøtte (SU)BoligstøtteBørnefamilieydelseBørnetilskudFørtidspensionFolkepensionI alt2,80,00,658,61,73,38,30,87,17,390,45,10,03,214,41,94,82,10,523,019,074,1Livsforløb

Anm.: Lavindkomstgrænse på 70 pct. af medianindkomst over livsforløb. Opgørelsen er afgrænset til personer med positivdisponibel indkomst i 2010. Folkepension er sociale pensioner til personer over 64 år, mens førtidspension er sociale pensionertil personer under 65 år.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Gruppen af personer berørt af økonomisk fattigdom i 2010 består i høj grad af personer, der er ledige. Dissepersoners disponible indkomster er derfor i stort omfang sammensat af indkomsterstattende ydelser somkontanthjælp og ydelser fra a-kasse, samt i mindre grad af SU for personer, der har studeret en mindre delaf året.”Lavindkomstgruppen set i et livsindkomstperspektiv” er i større grad sammensat af de personer, som i enrelativt stor del af livet er ledige eller førtidspensionister, hvorfor kontanthjælp og førtidspension udgør re-lativt store andele af de disponible indkomster for gruppen. Også folkepension udgør en relativt stor del afden disponible indkomst for denne gruppe. Det skyldes blandt andet, at for personer i lavindkomstgruppenudgør folkepensionen en relativt stor del af livsindkomsten, idet indkomsten før tilbagetrækning er relativtlav. Folkepension vil dog udgøre en betragtelig andel af livsindkomsten for de fleste, da tiden efter tilbage-trækning i gennemsnit udgør en stor del af livet.Når hele befolkningen betragtes, udgør SU således over 20 pct. af den disponible indkomst i 1. indkomstde-cil, hvor en stor del af de studerende er placeret i 2010, jf. figur 4.40. Modsat udgør SU 1-2 pct. af den disponi-ble indkomst i 6.-10. indkomstdecil.Set over livsforløb er betydning af SU for den disponible indkomst mere jævnt fordelt over indkomstniveau-er. Det skyldes som sagt, at tiden under uddannelse udgør en del af livsforløbet for de fleste personer. SU ersåledes en social ydelse, der omfordeler mellem ung og gammel, og dermed også omfordeler mellem livsta-dier inden for det enkelte livsforløb. Set i et livsperspektiv er SU en regressiv ydelse, dvs. grupper med højlivsindkomst har især fordel af SUen (Økonomisk Råd, 2001, Velfærdskommissionen, 2004). Dette er også endel af begrundelsen for at betragte studerende som en særskilt gruppe, jf. ovenfor og kapitel 2.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.40 Statens uddannelsesstøtte(SU) som andel af disponibel indkomstopdelt på indkomstdecilerPct.2520151050Pct.2520151050

Figur 4.41 Førtidspension som andel afdisponibel indkomst opdelt på ind-komstdecilerPct.2520151050Pct.2520151050

2010

Livsforløb

2010

Livsforløb

Anm.: Opdelt på indkomstdeciler for henholdsvis indkomst i2010 og livsindkomst.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Opdelt på indkomstdeciler for henholdsvis indkomsti 2010 og livsindkomst. Førtidspension er opgjort som socialpension til personer under 65 år.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Førtidspension udgør den største andel af de disponible indkomster på godt 10 pct. i 2. - 4. indkomstdecil i2010, jf. figur 4.41. Set i et livsindkomstperspektiv har førtidspension den største betydning for de disponibleindkomster i 1. indkomstdecil med en andel på ca. 20 pct.I 2010 er førtidspensionens andel af de disponible indkomster lavere i 1. indkomstdecil end i 2.-4. indkomst-decil, idet førtidspensionister typisk har en højere indkomst end blandt andet studerende, ledige og en delaf de selvstændige. Førtidspension er en mere permanent ydelse med mindre mulighed for indkomstfrem-gang end fx kontanthjælp og SU, hvorfor førtidspension udgør en større andel af de disponible indkomster iden nedre del af indkomstfordelingen i et livsindkomstperspektiv.

4.6 Offentlig serviceDen lige adgang til offentlige service i Danmark sikrer alle personer adgang til nogle former for ydelser uan-set indkomstniveau. Det gælder blandt andet sundhed, medicin, pleje, uddannelse og daginstitutioner. Per-soner over 64 år har desuden adgang til aldersbetingede ydelser, som fx medicintilskud og forebyggendehjemmebesøg.Denne universelle adgang til offentlig service har stor betydning for indkomstfordelingen og forbrugsmulig-hederne i lavindkomstgruppen. Især i et land som Danmark, hvor en stor del af forbrugsmulighederne stillestil rådighed i offentlig regi. I mange sammenlignelige lande er sundhedsydelser og pleje i større eller mindregrad forsikringsfinansieret, ligesom mange lande har en større egenbetaling af uddannelse og daginstituti-oner (OECD, 2012).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Sammenlignet med befolkningen som helhed forbruger personer i lavindkomstgruppen relativt mindre ho-spitalsbenyttelse, plejehjem og hjemmehjælp, jf. figur 4.42. Det skal dog bemærkes, at personerne i lavind-komstgruppen i højere grad består af yngre mennesker end befolkningen som helhed.Forbruget af offentlig service for personerne i befolkningen som helhed kan vægtes i overensstemmelsemed sammensætningen af personer på alder og arbejdsmarkedstilknytning i lavindkomstgruppen. Herefterer forskellen på det offentlige forbrug i lavindkomstgruppen og i befolkningen som helhed reduceret bety-deligt.

Figur 4.42 Forbrug af individuel offentlig service (ækvivaleret) i 2009

1.000 kr.

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0UddannelseØkonomisk fattigdomHospitalDaginstitutionSygesikringVoksenuddannelseHjemmehjælpMedicinPlejehjem

Hele befolkningen

Hele befolkningen (kontrolgruppe)

Anm.: Forbruget af offentlig service for personerne i befolkningen som helhed er vægtet, således at sammensætningen af perso-ner på alder og arbejdsmarkedstilknytning svarer til sammensætningen af personer i lavindkomstgruppen. Der fordeles ca. 255mia. kr. af samlet set ca. 265 mia. kr. individuel offentlig service i 2009. Ikke-fordelt individuel offentlig service omfatter blandtandet udgifter til kulturtilbud. Herudover indgår kollektivt offentligt forbrug ikke i opgørelsen.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Udgifterne til offentlig service i form af uddannelse tilgår familier med børn under 18 år, som går i folkeskoleeller er påbegyndt en ungdomsuddannelse eller lignende.Ved at tillægge værdien af den samlede offentlige service til den disponible indkomst opnås et udtryk for desåkaldt ”udvidede forbrugsmuligheder”.For personer berørt af økonomisk fattigdom udgør offentlig service en stor del af de udvidede forbrugs-muligheder, svarende til ca. 85 pct. i gennemsnit, jf. figur 4.43. Til sammenligning udgør offentlig service ennoget mindre andel af de udvidede forbrugsmuligheder for befolkningen som helhed, svarende til ca. 25 pct.i gennemsnit, jf. figur 4.44.

Figur 4.43 Udvidede forbrugsmulig-heder for økonomisk fattige opdelt påarbejdsmarkedstilknytning i 20091.000 kr.350300250200150100500-50-100-150-200Fuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledigeFørtidspensionisterEfterlønsmodtagereAndre 18-64-årigeOver 66-årige

Figur 4.44 Udvidede forbrugsmulig-heder for befolkningen opdelt påarbejdsmarkedstilknytning i 20091.000 kr.350300250200150100500Fuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledigeFørtidspensionisterEfterlønsmodtagereAndre 18-64-årigeOver 66-årige

1.000 kr.350300250200150100500-50-100-150-200

1.000 kr.350300250200150100500

Disponibel indkomstUdvidede forbrugsmuligheder

Offentligt forbrugOffentligt forbrugDisponibel indkomst

Anm.: De udvidede forbrugsmuligheder er her disponibel ind-komst tillagt samlet offentlig service (sort/hvid markering).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: De udvidede forbrugsmuligheder er her disponibelindkomst tillagt samlet offentlig service.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

4.7 Gæld og dårlige betalereGæld, og dermed også formue, indgår ikke i den disponible indkomst, men er at betragte som et forbrugs-element. Stiftelse af gæld er udtryk for en fremrykning af fremtidigt forbrug, mens dannelse af formue til-svarende er et udtryk for en udskydelse af forbrug. Den etårige lavindkomstgruppes formuesituation er be-skrevet i afsnit 4.2.Tilstedeværelsen af gæld vil derfor typisk være et udtryk for, at den enkelte har været i stand til at udglattesit forbrug. Muligheden for at optage gæld gør det fx muligt at udskifte sin vaskemaskine uden at skullebruge tid på at spare op. Modsat kan stor, og eventuelt uforudset gæld, være med til at fastholde en person

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

i en situation med relativt lav indkomst. Det gælder blandt andet personer uden for arbejdsmarkedet, dervil skulle afdrage sin gæld i forbindelse med indtræden på arbejdsmarkedet, og dermed har en begrænsetgevinst ved at tage et job, jf. også kapitel 8 om fattigdomsfælder.Til trods for at gæld således ikke indgår i opgørelsen af den disponible indkomst, kan stor gæld i praksishave en virkning på familiens forbrugsmuligheder, ligesom en stor gældsbyrde i nogle tilfælde kan virkefastlåsende, jf. kapitel 8.Dette afsnit belyser gældsbyrder fra forskellige vinkler. Gennemgangen baserer sig på tidligere analyser,som tilsammen kan give et billede af gældsbelastningen i grupper, der typisk har relativ lav indkomst. Ne-denfor belyses gældssituationen for kontanthjælpsmodtagere og dårlige betalere.

Kontanthjælpsmodtageres gældssituationOmkring halvdelen af personerne med langvarig kontanthjælp er registreret med offentlig gæld42i 2004, jf.figur 4.45. En person betragtes her som værende langvarigt på kontanthjælp, hvis vedkommende har mod-taget kontanthjælpslignende ydelser, herunder løntilskud, i minimum 83 pct. af ugerne i det betragtede årsamt i hvert af de foregående 3 år.

Figur 4.45 Langvarige kontanthjælpsmodtagere med offentlig gæld i 2004

Andel med gæld, pct.

020-29-årige30-39-årige40-49-årige50-59-årige60-65-årige

Det fremgår ikke af analysen, hvor stor offentlig gæld der kræves for at optræde i de forskellige registre.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Det er kun 40 pct. af de lidt ældre med langvarig kontanthjælp, som har offentlig gæld. Gruppen var i mindreomfang registreret hos Den Centrale Inddrivelsesenhed (DCI), og en relativ lille andel har tilbagebetalings-pligtig kontanthjælp.En relativt stor del af langvarige kontanthjælpsmodtageres offentlige gæld består af restskat og gæld regi-streret hos DCI, jf. figur 4.46. Omkring en sjettedel af gælden registreret i DCI består af studiegæld, der ikkeer misligholdt.

Figur 4.46 Offentlig gæld for langvarige kontanthjælpsmodtagere opdelt pågældstype i 2004Andel af gæld, pct.Andel af gæld, pct..

0DCIRestskatBidragKontanthjælpAndet

Anm.: Personer på langvarig kontanthjælp er afgrænset til personer, der modtager ydelser i form af kontanthjælp, løntilskud,revalidering mv. i mere end 83 pct. af ugerne i året og hvert år 3 år før. DCI: Den Centrale Indrivelsesenhed. Registrering i DCIomfatter gæld i forbindelse med blandt andet DR-licens, misligholdt og ikke-misligholdt studiegæld og DSB-billetter mv.Kilde: ”Kontanthjælpsmodtageres gæld”, SFI (2006), tabel 5.2.

For gæld i forbindelse med restskat og underholdsbidrag gælder, at relativt få personer i gruppen skylderstore beløb, jf. figur 4.47. Modsat skylder relativt mange personer små beløb i tilbagebetalingspligtig kon-tanthjælp.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.47 Offentlig gæld for langvarige kontanthjælpsmodtagere med offentlig gældi 2004

1.000 kr.80706050403020100RestskatBidragDCIKontanthjælpAndetTotal

1.000 kr.80706050403020100

Der findes ikke en opgørelse over offentlig gæld blandt langvarige kontanthjælpsmodtagere efter 2004. Tilbrug for ekspertudvalgets afrapportering er beregnet andelen af langvarige kontanthjælpsmodtagere mednettogæld. Denne gruppe har udgjort ca. 65 pct. i perioden 2004 til 2010.Fra 2004 til 2010 er den gennemsnitlige nettogæld for langvarige kontanthjælpsmodtagere med nettogældforøget fra 73.000 kr. til 107.000 kr., svarende til en stigning for denne gruppe på knap 50 pct., jf. figur 4.48.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.48 Nettogæld blandt langvarige kontanthjælpsmodtagere med nettogæld(2010-prisniveau) samt andelen denne gruppe udgør af alle langvarige kontanthjælps-modtagere i 2004-20101.000 kr.1101009080706050403020100040506070809101004030206050Pct.8070

Nettogæld (v. akse)

Andel af kontanthjælpsmodtagere (h. akse)

Anm.: Personer på langvarig kontanthjælp er afgrænset til personer, der modtager ydelser i form af kontanthjælp, løntilskud,revalidering mv. i mere end 83 pct. af ugerne i året og hvert år 3 år før. Nettoformuen er her sammensat af aktiver i form af ejen-domsaktiver og finansiel formue fratrukket passiver i form af gæld. Nettoformuen indeholder derimod ikke familiernes betydeli-ge pensionsformuer.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Stigningen i den gennemsnitlige nettogæld for langvarige kontanthjælpsmodtagere med nettogæld skalogså ses i sammenhæng med, at antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere er reduceret med i størrel-sesordenen 24.000 personer, svarende til godt 35 pct. fra 2004 til 2010.Forøgelsen af den gennemsnitlige nettogæld blandt langvarige kontanthjælpsmodtagere skyldes, at antalpersoner med relativt lav nettogæld er reduceret, samtidig med at antal personer med relativt stor netto-gæld er omtrent uændret fra 2004 til 2010.I perioden fra 2004 til 2010 er antallet af langvarige kontanthjælpsmodtagere med nettoformue reduceretmed godt 9.000 personer, og antallet med nettogæld under ½ mio. kr. (2010-prisniveau) er reduceret medknap 15.000 personer, jf. figur 4.49. I den samme periode er antallet af personer i gruppen med nettogældmellem ½ mio. kr. og 1 mio. kr. forøget med omkring 100 personer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 4.49 Langvarige kontanthjælpsmodtagere opdelt på niveau for nettogæld i 2004og 2010 (2010-prisniveau)1.000 pers.454035302520151050Ikke gæld0 kr. til ½ mio. kr.½ mio. kr. til 1 mio. kr.Over 1 mio. kr.1.000 pers.454035302520151050

2004

2010

Dårlige betalere og personer med restancer til det offentligeDer findes ingen officiel, fuldt dækkende opgørelse af dårlige betalere i Danmark, men det daværende Øko-nomi- og Erhvervsministerium indsamlede i 2010 et unikt datamateriale fra Experian (RKI-registret) og De-bitor Registret. De 2 kreditoplysningsbureauer udgør langt størstedelen af markedet for skyldnerregistre iDanmark, og personer, der er registeret i et af disse registrer, betegnes ”dårlige betalere”. Analysen omfatterogså oplysninger om restancer til det offentlige, som SKAT har stillet til rådighed, og denne gruppe betegnessom ”personer med restancer til det offentlige”.For at blive registreret som dårlig betaler i datamaterialet, skal der være registreret en gæld på mindst 1.000kr., og der skal foreligge skriftlig dokumentation for gældsforholdet. Der er dårlige betalere i alle befolk-ningsgrupper uanset indkomst, uddannelsesmæssig baggrund og tilknytning til arbejdsmarkedet mv. Noglegrupper er dog overrepræsenterede. Det gælder fx ledige og især kontanthjælpsmodtagere med andre pro-blemer end ledighed. Studerende og førtidspensionister får derimod ikke oftere problemer med at betalederes regninger end lønmodtagere med samme alder, familiemæssige baggrund og uddannelsesniveau mv.I fjerde kvartal 2009 var der registreret 154.000 personer som dårlige betalere, hvoraf knap 151.000 kan gen-findes i befolkningsregistret primo 2010. Knap 45 pct. af disse er beskæftigede, mens ledighedsberørte udgørlidt over 11 pct., jf. tabel 4.7.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.7 Dårlige betalere efter arbejdsmarkedsstatusAntal dårligebetalereLønmodtagereSelvstændigeLedige mv.StuderendePensionisterFørtidspensionisterKontanthjælpsmodtagere med andre problemerend ledighedAndre uden for arbejdsmarkedetI alt59.8005.50017.3003.1004.40018.20023.60018.800150.700Øvrige2.245.900185.900177.000203.400877.100207.10067.200204.9004.168.500Andel der er dårligebetalere, pct.2,62,98,91,50,58,126,08,435

Kilde: Familiernes økonomi, Økonomiske tema nr. 10, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

3,5 pct. er registreret som dårlige betalere i 2009. I den nederste halvdel af indkomstfordelingen er omkring5 pct. dårlige betalere. Det er lidt mere end i de højere indkomstdeciler, dvs. 6. og 7. indkomstdecil. Også i deøverste indkomstgrupper er der nogle, der er registreret som dårlige betalere. Knap 1 pct. i 10. indkomstdeciler registreret som dårlige betalere, jf. figur 4.50.

Figur 4.50 Dårlige betalere fordelt på indkomstdeciler i 2008

Pct.

6Andel dårlige betalere i den samledebefolkning (3,5 pct.)5

012345678910

Anm.: Personerne i 1. decil repræsenterer de 10 pct. af befolkningen med de laveste indkomster, mens personer i 10. decil harde højeste indkomster. Indkomstdecilerne er beregnet på baggrund af bruttoindkomsten, dvs. indkomst før skat og fradrag.Indkomsten vedrører 2008.Kilde: Familiernes økonomi, Økonomisk tema nr. 10, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

De dårlige betalere er også kendetegnet ved at have lavere formue end resten af befolkningen set under ét.De dårlige betalere har typisk en nettogæld (median på -100.000 kr.), mens resten af befolkningen typisk haren nettoformue, jf. tabel 4.8.

Tabel 4.8 Indkomst- og formueforhold i 2008Dårlige betalereØvrigeMedian, kr.BruttoindkomstNettoformue182.000-98.000258.000117.000255.00095.000Befolkningen i alt

Kilde: Familiernes økonomi, Økonomisk tema nr. 10, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

Der er dårlige betalere i alle befolkningsgrupper opdelt efter indkomst, alder, uddannelse og tilknytning tilarbejdsmarkedet mv. Det afspejler, at der kan være forskellige årsager til, at man bliver dårlig betaler. Noglebefolkningsgrupper er imidlertid overrepræsenterede blandt de dårlige betalere, fx ledige, personer udenfor arbejdsmarkedet, personer uden en uddannelse ud over folkeskolen og enlige med børn, jf. tabel 4.9.

100

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 4.9 Dårlige betalere og personer med restancer til offentlige institutioner i enrække befolkningsgrupper i 2009Andel, pct.DårligebetalereAlleAlder:-18-24 år-25-29 år-30-39 år-40-49 år-50-59 år- 60 år og deroverSocioøkonomisk status:- Lønmodtagere- Selvstændige- Ledige mv.- Studerende- Pensionister- Førtidspensionister- Kontanthjælpsmodt. med andreproblemer end ledighed- Andre uden for arbejdsmarkedetUddannelsesniveau:- Folkeskole- Gymnasium- Erhvervsfaglig udd.- Videregående udd.Familiekategori:- Enlige med børn- Enlig uden børn- Par med børn- Par uden børnBoligforhold:- Lejer- EjerHerkomst:- Dansk- Indvandrere- Efterkommere356813189613416294152205711431872817340135322412843601369149278138965162311397436013691491471088652339208268619187115492174822554314232746241752202048716171567246365531101413128399168155151912411916014914190303,5Overrepræsentations-indeksRestancer til Dårligedet offentlige betalere8,6100Restancer tildet offentlige100

Anm: Repræsentationsindekset er opgjort som 100 gange andelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen i befolknin-gen. Et repræsentativitetsindeks over (under) 100 svarer til, at gruppen er over- (under-) repræsenteret i lavindkomstgruppen.Kilde: Familiernes økonomi, Økonomiske tema nr. 10, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

101

Der er relativt få over 59 år blandt de dårlige betalere, hvilket skal ses i lyset af, at forbrugsmønstret ændrersig over livet. Der er fx forholdsvis mange nye boligejere blandt de 25-59-årige, mens personer over 59 år i vidudstrækning har konsolideret privatøkonomien og derfor er mindre udsat for at blive registeret som dårligebetalere.Restancer til det offentlige bliver i nogle tilfælde registreret i private skyldnerregistre. SKATs inddrivelses-center står for at inddrive de beløb, som offentlige institutioner har til gode hos private virksomheder ogpersoner. Sammensætningen af personer i Inddrivelsescentrets registre afspejler i betydelig grad gruppen iprivate skyldnerregistre. Der er således relativt få ældre, personer med videregående uddannelse, par udenbørn og boligejere med restance til offentlige institutioner. Omvendt er ledige, øvrige kontanthjælpsmodta-gere og unge overrepræsenterede.Selvstændige er i højere grad overrepræsenterede blandt gruppen med restancer til det offentlige endblandt dårlige betalere i private skyldnerregistre. En af forklaringerne kan være, at enkeltmandsvirksom-heders misligholdte gældsforhold i forhold til det offentlige registreres efter CPR-nummer og ikke efterCVR-nummeret, hvilket sker i de private skyldnerregistre.Der kan være sammenhæng mellem blandt andet arbejdsmarkedstilknytning, indkomst, alder og uddannel-sesmæssig baggrund. Når der tages højde for dette, bekræftes det, at ledige og især kontanthjælpsmodtage-re med andre problemer end ledighed og øvrige uden for arbejdsmarkedet er overrepræsenterede blandt dedårlige betalere. Studerende og folkepensionister er klart underrepræsenterede, jf. figur 4.51.

Figur 4.51 Isoleret betydning af arbejdsmarkedstilknytning for sandsynligheden forregistrering som dårlig betalerPct.12Pct.12

8Lønmodtager6

0Kontanthjælpsmod-tagere mv.Andre uden forarbejdsmarkedetLedigeFørtidspensionisterPensionisterStuderendeSelvstændige

Anm.: Standardpersonen er defineret som en lønmodtager med en erhvervsfaglig uddannelse i 6. indkomstdecil, en nettoformueover -200.000 kr., 30-39 år, enlig uden hjemmeboende børn, mand, boligejer, dansk herkomst og bosat i Region Hovedstaden.Standardpersonen er markeret med en rød linje.Kilde: Familiernes økonomi, Økonomisk tema nr. 10, Økonomi- og Erhvervsministeriet.

102

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 4A

Betydning af metodevalg for opgørelse aflavindkomstgruppenI mange vestlige lande, herunder Danmark, anvendes normalt en grænse for lavindkomst set i forhold tillevestandarden for resten af befolkningen. I USA anvendes et absolut mål – et beløb, der blev fastsat i 1963,og som siden er reguleret i takt med den almindelige prisudvikling. I udviklingslande anvendes normalt engrænse, der ligger mellem 1 og 2 dollar om dagen, hvilket er væsentlig lavere end i såvel Danmark som i USA,jf. figur A1.

Figur A1 Størrelse af ”lavindkomstgruppen” i Danmark efter niveauet forlavindkomstgrænsen i 2009

1.000 pers.1000900800700600500400”EU”300200100001020304050607080901001101 $ pr. dag2 $ pr. dag”US”50 pct.200150 pct.200960 pct.200160 pct.2009

1.000 pers.10009008007006005004003002001000120

Disponibel indkomst, 1.000 kr.

Anm.: Der er regnet med en dollarkurs på 5,25 kr. og en Euro-kurs på 7,46 kr. Fattigdomsgrænsen i USA (”US”) er beregnet medudgangspunkt i en fattigdomsgrænse på $10.956 for en enlig. Grænsen ”EU” på 65.300 kr. er opgjort som et befolkningsvægtetgennemsnit af de købekraftskorrigerede nationale lavindkomstgrænser (60 pct. af medianindkomsten) i 2009, som bygger påindkomster fra 2008. Indkomstgrænserne for 2001 er korrigeret for udviklingen i forbrugerpriserne. Opgørelserne er inkl. familiermed studerende.Kilde: Finansministeriets beregninger på basis af stikprøver på 33,3 pct. af befolkningen, Eurostat samt det amerikanske censusbureau.

I internationale sammenligninger af andelen med relativt lav indkomst anvendes typisk nationale lavind-komstgrænser, der varierer på tværs af EU-lande. Det skyldes, at de er baseret på medianindkomsten i detpågældende land og dermed indkomstniveauet i landet.Det betyder, at en del af de personer, der har relativ lav indkomst i en dansk opgørelse, ikke vil have relativlav indkomst i fx en finsk opgørelse, fordi den købekraftskorrigerede lavindkomstgrænse er lavere i Finland

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

103

end i Danmark. Omvendt ville der i Danmark være flere med relativ lav indkomst, hvis den norske lavind-komstgrænse blev lagt til grund.Når EU opgør andelen eller antallet af personer med relativ lav indkomst, er det med udgangspunkt i an-delene i hvert land, dvs. baseret på forskellige nationale grænser. Der kunne argumenteres for, at en fællesgrænse burde ligge til grund. I Danmark opereres der heller ikke med forskellige regionale grænser for lavindkomst, når lavindkomstgruppen skal opgøres. Der kunne naturligvis anvendes fx kommunespecifikkegrænser, men dette matcher ikke den generelle fordelingsdiskussion, og en sådan opdeling kan derfor opfat-tes som arbitrær. En efterfølgende sammenvægtning af de regionalt opgjorte andele eller antal vil ligeledesvære vanskelig at tolke.Samles de nationale lavindkomstgrænser til en fælles EU-grænse – ved fx at beregne et befolkningsvægtetgennemsnit af de enkelte landes købekraftskorrigerede lavindkomstgrænser – anslås antallet af den danskebefolkning med relativt lave indkomster i forhold til den fælles EU-grænse at blive reduceret fra 590.000 per-soner til ca. 151.000 personer. Det skal ses i sammenhæng med, at Danmark er et relativt rigt land sammen-lignet med resten af Europa. En lavindkomstgrænse opgjort som 50 pct. af den europæiske medianindkomstvil derfor være lavere end den tilsvarende danske og dermed medføre en reduktion i antallet af personer ilavindkomstgruppen i Danmark.I det følgende illustreres virkningerne af at justere opgørelsesmetoden for lavindkomstgruppen, som jævn-ligt opgøres af Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet, herunder med hensyn til ækvivale-ringsmetode, eksklusion af imputeret afkast af ejerbolig, personafgrænsning og familieafgrænsning.

ÆkvivaleringsfaktorÆkvivaleringen af familiens samlede indkomst søger at tage højde for stordriftsfordele. Ækvivalering af dedisponible indkomster bidrager således til at gøre forbrugsmulighederne for personer fra forskellige famili-etyper sammenlignelige. Ækvivaleringen tager udgangspunkt i den samlede indkomst for personer i sammefamilie/husstand, som kan siges at indgå i et udgiftsfællesskab.Der findes flere måder at ækvivalere indkomster på, og metoderne tillægger stordriftsfordele større ellermindre værdi, jf. boks A1.

104

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks A1 ÆkvivaleringsskalaDen disponible indkomst ækvivaleres for at tage højde for virkningen af stordriftsfordelene på for-brugsmulighederne inden for den relevante familie- eller husstandsenhed i forhold til udgiftsfælles-skab. Ækvivaleringen foretages ved beregningsteknisk at tildele hvert medlem af familien en indkomstsvarende til familiens samlede disponible indkomst delt med familiens ækvivaleringsfaktor.Der findes flere forskellige ækvivaleringsskalaer. Fælles for dem er, at ækvivaleringsfaktoren er 1 forenlige personer. Samtidig forøges ækvivaleringsfaktoren med mindre end 1 for hver ekstra person ifamilien, og forøgelsen reduceres for hver ekstra person. De forskellige skalaer adskiller sig ved denbetydning stordriftsfordele tillægges, og de kan derfor ikke rangeres entydigt, da skalaerne tillæggerfamiliens sammensætning på antal børn og voksne forskellig betydning. Jo mindre værdi, desto mindreværdi tillægges stordriftsfordele.Udvalgte ækvivaleringsskalaer:•Økonomi- og Indenrigsministeriet (ØIM):(antal voksne + antal børn)0,6•Det Økonomiske Råds Sekretariat (DØRS):(Antal voksne + 0,6*antal børn)0,8•Eurostat:1*ældste familiemedlem over 14 år + 0.5*øvrige personer på mindst 14 år + 0,3*øvrige perso-ner under 14 år•OECD:Kvadratroden af antal personer i familien

Tabel A1 Ækvivaleringsfaktor opdelt på antal voksne og antal børn i familienVoksneBørn1012320123

Simpelt gennemsnit

1,00

2,00

3,00

4,00

2,00

3,00

4,00

5,00

ØIMDØRSEurostatOECD

1,001,001,001,00

1,521,461,301,41

1,931,881,601,73

2,302,281,902,00

1,521,741,501,41

1,932,151,801,73

2,302,542,102,00

2,632,912,402,24

Anm: Arbejderbevægelsens Erhvervsråd benytter samme ækvivaleringsfaktor som Økonomi- og Indenrigsministeriet. ’Grå’er højeste ækvivalering, og ’hvid’ er mindste.Kilde: Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2011)OECD: ”What are Equivalence Scales”.Eurostat, 2012: Income distribution statistics http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Income_di-stribution_statistics”. Økonomi- og Indenrigsministeriets beregninger på lovmodellen.

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

105

Nedenfor belyses virkningen på lavindkomstgruppen for forskellige ækvivaleringsmetoder. Økonomi- ogIndenrigsministeriets (ØIM) ækvivaleringsmetode – der er lagt til grund i det øvrige materiale – sammen-lignes her med de metoder, der benyttes af henholdsvis Det Økonomiske Råds Sekretariat (DØRS), OECD ogEurostat.Lavindkomstgruppen bliver isoleret set forøget, når der tages udgangspunkt i OECD’s ækvivaleringsmeto-de, jf. figur A243. Tilsvarende reduceres antal personer i lavindkomstgruppen, når der tages udgangspunkti DØRS’ ækvivaleringsmetode, mens antal personer i lavindkomstgruppen omtrent er uændret, hvis manbruger Eurostats metode. Virkningerne på lavindkomstgruppens størrelse skyldes blandt andet, at ækviva-leringen påvirker niveauet for medianindkomsten og dermed også lavindkomstgrænsen.

Figur A2 Lavindkomstgruppen ved forskellige ækvivaleringsfaktorer i 2000-2010

1.000 pers.4003503002502001501005000001ØIM020304Eurostat050607DØRS080910OECD

1.000 pers.400350300250200150100500

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

43 I appendiks 4A tages udgangspunkt i den sædvanlige definition af lavindkomstgruppen, som blandt andet benyttes afØkonomi- og Indenrigsministeriet, dvs., studerende er som udgangspunkt ikke udeladt, og lavindkomstgrænsen er beregnetmed udgangspunkt i årets medianindkomst.

106

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Udviklingen i antallet af personer i lavindkomstgruppen er omtrent uafhængig af den valgte ækvivalerings-metode.De ækvivalerede indkomster i lavindkomstgruppen er højest med OECD’s metode og lavest med DØRS’ me-tode, jf. figur A3. Valget af ækvivaleringsfaktor har lille virkning på indkomstspredningen i lavindkomstgrup-pen, jf. figur A4.

Figur A3 Lavindkomstgruppe ved for-skellige ækvivalensfaktorer i 2010

Figur A4 Indkomstspredning i lavind-komstgruppen ved forskellige ækvi-valensfaktorer i 20101.000 kr.120100806032140200402001.000 kr.1201008060

1.000 pers.400350300250200150100500ØIMEurostatDØRS

Pct. af befolkning7654

OECD

ØIM10. percentil

DØRS

Eurostat1. kvartil90. percentil

OECDmedian

3. kvartil

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct.af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier medstuderende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

De forskellige ækvivaleringsmetoder medfører ikke samme antal personer i lavindkomstgruppen. Der erikke tale om store forskelle i forhold til det samlede antal, men metoderne giver anledning til mindre variati-oner i forhold til de underliggende grupper. Det skyldes forskellige vurderinger af stordriftsfordele og relativforskel på forbruget hos børn og voksne.OECD’s ækvivaleringsmetode indeholder en stor grad af stordriftsfordele for børnefamilier. Der er forholds-vis mange under 35 år og over 64-årige, som er enlige, og der er derfor flere af disse i lavindkomstgruppenmed OECD’s metode, jf. figur A5.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

107

Figur A5 Lavindkomstgruppen opdelt på aldersgrupper i 2010

Pct. af befolkningen20181614121086420Under 18-årigeØIM18-34-årigeEurostat35-54-årigeDØRS55-64-årige

Pct. af befolkningen20181614121086420Over 64-årigeOECD

Anm.: Andel af den samlede gruppe i befolkningen.Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Afkast af ejerboligFor at sikre sammenlignelighed mellem ejeres og lejeres disponible indkomster, forøges ejernes kapitalind-komst med et imputeret afkast af ejerboligen, en såkaldt økonomisk lejeværdi. Det skal afspejle, at boligeje-re, i form af ejerboligen, besidder et formueaktiv, hvis afkast består i, at ejeren frit kan bo i ejendommen. Imodsætning hertil skal lejere betale husleje ud af den disponible indkomst.Opgøres den disponible indkomst ekskl. afkast af ejerbolig, reduceres antallet af personer i lavindkomst-gruppen, jf. figur A6.

108

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A6 Lavindkomstgruppen inkl. og ekskl. afkast af ejerbolig i 2000-2010

1.000 pers.4003503002502001501005000001020304050607080910Ekskl. afkast afejerbolig

1.000 pers.400350300250200150100500

Inkl. afkast afejerbolig

Anm.: Det imputerede afkast forudsættes i hvert af årene at udgøre 4 pct. af ejendomsvurderingen uafhængigt af renteniveauet.Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Opgøres indkomsterne ekskl. afkast af ejerbolig, reduceres antallet af personer i lavindkomstgruppen, idetindkomsterne reduceres for personer i ejerbolig (afhænger af ejendomsvurderingen). Dermed reduceres me-dianindkomsten i befolkningen, og flere personer har en indkomst over indkomstgrænsen for lavindkomst-gruppen, jf. figur A7 og A8.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

109

Figur A7 Lavindkomstgruppe inkl. ogekskl. afkast af ejerbolig i 2010

Figur A8 Lavindkomstgruppe inkl. ogekskl. afkast af ejerbolig i 2010

1.000 pers.400350300250200150100500Inkl. afkast af ejerbolig

Pct. af befolkningen7654321Ekskl. afkast af ejerbolig

1.000 kr.1009080706050403020100Inkl. afkast af ejerbolig10. percentil3. kvartil

1.000 kr.100908070605040302010Ekskl. afkast af ejerboligmedian

1. kvartil90. percentil

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct.af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier medstuderende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Forøgelsen af den opgjorte disponible indkomst for personer i ejerbolig som følge af afkast af ejerbolig bety-der, at boligejere er placeret højere i indkomstfordelingen, end hvis den disponible indkomst opgøres ekskl.afkast af ejerbolig. Det ses blandt andet ved, at personer over 54 år, som i højere grad end yngre personer erboligejere, hyppigere optræder i lavindkomstgruppen, når afkast af ejerbolig ikke indgår i indkomstopgørel-sen, jf. figur A9.

110

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A9 Lavindkomstgruppen inkl. og ekskl. afkast af ejerbolig i 2010

Pct. af befolkningen20181614121086420Under 18 år18-34 år35-54år55-64 år

Pct. af befolkningen20181614121086420Over 64 år

Inkl. afkast af ejerbolig

Ekskl. afkast af ejerbolig

Anm.: Andel af den samlede gruppe i befolkningen. Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten.Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

PersonafgrænsningSelvstændige, studerende og indvandrere med midlertidigt ophold (fx jobsøgende på green-card) kan i etvist omfang siges at have selvvalgt indkomst og dermed i visse tilfælde selvvalgt lav indkomst. Særligt stu-derende og selvstændige udgør en relativt stor andel af lavindkomstgruppen, jf. figur A10.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

111

Figur A10 Lavindkomstgruppen opdelt på arbejdsmarkedstilknytning i 2010

Pct. af befolkningen35302520151050

Anm.: Andel af den samlede gruppe i befolkningen. Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten.Andre 18-64-årige omfatter blandt andet sæsonarbejdere. Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Opgøres lavindkomstgruppen uden at inddrage henholdsvis studerende, selvstændige og ny-indvandrede,reduceres antallet af personer i lavindkomstgruppen med ca. 23.000 til ca. 123.000. Reduktionen er isoleretset størst, når studerende udelades af opgørelsen, og mindst når nyindvandrede udelades, jf. figur A11.

Studerende

Fuldt ledige m.fl.

Andre 18-64 årige

Selvstændige

Deltidsbeskæftigede

Børn

Delårsbeskæftigede

Førtidspensionister

Over 64-årige

Efterlønsmodtagere

Fuldt beskæftigede

112

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A11 Lavindkomstgruppen ved forskellige personafgrænsninger i 2000-2010

1.000 pers.3503002502001501005000001020304050607080910

1.000 pers.350300250200150100500

AlleEkskl. ny-invandredeEkskl. selvstændigeEkskl. studerendeEkskl. ny-invandrede, selvstændige og studerende

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Antallet af personer i lavindkomstgruppen reduceres isoleret set, fordi en del af de personer, som indgår igruppen, udelades af opgørelsen, jf. figur A12. Hertil kommer, at udeladelsen af en gruppe af befolkningenkan ændre den opgjorte medianindkomst en smule og dermed også påvirke lavindkomstgrænsen. Øges (re-duceres) lavindkomstgrænsen, så øges (reduceres) antallet af personer i lavindkomstgruppen også.I 2010 betyder udeladelsen af de 3 persongrupper en forøgelse af medianindkomsten i befolkningen på optil knap 9.000 kr. Udeladelsen af persongrupperne har en forholdsvis begrænset virkning på indkomstspred-ningen i lavindkomstgruppen, jf. figur A13.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

113

Figur A12 Lavindkomstgruppe vedforskellige personafgrænsninger i20101.000 pers.400350300250200150100500AlleEkskl. ny- Ekskl. selv-Ekskl.Ekskl.indvandrede stændige studerende ny-indv.,selvs. ogstud.

Figur A13 Lavindkomstgruppe vedforskellige personafgrænsninger i20101.000 kr.10090807060503210403020100AlleEkskl. ny- Ekskl. selv-Ekskl.Ekskl. ny-indvandrede stændige studerende indv., selvs.og stud.

Pct. af befolkningen7654

1.000 kr.1009080706050403020100

10. percentil3. kvartil

1. kvartil90. percentil

median

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. afmedianindkomsten.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

FamilieafgrænsningVed opgørelse af lavindkomstgruppen ækvivaleres den disponible indkomst med udgangspunkt i de dispo-nible indkomster hos personerne i samme såkaldte D-familie. En D-familie består enten af en enlig eller etsamboende par med eventuelle hjemmeboende børn, uanset alder. Dvs., at en 23-årig, som bor hos forældre-ne, indgår i deres D-familie, jf. boks 2 om familiebegreb.Den disponible indkomst kan alternativt ækvivaleres med udgangspunkt i de disponible indkomster hos allepersoner i husstanden. Det medfører en beregningsteknisk antagelse om, at udgiftsfællesskabet dækkeralle personer i samme husstand, og således lægges det dermed beregningsteknisk til grund, at blandt andetejer og logerende har et udgiftsfælleskab. Ækvivalering på husstandsniveau må dog betragtes som et eks-tremt tilfælde, idet der ikke typisk vil være udgiftsfællesskab og stordriftsfordele inden for alle husstande.Ækvivalering med udgangspunkt i de disponible indkomster for alle personer i samme husstand betyder, atindkomstspredningen reduceres, idet flere personer dermed antages at have samme ækvivalerede disponi-ble indkomst. Dermed reduceres antallet af personer i lavindkomstgruppen, jf. figur A14.

114

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A14 Lavindkomstgruppen med husstanden som enhed i 2000-2010

1.000 pers.4003503002502001501005000001020304050607080910

1.000 pers.400350300250200150100500

Husstand

D-familie

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier med studeren-de.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Valget mellem husstanden og D-familien som udgangspunkt for ækvivaleringen af de disponible indkomsterhar en begrænset virkning på indkomstspredningen i lavindkomstgruppen, jf. figur A16.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

115

Figur A15 Lavindkomstgruppe medhusstanden som enhed i 2010

Figur A16 Lavindkomstgruppe vedforskellige personafgrænsninger i20101.000 kr.10090807060432150403020100Husstand10. percentil3. kvartil1. kvartil

1.000 pers.400350300250200150100500Husstand

Pct. af befolkningen765

1.000 kr.100908070605040302010D-familiemedian

D-familie

90. percentil

Anm.: Lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct.af medianindkomsten. Opgørelserne er inkl. familier medstuderende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Tages udgangspunkt i husstanden ved ækvivalering af de disponible indkomster, reduceres særligt antalletaf under 35-årige voksne i lavindkomstgruppen. Det skyldes formentlig, at disse personer i relativt høj grad”deler boliger” i forhold til personer i andre aldersgrupper, jf. figur A17.

116

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A17 Lavindkomstgruppen med husstanden som enhed opdelt på aldersgrupperi 2010

Pct. af befolkningen20181614121086420Under 18 årige18-34 årigeHusstand35-54årige55-64 årigeD-familie

Pct. af befolkningen20181614121086420Over 64 årige

LavindkomstgrænsenLavindkomstgrænsen opgøres typisk som 50 pct. af medianindkomsten i det enkelte år. Det betyder, at ud-sving i medianindkomsten kan have en virkning på antallet af personer i lavindkomstgruppen.Beregnes lavindkomstgrænsen i stedet med udgangspunkt i et glidende gennemsnit af medianindkomstenfor året og 2 år tidligere (korrigeret for lønudviklingen), så udjævnes de årlige udsving i medianindkomsten,jf. figur A18. Midlertidige udsving renses på den måde bort, og der fremkommer et mere klart billede af detunderliggende niveau.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

117

Figur A18 Medianindkomst og glidende gennemsnit for medianindkomst(årets priser)

1.000 Kr.200

150

100939495969798990001020304050607080910

100

Medianindkomst i årets priserGlidende gennemsnit i årets priser

Anm.: Glidende gennemsnit er beregnet med udgangspunkt i medianindkomsten i året og 2 år tidligere korrigeret for lønudvik-lingen. Opgørelserne er inkl. familier med studerende.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Det glidende gennemsnit for medianindkomsten er lavere end årets medianindkomst i 2010 og vil isoleretset medføre en reduktion af lavindkomstgruppen i dette år og modsat i andre år.

118

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 4B

Afgrænsning af personer iberegningsgrundlagetAlle personer indgår i beregningsgrundlaget, dog undtaget følgende grupper:••••••Personer, hvor ligningsmyndighederne ikke har godkendt indkomstoplysningerne i årsopgørelsen me-dio november i det efterfølgende år44, samt børn og andre familiemedlemmer til sådanne.Børn under 18 år, der ikke bor hos forældrene45.Personer, der er blevet enker eller enkemænd i løbet af året (og deres eventuelle børn)46.Personer, der ikke er fuldt skattepligtige, men ”kun” begrænset skattepligtige til Danmark47.Personer, der har været (fuldt) skattepligtige til Danmark i mindre end 3 måneder48.Familier, der får beregnet en disponibel indkomst på 0 kr.49.

I 2010 er der omkring 140.000 personer, der af ovennævnte grunde ikke indgår i beregningsgrundlaget. Antal-let steg forholdsvis kraftigt fra 2009 til 2010 især som følge af en stigning i antal personer i gruppen ikke-lig-nede, jf. tabel B1.

44 Udtræk fra SKATs edb-systemer om indkomster på individniveau til Danmarks Statistik tages på dette tidspunkt. For så vidtangår gifte, gælder, at hvis der mangler oplysninger om én af ægtefællerne, foretages ikke en årsopgørelse/skatteberegningfor nogen af personerne. Personer, der dør i starten af det efterfølgende år, inden årsopgørelserne dannes, indgår dog somhovedregel, også i de tilfælde, hvor der ikke skal laves en årsopgørelse.45 Opgørelse af forældres indkomst er ikke mulig. En opgørelse af barnets indkomstforhold baseret på plejeforældrenes ind-komstforhold er næppe retvisende.46 Som følge af registreringsprincipperne, hvor den samlede skattebetaling er registreret for den efterladte, kan den disponi-ble indkomst ikke (umiddelbart) beregnes ud fra data.47 Det drejer sig primært om udenlandske statsborgere, der (kun) opholder sig midlertidigt i Danmark. I det omfang dissepersoner har haft indkomster fra udlandet, vil de ikke være registreret, så en opgørelse over personens samlede indkomsterer ikke mulig.48 For personer, der har været skattepligtige til Danmark i 3 måneder eller mere, men under et helt år, omregnes de registrere-de indkomster (der kun vedrører en periode af mindre end 1 års varighed) til et fuldt års indkomst.49 Det vurderes, at der er enten er tale om personer, der reelt er forsørget af andre eller anbragt i institutioner, fængsel ellerlignende, eller hvor ligningsoplysningerne reelt er mangelfulde (således at den de facto godkendte årsopgørelse udenindkomster vil blive ændret senere). I disse tilfælde vurderes, at oplysninger om indkomstforhold for personen (familien) erså mangelfulde, at de ikke kan indgå i beregningsgrundlaget. I 2010 foretages afgrænsningen ekskl. grøn check.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

119

Tabel B1. Antal personer, for hvem der ikke kan beregnes en disponibel indkomstÅrsag til manglende opgørelseIkke skattepligtig eller begrænset skattepligtigIkke lignetEfterlevendeAnbragt barn under 18 årSkattepligtig < 90 dagePerson i familie med person fra ovennævnte grupperFamilieindkomst = 0 kr.I altKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

2008Antal personer9.90020.30013.70017.0004.60024.30017.000113.000

20099.20026.00013.60017.2007.50025.40020.200119.100

201012.90036.20013.40016.8007.70032.70022.400142.200

Derudover ses der ved opgørelserne bort fra studerende samt personer, der er i familie med studerende, jf.kapitel 2. Studerende er personer, der er registreret som værende i gang med en uddannelse pr. 1. oktober iåret, samt enkelte andre der ikke har været på arbejdsmarkedet, ikke har ledighedsperioder eller lignende,og som har modtaget SU-stipendier, jf. kapitel 4, boks 3.Endvidere ses der bort fra personer med en formue over en formuegrænse på 100.000 kr. pr voksen (2010-ni-veau).Antallet af personer i disse grupper fremgår af appendiks 4C.

120

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 4C

TabellerEn delgruppe af befolkningen betragtes som værende overrepræsenteret, hvis andelen af lavindkomstgrup-pen overstiger andelen af hele befolkningen. Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gange andelenaf lavindkomstgruppen divideret med andelen i befolkningen.

Tabel C1 Antal og repræsentativitet ved indkomstgrænse på hhv. 40 pct., 50 pct. og 60pct. af medianindkomst i 201040 pct. af medianAntalAntal i altArbejdsmarkeds-tilknytning1:-Fuldt beskæftigede-Selvstændige-Deltidsbeskæftigede-Delårsbeskæftigede-Fuldt ledige m.fl.-Førtidspensionister-Efterlønsmodtagere-Andre 18-64-årigeAlder:-Under 18-årige-18-24-årige-25-34-årige-35-54-årige-55-64-årige-Over 64-årigeNy-indvandrede:Region:-Hovedstaden-Sjælland-Syddanmark-Midtjylland-NordjyllandFamiliekategori2:-Enlig uden børn – under 65 år-Enlig med børn-Enlige over 64 år-Par med børn-Par uden børn, under 65 år-Par uden børn, over 64 år2.91610.8484.5395.01317.4661.37113829.27119.41028.14016.41022.2424.7702.69411.26235.53210.84518.07819.5819.62747.7453.5101.38013.1947.1226818330130814452657049635615284391710891259889927830310522603894.69814.9498.68211.41538.5473.77432735.58642.21037.59930.13841.6138.6286.40215.36961.88720.84733.17134.21516.46773.3778.7783.64224.29111.4001.4258275151111596437519117267157884023836122949290852791573466371110.71919.83615.16823.97671.62811.02894843.284101.41848.87652.03280.34315.33624.59719.620115.95342.82266.36065.83531.629104.92827.49215.93045.64218.4505.436112191591406647613379145180140883745551118949590902252788470342493.666Indeks10050 pct. af medianAntal166.590Indeks10060 pct. af medianAntal322.599Indeks100

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

121

Tabel C1, fortsat..18-24-årige ikke-forsørgere2Herkomst:-Danmark-Vestlige efterkommere-Ikke-vestlige efterkommere-Vestlige indvandrere-Ikke-vestlige indvandrereBoligforhold:-Lejer-EjerUddannelsesniveau2:-Ufaglært3-Faglært-KVU-MVU-LVU

40 pct. af medianAntal26.74259.7129366.2079.99316.81870.58723.07952.43111.8143.1323.9632.292703203224154122053918647853643Indeks576

50 pct. af medianAntal34.332104.4691.40715.05113.71031.953132.16534.42586.30121.9244.5846.5373.576Indeks443692714393204402163318352743540

60 pct. af medianAntal41.553Indeks303

209.7722.39433.80119.60857.027263.25959.343147.95445.0457.24211.6645.982

722385092364062222917760663538

1) 18-64-årige.2) Over 17-årige.3) Herunder personer med gymnasial uddannelse (under 18-årige ikke med).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

122

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel C2 Antal og repræsentativitet ved indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomstfor hhv. 3 år, 5 år og 10 år i 20103 årAntalAntal i altArbejdsmarkeds-tilknytning1:-Fuldt beskæftigede-Selvstændige-Deltidsbeskæftigede-Delårsbeskæftigede-Fuldt ledige m.fl.-Førtidspensionister-Efterlønsmodtagere-Andre 18-64-årigeAlder:-Under 18-årige-18-24-årige-25-34-årige-35-54-årige-55-64-årige-Over 64-årigeRegion:-Hovedstaden-Sjælland-Syddanmark-Midtjylland-NordjyllandFamiliekategori2:-Enlig uden børn – under 65 år-Enlig med børn-Enlige over 64 år-Par med børn-Par uden børn, under 65 år-Par uden børn, over 64 år1.0204.2781.5091.40112.3991.341876.00010.7045.2627.17912.6602.9343.44416.3354.9898.5088.2084.14316.9861.7012.2687.0082.394786733211157806444368117148147106544812880938594255120847531252941.5575162494.59659131.9503.4471.0382.3675.0101.3412.3616.3871.6923.1142.8861.4856.2464711.6622.35880150463471092985956034410279132113669013574928191242861596526417219215012486870321267182407652971.0681.2812344354982079033078626716523111316233106716104194687810186237159607682741772838037279542.183Indeks1005 årAntal15.564Indeks10010 årAntal2.655Indeks100

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

123

Tabel C2, fortsat..18-24-årige ikke-forsørgere2Herkomst:-Danmark-Vestlige efterkommere-Ikke-vestlige efterkommere-Vestlige indvandrere-Ikke-vestlige indvandrereBoligforhold:-Lejer-EjerUddannelsesniveau2:-Ufaglært3-Faglært-KVU-MVU-LVU

3 årAntal4.76123.2744534.6412.73611.07934.4347.74921.4715.6191.5181.614921Indeks243613445352526032222918053973441

5 årAntal9457.7611891.5181.2604.83613.1462.4188.4482.073627531363Indeks1245538947431571323025183501042942

10 årAntal151.03839694501.0592.2773781.7703211179678Indeks106434701266599162332319439982745

1) 18-64-årige.2) Over 17-årige.3) Herunder personer med gymnasial uddannelse (under 18-årige ikke med).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

124

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 4D

Dynamik i den etårige lavindkomstgruppeOverordnet set er der en betydelig bevægelse ind og ud af den etårige lavindkomstgruppe, herunder æn-dringer som følge af indvandring, udvandring, andre demografiske ændringer, og ændringer som følger af,at en familie i det enkelte år ikke indgår i den etårige lavindkomstgruppe, hvis der er studerende i familien,hvis familien har en formue over formuegrænsen, eller hvis der ikke kan beregnes en disponibel indkomstfor familien, jf. appendiks 4B.De samlede dynamiske bevægelser er sammenfattet i tabel D1, hvor opgørelsen sker med udgangspunkti befolkningen (ultimo) 2009 og i tabel D2, hvor opgørelsen sker med udgangspunkt i befolkningen ultimo2010.Antallet af personer i den etårige lavindkomstgruppe falder fra 2009 til 2010 fra 182.000 til 167.000. Der er76.000 personer, der er i den etårige lavindkomstgruppe i begge år. Ca. 40.000 af personerne i den etårigelavindkomstgruppe forsvinder således fra gruppen, uden at de bliver placeret over lavindkomstgrænsen. Foromkring 55 pct. er årsagen til ”frafaldet”, at personen er blevet studerende eller, at der er kommet studeren-de i familien. For ca. 25 pct. er grunden, at der ikke kan opgøres en disponibel indkomst for familien. Årsagertil, at det kan ske, er omtalt i appendiks 4B

Tabel D1 Personer i befolkningen (ultimo) 2009 efter status ultimo 2010/årsag til ”frafald”1.000 personerI altDød i2010Udvand- Indkomst Stude-retkan ikke rendeopgøresOverformue-grænseIkke iLI-gruppeI LI-gruppe

Status 2009Indkomst kan ikkeopgøresStuderende i familieUnder LI-grænse, overformue-grænseIkke i LI-gruppeI lavindkomst-gruppeAntal i alt119,1703,241,94.491,4181,95.537,51,00,50,451,90,854,611,16,50,516,96,141,149,17,11,449,49,5116,59,3434,03,1269,621,8737,80,81,713,210,61,527,740,4236,519,74.045,266,04.407,97,416,93,847,776,1151,9

Anm.: Antal personer er opgjort med udgangspunkt i en stikprøve på ca. 1/3 af befolkningen, hvor hver observation opregnesmed en faktor 3. Det samlede antal personer i befolkningen er ca. 2.000 lavere, da stikprøven ikke er på eksakt 1/3. Der er ikkekorrigeret for dette forhold.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

125

Tabel D2 Personer i befolkningen ultimo 2010 efter status ultimo 2009/årsag til tilgangStatus 20101.000 personerI altIndkomstkan ikkeopgøres1,324,449,17,21,449,49,5142,2Studerende Overformue-grænse7,32,79,3434,03,1269,621,8747,80,30,60,81,713,210,61,528,5Ikke ilav-indkomst-gruppe51,618,140,4236,519,74.054,266,04.447,5I lav-indkomst-gruppe3,411,37,416,93,847,776,1166,6

Status 2009/tilgangNyfødtIndvandretIndkomst kan ikke opgøresStuderendeOver formuegrænseIkke i LI-gruppeI lavindkomstgruppeI alt63,857,1107,0696,241,04.422,6174,95.562,6

Gruppen berørt af økonomisk fattigdom består af personer, der har været i lavindkomstgruppen i 3 år i træk.Den nævnte gruppe for perioden 2008-2010 består således af de nævnte ca. 76.000 personer, der også var iden etårige lavindkomstgruppe i 2008 – og gruppen omfatter ca. 42.000 personer, jf. appendiks 4C.Dynamikken i gruppen berørt af økonomisk fattigdom er beskrevet i afsnit 4.4. Figurerne nedenfor supplereranalysen af dynamikken i denne gruppe.

126

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur D1 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter, om de indgår igruppen eller ej i 2010 samt efter herkomst.

Dansk

Efterkommere

Indvandrere

Alle0%20%40%60%80%100%

Økonomisk fattigdomStuderende/over formuegrænsen

Ikke økonomisk fattigdomDød eller udvandret mv.

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende eller er i en familie med studerende over 17 år, er inkluderet i gruppen ”Død, udvandret mv.” Der indgårfølgende antal personer: Indvandrere: 10.900; efterkommere: 3.100; dansk herkomst: 17.600.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

127

Figur D2 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter, om de indgår igruppen eller ej i 2010 samt efter alder

Børn

18 - 29

30 - 59

> 60

Alle0%20%40%60%80%100%

Økonomisk fattigdomStuderende/over formuegrænsen

Ikke økonomisk fattigdomDød eller udvandret mv.

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende eller er i en familie med studerende over 17 år, er inkluderet i gruppen ”Død, udvandret mv.”. Der indgårfølgende antal personer: 0-17-årige: 7.700; 18-29-årige: 6.800; 30-59-årige: 13.200; 60-årig og ældre: 3.800.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

128

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur D3 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter indkomstdecil i2010 samt arbejdsmarkedstilknytning mv. i 2007

Over 64-årige

Fuldt ledige m.fl.

Delårsbeskæftigede

Selvstændige

Alle0%20%40%60%80%100%

1. decil6. decil

2. decil7. decil

3. decil8. decil

4. decil9. decil

5. decil10. decil

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende eller er i en familie med studerende over 17 år, indgår ikke i denne opgørelse. Nogle delgrupper (efterarbejdsmarkedstilknytning) er ikke vist, da antallet af personer i delgruppen er forholdsvis lille se dog figur 4.29 for børn. Derindgår følgende antal personer: Delårsbeskæftigede: 1.300; Selvstændige. 2.300; fuldt ledige mv.:7.300; over 64-årige 3.000.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

129

Figur D4 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter indkomstdecil i2010 samt herkomst

Indvandrere

Efterkommere

Danskere

Alle0%20%40%60%80%100%

1. decil6. decil

2. decil7. decil

3. decil8. decil

4. decil9. decil

5. decil10. decil

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende eller er i en familie med studerende over 17 år, indgår ikke i denne opgørelse. Nogle delgrupper (efterarbejdsmarkedstilknytning) er ikke vist, da antallet af personer i delgruppen er forholdsvis lille. Der indgår følgende antalpersoner: Indvandrere: 7.900; efterkommere: 2.100; dansk herkomst: 13.700.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

130

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur D5 Gruppen berørt af økonomisk fattigdom i 2007 opdelt efter indkomstdecil i2010 samt alder

Børn

18 - 29

30 - 59

> 60

Alle0%20%40%60%80%100%

1. decil6. decil

2. decil7. decil

3. decil8. decil

4. decil9. decil

5. decil10. decil

Anm.: Personer, der ikke er døde eller udvandrede, men hvor der ikke foreligger oplysning om indkomst, eller hvor personen islutåret er studerende eller er i en familie med studerende over 17 år, indgår ikke i denne opgørelse. Der indgår følgende antalpersoner: 0-17-årige: 5.400; 18-29-årige: 5.000; 30-59-årige: 10.400; 60-årig og ældre: 3.000.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

131

Appendiks 4E

Definitioner af længerevarendelavindkomstLængerevarende lav indkomst kan defineres på flere måder. Ekspertudvalget har valgt at tage udgangs-punkt i OECD’s definition, hvor længerevarende lav indkomst defineres som lav indkomst i 3 år i træk. Tilsammenligning definerer Eurostat ”Persistent Risk of Poverty” som lav indkomst i 3 ud af 4 år.Internationale definitioner af længerevarende lav indkomst:••OECD: I lavindkomstgruppen 3 år i træk.Eurostat: I lavindkomstgruppen i året og 2 ud af 3 foregående år.

Figur E1 Længerevarende i lavindkomstgruppen ved indkomstgrænse på 50 pct. afmedianindkomsten ved forskellige opgørelsesdefinitioner i 2010

1.000 pers.807060504030201000001020304050607080910

1.000 pers.80706050403020100

OECD, 3 år

Eurostat, i året og 2 ud af 3 tidligere år

Kilde: OECD (2008), European Commission (2010) og Økonomi- og Indenrigsministeriets beregninger på lovmodellen for eks-pertudvalget.

132

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 4F

Afgrænsning af den etårigelavindkomstgruppeEn delgruppe af befolkningen betragtes som værende overrepræsenteret, hvis andelen af lavindkomstgrup-pen overstiger andelen af hele befolkningen. Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gange andelenaf lavindkomstgruppen divideret med andelen i befolkningen.

Tabel F1 Afgrænsning af den etårige lavindkomstgruppe i 201050 pct. af medianAntalAntal i altArbejdsmarkeds-tilknytning1:-Fuldt beskæftigede-Selvstændige-Deltidsbeskæftigede-Delårsbeskæftigede-Studerende-Fuldt ledige m.fl.-Førtidspensionister-Efterlønsmodtagere-Andre 18-64-årigeAlder:-Under 18-årige-18-24-årige-25-34-årige-35-54-årige-55-64-årige-Over 64-årigeNy-indvandrede:Region:-Hovedstaden-Sjælland-Syddanmark-Midtjylland-NordjyllandFamiliekategori2:-Enlig uden børn - under 65 år-Enlig med børn-Enlige over 64 år-Par med børn-Par uden børn, under 65 år-Par uden børn, over 64 år6.95422.86610.61112.99041.175108.6574.53062444.23859.643119.19662.13056.96114.35810.83621.132119.93135.60461.99872.16233.426170.76313.2485.25636.99329.5563.105619786593982975814748543716662342059212299899875308113234845125.16916.4289.21312.11440.25799.3543.98732738.03751.708110.98557.61247.2988.9916.43820.541106.85730.80454.01862.88928.461155.13911.6313.64231.14625.0471.42551598462409326597473844651765924136571249688987431811218464462.91610.8484.5395.013017.4661.37113829.27119.41028.14016.41022.2424.7702.69411.26235.53210.84518.07819.5819.62747.7453.5101.38013.1947.1226818330130810445265704963561528439171089125988992783031052260389323.124Indeks100Og inkl.formuegrænseAntal283.032Indeks100Og ekskl.studerendeAntal166.590Indeks100

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

133

Tabel F1, fortsat…

50 pct. af medianAntalIndeks685

Og inkl.formuegrænseAntal104.664Indeks728

Og ekskl.studerendeAntal26.74259.7129366.2079.99316.81870.58723.07952.43111.8143.1323.9632.292Indeks576

18-24-årige ikke-forsørgere2Herkomst:-Danmark-Vestlige efterkommere-Ikke-vestlige efterkommere-Vestlige indvandrere-Ikke-vestlige indvandrereBoligforhold:-Lejer-EjerUddannelsesniveau2:-Ufaglært3-Faglært-KVU-MVU-LVU

111.864

230.9282.47522.44922.74344.529257.24465.880184.32034.4589.03024.4956.639

792453382743162173218639706335

196.1492.20521.27920.92842.471242.29540.737168.59427.4716.94220.0974.935

762503652873452332319335615830

703203224154122053918647853643

1) 18-64-årige.2) Over 17-årige.3) Herunder personer med gymnasial uddannelse (under 18-årige ikke med).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

134

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

5Børnefattigdom

5.1 Indledning om metoder til belysning af børnefattigdomDen danske velfærdsstat har mange institutioner, der skal sikre børns levevilkår. Enhedsskolen skal givebørn lige mulighed for uddannelse, gratis adgang til sundhedsydelser skal sikre børns helbred, og de socialeydelser kan modvirke, at børn oplever fattigdom, hvis deres forældre står uden for arbejdslivet. I internatio-nale sammenligninger af børns økonomiske situation ligger Danmark, sammen med de andre nordiske lan-de, godt (se fx Innocenti Research Center 2012a). Andelen af børn, der lever i familier i lavindkomst, er laverei Danmark end i næsten alle de andre europæiske lande (Eurostat, 2000). Temaet børnefattigdom har væretfraværende i den danske offentlige debat i mange år, men det sidste tiår er børnefattigdom dukket op somet socialpolitisk tema. Flere undersøgelser har slået fast, at der også i Danmark er børn, der vokser op underdårlige økonomiske vilkår (Hussain 2003, Deding & Gerstoft 2009).Børnefattigdom er problematisk for såvel samfundet som for de børn, der rammes. Et barn har ikke selv ind-flydelse på den situation, der har gjort, at forældrene er kommet i en vanskelig økonomisk situation. Et barnkan ikke selv gøre noget for at komme ud af situationen. Børnefattigdom kan have negative konsekvenserfor børns levekår under opvæksten, såvel som for de muligheder som børnene får senere i livet. Børnefattig-dom bryder derfor med princippet om lige muligheder.Et andet aspekt ved børnefattigdom er betydningen af varigheden. For voksne antages længerevarende fat-tigdom at have større negative konsekvenser end kortvarig. Studier viser, at selv kortvarige perioder medlavindkomst kan få varige effekter på levevilkårene for et barn (Ermisch & Francesconi, 2001). Derudover erdet ikke irrelevant, hvornår barnet oplever at leve i lavindkomst i barndommen (Duncan m. fl, 1998).En opgørelse af børnefattigdom kan tage udgangspunkt i de samme fattigdomsdefinitioner og målemeto-der, der anvendes for at opgøre fattigdom for voksne. Man kan beregne, hvor mange børn der lever i familier,som falder inden for de anvendte mål for lavindkomst, afsavn eller social marginalisering. I internationalestudier af børnefattigdom er det som regel lavindkomst og materielle afsavn, som anvendes til at opgørebørnefattigdom, og i den senere tid er det blevet mere almindeligt at kombinere afsavnsindikatorer medmål på økonomisk fattigdom (Innocenti Research Center, 2012b).Ved opgørelse af børnefattigdom bør man være opmærksom på, at børn kan have bedre eller dårligere le-vevilkår, end familiens indtægt tilsiger. Børnenes samlede situation afhænger af forældrenes prioriteringer.Forældre med få økonomiske ressourcer kan vælge at prioritere forbruget, så børnene oplever færrest muli-ge afsavn. Der kan omvendt være eksempler på familier, der har almindelige eller høje indkomster, men hvorbørnene oplever økonomiske og materielle afsavn, fordi forældrene fx har et omkostningsfuldt misbrug el-ler har stor gæld.Derudover skal det understreges, at familiens økonomiske ressourcer ikke er den eneste indikator på, hvadslags opvækst barnet får – måske ikke engang den vigtigste. Forældrenes adfærd og sociale ressourcer harstor betydning, og børn, der vokser op i en familie, som lever i lavindkomst, kan godt have en opvækst, somgiver gode fremtidsudsigter (Heckman, 2006, Jæger & Holm, 2004). Ekspertudvalget giver ikke en fuldstændigbeskrivelse af børns opvækstvilkår eller de ulige levevilkårsproblemer, børn kan opleve. Det falder uden forEkspertudvalgets opgave at opstille mere brede mål for, hvornår børn er socialt udsatte. Udvalget fokusererpå de konsekvenser, der kan henføres til eller ofte optræder samtidig med manglende økonomiske ressour-cer.I Danmark har blandt andre Red Barnet været med til at sætte fokus på måling børnefattigdom samt analy-ser af konsekvenserne, men også andre hargennemført undersøgelser af børnefattigdom, jf. nedenståendeeksempler. I eksemplerne har forskellige definitioner og mål på fattigdom været benyttet:

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

137

•

Børnerådets definitionBørnerådet har valgt at definere børnefattigdom som ”børn, der oplever afsavn”50. Afsavn er her økonomieller andre problemer i familierne, fx sociale eller psykiske. Børnerådets udgangspunkt har været, at af-savn er det, som børnene oplever som afsavn – uanset hvad de skyldes. Der er tale om et relativt mål udfra den betragtning, at børns oplevelser står i relation til deres kammeraters.SFI’s børneforløbsundersøgelseSFI påbegyndte i 1995 en børneforløbsundersøgelse (BFU), som omfatter 6.000 børn – alle født af dan-ske forældre i efteråret 1995. Hvert tredje år indsamles data om børnenes levevilkår og opvækst, og denseneste afrapportering fra 2012 er derved den femte i rækken. Forløbsundersøgelse belyser familiernessituation ud fra 3 indikatorer:a. lavindkomstgruppe ud fra 50 pct. af medianindkomstenb. en survey, hvor der spørges ind til oplevede afsavnc. en selvvurdering af familiens økonomiSurveyen om afsavn er inddelt i 4 kategorier -daglige nødvendigheder(mad, medicin, mv.),sociale ak-tiviteter, boligaktiviteter(reparationer, varme mv.) ogpersonlige aktiviteter(ferie, frisør mv.). Oplevetafsavn i samtlige 4 kategorier betegnes multiafsavn. Der er i afsavnsmetoden spurgt, om familierne ikkehavde råd til de pågældende aktiviteter/nødvendigheder, eller om de var fravalgt af andre årsager. Selv-vurderingen af familiens økonomi er baseret på moderens vurdering.

•

SFI undersøgelsen ”Børnefattigdom i Danmark”SFI undersøgelsen ”Børnefattigdom i Danmark” fra 2008 belyser udviklingen i andelen af børn i lavind-komstgruppen i Danmark i perioden 2002-2006.

I det følgende præsenteres en opgørelse af børnefattigdom baseret på lavindkomstmetoden. Både etårig oglængerevarende lavindkomst bliver beskrevet. Svaghederne ved denne metode er de samme, som når manopgør fattigdom blandt voksne (jf. kapitel 4). Derudover må det bemærkes, at der rent statistisk ikke findesinformation om familiernes interne fordeling af indkomsten. Som tidligere understreget, afhænger børne-nes samlede situation også af forældrenes prioriteringer, og beregningerne bygger dermed på en forudsæt-ning om, at ressourcerne fordeles ligeligt internt i familierne. I kapitlet beskrives endeligt nogle hovedtrækfra danske studier af børns sociale afsavn, de mulige kort- og langsigtede konsekvenser af at vokse op ifattigdom samt den sociale mobilitet i Danmark.

50 Ovenstående er blandt andet baseret på indlæg fra Lisbeth Wilms, Børnerådet, på udvalgets seminar den 13. september 2012(Wilms, 2012).

138

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

5.2 Børnefamilier med lav indkomst5.2.1 Børn i den etårige lavindkomstgruppeI 2010 udgjorde den etårige lavindkomstgruppe 167.000 personer, svarende til 3 pct. af befolkningen. Af dissevar knap 42.000 børn, svarende til ca. 3½ pct. af alle børn i landet.

Figur 5.1 Andel af børn og voksne i den etårige lavindkomstgruppe, 2010Pct.5Pct.5

0AlleVoksneBørn

Anm.: Andele er opgjort i forhold til befolkningen for familier, hvor der er indkomstoplysninger.Der indgår 1.175.000 børn i opgørelsen.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Der er, ud over de 42.000 børn i lavindkomstgruppen, omkring 11.000 børn af studerende i familier med ind-komst under 50 pct. af medianen. Når disse ikke er medtaget i opgørelserne, skyldes det, at ekspertudvalgetvurderer, at der typisk vil være tale om ressourcestærke forældre, samt at studerende har låneadgang og påsigt har udsigt til at forbedre mulighederne for job og løn senere i livet.Andelen af børn i den etårige lavindkomstgruppe er steget siden 2000, hvor andelen var omkring 2 pct. An-delen steg især i perioden 2005-2008, men faldt forholdsvis kraftigt fra 2009 til 2010 (fra 4 til 3½ pct.). Udvik-lingen skyldes primært udviklingen i lavindkomstgrænsen, der steg frem til 2009 og faldt fra 2009 til 2010.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

139

Figur 5.2 Børn i den etårige lavindkomstgruppe, 1997-2010

Pct.454035302520151050

1.000 personer605550454035302520151050

06Antal

Relative andel

Anm.: Andele er opgjort i forhold til befolkningen for familier, hvor der er indkomstoplysninger.Der indgår 1.175.000 børn i opgørelsen.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Andelen af børn i den etårige lavindkomstgruppe med dansk herkomst er væsentlig lavere end gennemsnit-tet – knap 2½ pct. – mens andelene er klart højere for børn af indvandrere og efterkommere. For disse grup-per er andelen omkring 15 pct. Andelen er stort set den samme for vestlige og for ikke-vestlige indvandrere,jf. figur 5.3.

140

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 5.3 Børn i den etårige lavindkomstgruppe opdelt efter herkomst

Pct. af børn25

0DanskoprindelseVestligeefterkommere50 pct.VestligeindvandrereIkke-vestligeindvandrereAlle under 50 pct.Ikke-vestligeefterkommere

Anm.: Se anmærkning til figur 5.1. Der indgår følgende antal børn i opgørelsen: Dansk oprindelse: 1.060.000; Vestlige efterkom-mere: 9100; Vestlige indvandrere: 8.500; Ikke-vestlige indvandrere: 15.800; Ikke-vestlige efterkommere: 81.900.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Børn af enlige forsørgere er meget klart overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe. Overrepræ-sentationen varierer markant med barnets alder; jo yngre barnet er, jo større er risikoen for at være i denetårige lavindkomstgruppe, jf. figur 5.4. Forældrene til de yngste børn er selv typisk forholdsvis unge og hardermed gennemgående lavere lønindkomst (i det omfang, de er beskæftigede). Nogle af forældrene harmodtaget barselsdagpenge i dele af året. Overrepræsentationen af enlige er særlig markant for børn af for-ældre med dansk oprindelse.51Omkring 3 pct. af børn i parfamilier er i den etårige lavindkomstgruppe. Andelen er stort set uafhængig afbarnets alder.

51 Andelene i den etårige lavindkomstgruppe for børn af dansk oprindelse inden for grupperne enlige forsørgere og parfamili-er er hhv. 5,2 pct. og 1,6 pct.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

141

Figur 5.4 Børn i familier med indkomst under 50 pct. af medianindkomsten, 2010, opdeltefter barnets alder og familietype

Pct. af børn30

4Enlige

7Par

Alle under 50 pct.

Anm.: Se anmærkning til figur 5.1. Indkomsterne for enlige forsørgere med nulårige børn vil af tekniske grunde kunne væreundervurderet. Fx medregnes børnetilskud mv. kun forholdsmæssigt for den del af året, der ligger efter barnets fødsel, mens deranvendes en ækvivaleringsfaktor, som om barnet har været i familien i hele året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

For både enlige og parfamilier gælder, at børn med udenlandsk herkomst er overrepræsenteret i den etårigelavindkomstgruppe, jf. figur 5.5. Fx er godt 5 pct. af børn af enlige med dansk oprindelse i den etårige lavind-komstgruppe, mens andelen af børn af enlige af ikke-vestlig herkomst udgør omkring 16 pct.Forskellene er endnu mere markante for børn i parfamilier, idet knap 1½ pct. af børn i parfamilier med danskoprindelse er i den etårige lavindkomstgruppe – mod knap 16 pct. af børn i parfamilier af ikke-vestlig oprin-delse.

142

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 5.5 Børn i den etårige lavindkomstgruppe, 2010, opdelt efter herkomst ogfamilietype

Pct. af børn20181614121086420Enlig med dansk Enlig med vestligoprindelseoprindelseEnlig medikke-vestligoprindelse50 pct.Par med danskoprindelsePar med vestligoprindelse

Pct. af børn20181614121086420Par medikke-vestligoprindelse

Alle under 50 pct.

Anm.: Se anmærkning til figur 5.1. Der indgår følgende antal børn i opgørelsen: Enlig, dansk oprindelse: 191.100; enlig, vestligoprindelse: 3400; enlig ikke-vestlig oprindelse: 23. 500; par, dansk oprindelse: 868.800; par, vestlig oprindelse: 14.100; par, kke-vest-lig oprindelse: 74.200.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Børn i familier, hvor ingen af forældrene har været aktive på arbejdsmarkedet, er klart overrepræsenteredei den etårige lavindkomstgruppe, jf. figur 5.6. Knap 25 pct. af børn i familier, der rubriceres i gruppen ”fuldtledige mv.”, er i den etårige lavindkomstgruppe. Børn i familier, hvor en eller begge voksne er selvstændige,er også overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe – andelen er ca. 12 pct.Omvendt er børn i familier, hvor mindst én af forældrene er fuldtidsbeskæftiget lønmodtager, ganske sjæl-dent i den etårige lavindkomstgruppe.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

143

Figur 5.6 Børn i den etårige lavindkomstgruppe, 2010, fordelt efter forældresarbejdsmarkedstilknytningPct. af børn25Pct. af børn25

0FuldtidsbeskæftigedeDeltidsbeskæftigede50 pct.DelårsbeskæftigedeFuldt ledig mv.ØvrigeAlle under 50 pct.FørtidspensionisterSelvstændige

Anm.: Se anmærkning til figur 5.1. Ved gruppering efter arbejdsmarkedstilknytning benyttes en prioriteret gruppering: Selvstæn-dig, fuldtidsbeskæftiget, deltidsbeskæftiget, delårsbeskæftiget, fuldt ledig mv., øvrige og førtidspensionist. Familien (og dermedbarnet), rubriceres som selvstændig, hvis én af forældrene er selvstændige, ellers som fuldtidsbeskæftiget, hvis én af forældreer fuldtidsbeskæftiget osv. Der indgår følgende antal personer i opgørelsen: Fuldtidsbeskæftiget: 840.200; Selvstændige: 112.500;Deltidsbeskæftigede: 34.500; Delårsbeskæftigede: 68.600; Fuldt ledige mv.: 60.700; Førtidspensionister: 18.600. Øvrige: 19.400. Talfor efterlønsmodtagere og folkepensionister er ikke vist (der er under 1.000 børn i basis for disse delgrupper).Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Børn, hvis mor eller far højest har en grundskoleuddannelse, gymnasial uddannelse, eller hvor oplysningerom uddannelse mangler52, er overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe. Børn, hvis far eller morer enten faglærte eller har en videregående uddannelse er underrepræsenterede53, jf. figur 5.7 og figur 5.8.

52 Oplysning om fuldført uddannelse mangler relativt hyppigt for indvandrere.53 Børn, hvis far har en kort videregående uddannelse, er dog overrepræsenterede i den etårige lavindkomstgruppe, jf. dognoten til tabel 5.8.

144

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 5.7 Børn i den etårige lavindkomstgruppe, 2010, opdelt efter moderensuddannelsePct. af børn181614121086420UkendtKortuddannet50 pct.GymnasialKVUMVULVUFaglærtPct. af børn181614121086420

Alle under 50 pct.

Anm.: Se anmærkning til figur 5.1. Der indgår følgende antal børn i opgørelsen: Ukendt: 36.900; kortuddannet: 187.500; Gymnasi-al:76.900; Faglært: 395.000; kort videregående (KVU): 61.900; Mellemlang videregående (MVU): 297.700: Lang videregående (LVU):119.100.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

145

Figur 5.8 Børn i den etårige lavindkomstgruppe, 2010, opdelt efter faderens uddannelse

Pct. af børn12

0UkendtKortuddannet50 pct.GymnasialKVUMVULVUFaglært

Alle under 50 pct.

Anm.:Se anmærkning til figur 5.1. Der indgår følgende antal børn i opgørelsen: Ukendt: 67 400; kortuddannet: 203.300; Gymnasial:64.400; Faglært: 449.400; kort videregående (KVU):100.300; Mellemlang videregående (MVU): 152.700: Lang videregående (LVU):137.400. I gruppen Kort videre gående uddannelse (KVU), er inkluderet relativt mange personer med en landbrugsfaglig uddan-nelse, hvoraf relativt mange er beskæftiget som selvstændige i landbrug. Det bidrager formentlig til den relativt høje lavind-komstandel for KVU-gruppen.

5.2.2 Børn i familier berørt af økonomisk fattigdomKnap 11.000 børn har været i lavindkomstgruppen i 3 år i træk i perioden 2008-2010, svarende til ca. 1 pct. afbørn (i 2010), jf. tabel 5.1.54Disse børn falder således inden for udvalgets afgrænsning af økonomisk fattig-dom. For godt 4.000 af disse børn gælder, at en eller begge forældre er selvstændige, mens knap 4.000 har eneller begge forældre uden for arbejdsmarkedet. I perioden 2002-2004 var der omkring 5.500 børn, der var be-rørt af økonomisk fattigdom, svarende til 0,5 pct. af alle børn. Antallet af børn berørt af økonomisk fattigdomer steget kraftigt siden 1997. Siden 1999 er antallet tredoblet, jf. figur 5.9 – men det er dog sket fra et megetlavt niveau. Stigningen har været kraftigst for børn af indvandrere, for børn hvis forældre er fuldt ledige mv.og for børn i familier med kun én forsørger.

Andelen af børn er dog beregnet i forhold til børn i alle familier med indkomstoplysninger.

146

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 5.1 Børn i familier berørt af økonomisk fattigdom efter familiens arbejdsmar-kedstilknytning, barnets herkomst og familieforhold2004AntalI altFamiliens arbejdsmarkedstilknytning:Fuldt beskæftigetSelvstændigDeltidsbeskæftigetDelårsbeskæftigetFuldt ledig mv.Pensionist eller efterlønsmodtagerAndetHerkomst:DanskEfterkommereIndvandrereFamilietypeEnligePar8004.7001.6006.200Andel af alle børn (pct.)0,5Anm.: Se anmærkning til figur 5.1 og 5.6.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

2007Antal7.700

2010Antal10.700

5.500

3003.500200300800100300

4003.5002008002.200100500

5004.2005008003.800300600

3.5001.400700

3.5002.8001.500

4.8004.4001.500

2.3008.400

0,7

0,9

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

147

Figur 5.9 Børn berørt af økonomisk fattigdom, 1997-2010Pct.1,00,90,80,7060,50,40,30,20,1

1.000 personer151413121110987654321

06Antal

Relative andel

Anm.: Andele er opgjort i forhold til befolkningen for familier, hvor der er indkomstoplysninger. Der indgår1.175.000 børn i opgørelsen. Stigningen fra 1998 til 1999 vedrører stort set kun gruppen af børn af selvstændige.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

5.3 Andre metoder til opgørelse af børnefattigdomSFI’s børneforløbsundersøgelse fra 2012 er baseret på moderens selvvurdering af familiens økonomi (HeideOttosen, 2012). Undersøgelsen viste, at der i 2011 var 3 pct. af mødrene, som vurderede familiens økonomisom dårlig. Set over tid (1996-2011) ser selvvurderingen af familiens økonomi ud at hænge sammen med denøkonomiske udvikling i samfundet generelt.Ifølge børneforløbsundersøgelsen er der for de enkelte år flere mødre, der vurderer familiens indkomst til atvære nogenlunde eller dårlig blandt dem, der er relativt fattige ud fra grænsen ved 50 pct. af medianindkom-sten end de mødre, der ikke falder under denne grænse.I forbindelse med børneforløbsundersøgelsen har SFI gennemført en survey, hvor der spørges ind til ople-vede afsavn. Undersøgelsen viser, at 6 pct. af de 15-åriges familier oplevede multiafsavn i 2011, hvilket eren stigning i forhold til 1996 og 1999, hvor 3 pct. oplevede multiafsavn (Heide Ottosen, 2012). Dette resultatbaserer sig på svar fra i alt 4.285 unge på 15 år.Der er lavet mange undersøgelser på internationalt plan vedrørende relativ fattigdom samt materielle af-savn blandt børn, der vokser op i fattigdom. Der er ofte tale om surveys, der foretages med faste intervalleri et antal lande. På trods af, at undersøgelserne er dybdegående såvel som veldokumenterede, bør der dogtages forbehold for deres relevans i en dansk kontekst, idet ikke alle parametre er retvisende i forhold til

148

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

fattigdom i Danmark, jf. kapitel 6 afsnit 6.2. Visse undersøgelser medtænker dog ovenstående problemstil-ling og harmonerer i højere grad med danske forhold heriblandt ”Report Card 10 – Measuring Child Poverty”fra UNICEF (Innocenti Research Center, 2012b). Rapporten bygger på tal fra 2009 og omhandler omfanget afbørns afsavn og fattigdom i verdens rige lande. Rapporten er struktureret omkring 2 tabeller, der henholds-vis illustrerer afsavn og relativ fattigdom. Ved førstnævnte opstilles 14 afsavnskriterier, hvoraf manglen på 2eller flere er ensbetydende med et decideret afsavn. Der spørges fx ind til, hvorvidt barnet har adgang til eninternetforbindelse, om der er råd til skoleudflugter mv. Ifølge rapporten oplever 2,6 pct. af børn i alderen 1til 16 år i Danmark afsavn. Det placerer Danmark som det fjerdebedste land.

5.4 Social mobilitet og konsekvenser af børnefattigdomUndersøgelser af børnefattigdom har i stort omfang fokuseret på, hvorledes familiens indtægtssituationpåvirker børns livsbetingelser og de muligheder, børnene får senere hen i livet (negativ social arv). Der er iDanmark og andre lande gennemført en lang række undersøgelser, hvor dette belyses, herunder SFI’s forløb-sundersøgelser og SFI’s undersøgelse ”Børnefattigdom i Danmark” (Deding, M. & Gerstoft, F., 2009). Men rentforskningsmæssigt er det meget svært at skelne mellem familiernes indkomstsituation og de bagvedliggen-de sociale årsager til, at familien har lav indkomst.Der er fx en klar sammenhæng mellem forældrenes sociale baggrund og børnenes uddannelse, men det ervanskeligt entydigt at afgøre, hvad der skyldes forskelle i indtægt, og hvad der skyldes forældrenes uddan-nelsesmæssige baggrund og de værdier og normer, der i øvrigt har præget opvæksten.På tilsvarende måde kan det være vanskeligt at måle, om oplevede sociale afsavn i barndommen, fx oplevel-ser med forældrene, fritidstilbud og forhold til vennerne, skyldes forældrenes indtægt eller de forhold, der iøvrigt har ført til forældrenes udsatte sociale situation, fx sygdom eller alkoholmisbrug.De fleste studier af levevilkårene for børn i lavindkomstfamilier begrænser sig derfor til at belyse statistiskesammenhænge mellem indkomstsituationen og ulige levevilkårsproblemer uden at konkludere, om der ertale om årsag eller konsekvens.

5.4.1 Konsekvenser af børnefattigdomForbrug og fritidSFI’s børneforløbsundersøgelse viser, at manglende økonomiske midler sætter grænser for familiens for-brug og fritidsaktiviteter (Heide Ottosen, 2012). SFI konkluderer, at børn i lavindkomstgruppen primært mær-ker afsavn af den marginaliserende karakter. Børnene risikerer således at blive marginaliseret i forholdet tilderes kammerater, idet deres familier ikke har råd til fx ferier, fødselsdage eller lignende. På samme mådeer der risiko for, at fritidsaktiviteter bliver sparet væk, hvilket bevirker, at børnene oftere er overladt til sigselv og i øvrigt går glip af vigtige sociale begivenheder. Samtidig peger SFI’s undersøgelse på, at mange afbørnenes forældre har dårligt psykisk eller fysisk helbred.SkolegangBørneforløbsundersøgelsen viser, at kun 5 pct. af de unge, der vokser op i det, SFI kalder ”langtidsfattige”familier55, havde et karaktergennemsnit på 10,0 eller højere ved folkeskolens afgangsprøve mod hele 14 pct.

SFI skelner mellem:•Aldrig fattige: de, der aldrig har været i lavindkomstsgruppen.•Korttidsfattige: de, der et enkelt år har været i lavindkomstsgruppen.•Mellemlangtidsfattige: de, der har været i lavindkomstsgruppen i 2-3 år.•Langtidsfattige: de, der har været i lavindkomstsgruppen i 4 år eller mere.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

149

hos de unge, der aldrig har været fattige. 42 pct. af de ”langtidsfattige” børn havde pjækket fra skole, mod29 pct. blandt de børn, der aldrig har været fattige. I forhold til fritidsaktiviteter er der ligeledes en forskelmellem de 2 grupper af unge. De unge, der lider multiafsavn, dyrker således mindre sport end unge, der ikkelider multiafsavn (Heide Ottosen, 2012).Sundhed og kostBørneforløbsundersøgelsen viser også en sammenhæng mellem sundhed og familiernes økonomiske res-sourcer. Generelt set lever de unge, der medvirker i børneforløbsundersøgelsen, et sundt liv. Ikke desto min-dre tegnes der et billede af, at de unge i lavindkomstgruppe sjældnere spiser frugt, grønt og morgenmad,mens de lidt oftere drikker sodavand. Det samme gør sig gældende blandt de, der lider multiafsavn samt deunge, hvis mor vurderer familiens økonomi til at være dårlig (Heide Ottosen, 2012).Alkohol og euforiserende stofferDer er ligeledes en klar sammenhæng mellem misbrug og unge, der lider multiafsavn. De unge, der lidermultiafsavn, har et større forbrug af både alkohol, stoffer og cigaretter, end de unge der ikke gør. Ca. 20 pct.af de ”langtidsfattige” ryger dagligt, hvor det samme kun gør sig gældende for 7 pct. af de unge, der aldrighar været fattige. Samtidig har 26 pct. af de langtidsfattige drukket minimum 5 genstande ved 4 eller flerelejligheder i løbet af de sidste 30 dage mod 16 pct. blandt de unge, der aldrig har været fattige. Et tilsvarendemønster gør sig gældende, når det drejer sig om hash, pot og andre euforiserende stoffer (Heide Ottosen2012). Overordnet lever unge, der på den ene eller anden måde defineres som relativ fattige, altså et mererisikofyldt liv end deres jævnaldrende.Konsekvens af forældres ledighedEn undersøgelse foretaget i 1996 af Mogens N. Christoffersen analyserer, hvordan langtidsledighed blandtforældrene senere påvirker børnene socialt og helbredsmæssigt (Christoffersen, 1996). Analysen viser, at om-fanget af langtidsledighed hos forældrene senere hen har betydning for børnenes liv. Det drejer sig fx omhospitalsforbrug, skilsmisser, kriminalitet, dødelighed og børns anbringelser uden for hjemmet. I forhold tilrisikoen for at børn af langtidsledige ender i lavindkomstgruppen som voksne, viser analysen, at børnenesskoleforløb, erhvervsuddannelse og fremtidige arbejdsløshed synes at være forbundet med forældrenes le-dighedsomfang. Således er der en overhyppighed af kortere skolegang, manglende erhvervsuddannelse ogarbejdsløshed blandt de længerevarende lediges børn som 27-årige, selv når der kontrolleres for forældre-nes erhvervsuddannelse og en rækkes baggrundsforhold.Studier fra Norge viser, at lavindkomst og det at modtage kontanthjælp går i arv (Lorentzen & Nielsen, 2008og Epland & Kirkeberg, 2007). Et tilsvarende mønster kan ses i Danmark, jf. afsnit 5.4.2. og figur 5.16).Anbragte og udsatte børnI forhold til de mest udsatte børn – børn der modtager forebyggende støtte eller er anbragt uden for hjem-met – viser en række forløbsanalyser, at disse børn ofte kommer fra socialt marginaliserede familier, og atmange af børnene senere hen selv bliver socialt marginaliserede. SFI’s undersøgelse af tidligt anbragte børn(Egelund, Hestbæk og Andersen, 2004) viser således, at forældrenes sociale forhold adskiller sig markant fraandre børnefamiliers. Halvdelen af forældrene har ikke skoleuddannelse ud over 9. klasse, og 3 ud af 4 foræl-dre er marginaliserede på arbejdsmarkedet. Selvom mange anbragte børn og udsatte børn senere hen klarersig godt, er der dog også mange, der får samme sociale problemer som deres forældre. Danmarks Statistiksundersøgelse fra 2010 (Danmarks Statistik, 2010) viser således, at børn, der tidligere har været anbragt ellermodtaget forebyggende støtte, har en markant overrepræsentation i forhold til kriminalitet og misbrug.Halvdelen af de 20-39-årige, der tidligere har været anbragt eller modtaget forebyggende støtte, har ikkegennemført uddannelse ud over grundskolen, og der er godt 8 pct., som slet ikke har taget en 9. klasseseksamen.

150

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Børn med anden etnisk baggrundBetydningen af etnicitet for børn og unges sociale mobilitet, belyses blandt andet af Tina Gudrun Jensen i etlitteraturstudie af årsager til marginalisering blandt etniske børn og unge (Jensen, 2009).En gennemgående diskussion er spørgsmålet om social arv i forhold til uddannelse. Her er litteraturen ikkeentydig. Undersøgelser har vist, at ringe kvalifikationer hos indvandrerforældre videreføres til deres børn,og at den sociale arv derved slår igennem på samme måde over for unge med henholdsvis etnisk dansk ogminoritetsbaggrund. Andre undersøgelser viser, at unge ikke-vestlige efterkommere synes at være bedre tilat bryde den sociale arv end danske unge, når det drejer sig om, hvorvidt de fortsætter på en erhvervskom-petencegivende uddannelse eller fuldfører en gymnasial uddannelse (Jensen, 2009)Statistisk set starter efterkommere i næsten lige så høj grad som andre unge på en ungdomsuddannelse,men deres frafald er langt højere. Der er desuden påvist en stor restgruppe, som hverken er i uddannelses-forløb eller har gennemført en erhvervskompetencegivende uddannelse. Undersøgelser viser, at det er etsamspil af forskellige faktorer, der fører til frafald, og som vedrører både familiebaggrund, uddannelsessy-stem og samfund.Mange af de faktorer, som marginaliserer de unge i forhold til uddannelse, viser sig også i forhold til beskæf-tigelse. Dårlige sprogkundskaber i dansk og manglende uddannelse er således grundlæggende årsager tilmarginalisering i forhold til arbejdsmarkedet og dermed bedre indkomstmuligheder.

5.4.2 Social mobilitetEn indikation på de langsigtede konsekvenser af fattigdom er graden af social mobilitet. En høj grad af socialmobilitet indebærer, at forældrenes indkomst eller uddannelse har lille betydning for børnenes situationsom voksne. En lav grad af social mobilitet kan føre til, at børn af forældre med lavt uddannelsesniveau ellerlav indkomst ikke selv har mulighed for som voksne at opnå en højere uddannelse eller en højere indkomst.Sammenlignet med andre lande er den sociale mobilitet, forstået som mobiliteten mellem generationer, høji Danmark. Men der er stadig tegn på negativ social arv, hvilket blandt andet kommer til udtryk i en sammen-hæng mellem forældre og børns uddannelses- og indkomstforhold. Den sociale arv skyldes mange forhold,og som tidligere anført kan det forskningsmæssigt være svært at skelne mellem virkningen af lav indkomstog virkningen af forældrenes situation og sociale og kulturelle kapital. Forskningen tyder dog på, at ”blødeforhold”, som fx forældrenes uddannelse, smag og præferencer samt kendskab til uddannelsessystemet mv.,har stor betydning set i forhold til den isolerede virkning af indkomst (Jæger & Holm, 2004).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

151

Social mobilitet i indkomstDanmark er blandt de OECD-lande, hvor forældrenes indkomst har mindst betydning for den indkomst, bør-nene får som voksne, jf. figur 5.10.

Figur 5.10 Betydningen af faderens indkomst for en søns indkomst som voksenElasticitet06Elasticitet06

0,5

0,4

OECD

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

DNK

AUS

NOR

FIN

CAN

SWE

DEU

ESP

FRA

USA

ITA

Anm.: Erhvervsindkomst. Jo større elasticiteten er, desto større gennemslag er der fra faderens indkomst til sønnens indkomstsom voksen. Udvalgte OECD-lande.Kilde: OECD (2007).

I Danmark er der formelt lige muligheder for uddannelse mv., hvilket kan være med til at forklare betydeligsocial mobilitet i både indkomster og uddannelse. Der er imidlertid stadig tegn på negativ social arv, hvilketkan afspejle, at de formelle lige muligheder ikke fuldt ud omsætter sig i reelt lige muligheder for alle. Socialarv kan være begrænset af blandt andet biologisk arv, ønske om at ligne forældre (eller ikke at ligne), interes-sefællesskab med forældre og omgangskreds, livsform mv.Der er stor indkomstmobilitet i Danmark, det gælder dog i mindre omfang befolkningen med de højeste oglaveste indkomster, jf. tabel 5.2. Børn af forældre med de laveste indkomster opnår forholdsvis ofte selv laveindkomster og forholdsvis sjældent høje indkomster som voksne. For børn af forældre med mellemindkom-ster (2.-4. kvintil) er barnets indkomst som voksen stort set uafhængig af forældrenes indkomst.

152

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 5.2 Sandsynligheden for, at et barn som voksen hører til i en given kvintil opdeltefter forældrenes indkomstkvintil, 2009Barnets indkomstkvintil1234Pct.Alle1. kvintil2. kvintil3. kvintil4. kvintil5. kvintil2030221816152023232119142019212221162015192123222012151722341001001001001001005I alt

Anm. Indkomstgrupperingen er dannet på baggrund af erhvervsindkomsten i 2009 for 40-årige. Forældrenes markedsindkomst erberegnet som gennemsnittet af mor og fars erhvervsindkomst i 1989.Kilde: Schytz, Juul & Baadsgaard (2011).

Hvis der var fuld mobilitet i indkomsten, ville der stå 20 pct. i hver celle. Sandsynligheden for at et barns ind-komst som voksen hører til i en given kvintil, ville i så fald være uafhængig af forældrenes indkomstkvintil.Hvis der modsat var fuldstændig fravær af mobilitet, ville alle børns indkomster som voksen høre til i sammekvintil, som forældrenes indkomst.Børn af forældre i 1. indkomstkvintil ender dog forholdsvis sjældent i 5. indkomstkvintil, og børn af forældrei 5. indkomstkvintil ender forholdsvis sjældent i 1. indkomstkvintil.Det faktum, at Danmark er kendetegnet ved små indkomstforskelle, gør det nemmere at flytte placering iindkomstfordelingen. Det kræver således en relativt lille forøgelse af den disponible indkomst at bevæge sigfra en indkomstkvintil til en anden.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

153

Mobilitet i uddannelseI international sammenligning har Danmark også en relativt høj social mobilitet, når det gælder uddannelse.Fx er sandsynligheden for at få en videregående uddannelse i Danmark mindre afhængig af forældrenesuddannelsesmæssige baggrund end i de fleste andre OECD-lande, jf. figur 5.11 og 5.12.

Figur 5.11 Betydningen af faderens uddannelsesniveau for barnets sandsynlighed forat få en videregående uddannelsemændPct.point80706050403020100Pct.point8070

OECD

6050403020100

DNK

AUT

FIN

SWE

FRA

NLD

GRC

IRL

PRT

ESP

ITA

BEL

Anm.: Forskellen i sandsynligheden for at opnå en videregående uddannelse for børn af fædre med en videregående uddannelseog børn af fædre uden en ungdoms- eller videregående uddannelse. Jo større forskellen er i pct.point, desto mindre er den socia-le mobilitet i uddannelse. 35-44-årige, udvalgte OECD-lande. I den internationale litteratur på området måles social mobilitet iuddannelse af historiske grunde generelt ud fra faderens uddannelsesniveau. Mødres uddannelsesniveau må dog formodes atvære at være lige så relevant i denne sammenhæng.Kilde: Causa, O. og Johansson (2010).

Figur 5.12 Betydningen af faderens uddannelsesniveau for barnets sandsynlighed forat få en videregående uddannelsekvinderPct.point80706050403020100Pct.point8070

OECD

6050403020100

DNK

AUT

FIN

SWE

FRA

NLD

GRC

IRL

PRT

ESP

ITA

BEL

154

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Mobiliteten i uddannelse er dog lavere end mobiliteten i indkomst. Fx får børn af forældre med en lang vide-regående uddannelse i langt højere grad end børn af ufaglærte en lang videregående uddannelse, jf. tabel 5.3.

Tabel 5.3 Sandsynligheden for at et barn opnår et givet uddannelsesniveau opdelt efterforældrenes uddannelsesniveau, 2009Barnets uddannelsesniveauUfaglærtFaglærtKVUMVUPct.AlleUfaglærtFaglærtKVUMVULVU24,132,721,620,717,115,039,444,145,735,823,210,07,66,68,111,28,34,418,512,317,821,530,823,010,44,46,710,820,547,6100100100100100100LVUI alt

Anm.: Barnets højeste fuldførte uddannelse som 40-årig. Forældrenes uddannelsesniveau fremgår af kolonnen yderst til venstreog udtrykker uddannelsesniveauet for den forælder med den højeste fuldførte uddannelse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

At mobiliteten i uddannelse er mindre end indkomstmobiliteten, kan blandt andet skyldes, at indkomstni-veauet for flere grupper af videregående uddannelser ikke er højere end indkomsten for fx faglærte, selv omlængere uddannelse generelt er forbundet med højere indkomst.Når børn af højtuddannede i højere grad får en lang videregående uddannelse, kan det blandt andet skyldes,at unge med samme faglige forudsætninger i højere grad påbegynder og gennemfører en lang videregåendeuddannelse, hvis deres forældre er højtuddannede.Fx får studenter med et højt karaktergennemsnit fra gymnasiet i langt mindre grad en lang videregåendeuddannelse, hvis deres forældre er ufaglærte eller faglærte, end hvis forældrene har en lang videregåendeuddannelse, jf. tabel 5.4

Tabel 5.4 Sandsynligheden for at en student med et gennemsnit på over 9 opnår etgivet uddannelsesniveau opdelt efter forældrenes uddannelsesniveau, 2009UddannelsesniveauGYMFaglærtKVUMVUPct.AlleUfaglærtFaglærtKVUMVULVU5,25,25,75,75,14,81,02,11,80,70,90,41,62,12,91,91,30,918,125,022,221,618,812,874,165,567,470,174,081,2100100100100100100LVUI alt

Anm.: Højeste fuldførte uddannelse for 30-39-årige med en studentereksamen (stx) senest afsluttet i 1999. Karaktergennemsnitefter 13-skalaen. Forældrenes uddannelsesniveau fremgår af kolonnen yderst til venstre og udtrykker uddannelsesniveauet forden forælder med den højeste fuldførte uddannelse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

155

Forældrenes uddannelsesmæssige baggrund har således i sig selv betydning for elevernes faglige færdighe-der. PISA-undersøgelserne har her blandt andet vist, at social arv synes at spille en forholdsvis stor rolle fordanske 15-åriges læsefærdigheder (Danmarks Pædagogisk Universitet, 2010).Der er en kompleks sammenhæng mellem forældrenes baggrund, indkomst og den sociale arvMed gratis uddannelse, SU og lave indkomstforskelle, må forskelle i børns uddannelseschancer forklaresud fra bredere faktorer end alene de økonomiske muligheder. Forskningen peger på, at de “bløde“ forhold ibarndomshjemmet såsom kulturel kapital, uddannelsesnormer og sociale kontakter spiller en større rollefor børns uddannelseschancer end de isolerede økonomiske forhold (Jæger & Holm, 2004).Berørt af etårig lavindkomst som barn og uddannelseNedenfor er vist de ukorrigerede tal for, hvordan børn, der har været berørt af lavindkomst (etårige lavind-komstgruppe) som barn, har klaret sig i uddannelsessystemet. Tallene er således ikke korrigeret for sam-menhængen til forældrenes øvrige sociale og økonomiske situation, jf. ovenfor.Godt 22 pct. af de 30-årige har ikke opnået nogen uddannelse ud over grundskolen. Personer, der indgik i denetårige lavindkomstgruppe i mindst ét år, mens de var 13 til 17 år (dvs. 1993 til 1997), er markant overrepræ-senteret blandt de 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen. Børn berørt af etårig lavindkomst, hvorforældrene var selvstændige, er imidlertid kun en smule overrepræsenteret, jf. figur 5.13. Dette indikerer, atdet ikke er lavindkomst i sig i selv, der er årsagen til, at gruppen af berørte lidt hyppigere forbliver ufaglærte.

Figur 5.13 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen opdelt efter tilknytning tilden etårige lavindkomstgruppe som børn, 2010Pct.35302520151050Pct.35302520151050

Alle

Ikke berørt aflavindkomst

Berørt - barn afselvstændig

Berørt - andre

Anm.: Der tages udgangspunkt i 30-årige i 2010. Datamaterialet gør det muligt at følge populationen tilbage til 1993. Barndom-men er dækket fra 13 års alderen (1993) til 17 års alderen (1999). ’Berørt – andre’ er børn berørt af etårig lavindkomst, hvis foræl-dre ikke var selvstændige i året. Der er ikke tilgængelige oplysninger før 1993, hvorfor der tages udgangspunkt i årets indkomst-grænse og formuegrænse ved afgrænsning af den etårige lavindkomstgruppe.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

156

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Blandt personer, der ikke har været i den etårige lavindkomstgruppe, men hvor forældrene var ledige i enårrække (hele perioden, mens personen var 13-17-år), er det omkring 32 pct., der ikke får uddannelse ud overgrundskolen, jf. figur 5.14. Denne gruppe er markant overrepræsenteret, mens børn i gruppen berørt af etåri-ge lavindkomst er en smule mindre overrepræsenteret.

Figur 5.14 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen opdelt efter tilknytning tilden etårige lavindkomstgruppe som børn, 2010Pct.35302520151050Pct.35302520151050

Alle

Børn af ledige

Berørt aflavindkomst

Andre

Anm.: Som led i analysearbejdet er der også set på gruppen, som både er børn af ledige og var berørt af lavindkomst under op-væksten. Andelen af denne gruppe uden en uddannelse ud over grundskolen er umiddelbart større end de viste, Gruppens antali datagrundlaget er imidlertid meget beskedent, og det er derfor ikke muligt at drage håndfaste konklusioner på dette grundlagSe i øvrigt anmærkning til figur 5.13.Note: Børn af ledige er vokset op i familier, der har været berørt af ledighed i alle år, mens barnet var 13-17 år gammel.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Personer, der som børn har været i den etårige lavindkomstgruppe i flere år, klarer sig generelt bedre i ud-dannelsessystemet end personer, der kun har været i den etårige lavindkomstgruppe i et enkelt år, jf. figur5.15. Det skal blandt andet ses i lyset af, at det især er børn af selvstændige, der er berørt i flere år, og dissebørn klarer sig som nævnt forholdsvist godt i uddannelsessystemet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

157

Figur 5.15 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen opdelt efter tilknytning tilden etårige lavindkomstgruppe som børn, 2010

Pct.35302520151050

Alle

Ikke berørt

Berørt ét år

Berørt flere år

Anm.: Se anmærkning til figur 5.13.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Analyserne indikerer, at unge, der har været berørt af lavindkomst som børn, klarer sig dårligere i uddannel-sessystemet end andre. Det skal dog ses i sammenhæng med, at det at være i den etårige lavindkomstgruppeikke i sig selv giver anledning til, at de berørte børn klarer sig dårligere i uddannelsessystemet end andrebørn. Det kan i stedet skyldes andre forhold, som familiens kulturelle kapital, uddannelsesnormer og socialekontakter. Det er ikke muligt at følge børnene tilbage til den tidlige barndom, og resultaterne skal fortolkesmed det forbehold. Desuden skal man være opmærksom på, at børn, der er i den etårige lavindkomstgruppe,kan have afsavn, der ikke resulterer i et lavere uddannelsesniveau. Opgørelserne måler dermed ikke nødven-digvis alle konsekvenserne af at vokse op i en familie berørt af lavindkomst.Social arv og offentlige ydelserPersoner, hvis forældre selv har modtaget kontanthjælp inden for de foregående 10 år, er markant overre-præsenteret blandt 18-24-årige kontanthjælpsmodtagere, jf. figur 5.16.

158

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 5.16 18-24-årige med ”kontanthjælpsforældre”, 2011Pct.454035302520151050Pct.454035302520151050

Mænd

Kvinder

AlleModtog kontanthjælp i 2011

Modtog ikke kontanthjælp i 2011

Anm.: ”Modtog kontanthjælp” dækker over personer, der var på kontanthjælp mindst halvdelen af 2011. ”Kontanthjælpsforæl-dre” er forældre, der har modtaget kontanthjælp i mindst et halvt år i løbet af perioden 2002-2011.Kilde: Krakas (2012) beregninger på baggrund af en fuldtælling af den danske befolkning og DREAM-databasen.

Af de personer i alderen 18-24 år, som modtager kontanthjælp i 2011, har omkring 40 pct. forældre, der mod-tog kontanthjælp i perioden 2002-2011. For personer i alderen 18-24 år, der ikke modtager kontanthjælp i2011, er andelen kun ca. 11 pct.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

159

Appendiks 5A

Supplerende figurer med udvikling i andeleaf i børn i lavindkomstgruppen 2001-2010Figur A1 Børn i familier med indkomstunder 50 pct. hhv. 60 pct. af medianind-komsten, 2001, 2005 og 2010Herkomst: DanskPct. af børn4Pct. af børn4

Figur A2 Børn i familier med indkomstunder 50 pct. hhv. 60 pct. af medianind-komsten, 2001, 2005 og 2010Herkomst: Ikke-vestlige indvandrere.Pct. af børn3025Pct. af børn302520151050

320

1510

2001

2005

2010

2001

2005

2010

Anm.: Familier med uddannelsessøgende (unge) indgår ikkei opgørelsen. Medinaindkomsten er opgjort ud fra glidendegennemsnit.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Familier med uddannelsessøgende (unge) indgår ikke iopgørelsen. Medinaindkomsten er opgjort ud fra glidendegennemsnit.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Figur A3 Børn i familier med indkomstunder 50 pct. hhv. 60 pct. af medianind-komsten, 2001, opdelt efter arbejdsmar-kedstilknytning2001Pct. af børn302520151050Fuldtids Deltids-besk.-besk.DelårsFuldtØvrige-besk. ledig mv.Førtids-pens.Selvst.

Figur A4 Børn i familier med indkomstunder 50 pct. hhv. 60 pct. af medianind-komsten, 2010 opdelt efter arbejdsmar-kedstilknytning2010302520151050Fuldtids Deltids-besk.-besk.DelårsFuldtØvrige-besk. ledig mv.50 pct.Førtids-pens.Selvst.

Pct. af børn302520151050

Pct. af børn

Pct. af børn302520151050

Alle under 50 pct.

Anm.: Familier med uddannelsessøgende (unge) indgår ikkei opgørelsen. Medinaindkomsten er opgjort ud fra glidendegennemsnit.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Anm.: Familier med uddannelsessøgende (unge) indgår ikkei opgørelsen. Medinaindkomsten er opgjort ud fra glidendegennemsnit.Kilde:Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

160

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur A5 Børn af enlige forsørgere i den etårige lavindkomstgruppe, 2001, 2005 og 2010

Pct. af børn35

52001

92005

122010

Anm.: Familier med uddannelsessøgende (unge) indgår ikke i opgørelsen. Medinaindkomsten er opgjort ud fra glidende gennemsnit.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

161

6Budgetmetoden ogafsavnsundersøgelser

6.1 BudgetmetodenSom beskrevet i kapitel 3 kan budgetmetoden anvendes til at opgøre antallet af familier med en utilstræk-kelig indkomst til at afholde de minimumsudgifter, der er forbundet med basale levekår. Et sådant mini-mumsbudget vil typisk være detaljeret og konstrueret ud fra en vurdering af, hvad der er nødvendigt for, aten familie af en given type og størrelse kan opretholde basale, nødvendige og socialt acceptable levevilkår.Der har i Danmark ikke været fastsat eller opgjort sådanne landsdækkende målinger, men i forskellige sam-menhænge har Forbrugerstyrelsens standardbudget fra 1993 – og senere opdateringer heraf – været an-vendt til at belyse levevilkår og rådighedsbeløb for forskellige befolkningsgrupper. Som det mest kendteeksempel på anvendelse af budgetmetoden i praksis har Københavns Kommune i den såkaldte Københav-ner-undersøgelse i 2008, 2010 og senest i 2012 opgjort antallet af fattige i kommunen med afsæt i budgetme-toden og kommunens definition af fattigdom, jf. appendiks 6A og kapitel 10.Budgetmetoden er, jf. kapitel 3, en målemetode til opgørelse af fattigdom i relativ forstand, i og med atde budgetter, der benyttes i denne sammenhæng, typisk er opstillet på grundlag af sociale og andre sam-fundsnormer, og metoden implicerer altså i sagens natur et relativt og normativt mål snarere end et abso-lut mål (Bavier, 2012: 235). Det gælder både i forhold til, hvordan forbrugsposterne i budgettet er sammen-sat (fx kostsammensætning, indkøb og kvalitet af tøj), indkøbsmønstre, og hvad der forstås ved en socialtacceptabel levefod – fx om der skal indregnes poster til mobiltelefoni, internetbrug, alkohol og aviser, samtdeltagelse i sociale aktiviteter såsom fritidsinteresser eller kunne købes gaver i forbindelse med fødsels-dage.

6.1.1 Forbrugerstyrelsens standardbudgetDet tidligere Forbrugerstyrelsen præsenterede i 1993 et familiebudget – dvs. et standardbudget for dan-ske husstande (Forbrugerstyrelsen, 1993). Det var udviklet som et rådgivningsværktøj, der kunne bruges tiløkonomisk vejledning og give private husholdninger et grundlag for planlægning af deres økonomi (For-brugerstyrelsen, 1995). Lignende standardbudgetter var kendt fra fx Norge og Sverige. Helt konkret angavfamiliebudgettet en families husholdningsbudget fordelt på en lang række forskellige forbrugsposter. Detvar hensigten, at det skulle svare til et rimeligt og almindeligt forbrug, der tillod en acceptabel levestandard.Med standardbudgettet er der gjort et forsøg på normativt at opstille et budget, der afspejler et leveniveau,hvor materielle og sociale behov kan dækkes. Et sådant skøn er i sin natur underlagt en række objektive,men også subjektive kriterier. Forbrugerstyrelsens standardbudget er således beskrevet som dækkende etrimeligt forbrug, som er almindeligt i forhold til aktiv deltagelse i samfundet, og som er bredt accepteret ibefolkningen.Standardbudgettet hviler på en række antagelser og forudsætninger om den enkeltes behov. Det vedrører,hvilke varige forbrugsgoder en given familie skal have, hvilke aktiviteter man som minimum skal kunne del-tage i, og det forbrug, der kræves i forhold til afholdelse af disse aktiviteter – fx udgifter til ferie og transport.Det er fx forudsat, at alle voksne har erhvervsarbejde, at familien skal kunne opretholde et rimeligt forbrugpå længere sigt, at alle er raske og ikke har behov for særlig medicin eller udstyr, at alle personer er i besid-delse af almene færdigheder og viden, at familierne er etablerede og i besiddelse af almindeligt bohave, atman køber alle varer og tjenester, at man har et sundt og ernæringsmæssigt rigtigt forbrug, at man følgerofficielle anbefalinger om kost og aktivitet, og at alle varer i budgettet er almindelige og af god kvalitet.Konkret er standardbudgettet opbygget af en række delbudgetter, der hver afdækker et forbrugsområde,fx i forhold til kost, tøj og sko, transport, børnepasning og fritid. For hvert budget er forbruget desuden til-EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

163

passet forskellige familietyper, således at der skelnes mellem individspecifikke og husholdningsspecifikkeforbrugsudgifter. Der er her taget højde for køn, alder, livssituation og stordriftsfordele.Ved udarbejdelsen af standardbudgettet – og Center for Alternativ Samfundsanalyses (CASA) senere opda-teringer heraf – blev en række husholdningseksperter mv. bedt om at definere, hvad der er et rimeligt ogalmindeligt forbrug. Det samlede standardbudget bygger således på disse eksperters vurderinger af rime-lige forbrugsudgifter fordelt på godt 2.500 varer og tjenester, som overordnet er grupperet i forhold til 9forbrugsområder med dertilhørende aktiviteter, jf. tabel 6.1.

Tabel 6.1 Forbrugsområder i Forbrugerstyrelsens standardbudgetMad- og drikke-varer- Mad- DrikkeBeklædning- Tøj- SkoPersonlig hygiejne- Personlig hygi-ejne- Krops-/ansigts-pleje- Makeup/barbergrej- Tandlæge- Frisør- Briller/solbrillerLeg og fritid- Læsning- Telefon + abonn.- Musik og medie- Sportsaktiviteter- Ferie- Forlystelser- Foreningsliv- LegetøjTransport- Kollektiv trans-port (fx buskort)- Bil- Cykel

Spædbørnsudstyr- Barnevogn- Bleer

Dagligvarer i hus-holdningen- Rengøring- Ifm. madlavning- Ifm. spisning- Vask- Vedligeholdelseaf beklædning- Møbler o.a.udstyr

Varige forbrugsgoder- Ifm. madlavning- Tekstiler- Rengøring og vedligehold- Opvask u./m. maskine- Ifm. spisning- Vask- Ifm. vedligehold af beklædning- Fritid og kommunikation- Møbler o.a. udstyr

Dagpasning afbørn- Daginstitution

I standardbudgettet indgår både almindelige løbende forbrugsudgifter samt udgifter til indkøb af varigeforbrugsgoder. På den måde er der i budgettet indlagt en vis opsparing (afskrivning).Der er derimod ikke indregnet udgifter til boligforbrug som fx husleje, varme, el og gas, vedligeholdelse mv.,forsikringer og kontingenter, låneudgifter, egentlig opsparing eller tobak, se boks 6.1.

164

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 6.1 StandardbudgetForbrugerstyrelsen tog i 1990 initiativ til udviklingen af et dansk standardbudget, og med afsæt i et for-projekt fra Roskilde Universitet i 1991 bad Forbrugerstyrelsen Center for Alternativ Samfundsanalyse(CASA) om at udarbejde et standardbudget. I 1993 blev dette standardbudget præsenteret, og det er se-nest i 2001 blevet justeret og opdateret.Standardbudgettet angiver forbrugsudgifterne for at kunne opretholde et rimeligt forbrug. Dvs. et for-brug, som er almindeligt i forhold til aktiv deltagelse i samfundet, og som er bredt accepteret i befolk-ningen.Konstruktionen af standardbudgettet er baseret på en høj grad af detaljering. Det indeholder således nu-ancer helt nede på detailniveau, på tværs af familietyper og sammensætning såvel som indkøbsmønster.Kostudgiften er fx beregnet ud fra en kostplan opstillet af kosteksperter. Det omfatter udgiften til frem-stilling af 30 konkrete almindelige dagsmenuer og adskiller sig således fra et typisk gennemsnitsforbrugved, at der fx ikke afholdes udgifter til færdigmad, impulskøb, slik og lignende. Der er i kostudgiften ind-regnet et beskedent indkøb af øl og vin.Beklædningsudgiften er tilsvarende beregnet ud fra, at der over en periode skal indkøbes en given mæng-de tøj, helt ned på enkelt beklædningsgenstandsniveau. I forhold til transport er der indregnet udgiftertil kollektiv transport for enlige, og for par og børnefamilier er indregnet udgifter forbundet med en min-dre bil.Udgifterne i forhold til de enkelte forbrugsområder opsummeres i en lang række repræsentantvarer (fxhavregryn, mærke og mængde), der repræsenterer standarden inden for de enkelte forbrugsområder, ogsom er indkøbt til normale priser i almindelige og udbredte butikker.

6.1.2 MinimumsbudgetI forbindelse med opgørelser af hvem der ikke har råd til en basal levefod eller en minimumslevefod, skal detovervejes, hvad en sådan levefod indebærer af forbrugsudgifter. Som anført svarer standardbudgettet ikketil nogen forbrugsudgift forbundet med en ualmindelig minimumslivsførelse eller et eksistensminimum.Til belysning af dette har CASA – med afsæt i standardbudgettet og den metodemæssige fremgangsmådeforbundet med udfærdigelsen heraf – konstrueret og givet et bud på et minimumsbudget for nogle udvalgtefamilietyper, der afspejler et ”nødvendigt og beskedent forbrug i forhold til aktiv deltagelse i samfundet”,men som ifølge CASA også skal afspejle et ”acceptabelt leveniveau” (Hansen & Hansen, 2004), se boks 6.2.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

165

Boks 6.2 MinimumsbudgetMinimumsbudgettet angiver forbrugsudgifterne for at kunne opretholde et acceptabelt leveniveau.Dvs. et forbrug, der er nødvendigt og beskedent i forhold til aktiv deltagelse i samfundet.Minimumsbudgettet bygger på forudsætningerne for standardbudgettet, men med visse modifikatio-ner. Det forudsættes fx ikke, at alle voksne er erhvervsaktive, og der er ikke indregnet udgifter forbun-det med varige forbrugsgoder. Alle varer forudsættes tillige at være købt i discountvarehuse, der spisesikke ude, og der drikkes ikke vin eller andre alkoholiske drikke. Der holdes ikke ferie, og der er ingenopsparing til fornyelse af inventar og andre varige forbrugsgoder.Budgettet har til formål at afspejle et nødvendigt forbrug, der giver mulighed for at kunne leve etbeskedent, men sundt liv med mulighed for aktiv deltagelse i sociale og samfundsmæssige sammen-hænge. Der er i budgettet ikke indregnet løbende opsparing til udskiftning af varige forbrugsgoder, ogminimumsbudgettet tager som sådan udgangspunkt i et kortsigtsbudget. Derudover er der heller ikkeindregnet eventuelle udgifter i forbindelse med pasning af børn.

Minimumsbudgettet udgør generelt set lidt mere end halvdelen af standardbudgettet for enlige og lidt min-dre end halvdelen af standardbudgettet for par, jf. figur 6.1.

Figur 6.1 Sammenligning af standardbudget og minimumsbudget i 2011

Månedlig udgift (kr.)30.000■Standardbudget

Månedlig udgift (kr.)30.000■Minimumsbudget

25.00020.00015.00010.0005.0000Enlig kvinde,30-49 år,uden børn.Enlig mand,30-49 år,uden børnEnlig kvinde,30-49 år, med1 barn - 3-6 år.Par, 30-49 år,med 2 børn – 3-6år og 11-14 år.Par, begge65 år +.Enlig kvinde,65 år +.

25.00020.00015.00010.0005.0000

Kilde: CASA samt beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.Anm.: Der er ikke udfærdiget et minimumsbudget for pensionister. Minimumsbudgettet for et pensionistpar og en enlig pensi-onist er her approksimativt beregnet som 50 pct. af standardbudgettet for henholdsvis et pensionistpar og en enlig pensionist.Alle budgetter er fremskrevet med lønudviklingen på DA’s område fra 2001 til 2011.

166

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Skal budgettet være tilstrækkeligt præcist i forhold til forskellige familietypers leveomkostninger krævesdet, at der opstilles mange forskellige budgetter. Budgettet er konstrueret således, at det skulle være muligtat sammenstykke budgetter for forskellige familietyper mht. alderssammensætning, køn og antal børn. Derer derimod ikke taget højde for geografiske forskelle samt udgifter, der ligger uden for indholdet i standard-budgettet.Ved opgørelser af antallet af borgere, der ikke har råd til den givne levestandard, skal der til ovennævntebudgetter tillægges fx husleje og øvrige boligudgifter som el og varme. Dette er gjort i de stiliserede eksem-pler i afsnit 6.1.4, jf. også boks 6.3. Til disse beregninger er der taget udgangspunkt i de af CASA opstilledeminimumsbudgetter, hvortil der er tillagt en række yderligere boligudgifter.

6.1.3 Budgetter og forsørgerydelserI Danmark udgør kontanthjælpen det laveste offentlige forsørgelsesniveau. Som forsikret på arbejdsmarke-det er der mulighed for at modtage dagpenge i tilfælde af ledighed. Har man nået pensionsalderen, er dermulighed for at modtage folkepension.Til illustration af forholdet mellem forskellige ydelser og en række budgetter er nedenfor vist den disponibleindkomst efter boligudgifter for følgende familietyper: En enlig kontanthjælpsmodtager under/over 25 år,en enlig kontanthjælpsmodtager med 1 barn, et par på kontanthjælp med 2 børn, et par på førtidspension,en dagpengemodtager og et pensionistægtepar. Dette beløb sammenholdes med henholdsvis standardbud-gettet og minimumsbudgettet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

167

Tabel 6.2 Sammenligning af forsørgerydelser og budgetgrænser2011-priser (kr.)Kontant-hjælpEnlig u. 25 årIngen børnKontant-hjælpEnlig o.25 årIngenbørn10.044Kontant-hjælpEnligo. 25 årforsøger1 barn13.345Kontant-hjælpPar2 børnFørtids-pensionParIngenbørnDagpenge-modtagerEnligIngen børnPensionist-ægteparder aleneharpensionog en ATP19.712

Bruttoydelsepr. måned –skattepligtigBoligsikring/boligydelseBørnetilskud/børneydelseDisponibelindkomst førboligudgiftBoligudgiftAnm.Disponibelindkomst efterboligudgiftStandardbudgetRestbeløb(standardbudget)Minimumsbudget

6.472*

26.690

28.210

16.597

418-

1.9133.148

7502.003

544-

2.228-

5.9182.7863.1329.238-6.1064.791

8.1012.7865.3159.238-3.9234.791524

14.8403.90310.93713.478-2.5416.4504.487

22.4225.13517.28727.533-10.24612.4434.844

20.4593.90316.55619.498-2.9428.8307.726

11.2993.9037.3959.238-1.8434.7912.604

17.4724.35213.12014.693-1.5737.346**5.774

Restbeløb-1.659(minimumsbudget)

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.Anm.: Boligudgiften er fastsat på baggrund af familietypemodellens familietyper: 173 (modificeret), 173, 173 (modificeret), 118,163a,171,152.*Startsats. Efter 6 måneder nedsættes satsen for unge under 25 år.**Minimumsbudgettet for et pensionistpar er beregnet som 50 pct. af standardbudgettet for et pensionistpar.

Restbeløbet er det beløb, der for den enkelte familietype er tilbage til øvrigt forbrug, hvis basisforbrugetsvarer til minimums-/standardbudget og boligudgiften er som antaget i tabel 6.2.Som det fremgår af eksemplerne kan børneydelser og boligsikring have en relativt stor betydning for størrel-sen af den disponible indkomst. Boligudgiften spiller ligeledes en afgørende rolle. Givet de indlagte forud-sætninger er der ingen af de stiliserede familietyper i tabellen, der har et restbeløb, der kan dække et forbrugsvarende til standardbudgettet, når huslejeudgiften er afholdt. Det er dog kun familietypen bestående af enenlig under 25 år på kontanthjælp, der heller ikke har råd til minimumsbudgettet under de givne antagelser.

168

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

6.1.4 Budgetgrænser og lavindkomstgrænsenStandard- og minimumsbudgetterne angiver ligesom lavindkomstgrænsen en indkomstgrænse for personermed en relativ lav indkomst, se boks 6.3. For lavindkomstgruppen gælder, at familier med indkomster under50 pct. af medianindkomsten i hele befolkningen, har en relativt lav indkomst. For familier afgrænset afbudgetmetodens budgetgrænser gælder, at indkomsterne ikke rækker til et forbrug, der er skønnet at værerelativt lavt i forhold til forbruget i hele befolkningen. For enlige uden børn, enlige med 1 barn, par uden børnog par med 2 børn er værdien af minimumsbudgettet og lavindkomstgrænsen tilnærmelsesvis sammenfal-dende, jf. figur 6.2-6.5, der viser indkomstfordelingen for de 4 familietyper sammen med grænseværdiernefor lavindkomst, standard- og minimumsbudgettet.

Figur 6.2 Enlige uden børn opdelt på indkomst i 2010

Figur 6.3 Enlige med 1 barn opdelt på indkomst i 2010

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

169

Figur 6.4 Par uden børn opdelt på indkomst i 2010

Figur 6.5 Par med 2 børn opdelt på indkomst i 2010

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

I forbindelse med udarbejdelsen af det første standardbudget i 1993 blev dette for en række familietypersammenholdt med beregnede indkomster og boligudgifter for tilsvarende husstande. Sammenligningen vi-ste ifølge Forbrugerstyrelsen, at standardbudgettet for familier uden børn og par med 1 barn modsvaredeindkomster i nærheden af medianindkomsten i befolkningen (Forbrugerstyrelsen, 1993). For enlige med 1barn og par med 2 børn svarede standardbudgettets forbrug til indkomster over medianindkomsten i be-folkningen. Ovenstående figurer, hvor minimumsbudgetter betragtes, understøtter denne observation, idetminimumsbudgetterne udgør ca. halvdelen af standardbudgetterne, og minimumsbudgetgrænserne læg-ger sig tæt op ad lavindkomstgrænserne (dvs. 50 pct. af medianindkomsten).

170

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Boks 6.3 Sammenligning af budgetter og lavindkomstgrænseDe 4 familietyper er: En enlig uden børn, en enlig med 1 barn, et par uden børn og et par med 2 børn. Til-sammen udgjorde de i 2010 ca. 55 pct. af befolkningen. For at betragte hele befolkningen i målingerne, erdet nødvendigt at konstruere et fuldstændigt sæt af budgetter.De 4 familietyper er valgt, idet CASA har opstillet minimumsbudgetter for disse 4 familietyper. De kon-struerede budgetgrænser er dog udvidet til at omfatte flere end CASA’s budgetter var tiltænkt. CASA’sbudgetter er konstrueret ud fra familieforbrug for familier, hvor de voksne er mellem 30 og 49 år. I denneoversigt er budgetgrænserne holdt op imod familier, hvor de voksne er under 65 år.Når det gælder enlige, er CASA‘s budgetter desuden nuanceret i forhold til køn. Der er i nedenståendeberegninger ikke skelnet mellem mænd og kvinder. CASA’s minimumsbudget for en enlig mand i alderen30-49 år er ca. 6 pct. højere end for en enlig kvinde.CASA‘s minimumsbudgetter er beskrevet i teksten ovenfor. De er baseret på prisindsamlinger i 2001, ogindeholder hverken udgifter til bolig (dvs. husleje m.m.) eller udgifter til pasning af børn.Udgifter til en passende bolig efter boligstøtte og pasning af børn skal tillægges de konstruerede mini-mumsbudgetter, for at udgifterne forbundet med budgetterne svarer til sammenligningsgrundlaget, dendisponible husstandsindkomst.Minimumsbudgetterne er fremskrevet fra 2001 til 2010 med lønudviklingen på DA’s område. Der er bereg-ningsteknisk tillagt huslejeudgifter for de 4 respektive familietyper. Huslejerne med tilhørende boligrela-terede udgifter (fx el og vand) er baseret på oplysninger om gennemsnitlige huslejer i 2010 i boligstøtte-registeret for udvalgte huslejestørrelser. Det er antaget, at en enlig uden børn bor i en lejlighed på 35-45m2, en enlig med 1 barn i en lejlighed på 65-75 m2, et par uden børn i en lejlighed på 65-75 m2, og et par med2 børn i en lejlighed på 100 m2. For familier med børn er der indregnet fuld friplads i budgettet.Da den disponible indkomst sammenholdes med husstandsstørrelsesspecifikke budgetter, ækvivaleresindkomsten ikke. Det er den samlede husstands indkomst, der måles op imod budgetgrænserne.Familier med en gennemsnitlig nettoformue pr. voksen over 100.000 kr. i 2010 er udeladt i opgørelsen.Familier med studerende er ligeledes udeladt af opgørelsen.

Karakteristika for familier med indkomster under indkomstgrænsen på baggrund af minimumsbudgettetviser i store træk det samme billede som for lavindkomstgruppen i kapitel 4. Således er enlige uden børnmarkant overrepræsenterede i gruppen, jf. tabel 6.3. Det samme gælder blandt andet for selvstændige, fuldtledige, andre 18-64-årige, enlige personer under 35 år, indvandrere og efterkommere samt lejere.Omvendt er personer i parfamilier, højtuddannede og fuldtidsbeskæftigede underrepræsenterede i grup-pen.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

171

Tabel 6.3 Repræsentativitet for personer med indkomster under minimumsbudgettet i 2010Enlig,0 børn242Arbejdsmarkeds-tilknytning1:Fuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.FørtidspensionisterEfterlønsmodtagereAndre 18-64-årige (blandt andet sæsonarbejdere)Alder:Under 18-årige18-24-årige25-34-årige35-44-årige45-54-årige55-64-årigeRegion:HovedstadenSjællandSyddanmarkMidtjyllandNordjyllandHerkomst:DanmarkVestlige efterkommereIkke-vestlige efterkommereVestlige indvandrereIkke-vestlige indvandrereBoligforhold:LejerEjerUddannelsesniveau2:Ufaglært3F aglærtKVUMVULVUEnlig,1 barn113Par,0 børn42Par,2 børn37

Repræsentativitetsindeks

76004312981.10437161.249-501264199148752642342312262201933175755716373075023211812576106

64271259332752173141481201539760431301031109810592322324338306149479460704065

61426949236328248-110546237235337393446308216616521496194526281518

818756271425145175401760332527383138334725160169153194109233428501912

Anm.: Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gange familietypens andel af gruppen under budgetgrænsen divideret medfamilietypens andel af den samlede population af de 4 familietyper. Indeks over 100 indikerer overrepræsentation, mens indeksunder 100 indikerer underrepræsentation.Noter: 1) 18-64-årige.2) Over 17-årige.3) Herunder personer med gymnasial uddannelse.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

172

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

6.1.5 Indeksering af budgetopgørelserneOpstillingen af de budgetter, der anvendes i budgetmetoden, er forholdsvis omfattende. Udvalget vurdererdog, at sammensætningen af forbrugskurven – og som følge heraf nye budgetkonstruktioner – ikke nødven-digvis behøver at blive foretaget hvert år, men at budgetstandarden inden for 4-5 år kan baseres på lønfrem-skrivninger som gjort i dette kapitel.Tabel 6.4 angiver standardbudgetterne for 12 af Forbrugerstyrelsens hovedfamilietyper i henholdsvis 1993og 2001, jf. Forbrugerstyrelsen (1993) og Hansen (2002), samt ændringen over perioden. Hensigten med over-sigten er at synliggøre, hvor store forskellene på de 2 versioner af standardbudgettet er. Den faktiske æn-dring består af både prisudvikling og velfærdsjustering af budgettets indhold.

Tabel 6.4 Forbrugerstyrelsens standardbudget 1993 og 2001Standard1993 i kr.Enlig kvinde 18-29 årEnlig kvinde 30-49 årEnlig mand 30-49 årEnlig mand 50-66 årEnlig kvinde m. barn, 3-6 årEnlig kvinde m. pige, 11-14 årPar, begge 30-49 årPar, begge 30-49 år, 1 barn 3-6 årPar, begge 30-49 år, 1 pige 11-14 årPar, begge 30-49 år, 1 barn 0-1/2 år og 1 barn 3-6 årPar, begge 30-49 år, 1 barn 3-6 år, 1 pige 11-14 årPar, 30-49 år, 1 barn 0-1/2 år, 1 barn, 3-6 år og 1 pige 11-14 år5.5405.2905.7105.4008.0507.41010.82013.23013.10014.45015.53017.310Standard2001 i kr.7.4087.0727.5487.43510.3189.81714.92717.93517.77419.63621.07823.287Ændring ipct.343432382832383636363635

Kilde: Forbrugerstyrelsen, CASA samt beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Mellem opdateringer af standardbudgetterne kan en justering være nødvendig for at tage højde for udvik-lingen i udgiften til budgettets indhold.Tabel 6.5 sammenholder den faktiske forskel på 1993- og 2001-standardbudgettet med standardbudgettetfor 1993 fremskrevet med henholdsvis medianindkomsten, medianforbruget fra Danmarks Statistiks for-brugsundersøgelse for forskellige familietyper, lønudviklingen og forbrugerprisindekset. Tabellen indikerer,at en fremskrivning med medianindkomsten over perioden vil give den største stigning, lønudviklingen dennæststørste stigning – en anelse mere end en fremskrivning med medianforbruget overordnet set – mensstigningen i forbrugerindekset som forventet er noget mindre. Med undtagelse af medianindkomsten ram-mer alle de overordnede fremskrivninger under budgetstandarden for 2001. Ydermere indikerer medianfor-bruget, at der er store forskelle i udviklingen på tværs af de forskellige familietyper.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

173

Tabel 6.5 Standardbudget fra 1993 fremskrevet med forskellige faktorerI pct.AlleEnlige uden hj. børnEnlig med hj. børnPar uden hj. børnPar med hj. børnFaktiskstigningAnm3535303835Median-indkomstAnm14040404040Løn-udvikling2828282828FU-medianAnm2Forbrugerpris26234030232020202020

Kilde: Lovmodellen, Forbrugerstyrelsen, CASA samt beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.Anm: Den faktiske udvikling for de enkelte familietyper er beregnet som simpelt gennemsnit af de korresponderende budgetter itabel 6.4. Dvs. for ”Alle”, er det gennemsnittet af den faktiske ændring for alle 12 standardbudgetter.Anm1: Udviklingen i medianindkomsten er udviklingen i de årlige husstandsækvivalerede medianindkomster 1993-2001.Anm2: Lovmodellen indeholder kun oplysninger om forbrugsundersøgelsen fra 1994 og frem. Stigningen i medianforbruget 1993-1994 er beregningsteknisk fastsat til den gennemsnitlige årlige stigning i medianforbruget 1994-2001 for de respektive familietyper.

Udviklingen i medianindkomsten er den fremskrivningsfaktor, der kommer tættest på den nye budgetstan-dard, og det kunne være et argument for, at udviklingen i medianindkomsten skal anvendes som frem-skrivningsfaktor mellem fornyelser af budgetstandarden. Omvendt bevirker en fremskrivning baseret påudviklingen i medianindkomsten, at de fremskrevne budgetter rammer over den nye budgetstandard, ogmedfører altså en form for overkompensation.Udvalget foreslår, at en fremskrivning af budgetter mellem opdateringer af budgetstandarder tager afsæti lønudviklingen. Det vil dels være i tråd med ideen bag indekseringen af en række indkomstoverførsler ihenhold til satsreguleringsloven, og dels vil det være relativt enkelt at operationalisere fremadrettet, ba-seret på prognoser for forventet lønudvikling. Ovenstående tabel viser, at en fremskrivning af den gamlebudgetstandard med lønudviklingen kommer tættest på at ramme den nye budgetstandard uden at rammeover den nye budgetstandard.

6.2 AfsavnsundersøgelserSom det fremgår af kapitel 3 bliver afsavnsmetoden i nogle sammenhænge benyttet som metode til at af-grænse en gruppe, hvis livssituation er karakteriseret ved fattigdom. Denne opgørelsesmetode rummer dogen række usikkerheder i forhold til opgørelse af fattigdom, da opfattelsen af afsavn kan være meget subjek-tiv og forbigående. Metoden er derfor efter ekspertudvalgets vurdering ikke velegnet til at opgøre antalletaf fattige.Undersøgelser af afsavn kan efter ekspertudvalgets vurdering dog med fordel anvendes til at karakteriseregruppen af økonomisk fattige ved at vise, hvilke konkrete problemer og afsavn der opleves som følge af øko-nomisk fattigdom. Afsavnsundersøgelser kan bidrage med supplerende viden, som kan gøre det nemmereat prioritere og målrette politiske tiltag på en effektiv måde. Det anbefales, at der foretages afsavnsunder-søgelser med jævne mellemrum.Det kan være relevant at supplere en sådan afsavnsundersøgelse for personer i gruppen af økonomisk fat-tige med målinger af, hvordan billedet ser ud for hele befolkningen – eller måske mere relevant, for de per-soner, der har en indkomst omkring lavindkomstgrænsen. Det skal herunder sikres, at kontrolgruppen errepræsentativ i forhold til civilstand og alder mv.

174

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Som nævnt i kapitel 3 tager afsavnsmetoden udgangspunkt i individets eller familiens egen vurdering af, omman har råd til forskellige almene og nødvendige forbrugsgoder i dagligdagen. Hvad der er afsavn, indehol-der således både et element af noget subjektivt og noget relativt, idet indikatorerne på afsavn fastlægges iforhold til, hvad andre har råd til, eller hvad der generelt opfattes som alment eller basalt.At afsavn og økonomiske ressourcer ikke nødvendigvis er tæt forbundne viser sig ved, at oplevelsen af af-savn ikke alene er knyttet til personer, som oplever økonomisk fattigdom. Fx viser Danmarks Statistiks be-regninger på data fra EU’sStatistics on Income and Living Conditions(SILC), at 11.5 pct. af de personer, somindfanges af én af undersøgelsens 3 fattigdomsindikatorer, oplever materielle afsavn uden at ligge underlavindkomstgrænsen eller være ramt af lav arbejdsintensitet (Danmarks Statistik, 2012: 38).Afsavnsmetoden kan således have vanskeligt ved entydigt at definere en gruppe af fattige som følge af øko-nomi, men undersøgelser af afsavn kan fortsat med fordel anvendes til at belyse konsekvenserne af perso-ners og familiers økonomiske forhold.Når man ved hjælp af afsavnsundersøgelser skal måle, hvor mange af de økonomisk fattige der ikke har rådtil basale og almindelige fornødenheder, skal der blandt andet tages stilling til:•••••Hvilke – og hvor mange – afsavn er socialt uacceptable?Hvorledes kan man sammenligne afsavnsopgørelser over tid?Hvordan sammenlignes forskellige typer af afsavn?Hvordan sondres mellem afsavn som følge af økonomi og afsavn som følge af prioritering?Hvordan indfanges både børns og voksnes afsavn?

Fastsættelse af indikatorerAfsavnsmetoden indeholder, jf. kapitel 3, et relativt element, idet der skal tages stilling til, hvilke goder derkan betragtes som essentielle og nødvendige for at leve et acceptabelt liv i det samfund, man lever i.Indikatorerne kan fastlægges af eksperter eller politikere, men man kan også tage udgangspunkt i, hvad etrepræsentativt udsnit af befolkningen vurderer som nødvendigt for at kunne fungere og leve på normal visi samfundet – den såkaldte ”demokratiske metode” (Hansen, Hussain & Larsen, 2010: 12). Den demokratiskemetode kan umiddelbart gøre metoden mere legitim både politisk og i offentligheden.I de fleste målinger af afsavn tages udgangspunkt i indikatorer, som både dækker helt basale fornødenhederog mere brede mål for en relativt lav indkomst. Det kan fx være følgende hovedtyper af indikatorer (Kus m.fl., 2012):••••••Basale afsavnrelateret til afsavnet af tilstrækkelig mad, tøj, sko, én fritidsaktivitet, én ferie, et måltidmad med kød eller et vegetarisk alternativ og passende opvarmning af bolig.Forbrugsafsavnrelateret til at have en computer, en bil, en internetforbindelse, telefon m.v.Helbredsafsavnmålt ved personlig opfattelse af egen sundhed, oplevede helbredsmæssige restriktionerved udførelsen af daglige aktiviteter samt tilstedeværelsen af kroniske sygdomme.Nærmiljø(støj, luftforurening, skrald, kriminalitet, hærværk og fysisk miljø).Boligafsavn(mangel på bad, toilet, varmt vand, utæthed, fugt, træk).56Børneafsavnrelateret til oplevelser med og for børn (ferier, børnefødselsdage, gaver).57

56 Se fx Nolan & Whelan, 2012.57 Se fx Sørensen, 2010.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

175

Ved konstruktion af afsavnsindeks vil man således ofte tage udgangspunkt i indikatorer inden for disse ho-vedtyper. I en dansk kontekst, hvor basale behov som mad og tøj generelt er sikret, vil det typisk ikke væresærligt informativt at bruge disse spørgsmål i en måling.Antallet af afsavn for at være alvorligt ramtUd over at fastsætte de enkelte indikatorer vil der typisk også skulle træffes et valg om, hvor mange afsavnder skal opleves, før man er alvorligt afsavnsramt. Grænsen vil ofte have stor betydning for, hvor mangeborgere der kan siges at lide alvorlige afsavn. I EU’s SILC-opgørelse defineres alvorlige materielle afsavn som3 afsavn ud af 9. Hvis gruppen i stedet var afgrænset til personer, der oplever 4 afsavn, sådan som man gørdet i EU’s 2020-strategi, ville antallet af personer med alvorlige materielle afsavn blive halveret (DanmarksStatistik, 2012: 37).Som nævnt i kapitel 3 kritiseres det ofte, at fastlæggelsen af denne grænse sker arbitrært, men da udvalgetlægger op til, at afsavnsundersøgelsen benyttes til at karakterisere konsekvenserne af økonomisk fattig-dom og ikke til at afgrænse et antal af fattige eller socialt udsatte, er der ikke det samme behov for at fast-sætte en sådan grænse.Sammenligninger på tværs af tid og stedIndikatorerne i et afsavnsindeks vil skulle opdateres løbende, således at indikatorerne afspejler udviklingeni samfundet (Hansen & Hussain, 2010: 30), da opfattelsen af, hvad der er nødvendigt for at kunne leve ogfungere på normal vis i samfundet, ændrer sig, ligesom den reale købekraft typisk vil stige over tid. Endeligvil den teknologiske udvikling typisk medføre, at mange produkter bliver billigere at producere og dermedmere almindelige. I en rapport fra regeringen i Storbritannien anbefales det, at afsavnsindekset opdateresmed få års tidsinterval (Department for Work and Pension, 2003: 12). Alternativt kan der vælges indikatorer,som er robuste over tid (Willits, 2006: 38).Forskellige kulturelle grupper vil have forskellige opfattelser af, hvad der er nødvendigt for at opretholdeen acceptabel levevis. Således vil fx sammensætningen af husholdningsudgifterne eller typen af fritidsakti-viteter for den lavtlønnede, adskille sig systematisk fra det mønster man vil finde hos en højtlønnet (Bour-dieu, 1997: 24). Tilsvarende vil der være forskelle i forbrugssammensætningen for de enkelte aldersgrupper.For at give et retvisende billede af de oplevede afsavn i et land kan man derfor konstruere alders- og grup-pespecifikke afsavnsindeks. Dette reducerer dog samtidigt sammenligneligheden på tværs af grupperne.Alternativt kan man vælge at fastsætte afsavnsindekset via den demokratiske metode, hvor repræsentati-ve aldersmæssige, kønsmæssige og etniske udsnit af befolkningen vurderer, hvad der er nødvendigt for enbasal livsførelse.Er alle typer af afsavn lige alvorlige?Ikke alle økonomisk betingede afsavn har lige alvorlige konsekvenser. Det er fx mere alvorligt ikke at haveråd til bolig eller mad end ikke at have råd til telefon, tage på ferie eller eje en bil. Det kan derfor overvejes atdanne et vejet afsavnsindeks, hvor nogle goder tillægges større vægt end andre. Fordelen herved er på denene side, at det anerkendes, at nogle indikatorer har større betydning for den enkeltes levevis end andre.Dette øger undersøgelsens troværdighed og anvendelighed.SpørgeteknikForuden disse valg stilles der ved en afsavnsundersøgelse store krav til spørgeteknik og formulering afspørgsmålene, hvis man skal kunne skelne mellem afsavn, der skyldes, at man ikke har råd, og afsavn derskyldes selvvalgt økonomisk prioritering. Tilsvarende vil måling af nogle typer af afsavn være meget afhæn-gige af den subjektive opfattelse af afsavnets karakter. Fx vil der ligge en subjektiv overvejelse om ”passen-de opvarmning” bag et svar på spørgsmålet fra EU SILC-undersøgelsen ”om husstanden ikke har råd til atholde hele boligen passende opvarmet”.

176

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Måles afsavn på husstandsniveau, hvor én person svarer på vegne af hele husstanden, kan resultaterne ogsåvære påvirket af, hvem i husstanden der spørges. Således kan der i en børnefamilie være forskel på oplevel-sen af afsavn, alt efter om det er moderen, faderen eller husstandens børn, der svarer, og man bør derforvære opmærksom på, at subjektive forestillinger om afsavn også kan variere inden for den samme husstand.Samtidigt bør man være opmærksom på, at formuleringer af standardspørgsmål i afsavnsundersøgelsersom fx, hvorvidt en husstand af økonomiske årsager ikke har en vaskemaskine, bil eller et fjernsyn ikke sigernoget om kvaliteten af den vaskemaskine eller bil, som husstanden svarer, at de besidder. Et registreret fra-vær af et materielt afsavn kan således skyldes, at familien er i besiddelse af gamle og nedslidte udgaver, somkræver mange reparationer, men som familien ikke har råd til at skifte ud.Afsavn eller prioriteringDer kan forventes en sammenhæng mellem personers og familiers økonomiske situation og antallet af op-levede afsavn. Dog vil der som nævnt være tilfælde, hvor personer og familier med forholdsvis gode indkom-ster oplever afsavn på bestemte områder, og omvendt vil der også være personer og familier med relativtlave indkomster, der ikke oplever afsavn. Dette kan skyldes, at der altid vil være personer eller familier, somhar en livsførelse, der afviger fra den livsførelse, som det benyttede afsavnsindeks har defineret som almeneller nødvendig. Nogle familier kan fx have valgt ikke at have en bil, hvorved dette vil kunne registreres somet afsavn. Denne udfordring kan man søge at imødekomme ved i spørgsmålskonstruktionen at ekspliciteredet økonomiske fokus, fx således: ”Har du/din familie af økonomiske årsager undladt at […]?”I forhold til børnefamilier kan der derudover ligge en udfordring i at afdække, hvordan familien som helhedoplever afsavn som følge af den økonomiske situation. Forældre med få økonomiske ressourcer kan såledesvælge at prioritere familiens forbrug, så børnene oplever færrest mulige afsavn. Og omvendt kan forældremed høje indkomster prioritere forbruget på en måde, så børnene oplever flere afsavn, mens forældreneingen oplever.Varighed af afsavnDet kan overvejes, hvorvidt afsavn skal defineres ud fra en længere periode, eller om det alene er situationenpå opgørelsestidspunktet, der er relevant. Hvis man kun spørger, om en person eller familie oplever afsavnuden at tage højde for varigheden, kan antallet af personer med afsavn blive overvurderet. Der er fx forskelpå, om en person ikke har haft råd til at betale sine regninger i én måned eller i ét år. Derfor bør man over-veje, om spørgsmålsformuleringerne skal indeholde specifikation af varigheden på oplevelsen af afsavn.Spørgsmålskonstruktionen kunne indeholde en eksplicitering af det tidsmæssige perspektiv på følgendemåde: ”Har du/din familie af økonomiske årsager inden for den/det seneste måned/år undladt at […]?”.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

177

6.2.1 Principper for konstruktion af afsavnsindeksBaseret på ovenstående finder udvalget, at et afsavnsindeks skal kunne leve op til følgende kriterier:••••Indikatorerne skal være rimelige og dække over almindelige basale fornødenheder.Indikatorerne skal være klare og forståelige for den brede befolkning.Indikatorerne skal eksplicit afdække, om et oplevet afsavn skyldes økonomiske årsager.Varigheden af afsavnet skal afdækkes.

Afsavnsmetoden er blevet benyttet i en dansk kontekst i en række undersøgelser, se boks 6.4 og appendiks 6B.

Boks 6.4 Brug af afsavnsmetoden i danske undersøgelserAfsavnsmetoden er blevet benyttet i en dansk kontekst i forskellige undersøgelser. Det drejer sig blandtandet om:Materielle og sociale afsavn i befolkningen (Hansen, 1990)Undersøgelsen betragtede afsavn i 4 hovedgrupper: Daglige fornødenheder, boligaktiviteter, reprodukti-onsaktiviteter og sociale aktiviteter. Undersøgelsen viste, at for hver af hovedgrupperne (isoleret) havdemellem 20 pct. og 30 pct. af familierne i befolkningen mindst ét afsavn.Tredje levekårsundersøgelse (SFI, 2000)Undersøgelsen fandt en sammenhæng mellem at være i lavindkomstgruppen og at opleve materielle ogsociale afsavn. Undersøgelsen viser desuden, at dette i særlig høj grad gælder for enlige forsørgere.Københavner-undersøgelsen (Københavns Kommune, 2007/2008)Undersøgelsen viste, at 0,7 pct. af københavnerne ikke havde lav indkomst (budgetmetoden) men allige-vel oplevede afsavn, mens 1,9 pct. af personerne med lav indkomst ikke oplever afsavn. Undersøgelsenviste desuden, at personer med mere vedvarende lav indkomst oplevede en større grad af afsavn.Konsekvenser af de laveste ydelser – Forsørgelsesgrundlag og afsavn (Hansen & Hussain, 2009)Undersøgelsen viste, at en større andel af personerne på de laveste sociale ydelser føler afsavn end per-soner med andre former for forsørgelsesgrundlag.EU-SILC – materielt afsavnsindeksDanmark er forpligtet til at årligt at indsamle og afrapportere data om indkomstforhold og levevilkår heri landet. Indsamlingen af data om afsavn hos befolkningen indgår heri. Data fra Danmark og de øvrigemedlemslande i EU samles i undersøgelsenStatistics on Income and Living Conditions(SILC), hvis formåler at skabe en fælles ramme for systematisk udarbejdelse af statistikker om indkomstforhold og levevil-kår i EU.

178

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

6.2.2 Materielt afsavnsindeks – EU-SILCDer kan være en række fordele ved at benytte Danmarks Statistiks indsamlinger til EU-SILC som udgangs-punkt for en dansk undersøgelse af afsavn blandt danskere, som lever i økonomisk fattigdom, da datamate-rialet opdateres løbende.Indekset måler dog alene materielle afsavn og ikke sociale afsavn (se appendiks 6B). Indekset kan derfor ikkebenyttes til at afdække den multidimensionalitet, som kendetegner fattigdom. SILC-indekset bærer des-uden tydeligt præg af at være udviklet til sammenligning mellem landene i EU. Det vil derfor skulle vurderes,om indikatorerne er relevante i forhold til at måle afsavn i Danmark.Stikprøven er desuden ret lille58, hvorfor forskelle i data på aggregeret niveau er behæftet med en vis sta-tistisk usikkerhed. Derudover indgår alene personer fra private husstande i undersøgelsen, mens hjemløsesamt personer, der fx bor på døgninstitutioner, er i fængsel eller er langtidsindlagt på et hospital ikke indgår(Danmarks Statistik, 2012: 19).Endelig skal det bemærkes, at SILC-indekset ikke er et vejet indeks, hvorved alle indikatorerne tillægges densamme betydning.SILC-indekset er således i sin nuværende form ikke direkte anvendeligt med henblik på at måle afsavn i endansk kontekst. Der findes således ikke umiddelbart en eksisterende valid opgørelse af afsavn i Danmark,men metoden som sådan vil med fordel kunne benyttes, hvis der konstrueres et afsavnsindeks med spørgs-mål, som afspejler, hvad der i en dansk sammenhæng vil blive vurderet som nødvendigt for at have en rime-lig tilværelse. I forhold til SILC kunne man vælge at supplere afsavnsindekset med nogle centrale materielleindikatorer, som kan opfange de allermest alvorligt ramte. Afsavnsundersøgelsen kan fx indeholde spørgs-mål af nedenstående type, men den præcise udformning må ske på baggrund af nærmere tests.

Eksempler på afsavnsspørgsmål, der kan supplere eksisterende målingerHar du det sidste år haft behov for, men udelukkende af økonomiske årsager afstået fra• at købe receptpligtig medicin• at gå til tandlæge eller få nye briller• at have en husstandsforsikring• at have en internetforbindelse eller købe en computer?Har du det sidste år oplevet• at få lukket for el, vand og varme pga. manglende betaling• at være nødt til at låne penge af familie og bekendte for at kunne købe mad?Målingen kan eventuelt vægtes, idet fraværet af fx en internetforbindelse kan betragtes som mindre alvor-ligt end at måtte afstå fra at købe receptpligtig medicin.

58 Bruttostikprøven var på 12.000 personer og disses øvrige husstandsmedlemmer. Heraf var 1.514 omfattet af forskerbeskyt-telsesreglerne og kunne ikke kontaktes. Derudover indgik der i bruttostikprøven et antal personer, der var udtrukket til atdeltage året før, men som da havde sagt nej. Disse blev ikke kontaktet igen. Endelig indgik et mindre antal 14-15-årige, somheller ikke blev kontaktet. Alt i alt blev 7.731 personer kontaktet, og af disse blev der foretaget et godkendt interview med5.531 personer. Inkl. disses husstandsmedlemmer dækkede interviewet således 13.368 personer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

179

6.2.3 Konstruktion af socialt afsavnsindeksForuden at supplere SILC’s materielle afsavnsindeks kan man også vælge at konstruere et afsavnsindeksmed fokus på de sociale konsekvenser af at befinde sig i lavindkomstgruppen. I det følgende opstilles et budpå, hvilke spørgsmål og afsavn et socialt indeks kunne indeholde for voksne og børn.Et dansk socialt afsavnsindeks bør ligesom et materielt indeks afspejle handlinger og aktiviteter, som be-tragtes som almene, således at et ufrivilligt fravær af disse må betragtes som et afsavn. En af udfordringerneved afsavnsundersøgelser er dog som nævnt at vælge, hvilke goder og sociale aktiviteter der er almindeligei det danske samfund. Dette gælder særligt i forhold til børns afsavn, hvor det i reglen er voksne, som defi-nerer relevante afsavn og svarer på om afsavnet opleves af økonomiske årsager, mens det er børnene, sombesidder den reelle førstehåndsviden om, hvilke indikatorer der er relevante, og om afsavnet reelt opleves.Fordelen ved at opstille et afsavnsindeks med fokus på de ikke-materielle, sociale konsekvenser af at havefå økonomiske ressourcer er, at afsavnsindekset på den måde kan fungere som et supplement til det snævreøkonomiske fokus, som er resultatet af både medianindkomst- og budgetmetoden.De sociale konsekvenser af at have få økonomiske ressourcer kan være udelukkelse fra sociale fællesskaber.En udelukkelse, der igen kan gøre det sværere at træde ind i andre fællesskaber, fx på arbejdsmarkedet. Der-ved kan den økonomisk afledte sociale konsekvens gøre det sværere at forbedre sin økonomiske position.Problemer i forhold fx selvværd, ydre fremtoning, overvægt, sociale færdigheder og netværk – problemer deri et vist omfang kan skyldes økonomiske årsager – kan ligeledes gøre det vanskeligere at komme tilbage påarbejdsmarkedet. De sociale konsekvenser af få ressourcer kan på den måde være med til at fastholde og/eller forværre en i forvejen vanskelig økonomisk situation.Dette gælder også i forhold til børn. Sociale og kulturelle aktiviteter kan have betydning for børnenes iden-titet, selvforståelse og fællesskaber. Den blotte adgang til sociale goder kan således være vigtig i sig selv, dadet giver en fornemmelse af ”at være med”. Aktivitetens indhold behøver ikke altid være styrende, men kani sig selv være en adgangsbillet til gruppen (Sørensen, 2010: 29-30). Omvendt kan det at skulle afstå fra be-stemte alment accepterede sociale aktiviteter – fx sportsaktiviteter i fritiden, invitere venner hjem eller ensommerferie – betyde, at barnet føler sig eller er ekskluderet fra fællesskabet. Samtidigt kan et økonomiskeller socialt forårsaget afsavn i barneårene lede til forringede livsmuligheder senere hen, jf diskussionen iforrige kapitel.

6.2.4 Sociale afsavnsindikatorer for voksneEt afsavnsindeks for voksne kan fx opstilles med udgangspunkt i de ikke-materielle afsavnsindikatorer, somer benyttet i udgivelsen ”Materielle og sociale afsavn i befolkningen” (Hansen, 1990). Afsavnene fordeler sigi 2 overordnede dele: reproduktionsaktiviteter og sociale aktiviteter.Reproduktionsaktiviteter vedrører evnen til reproduktion af sig selv og sin familie. Dvs. evnen til at vedlige-holde sig selv som menneske fysisk, psykisk, arbejdsmæssigt og socialt (Hansen, 1990: 115-6). Følgende typeraf spørgsmål kan tjene som eksempel for endelig udvælgelse af sociale afsavnsindikatorer for voksne:

180

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Har du inden for det sidste år haft behov for men udelukkende af økonomiske årsager undladt• at gå til frisør• at gå på kursus (aftenskole)• at dyrke fritidsinteresser (medlem af idrætsklub/fitness mv.)• at tage på udflugt (weekend)• at holde ferie uden for hjemmet 1 uge årligt?Sociale aktiviteter kan afdækkes ved at spørge på følgende måde:Har du af udelukkende økonomiske årsager undladt• at Iinvitere gæster hjem inden for den sidste måned• at gå ud en aften alene eller med venner inden for den sidste måned• at gå i biografen inden for det sidste halve år• at besøge familie/venner, som bor mere end 20 km væk inden for det sidste år• at give gaver til fødselsdage eller i andre anledninger inden for det sidste år• at deltage i sammenkomster med andre (fx kolleger, venner forældre til børn fra skole/daginstitution)inden for det sidste år?

6.2.5 Afsavnsindikatorer for børnEt afsavnsindeks for børn kan fx opstilles med udgangspunkt i de afsavnsindikatorer, der er benyttet afUNICEF i publikationen ”Measuring child poverty” (2012). Hvorvidt børnene oplever afsavn kan afdækkes vedat spørge børnene selv eller ved at spørge forældrene. Afsavnsundersøgelser, hvor børnene spørges, har for-delen at bidrage med førstehåndsviden om børnenes egen opfattelse af oplevede afsavn, men er typisk ogsåomfangsrige både hvad angår tid (fx kræver barnets deltagelse i undersøgelsen forældrenes accept heraf)og økonomiske ressourcer. Det mest benyttede er derfor at spørge til forældrenes vurdering af, om husstan-dens indkomst betyder, at barnet/børnene udelukkende af økonomiske årsager må undvære en række fast-satte goder og aktiviteter. Endelig fastlæggelse af goder og aktiviteter, vil kræve et omhyggeligt udvælgel-sesarbejde, men følgende goder og aktiviteter baseret på UNICEF-publikationen kan tjene som inspiration:••••••••Legetøj og udstyr svarende til barnets alder (fx rulleskøjter, spillekonsol, cykel etc.).Deltagelse i fritidsaktiviteter, som koster penge (fx fodbold håndbold, svømning, musikundervisning,spejder, deltagelse i ungdomsorganisationer etc.).Oplevelser sammen med forældre (fx tivoli, biograftur mv.).Deltagelse i skoleudflugter- og aktiviteter.Mulighed for at have venner på besøg.Plads til at læse lektier.En internetforbindelse eller en computer.Afholdelse af mærkedage (fx fødselsdage, konfirmationer, religiøse højtider etc.).

Ved målinger af økonomisk betingede afsavn undersøges, hvor mange der rent faktisk har oplevet et giventafsavn. Den sociale belastning ved en dårlig økonomi indeholder imidlertid også den usikkerhed og bekym-ring, der kan påvirke dagligdagen – en usikkerhed, der i høj grad også opleves af børnene. Selvom børneneikke umiddelbart oplever mange materielle afsavn kan skænderier om økonomien, usikkerhed om regningerog bopæl være en indikator for selvoplevet fattigdom. En måling af afsavn vil dermed også med fordel kunnesuppleres med spørgsmål som fx:

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

181

•••

Er der ofte skænderier i familien om økonomi?Er der frygt for ikke at kunne betale regninger eller beholde bopæl?Er der ofte usikkerhed om, hvorvidt pengene vil slå til, når regningerne er betalt?

I implementeringen af afsavnsmetoden skal man være opmærksom på de udfordringer, som metoden, jf.den forudgående diskussion, rummer. Det gælder i forhold til vægtningen af de valgte afsavnsindikatorer ogfastlæggelsen af en eventuel grænse for at opleve alvorlige afsavn. Både vægtningen og fastsættelsen af engrænse vil let kunne få et vist præg af tilfældighed. Metoden skal derfor udvikles nærmere, og den endeligeudvælgelse af de enkelte indikatorer og vægtningen heraf bør efter udvalgets vurdering derfor ske ved for-udgående testning og analyse af sammenhængen mellem afsavn og den økonomiske situation.Derudover vil der i forhold til brug og gennemførelse af afsavnsundersøgelser være en vis metodisk udfor-dring pga. tidsforskydningen mellem surveyundersøgelser af afsavn og opgørelsen af økonomisk fattigdom.Opgørelsen af økonomisk fattigdom er, jf. kapitel 4, baseret på historiske indkomsttal, hvorfor sammensæt-ningen af gruppen kan have ændret sig fra de 3 indkomstår, der indgår i opgørelsen af økonomisk fattigdom,til det år, hvor man gennemfører surveyundersøgelsen. Således risikeres det, at surveyundersøgelsen af af-savn omfatter personer, som siden hen har bevæget sig ud fra gruppen af økonomisk fattige.Afslutningsvist skal det siges, at hvis det vælges at knytte afsavnsundersøgelser op på Danmarks Statistiksindsamlinger til SILC, skal man være opmærksom på, at stikprøven, der indsamles ikke alene omfatter perso-ner, som efter udvalgets definitioner er ramt af økonomisk fattigdom.

182

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 6A

Danske erfaringer med budgetmetodenAnvendelse af budgetmetoden i DanmarkI Danmark har der som anført ikke været fastsat eller opstillet et officielt minimumsbudget. Der er hellerikke foretaget mange opgørelser af antal fattige med afsæt i budgetmetoden.Det eneste kendte eksempel er Københavns Kommunes, der med Københavner-undersøgelserne i 2007/08,2010 og senest i 2012 har foretaget en fattigdomsopgørelse, som blandt andet tager afsæt i budgetmeto-den (Københavns Kommune, 2007/08, 2010 og 2012), jf. også kapitel 10. Københavns Kommune har fastsat”fattigdomsgrænsen” ud fra blandt andet CASA‘s discountbudget59og kortsigtet forbrug – og det er valgtat se bort fra udgifter til blandt andet ferie, leg og fritid. Udgifterne til transport, bolig, licens, forsikringer,kontingenter og daginstitution er medtaget som selvstændige faste udgifter i budgettet. Boligudgifternetager udgangspunkt boligforholdene i kommunen, og i at en enlig som minimum skal have 35 m2 og for hverekstra beboer tillægges 10 m2. Københavns Kommune har konstrueret 55 forskellige familietypebudgetter(familieforhold i 5 kategorier med 0-10 børn) med afsæt i Danmarks Statistiks definition af en C-familie. Fa-milietypebudgetterne forholder sig til, om voksne i familierne er tilknyttet arbejdsmarkedet eller ej, og hvormange børn og voksne der er i husholdningen. Disse 55 grænseværdier er sammenholdt med de enkelte fa-milietypers disponible indkomster, der dækker over det beløb, som familierne har til rådighed efter skatter,fradrag og diverse nettorenteudgifter. I beregningen af den disponible indkomst indgår alle indkomster,både løn- og overførselsindkomster, samt diverse offentlige ydelser som fx børnetilskud og boligstøtte.Københanvns Kommune har i 2010 opgjort fattigdomsgrænsen for en enlig uden børn til 9.732 kr. om måne-den efter skat, svarende til 116.782 kr. om året.Ifølge Københavns Kommune var der 59.084 fattige personer i kommunen i 2010. Det svarer til 14,6 pct. afkøbenhavnerne. I 2008 var der ifølge Københavns Kommune 70.867 fattige personer i kommunen, svarendetil 17,7 pct. af alle københavnere. Fra 2008 til 2010 er andelen af fattige i kommunen således faldet med lidtover 3 pct.-point.

59 CASA har udarbejdet en række forskellige budgetter, der hver især har deres fokus. Foruden de i kapitlet nævnte standard-og minimumsbudgetter, har CASA blandt andet udarbejdet et discountbudget – det budget som Københavns kommunetager afsæt i – et økologisk budget, et kortsigtsbudget og et pensionistbudget, (jf. Hansen & Hansen, 2004).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

183

Boks A1 Sammenligning af Københavns Kommunes budgetgrænse og minimumsbud-getgrænserne i 2010Københavns Kommunes seneste opgørelse af fattige personer i kommunen fra 2012 er baseret på 2010-tal(Københavns Kommune, 2012). Kommunen har angivet budgetgrænser for en række udvalgte familiety-per. Sammenholdt med grænseværdierne for de forskellige familietyper opstillet i dette notat, afvigerkommunens budgetgrænser fra budgetgrænserne i dette notat jf. nedenstående tabel. Det afspejler an-vendelseskompleksiteten i metoden, idet forskellige tilgange til samme måling kan give vidt forskelligeopgørelser.Familietype”Ekspertudvalg-eksempler”Københavns Kommune1)Enlig, 0 børn98.049102.319/116.7824.270/18.733Enlig, 1 barn136.624116.700/131.16319.924/5.461Par, 0 børn164.734132.878/161.80431.856/2.930Par, 2 børn216.256161.327/190.25354.929/26.003

Forskel

Noter: 1) For person, som ikke er i arbejde/for person, som er i arbejde.

Afvigelserne afhænger både af, om der sammenlignes med Københavns Kommunes budgetgrænser forpersoner i arbejde eller for personer uden arbejde, og af hvilken familietype, der sammenlignes med.Kommunens budgetgrænser for enlige uden børn er højere end budgetgrænserne i dette notat. Til gen-gæld er kommunens budgetgrænser for de andre 3 familietyper lavere end ved minimumsbudgetgræn-serne, uanset om der sammenlignes med personer i arbejde eller personer uden arbejde.De 2 opgørelser er baseret på en række forskellige grundforudsætninger. For det første baserer Køben-havns Kommune sig på en modificering af discountbudgettet på kortere sigt som opstillet af CASA, mensdenne rapport tager afsæt i CASA’s minimumsbudgetter. Københavns Kommune har blandt andet modifi-ceret budgetterne ved at udelade udgiftsposter til leg og fritid, ferie og transport, dog for at genberegneen transportudgift selv. Dette er ikke tilfældet i de 4 familietyper, som opstilles i kapitlet, hvor udgifter tilferie ikke indgår, men udgifter til transport og fritid gør. De 2 budgetter er nuanceforskellige, men tilgan-gen til konstruktionen af dem er forskellige. Mens discountbudgettet er modificeret med overordnedeovervejelser om fravalg af enkelte overordnede forbrugsposter, er der ved udfærdigelsen af minimums-budgetterne taget stilling til hver enkelt forbrugskomponent under budgetposterne og dermed har mankunnet foretage en mere nøjagtig gennemgang af underkomponenternes berettigelse i budgettet medhensyn til relevans.For det andet er transportudgifterne i kommunens budgetter begrænsede til at udgøre omtrent det halveaf transportudgifterne i minimumsbudgetterne. Transportudgifterne i kommunens budgetter er fastsatsom udgiften til et månedskort til kommunens zoner 1 og 2.Derudover er boligposterne i de 2 opgørelser konstrueret forskelligt ligesom omfanget af og fremskriv-ningen af de forskellige forbrugsposter er det. Mens forbrugsposterne i udvalgets rapport fx er fremskre-vet med lønudviklingen på DA’s område, er forbrugsposterne i Københavns Kommunes opgørelser frem-skrevet med udgangspunkt i det harmoniserede forbrugerprisindeks.Ovenstående sammenligning af budgetgrænser fra henholdsvis Københavns Kommune og budgetgræn-serne i denne rapport afspejler anvendelseskompleksiteten i metoden, idet forskellige tilgange til sammemåling kan give forskellige opgørelser.

184

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Et andet eksempel på anvendelse af budgetmetodetilgangen stammer fra Rockwool Fonden. Rockwool Fon-dens Forskningsenhed belyste i en rapport fra 2012 (Rockwool Fonden, 2012) starthjælpens betydning forflygtninges levevilkår og beskæftigelse. I rapporten præsenterer forskningsenheden en række beregningeraf rådighedsbeløb, som forskellige flygtningefamilier har, når skat og husleje er betalt. Rådighedsbeløbenesammenlignes herefter med 3 forskellige budgetter (standardbudget, minimumsbudget og minimumsbud-get-kortsigt), der alle tager udgangspunkt i en variant af Forbrugerinformationens husholdningsbudget fra2001, der svarer til en opdateret version af Forbrugerstyrelsens familiebudget fra 1993. Konklusionen påRockwool Fondens rapport er, at starthjælpsflygtninges levevilkår er præget af fattigdom forstået på denmåde, at disse personers rådighedsbeløb i vid udstrækning ikke dækker forbrugsudgifterne forbundet medde 3 budgetter.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

185

Appendiks 6B

Danske erfaringer med afsavnsmetodenAfsavnsmetoden er blevet benyttet i en dansk kontekst i forskellige undersøgelser.Materielle og sociale afsavn i befolkningen (Hansen, 1990)Undersøgelsen blev gennemført af SFI og belyste den økonomiske situation og afsavn blandt familier i be-folkningen. Metodisk var undersøgelsen baseret på en spørgeskemaundersøgelse og registerdata. Undersø-gelsen indeholdt 21 forskellige materielle goder og sociale aktiviteter for personer og familier og 6 aktivite-ter og handlinger relateret til børn. De 21 afsavn var opdelt i 4 forskellige hovedtyper, se tabel B1.

Tabel B1 Anvendte afsavnsindikatorer i undersøgelsen ”Materielle og sociale afsavn ibefolkningen”1. Daglige fornødenheder2. Boligaktiviteter3. Reproduktionsaktiviteter4. Sociale aktiviteterIndkøbe dagligvarer, købe fodtøj, købe nødvendig medicin,betale husleje til tiden, betale regninger til tidenVarme boligen op, foretage reparationer, foretage reparati-oner af udstyr i hjemmet, erstatte udstyr i hjemmetGå til frisør, gå til tandlæge, gå på kursus, dyrke fritidsinte-resser, tage på udflugt, holde ferie uden for hjemmetInvitere gæster hjem, gå ud en aften, gå i biografen, besø-ge venner/familie, deltage i sammenkomster, give gaver tilfødselsdage

Kilde: Hansen, 1990: 117.

Fastlæggelsen af de valgte afsavnsindikatorer skete på baggrund af eksisterende undersøgelser (se CASA,2009: 14). Tal fra undersøgelsen viser, at 20 pct. af alle familier i befolkningen har mindst 1 afsavn i hoved-gruppe 1, 20 pct. havde mindst 1 afsavn i hovedgruppe 2, 28 pct. havde mindst 1 afsavn i hovedgruppe 3 og 25pct. havde mindst 1 afsavn i hovedgruppe 4 (Hansen & Hansen, 2004: 40).Tredje levekårsundersøgelse (SFI, 2000)SFI gennemførte den første danske levekårsundersøgelse i 1976, og siden er der blevet gennemført leve-kårsundersøgelser i 1986 og 2000.Undersøgelsen fra 2000 indeholdt for første gang spørgsmål om afsavn. De valgte afsavnsindikatorer svarerstort set til de afsavnsindikatorer, der blev i benyttet i undersøgelsen ”Materielle og sociale afsavn i befolk-ningen”. Levekårsundersøgelsen indeholdt dog kun 14 indikatorer, og spørgsmålene er ikke helt identiske.Den demokratiske metode blev ikke anvendt til udvælgelse af afsavnsindikatorer.I opsamlingen på levekårsundersøgelsen fra 2004 (Elm Larsen, 2004) samledes de 14 afsavnsindikatorer fraundersøgelsen i et indeks bestående af 9 indikatorer.Ifølge undersøgelsen var der i 2000 8 pct. af den danske befolkning mellem 20-93 år, som både havde relativtlave indkomster (og derved var i lavindkomstgruppen) og led afsavn (Elm Larsen, 2004: 11). Et hovedresultat186

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

derudover var, at der var ”en klar entydig sammenhæng mellem relativ økonomisk fattigdom og omfangetaf afsavn” (ibid.: 227).Københavner-undersøgelsen (Københavns Kommune, 2007/2008)Socialudvalget i Københavns Kommune besluttede i 2006, at der skulle foretages en undersøgelse af leve-vilkår og fattigdom i København. Undersøgelsens fattigdomsgrænse blev baseret på budgetmetoden, mendet blev også afdækket, hvilke konkrete afsavn befolkningen i København oplevede af økonomiske grunde.Motivationen for at benytte afsavnsmetoden var, at den kan vise, om der findes personer, som ikke er fattigeifølge budgetmetoden, men som alligevel oplever store afsavn og derfor reelt kan betragtes som fattige. Un-dersøgelsen viste her, at 0,7 pct. (ca. 3.000 personer) af den københavnske befolkning ligger over fattigdoms-grænsen, men angiver at de har afsavn på mindst 13 af 22 afsavnsindikatorer. Omvendt viste undersøgelsenogså, at 1,9 pct. (ca. 7.000 personer) af københavnerne ligger under fattigdomsgrænsen, men angiver at deikke lider afsavn (København Kommune, 2007: 40).I undersøgelsen blev de adspurgte bedt om at vurdere, hvilke af 22 udvalgte materielle goder og sociale ak-tiviteter, som anses for nødvendige, og som alle borgere bør have råd til. Derpå blev der spurgt til, hvilke afde 22 goder de af økonomiske årsager har måttet fravælge (ibid.: 39).Konsekvenser af de laveste ydelser – Forsørgelsesgrundlag og afsavn (Hansen & Hussain, 2009)Rapporten er en del af forskningsprojektet ”Konsekvenser af at have de laveste sociale ydelser som forsør-gelsesgrundlag”, som blev iværksat i et samarbejde mellem Rådet for Socialt Udsatte og en forskergruppeunder Sociologisk Institut ved Københavns Universitet, bestående af forskere fra CASA, Økonomisk Institutved Københavns Universitet, Aalborg Universitet, Roskilde Universitet og Sociologisk Institut.Rapporten er baseret på en spørgeskemaundersøgelse, som omfattede personer mellem 20-59 år – og deresfamiliemedlemmer – med forskelligt forsørgelsesgrundlag: Beskæftigede, arbejdsløse, almindelige kontant-hjælpsmodtagere samt modtagere af de laveste sociale ydelser (starthjælp, introduktionsydelse og nedsatkontanthjælp). Formålet var at afdække, om personer med de laveste ydelser i højere grad oplever afsavnend grupper med et andet forsørgelsesgrundlag.I undersøgelsen blev der spurgt til, om personerne føler afsavn af 19 forskellige aktiviteter, indkøb og hand-linger. Valget af indikatorer er primært baseret på Københavner-undersøgelsens 22 indikatorer dog med fåmodifikationer. Derudover er der tilføjet 6 indikatorer om aktiviteter og handlinger i forhold til børn.Undersøgelsen viste, at der blandt personer på de laveste sociale ydelser var en større andel end blandt per-soner med et andet forsørgelsesgrundlag, som har undladt de forskellige aktiviteter, indkøb og handlinger(Hansen & Hussain, 2009: 8).EU-SILC – materielt afsavnsindeksDanmark er gennem EU forpligtet til årligt at indsamle og afrapportere data om indkomstforhold og levevil-kår. Indsamlingen af data om afsavn hos befolkningen indgår heri.Data samles i undersøgelsenStatistics on Income and Living Conditions(SILC), hvis formål er at skabe enfælles ramme for systematisk udarbejdelse af statistikker om indkomstforhold og levevilkår i EU. Dataind-samlingen varetages herhjemme af Danmarks Statistik, som herigennem er de eneste, der foretager løbendedataindsamling om afsavn i Danmark.I september 2012 udgav Danmarks Statistik publikationen ”Levevilkår”, hvor der refereres til SILC, som opgørrisiko for fattigdom og social eksklusion via 3 centrale og komplementerende mål:

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

187

•••

Risiko for fattigdom:Situationen, hvor en husstands disponible indkomst er under 60 pct. af medianind-komsten.Lav arbejdsintensitet:Situationen, hvor voksne i husstanden arbejder mindre end 25 pct. af det, de villearbejde, hvis de havde et almindeligt fuldtidsjob.Alvorlige materielle afsavn:Situationen for personer, som oplever, at de ikke har råd til de goder, deranses som rimelige for at leve et normalt liv. I undersøgelsen er der fastsat følgende 9 indikatorer:1. Har husstanden været bagud med betalingen af husleje, regninger for el, varme eller renter og afdragpå lån mv.?2. Har husstanden ikke haft råd til at holde én uges ferie borte fra hjemmet om året?3. Har husstanden ikke råd til at spise et måltid mad med kød, kylling, fisk eller en tilsvarende vegetar-ret hver anden dag?4. Kan husstanden ikke dække en uforudset udgift på 8.500 kroner uden at skulle låne?5. Har husstanden af økonomiske årsager ingen telefon?6. Har husstanden af økonomiske årsager intet farve-tv?7. Har husstanden af økonomiske årsager ingen vaskemaskine?8. Har husstanden af økonomiske årsager ingen bil?9. Har husstanden ikke råd til at holde hele boligen passende opvarmet?

Alvorligt materielt afsavn er defineret som 3 ud af de 9 mulige afsavn. Når Danmarks Statistik foretagerundersøgelsen, spørges der alene til 8 af de 9 indikatorer, idet spørgsmålet om, hvorvidt husstanden af øko-nomiske årsager ikke har telefon udgår. Baggrunden herfor er, at undersøgelsen foregår telefonisk. Børn,uddannelsessøgende under 25 år og personer på 60 år og derover indgår ikke i undersøgelsen.Med udgangspunkt i interviewundersøgelsen har Danmarks Statistik beregnet, at ca. 275.200 perso-ner i 2010 boede i husstande, hvor de i et eller andet omfang havde alvorlige materielle afsavn. Ca.78.000 personer var samme år omfattet af hver af de 3 indikatorer (se Danmarks Statistik, 2012: 36-39).

188

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

7Risikofaktorerfor fattigdom

7.1 IndledningØkonomiske afgrænsninger og afsavnsvurderinger giver et billede af omfanget af fattigdom og levevilkårenefor den enkelte, men belyser ikke udviklingen i den enkeltes livssituation og den enkeltes muligheder for atpåvirke denne. Ekspertudvalget anbefaler derfor, at en økonomisk fattigdomsgrænse suppleres med et sætindikatorer, der kan belyse social eksklusion og de risikofaktorer, der heri kan ligge for at havne i fattigdom.I dette kapitel belyses forskellige faktorer for social eksklusion med udgangspunkt i forskningen på området.På baggrund heraf peges på en række indikatorer, der belyser risikofaktorer for økonomisk fattigdom. Indika-torerne skal ikke ses som en alternativ måde til at opgøre fattigdom, men som et supplement til en økonomiskgrænse. Indikatorerne skal således afspejle de sociale forhold, der kan medvirke til at øge risikoen for økono-misk fattigdom, er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situation eller forstærker effekten heraf.Der er i udvælgelsen af indikatorer fokuseret på en inddeling af risikofaktorer for fattigdom i forhold til 3aldersgrupper, der strækker sig fra barndommen til afslutningen af den erhvervsaktive alder: børn (0-17 år),unge (18-29 år) og voksne (30-64 år). Bag valget af disse 3 aldersgrupper ligger et livscyklusperspektiv, og enantagelse om, at mennesker som udgangspunkt ikke altid har lige muligheder for at skabe det liv, de ønsker.Hvert individ kan udsættes for en række risikofaktorer for fattigdom allerede i barndommen, fx børn, dervokser op i ressourcesvage hjem, og de kan påvirke dem gennem hele tilværelsen, ligeså vel som risikofakto-rerne kan forekomme senere i livet.

7.2 Social eksklusionUdgangspunktet for udvalgets forståelse af fattigdom er, jf. kapitel 2, at det drejer sig om mangel på ressour-cer, herunder særligt økonomiske ressourcer. Udviklingen af det danske skattefinansierede velfærdssystem ogomfordelingen af ressourcerne i samfundet har sikret alle borgere en universel rettighed i forhold til velfærds-service i form af fx adgang til uddannelse, lægehjælp mv. De universelle rettigheder er kendetegnet ved at væreuafhængige af indkomst og har til formål at give alle borgere lige muligheder uanset baggrund og opvækst.Samtidig har det sociale sikkerhedsnet til formål at sikre et forsørgelsesgrundlag for alle, der af den ene eller an-den grund ikke er selvforsørgende. Kommunerne har pligt at tilbyde borgere, der kommer ud for en social begi-venhed, den rette hjælp, støtte og vejleding, samt at velfærdsydelser som kontanthjælp sikrer et vist leveniveaui en udsat periode, hvor selvforsørgelse ikke er mulig. I en international sammenhæng er det danske samfundkarakteriseret ved en relativt stor økonomisk lighed, hvilket blandt andet skyldes både relativt lige muligheder iforhold til uddannelse og arbejdsmarked, og omfordeling via det sociale system og skattesystemet.Alligevel er der en gruppe borgere, som på trods af den lige adgang til en lang række fundamentale vel-færdsydelser og tilbud, er socialt ekskluderede fra samfundet, og som er i risiko for eller lever i økonomiskfattigdom. Faktorer som sociale problemer og negativ social arv, herunder den sociale og kulturelle kapitali familien, spiller generelt en stor rolle for marginalisering og social eksklusion. Det gælder fx i forhold tilunges uddannelsesvalg, hvor familiens kulturelle og til dels sociale kapital spiller en større rolle end denøkonomiske kapital (Jæger & Holm, 2004). Det bemærkes dog, at undersøgelsen af Jæger og Holm tager ud-gangspunkt i den generelle befolkning og ikke kun i fattigdomsgruppen, hvorved Jæger og Holm ikke kansige noget præcist om hvordan den specifikke kulturelle og sociale kapital inden for denne gruppe påvirkerden økonomiske kapital.Årsagerne til hjemløshed i Danmark skal i højere grad end i andre lande findes i forhold som psykiske lidel-ser, misbrug eller begge dele. Det gælder fx i forhold til USA, hvor hjemløshed oftere skyldes økonomiskeproblemer og ikke i samme grad de mere komplekse psykosociale problemer, som kendetegner gruppen iDanmark (Benjaminsen m.fl., 2013: 24).EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

191

I en dansk kontekst er det derfor særligt relevant at inddrage sociale eksklusionsfaktorer som risikofaktorerfor økonomisk fattigdom til at supplere analyser af udviklingen i fattigdom.Sociale problemer er imidlertid ofte komplekse, flerfacetterede og sammenhængende. Social eksklusionsker ofte i en proces, hvor mennesker rammes af en kombination af flere problemer. Det kan fx være mang-lende beskæftigelse, lavt uddannelsesniveau, lavt indkomstniveau og forhold som en ustabil boligsituation,helbredsproblemer eller social sårbarhed som en psykisk lidelse eller misbrugsproblemer. Et socialt pro-blem eller et behov for tilbud i en kort periode behøver imidlertid ikke at føre til social eksklusion og øko-nomisk fattigdom. Sandsynligheden for at risikofaktorerne fører til økonomisk fattigdom afhænger blandtandet af problemets intensitet, varighed og kompleksitet.Individer, der er økonomisk fattige, kan fx have et velfungerende socialt netværk, ligesom individer, der ikkeer økonomisk fattige, stadig kan opleve social isolation og mangel på social deltagelse. Det er efter udval-gets opfattelse væsentligt, at man ikke italesætter alle sociale problemer som fattigdomsproblemer. Det atfå stillet en psykiatrisk diagnose eller få behandling for et misbrug betyder ikke nødvendigvis, at man ikkekan varetage et arbejde eller gennemføre en uddannelse. Man kan således godt have et eller flere socialeproblemer uden nødvendigvis at tilhøre gruppen af økonomisk fattige. Samtidig har nogle af de mest socialtudsatte borgere, der ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet, ofte en overførselsindkomst – fx førtidspen-sion – der ligger over den økonomiske fattigdomsgrænse, som ekspertudvalget har foreslået.Selvom økonomiske ressourcer er væsentlige, handler social eksklusion således også om andet end øko-nomi. Det handler fx om sundhed, socialt netværk og almen deltagelse i samfundslivet, og sammenhæn-gen mellem økonomisk fattigdom og social eksklusion er derved meget kompleks og kan gå begge veje. Ennærmere afklaring af kausaliteten forudsætter et større analysearbejde, som ekspertudvalget inden for dengivne tidsramme ikke har haft mulighed for at udføre.Udvalget har i stedet valgt at pege på nogle mulige indikatorer, der belyser risikofaktorer for fattigdom, somer udvalgt blandt andet på baggrund af resultater fra forskningen om social eksklusion. I de næste afsnitfølger først en kort gennemgang af et litteraturstudie og metodestudie ”Indikatorer for social eksklusion”(Benjaminsen m.fl., 2013), som SFI har udarbejdet for ekspertudvalget, og derefter følger konkrete forslagtil indikatorer, der belyser risikofaktorer for fattigdom og en gennemgang af disse i forhold til gruppen iøkonomisk fattigdom.

7.3 Sammenhængen mellem sociale eksklusionsfaktorer ogøkonomisk fattigdomSFI har for ekspertudvalget gennemgået både den nationale og internationale forskningsmæssige viden omsocial eksklusion og sammenhænge mellem forskellige eksklusionsfaktorer (Benjaminsen m.fl., 2013).Forskningen peger på 4 centrale eksklusionsfaktorer:1)2)3)4)Eksklusion fra arbejdsmarkedetUddannelsesmæssig eksklusionBoligmæssig eksklusionEksklusion relateret til sundhed, psykosocial sårbarhed og misbrug.

Uddrag af SFI‘s resultater gennemgås kort nedenfor. I det omfang det belyses i litteraturen, beskrives sam-menhænge mellem eksklusionsfaktorer og økonomisk fattigdom eller materielle afsavn. Det bemærkes, atoperationaliseringen af økonomisk fattigdom i litteraturstudiet ikke er identisk med den operationalise-

192

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

ring, som ekspertudvalget anbefaler, ligesom der kan være variationer på tværs af forskellige studier. SFI‘slitteraturstudie skal således primært illustrere, at forskningen peger på en sammenhæng og derved en øgetrisiko for økonomisk fattigdom inden for de 4 eksklusionsfaktorer. Ud over de 4 ovennævnte faktorer ses derkort på gruppen af socialt udsatte børn.

7.3.1 Eksklusion fra arbejdsmarkedetI Danmark er gruppen af fuldt beskæftigede, efterlønsmodtagere samt folkepensionister underrepræsente-rede i lavindkomstgruppen, hvorimod fuldt ledige mv., selvstændige og deltidsbeskæftigede er overrepræ-senterede, jf. kapitel 4.Mange mennesker oplever at være ledige eller på en anden måde være uden for arbejdsmarkedet i perioderaf deres liv, uden at dette får en væsentlig længerevarende betydning for deres livssituation. Ledighed ersåledes ikke i sig selv en ekskluderende faktor. Ofte er det kombinationen af en svag tilknytning til arbejds-markedet og andre sociale eksklusionsfaktorer, der får betydning for, om personer befinder sig i længere tidi lavindkomstgruppen.En international undersøgelse af de dynamiske sammenhænge mellem arbejdsløshed, økonomisk fattigdomog social eksklusion fra 2003 (Gallie m.fl., 2003) viser, at der fra land til land er en betydelig forskel på, hvor-vidt en overgang fra beskæftigelse til arbejdsløshed øger risikoen for indkomstfattigdom eller ej. Danmarker det eneste land i undersøgelsen (der ikke inkluderede Norge og Sverige), hvor overgangen fra beskæfti-gelse til arbejdsløshed ikke medfører en stigning i risikoen for at være indkomstfattig, når der kontrolleresfor en række øvrige individuelle karakteristika som fx uddannelse. I undersøgelsen relateres dette til dendanske velfærdsmodel og navnlig den relativt høje arbejdsløshedsunderstøttelse i Danmark sammenlignetmed de øvrige lande. Gallie m.fl. finder desuden i samme undersøgelse, at resultater for Danmark viser, atøkonomisk fattigdom, halverer chancen for at komme ud af arbejdsløshed og komme i beskæftigelse, vel atmærke når der kontrolleres for en række af potentielle selektionsfaktorer (Benjaminsen m.fl., 2013: 14).Det er særligt relevant at se på varigheden af ledighedsperioden, idet den har betydning for graden af eks-klusion fra arbejdsmarkedet. Jo længere tid man er væk fra arbejdsmarkedet, jo sværere er det at få fodfæ-ste igen. Samtidig gælder, at jo længere væk fra arbejdsmarkedet man er, fordi man fx er ikke-arbejdsmar-kedsparat, jo sværere er det at komme ind igen. Ud over langtidsledige er der også andre personer, som haren endnu svagere tilknytning til arbejdsmarkedet. Disse personer kan blandt andet opgøres ved den såkald-te socialgruppe. Socialgruppen består af personer, der har modtaget kontanthjælp, introduktionsydelse,starthjælp, sygedagpenge, har været i revalidering, i aktivering eller på uddannelsesorlov i mindst 80 pct. aftiden de seneste 3 år. Selvom mange personer hænger fast i socialgruppen, er der hele tiden nogle personer,som forlader gruppen. Blandt de personer, som var i socialgruppen i 1. kvt. 2011, havde ca. 23 procent forladtgruppen i 1. kvt. 2012. Til sammenligning er hver tredje nyledig i beskæftigelse efter 3 måneder.

7.3.2 Uddannelsesmæssig eksklusionFor at kunne klare hverdagen og begå sig i det danske samfund er det nødvendigt at besidde visse uddan-nelsesmæssige kompetencer, der som minimum omfatter at kunne læse eller regne. Samtidig er uddannelseofte adgangsgivende i forhold til arbejdsmarkedet.Litteraturen om uddannelseschancer viser en sammenhæng mellem manglende uddannelse og både risiko-en for arbejdsløshed, tilknytning til arbejdsmarkedet og lavindkomst (se fx Arbejderbevægelsens Erhvervs-råd, 2007, Det Økonomiske Råd, 2006). Når der kontrolleres for en række øvrige faktorer, herunder nuværendearbejdsmarkedstilknytning, reducerer en erhvervskompetencegivende uddannelse – både i form af en er-hvervsfaglig uddannelse eller en videregående uddannelse – risikoen for lavindkomst væsentligt.Selvom litteraturen på den ene side har påvist en øget risiko for lavindkomst i forhold til uddannelse og ar-bejdsløshed, er lav grad af uddannelse dog på den anden side ikke ensbetydende med en dårlig livssituationEN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

193

eller afgørende for om man befinde sig i lavindkomstgruppen. Hovedparten af gruppen af ufaglærte er fxikke i lavindkomstgruppen. Der er altså ikke tale om en kausalitet mellem uddannelse og lavindkomst, menderimod om en potentiel øget risikofaktor for fattigdom ved manglende uddannelse.Mulighederne for at gennemføre en uddannelse, som forbedrer mulighederne for adgang til arbejdsmar-kedet og dermed indkomstmulighederne, bestemmes i et komplekst samspil mellem en række faktorer. Lit-teraturen på området viser her, at social baggrund har en betydning for uddannelsesniveau. Således er detnavnlig den sociale og kulturelle kapital i hjemmet, der er udslagsgivende, mens de økonomiske forskelle eraf begrænset betydning for børnenes uddannelseschancer i den brede befolkning. Kulturel kapital er ifølgeen undersøgelse af Jæger og Holm (2004) den vigtigste faktor for, om børnene opnår en akademisk uddan-nelse. Forældrenes kulturelle kapital øger også chancen for, at børnene får en ungdomsuddannelse efterfolkeskolen. I forhold til at opnå en erhvervsfaglig uddannelse, spiller fædrenes sociale kapital en afgørenderolle. Jæger og Holm (2004) peger her på, at det fx kan være et udtryk for betydningen af sociale forbindelsermed henblik på til at finde en læreplads.Ifølge samme studie indikerer resultaterne generelt, at den universelle velfærdsmodel i Danmark spiller envæsentlig rolle i forhold til at udligne de økonomiske uligheders betydning for unges uddannelseschancer.Jæger og Holm påpeger her, at undersøgelser fra andre lande viser en betydelig direkte effekt af forældre-indkomst på unges uddannelse (se fx Gregg & Machin, 2000 og Clark-Kauffman m.fl., 2003). Forfatterne kon-kluderer, at ”[…] de ressourceformer i opvækstmiljøet, som fremmer eller hæmmer personers uddannelses-chancer i en universel velfærdsstat som den danske, mestendels ikke længere er økonomiske. Derimod er de’bløde’ forhold i barndomshjemmet: uddannelsesnormer og ’knowhow’, dannelsesmæssig bagage, familie-type og sociale kontakter – til forskel fra i mange andre lande – langt de mest betydningsfulde faktorer […]”(gengivet i Benjaminsen m.fl., 2013: 18).Igen bemærkes det dog, at de ovennævnte analyser er baseret på det brede repræsentative udsnit af befolk-ningen. Der kan således være undergrupper, hvor mere specifikke forhold indvirker på uddannelseschan-cerne og på de videre erhvervschancer, herunder risikoen for fattigdom. Når det gælder øvrige forhold, derindgår i analysen, finder Jæger og Holm, at familiesituationen er af særlig betydning for enlige mødre. Der ersåledes en negativ effekt blandt enlige mødre på børnenes sandsynlighed for at opnå en lang videregåendeuddannelse (Benjaminsen m.fl., 2013: 19).

7.3.3 Boligmæssig eksklusion – hjemløshed og usikker boligsituationHjemløshed og usikker boligsituation kan vise sig på mange måder – det kan være lejere, der udsættes fralejlighed, personer, der i en periode bor hos venner og bekendte, hjemløse, der midlertidigt opholder sig påforsorgshjem eller herberger, eller hjemløse, der overnatter på gaden.En usikker boligsituation karakteriseret ved udsættelse fra boligen hænger sammen med en række andrefaktorer som lav indkomst, arbejdsløshed og psykisk sygdom. En undersøgelse viser, at lejere, som udsættesfra deres bolig, har en markant lavere disponibel indkomst end lejere generelt og har ofte oplevet lav ind-komst igennem en længere periode (Benjaminsen m.fl., 2013: 22).Udsættelse af bolig angives i SFI‘s seneste kortlægning af hjemløshed fra 2011 desuden at være årsag tilhjemløshed for en femtedel af alle hjemløse i undersøgelsen. Hjemløshed er således også forbundet med enrække andre eksklusionsfaktorer som fx manglende arbejdsmarkedstilknytning, lav uddannelse og psykoso-ciale sårbarheder, herunder navnlig psykisk sygdom og misbrug (Benjaminsen m.fl., 2013: 23).Der er en tendens til, at hjemløsheden i lande med en høj forekomst af fattigdom og social ulighed i højeregrad er knyttet til netop økonomisk vanskelige forhold, mens hjemløsheden i lande med en lavere grad affattigdom og social ulighed i højere grad er koncentreret blandt grupper med komplekse problemer sompsykisk sygdom og misbrug (Benjaminsen m.fl., 2013: 23).194

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

SFI‘s nationale kortlægning af hjemløshed fra 2011 viser, at en meget høj andel (ca. 80 pct.) af de hjemløse iDanmark enten har psykisk sygdom, misbrugsproblemer eller begge dele. 70 pct. af de hjemløse i Danmarkhar således misbrugsproblemer, 44 pct. angives at have en eller anden form for psykisk sygdom, og 29 pct.angives at være psykisk syge misbrugere. Kun en lille andel af de hjemløse i Danmark, ca.4 pct., har en løn-indkomst, godt 4 pct. modtager arbejdsløshedsdagpenge, 19 pct. modtager førtidspension, mens 66 pct. erkontanthjælpsmodtagere. Kun 4 pct. af de hjemløse angiver, at de ikke har nogen form for formel indkomst.Sammenlignet med den første kortlægning af hjemløshed i 2007 er andelen blandt de hjemløse med en løn-indkomst faldet fra 9 pct. til 4 pct. Faldet kan afspejle, at den økonomiske krise særligt rammer de mest ud-satte grupper, der i forvejen har den svageste tilknytning til arbejdsmarkedet. Tallene afspejler, at de flestehjemløse befinder sig langt fra arbejdsmarkedet, hvilket også hænger sammen med den høje forekomst afpsykosociale problemer i gruppen (Benjaminsen m.fl., 2013).Ses der på beboere på forsorgshjem og krisecentre, var der i 20116.300personer, som i kortere eller længere tidtog ophold på et eller flere af landets 66 botilbud efter lov om social service (serviceloven) § 110. Hovedparten afbeboerne modtog en form for overførselsindkomst, jf. tabel 7.1. Knap halvdelen modtog kontanthjælp, og 22 pct.modtog social pension.

Tabel 7.1 Forsørgelsesgrundlag for alle beboere og beboere under 30 år på§ 110-institutioner i 2011Alle beboereForsørgelse ved 1. indskrivningKontanthjælpSocial pensionSyge- eller barselsdagpengeArbejdsløshedspengeAnden offentlig ydelseLønindkomstAndetIngen indkomstUoplystI altAntal2.7521.3993001511343001102758666.287pct.442252252414100Beboere under 30 årAntal839*584310336049992171.408pct.60431243715100

Kilde: Ankestyrelsen. Udtræk fra ”Brugere af botilbud efter servicelovens § 110 Årsstatistik 2011”. Forsørgelsesgrundlag er base-ret på institutionens indberetning.*Heraf er der 527 unge under 25 år. Der er i forsorgshjemsstatistikken ikke særskilt oplysning om, hvor mange af disse der mod-tager nedsat ungeydelse (nedsættelse efter 6 mdr.), eller hvorvidt de unge modtager ydelse efter LAS § 25, stk. 1, nr. 2 (ydelse tilunge med diagnosticeret psykisk lidelse).

7.3.4 Eksklusion relateret til sundhed, psykosocial sårbarhed og misbrugSundhedsmæssig eksklusionDer er en klar sammenhæng mellem social udsathed og sundhedsmæssige problemer. Sundhedsstyrelsendokumenterer således i en rapport fra 2011, at den sociale ulighed i sundhed i Danmark er steget gennemde sidste 20 år. Der er mange – og ofte sammenhængende – forhold, der medfører denne sundhedsmæssigeeksklusion, herunder fx opvækst, uddannelse, beskæftigelse og livsstil mv. Analysen peger på, at sygdommei voksenlivet er påvirket af både forhold i barndommen og af forhold i voksenlivet. Jo lavere socioøkonomiskstatus forældrene har, og jo lavere status barnet har som voksen, desto flere risikofaktorer vil der være forsundhedsmæssige problemer i løbet af livet. Sygdomsårsager kan således blive akkumuleret over livet, ellerde kan interagere med hinanden (Sundhedsstyrelsen, 2011).EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

195

Der er en markant overdødelighed blandt socialt udsatte grupper som hjemløse og misbrugere. En analysefra Statens Institut for Folkesundhed (SIF) i 2013, udarbejdet for Rådet for Socialt Udsatte, viser således, atder blandt en gruppe socialt udsatte er 7,4 gange flere der dør, end man kunne forvente ud fra den generellebefolknings dødelighed (SIF, 2013). Overdødeligheden er markant for alle grupper af socialt udsatte, bådetotalt, for mænd og kvinder og i alle aldersgrupper. Overdødeligheden er størst blandt stofmisbrugere (12gange), alkoholmisbrugere (10,5 gange) og sindslidende (10,1 gange). Undersøgelsen viser endvidere, at desocialt udsatte har en middellevetid, der er 22 år kortere end middellevetiden i resten af befolkningen.Samtidig viser en undersøgelse foretaget af Statens Institut for Folkesundhed og Syddansk Universitet forRådet for Socialt Udsatte, at grupperne af socialt udsatte på alle sammenlignelige mål for sundhed og trivseler dårligere stillet sammenlignet med den generelle danske befolkning. Dette gælder i forhold til målenefor sundhed og helbredsrelateret livskvalitet, generel trivsel, sygelighed, brug af medicin, sociale relationersamt daglig rygning og brug af hash (SIF & SDU, 2012).For næsten alle disse indikatorer gælder det, at sundhedstilstanden forværres trinvist, når antallet af be-lastende livsomstændigheder stiger. Blandt de socialt udsatte grupper er det kun en lille del, der har haften lønindtægt eller har et lønnet fuldtidsarbejde. Tilsvarende er andelen, der har modtaget en overførsels-indkomst fra det offentlige i form af kontanthjælp og førtidspension, stor i alle grupper af socialt udsatte.Overordnet ses der en tendens til en forbedring af socialt udsattes sundhedstilstand fra 2007 til 2012, menbilledet er dog nuanceret, idet der er sket forbedringer på nogle områder og forværringer på andre.Psykisk sygdomPersoner med psykiske lidelser kan være i risiko for, at lidelsen fører andre konsekvenser med sig.Sindslidende risikerer i nogle tilfælde at miste deres bolig pga. manglende betaling af husleje. Nogle afbry-der deres uddannelse eller kommer ikke i gang med én pga. deres lidelse. Andre mister deres job, fordi de erude af stand til at passe det, og andre mister kontakt til familie og venner.En britisk undersøgelse viser, at personer med svær psykisk sygdom har 4,3 gange højere risiko end restenaf befolkningen for at være uden for arbejdsstyrken og 3 gange så høj risiko for at være arbejdsløse (Melzerm.fl., 2003). En anden britisk undersøgelse viser, at kun 24 pct. af personer med langvarig psykisk sygdom er ibeskæftigelse, hvilket er den laveste andel blandt alle handicapgrupper (Office for National Statistics, 2003).Man bør dog være opmærksom på, at det generelt kan være vanskeligt at sige noget om sammenhængenemellem faktorerne, fordi det kan være vanskeligt at afgøre, om det er den psykiske lidelse, der påvirker be-skæftigelsesmulighederne, eller om det er den enkeltes socioøkonomiske forhold, der påvirker risikoen forpsykiske lidelser fx depression (Benjaminsen m.fl., 2013: 24).Beskæftigelse kan være et vigtigt element for psykisk syges chance for at komme sig, da beskæftigelse på-virker forhold som selvværd, socialt netværk og oplevelsen af at have meningsfulde aktiviteter i hverdagen.Undersøgelser har vist, at beskæftigelse kan føre til reduktion af psykiske symptomer, til færre indlæggelserog til reduceret brug af øvrige støtteforanstaltninger (se fx Bell m.fl., 1993, Cook & Razzano, 2000,Warner,1994, Drake m.fl., 1999 og Benjaminsen m.fl., 2013: 24).I Danmark fremgår det af en undersøgelse af mennesker med sindslidelse fra 2012 støttet af Rockwool Fon-dens Forskningsenhed, at der er en markant forskel i indkomst mellem personer med og uden en sindslidel-se. Ses der på hvor i indkomstfordelingen de fleste personer med en sindslidelse befinder sig, så er 76-80 pct.i den laveste kvartil (1. kvartil), dvs., at de har en indkomst under 175.615 kr., hvilket ca. er niveauet for en årligindkomst på førtidspension i 2005. Kun 3 pct. blandt mænd med en sindslidelse har en indkomst i 4. kvartil,mens den tilsvarende andel blandt mænd uden en sindslidelse er 37 pct. Forskydningen af indkomsten modlavere indkomster for de sindslidende er mere udpræget blandt mænd end blandt kvinder. Det skyldes dels,at kvinder med en sindslidelse lader til at klare sig relativt bedre end mænd med en sindslidelse, dels atkvinder uden en sindslidelse har en betydeligt lavere indkomst end mænd uden en sindslidelse. Samtidig er196

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

variationen i indkomst mindre for personer med en sindslidelse, da der blandt disse er meget få personermed en årlig bruttoindkomst over 300.000 kr. (Greve m.fl., 2012).Derudover fremgår det af SFI‘s litteraturstudie, at Det Økonomiske Råd (DØR) også har undersøgt sammen-hængen mellem psykisk sygdom og økonomisk fattigdom. DØR peger på, at psykisk sygdom har ”store ogofte langvarige konsekvenser for personernes muligheder for at være på arbejdsmarkedet og dermed er-hverve sig en indkomst.” DØR peger også på, at betydningen for indkomst og tilknytning til arbejdsmarkedetofte indtræffer nogle år før diagnosen stilles. Blandt de psykisk syge er gruppen af økonomisk fattige, somdefineret af DØR, særligt koncentreret blandt de enlige ikke-forsørgere, der samtidig udgør langt den størstegruppe blandt de psykisk syge. Blandt de psykisk syge, er det især de unge psykisk syge, der er økonomiskudsatte (Benjaminsen, 2013: 50).Ved diagnosticeringstidspunktet er der en høj procentdel af personer med en psykiatrisk lidelse, der er øko-nomisk fattige. Dette gør sig særligt gældende for personer med diagnosen skizofreni, hvor omkring 25 pct.er i lavindkomstgruppen. Denne procentdel falder dog forholdsvis kraftigt i årene efter diagnosticeringen,hvilket både kan hænge sammen med behandling og med tilkendelse af førtidspension (Benjaminsen m.fl.,2013: 50).MisbrugLigesom for psykiske lidelser er der også en stærk sammenhæng med en række andre eksklusionsfaktorer,når det gælder alkohol- og stofmisbrug. I en omfattende gennemgang af forskningen på området konklude-rer Henkel (2011), at forbruget af både alkohol og stoffer er højere blandt arbejdsløse, at misbrug øger risi-koen for at være arbejdsløs og mindsker chancen for at komme i og fastholde beskæftigelse. Arbejdsløshedøger samtidig risikoen for at udvikle et misbrug, ligesom arbejdsløshed også øger risikoen for tilbagefald imisbrug efter behandling for alkohol- eller stofmisbrug (Benjaminsen m.fl., 2013: 50).AlkoholmisbrugAlkoholmisbrug har ikke kun fysiske og psykiske konsekvenser for den enkelte person, men også sociale ogøkonomiske konsekvenser, da familie, netværk og arbejdsplads ligeledes ofte bliver berørt. Sociale proble-mer som følge at et stort alkoholforbrug kan være skilsmisse, arbejdsløshed, manglende evne til at færdig-gøre uddannelse, tvangsauktioner og isolation fra familie og venner. Det er ikke altid, at alkoholproblemeter hovedårsag til fx en skilsmisse eller til isolation, men oftest vil alkoholproblemet være en medvirkende,forværrende faktor blandt andre faktorer.Økonomiske konsekvenser af et alkoholmisbrug kan følge, hvis problemet er så omfattende, at det leder tiltab af arbejdsplads og manglende evne til igen at komme i beskæftigelse. Ifølge SFI‘s litteraturstudie er deren stærk sammenhæng mellem stof- og alkoholmisbrug og en række andre eksklusionsfaktorer. Omfangetaf både alkohol og stoffer er højere blandt arbejdsløse, og misbrug øger risikoen for at være arbejdsløs ogmindsker chancen for at komme i beskæftigelse eller for at fastholde beskæftigelse. Arbejdsløshed øgersamtidig risikoen for at udvikle et misbrug, ligesom arbejdsløshed også øger risikoen for tilbagefald i mis-brug efter behandling for alkohol- eller stofmisbrug (Benjaminsen m.fl., 2013: 35 ff.).Ca. 860.000 danskere skønnes at overskride Sundhedsstyrelsens genstandsgrænser (forbrug over højrisiko-grænsen), og det estimeres, at ca. 585.000 danskere har et skadeligt forbrug (forbrug, der har medført fysiskeller mental helbredsskade), mens ca. 140.000 er alkoholafhængige (Lægeforeningen 2012, Statens Institutfor Folkesundhed, 2008).StofmisbrugEn person med et stofmisbrug kan ud over misbruget opleve problemer med familien, boligen, uddannelsen,beskæftigelsen og helbredet samt psykiske problemer. I Danmark ses en tydelig sammenhæng mellem stof-brug og problematiske sociale og økonomiske livsvilkår (Sundhedsstyrelsen, 2011).EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

197

Sundhedsstyrelsen foretager løbende et skøn over antallet af misbrugere. Der er aktuelt omkring 33.000misbrugere i Danmark, hvoraf 11.000 er hashmisbrugere (Sundhedsstyrelsen, 2012).En rapport fra Socialstyrelsen (daværende Servicestyrelsen) og SFI fra 2009 viser, at ca. 30 pct. af de personer,som var indskrevet i stofmisbrugsbehandling i 2006, var i arbejde eller uddannelse. Ca. 23 pct. af brugernevar kontanthjælpsmodtagere, og 39 pct. modtog enten førtidspension eller invalidepension. Mere end 40pct. af brugerne svarede, at de ikke havde haft råd til at betale deres regninger til tiden eller gå til tandlægeninden for det seneste år. 37 pct. havde ikke haft råd til at købe sko eller støvler til sig selv eller familien indenfor det seneste år, mens 33 pct. havde prøvet ikke at have råd til at besøge venner, som bor mere end 20 kmvæk. 35 pct. af brugerne havde ikke haft nogen af de adspurgte økonomiske afsavn, mens 51 pct. havde haft2 af disse afsavn eller mere (Benjaminsen, Andersen & Sørensen, 2009).Det fremgår af Sundhedsstyrelsens rapport om narkotikasituationen i Danmark 2012, at 26 pct. af borgerneindskrevet i behandling i 2011 havde færdiggjort en uddannelse ud over folkeskolen, og 8 pct. havde forladtfolkeskolen før afgangseksamen i 9. klasse. Det lave uddannelsesniveau skal ses i lyset af, at de fleste debu-terer med et problematisk forbrug i en ret ung alder. Også boligmæssigt er stofmisbrugerne dårligt stillede.53 pct. af borgerne indskrevet i behandling i 2011 havde selvstændig bolig, og 3 pct. var reelt boligløse. Fa-miliemæssigt var et flertal af såvel de mandlige som de kvindelige stofmisbrugere enlige. I alt boede 1.017børn sammen med en misbruger indskrevet i behandling i 2011, mens 209 børn af misbrugere under 18 år varanbragt uden for hjemmet (Sundhedsstyrelsen, 2012).

Tabel 7.3 Nøgletal vedrørende stofmisbrugsbehandling 2011Klienter i stofmisbrugsbehandling med indskrivningsdato i 2011Antal klienter indskrevet i behandling i 2011Andel ikke behandlet tidligereAndel af mænd/kvinderGennemsnitsalder mænd/kvinderForsørgelsesgrundlagLønindtægtDagpengeKontanthjælpFørtidspensionAnden indtægt samt uoplystAndel med selvstændig bolig5.68632 pct.78 pct./22 pct.31 år / 31 år10 pct.3 pct.44 pct.11 pct.31 pct.53pct.

Kilde: Sundhedsstyrelsen. Narkotikasituation 2012: Register over stofmisbrugere i behandling (SIB).

7.3.5 Socialt udsatte børn og ungeDe mest udsatte børn og unge – dvs. børn og unge, der modtager forebyggende støtte eller er anbragt udenfor hjemmet – kommer ofte fra socialt marginaliserede familier, hvor fx forældrenes omsorg er utilstrække-lig, eller hvor der er disharmoni eller vold i familien. Der kan også være tale om forhold, der er direkte knyttettil barnets egen adfærd, fx problemer i skolen, med venskaber eller problemer med selvskadende adfærd.Endelig kan der være tale om en kombination af forældreforhold og barnets adfærd. Som angivet i kapitel 5viser en række forløbsundersøgelser, at mange af børnene senere som voksne selv ender som socialt margi-naliserede.Selvom mange anbragte børn og udsatte børn senere hen klarer sig godt, er der dog også mange, der, somnævnt ovenfor, får sociale problemer som voksne. En undersøgelse fra Danmarks Statistik (2010) viser såle-des, at børn, der tidligere har været anbragt eller modtaget forebyggende støtte, er markant overrepræsen-

198

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

terede i forhold til kriminalitet og misbrug (Danmarks Statistik, 2010). Halvdelen af de 20-39-årige, der tidli-gere har været anbragt eller modtaget forebyggende støtte, har ikke en uddannelse ud over grundskolen, ogder er godt 8 pct., som ikke har taget en 9. klasses eksamen.Efter serviceloven skal kommunerne tilbyde støtte, hvis et barn eller en ung har et særligt behov or dette.I loven skelnes der grundlæggende mellem forebyggende foranstaltninger og anbringelser uden for hjem-met. Ifølge Danmarks Statistiks opgørelse er der i 2010 givet personrettet støtte efter serviceloven til godt29.000 børn og unge.

Tabel 7.4 Personrettet støtte til børn og unge efter servicelovenAlder0-5 år6-11 år12-17 år18 år og deroverI alt20062.2687.29814.0952.74826.40920072.2507.09214.1462.69327.45920082.2636.83914.6302.84827.90720092.4166.86415.3262.85628.76220102.4566.86715.2043.36829.153

Kilde: Danmarks Statistik (www.statistikbanken.dk/BU04).

Ca. halvdelen af den personrettede støtte gives som forebyggende foranstaltninger, hvor barnet søges hjul-pet i sine vanlige omgivelser. Resten gives som anbringelser uden for hjemmet, hvor man altså søger atstøtte barnet ved at fjerne det – med eller uden samtykke – fra dets normale miljø..

Tabel 7.5 Personrettet støtte fordelt på forebyggende foranstaltninger og anbringelserefter servicelovenStøtteartForebyggendeAnbringelser uden for hjemmetI alt200612.77613.63326.409200713.23514.22427.459200813.36514.54227.907200914.15514.60728.762201014.76514.38829.153

Kilde: Danmarks Statistik (www.statistikbanken.dk/BU04).Note: De forebyggende foranstaltninger er forankret i serviceloven og omfatter her støtte efter § 52.3.5: Aflastningsophold, §52.3.6: Personlig rådgiver, § 52.3.7: Fast kontaktperson, § 52.3.9: Praktikophold, § 76.3.4: Udslusningsordning, § 57b: Ungepålæg (fra2009). Anbringelser er forankret i serviceloven, og omfatter § 52.3.8: anbringelser med samtykke, § 58: Anbringelser uden samtyk-ke, § 60: Forlængelse af hjemtagelsesperioden, § 76.3.1: Efterværn med døgnophold, og straffelovens § 74a.

7.4 Udvalgets overvejelserEn løbende monitorering af udviklingen i de forskellige potentielle risikofaktorer for fattigdom kan væremed til at give et mere præcist billede af særligt udsatte grupper ud fra et livscyklusperspektiv – både iforhold til den aktuelle livssituation, og de risici, der på sigt vil være for yderligere marginalisering og/ellerøkonomisk fattigdom.Risikofaktorerne bør have en sammenhæng med fattigdomsproblematikken, og de anvendte indikatorerskal måle andet end den umiddelbare konsekvens af økonomisk fattigdom. Det vil også være fordelagtigt atanvende særlige indikatorer for børn og unge. Risikofaktorerne skal derfor afspejle sociale forhold, der kanmedvirke til øget risiko for fattigdom, fastholdelse i fattigdom eller forstærkningen heraf.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

199

Det har inden for udvalgets tidsramme ikke været muligt at foretage en tilbundsgående analyse af alle po-tentielle indikatorer, deres indbyrdes forhold samt risikoen for økonomisk fattigdom. Udvalget anbefalerderfor, at der arbejdes videre med analyser heraf, herunder af sammenhængen mellem de sociale forhold ogøkonomisk fattigdom samt varigheden heraf.Valget af indikatorer, der belyser risikofaktorer for fattigdom, bør desuden betragtes som en dynamisk pro-ces, hvor der kan tilføjes nye indikatorer i takt med, at der udvikles nye datamuligheder, eller at udviklingen igruppen af økonomisk fattige peger på nye relevante problemstillinger. For mange indikatorer vil dog kunnerisikere at lede til manglende overblik over betydningen af den enkelte indikator samt risiko for uklarhedom, hvor ansvaret for at afhjælpe problemerne er placeret.Udvalget har valgt at sætte særligt fokus på risikofaktorer for børn – herunder deres forældres baggrund –for unge og for sociale forhold i voksenlivet. På sigt vil det være muligt at følge grupper over et livsforløb ogderved få viden om, hvordan forebyggende indsatser med henblik på at bryde den negative sociale arv kangennemføres. Som det fremgår af kapitel 5, er der stor social mobilitet i Danmark, og dét at have en barndommed mange risikofaktorer betyder langt fra, at man vil ende i gruppen af økonomisk fattige som voksen.Mange vil bryde den sociale arv, og en lang række andre forhold end de nævnte kan have betydning for detvidere livsforløb i både en positiv og negativ retning.Udgangspunktet for valg af indikatorer for risiko for fattigdom bør efter udvalgets vurdering være•at indikatorerne afspejler de sociale forhold, der kan medvirke til at øge risikoen for økonomisk fattig-dom, er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situation eller forstærker effekten heraf.

Datamæssigt bør der være tale om indikatorer, hvortil der findescpr-registrerede oplysninger.Udvalget har set nærmere på følgende mulige indikatorer:

Tabel 7.6 Mulige indikatorer for børnBørn 0-17 årØkonomiskfattigeAntalBarnets opvækstvilkårBørn, der har fået/får forebyggende foranstaltningForældrenes baggrundBørn, der lever i familier, hvor en eller begge foræl-dre er i socialgruppenBørn i familier, hvor der kun er en forsørgerBørn, hvis forældre er modtagere overførselsind-komsterBørn, der lever i familier med forældre uden enkompetencegivende uddannelseBørn, hvor en eller flere af forældrene ikke har enungdoms-/erhvervsuddannelseBørn, hvis forældre har været anbragt eller harmodtaget personrettet støtte som barnBørn, hvis forældre har været i misbrugsbehandling3.7002.3003.8004.1005.10060010034,7pct.69.1005,7 pct.18,5 pct.9,7 pct.12,4 pct.24,6 pct.6,8 pct.0,8 pct.JaJaJaJa400AndelHelebefolkningenAntal3,4 pct. 23.400Andel2,0 pct.Anbefalessomindikator

21,6 pct. 218.00035,4pct.38,5pct.47,9pct.113.600145.400289.100

5,5 pct. 80.0000,7 pct. 9.000

200

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel 7.7 Mulige indikatorer for ungeUnge 18-29 årØkonomiskfattigeAntalMarginalisering fra arbejdsmarkedetUnge i socialgruppenUddannelsesmæssig marginalisering153 (ifølge DSTendnu ikkemålbar på de18-29-årige – herer kun medtagetde 15-20-årige pga.begrænsede data)1.00012,1pct.85,5pct.9.200 (ifølgeDST endnu ikkemålbar på de18-29-årige – herer kun medtagetde 15-20-årige pga.begrænsede data)38.7005,1 pct.41,7pct.Ja2.50029,3pct.16.6002,1 pct.JaAndelHele befolknin-genAntalAndelAnbefalessomindikator

Unge med lave karakterer i grundskolen(2 eller herunder i matematik og dansk)

Unge, der ikke har en grundskoleuddannelseUnge, der ikke har gennemført/ikke er i gangmed en ungdomsuddannelse /erhvervsuddan-nelseManglende boligUnge på forsorgshjem i 2010 (delmængde af dehjemløse)Sårbar opvækstUnge, der har været anbragt som børnUnge, der har fået en forebyggende foranstalt-ning som børnMisbrugUnge, der modtager/har modtaget behandlingfor et alkoholmisbrugUnge, der modtager/har modtaget behandlingfor et stofmisbrugPsykiatriske lidelserUnge, der har haft/har en psykiatrisk diagnose

7.300

313.500

200

2,8 pct.

1.200

0,2 pct.

2.3002.400

27,2pct.28,4pct.

38.60050.500

5,1 pct.6,7 pct.

JaJa

100900

1,3 pct.10,8pct.

1.40010.600

0,2 pct.1,4 pct.Ja

3.600

42,2pct.

91.700

12,2pct.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

201

Tabel 7.8 Mulige indikatorer for voksneVoksne 30-64 årØkonomisk fattigeAntalMarginalisering fra arbejdsmarkedetVoksne i socialgruppenUddannelsesmæssig marginaliseringVoksne, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseManglende boligVoksne på forsorgshjem i 2010 (delmængde afde hjemløse)Sårbar opvækstVoksne, der har været anbragt som børnVoksne, der har fået en forebyggende foran-staltning som børnMisbrugVoksne, der modtager/har modtaget behand-ling for et alkoholmisbrugVoksne, der modtager/har modtaget behand-ling for et stofmisbrugPsykiatriske lidelserVoksne, der har haft/har en psykiatrisk diagnose4.10021,1 pct.276.00010,7 pct.Ja6001.1003,3 pct.5,4 pct.21.40020.8000,8 pct.,0,8 pct.Ja1.4005007,3 pct.2,7 pct.81.20026.0003,2 pct.1,0 pct.Ja4002,2 pct.4.5000,2 pct.Ja9.20047,2 pct.624.20024,2 pct.Ja5.60028,9 pct.73.8002,8 pct.JaAndelHele befolkningenAntalAndelAnbefalessomindikator

7.5 Beskrivelse af mulige indikatorerDe mulige indikatorer, der kan belyse risikofaktorer for fattigdom, er opdelt på de 3 aldersgrupper: Børn ialderen 0-17 år, unge i alderen 18-29 år og voksne i alderen 30-64 år. Gruppen af voksne er afgrænset alders-mæssigt ved den erhvervsaktive alder.

Tabel 7.9 Personer i økonomisk fattigdom henholdsvis i befolkningen fordelt på alders-grupper i 2010GruppeBørn (0-17 år)Unge (18-29 år)Voksne (30-64 år)Ældre (65 år og derover)AlleI befolkning1.175.586752.5262.574.147918.1745.420.433I økonomisk fattigdom10.7048.58619.4493.44442.183

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Nedenfor følger en gennemgang af indikatorerne i forhold til de forskellige risikofaktorer.

202

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

7.5.1 Marginalisering fra arbejdsmarkedetMange mennesker oplever igennem livet at være ledig eller på en eller anden måde at være uden for arbejds-markedet. Kortere perioder uden arbejde behøver ikke at medføre større økonomiske konsekvenser. Menlængerevarende perioder uden for arbejdsmarkedet kan have økonomiske konsekvenser. Eksklusion fra ar-bejdsmarkedet udgør således en risikofaktor i forhold til økonomisk fattigdom, og økonomisk fattigdomkan virke hæmmende for muligheden for at komme tilbage i beskæftigelse.Personer i socialgruppenBeskrivelse af indikatorenUdvalget har valgt at se nærmere på, i hvilket omfang personer, der er ramt af økonomisk fattigdom, også erat finde i socialgruppen. Socialgruppen omfatter personer, der har modtaget kontanthjælp, introduktions-ydelse, starthjælp, sygedagpenge, eller som har været i revalidering, i aktivering eller på uddannelsesorlovi mindst 80 pct. af tiden de seneste 3 år. Socialgruppen er udgøres dermed af personer, der er relativt langtfra arbejdsmarkedet.OpgørelseBetydningen af marginalisering fra arbejdsmarkedet – både i forhold til unge og voksne – betragter udval-get ved at se på, hvor mange unge 18-29-årige henholdsvis voksne 30-64-årige der tilhører socialgruppen.Derudover medtages børn, som lever i familier, hvor en eller begge forældre er i socialgruppen. Indikatorenanvendes således i 3 sammenhænge.Indikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag og DREAM-registeret. Tilhørsforhold i social-gruppen er opgjort i 4. kvartal 2010, mens antallet af økonomisk fattige er opgjort for hele 2010.

Tabel 7.10 Indikator for marginalisering fra arbejdsmarkedet – personer i socialgruppeni 2010Gruppen af økonomiskfattigeGruppeBørn med forældre i socialgruppenUnge 18-29 årVoksne 30-64 årAntal3.7142.5175.628Andel34,7 pct.29,3 pct.28,9 pct.Hele befolkningen

Antal69.09916.55173.794

Andel5,7 pct.2,1 pct.2,8 pct.

Kilde: Beregninger fra sekretariaet for udvalget.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?I 2010 var der ca. 90.000 unge og voksne i socialgruppen, hvoraf knap 17.000 var unge mellem 18 og 29 år. Selv-om mange personer indgår i socialgruppen på et tidspunkt, er der store bevægelser ind og ud af gruppen.Antallet af personer, der defineres som økonomisk fattige, og som samtidig tilhører socialgruppen, udgørgodt 8.100 personer i 2010, hvoraf ca. 2.500 er unge 18-29-årige. Siden 2000 er antallet af personer, der bådetilhører gruppen af økonomisk fattige og socialgruppen, næsten firdoblet.Blandt de unge 18-29-årige, afgrænset som økonomisk fattige ud fra udvalgets definition, tilhører godt 29pct. også socialgruppen i 2010, mens det for de 18-29-årige i befolkningen generelt gælder, at ca. 2 pct. ogsåtilhører socialgruppen. Blandt de voksne 30-64-årige i gruppen af økonomisk fattige tilhører knap 29 pct.også socialgruppen, mens det gælder for 2,8 pct. af befolkningen generelt.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

203

Selvom langt de fleste personer tilhørende socialgruppen ikke er økonomisk fattige, giver indikatoren doget billede af, at der blandt gruppen af økonomisk fattige er en klar overrepræsentation i forhold til i befolk-ningen generelt. Derfor er denne indikator også af udvalget vurderet som brugbar og relevant.Relevansen kan også ses i forhold til børn i økonomisk fattigdom. Blandt børn i økonomisk fattigdom er deri 2010 godt 3.700, som lever i familier, hvor en eller begge forældre er i socialgruppen. Det svarer til knap 35pct. af alle børn i økonomisk fattigdom. Blandt børn i befolkningen generelt er der i 2010 ca. 69.100, som leveri familier, hvor en eller begge forældre er i socialgruppen. Det svarer til knap 6 pct. af alle børn i befolkningen.UsikkerhedDer er ingen umiddelbare dataproblemer.

7.5.2 Uddannelsesmæssig marginaliseringSelvom mange mennesker uden en uddannelse klarer sig på arbejdsmarkedet, viser litteraturen en stærksammenhæng mellem manglende uddannelse og mulighederne på arbejdsmarkedet. Risikoen for både ar-bejdsløshed og økonomisk fattigdom øges ved manglende uddannelse blandt andet som følge af begrænse-de erhvervsmæssige muligheder. Men selv når der kontrolleres for fx arbejdsmarkedstilknytning, reducereren uddannelse risikoen for fattigdom. Udvalget har set nærmere på en række indikatorer for den risiko, somuddannelsesmæssig marginalisering bærer for økonomisk fattigdom. Risikoen for økonomisk fattigdom veduddannelsesmæssig marginalisering kan både betragtes her og nu som ung eller voksen, og i forhold til hvisman er barn af forældre med manglende uddannelse.Unge, der ikke har en grundskoleuddannelse60Beskrivelse af indikatorenUdvalget har valgt at se nærmere på, om der er noget, der indikerer en sammenhæng mellem en manglen-de grundskoleuddannelse og økonomisk fattigdom hos unge 18-29-årige. En grundskoleuddannelse kan be-tragtes som det uddannelsesmæssige fundament for at kunne påbegynde en ungdomsuddannelse eller enerhvervsuddannelse.OpgørelseAfgrænsningen af grundskoleuddannelse dækker over grundskoleforløb og forberedende uddannelser. Deter med andre ord unge uden en folkeskoleuddannelse som højeste fuldførte uddannelse, der her ønskesbetragtet.Indikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag. Der er taget udgangspunkt i højeste fuld-førte uddannelse pr. 1. oktober 2010.

Tabel 7.11 Indikator for uddannelsesmæssig marginalisering – unge, der ikke har engrundskoleuddannelse, 2010Gruppen af økonomisk fattigeAntalUnge 18-29 år1.035Andel12,1 pct.Hele befolkningenAntal38.727Andel5,1 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Der er tale om unge, hvor højeste fuldførte uddannelse er uoplyst, eller der er oplysninger om afbrudt uddannelse.

204

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Hvad fortæller indikatoren?For knap 39.000 unge i alderen 18-29 år var der i 2010 ikke kendskab til en afsluttet grundskoleuddannelse,som højeste fuldførte uddannelse. Det svarer til godt 5 pct. af de unge i befolkningen. Ca. 1.000 unge udenen grundskoleuddannelse befandt sig desuden i gruppen af økonomisk fattige. Det er altså knap 3 pct. af deunge uden en oplyst grundskoleuddannelse, der samtidig tilhører gruppen af økonomisk fattige. I forhold tilgruppen af unge økonomisk fattige udgjorde de unge uden en oplyst grundskoleuddannelse dog ca. 12 pct.Så selvom mange unge uden en grundskoleuddannelse ikke havner i økonomisk fattigdom, er der en klaroverrepræsentation blandt de unge i gruppen af økonomisk fattige uden en oplyst grundskoleuddannelse iforhold til blandt de unge i befolkningen generelt.Ovenstående tabel indikerer, at en potentielt manglende grundskoleuddannelse kan være en risikofaktor iforhold til økonomisk fattigdom, hvorfor udvalget anser indikatoren for at være relevant.UsikkerhedAntallet af personer uden en grundskoleuddannelse består både af personer, der har afbrudt deres folke-skoleuddannelse, samt personer, hvor oplysninger om afsluttet grundskole ikke er opgivet. Disse personertælles ved blandt andet at kontrollere for, om der er registrerede indberetninger vedrørende afslutning afgrundskoleforløb, om der er oplysninger om afbrudt skoleforløb, eller om der er oplysninger om indskriv-ning på en ungdomsuddannelse. Findes der hverken oplysninger om afsluttet grundskole eller oplysningerom indskrivning på ungdomsuddannelser eller andre uddannelser, så kategoriseres personer i denne grup-pe af personer med uoplyst eller afbrudt uddannelse. Derfor beror ovenstående opgørelse af antallet afunge, der ikke har en grundskoleuddannelse, på en vis grad af usikkerhed. Da der kun ses på personer, derikke har en afsluttet grundskoleuddannelse, tages der ikke højde for, at nogle af disse personer vil være igang med at tage en grundskoleuddannelse. Derudover kan der være personer, der ikke er født og opvokseti Danmark, og som derfor ikke er registreret med en grundskoleuddannelse i Danmark. Der kan også væretale om personer, der er flyttet til udlandet uden at have flyttet folkeregisteradressen med. Der er således envis usikkerhed knyttet til indikatoren.Personer, der ikke har gennemført en ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelseBeskrivelse af indikatorenUdvalget har valgt at se nærmere på betydningen af en manglende ungdomsuddannelse/erhvervsuddan-nelse. Ungdoms- og erhvervsuddannelse bygger videre på færdighederne fra grundskolen. Hensigten medindikatoren er at vurdere, om en manglende ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse udgør en risiko for,om unge og voksne havner i gruppen af økonomisk fattige. Tillige er det relevant at vurdere, om børn, hvisforældre ikke har en ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse, også udsættes for en risiko i forhold til athavne i økonomisk fattigdom givet deres forældres situation.OpgørelseIndikatoren er opgjort for de 3 hovedgrupper af personer: Unge 18-29-årige, voksne 30-64-årige og for børn ialderen 0-17 år med forældre uden en ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse.Indikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag. Afgrænsningen af ungdomsuddannel-se/erhvervsuddannelse omfatter almengymnasiale og erhvervsgymnasiale uddannelser, erhvervsfagligegrundforløb, erhvervsfaglige praktik- og hovedforløb samt efteruddannelse af specialarbejdere/faglærte.Indikatoren opgør altså personer, der ikke har gennemført en af ovenstående uddannelser. Hvis man hargennemført grundskoleforløb eller forberedende uddannelser som højest fuldførte uddannelsesniveau, el-ler hvis man ikke har oplyst eller gennemført et grundskoleforløb, så indgår man i denne opgørelse. For børn,hvis forældre ikke har fuldført en ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse, gælder det, at de indgår, hvismindst en af forældrene ikke har gennemført uddannelsen.Der er taget udgangspunkt i højeste fuldførte uddannelse pr. 1. oktober 2010.EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

205

Tabel 7.12 Indikator for uddannelsesmæssig marginalisering – personer, der ikke hargennemført en ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse, 2010Gruppen af økonomiskfattigeAntalBørn, med forældre uden en ungdoms-/er-hvervsuddannelseUnge 18-29 årVoksne 30-64 år5.1247.3419.189Andel47,9 pct.85,5 pct.47,2 pct.Hele befolkningenAntal289.092313.500624.225Andel24,6 pct.41,7 pct.24,2 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?Blandt unge i alderen 18-29 år i befolkningen generelt havde ca. 313.500 i 2010 ikke gennemført en ungdoms-eller erhvervsuddannelse. Det svarer til godt 42 pct. af alle unge i befolkningen. Af de unge uden en gen-nemført ungdoms- eller erhvervsuddannelse befandt 7.400 sig desuden i gruppen af økonomisk fattige. Detsvarer til ca. 2 pct. af de unge uden en ungdoms- eller erhvervsuddannelse. I forhold til unge i gruppen aføkonomisk fattige var det dog ca. 86 pct., der ikke havde en ungdoms- eller erhvervsuddannelse. Så selvommange unge uden en ungdoms- eller erhvervsuddannelse ikke tilhører gruppen af økonomisk fattige, så fyl-der de forholdsvis meget i gruppen af økonomisk fattige, og der er en klar overrepræsentation i forhold til deunge i befolkningen generelt. Tilsvarende karakteristik passer på gruppen af voksne 30-64-årige.I forhold til børn, hvis forældre ikke har gennemført en ungdomsuddannelse eller en erhvervsuddannelsesom højeste fuldførte uddannelse, gælder det også, at et fåtal af børnene i befolkningen med forældre udenen ungdoms- eller erhvervsuddannelse tilhører gruppen af økonomisk fattige. Dog udgør de en relativt storandel af børnene i gruppen af økonomisk fattige.Ovenstående tabel indikerer i overensstemmelse med litteraturen om uddannelsesmæssig marginalisering,at en manglende ungdomsuddannelse eller erhvervsuddannelse kan være en risikofaktor i forhold til økono-misk fattigdom, hvorfor udvalget anser indikatoren for at være relevant.UsikkerhedDa der er tale om personer, der ikke har gennemført uddannelsen, tager tallene ikke højde for, at nogle afdisse personer vil være i gang med at tage uddannelsen. Især blandt unge 18-29-årige må det forventes, atder blandt de yngre årgange vil være mange, der stadig er i gang med uddannelsen. Der er derfor en vis usik-kerhed knyttet til indikatoren.Forældre, der ikke har en erhvervskompetencegivende uddannelseBeskrivelse af indikatorenDette er en tredje mulig indikator for sammenhængen mellem uddannelsesmæssig marginalisering og øko-nomisk fattigdom. Den vedrører børn og deres forældres uddannelsesmæssige baggrund. Ligesom ved deovenstående indikatorer er hensigten at vurdere om en manglende uddannelse, i dette tilfælde en manglen-de erhvervskompetencegivende uddannelse hos forældrene, kendetegner situationen for børn i økonomiskfattigdom. Forældrenes uddannelsesmæssige baggrund kædes således sammen med børnenes risiko forøkonomisk fattigdom.

206

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

OpgørelseIndikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag.Med en ”erhvervskompetencegivende uddannelse” menes, at mindst en af forældrene har en oplyst fagud-dannelse eller en videregående uddannelse (kort, mellemlang eller lang). Folkeskolen antages at være enforberedende uddannelse til et videre uddannelsesforløb, mens gymnasiale uddannelser antages at værestudiekompetencegivende, men ikke som sådan at være erhvervskompetencegivende.

Tabel 7.13 Indikator for uddannelsesmæssig marginalisering – børn med forældre,der ikke har gennemført en ungdomsuddannelse/erhvervskompetencegivendeuddannelse, 2010Gruppen af økonomiskfattigeAntalBørn med forældre uden en erhvervskompe-tencegivende uddannelse4.116Andel38,5 pct.Hele befolkningenAntal145.380Andel12,4 pct.

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for udvalget.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?I 2010 levede ca. 145.000 børn i familier med forældre uden en registreret afsluttet erhvervskompetencegi-vende uddannelse. Af disse levede ca. 4.100 børn, svarende til 3 pct., i familier, karakteriseret ved økonomiskfattigdom. I 2001 var der ca. 1.000 børn, der levede i familier uden forældre med en registreret kompetence-givende uddannelse.Børn i familier, hvor forældrene ikke har en kompetencegivende uddannelse er overrepræsenterede i grup-pen af økonomisk fattige børn i forhold til børn i befolkningen generelt. Mens børnene udgør ca. 39 pct. afalle børn i økonomisk fattigdom, udgør de kun 12,4 pct. af alle børn i befolkningen.Siden 2001 er både antallet og andelen af børn i økonomisk fattigdom uden forældre med en erhvervskom-petencegivende uddannelse tilhørende gruppen af økonomisk fattige steget, jf. figur 7.1 og 7.2.

Figur 7.1 Børn i økonomisk fattigdom,2001-201012.00010.000

Figur 7.2 Børn, i økonomisk fattigdom, udenforældre med en erhvervskompetencegi-vende uddannelse, 2001-201040%40%

30%8.0006.0004.00010%2.00002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Alle børn (0-17 år)Børn uden forældre meden kompetencegivende uddannelse

30%

20%

10%

0%2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Andel af børn i økonomisk fattigdomAndel af børn i befolkningen.

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for udvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

207

Selvom langt de fleste børn af forældre uden en kompetencegivende uddannelse ikke befinder sig i økono-misk fattigdom, så indikerer ovenstående figurer og tabeller, at en manglende erhvervskompetencegivendeuddannelse hos forældrene kan være en risikofaktor i forhold til børn og økonomisk fattigdom. Derfor anserudvalget også indikatoren for at være relevant.UsikkerhedDa der er tale om personer, der ikke besidder en erhvervskompetencegivende uddannelse, tager tallene ikkehøjde for, at nogle af disse personer kan være i gang med at tage en sådan uddannelse. Derudover vil der forindvandrerforældre også være en stor del, hvor uddannelsesoplysninger er mangelfulde. Der er derfor envis usikkerhed knyttet til indikatoren.Alternative indikatorerEn række andre mulige indikatorer er blevet overvejet af udvalget.Fx har udvalget overvejet, om unge med lave karakterer i grundskolen kunne være en mulig indikator forrisiko for fattigdom. Lave karakterer skal forstås som 2 eller herunder i grundfagene matematik og dansk.Hensigten med indikatoren var at vurdere, om mindre gode resultater i nogle af folkeskolens kernefag haren betydning for risikoen for, om unge havner i gruppen af økonomisk fattige. På den måde ville uddannel-sesmæssig præstation i teenageårene blive sammenkoblet med den fremtidige økonomiske situation.Men karakteroplysninger findes kun tilbage til 2001 i karakterregisteret. Det betyder, at det på nuværendetidspunkt ikke er muligt at betragte alle unge i alderen 18-29 år. Ifølge Danmarks Statistik indeholder karak-terregisteret desuden ikke mange observationer for personer over 20 år.I takt med at datagrundlaget udbygges i løbet af de kommende år, kan det overvejes, om denne indikatorskal følges nærmere. Givet de nævnte datarestriktioner, anser udvalget ikke denne indikator for anvendeligpå nuværende tidspunkt.

7.5.3 Manglende bolig – usikker boligsituationUsikre boligforhold eller hjemløshed kan opfattes som en sårbarhedsfaktor med henblik på at kunne op-retholde en normal tilværelse. Hjemløshed og usikker boligsituation kan give sig til kende på mange måder– det kan være personer, der udsættes af deres bolig, personer, der i en periode bor hos venner og bekendte,hjemløse der midlertidigt opholder sig på forsorgshjem eller herberger, eller hjemløse, der overnatter pågaden. At stå i en usikker boligsituation eller måske helt at mangle en bolig kan udgøre en risikofaktor iforhold til social marginalisering og økonomisk fattigdom. I Danmark er der en tæt sammenhæng mellemmanglende bolig og andre eksklusionsfaktorer, jf. afsnit 7.3.3. Derfor har udvalget valgt at se nærmere påmulige indikatorer for boligmæssig eksklusion.Personer på forsorgshjemBeskrivelse af indikatorenDer findes ikke en samlet personstatistik på cpr-niveau for en usikker boligsituation. På baggrund af cpr-ba-serede oplysninger er der dog oplysninger om brugere af botilbud efter servicelovens § 110, dvs. beboere påforsorgshjem, herberger og krisecentre. Disse institutioner er målrettet midlertidige ophold for hjemløsepersoner med særlige sociale problemer. Det gennemsnitlige ophold på institutionerne er godt 2 måneder.Brugere af § 110-institutioner udgør således kun en delmængde af alle personer, der står i en usikker boligsi-tuation. Oplysninger om antallet af beboere på § 110-institutioner kan dog alligevel være med til at belyse,om usikre boligforhold kan udgøre en risikofaktor for økonomisk fattigdom. Derfor har udvalget valgt atbetragte personer på forsorgshjem som en mulig indikator.

208

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

OpgørelseIndikatoren opgøres på baggrund oplysninger om beboere på § 110-institutioner fra Ankestyrelsen og parresmed lovmodellens datagrundlag. Kun personer, der har boet på forsorgshjem i 2010, er medtaget.Indikatoren er opgjort for unge 18-29-årige og voksne 30-64-årige.

Tabel 7.14 Indikator for boligmæssig udsathed – personer med ophold på forsorgshjemi 2010Gruppen af økonomisk fattigeAntalUnge 18-29 årVoksne 30-64 år243432Andel2,8 pct.2,2 pct.Hele befolkningenAntal1.1674.503Andel0,2 pct.0,2 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?Generelt er der ikke mange personer i de 2 persongrupper, der har haft ophold på forsorgshjem i 2010. Kunknap 1.200 unge mellem 18 og 29 år, svarende til 0,2 pct. af alle unge i befolkningen, har haft ophold påforsorgshjem. Tilsvarende har 4.500 voksne i alderen 30-64 år haft ophold. Det svarer også til 0,2 pct. af devoksne i befolkningen. Blandt de økonomisk fattige er der dog relativt mange flere, der har haft ophold påforsorgshjem i 2010 end i befolkningen generelt. Der er altså tale om en klar overrepræsentation i gruppenaf økonomisk fattige i forhold til befolkningen generelt på trods af de lave antal.Givet begrænsningerne i ovenstående indikator for en usikker boligsituation, så indikerer resultaterne i ta-bel 7.14, at det kan være en risikofaktor i forhold til økonomisk fattigdom. Derfor anser udvalget indikatorenfor at være relevant at følge over tid.UsikkerhedDer er ingen umiddelbare dataproblemer, men målet omfatter alene beboere, der har benyttet forsorgshjemog dermed ikke andre typer af boligudsatte eller hjemløse. Derfor vil der være tale om et underkantsskøn iforhold til omfanget af berørte personer, der befinder sig i en usikker boligsituation.Andre alternative indikatorerSiden 2007 er der hvert andet år blevet gennemført en national kortlægning af hjemløshed – hjemløsetæl-lingen – i Danmark, hvor en række myndigheder besvarer spørgsmål om personer, der befinder sig i en hjem-løshedssituation. Disse oplysninger ville, såfremt det besluttes, at hjemlæsetællingen fortsætter (den sidsteplanlagte udkommer i 2013), være hensigtsmæssige at parre med ovenstående meget begrænsede indikatorfor boligmæssig udsathed. Der indgår dog ikke cpr-oplysninger i alle registreringstilfælde i denne kortlæg-ning, hvorfor tællingen ikke på nuværende tidspunkt kan anvendes som en indikator.Et andet muligt supplement til måling af personer i en udsat boligsituation kunne være at se på omfanget afpersoner, der udsættes eller har været udsat af deres bolig. Det er tidligere lykkedes SFI at parre oplysninger fraDomstolsstyrelsen vedrørende boligudsatte børnefamilier med registerdata (Oldrup m.fl., 2013). Der foreliggerdog ikke umiddelbart tilgængelige oplysninger, hvorfor der på nuværende tidspunk ikke er set nærmere på dette.Endelig kunne det overvejes at se nærmere på mulighederne for konstruktion af en indikator, der forholdersig til familier, der flytter meget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

209

7.5.4 Sårbar opvækst – social udsathedBørn står i en særlig sårbar situation, når det drejer sig om opvækstvilkår. De har ikke selv mange mulighe-der for at ændre på vilkårene, hvis de er socialt eller fysisk udsatte i et eller andet omfang. Det skal andre ihøj grad hjælpe med at gøre. Kommunerne har ansvaret for tilbud til børn og unge, der har brug for særligstøtte, som udsættes for omsorgssvigt eller har andre problemer, herunder kriminalitet. Her er tale om per-sonrettet støtte, og der skelnes generelt mellem forebyggende foranstaltninger og anbringelser uden forhjemmet. Forebyggende foranstaltninger er hjælp til barnet i dets nuværende miljø (forebyggende foran-staltninger), mens anbringelse flytter barnet ud af dets nuværende miljø, hvis det vurderes at være hensigts-mæssigt. Undersøgelser viser, at det afhænger af karakteren af barnets problem, hvilken hjælp der tjenersom bedste tilgang til hjælp af børn.Udvalget har valgt at se nærmere på sammenhængen mellem sårbar opvækst og økonomisk fattigdom. Nær-mere bestemt betragtes følgende 2 indikatorer for sårbar opvækst/social udsathed: Forebyggende foran-staltninger og anbringelser.Anbringelser og forebyggende foranstaltninger for børn og ungeBeskrivelse af indikatorerneDe forebyggende foranstaltninger omfatter blandt andet rådgivning, pædagogisk støtte i hjemmet, fami-liebehandling, kontaktperson, praktikophold og aflastningsophold mv. Anbringelser omfatter anbringelserhos plejefamilier eller på institutioner og sker enten som frivillige anbringelser eller tvangsmæssige anbrin-gelser uden forældrenes samtykke.OpgørelseIndikatorerne opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag og oplysninger om anbragte børn ogunge, og børn, der har modtaget en forebyggende foranstaltning, frem til og med 2010. Der er medtagetregistrerede anbringelser og forebyggende forløb tilbage fra 1977.Indikatoren er opgjort for børn, hvis forældre har været anbragt eller har modtaget personrettet støtte sombørn, for unge 18-29-årige, der har været anbragt eller modtaget personrettet støtte som børn, og for voksne30-64-årige, der har været anbragt eller modtaget personrettet støtte som børn. Der skeles ikke til, hvilkeproblemforhold der ligger til grund for kommunernes anvisning af den personrettede støtte, kun om derhar været eller er anvist personrettet støtte i form af enten forebyggende foranstaltning eller anbringelse.

Tabel 7.18 Indikator for social arv/social udsathedGruppen af økonomiskfattigeAntalBørn, hvis forældre har været anbragt/modtaget forebyggende foranstaltningerUnge 18-29 år, anbragtUnge 18-29 år, forebyggende foranstaltningVoksne 30-64 år, anbragtVoksne 30-64 år, forebyggende foranstaltning5912.3372.4361.428519Andel5,5 pct.27,2 pct.28,4 pct.7,3 pct.2,7 pct.Hele befolkningenAntal79.99538.63450.45781.16526.001Andel6,8 pct.5,1 pct.6,7 pct.3,2 pct.1,0 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.Anm: De forebyggende foranstaltninger er forankret i serviceloven og omfatter her støtte efter § 52.3.5: Aflastningsophold, § 52.3.6:Personlig rådgiver, § 52.3.7: Fast kontaktperson, § 52.3.9: Praktikophold, § 76.3.4: Udslusningsordning, § 57b: Ungepålæg (fra 2009).Anbringelser er ligeledes forankret i serviceloven, og omfatter § 52.3.8: anbringelser med samtykke, § 58: Anbringelser uden samtyk-ke, § 60: Forlængelse af hjemtagelsesperioden, § 76.3.1: Efterværn med døgnophold, og straffelovens § 74a.

210

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Hvad fortæller indikatoren?I 2010 er der blandt de unge 18-29 årige 39.000 personer, svarende til godt 5 pct. af alle unge i befolkningen,der har været anbragt som barn. Af disse var der 2.300 personer, der samtidig også tilhørte gruppen af øko-nomisk fattige i 2010. Blandt de unge i økonomisk fattigdom i 2010 havde mere end hver fjerde dermed ogsåværet anbragt som barn. Der er således en betydelig andel af de unge i økonomisk fattigdom, der også harværet anbragt som barn, og de udgør en forholdsmæssig stor andel i forhold til i befolkningen generelt. Desamme konklusioner kan drages med hensyn til unge, der har modtaget forebyggende foranstaltninger. I2010 var der 50.500 unge, knap 7 pct. af alle unge i befolkningen, der havde modtaget en forebyggende for-anstaltning. Af disse unge befandt knap 2.500 personer sig også i gruppen af økonomisk fattige. Det svarertil, at mere end hver fjerde unge i økonomisk fattigdom også har modtaget en forebyggende foranstaltning.Uanset om der ses på forebyggende foranstaltninger eller anbringelser (der kan være overlap mellem grup-perne), tegner der sig et billede af, at social udsathed som barn udgør en risiko for at havne i økonomiskfattigdom som ung.Givet det tydelige billede, som tabel 7.18 tegner, anser udvalget det for at være relevant at følge udviklingenover tid i forhold til unge, der har fået en forebyggende foranstaltning eller har været anbragt som barn.For voksne er der ligesom for unge en overrepræsentation blandt gruppen af økonomisk fattige i forholdtil i befolkningen generelt. Der er dog flere observationer af voksne, der har været anbragt, end voksne, derhar modtaget forebyggende foranstaltninger som børn. Der kan være tale om nogle datamæssige begræns-ninger, idet registeroplysningerne kun går tilbage til 1977. Der kan også være tale om, at en anden praksis ianvendelsen af anbringelser og forebyggende foranstaltninger har været gældende, dengang de voksne varbørn.Udvalget foreslår som udgangspunkt at følge udviklingen i antallet af voksne, som har været anbragte sombørn.Når det gælder børn, hvis forældre har modtaget en forebyggende foranstaltning eller været anbragt sombarn, er billedet lidt anderledes. Her er der 80.000 børn, svarende til 7 pct. af alle børn, der i 2010 har forældre,som har modtaget personrettet støtte som børn. Af disse børn tilhørte knap 600 gruppen af økonomisk fatti-ge. Det svarer til knap 6 pct. af alle børn i gruppen af økonomisk fattige. Der er således ingen overrepræsen-tation at spore her til forskel fra billedet hos de unge og de voksne. Dette resultat kan blandt andet forklaresmed, at en del af børnene i økonomisk fattigdom har forældre, der er født i udlandet, og dermed ikke harværet omfattet af anbringelse/tilbud i Danmark. Derudover er det muligt, at mange af de udsatte forældremed dansk baggrund får en overførselsindkomst, der ligger over den økonomiske fattigdomsgrænse, fx før-tidspension, og dermed ikke tilhører gruppen af økonomisk fattige.UsikkerhedDer er nogle begrænsninger i datakilderne historisk, hvilket blandt andet betyder, at ældre årgange må for-modes at være underrapporterede eller ikke registrerede. Denne usikkerhed vil forsvinde på sigt. Derudovervil en del af børnene i økonomisk fattigdom have forældre, der er født i udlandet, og som derfor ikke harværet omfattet af anbringelse/tilbud i Danmark. Derudover opgøres nogle af de personrettede støttetilbudi dag ikke på barnets cpr-nummer. Det gælder fx for familierettet støtte, hvorfor oplysninger herom ikkeindgår i dette datatræk. Det vil dog i fremtiden være muligt at indarbejde familierettede støttetilbud påbarnets cpr-nummer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

211

7.5.5 MisbrugMisbrug kan være en social eksklusionsfaktor. Misbrug kan ligeledes have en sammenhæng med risikoen forøkonomisk fattigdom fx i form af at misbrug kan lede til øget risiko for ikke at kunne komme i eller fastholdebeskæftigelse og derved forsørge sig selv og sin familie økonomisk. Relationen kan gå begge veje, idet mang-lende beskæftigelse kan være katalysator for et misbrug.Udvalget har valgt at se nærmere på en række indikatorer relateret til forskellige former for misbrug, nemligalkoholmisbrug og stofmisbrug.Personer, der har været/er i behandling for et alkoholmisbrugBeskrivelse af indikatorenDenne indikator vedrører misbrug af alkohol. De behandlingsinstitutioner, som landets kommuner visitererklienter til, skal indberette til Det Nationale Alkoholbehandlingsregister (NAB). Dette gælder offentlige såvelsom private behandlingsinstitutioner.OpgørelseIndikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag og oplysninger fra NAB-registret hos Sund-hedsstyrelsen og fra Statens Seruminstitut, der modtager oplysninger om privat finansieret alkoholbehand-ling. Personer, der er registreret i NAB-registeret, er medtaget. Der er dermed ikke skelnet mellem grader afalkoholmisbrug, type og omfang. Der er registreringer tilbage fra 2006.Indikatoren er opgjort for unge 18-29-årige og voksne 30-64-årige.

Tabel 7.15 Indikator for misbrug – personer, der har været/er i alkoholbehandlingGruppen af økonomisk fattigeAntalUnge 18-29 årVoksne 30-64 år111633Andel1,3 pct.3,3 pct.Hele befolkningenAntal1.39821.435Andel0,2 pct.0,8 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?Ovenstående tabel indikerer, at der er relativt få personer blandt de unge 18-29-årige, der har været/er i alko-holbehandling. Selvom der er godt 21.400 voksne i alderen 30-64 år, knap 1 pct. af de voksne i befolkningen,forekommer tallet lavt. Blandt de økonomisk fattige er der dog relativt mange flere, der har været/er i alko-holbehandling end i befolkningen generelt. Der er altså en klar overrepræsentation i gruppen af økonomiskfattige i forhold til i befolkningen generelt på trods af de lave antal. Dog lader registeroplysningerne til atvære knappe.Derfor vurderer udvalget på nuværende tidspunkt, at oplysningerne ikke er robuste nok til anvendelse iindikatorøjemed.UsikkerhedIndikatoren må givetvis angive et minimumstal for personer i alkoholbehandling. NAB-registeret er relativtnyoprettet, og oplysningerne går kun tilbage til 2006. Det angiver desuden antallet af rapporterede misbru-gere i behandling, og der er dermed mørketal i forhold til personer, der ikke er i behandling. Private institu-tioner, hvortil kommunen ikke har visiteret personer, er desuden ikke forpligtet – kun opfordret – til at ind-212

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

berette klienter med privat finansieret behandling. Der vil derfor være tale om et underkantskøn i forhold tilomfanget af personer i økonomisk fattigdom, der har haft/har et alkoholmisbrug.Personer, der har været/er i behandling for et stofmisbrugBeskrivelse af indikatorenDenne indikator vedrører misbrug af stoffer. Der findes ikke et samlet register over alle stofmisbrugere iDanmark, og registreringer af stofmisbrug vil i sagens natur være et underkantsskøn. I forhold til cpr-base-rede oplysninger vil det umiddelbart være muligt at anvende oplysninger fra Sundhedsstyrelsens registerfor stofmisbrugere i behandling (SIB) om antallet af stofmisbrugere i behandling.OpgørelseIndikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag og oplysninger fra SIB. Personer, der er re-gistreret her, er medtaget. Der er registreringer tilbage til 1996.Indikatoren er opgjort for 2 persongrupper: unge 18-29-årige og voksne 30-64-årige.

Tabel 7.16 Indikator for misbrug – personer, der har været/er i stofmisbrugsbehandlingGruppen af økonomisk fattigeAntalUnge 18-29 årVoksne 30-64 år9301.059Andel10,8 pct.5.4 pct.Hele befolkningenAntal10.59320.784Andel1.4 pct.0.8 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?Ovenstående tabel indikerer, at det både for unge og voksne gælder, at en forholdsmæssig stor andel af deunge og voksne i gruppen af økonomisk fattige har været eller er i stofmisbrugsbehandling i forhold til ibefolkningen generelt. Opgørelsen angiver desuden, at det for unge i økonomisk fattigdom er lidt mere endhver tiende, der har været i eller er i stofmisbrugsbehandling, mens det for voksne i økonomisk fattigdomer lidt mere end hver tyvende. Umiddelbart virker problematikken vedrørende stofmisbrug og økonomiskfattigdom derfor mest slående for gruppen af unge. Opgørelserne for voksne kan dog afspejle datakildernesbegrænsninger i forhold til historiske oplysninger, da registeret kun går tilbage til 1996.Udvalget vurderer dog, at en indikator for stofmisbrug, på trods af de nuværende datamæssige begrænsnin-ger, kan være interessant at følge over tid.UsikkerhedIndikatoren viser antallet af registrerede misbrugere i behandling, og der er dermed mørketal i forhold tilpersoner, der ikke er i behandling eller ikke er registrerede. Der vil derfor være tale om et underkantskøn iforhold til omfanget af personer i økonomisk fattigdom, der har haft/har et stofmisbrug.

7.5.6 Psykiatriske lidelserEn sindslidelse kan have en langvarig negativ konsekvens i forhold til muligheden for at få tilknytning tilarbejdsmarkedet og derved forbedrede egne økonomiske forhold. Dårlige økonomiske forhold kan omvendtbibeholde sindslidende i sygdom i længere tid. Risikoen for at udvikle psykiske symptomer øges for perso-ner, der oplever en vanskelig økonomisk situation. Derved kan indikatoren for psykiatriske lidelser både giveet billede af sammenhængen mellem økonomisk fattigdom og risikoen for at få en psykisk sygdom såvelsom for sammenhængen mellem sygdom og risikoen for at blive økonomisk fattig.EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

213

Udvalget har søgt at finde en passende og målbar indikator forankret i psykosociale forhold i forhold tilrisikoen for økonomisk fattigdom.Personer, der har eller har fået stillet en psykiatrisk diagnoseBeskrivelse af indikatorenDenne indikator har til hensigt at vurdere relationen mellem personer med psykiatriske lidelser og økono-misk fattigdom.OpgørelseIndikatoren opgøres på baggrund af lovmodellens datagrundlag og oplysninger fra Det Pyskiatriske Central-register hos Statens Seruminstitut, som blev etableret 1. april 1969. Registeret indeholder data om alle psy-kiatriske indlæggelser fra 1969 og frem. Fra 1. januar 1995 er der ydermere data om ambulante kontakter ogskadestuebesøg.Personer, der er registreret med en diagnose, er medtaget. Der er således ikke skelnet mellem sværhedsgra-der af de psykiatriske lidelser.Indikatoren er opgjort for 2 persongrupper: unge 18-29-årige og voksne 30-64-årige.

Tabel 7.17 Indikator for psykiatriske lidelser – personer, der har en psykiatrisk diagnoseGruppen af økonomisk fattigeAntalUnge 18-29 årVoksne 30-64 år3.6244.104Andel42,2 pct.21,1 pct.Hele befolkningenAntal91.659275.973Andel12,2 pct.10,7 pct.

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.Note: Andelene er opgjort i forhold til de korresponderende persongrupper i tabel 7.9.

Hvad fortæller indikatoren?Relativt store andele af de 2 persongrupper, der befinder sig i den afgrænsede gruppe af økonomisk fattigei 2010, er registrerede i Det Psykiatriske Centralregister med en diagnose. Det er således en indikation af, atder kan være en relation mellem psykisk helbred og økonomisk fattigdom.Blandt de unge 18-29 årige er der 92.000, svarende til godt 12 pct. af alle unge, som i 2010 har eller har haftstillet en psykiatrisk diagnose. Af disse tilhørte ca. 3.600 gruppen af økonomisk fattige. Blandt de unge iøkonomisk fattigdom i 2010 havde mere end 42 pct. en psykiatrisk diagnose. Det er en forholdsmæssig storandel i forhold til i befolkningen generelt.For voksne 30-64-årige gælder samme billede omend ikke lige så markant. I 2010 havde knap 276.000 af devoksne, svarende til godt 11 pct. af befolkningen i aldersgruppen, en psykiatrisk diagnose. Af disse tilhørteca. 4.100 gruppen af økonomisk fattige. Af alle voksne i gruppen af økonomisk fattige udgjorde de voksnemed en psykiatrisk diagnose mere end 21 pct., hvilket er en klar overrepræsentation i forhold til i befolknin-gen generelt.Udvalget vurderer derfor, at det vil være relevant at følge udviklingen i en indikator som ovenstående.

214

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

UsikkerhedSom for misbrugsindikatorerne vil der her være tale om et underkantsskøn i forhold til antallet af personer,der har eller har haft en psykiatrisk lidelse. Det er kun personer, der er registreret i registeret med en diag-nose, som indgår i opgørelsen. Registeret går kun tilbage til 1969, og derfor er voksne, der i deres unge år fikstillet en psykiatrisk diagnose, ikke nødvendigvis med i opgørelsen.

7.5.7 Overvejelser om alternative indikatorerOvenstående indikatorer, der belyser risikofaktorer for fattigdom, kan med rimelighed umiddelbart anven-des, da datakilder er tilgængelige, og den gængse litteratur om social eksklusion og fattigdom angiver disseemneområder som relevante. Det skal dog ikke betragtes som et udtømmende sæt af indikatorer, og udval-get har overvejet, om der til andre emneområder kan knyttes relevante indikatorer. Udvalget forestiller sig,at en indikator relateret til kriminalitet eller strafafsoning også vil kunne indgå i fremtiden. En fængselsdomkan fx betyde manglende mulighed for at tage beskæftigelse og vil således påvirke en persons økonomiskesituation negativt i en kortere eller længere periode. Det har desværre ikke været muligt inden for udvalgetstidsramme at konstruere en brugbar indikator relateret til kriminalitet og økonomisk fattigdom.I afsnit 7.5.5 og 7.5.6 danner væsentlige sundhedsmæssige forhold afsæt for konstruktionen af indikatorerfor psykosociale risikofaktorer for fattigdom, nemlig misbrug og psykiatriske lidelser. Udvalget vurderer, atder inden for sundhedsområdet findes brugbare data og et stort udviklingspotentiale, der kan danne grund-lag for yderligere supplerende indikatorer relateret til sundhedsmæssige aspekter (fx kroniske lidelser).

7.6 Flere risikofaktorer på spil7.6.1 Særlig børneindikator – indikator for ”svag” forældrebaggrundSom tillæg til de enkeltstående indikatorer ovenfor har udvalget også valgt at se på tværs af visse indikato-rer for så vidt angår børn og deres forældres baggrundskarakteristika. Intentionen har været at se nærmerepå en række forhold, der enkeltvis eller tilsammen udtrykker en potentiel ”svag” forældrebaggrund. Jo flere”svage” forældrekarakteristika, desto mere udsatte kan børn potentielt være i forhold til økonomisk fattig-dom. Nedenfor angives det, i hvor høj grad forældrene til gruppen af økonomisk fattige børn kan karakteri-seres ved flere af følgende 5 baggrundsindikatorer knyttet til en ”svag” forældrebaggrund:•••••Enlige forsørgere.Modtagere af overførselsindkomster.Manglende ungdoms-/erhvervsuddannelse.Har været anbragt/modtaget forebyggende foranstaltning som barn.Har været i misbrugsbehandling (alkohol/stoffer).

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

215

Figur 7.3 ”Svag” forældrebaggrundblandt børn som afgrænset vedøkonomisk fattigdomAntal personer5.0004.0003.0002.0001.0000012345Antal indikatorer opfyldt for forældrene

Figur 7.4 ”Svag” forældrebaggrund blandtbørn i hele befolkningenAntal personer700.000600.000500.000400.000300.000200.000100.0000012345Antal indikatorer opfyldt for forældrene

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik.

Ovenstående figurer viser, at det for hovedparten af børnene i gruppen af økonomisk fattige gælder, at for-ældrene berøres af 1-2 af de 5 baggrundsindikatorer, og knap en tredjedel berøres ikke af nogen af indika-torerne. Der er så godt som ingen, der berøres af 4-5 baggrundsindikatorer61. Blandt børn i befolkningengenerelt er profilen en anden. Hovedparten af børnene i befolkningen har forældre berørt af 0 af ovenstå-ende indikatorer, og knap en tredjedel af børnene i befolkningen har forældre berørt af 1 af ovenståendeindikatorer.Der kan være tale om, at tilstedeværelsen af en eller flere faktorer på en gang kan være en potentiel kataly-sator for en øget risiko for at være i gruppen af økonomisk fattige.På tværs af indikatorerne ser der ud til at være nogle forhold, der i højere grad er gældende for børn tilhøren-de gruppen af økonomisk fattige end for børn i befolkningen generelt.

61 Antallet af observationer i stikprøven er meget lille for 4 og 5 samtidige indikatorer. Der er ingen i gruppen af økonomiskfattige, der berøres af 5 indikatorer.

216

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 7.5 Andel af børn i økonomisk fattigdom i befolkningen med forskellige forældre-karakteristika, 2010Været imisbrugsbehandlingVæret anbragt/modta-get personrettet støttesom barnUden ungdoms-/erhvervsuddannelseModtagere afoverførselsindkomsterEnlige forsørgereIngen af forholdene0,0%10,0%20,0%30,0%40,0%50,0%60,0%

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik. samt beregninger fra sekretariatet for udvalget.

For børn i gruppen af økonomisk fattige er der store andele, der har forældre uden en ungdoms- eller er-hvervsuddannelse, som er modtagere af overførselsindkomster og er enlige forsørgere. Der er desuden godt29 pct. af børnene, der ikke har forældre berørt af nogen af ovenstående forhold. I befolkningen generelt erder relativt mange børn (57 pct.), hvor forældrene ikke kan karakteriseres ved nogen af de 5 forhold. Derud-over er der også knap 25 pct. i befolkningen med forældre uden en ungdoms- eller erhvervsuddannelse. Forbørn i gruppen af økonomisk fattige er det godt 48 pct. Børn af enlige forsørgere udgør godt 19 pct. af børni befolkningen. Det er en andel, der ikke afviger meget fra andelen blandt børn i økonomisk fattigdom. Mendet kunne imidlertid overvejes at undersøge nærmere, om det at være barn af en enlig forsørger og samtidigvære berørt af et eller flere af de andre forældreforhold kunne udgøre en katalysator for at havne i økono-misk fattigdom.

7.6.2 Børn af forældre, hvor mindst en forælder er selvstændigBørn af selvstændige udgør knap 40 pct. af børn i gruppen af økonomisk fattige, jf. tabel 5.1 i kapitel 5.Derfor er der set nærmere på, om forældrene til børn af selvstændige er kendetegnet ved et andet omfangaf ovenstående indikatorer for ”svag” forældrebaggrund, end der gælder for børn af ikke-selvstændige i øko-nomisk fattigdom.

Figur 7.6 ”Svag” forældrebaggrundblandt børn som afgrænset vedøkonomisk fattigdomAntal personer3.000

Figur 7.7 Sammenligning af børn afselvstændige og andre børn på tværs afforældrekarakteristikVæret imisbrugsbehandlingVæret anbragt/modtagetperson-rettet støtte som barnUden ungdom-/erhvervsuddannelseModtagere afoverførselsindkomsterEnlige forsørgereIngen af forholdene

2.000

1.000

00123450,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0%Børn af selvstændigeAndre børnAntal indikatorer opfyldt for forældrene

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik, samt beregninger fra sekretariatet for udvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

217

Ovenstående figur 7.6 angiver, at der er relativt få børn i økonomisk fattigdom, hvor forældrene opfylder 3-5indikatorer, og de, der gør, er stort set alle børn af forældre, der ikke er selvstændige. Desuden er der blandtbørn af selvstændige flest børn i økonomisk fattigdom, som kun er påvirket af 0 eller 1 forhold, mens der forandre børn er flest, hvor 1 eller 2 forældreforhold gør sig gældende. Profilerne for, hvor mange børn af selv-stændige der berøres af 0, 1, 2 eller flere forhold og for andre børn, er tydeligt forskellige.I figur 7.7 sammenlignes økonomisk fattige børn af selvstændige med andre børn i økonomisk fattigdom påtværs af de angivne forældreforhold. For børn af selvstændige er det foruden ingen af forholdene især mang-lende ungdoms- eller erhvervsuddannelse, der gør sig gældende. Dog er det kun 34 pct. af de økonomiskfattige børn af selvstændige, hvor mindst en af forældrene ikke har en ungdoms- eller erhvervsuddannelse.Blandt andre børn i økonomisk fattigdom er det knap 57 pct. Blandt børn af de selvstændige er det kun godt8 pct., hvor mindst én af forældrene er overførselsindkomstmodtager. Blandt andre børn er det hele 54 pct.Blandt børn af selvstændige er det også kun knap 10 pct., der er børn af enlige forsørgere, mens det for andrebørn er 29 pct.Ovenstående figurer indikerer, at børn af selvstændige er karakteriseret ved nogle andre forhold, end andrebørn i økonomisk fattigdom er karakteriseret ved.

7.6.3 Unge og sammenfald af flere faktorerFor gruppen af unge har ovenstående gennemgang af indikatorerne vist, at der i forhold til flere af risiko-faktorerne, fx en sårbar opvækst og psykosociale forhold, er indikation af en sammenhæng mellem disse ogøkonomisk fattigdom.Ligesom i børns tilfælde er der derfor set nærmere på, hvorledes unge med flere samtidige forhold tager sigud. Der er set på, hvor mange unge der kan karakteriseres ved følgende 3 sociale og psykosociale forhold:•••Har været anbragt som børn eller modtaget forebyggende foranstaltning.Har været i misbrugsbehandling (stoffer eller alkohol).Har/har haft en psykiatrisk diagnose.

Figur 7.8 Flere samtidige forholdblandt unge 18-29 år i 201090%80%70%60%50%40%30%20%10%0%

Figur 7.9 Repræsentativitet i 2010

1.6001.4001.2001.0008006004002000123Unge i befolkningen

Unge i økonomisk fattigdom

Kilde: Særkørsel hos Danmarks Statistik, samt beregningerfra sekretariatet for udvalget.

Note: Figuren angiver i forhold til antal faktorer over-/un-derrepræsentation for unge i gruppen af økonomisk fattige iforhold til unge i befolkningen generelt. En værdi over/under100 angiver over-/underrepræsentation.

Figurerne ovenfor viser, at der blandt de unge i befolkningen generelt er over 80 pct., der ikke er påvirket afnogen af de 3 forhold, og kun knap 14 pct., der er påvirket af ét af forholdene. Blandt de unge i gruppen af218

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

økonomisk fattige er det knap 41 pct., der ikke er påvirket af nogen af de 3 forhold, mens godt 31 pct. er på-virket af ét af de 3 forhold. 23 pct. er påvirket af 2 forhold. Der er således en klar overrepræsentation af ungepåvirket af ét eller flere forhold i gruppen af økonomisk fattige i forhold til i befolkningen generelt.

7.7 SammenfatningGennemgangen og analysen af de forskellige indikatorer viser, at en række indikatorer er relevante for atbelyse risikofaktorerne for økonomisk fattigdom. Derfor foreslår udvalget, at nedenstående indikatorer ind-går i den årlige monitorering af fattigdom i Danmark:

Tabel 7.18 Indikatorer for børn (0-17 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaForældrenes arbejdsmar-kedstilknytningForældrenesbaggrundOffentligt forsørgedeIndikatorBørn, der lever i familier, hvor en eller begge forældre eri socialgruppenBørn, hvis forældre er modtagere overførselsindkomsterBørn, der lever i familier, hvor forældrene ikke har enerhvervskompetencegivende uddannelseBørn, hvor en eller flere af forældrene ikke har en ung-doms-/erhvervsuddannelse

Forældrenes uddannelses-baggrund

Tabel 7.19 Indikatorer for unge (18-29 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejds-markedetEksklusionUddannelsesmæssig margi-naliseringManglende boligIndikatorUnge i socialgruppenUnge, der ikke har en grundskoleuddannelseUnge, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervs-uddannelseUnge på forsorgshjem i 2010 (delmængde af de hjemlø-se)Unge, der har fået en forebyggende foranstaltning sombørnUnge, der har været anbragt som børnMisbrugPsykiatriske lidelserUnge, der har modtaget/modtager behandling for etstofmisbrugUnge med en psykiatrisk diagnose

Usikker bo-ligsituation

Sårbar opvækstSocial ogpsykosocialvelfærd

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

219

Tabel 7.20 Indikatorer for voksne (30-64 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejds-markedetUddannelsesmæssig margi-naliseringManglende boligSårbar opvækstSocial ogpsykosocialvelfærdMisbrugPsykiatriske lidelserIndikatorVoksne i socialgruppenVoksne, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervs-uddannelseVoksne på forsorgshjem i 2010(delmængde af de hjemløse)Voksne, der har været anbragt som børnVoksne, der har modtaget/modtager behandling for etstofmisbrugVoksne med en psykiatrisk diagnose

Eksklusion

Usikker bo-ligsituation

Som tidligere nævnt vurderes det ikke, at datagrundlaget på alle områder på nuværende tidspunkt er til-strækkeligt stærkt, samt at de gennemførte analyser er tilstrækkelige til, at der kan opstilles brugbare indi-katorer. Det vil forudsætte mere omfattende dataanalyser og eventuelt analyser af kausale sammenhænge,som udvalget ikke har haft mulighed for inden for rammen af udvalgets arbejde.Det påpeges også, at der ikke er tale om et endeligt indikatorsæt, men at der i indikatorudvælgelsen børvære tale om en dynamisk proces, hvor der, i takt med at der kommer ny viden til og datagrundlaget forbed-res, kan udbygges eller justeres i listen af indikatorer.Selvom det ikke er muligt at sige noget entydigt om den enkelte indikators betydning og kausale sammen-hæng i forhold til økonomisk fattigdom, giver indikatorerne nyttig information om risikofaktorer knyttet tiløkonomisk fattigdom.Indikatorerne for risikofaktorer for fattigdom er opstillet i forhold til forskellige aldersgrupper ud fra en livs-cyklusbetragtning. Gruppen af unge synes at udgøre en særligt udsat gruppe. Blandt de unge i økonomiskfattigdom, har store andele været anbragt eller modtaget en forebyggende foranstaltning som barn. Detkan være et tegn på en sårbar opvækst. Samtidig er der en markant andel af de unge i økonomisk fattigdom,der ikke har gennemført en ungdomsuddannelse, og knap 30 pct., der befinder sig i socialgruppen og altsåer marginaliseret i forhold til arbejdsmarkedet. Endelig har 4 ud af 10 af de økonomisk fattige unge fåetstillet en psykiatrisk diagnose, og sammenlagt med de andre forhold herover, tegner der sig et billede af, atde unge i økonomisk fattigdom, er en særligt udsat gruppe med behov for hjælp til at løse mange forskellig-artede problemer.Analysen fokuserer især på gruppen af unge, som på flere områder skiller sig ud i forhold til gruppen afvoksne. Det kan dels indikere, at det er tale om en udsat alder, men det kan også være et udtryk for, at denøkonomiske situation stabiliseres i takt med, at man bliver voksen. Velfærdssamfundet vil til en vis udstræk-ning også være med til at hjælpe folk med forskellige problemer væk fra økonomisk fattigdom, fx vil der væreen afgang fra gruppen af voksne, der overgår til førtidspension og derved flyttes ud af fattigdomsgruppen.En række indikatorer peger dog også på risikofaktorer for fattigdom i de voksnes tilfælde. Indikatoren formarginalisering fra arbejdsmarkedet – personer i socialgruppen – indikerer ligesom for unge, at en væsent-lig andel af de voksne i gruppen af økonomisk fattige også tilhører socialgruppen. Ligeledes har knap hveranden af de økonomisk fattige voksne heller ikke gennemført en ungdoms- eller erhvervsuddannelse, oghver femte har haft eller har fået stillet en psykiatrisk diagnose. Derudover gælder der, at voksne, der harværet anbragt som børn er klart overrepræsenterede i gruppen af økonomisk fattige i forhold til i befolknin-

220

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

gen generelt, ligesom voksne, der har modtaget behandling for et stofmisbrug, eller voksne, der har opholdtsig på forsorgshjem i 2010, er det.Risikofaktorerne for fattigdom, der relaterer sig til arbejdsmarkedsmæssig, uddannelsesmæssig og bolig-mæssig eksklusion, indikerer sammen med psykosociale forhold, at der kan være en sammenhæng mellemdisse faktorer og personers økonomiske situation. Det stemmer overens med litteraturen på området.I tilfældet med børn i økonomisk fattige familier gør de samme risikofaktorer sig i høj grad gældende. Herer det dog primært forældrenes baggrundskarakteristika, der har betydning. Børn udgør en særlig udsatgruppe, da de ikke har store muligheder for at ændre deres umiddelbare situation. En barndom, hvor man ereksponeret i forhold til en eller flere af ovenstående risikofaktorer, kan betyde en sværere voksentilværelsefor så vidt angår økonomisk fattigdom. Man er sårbar som barn, og en udsat forældrebaggrund kan have enafsmittende effekt.Endelig viser gennemgangen af de sammensatte indikatorer for børn og unge, at det at være udsat for flererisikofaktorer på samme tid, kan være karakteristisk for børn og unge i økonomisk fattigdom vis-a-vis børnog unge i befolkningen generelt. Derfor tyder det på, at en ophobning af risikofaktorer øger risikoen for øko-nomisk fattigdom. Der kan dog med fordel arbejdes videre med sammensætningen af indekset for en ”svagforældrebaggrund” for så vidt angår omfattede indikatorer, ligesom der med fordel kan arbejdes videre medsammenhængen mellem flere samtidige risikofaktorer for unge og voksne.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

221

8Fattigdomsfælder

8.1 IndledningDen enkeltes mulighed for selv at undgå eller at komme ud af en fattigdomssituation er af afgørende betyd-ning. For personer med en selvvalgt lav indkomst som følge af ønsket om en alternativ livsførelse, er detteen mulighed. For andre er situationen ufrivillig, og begrænsede handlemuligheder kan gøre fattigdomssitu-ationen vedvarende.Udvalget har defineret økonomisk fattigdom som en ufrivillig og vedvarende situation med manglende ellerstærkt begrænsede muligheder for ved egen drift at ændre situationen, jf. kapitel 2. Udvalget har med ope-rationaliseringen af denne fattigdomsdefinition i en økonomisk fattigdomsgrænse koblet med indikatorerfor afsavn og social eksklusion tilstræbt en identifikation af grupper med begrænsede handlemuligheder ien ufrivillig fattigdomssituation.Den gruppe, der er afgrænset ved udvalgets definition af en økonomisk fattigdomsgrænse er i mange hen-seender heterogen, jf. kapitel 4. Fuldt ledige og selvstændige er overrepræsenteret i gruppen. Der er ogsåen overrepræsentation af indvandrere og efterkommere62samt personer under 35 år. Der er endvidere enoverrepræsentation af ufaglærte og personer med en kort videregående uddannelse. Enlige med og udenbørn er overrepræsenteret. Der er selvsagt overlap mellem disse karakteristika, da den samme person kanvære omfattet af flere af disse kriterier.Omfanget og sammensætningen af gruppen under den økonomiske fattigdomsgrænse bestemmes i et kom-pliceret samspil mellem arbejdsmarkedet, det sociale sikkerhedsnet og familiesituationen.Der er meget få fuldtidsbeskæftigede lønmodtagere, som falder under fattigdomsgrænsen, og hovedpartenaf de langvarige modtagere af sociale ydelser har også en indtægt over lavindkomstgrænsen, om end grup-pen af overførselsmodtagere er overrepræsenteret.Den heterogene sammensætning af økonomisk fattige gør det svært at pege på en enkelt faktor eller me-kanisme som hovedårsagen til økonomisk fattigdom, og en indsats i forhold til fattigdomsproblemet forud-sætter således en flerdimensional tilgang via fx uddannelses-, social- og beskæftigelsespolitik. Det faktum,at fuldtidsbeskæftigede som hovedregel ikke falder under fattigdomsgrænsen, understreger betydningen afat sikre, at flest muligt er selvforsørgende via fuldtidsbeskæftigelse. Den følgende diskussion af fattigdoms-fælder tager primært udgangspunkt i spørgsmålet om barrierer for mennesker ramt af fattigdom til at opnåfuldtidsjob eller mekanismer i systemet, der fratager fattige incitamentet til at søge fuldtidsjob, eller gørvejen hertil urealistisk lang. Ved en fattigdomsfælde forstås, at den enkelte borger eller familie fastholdesi en fattigdomssituation. De fattigdomsfælder, der normalt omtales, handler om marginalisering i forholdtil arbejdsmarkedet, manglende incitamenter til at søge job pga. lave forskelsbeløb, høje samspilsprocentereller gældsfælder. Det har ikke været muligt for udvalget at foretage en kvantificering af betydningen af deforskellige årsager til fattigdomsfælder, og det følgende indeholder derfor alene en mere generel diskussi-on. Det ligger også uden for udvalgets mandat at komme med egentlige politikforslag.

62 Tallene er for 2010. Det må forventes, at 2012 vil vise et fald i antallet af indvandrere og efterkommer under fattigdomsgræn-sen som følge af ophævelsen af de såkaldte ”fattigdomsydelser”.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

223

8.2 Arbejdsmarked – marginaliseringPersoner, der lever i fattigdom, kan have vanskeligt ved at ændre på situationen, fordi de mangler handlemu-ligheder. Når et menneskes situation er præget af forhold som hjemløshed eller en usikker boligsituation,misbrug, kronisk sygdom, manglende uddannelse eller langvarigt fravær fra arbejdsmarkedet, kan vedkom-mende mangle ressourcerne til at bringe sig selv ud af en situation med uønsket lav indkomst. Disse forholdkan være medvirkende til, at et menneske fastholdes i en uønsket situation. De sociale forhold, som har enfastholdende virkning, er beskrevet nærmere i kapitel 7.Den enkeltes handlerum kan også være begrænset af mulighederne på arbejdsmarkedet (adgangen til jobs),dvs. arbejdsmarkedets efterspørgselsside. Hvilke jobs findes der, og hvilke krav stiller arbejdsgiverne? Antal-let af jobmuligheder skal ses i sammenhæng med den generelle konjunktursituation, og jobmulighedernefor arbejdsmarkedets marginalgrupper kan i særlig stor udstrækning være varierende over konjunkturerne.En række strukturelle forhold kan imidlertid også være af betydning. Det faktum, at fuldtidsbeskæftigedesom hovedregel ikke tilhører gruppen af økonomisk fattige, afspejler en vigtig præmis i velfærdssamfundet,nemlig, at fuldtidsbeskæftigelse skal give et rimeligt indkomstgrundlag (ingen working poor). Minimums-lønningerne på arbejdsmarkedet er relativt høje, og dette modsvares af relativt høje kvalifikationskrav forat få tilbudt et job. Der er få jobs, der ikke stiller krav til kvalifikationer på et vist niveau. Selvom lønnensstørrelse er central for diskussionen om fattigdomsfælder, ligger det dog uden for udvalgets rammer at ana-lysere løndannelsen på det danske arbejdsmarked.Utilstrækkelige kvalifikationer ved indgangen til arbejdsmarkedet er en højrisikofaktor for en marginal ar-bejdsmarkedstilknytning karakteriseret ved få og kortvarige jobs, som ikke leder til et varigt fodfæste påarbejdsmarkedet. Omstillinger og tilpasninger på arbejdsmarkedet kan også skabe en risikosituation forpersoner med kvalifikationer og erhvervserfaring, hvis denne viden ikke længere efterspørges som følgeaf fx teknologisk omstilling. Længere tids ledighed kan således lede til forældelse af viden og erfaringer,hvilket medvirker til at mindske mulighederne for at vende tilbage i beskæftigelse. Således er fx arbejdsløs-hedsrisikoen for ældre medarbejdere ikke højere end for andre grupper, men ved ledighed er det sværere fordenne gruppe at komme tilbage i beskæftigelse (Beskæftigelsesregion Hovedstaden & Sjælland, 2012). Enmedvirkende årsag til dette kan være arbejdsgivernes alderspræferencer, mindre omstillingsevne, forældel-se af viden og øget konkurrence fra yngre grupper med nye og opdaterede kvalifikationer. Sociale kompe-tencer kan også blive reduceret ved længere tids ledighed. Langvarigt fravær fra beskæftigelse er således enfastholdende faktor, der kan være svær for den enkelte at overvinde.Marginal tilknytning til arbejdsmarkedet og længere tids ledighed kan også være årsag til social eksklusionsom følge af, at man afviger fra normen om at være selvforsørgende. Ens omgangskreds og dermed netværkændres, og dette kan have en direkte betydning for mulighederne for at finde egnede jobmuligheder. Mereend 1/3 af alle jobbesættelser sker via brug af netværk, og der har været en stigende tendens over de senereår (Danmarks Statistik, 2012). Betydningen af netværk for at finde arbejde er særlig stor for unge og ufaglær-te og dermed grupper overrepræsenteret i fattigdomsgruppen.Marginalisering fra arbejdsmarkedet kan således lede til mindre effektiv jobsøgning som følge af mindrekendskab til tilgængelige jobmuligheder og mindre uformel støtte til jobsøgning. Længere tids ledighedmed gentagne jobansøgninger uden resultat kan også føre til modløshed og en opfattelse af, at ens situati-on ikke står til at ændre, hvilket i sig selv kan være en selvforstærkende faktor.Længere tids fravær fra arbejdsmarkedet kan også lede til stigmatisering, hvor ledighedsperiodens længdebliver opfattet som et negativt signal i en jobsøgningssituation (statistisk diskrimination) med den konse-kvens, at langtidsledighed bliver selvforstærkende, da man altid står bagest i jobkøen.

224

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Ud over de faktorer, der er nævnt ovenfor, vil en række andre forhold også kunne være medvirkende til mar-ginalisering fra arbejdsmarkedet, og for de personer, der er længst fra arbejdsmarkedet, er der ofte tale ommeget sammenhængende problemer, som det kan være svært for den enkelte at løse, jf. boks 8.1

Boks 8.1 Forhold der kan føre til marginalisering fra arbejdsmarkedet••••••Manglende formelle kompetencerManglende virksomhedsforståelseLæse- og staveproblemerDårligt fysisk helbred og misbrugsproblemerPsykisk lidelseMangelfulde personlige kompetencer- Personlige kompetencer, såsom motivation, omtanke, initiativ, omhu, mødestabilitet mv.- Problemer med personlig fremtræden og omgangsformer- Psykisk skrøbelighed- Familiære problemer- Mangelfuldt socialt netværkKriminel fortidManglende danskkundskaber – og kendskab til dansk arbejdsmarked

••

Kilde: Bjerregaard & Boll, 2003.

Der kan argumenteres for, at en svag eller dårlig uddannelsesbaggrund i et vist omfang er selvvalgt, da den enkel-te burde have indset konsekvenserne heraf som ung. For nogle grupper kan umiddelbar adgang til lønindkomstsom ufaglært være tillokkende og dermed ske på bekostning af uddannelse. Dette kan bringe den enkelte i ensårbar situation, jf. ovenfor. Sådanne beslutninger kan tilskrives myopia i beslutningsprocessen. Det er dog sam-tidig veldokumenteret, at forældrenes sociale og uddannelsesmæssige baggrund har stor betydning for skolefor-løb og dermed både forudsætninger og motivation for erhvervelse af arbejdsmarkedsrelevante kvalifikationer(Jæger & Holm, 2004). En undersøgelse fra Danmarks Evalueringsinstitut viser desuden, at elever, der har væretsocialt udsatte i barndommen, har en markant højere frafaldsrisiko end andre elever (Danmarks Evalueringsinsti-tut, 2009). Dertil kommer, at andre omstændigheder som fysisk eller psykisk sygdom, familiære forhold, geografi-ske faktorer mv. kan gøre det umuligt eller vanskeligt at gennemføre en uddannelse.Alle har således ikke lige muligheder i uddannelsessystemet. Dette understreger, at tidlig indsats i forhold tilbørn og unges uddannelse kan have stor betydning over tid på størrelsen af gruppen med risiko for at havnei en fattigdomssituation. For selvstændige med vedvarende lave indkomster er der en særlig problematik.Disse personer er fuldtidsbeskæftigede, men oppebærer en lav indkomst. Denne situation kan afspejle, atman er fanget i en situation med lav indkomst og med dårlige udsigter til at øge indtjeningsgrundlaget ellerat skifte erhverv. For nogle kan etablering som selvstændig også være en konsekvens af vanskelighederneved at finde et arbejde på normale vilkår, og man er derfor reelt fuldtidsbeskæftiget til en lavere løn (Er-hvervs- og Byggestyrelsen, 2009).

8.3 Arbejdsmarked – kan det betale sig at arbejde?Beskæftigelsen afhænger også af udbuddet af arbejdskraft. Med dette forstås, hvorvidt den enkelte aktivtsøger jobs og reservationskravene til disse jobs.Ud fra en ren økonomisk betragtning er incitamentet til at arbejde en afvejning mellem på den ene side denøkonomiske kompensationen for arbejdet og på den anden side arbejdets karakter (herunder geografiske

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

225

placering) og tidsforbruget som alternativt kunne bruges på fritidsaktiviteter og familie mv. I praksis skaldet økonomiske incitament dog også ses sammen med det forhold, at arbejde for mange også har en storsocial betydning, ligesom den enkelte pga. rådighedsreglerne selvsagt ikke frit kan vælge mellem arbejdeeller det at modtage ydelse.Incitamentet til at ville tage et arbejde afhænger af lønnen, men også af jobbets karakter (jobfunktion, ar-bejdstider mv.) og geografiske placering. Det er for ganske få et ultimativt spørgsmål om arbejde versusikke-arbejde, men derimod et spørgsmål om hvilke jobs, man er villig til at påtage sige – de såkaldte reserva-tionskrav. Økonomiske incitamenter skal ses i sammenhæng med disse reservationskrav. Den økonomiskegevinst ved arbejdet skal således kompensere for arbejdets karakter og ulemperne ved arbejdet, herundermanglende mulighed for at anvende tiden på andre aktiviteter.Incitamentet til at ville tage et givet arbejde kan også påvirkes af, at deltagelse i arbejdsmarkedet er forbun-det med mindre fritid til ikke-arbejdsmarkedsaktiviteter som familie, børn, husholdning, hobbies, sports-og fritidsaktiviteter. En person, som er nødt til at prioritere familie eller tillægger familieliv og fritid storbetydning, knytter en stor værdi til at kunne udføre disse ikke-arbejdsmarkedsaktiviteter og modsat for enperson, som tillægger familieliv og fritid mindre betydning. Værdien af fritid bruges således her som en sam-lende betegnelse for præferencer, normer og kønsroller (forsørgerrollen, familieværdier) mv. knyttet til atvære aktiv på arbejdsmarkedet i forhold til andre aktiviteter. Fx vil traditionelle kønsroller tilsige, at mændtillægger familie- og fritid mindre betydning end kvinder. Kulturer og normer er indbygget i institutioner ogpolitik såvel som (økonomisk) adfærd. Normer knyttet til familiestruktur kan således være en årsag til, atflere kvinder er deltidsbeskæftigede. For indvandrere og efterkommere kan normer og kønsroller (ud overkvalifikationer) også være en faktor til forklaring af lav arbejdsmarkedsdeltagelse for kvinder (Deding & Ja-kobsen, 2008, Constant m.fl., 2009).Den umiddelbare økonomiske gevinst ved et arbejde er lønindkomsten efter skat. Gevinsten ved et arbejdeskal imidlertid ses i forhold til forsørgelsesgrundlaget, såfremt man er berettiget til en social ydelse mv. isituationen uden job. Gevinsten ved et arbejde kan opgøres ved det såkaldte forskelsbeløb. Forskelsbeløbeter forskellen mellem rådighedsbeløbet i situationen, hvor en person har et arbejde og i situationen uden etarbejde. Jo lavere forskelsbeløbet er, desto mindre er det økonomiske incitamentet til at være i job.Størrelsen på forskelsbeløbet er vurderet i appendiks 8A på baggrund af såkaldte familietypeberegninger.Det er vigtigt at være opmærksom på, at en beregning af forskelsbeløbet er behæftet med betydelig usikker-hed. Der skal blandt andet gøres forudsætninger om, hvilken løn personen uden beskæftigelse vil kunne op-pebære, såfremt man kommer i beskæftigelse (hvilket forudsætter, at man har efterspurgte kvalifikationer).Endvidere vil der være forskelle i, hvor stort forskelsbeløbet skal være, før den enkelte har et incitament tilat arbejde.Generelt vil det være sådan, at jo lavere timeløn, en person kan opnå, desto lavere vil forskelsbeløbet ogdermed det økonomiske incitament til beskæftigelse være. I gruppen af økonomisk fattige er det antageligtkun få af overførselsmodtagere, som ikke har et positivt forskelsbeløb over 2.000 kr. månedligt. Familiety-peberegningerne peger på, at de enlige ikke-forsørgere, der udgør 80 pct. af de fuldt ledige i gruppen af delangvarigt fattige, vil have en ganske betydelig indkomstfremgang på over ca. 5.000 kr. månedligt, hvis de eri stand til at få et job til mindstelønnen efter gældende overenskomster. Det er derfor udvalgets opfattelse,at forskelsbeløb ikke udgør en fattigdomsfælde for langt hovedparten af de fuldt ledige i gruppen af økono-misk fattige.Økonomi- og Indenrigsministeriet har i Økonomisk Analyse (2012) lavet beregninger af forskelsbeløbet forca. 2,4 mio. lønmodtagere, ledige på dagpenge og kontanthjælp, sygedagpengemodtagere, efterlønsmodta-gere mv. Analyserne viser, at knap 10 pct. af de fuldt ledige har et forskelsbeløb under 2.000 kr. månedligt.

226

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Blandt de fuldt beskæftigede er det ca. 5 pct., der har et forskelsbeløb under 2.000 kr. månedligt. Der er altsåmange i job, der har et lavt forskelsbeløb, hvilket bekræfter, at mange andre forhold end forskelsbeløbet, harbetydning for, om mennesker er i beskæftigelse.Det er også væsentligt at notere, at man dels ikke har præcis viden om den enkeltes faktiske reservations-krav, og dels ikke har information om den løn, som den enkelte realistisk kan oppebære, hvis han søger og fåret arbejde. Samtidigt kan der i gruppen af økonomisk fattige være personer, som har andre mere komplekseproblemer end alene økonomiske (fx sundhedsmæssige, misbrug mv.), hvorfor det ikke er givet, at de vil rea-gere på økonomiske incitamenter i form af høje forskelsbeløb.Forskelsbeløbetog reservationskravenefor den enkelte person eller familie afhænger ikke kun af niveauetfor de sociale ydelser. Andre forhold som modregning af deltidsarbejde, ægtefælleafhængighed og tilbage-betaling af gæld kan også have betydning.For personer på kontanthjælp bliver indtægter fra deltidsarbejde modregnet krone til krone i kontanthjæl-pen, idet der dog ydes et tillæg på 15,20 kr. før skat pr.arbejdstime. Der kan dermed være et begrænset inci-tament til at søge deltidsjobs – jobs der kunne være en indgang til mere varig beskæftigelse, jf. diskussioneni afsnit 8.2.For ægtepar, hvor begge modtager kontanthjælp, vil der pga. ægtefælleafhængigheden, kun være et megetbegrænset forskelsbeløb, hvis kun den ene kommer i beskæftigelse, idet arbejdsindtægt ud over kontant-hjælpsniveauet vil blive modregnet i ægtefællens ydelse.Det skal i denne sammenhæng igen understreges, at arbejdsudbudsbeslutningen ikke alene kan vurderesud fra størrelsen af forskelsbeløbet, da der i det sociale system er knyttet eksplicitte krav til jobsøgning (rå-dighedsforpligtigelse) og deltagelse i aktiveringstilbud mv. Modtagelse af sociale ydelser er ikke et passivtalternativ til beskæftigelse. Arbejdsudbudsincitamenter kan således skabes både via de økonomiske incita-menter og via rådigheds/aktiveringskrav knyttet til modtagelse af sociale ydelser.Gæld kan også skabe en situation, som kan påvirke den umiddelbare gevinst ved at komme i beskæftigelse.Det sker, hvis den forøgede indtægt betyder, at kreditorer og offentlige myndigheder kræver tilbagebetalingaf gæld. Tilgængelige data giver ikke mulighed for en afklaring af omfanget af ”gældsfælder” for personeromfattet af udvalgets definition af økonomisk fattigdom. I appendiks 8B belyses problemet for modtagereaf overførselsindkomster, som har offentlig gæld. Modtagere af kontanthjælp er overrepræsenteret i grup-pen af personer med offentlig gæld. Der kan ikke ske tilbageholdelse i disse overførsler som følge af gæld,men der kan til gengæld ske tilbageholdelse i arbejdsindkomst. Dette kan medvirke til at reducere gevinstenved at arbejde, og man oplever, at det ikke kan betale sig at arbejde.Den kvantitative betydning af gældsfælder for arbejdsudbuddet kendes ikke. Det er dog ca. 65 pct. af delangvarige modtagere af kontanthjælp, der har gæld til det offentlige. Gennemsnitlig skyldes over 100.000kr., jf. kapitel 4. Samtidig er godt 25 pct. registreret som dårlige betalere. Det må formodes, at der er et stortoverlap mellem privat gæld og gæld til det offentlige. Mange kontanthjælpsmodtagere vil derfor blive mødtmed tilbagebetalingskrav fra både offentlige og private kreditorer, hvis det lykkes at finde et job. Det er påden baggrund udvalgets opfattelse, at gæld kan være en fattigdomsfælde. Der er dog brug for at analysedette nærmere, end det har været muligt inden for rammerne af udvalgsarbejdet.Det er endvidere et spørgsmål om gevinsten ved et arbejde alene skal vurderes ved den umiddelbare effektpå den disponible indkomst. Gevinsterne ved et givet arbejde kan være forskellig på kort og langt sigt. Be-siddelse af et arbejde vil i mange tilfælde betyde opsamling af viden og erfaring (”on the job training”), somer af værdi både på den aktuelle arbejdsplads (højere løn med stigende anciennitet) eller i forhold til at søge

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

227

arbejde andre steder. Selvom den kortsigtede gevinst ikke er stor ved et givet arbejde, kan der være en størrelangsigtet økonomisk gevinst. Om dette påvirker den enkeltes beslutning afhænger af flere forhold. For detførste kan det være svært at forfølge en bedre økonomisk situation i fremtiden, hvis det indebærer afsavnpå kort sigt, særligt fordi der også er en usikkerhed knyttet til, om disse gevinster realiseres. Især for gruppermed livsvilkår under fattigdomsgrænsen kan sådanne fremtidige gevinster være svære at indløse. Mens fxstuderende har visse muligheder for at lånefinansiere fremtidigt forbrug mod forventning om fremtidigeindkomster, vil sådanne lånemuligheder typisk ikke være åbne for personer i en fattigdomssituation. Denenkelte kan også tillægge kortsigtede forhold mere vægt end fremtidige gevinster (myopia) og derfor afståfra at ”investere” i et arbejde, der giver bedre forhold på sigt.

8.4 Arbejdsmarked og det sociale sikkerhedsnetDen forudgående diskussion viser, at det er af afgørende betydning om beskæftigelsesmulighederne pri-mært er begrænset fra efterspørgselssiden (svært at finde et job) eller fra udbudssiden (små incitamenter tilat søge arbejde og høje reservationskrav). Det er dog ikke muligt præcist at kvantificere, hvor stor en andelaf beskæftigelsesproblemer, der kan tilskrives efterspørgsels- eller udbudssiden. Der er imidlertid vigtigti tilrettelæggelsen af den økonomiske politik at være opmærksom på begge forhold. Såfremt efterspørg-selssiden primært er begrænsende, er det relevant at overveje mulighederne for at styrke beskæftigelses-mulighederne for svage grupper på arbejdsmarkedet. For nogle via styrkelse af kvalifikationerne, for andrevia særlige tiltag til sikring af jobmuligheder (fx lønsubsidier). Er udbudssiden derimod mest begrænsende,rejser det spørgsmål knyttet til indretningen af det sociale sikkerhedsnet, jf. nedenfor.Betydningen af efterspørgsels- og udbudsforhold har senest været genstand for stor diskussion i tilknytningtil de såkaldte fattigdomsydelser (starthjælp, introduktionsydelse, kontanthjælpsloft og timereglen). Detligger uden for rammerne af dette kapitel at give en udtømmende diskussion af betydningen af fattigdom-sydelsernes lavere niveau63. En række analyser har påvist en positiv effekt på beskæftigelsen, men der erusikkerhed om størrelsen af denne effekt (se Integrationsministeriet, 2005, Rockwool Fondens Forsknings-enhed, 2007, 2009, 2012, Andersen m.fl., 2009 og Rosholm & Vejlin, 2010). Det er en implikation, at langt defleste i de berørte grupper ikke er kommet i beskæftigelse trods styrkede økonomiske incitamenter hertil64.Det er mange i de berørte grupper, der har relativt dårlgie kvalifikationer og store helbredsproblemer, ofte afpsykisk karakter (Blauenfeldt m.fl., 2006). En konsekvens af de lavere ydelser er således for denne gruppe etmindre økonomisk råderum og dermed et større antal fattige. Vurderet på basis af OECD’s fattigdomsgræn-se på 50 pct. af Medianindkomsten, falder 2/3 under denne fattigdomsgrænse (Dahl m.fl., 2009). Surveyunder-søgelser indikerer, at især børnefamilier har en vanskelig situation, og at børnene lider afsavn (Blauenfeldtm.fl., 2006). Erfaringerne med ydelsesreduktioner viser, at både efterspørgsels- og udbudsforhold er af be-tydning, men det er på det foreliggende grundlag ikke muligt præcist at kvantificere den relative betydningaf de 2 faktorer.Det er et grundlæggende politisk spørgsmål at foretage en afvejning mellem fordelingshensyn og dermeddet sociale sikkerhedsnets dækningsgrad på den ene side og de økonomiske incitamenter til at arbejde ogdermed beskæftigelsen på den anden side. Niveau og struktur for de sociale ydelser og dermed gevinstenved at arbejde kan derfor ikke alene vurderes i forhold til effekterne på beskæftigelsen, har mange socialtmarginaliserede ofte mange sammenhængende problemer, der gør det vanskeligt at få varigt fodfæste påarbejdsmarkedet, jf. afsnit 8.3.

Der har været en metodisk diskussion knyttet til, hvorledes beskæftigelseseffekterne af ydelsesændringerne skal identifice-res og dermed til kvantificeringen af beskæftigelseseffekten.64 Der er dog stor variation i beskæftigelseseffekterne i de refererede studier, og det er vanskeligt at korrigere for virkningaf andre faktorer såsom konjunkturer og opholdstid, hvorfor det er forbundet med en vis usikkerhed præcist at fastlæggebeskæftigelseseffekterne.

228

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Der kan imidlertid være elementer ved indretningen af arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, som fremkaldersituationer, der ikke er hensigtsmæssige fra et samfundsmæssigt perspektiv. At den enkelte har utilstræk-kelige incitamenter til at komme i beskæftigelse, kan betegnes som en systemkonsekvens. Incitamentspro-blemet opstår i et samspil mellem de sociale ydelser, modregningsregler og skattesystemet. Hvis de lang-sigtede gevinster ved beskæftigelse er større end de kortsigtede – både privat- og samfundsøkonomisk – erdet uhensigtsmæssigt, såfremt incitamentsstrukturen er indrettet på en sådan måde, at det umiddelbareøkonomiske incitament til beskæftigelse er beskedent. Som omtalt kan de økonomiske incitamenter ikkebetragtes isoleret fra tildelingskriterier og rådigheds/aktiveringskrav.Som udgangspunkt er det sociale sikkerhedsnet tænkt som dækkende midlertidigt indkomstbortfald, dvs.at tilbagevenden til selvforsørgelse forudsættes at kunne ske for de fleste. For personer med varigt nedsatarbejdsevne (helbredsproblemer), der mindsker mulighederne for selvforsørgelse, kan der efter visitationtildeles førtidspension. Afgang fra fattigdomsgruppen kan således ske enten via beskæftigelse eller via til-deling af førtidspension (der er få modtagere af førtidspension blandt fattigdomsgruppen).I praksis er opdelingen mellem midlertidige og permanente situationer i de fleste situationer ikke entydigtdefineret. Som omtalt ovenfor kan forskellige sociale processer og langvarigt fravær fra arbejdsmarkedetpå en selvforstærkende måde vanskeliggøre tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Det er således ikke enty-digt, om en person uden beskæftigelse varigt vil have problemer med at være selvforsørgende. I det danskearbejdsmarked med et højt niveau af jobomsætning er dette en særlig problemstilling, da det umiddelbartkan være svært at identificere, hvilke ny-ledige der hurtigt vil komme tilbage i arbejde, og hvilke der vil fåmere varige problemer. Det er derfor en vigtig opgave for arbejdsmarkeds- og socialpolitikken at sikre, at enmidlertidig situation med lav indkomst ikke udvikler sig til en varig fattigdomssituation.Udvalget foreslår derfor, at en økonomisk fattigdomsgrænse suppleres med en række indikatorer knyttettil den enkeltes forudsætninger for fastholdelse på arbejdsmarkedet ved indgangen til arbejdsmarkedetog i forhold til den enkeltes sårbarhed igennem arbejdslivet. Disse indikatorer er vigtige for at kunne tilret-telægge arbejdsmarkeds- og socialpolitiske tiltag for at mindske fattigdomsproblemer. Det ligger uden forudvalgets mandat at komme med forslag på disse politikområder.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

229

Appendiks 8A

Beregningsteknisk illustration afforskelsbeløb i befolkningen og ilavindkomstgruppenForskelsbeløbGevinsten ved at komme i beskæftigelse, også kaldet forskelsbeløbet, er for nogle personer relativt begræn-set, idet forskellen på den disponible indkomst ved beskæftigelse ikke er meget højere end den disponibleindkomst ved ledighed. Hovedårsagen til lave forskelsbeløb er, at ydelsesniveauet (dagpenge eller kontant-hjælp) er relativt højt set i forhold til den potentielle lønindkomst ved beskæftigelse. Såfremt tab af selvfor-sørgelsesgrundlag ikke skal implicere en betydelig reduktion i forsørgelsesgrundlaget, bliver det en konse-kvens, at gevinsten ved at komme i beskæftigelse også reduceres.Alle familietypeeksemplerne viser et klart økonomisk incitament til at være i beskæftigelse, og incitamentettil at være i arbejde forøges yderligere, navnlig når skattereformen er fuldt indfaset. Der er imidlertid ogsågrupper, som kun har et svagt økonomisk incitament til at arbejde. Det gælder blandt andet nogle personermed lav indkomst, herunder personer i beskæftigelse med en relativt lav løn.En person forventes som udgangspunkt at tage et arbejde, når den tilbudte løn modsvarer personens ønsketil aflønning (reservationslønnen). Personer med relativt store forskelsbeløb kan derfor i nogle tilfælde alli-gevel vælge at forblive ledige, hvis den tilbudte løn ikke er høj nok til at medføre det ønskede forskelsbeløb– og omvendt. Samtidigt bør man være opmærksom på, at der kan være personer, – typisk inden for gruppenaf økonomisk fattige – som har så komplekse problemer, at de på trods af et højt forskelsbeløb og altså stortøkonomisk incitament ikke har muligheden for at komme i arbejde.Ca. 12.400 personer i gruppen af økonomisk fattige har ikke nogen arbejdsmarkedstilknytning og indgårdermed i gruppen ”fuldt ledige mv.” Så godt som alle disse personer modtager kontanthjælp, evt. i form afstarthjælp eller integrationsydelse. Hovedparten af disse er enlige uden børn, jf. tabel A1.

230

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Tabel A1 Fuldt ledige mv. berørt af økonomisk fattigdom opdelt efter familietype ogherkomst i 2010(Næsten alle i gruppen modtager kontanthjælp)HerkomstFamilietypeDanskIndvandrere/efterkommereAntal personerI altEnlige uden børnEnlige med børnGifte uden børnGifte med børnSamboende/samlevende uden børnSamboende/samlevende med børnKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

I alt

8.4507.55040050100250100

3.9502.0503001501.30050100

12.4009.6007002001.400300200

Hovedparten af enlige uden børn ville opnå en forholdsvis stor indkomstfremgang, hvis de kom i beskæfti-gelse – selv til en forholdsvis lav løn. Enlige over 25 år ville skønsmæssigt få øget deres indkomst med knap5.000 kr. pr. måned, hvis de kom i beskæftigelse til 120 kr. pr. time (ekskl. eventuelle udgifter til transport). Forenlige under 25 år vil fremgangen være endnu større. Herfra går udgifter til transport og eventuelt også af-trapning af boligstøtte. Ved forholdsvis lave indkomstniveauer som i eksemplerne vil der dog sjældent væreen sådan aftrapning, da boligstøtten også under beskæftigelse vil ligge på det maksimale niveau på 15 pct.af huslejen for ikke-forsørgere.

Tabel A2 Disponibel indkomst for forskellige persontyper, 2013Beskæftiget,120 kr. / timeKontant-hjælpDifference(forskels-beløb)Evt. forskeli boligstøtte(typisk)

Disponibel indkomst, kr. pr. år, før boligstøtte og transportEnlig, ikke-forsørger, under 25 årEnlig, ikke-forsørger, over 25 årEnlige forsørgere*12.70012.70012.7005.6007.90010.1007.1004.8002.600--700

Anm. For enlige med 2 eller flere børn er det eventuelle bidrag fra aftrapning af boligstøtte mindre, da aftrapning af boligstøttemed indkomst i så fald starter på et indkomstniveau over kontanthjælpssatsen.* Fra 2014 vil enlige forsørgere, som har ret til og modtager ekstra børnetilskud efter børnetilskudsloven, få et ekstra beskæfti-gelsesfradragKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Enlige forsørgere får udbetalt kontanthjælp med højere satser og har derfor lavere forskelsbeløb end ik-ke-forsørgere. Forskelsbeløbet er ca. 2.600 kr. pr. måned, hvortil kommer udgifter til transport og eventuelreduktion af boligstøtte. Disse forhold kan reducere forskelsbeløbet til omkring 2.000 kr. pr. måned. Enligeforsørgere får ud over de nævnte ydelser udbetalt forskellige former for børnetilskud, men ingen af dis-

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

231

se tilskud er indkomstafhængige, så de påvirker ikke forskelsbeløbet. Som led i skattereformen vil enligeforsørgere, som har ret til og modtager ekstra børnetilskud efter børnetilskudsloven, fra 2014 få et ekstrabeskæftigelsesfradrag, hvilket øger forskelsbeløbet mellem kontanthjælp og beskæftigelse. Fra 2016 øgesforskelsbeløbene for alle familietyper (svagt) som følge af den aftalte lavere regulering af overførselsind-komster.Indkomstaftrapning af sociale ydelserIndkomstregulering af sociale ydelser kan også have en virkning på gevinsten ved at øge arbejdstiden, idetindkomstreguleringen kan medføre høje sammensatte marginalprocenter. Den sammensatte marginalpro-cent, der er summen af en persons marginalskat og den marginale indkomstregulering af eventuelle socialeydelser, er et mål for hvor meget af en indkomststigning, der tilbageholdes af det offentlige og dermed ikkefører til en forøgelse af den disponible indkomst.Aftrapningen af de sociale ydelser, har en betydning for incitamentet til at øge indtægten ved at øge antalletaf arbejdstimer. Aftrapningen af de indkomstafhængige ydelser kan derfor svække incitamentet til at tageet arbejde, da aftrapningen lægges oveni indkomstskatten og således betyder, at fremgangen i den disponi-ble indkomst kan være begrænset.Opgørelser af sammensatte marginalprocenter er mest relevante for personer i beskæftigelse. En høj sam-mensat marginalprocent vil også kunne reducere incitamentet til at arbejde en time ekstra for personer, derarbejder ingen eller kun ganske få timer om måneden.For en enlig forsørger med 2 børn udgør den sammensatte marginalprocent godt 40 pct. for indkomster optil ca. 225.000 kr., omtrent svarende til den marginale skattesats (kommune-, kirke- og bundskat) for indkom-ster under 225.000 kr., jf. figur A1.

Figur A1 Sammensat marginalskat for en enlig forsørger, der bor til leje og har 2 børn idaginstitutionPct.8580757065605550454035150200250300350400450500550600650MarginalskatSammensat marginalprocentPct.8580757065605550454035

Lønindkomst 1.000 kr.Anm.: Gældende regler i 2012. Der er lagt følgende forudsætninger til grund: Lejlighed på 125 kvadratmeter med en månedlighusleje på 7.500 kr. To børn i hhv. børnehave og SFO. Kontingent til a-kasse/efterløn og fagforening udgør 16.685 kr. om året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

232

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Den sammensatte marginalskat overstiger marginalskattesatsen for indkomster over ca. 225.000 kr. svaren-de til en relativt lav timeløn på ca. 120 kr. ekskl. pension. Høje sammensatte marginalprocenter har dermedi størst omfang betydning for incitamentet til beskæftigelse for personer med lavtlønnet fuldtidsbeskæfti-gelse eller (vellønnet) deltidsbeskæftigelse.Dette vil særligt være gældende i forhold til nogle kontanthjælpsmodtagere, som af forskellige årsager, somfx psykisk/fysisk helbred, familieforhold, misbrug eller lignende, ikke kan få et arbejde på fuld tid. En be-grænset tilknytning til arbejdsmarkedet kan være en trædesten til et mere stabilt liv eller ind på arbejdsmar-kedet eller en vigtig faktor i at undgå at sociale problemer forværres. Som det fremgår af tabel A3, er der sam-let set en meget begrænset merindtægt, hvis en kontanthjælpsmodtager får nogle timers arbejde ugentligt.Tabel A3 viser den samlede ekstra indtægt efter aftrapning af ydelse, skat, boligstøtte, dagtilbudsbetalingmv. for forskellige typer af kontanthjælpsmodtagere ved lille arbejdsindsats.

Tabel A3 Sammensatte marginalprocent for kontanthjælpsmodtagere (alle familiety-per) ved forskellig timelønSammensat marginalprocent ved øget arbejdsomfang (2013)Timeløn på 100 kr.Timeløn på 120 kr.Timeløn på 140 kr.88,3 pct.89,8 pct.91,0 pct.

Anm.: Den sammensatte marginalprocent ligger fast på det anførte niveau, hvis indkomsten fra arbejdet har et niveau, der inde-bærer, at der skal udbetales kontanthjælp. Der er ikke fastlagt præcise grænser for, over hvor lang en periode det er muligt at fåudbetalt kontanthjælp, samtidig med at man arbejder i et begrænset omfang.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

233

Appendiks 8B

Afdrag på gældGevinsten ved at komme i beskæftigelse kan ligeledes blive reduceret som følge af afdrag på gæld, hvis denforøgede indtægt betyder, at kreditorer eller offentlige myndigheder kræver tilbagebetaling af gæld.Afdrag på gæld er en del af indkomstanvendelsen og indgår derfor normalt ikke i opgørelsen af rådighedsbe-løbet. Optagelse af gæld betyder en forøgelse af aktuelle forbrugsmuligheder på bekostning af fremtidigeforbrugsmuligheder. Afdrag og renter på gæld vil derfor begrænse de aktuelle forbrugsmuligheder, og i sær-lige tilfælde kan der opstå en ”gældsfælde”, jf. afsnit 4.7 om gæld og dårlige betalere.Gæld til det offentlige kan fx være skatterestancer, for meget udbetalt SU, manglende betaling af under-holdsbidrag mv.Størrelsen af afviklingsordninger og lønindeholdelser sker efter tabeltræk, og afviklingsordningerne afhæn-ger af, hvorvidt skyldneren har forsørgerpligt over for børn eller ej. Afviklingen fastsættes som en procentdelaf den årlige nettoindkomst, og procenten stiger i takt med niveauet for skyldnerens indkomst. For per-soner, der ikke har forsørgerpligt, gælder der en afdragsprocent på 5 pct., når indkomsten er over 105.899kr. (2013-niveau). Afdragsprocenten stiger gradvist i takt med indkomstens størrelse, og for en indkomst på341.350 kr. eller derover er afdragsprocenten 30 pct.Samme mekanisme gælder for personer med forsørgerpligt med den forskel, at indkomstgrænserne er hø-jere og afdragsprocenterne lavere. For personer med forsørgerpligt gælder, at afdragsprocenten er 4 pct.,når indkomsten er over 132.059 kr. (2013-niveau). For en indkomst på 341.350 kr. eller derover en den 30 pct.Ifølge inddrivelsesbekendtgørelsens § 12 kan der ikke ske lønindeholdelse i en række ydelser, fx SU og kon-tanthjælp. En kontanthjælpsmodtager, der har gæld til det offentlige og overgår til beskæftigelse, kan der-med blive afkrævet tilbagebetaling. I visse tilfælde kan det medføre, at den økonomiske fordel ved at kommei beskæftigelse er forholdsvis lille.Det er ikke umiddelbart muligt at kvantificere, hvor mange i lavindkomstgruppen, der har gæld til det offent-lige. Det er imidlertid muligt på baggrund af oplysninger hos SKAT om personer, der har offentlig gæld til ind-drivelse hos SKAT, at give en karakteristik af personer med offentlig gæld, som modtager offentlige ydelser.Ca. 154.000 overførselsmodtagere er registreret med offentlig gæld, jf. tabel 8.E. Af disse udgør kontant-hjælpsmodtagere ca. halvdelen og SU-modtagere ca. en fjerdedel. Som nævnt kan der ikke ske lønindehol-delse i disse indkomster. Den resterende del af gruppen består hovedsageligt af modtagere af A-dagpengeeller sygedagpenge.SU-modtagere er som udgangspunkt ikke med i lavindkomstgruppen. I og med at de er i gang med en uddan-nelse, er det ikke på kort sigt eventuel lønindeholdelse, der svækker det økonomiske incitament til beskæf-tigelse. Dertil kommer, at for ca. 75 pct. af SU-modtagerne med offentlig gæld er gælden på under 20.000 kr.,jf. tabel 8.F.Kontanthjælp udgør en meget stor del af indkomsten for personer i lavindkomstgruppen, jf. kapitel 4, oggruppen udgør, som nævnt, også en meget stor del af personer på overførselsindkomst med gæld til detoffentlige. Ca. 34.000 af kontanthjælpsmodtagerne med offentlig gæld har en gæld på under 20.000 kr. Selv-om den økonomiske gevinst ved at komme i beskæftigelse reduceres som følge af lønindeholdelse, vil det

alene gælde i en forholdsvis begrænset tidsperiode, hvis gælden er relativt lille. For de resterende 41.700 afkontanthjælpsmodtagerne med offentlig gæld udgør den offentlige gæld et beløb på over 20.000 kr. For endel af disse vil gevinsten ved at komme i beskæftigelse formentlig være begrænset.Modtagere af A-dagpenge og sygedagpenge vil som udgangspunkt ikke være i lavindkomstgruppen, hvis demodtager den maksimale ydelse. For disse gælder, at der i modsætning til fx SU og kontanthjælp kan skeindeholdelse i deres indkomst, medmindre de vurderes ikke at have betalingsevne. For ca. 65 pct. af modta-gere af a-dagpenge udgør gælden under 20.000 kr.

Tabel B1 Personer, der modtager overførselsindkomst, med offentlig gæld fordelt påalderKontant-hjælpAndenskattepl.ydelseSyge-dagpenge

A-dagpenge

I alt

AntalUnder 25 år25 – 30 år31 – 40 år41 – 50 år50 – 60 år60 – 64 årOver 64 årAlle18.00010.1004.8001.3002000034.40012.70013.60021.00018.6008.6001.20010075.7001.3003.1006.7006.9004.300500022.8002006001.8002.2001.6002001006.7007002.2004.6004.0002.50040010014.40032.80029.60038.90033.00017.2002.300200154.000

Anm.: Personer, der har gæld til inddrivelse hos SKAT pr. 31. december 2012. Fordelingen på type af overførselsindkomst er base-ret på indberetninger i november 2012.Kilde: SKAT

Tabel B2Personer, der modtager overførselsindkomst, med offentlig gæld fordelt pågældsstørrelseSUKontant-hjælpA-dagpengeAnden skat-tepl. ydelseSyge-dagpengeI alt

AntalUnder 20.000 kr.20.000 – 50.000 kr.50.000 – 100.000 kr.Over 100.000 kr.Alle25.8004.0002.3002.30034.40034.00013.50010.50017.70075.70015.0002.6001.9003.30022.8003.9001.0007001.2006.7009.0001.8001.3002.30014.40087.60022.90016.70026.900154.000

Anm.: Personer, der har gæld til inddrivelse hos SKAT pr. 31. december 2012. Fordelingen på type af overførselsindkomst er base-ret på indberetninger i november 2012.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

235

9Internationaleerfaringer

9.1 IndledningEkspertudvalget har fået til opgave at beskrive andre landes brug af en fattigdomsgrænse samt erfaringernehermed.Internationalt har fattigdomsdiskussionen først og fremmest fokus på fattigdom i udviklingslandene. Detgiver typisk ikke mening at sammenligne mål for lavindkomst og social eksklusion for vestlige lande med demål, der opstilles for fattigdom i udviklingslandene. Ekspertudvalget har derfor afgrænset beskrivelsen afde internationale erfaringer til syv europæiske lande.I den første del af kapitlet beskrives internationale erfaringer med måling af fattigdom. Her behandles de-finitionerne af social eksklusion og lav indkomst samt strategierne for og metoderne til at måle disse i enrække vestlige lande.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

237

I tabel 9.1 er opridset de 7 landes fattigdomstilgange og arbejde med måling af fattigdom.

Tabel 9.1 Oversigt over tilgangen til måling af fattigdom i udvalgte EU lande.Fattig-doms-tilgangIrlandØkonomisk

NationalstrategiJa

OfficiellefattigdomsmålJa

PolitiskforankringJa

Monitorering -afrapporteringJa

NationalAction-plan forsocial Inclusi-on 2007.

Consistent Pover-tyanvendes somhovedmål/indikator.Desuden anvendesen række submålmed tilhørendeindikatorer.

Office for SocialInclusionharansvar for imple-mentering af dennationale strategiog koordinering aftiltag på tværs afpolitikområder.Ja

Office for SocialInclusionudgiveren årlig rapport,hvorudviklingen på for-skellige indikatorerholdes op i forholdtil politiktiltag.Ja

NorgeFlerdimen-sionel

NejBrede politiske stra-tegier som retnings-givende.

Handleplanmot fattigdom2006 & Forde-lings-meldin-gen 2011.

Arbeidsdeparte-mentethar til op-gave at koordinereregeringens indsatsmod fattigdom.

Statistisk sentral-byråforetager årligten afrapporteringom økonomi og leve-vilkår for forskelligeindkomstgrupper.

Arbeids og Vel-ferdsdirektoratetudarbejder desudenen årlig rapport, derbeskriver de centra-le udviklingstræk påfattigdomsområdet,hvor tallene fra Sta-tistisk sentralbyråblandt andet indgår.Nederlan-deneBeskæfti-gelsesorien-teret samtøkonomiskNejNejIngen officielle mål/indikatorer – men deto oftest anvendteindikatorer er hhv. enlavindtægtsgrænsesamt to budgetgræn-ser.NejBeskæfti-gelsesorien-teret samtøkonomiskNejMonitorering via etbredt sæt indikatorersom supplement tilen lavindkomstgræn-se fastsat ud fra 60pct. af medianind-komsten.NejNejJaÅrlig uvildig rapport,

Poverty monitor,hvor udviklingen ifattigdom opgøres.

Tyskland

JaRapport fra det tyskeArbejds- og Socialmi-nisterium hvert 4. år.

238

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Fattig-doms-tilgangStorbri-tannienØkonomisk

NationalstrategiJa

OfficiellefattigdomsmålJaNationalt og regio-nalt. Adskillige indi-katorer for lavind-komst, hvor 60 pct. afmedianindkomstener hovedindikator.Herudover anvendesyderligere 41 indika-torer.

PolitiskforankringJa

Monitorering -afrapporteringJaÅrlig monitorering/rapport fraThe

Department forWork & Pensions

Department forWork &Pension.

FrankrigFlerdimensi-onel

JaFlerdimensi-onel strategimed fokus påbeskæftigelse,boligforhold ogrettigheder hosborgerne.

NejOftest anvendes60 pct. af median-indkomsten somlavindkomstgrænse.Desuden anvendessupplerende indika-torer relateret til 11submål.NejNej

JaÅrlig publikation fraden franske regering,hvor udviklingenholdes op i forhold tiliværksatte tiltag.

SverigeBeskæfti-gelsesorien-teret

Nej

JaÅrlig fordelingspoli-tisk redegørelse fraden svenske regering.Årlig levekårsun-dersøgelse fra DetStatistiska central-byrån samt løbendemonitorering fraSocialstyrelsen, hvorudviklingen blandtandet måles ud fralavindkomst, budget-grænse samtarbejdsmarkedstil-knytning.

Som det fremgår af ovenstående skema, er der stor forskel på tilgangen i de 7 udvalgte lande, og det er reeltkun Irland og Storbritannien, der har fastlagt officielle fattigdomsmål. Derudover er der ikke fundet eksem-pler på officielle fattigdomsgrænser i højindkomstlande med veludbyggede velfærdssamfund. I alle 7 landemonitoreres udviklingen i forhold til en række forskellige fattigdomsindikatorer enten af de respektive rege-ringer og eller af nationale statistikbureauer – og i 4 ud af de 7 lande er der formuleret nationale strategiertil bekæmpelse af fattigdom.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

239

Anden del af kapitlet vedrører tiltag knyttet til analyser og måling af lav indkomst og social eksklusion i destore internationale organisationer. Her beskrives EU’s mål for social inklusion, tiltag i EU vedrørende børne-fattigdom, initiativer i FN samt OECD’s målinger af fattigdom og indkomstforskelle. Heraf fremgår det også,hvordan Danmark placerer sig i forhold til de øvrige lande.

9.2 Forskellige tilgange til måling af lavindkomst og socialeksklusion på tværs af landeNår FN definerer fattigdom i udviklingslandene, tages der udgangspunkt i et absolut mål for de mest basalefysiske behov. Ifølge FN lever et menneske i fattigdom, hvis vedkommende har under 1,25 dollars til rådighedom dagen65.Måling af social eksklusion og fattigdom i de vestlige lande baserer sig derimod i langt højere grad på enrelativ fattigdomsforståelse og sociale forhold. Der er imidlertid også forskel på tilgangene til måling af lavindkomst og fattigdom mellem de forskellige lande.I USA har man fx i mere end 40 år anvendt en fattigdomsgrænse, der bliver opgjort ud fra udgifterne til en”kurv af varer”. Grænsen blev oprindeligt fastsat med udgangspunkt i et forbrugsniveau, som blev ansetfor acceptabelt, men er siden, ud over små justeringer i forhold til inflationen, ikke er blevet tilpasset tilsamfundsudviklingen. Målet har dermed i dag mere karakter af et absolut fattigdomsmål, som angiver eteksistensminimum koncentreret omkring fysisk overlevelse. Irland og Storbritannien opererer i stedet meden grænse på 60 pct. af medianindkomsten i kombination med mål for materielle afsavn. Denne metode errelativ, idet den baserer sig på indkomstforholdene i de enkelte lande og har således, i højere grad end USA’smodel, karakter af at være et mål for social eksklusion.

9.3 Definitioner af lavindkomst og social eksklusion samtmetoderne til måling i øvrige landeDe fleste lande, som Danmark normalt sammenligner sig med, har ikke fastlagt en officiel fattigdomsgrænse.Overordnet set er der i de 7 beskrevne lande 3 tilgange til måling af fattigdom og social eksklusion:1. En økonomisk tilgang.2. En flerdimensionel tilgang.3. En beskæftigelsesorienteret tilgang.

9.3.1 IrlandIrland anvender et officielt fattigdomsmål, som udspringer af en omfattende strategi til bekæmpelse affattigdom. Tilgangen til fattigdomsspørgsmået i Irland er primært af økonomisk karakter. Definitionen affattigdom er formuleret således:

65 Baseret på Verdensbankens grænse på 1$ om dagen - i 2008 revideredes denne til 1.25$ i 2005-priser. FN’s millennium-mål erat halvere antallet af personer, der lever i fattigdom, frem mod 2015 (UN,2009).

240

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

”Mennesker lever i fattigdom, hvis deres indkomst og ressourcer (materielle, kulturelle og sociale) er så man-gelfulde, at de forhindrer dem i at have en levestandard, der anses for at være acceptabel i det irske sam-fund. Som resultat af utilstrækkelig indkomst og ressourcer kan folk blive ekskluderet og marginaliseretfra deltagelse i aktiviteter, der betragtes som normale for andre mennesker i samfundet”. (Office for SocialInclusion, 2007).Når fattigdom opgøres i Irland, anvender regeringen et officielt mål, der kaldes “consistent poverty” (vedva-rende fattigdom). Målet er udviklet af Economic and Social Research Institution i 1987 og er i 2007 revideret,således at fattigdom defineres ved personer, der har en indkomst under 60 pct. af medianindkomsten ogsamtidig lider materielt afsavn på mindst én ud af 11 udvalgte nødvendigheder (Office for Social Inclusion,2007). De 11 basale nødvendigheder er:1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.At eje to par ordentlige sko.At eje en vandafvisende jakke.At købe nyt tøj, ikke genbrugstøj.At spise måltider med kød, kylling eller fisk hver anden dag.At servere en steg eller lignende én gang om ugen.Har måttet undlade at tænde for varmen i løbet af det seneste år af økonomiske årsager.At holde sit hjem tilstrækkeligt varmt.At købe gaver til familie og venner mindst én gang om året.At erstatte udslidte møbler.At have besøg af familie og venner til en drink eller et måltid én gang om måneden.At gå ud og more sig én gang hver 14. dag.

I den seneste opgørelse, på baggrund af data fra 2010, fremgår det, at 6,2 pct. af den irske befolkning lever iconsistent poverty. Det er vigtigt at understrege, at målet udgør fællesmængden af de to mål/indikatorer.Andelen af befolkningen, der har en indkomst under 60 pct. af medianindkomstgrænsen, udgør således 15,8pct., mens 22,5 pct. af befolkningen i Irland oplever afsavn i forhold til mindst én af de ovenstående nødven-digheder (Office for Social Inclusion, 2011).Der bliver i Irland årligt fremlagt en rapport, som belyser udviklingen i consistent poverty, og der blev i 2009oprettet et ”Office for Social Inclusion”, der skal implementere den nationale handlingsplan for social inklu-sion (Office for Social Inclusion, 2007 og Social Inclusion 2012a & 2012b). Dette skal blandt andet ske igennemkoordinering af tiltag på tværs af politikområder, således at disse er gensidigt understøttende for den over-ordnede strategi. Handlingsplanen er baseret på en såkaldt livscyklustilgang, hvor fokus er på livsfaser, somudgør særlige risici for grupper i befolkningen. Til hver af disse risikogrupper er opstillet en række priorite-rede målsætninger. Office for Social Inclusion publicerer hvert år en progressionsrapport, hvor resultaternefra Irlands Statistikbureaus årlige rapport holdes op i forhold til konkrete politiktiltag.Department of Social Protection har i 2012 udgivet en rapport, som måler fattigdom i Irland, hvor også må-lene fra EU-SILC indgår66– nemlig a-risk-of-poverty og material deprivation. Samtidig anvendes følgende un-dermål for sårbare grupper: Børnefattigdom, målt som forholdet mellem børn og voksne i consistent poverty,og husholdninger med lav arbejdsintensitet (Department of Social Protection, 2012).

Læs nærmere om EU-SILC i kapitel 6 samt i afsnit 9.4.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

241

9.3.2 NorgeI Norge er der ikke fastsat en officiel fattigdoms- eller lavindkomstgrænse – hverken på nationalt eller lo-kalt niveau. I den nationale handlingsplan mod fattigdom fra 2006 fastslår regeringen, at fattigdom er etflerdimensionelt og sammensat problem, og at det derfor ikke er hensigtsmæssigt at anvende en enkeltdefinition eller indikator. I stedet måles fattigdom igennem et bredt sæt af indikatorer (Arbeids- og Inklusi-onsdepartementet, 2006).Ud over måling på udviklingen for lavindkomstgrupper, herunder personer med vedvarende lavindkomst(målt ud fra 50 pct. af medianindkomsten), indgår også indikatorer for indkomstforskelle (Gini-koefficien-ten mv.) samt levekårsindikatorer for arbejde, uddannelse, boligforhold, sundhed, økonomi og materielleforhold. Indikatorerne er opstillet for at vise, om udviklingen går i en rigtig retning, men regeringen harsamtidig understreget, at indikatorerne ikke giver et klart billede af effekten af de tiltag, som iværksættes,da udviklingen i indikatorerne også påvirkes af mange udefrakommende forhold, fx de økonomiske kon-junkturer samt udviklingen på arbejdsmarkedet.Indikatorerne blev første gang udarbejdet i 2001 og senere udviklet i samarbejde med Statistisk sentral-byrå (SSB), som siden 2002 har forestået en årlig afrapportering om økonomi og levevilkår for forskelligeindkomstgrupper. Fremefter foretages denne afrapportering dog kun hvert andet år.Udviklingen på området følges desuden årligt i en rapport fra Arbejds- og Velferdsdirektoratet på opdrag fraArbeidsdepartementet. Rapporten beskriver de centrale udviklingstræk på fattigdomsområdet, hvor talle-ne fra Statistisk sentralbyrå blandt andet indgår. Formålet med rapporten er at pege på udfordringer somgrundlag for indretning og videreudvikling af tiltag og indsatser mod fattigdom. Rapporten tjener blandtandet som grundlag for Arbeidsdepartementets indspil forud for de årlige finanslovsforhandlinger.Den norske regering fremlagde i 2007 sammen med finansloven en national handlingsplan mod fattigdom(Arbeids- og Inkluderingsdepartementet, 2006). Handlingsplanen beskriver tiltag, som skal medvirke til atforbedre levevilkårene for de økonomisk og socialt dårligt stillede grupper i samfundet. Handlingsplanenopstiller 3 delmål:1. Alle skal gives mulighed for at komme i arbejde.2. Alle børn og unge skal kunne deltage i samfundslivet og udvikle sig.3. Livsvilkårene for de socialt udsatte skal forbedres.Den norske regering nedsatte i 2008 ”Fordelingsudvalget”, som havde til formål at belyse udviklingen i økono-miske forskelle i befolkningen, faktorer, der påvirker denne fordeling, samt hvilke politiktiltag, der kan bidragetil en mere jævn fordeling. Som en opfølgning på udvalgets arbejde fremlagde regeringen i 2011 sin langsig-tede strategi ”Fordelingsmeldingen 2011” for udligning af økonomiske og sociale forskelle og bekæmpelse affattigdom – en strategi, som blandt andet skal indfries ved at bringe flere ind på arbejdsmarkedet – som følgeaf en langsigtet og forebyggende indsats knyttet til opvækst, børnehave, skole og uddannelse.I Norge har Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) siden 1987 konstrueret standardbudgetter megetlig de danske i opbygning og indhold, jf. kapitel 6. Formålet med standardbudgetterne var og er de sammesom med de danske. I relation til fattigdomsdiskussionen har der desuden været arbejdet med at fastsætteen acceptabel mindstestandard for forbrug med afsæt i de norske standardbudgetter. Mindstestandardener baseret på analyser foretaget af SIFO. Hensigten med mindstestandarden var, at den skulle indgå i deskønsmæssige beregninger af kontanthjælpen i kommunerne. Standardbudgettet anvendes i dag i en visudstrækning i flere kommuner, når socialhjælpen skal udmåles, idet den direkte opgør forbrugsudgifterneved en given levestandard. Der foretages dog på nuværende tidspunkt ikke opgørelser af personer, der leverfor mindre end fastsat ved mindstestandarden.

242

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

9.3.3 NederlandeneI Nederlandene findes der ikke en officielt vedtaget fattigdomsgrænse eller national strategi til bekæmpelseaf fattigdom. Nederlandene anlægger såvel en beskæftigelsesorienteret som en økonomisk tilgang til arbej-det med fattigdom, men opererer ikke med officielle indikatorer.Fattigdom opfattes primært som social eksklusion, defineret som mangel på muligheder for at kunne delta-ge aktivt i samfundet. Beskæftigelse er ifølge den nederlandske regering den mest effektive og varige mådeat bekæmpe fattigdom. Arbejdsmarkedsdeltagelse er derfor det væsentligste indsatsområde i forhold til atbekæmpe fattigdom med en fastlagt national målsætning om at opnå 80 pct. arbejdsmarkedsdeltagelse67(Dutch Government, 2012).The Netherlands Institute for Social Research (SCP) og Statistics Netherlands (CBS) udgiver i fællesskab årligten uvildig rapport, “Poverty Monitor” hvori udviklingen i fattigdom opgøres ud fra to fattigdomsmål. For detførste anvendes en lavindkomstgrænse baseret på kontanthjælpsniveauet i 1979 korrigeret i forhold til pris-udviklingen. For det andet anvendes budgetmetoden, med afsæt i to forskellige budgetgrænser, henholds-vis ”basic needs” og hovedsageligt ”modest but adequate” (Soede & Vrooman, 2008). ”Basic needs” dækkernødvendige udgifter til tøj, mad, bolig, transport og personlig pleje, mens ”modest but adequate” også dæk-ker udgifter til social deltagelse og fritid. Grænseværdierne tager udgangspunkt i budgetter konstrueret påbaggrund af data fra the Dutch National Institute for Budgetary Information68, der årligt opstiller en rækkedetaljerede budgetter for forskellige husholdninger indeholdende minimumsnormer, for så vidt angår alleberegnede udgiftsposter. Normerne er baseret på ekspertvurderinger, tilgængelighedsovervejelser og fakti-ske forbrugsmønstre for familier i den nederste del af indkomstfordelingen. Budgetterne anvendes desudenaf banker og lokale myndigheder i rådgivningsøjemed.Herudover belyser CBS årligt karakteristika for gruppen under lavindkomstgrænsen. Her belyses fordelingeni forhold til blandt andet familiestruktur, etnicitet, modtagelse af offentlige forsørgelsesydelser og arbejds-løshedsforsikring. Desuden opgøres andelen af personer, som både befinder sig under lavindkomstgrænsen,som har en begrænset betalingsevne, og som lider afsavn i forhold til en række goder som ernæringsrigtigkost, tøjindkøb og ferie.

9.3.4 TysklandI Tyskland findes der ikke – hverken på forbunds- eller delstatsniveau – en officiel fattigdomsgrænse. Bag-grunden herfor er, at fattigdom opfattes som et komplekst fænomen, som ikke lader sig måle ved hjælp afblot én indikator. Den tyske regering mener, at hvis man politisk skal bidrage til at forhindre fattigdom ogsocial udstødelse, er det ikke tilstrækkeligt blot at sikre en vis materiel standard. En sådan politik må sup-pleres med en effektiv aktiveringsstrategi med tilbud om fx uddannelse og videreuddannelse, således at deinvolverede kvalificeres til så vidt muligt at blive uafhængige af sociale ydelser.Hvert fjerde år udgiver det tyske Arbejds- og Socialministerium en rapport over fattigdom og velstandi Tyskland. I rapporten fra 2008 benyttes en bred analytisk indgangsvinkel, der beskriver risikoen for fat-tigdom og social udstødelse under forskellige omstændigheder i livet. Her inddrages blandt andet fakto-rer som arbejde, uddannelse, sundhed og boligforhold som supplement til en måling af den økonomiskefattigdom (60 pct. af medianindkomsten) (BMASM, 2008a og 2008b). Den seneste rapport er udgivet i 2013.Her belyses udviklingen inden for en række politikområder med særligt fokus på de foregående 4 år. Re-sultaterne relateres desuden til igangsatte politiske tiltag samt til tiltag, der udestår. Rapporten belyserblandt andet social mobilitet gennem personers livsforløb, risiko for fattigdom (med udgangspunkt i 60 pct.af medianindkomsten) og indkomstulighed. Samtidig sættes der fokus på arbejdsløshed, børns adgang til

6768

Arbejdsmarkedsdeltagelse defineres ved en arbejdsuge på minimum 12 timer.www.nibud.nl.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

243

forskole og fritidsaktiviteter med henblik på fremtidig uddannelsesmæssig og samfundsmæssig inklusion,indsatser vedrørende efteruddannelse og indsatser for øget social deltagelse blandt ældre (BMASM, 2013).Delstaterne udfærdiger ligeledes rapporter om fattigdom, dog med varierende fokus. Af indberetningen fraden danske ambassade i Berlin fremgår det, at Europa 2020-strategien69var springbrættet i Tyskland for atsætte øget fokus på bekæmpelse af fattigdom gennem reduktion af langtidsarbejdsløsheden.Fastsættelsen af den ydelse, som svarer til kontanthjælp i Tyskland, foretages på baggrund af det såkaldtesociokulturelle eksistensminimum. Dette defineres som det nødvendige eksistensminimum, hvor der er ta-get hensyn til både fysiske behov og behov for social og kulturel deltagelse. Beløbet beregnes på baggrundaf et forbrugsmønster i de husstande, der repræsenterer de 20 pct. laveste indkomster i befolkningen.

9.3.5 StorbritannienI Storbritannien opereres der med officielle fattigdomsindikatorer på såvel nationalt som regionalt niveau.Storbritanniens tilgang til arbejdet med fattigdom er primært af økonomisk og materiel karakter. Storbri-tannien har de seneste år desuden haft stort fokus på børnefattigdom.Hovedindikatoren for fattigdom på nationalt niveau er andelen af befolkningen, der har en indkomst under60 pct. af medianindkomsten. På baggrund af de seneste opgørelser fra 2010/2011 udgør denne gruppe 16pct. (Department for Work & Pensions, 2012). Ligeledes måles det, hvor mange borgere, der har en indkomstpå under 50 og 70 pct. af medianindkomsten.De øvrige mål er:1) Et mål for absolut fattigdom i form af en indkomst på under 60 pct. af den ækvivalerede medianindkomsti forhold til referenceåret 1998/1999, som årligt reguleres efter prisudviklingen.2) Et mål for vedvarende fattigdom i form af en indkomst under 60 pct. af medianindkomsten i minimum 3ud af de 4 seneste år.3) Særligt for børn: Et mål for kombinationen af lav indkomst og materielle afsavn i form af en indkomstunder 70 pct. af den ækvivalerede medianindkomst samt oplevelsen af materielle afsavn70.4) Særligt for ældre: Et mål for materielt afsavn for ældre.I 2010 blev der i Storbritannien, som en del af Child Poverty Act, vedtaget 4 indikatorer for børnefattigdom.Her er hovedindikatoren andelen af børn, der lever i familier med en indkomst under 60 pct. af medianind-komsten, hvilket er tilfældet for 18 pct. af børnene i 2010/2011 (Department for Work & Pensions, 2012). ChildPoverty Act kombinerer målingen af børnefattigdom med en række konkrete tiltag, som overordnet sigterpå at forbedre livsmulighederne og dermed den sociale mobilitet for de meste udsatte børn.The Department for Work & Pension, som årligt udgiver rapporten Households Below Average Income (De-partment for Work & Pensions, 2012). Målingernes primære funktion er at give et billede af udviklingen, ogmålingerne danner baggrund for de overvejelser, der ligger bag igangsættelse af politiske indsatser.Den seneste opgørelse fra Department for Work & Pension er opdelt på 3 grupper: Børn, voksne i den arbejds-dygtige alder og ældre. Disse 3 grupper belyses med hensyn til en lang række forhold såsom køn, boligfor-hold, helbred, uddannelse, etnicitet og modtagelse af ydelser.

6970

Læs nærmere herom i afsnit 9.4.Afsavnsindeksene for materielt afsavn er inddelt efter børn, voksne og pensionister, jf. appendiks 9A.

244

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

9.3.6 FrankrigFrankrig har ikke en officiel fattigdomsgrænse, men har formuleret en flerdimensionel strategi med fokus påbeskæftigelse, boligforhold og fundamentale rettigheder hos borgerne.I Frankrig opereres som oftest med et økonomisk relativt mål for fattigdom, hvor borgere vurderes som fat-tige, hvis de har en disponibel indkomst under 60 pct. af medianindkomsten.I belysningen af udviklingen over tid anvendes et absolut fattigdomsmål, der opgør antallet af fattige meden disponibel indkomst under 60 pct. af medianindkomsten, hvor referenceåret er 2006. Målet er korrige-ret for inflationen. Herudover anvendes flere supplerende indikatorer, som relaterer sig til 11 submål forbekæmpelse af fattigdom, hvilket understøtter muligheden for at følge udviklingen på flere dimensionerherunder adgangen til arbejde, bolig, uddannelse, omsorg og hjælp mv.Regeringen publicerer årligt en rapport, som har til formål at følge udviklingen i fattigdom i forhold til indi-katorerne. I rapporten analyseres endvidere de redskaber og finansielle midler, som er iværksat i arbejdetmod fattigdom. Regeringen vil i begyndelsen af 2013 fremlægge en strategi for fremtidig bekæmpelse affattigdom og social eksklusion.

9.3.7 SverigeSverige har ikke en overordnet strategi i forhold til bekæmpelse af fattigdom, og der opereres ikke meden officiel fattigdomsgrænse. Kombinationen mellem et omfattende socialt sikringssystem og en aktiv ar-bejdsmarkedspolitik opfattes af regeringen som centrale elementer, der medvirker til at sikre borgerne etanstændigt leveniveau. Den svenske regering anlægger en beskæftigelsesorienteret tilgang til arbejdet medfattigdom.Den svenske regering har siden 1994 foretaget en årlig fordelingspolitisk redegørelse. Redegørelsen illu-strerer udviklingen i indkomsterne og den førte politiks påvirkning på indkomsterne. Redegørelsen dannerbaggrund for regeringens finanslovforslag, og formålet med redegørelsen er at betone fordelingspolitik-kens plads i den økonomiske politik. Redegørelsen fra 2011, som danner baggrund for finanslovsforslaget fra2012, belyser fx indkomstfordelingen i befolkningen, udviklingen i indkomstulighed samt økonomisk udsat-hed med fokus på Sveriges placering på EU’s 2020-mål, jf. afsnit 9.3 (Regeringskansliet, 2011).Socialstyrelsen i Sverige følger løbende udviklingen i de sociale forhold i befolkningen. Her belyses forholdsåsom tilknytning til arbejdsmarkedet, lav indkomst målt relativt (ud fra 50 pct. af medianindkomsten) ogabsolut ud fra ”riksnormen”, som beregnes ud fra budgetmetoden (se nedenfor) samt uddannelsesforhold.Fordelingen og udviklingen belyses på baggrund af en række faktorer såsom alder, etnicitet, familietype ogkøn (Socialstyrelsen, 2010a).Det Statistiska centralbyrån (SCB) foretager årligt levevilkårsundersøgelsen Undersökningarna av levneds-förhållanden (ULF), hvor udviklingen i følgende velfærdskomponenter undersøges: Boligforhold, arbejdsmil-jø, økonomi, helbred, fritid, materiel tilgængelighed, medborgerskabsaktiviteter, sociale relationer, tryghedog sikkerhed samt uddannelse. Undersøgelsen er baseret på en stikprøve, som udtrækkes blandt alle over 16år, og data indsamles via telefoniske interviews. ULF er blevet foretaget siden 1975, men er fra og med 2008blevet koblet med den europæiske undersøgelse af indkomst og levevilkår i EU-landene (EU-SILC). Levevil-kårsundersøgelsen betegnes nu ULF-SILC.Kontanthjælpen i Sverige beregnes ud fra en individuel vurdering af den enkeltes økonomiske situation.Ved vurderingen af størrelsen på kontanthjælpen indgår en indkomststandard, ”riksnormen for försörj-ningsstöd”, der giver vejledende retningslinjer i forbindelse med beregningen. Indkomststandarden tagerudgangspunkt i Konsumentverkets opstillede budgetter for forskellige familietyper. Indkomststandarden

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

245

bygger således på budgetmetoden og skal dække et ”normalt” udgiftsniveau (Socialstyrelsen, 2010b). Dettesvarer lidt til en skrabet version af de danske standardbudgetter, jf. kapitel 6, og indeholder udgifter til mad,tøj og sko, hygiejne, fritidsaktiviteter, børneforsikringer, almindelige dagligvarer og visse husholdningsud-gifter såsom licens, telefon og avis. I Sverige benyttes Konsumentverkets budgetter desuden aktivt i økono-misk rådgivning på socialkontorerne i kommunerne.Andelen af personer i lavindkomst udgøres i et væsentligt omfang af personer på offentlig forsørgelse, ogderfor er inklusion på arbejdsmarkedet ifølge den svenske regering afgørende i forhold at bekæmpe fat-tigdom. Den vigtigste form for fordelingspolitik er derfor, ifølge den svenske regering, at sørge for at flerekommer i arbejde.

9.4 EU’s mål for social inklusion: 2020-strategienIfølge EU defineres borgere med en indkomst under 60 pct. af medianindkomsten i et land som værende irisiko for fattigdom. Set i forhold til de 7 lande, der tidligere er beskrevet, ligger Danmark i forhold til dettemål på samme niveau som Frankrig, men højere end Nederlandene, Norge og Sverige (jf. figur 9.1). Figur 9.1baserer sig på EU’s opgørelse fra 201071.

Figur 9.1 Andel af befolkningen i risiko for fattigdom

181614121086420rlaennderNogeSrveigenmDaarkFnkrarigTynlaskdndrlaIStborritnannie

181614121086420

eed

Kilde: EU-SILC.

71 Se nærmere herom i appendiks 9B.

246

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

I juni 2011 godkendte Det Europæiske Råd en strategi for bæredygtig og inkluderende vækst i Europa, ”Euro-pa 2020”. Her fremsættes mål på en række områder, herunder et mål om, at 20 mio. personer inden 2020 skalløftes ud af risiko for fattigdom og social eksklusion72.Det var første gang, at der på EU-niveau blev fastsat et egentligt kvantitativt mål for reduktion af fattigdomog social eksklusion. Hidtil har man udelukkende opereret med kvalitative mål inden for den åbne koordi-nationsmetode73, hvor medlemslandene i fællesskab deler data og fastlægger brede politiske mål, som deenkelte medlemsstater herefter udmønter i nationale strategier og politikker.Den åbne koordinationsmetode er nu suppleret af målet om en reduktion af fattigdom og social eksklusionpå 20 millioner personer inden 2020. Hvert land har fastlagt nationale mål på området og anskueliggør i deNationale Reformprogrammer, hvordan disse nås.Målet på socialområdet i Kommissionens oplæg refererede oprindeligt alene til indikatoren personer i risikofor fattigdom defineret som andelen af befolkningen, der har en indkomst under 60 pct. af medianindkom-sten i befolkningen. Efter pres fra en række lande (blandt andet Danmark) blev antallet af indikatorer udvi-det fra 1 til 3. Ud over indikatoren i risiko for fattigdom blev der tilføjet 2 indikatorer – henholdsvis materi-elle afsavn og personer i husholdninger med lav arbejdsintensitet. En person er dermed i målgruppen, hvisdenne er i 1 eller flere af de 3 grupper.

9.4.1 De 3 indikatorerFælles for EU´s 3 indikatorer er, at de alle er dannet på baggrund af en årligt foretaget stikprøveundersø-gelse i hvert land. Data fra Danmark og de øvrige medlemslande i EU samles i undersøgelsen Statistics onIncome and Living Conditions (SILC). I Danmark foretager Danmarks Statistik spørgeskemaundersøgelsen påbaggrund af en stikprøve på ca. 15.000 personer, hvorefter resultaterne opregnes til landstal. Personernessvar kobles med registerdata for deres indkomst fra året før.Indikatoren risiko for fattigdom defineres som personer med en disponibel indkomst under 60 pct. af me-dianindkomsten. Indkomsten er ækvivaleret, således at der tages hensyn til husholdningens størrelse ogsammensætning (en person uden indkomst vil altså ikke fremstå med en indkomst på nul, hvis personenbor i en husstand, hvor én anden person har en meget høj indkomst), jf. kapitel 4. Det skal bemærkes, at der iDanmark kobles oplysninger om de faktiske opgørelser af indkomsten i indkomstregisteret, og der er derforikke er tale om selvangivet indkomst, som i langt de fleste lande.Materielle afsavn omfatter respondenternes angivelse af, hvorvidt de af økonomiske årsager har oplevet enrække helt konkrete afsavn, herunder ikke at kunne tage på ferie, købe en bil eller at være i restancer i for-hold til faste udgifter. Svarer man bekræftende på, at man har oplevet 4 eller flere af 9 mulige afsavn indenfor det sidste år, vil man indgå i indikatoren for alvorlige materielle afsavn74.

7273

Den samlede målgruppe var i 2011 ca. 120. mio.Den åbne koordinationsmetode er en metode, hvormed medlemslandene beslutter og iværksætter indsatser på. I modsæt-ning til traditionelle EU-forordninger og direktiver er der her tale om en blød styringsform uden legalt bindende virkning oguden indbyggede sanktionsmuligheder (Bredgaard m.fl., 2011).74 Danmarks Statistik opgør i publikationen ”Levevilkår, Tema: Måling af fattigdom” fra 2012 materielle afsavn, hvis man liderafsavn på 3 ud af de 9 mulige afsavn. Reduktionen af antal materielle afsavn fra 4 til 3 resulterer i en forøgelse af gruppen –godt en fordobling – der lider materielle afsavn.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

247

I undersøgelsen er der fastsat følgende 9 afsavn:•••••••••At kunne betale faste udgifter.At holde en uges ferie uden for hjemmet.At betale uforudsete regninger.At kunne få et måltid mad med kød, kylling eller fisk hver anden dag.At kunne opvarme boligen tilstrækkeligt.At have henholdsvis en vaskemaskine,et farve-tv,en telefonegen bil.

Husholdninger med lav arbejdsintensitet omfatter personer mellem 0 og 59 år, der lever i en husholdning,hvor den samlede beskæftigelsesgrad blandt de voksne er mindre end 20 pct. det sidste år75. De personer, derangiver at være studerende, indgår ikke i opgørelsen.

9.4.2 Den danske 2020-målsætningDen danske regering har i det samlede danske Nationale Reform Program i april 2012 valgt at videreføre må-let for 2011, nemlig at mindske antallet af personer i husstande med lav beskæftigelse med 22.000 personerfrem mod 202076.I figur 9.2 illustreres gruppen af danskere, som placerer sig på 1 eller flere af de 3 indikatorer for social in-klusion baseret på EU’s opgørelse fra 2010 og som angivet ovenfor. Gruppen udgør samlet set 1.007.000 dan-skere, hvoraf 514.000 – svarende til 51,1 pct. – alene er i risiko for fattigdom, 199.000 – svarende til 19,8 pct.– alene bor i en husholdning med en lav arbejdsintensitet og 38.000 – svarende til 3,8 pct. – oplever aleneafsavn. De resterende 255.000 personer befinder sig i mere end 1 af de ovenstående grupper. Kun 4,4 pct.eller 44.000 personer – indgår i fællesmængden af personer, som både befinder sig i risiko for fattigdom, bori husholdninger med lav arbejdsintensitet og lider materielle afsavn.

75 Danmarks Statistik opgør i publikationen ”Levevilkår, Tema: Måling af fattigdom” fra 2012 lav arbejdsintensitet. Dog ope-reres der med en tærskelværdi for beskæftigelsesgraden på 25 pct. mod de 20 pct. der opereres med i EU’s 2020-plan. Detresulterer i en forøgelse af gruppen af husholdninger med lav arbejdsintensitet.76 Af det danske Nationale Reform Program fremgår i relation til videreførelsen af det danske 2020-mål følgende: ”Regeringenhar allerede iværksat og planlægger en bred vifte af initiativer på beskæftigelses- og uddannelsesområdet. (…) En række afdisse initiativer vil også have en positiv effekt i forhold til, at flere personer bliver selvforsørgende og reducere antallet afpersoner i husholdninger med lav beskæftigelse. Regeringens planlagte tiltag og de nye reformer vil sammen med eks-pertudvalgets arbejde give et mere fyldestgørende billede af målgruppen i Danmark. Det danske mål om en reduktion på22.000 personer videreføres på nuværende tidspunkt.”

248

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Figur 9.2 EU-indikatorer for social inklusion. Fordelingen af de 1,0 mio. borgere derfalder ind under ét eller flere af målene

Risiko for fattigdom

Lav arbejdsintensitet

51,1 pct.

14,7 pct.

4,4 pct.2,2 pct.4,1 pct.

19,8 pct.

Materielle afsavn

3,8 pct.

Kilde: Eurostat samt beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

9.5 Tiltag i EU vedrørende børnefattigdomSom tidligere anført har EU i de seneste år haft fokus på fattigdom og social eksklusion. Herunder har derværet fokus på børnefattigdom og børns trivsel. Dette har blandt andet manifesteret sig igennem arbejdet iSocial Protection Committee (SPC). SPC er i efteråret 2012 kommet med en udtalelse i forbindelse med Kom-missionens forestående anbefalinger på området, hvor man opfordrer til et øget fokus på børnefattigdomog til, at medlemsstaterne – i endnu højere grad end hidtil – udnytter eksisterende værktøjer for fremtidigtat kunne kvalificere monitorering og indrapportering af børnefattigdom og børns trivsel.

9.5.1 Landenes målinger af børnefattigdomTil trods for at der ikke stilles formelle krav til medlemslandene om indrapportering af børnefattigdom, harnogle lande i deres afrapportering fra 2012 eksplicit taget stilling til omfanget af børnefattigdom og socialeksklusion.Irland erklærer således i deres National Reform Programme, at de ønsker at fastsætte submål i forhold tilbørnefattigdom med tilhørende understøttende indikatorer for at kunne monitorere udviklingen (IrishGovernment, 2012).For Storbritanniens vedkommende går man et skridt videre og knytter indikatoren i risiko for fattigdom tilmåling af børnefattigdom. Her måles børnefattigdom på de 4 indikatorer for børnefattigdom77. Ambitionener overordnet set at halvere andelen af børn, der falder under de forskellige indikatorer inden 2020/2021 (HMGovernment, 2012).77Se afsnit 9.3.5

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

249

9.6 Initiativer i FN angående børnefattigdomFN har igennem deres børnefond, UNICEF, ligeledes fokus på børnefattigdom. UNICEF udgav i maj 2012 enrapport vedrørende omfanget af børnefattigdom i de vestlige lande med fokus på antallet af børn, der lidermaterielle afsavn eller lever i relativ fattigdom. Tallene, som rapporten baseres på, er fra 2009. Data er ho-vedsageligt trukket fra den del af EU–SILC’s datamodul, der omhandler børn i alderen 1-16 år (UNICEF, 2012).UNICEF fokuserer på andelen af børn, der oplever materielle afsavn i dagligdagen. Disse potentielle afsavner opgjort i 14 afsavnsindikatorer knyttet til såvel fysiologiske, læringsmæssige som sociale forudsætnin-ger for en normal børnetilværelse. Afsavnsindikatorerne omhandler blandt andet muligheden for at haveadgang til et stille rum, hvor barnet kan lave lektier, penge til at deltage i skoleudflugter, 3 måltider maddagligt, adgang til legetøj. Hvis barnet lider afsavn i forhold på mindst 2 af de 14 oplistede afsavnsindika-torer, indgår det i opgørelsen. Afsavnene adskiller sig således i nogen grad fra de 9 afsavn, som opstilles iindikatoren for materielle afsavn i EU’s 2020-strategi.UNICEF belyser desuden relativ fattigdom hos børn, der lever i en husholdning, hvor indkomsten er mindreend 50 pct. af medianindkomsten. Med opgørelserne af de to mål ses store udsving mellem de forskelligelande.Ifølge UNIFEC placeres Danmark og de øvrige skandinaviske blandt de lande, hvor færrest børn lever i relativfattigdom eller oplever materielle afsavn.

9.7 OECD´s mål for indkomstforskelle og relativ fattigdomOECD foretager ligeledes løbende benchmarking af medlemslandene med hensyn til fattigdom og ind-komstforskelle. Til det formål har organisationen opbygget et grundigt statistisk system med klare definiti-oner til brug for målinger og analyser af landenes udvikling og interne placering, hvad angår fattigdom ogindkomstforskelle.Indkomstforskellene måles på baggrund af gini-koefficienten, som fortæller, hvor ligeligt den samlede ind-komst i et land er fordelt mellem dets borgere. Målet går fra 0 til 1, og jo tættere gini-koefficienten er på0, desto mere ligeligt er indkomsten fordelt. Denne parameter fortæller ikke noget om fattigdom eller le-vestandard, men angiver altså kun graden af indkomstforskelle. Ifølge OECD er Danmark blandt de landemed den laveste gini-koefficient og dermed mest ligelige indkomstfordeling blandt OECD-landene. EU opgørligeledes indkomstforskellene i medlemslandene, hvor gini-koefficienten indgår i SILC.OECD opererer traditionelt med et fattigdomsmål på 50 pct. af medianindkomsten, når der foretages sam-menligninger mellem landene med hensyn til relativ fattigdom.

250

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 9A

Spørgsmål til materielt afsavn anvendt afStorbritannienFor children:Outdoor space or facilities nearby to play safelyEnough bedrooms for every child of 10 or over of a different sex to have their own bedroomCelebrations on special occasions such as birthdays, Christmas or other religious festivalsLeisure equipment such as sports equipment or a bicycleA family holiday away from home for at least one week a yearA hobby or leisure activitySwimming at least once a monthFriends around for tea or a snack once a fortnightGo on school tripsToddler group/nursery/playgroup at least once a weekFor adults:Enough money to keep your home in a decent state of decorationA hobby or leisure activityA holiday away from home for at least one week a year, whilst not staying with relatives at their homeHousehold contents insuranceHave friends or family around for a drink or meal at least once a monthA small amount of money to spend each week on yourself, not on your family2. This does not include the new items and services first asked about in the 2010/11 FRS.In winter, able to keep accommodation warm enoughRegular savings of £10 a month or more for rainy days or retirementTwo pairs of all weather shoes for each adultReplace any worn out furnitureReplace or repair major electrical goods such as a refrigerator or a washing machine, when brokenFor pensioners aged over 65:At least one filling meal a dayGo out socially at least once a monthSee friends or family at least once a monthTake a holiday away from homeAble to replace cooker if it broke downHome kept in a good state of repairHeating, electrics, plumbing and drains workingHave a damp-free homeHome kept adequately warmAble to pay regular billsHave a telephone to use, whenever neededHave access to a car or taxi, whenever neededHave hair done or cut regularlyHave a warm waterproof coatAble to pay an unexpected expense of £200Material deprivation weights are calculated based on responses in the survey year in question.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

251

Appendiks 9B

Udvikling i EU-2020 indikatorerneAf tabel B1 fremgår tallene for EU’s 3 indikatorer under 2020-strategien samt den samlede målgruppe forDanmark. Til sammenligning fremgår også de gennemsnitlige tal for EU-27 samt tallene for Frankrig, Irland,Nederlandene, Norge, Sverige, Storbritannien og Tyskland. Udviklingen er angivet både i antal personer og ipct. og er opgjort over tid.

Tabel B1 Udvikling i EU-indikatorerne, 2003-2010EU-2020 indikatorerneEU 27(antal i 1.000)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27 (%)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27(antal i 1.000)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27 (%)DenmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTyskland:620:821:491::::11,712,020,512,010,8:18,0::107:223:144::::2:5,6:3,2:::2003:5837.887848:4951.018:::10,913,520,9:10,811,3:::1573.356195:123269:::2,96,14,8:2,73,0::2004200579.070(s)6327.6788191.74152587411.1579.96016,5(s)11,813,019,710,711,49,519,012,251.729(s)1713.1202134031622163.0833.73310,7(s)3,25,35,12,53,52,35,34,6200680.218(s)6287.8127871.5825701.12511.34610.23216,6(s)11,713,218,59,712,312,319,012,547.908(s)1692.9462053701281922.7044.1389,8(s)3,15,04,82,32,82,14,55,1200780.6186277.8747511.65055095911.13812.37116,711,713,117,210,211,910,518,615,244.3741752.8241952791081972.4913.9479,13,34,74,51,72,32,24,24,8200880.6606437.626(b)6861.7135341.12111.33512.38916,411,812,7(b)15,510,511,412,218,715,241.4351073.253243252921322.7394.4428,425,45,51,52,01,44,55,5200980.1747167.8206701.8165561.21510.52612.59016,313,112,915,011,111,713,317,315,539.7631243.3722742371051442.0344.3608,12,35,66,11,42,21,63,35,4201080.7517288.0997161.6945381.21210.51912.64816,413,313,316,110,311,212,917,115,640.0891453.530336366981252.9723.6728,12,75,87,52,22,01,34,84,5

252

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Materielle afsavn

I risiko for fattigdom

EU-2020 indikatorernePersoner i husholdninger med lav beskæftigelse (LWI)EU 27(antal i 1.000)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27 (%)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27(antal i 1.000)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTysklandEU 27 (%)DanmarkFrankrigIrlandNederlandeneNorgeSverigeStorbritannienTyskland

2003:405::::::::9,5::::::::899::::::::16,9:::::::

2004:3874.692436:295598:::9,110,212,8:7,98,5::

200539.112(s)4183.9785101.2893065345.9217.29410,3(s)9,98,614,69,78,17,512,811,9

200639.776(s)3944.2064591.4192574755.6108.24810,5(s)9,39,112,810,77,16,612,013,5

200736.6874154.4855261.2463144094.8226.9839,69,99,514,29,58,55,910,311,4119.30190511.3821.0052.5587641.26413.52716.76024,416,819,023,115,716,513,922,620,6

200834.2673474.0695091.0532353814.9057.0449,08,38,813,68,16,35,410,411,6115.18688711.195(b)1.0502.4327011.36714.06916.34523,516,318,6(b)23,714,915,014,923,220,1

200934.2223603.8737391.0832574305.9416.5389,08,58,319,88,36,86,212,610,8113.76796211.2001.1502.4837241.45913.38916.21723,117,618,525,715,115,215,922,020,0

201037.8614334.5858471.0682764186.2066.69510,010,39,822,98,27,35,913,111,1115.7161.00711.6931.3352.4837161.41814.20915.96223,418,319,229,915,114,915,023,119,7

Samlet målgruppe (personer i risiko for fattigdomog social eksklusion)

: 123.892(s)122.688(s)88011.5971.007:7241.521:::16,519,824,8:15,816,9::92111.1271.0382.7057461.32514.53015.02225,6(s)17,218,925,016,716,214,424,818,489611.1849912.6037801.48914.19316.44425,2(s)16,718,823,316,016,916,323,720,2

Kilde: Eurostat.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

253

10Kommunaltperspektiv

10.1 IndledningI kommissoriet er udvalget blevet bedt om at forholde sig til kommunernes erfaringer med at opgøre og føl-ge fattigdomsudviklingen lokalt samt kommunale handlemuligheder og prioriteringer på baggrund heraf, jf.bilag 1. Følgende kapitel belyser i forlængelse heraf Københavns, Aarhus og Odense kommuners erfaringerpå området. Netop disse 3 kommuner er udvalgt, fordi de på forskellige måder har særligt fokus på arbejdetmed måling af fattigdom.

10.2 Kommunernes fattigdomsgrænser og baggrund forvalg af fattigdomsgrænseKøbenhavns KommuneSocialudvalget i København vedtog i 2006 at kortlægge fattigdom i kommunen. Fattigdomsundersøgelsenskulle belyse levevilkår og fattigdom i kommunen, idet det var målet et få et billede af den sociale eksklusionsamt fattigdommens karakter og omfang.Borgerrepræsentationen besluttede efterfølgende, at der skulle udarbejdes et forslag til en definition af enfattigdomsgrænse i Københavns Kommune, som skulle være baseret på det mindst acceptable økonomiskeleveniveau. Kommunen besluttede i forlængelse af en undersøgelse af området, at fattigdomsgrænsen i2008 skulle baseres på budgetmetoden.Den første undersøgelse ”Analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune” blev udgivet i 2008, ogdenne blev fulgt op af 2 undersøgelser fra 2010 og 2012. Undersøgelsen fra 2008 fastsætter fattigdomsgræn-sen ved hjælp af budgetmetoden og afdækker endvidere de fattiges økonomiske afsavn. Undersøgelsen fra2010 foretog en genkørsel på den del af 2008-undersøgelsen, som vedrører budgetmetoden, og undersøgel-sens data baserer sig på tal fra 2008. Den seneste undersøgelse fra 2012 foretager endnu en genkørsel, ogundersøgelsen er baseret på data fra 2010 (Københavns Kommune, 2008, 2010, 2012).Københavns Kommune anvender således en fattigdomsgrænse, som baserer sig på budgetmetoden, jf. kapi-tel 6. Her angives det budget, der som minimum skal til, for at kunne opretholde en acceptabel økonomisk le-vestandard. Denne normative standard er fastlagt på baggrund et opstillet ”skrabet budget”, der afhængeraf familietype og arbejdsmarkedstilknytning. Københavns Kommune har fastsat fattigdomsgrænsen ud frablandt andet CASAs discountbudget og kortsigtet forbrug – og der er valgt at se bort fra udgifterne til blandtandet ferie, leg og fritid. Udgifterne til transport, bolig, licens, forsikringer, kontingenter og dagsinstitutioner medtaget som selvstændige faste udgifter i budgettet. Studerende er udeladt fra analyserne. Budgettetsammenholdes med den enkeltes disponible indkomst, hvorefter borgeren kan klassificeres i henhold tilfattigdomsgrænsen.I kommunens undersøgelser opdeles de fattige i følgende 3 grupper:•••Korttidsfattige – personer, der har været fattige i 1 år.Mellemlangtidsfattige – personer, der har været fattige i 2 til 3 år.Langtidsfattige og permanent fattige – personer, der har været fattige i 4 år eller mere.

Ifølge undersøgelsen fra 2012 var der i 2010 i alt 59.084 fattige personer i kommunen svarende til 14,6 pct. afalle københavnere. Andelen af fattige københavnere var i 2008 70.867 personer og dermed 17,7 pct. af kom-munens indbyggere. Fra 2008 til 2010 er antallet af borgere, der lever i fattigdom, dermed faldet med 3,1 pct.point svarende til et fald på 11.783 personer. Fra 2005 til 2008 er der også sket et fald i andelen af borgere, der

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

255

befinder sig i korttidsfattigdom på 2,4 pct. point. Der er sket en mindre stigning i andelen af mellemlangtids-fattige, hvorimod andelen af langtids- og permanent fattige har været nogenlunde konstant fra 2005 til 2008.Aarhus KommuneAarhus Byråd vedtog i 2012 at fastsætte en lokal fattigdomsgrænse i kommunen, som baserer sig på median-indkomstmetoden. Hensigten med grænsen er at skabe mulighed for at belyse problemstillingen i kommu-nen ud fra en løbende afrapportering på udviklingen i antal borgere – opdelt på forskellige familietyper – derhar en indkomst under 50 pct. af medianindkomsten78.I indkomstopgørelsen anvendes nettoindkomsten tillagt subsidier såsom børnefamilieydelse, børnebidrag,børnetilskud, § 34 tilskud til boligudgifter, boligstøtte samt friplads. Folkepensionister og studerende ude-lades fra beregningen.Odense KommuneOdense Byråd vedtog i 2007 at igangsætte en undersøgelse af årsagerne til og følgerne af fattigdommen ikommunen. Undersøgelsen skulle danne basis for en udsattepolitik og andre indsatser mod fattigdommen.Undersøgelsen blev igangsat, fordi der ikke fandtes en dækkende undersøgelse af den sociale og økonomi-ske fattigdom i Odense. Det blev derfor foreslået, at der med baggrund i en systematisk og videnskabeligtbaseret metode skulle gennemføres en fattigdomsundersøgelse.Undersøgelsen består af 3 delanalyser: En begrebsoversigt bestående af en generel introduktion til emnet,en kvalitativ analyse baseret på gruppe- og enkeltinterviews med personer, der har modtaget førtidspensi-on eller kontanthjælp i over 6 måneder samt en kvantitativ analyse af omfanget og udbredelsen af fattig-dom på tværs af befolkningsgrupper over en tiårig periode. Referenceåret for den kvantitative analyse er2005 (Arendt, 2007, Gundgaard, 2007 og Reeh, 2007).Den grænse, som anvendes i den kvantitative analyse til at estimere omfanget af fattigdommen, svarer tilen disponibel indkomst 50 pct. af medianindkomsten for borgere i kommunen. Den disponible indkomst eropgjort på familieniveau. For at tage højde for stordriftsfordele anvendes en ækvivalensskala, som svarertil den, der anvendes af Det Økonomiske Råd. Skalaens ækvivalensfaktor er beregnet med (Antal voksne +0,6*antal børn)0,8, jf. kapitel 4. Undersøgelsen viser, at ca. 8 pct. af borgerne har en indkomst under fattig-domsgrænsen. Hvis de studerende udelades, så er 5 pct. under fattigdomsgrænsen. Undersøgelsen afdæk-ker desuden sammenhængen mellem fattigdom og forbruget af sundhedsydelser. Det viser sig, at indkomst-gruppen, som ligger lige over fattigdomsgrænsen, har det største forbrug af sundhedsydelser.

10.3 Kommunernes begrundelse for valg af metodeKøbenhavns KommuneKøbenhavns Kommune har valgt at anvende budgetmetoden, fordi man med metoden aktivt kan tage stil-ling til, hvad der kræves, før en person eller en familie kan betragtes som fattig. Brugen af budgetter bevir-ker, at der tages stilling til, hvilke konkrete beløbsstørrelser en person eller en familie mindst skal have tilrådighed.Derudover betragter kommunen det som en fordel, at budgetmetoden har en mere absolut karakter end fxmedianindkomstmetoden, som i højere grad beskriver indkomstforskellene end selve fattigdommen.

Opgjort ud fra OECD’s grænse.

256

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Aarhus KommuneKommunens begrundelse for valg af en fattigdomsgrænse baseret på medianindkomstmetoden er, at me-toden giver mulighed for en sammenligning med andre kommuner og lande i øvrigt. Havde man valgt atanvende en grænse af mere absolut karakter, ville det ifølge kommunen være vanskeligere at foretage enmeningsfuld sammenligning med øvrige kommuner eller lande.Odense KommuneI den metodiske del af kommunens fattigdomsundersøgelse er der en drøftelse af forskellige opgørelsesme-toder – herunder også afsavnsmetoden. Kommunen har imidlertid anvendt medianindkomstmetoden, idetdenne metode er den oftest anvendte på nationalt niveau.

10.4 Anvendelse af fattigdomsgrænsen og afledte initiativerKøbenhavns KommuneKøbenhavns Kommune angiver, at fattigdomsgrænsen giver et afsæt til at diskutere fattigdom. Derudoverskaber den mulighed for en øget viden om, hvad der karakteriserer de borgere, som er udsat for fattigdom,med hensyn til faktorer som alder, køn, uddannelse, socioøkonomisk status, familiestatus, tilknytning tilarbejdsmarkedet mv.Fattigdomsgrænsen og det medfølgende fokus på fattigdom har ifølge Københavns Kommune resultereti en række socialpolitiske tiltag. I budgetaftalen for 2013 er der blevet afsat midler til en række initiativer.For det første er der oprettet en gældsrådgivning, som ville kunne rådgive om akut oprydning i en gældsramtborgers økonomi, om budgetlægning og vedligeholdelse af en sund økonomi for herigennem at forebyggegældsætning, økonomisk kaos og udsættelser for borgeren. Målgruppen for rådgivningen er ikke defineretved borgere med en indkomst under fattigdomsgrænsen, men derimod borgere, der har fået anvist en bolig.For det andet hæves det vejledende rådighedsbeløb (5.000 kr. for enlige), hvilket lemper kravet til at søgeenkeltydelser efter lov om aktiv socialpolitik. Størrelsen på det vejledende rådighedsbeløb har imidlertidikke sammenhæng med kommunens fattigdomsgrænse.For det tredje er der afsat midler til et initiativ, der skal sikre tilskud til skolemad for børn fra fattige fa-milier. Kommunen har valgt at tage udgangspunkt i medianindkomstmetoden i deres definition af mål-gruppen for ordningen. Ordningen er således målrettet børn af familier, der har en indkomst på under50 pct. af medianindkomsten79. Familiernes disponible indkomster bestemmes ud fra et fastsat gennem-snitligt forhold mellem bruttoindkomsten og den disponible indkomst, hvor også børnefamilieydelse ogbørnetilskud medtages. I forbindelse med dette tiltag har kommunen valgt ikke at benytte sin egen fattig-domsgrænse. Dette begrundes med, at det ikke er realistisk at indhente alle de oplysninger, som er nød-vendige for at kategorisere børnenes familier ud fra de familietyper, der følger af de opstillede budgetter.De 3 initiativer er en forlængelse af budgetaftalen fra 2009, hvor der blev afsat penge til flere delprojekterunder temaet ”Fattigdom – hvert barn sin chance”. Under dette tema blev der ligeledes givet støtte til me-dicin og tandlægehjælp, kultur- og fritidstilbud til fattige børn, ledsageprojekt, familiearbejde og styrkelseaf sundhedsplejen.

Baseret medianindkomsten for hele landet.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

257

Aarhus KommuneKommunen angiver, at fattigdomsgrænsen vil blive brugt til at skabe overblik over omfanget og udviklingeni antallet af udsatte borgere i Aarhus Kommune – også set i relation til udviklingen i øvrige sammenligneligekommuner i landet. På baggrund heraf kan byrådet drøfte muligheden for at igangsætte initiativer, der kanforebygge og imødegå fattigdom i Aarhus.Kommunen har ikke igangsat politiske initiativer som en konsekvens af den etablerede fattigdomsgrænse.Odense KommuneI forlængelse af undersøgelsen blev de politiske udvalg bedt om at vurdere behovet for udvikling og igang-sættelse af konkrete initiativer samt at vurdere, i hvilket omfang undersøgelsens resultater kan danne basisfor en udsattestrategi.I 2009 vedtog Odense Byråd en udsattepolitik. Udsattepolitikken blev udformet på baggrund af øvrige social-politiske strategier i kommunen samt inddragelse af relevante brugerorganisationer. Udsattepolitikken erinddelt i 4 overordnede temaer: ”sammenhæng, helhed og retssikkerhed”, ”bolig og byens rum”, ”misbrug”samt ”sundhed”. Inden for disse 4 temaer er der beskrevet en række konkrete mål handlinger.

10.5 Fattigdomsgrænsernes sammenhæng medkommunernes øvrige monitoreringssystemerKøbenhavns KommuneFattigdomsgrænsen anvendes i de undersøgelser af levevilkår og fattigdom i kommunen, som er blevet ud-givet i 2008, 2010 og 2012. Fattigdomsgrænsen indgår som ét af Socialforvaltningens politiske pejlemærkeri forhold til at måle langtidsfattigdommen. Dette pejlemærke suppleres også af antallet af udsættelser ikommunen.Aarhus KommuneFattigdomsgrænsen indgår ikke i et monitoreringssystem i kommunen. Kommunen følger derimod løbendeområdet via et boligsocialt monitoreringssystem, der giver mulighed for løbende at måle på et bredt udsnitaf indikatorer på det sociale og beskæftigelsesmæssige område.Systemet giver blandt andet adgang til information om udviklingen i antallet af personer fra 18-64 år, somstår uden for arbejdsmarkedet. På børne- og ungeområdet belyses blandt andet antal kriminaltilsigtedeunge, antal tilsigtelser pr. ung, antal børn og unge med sociale underretninger, antal børn og unge med dag/døgnforanstaltninger, antal børn og unge uden for fritidstilbud, antal børn med økonomisk friplads i dag-institution/SFO, antal unge på 24 år uden ungdomsuddannelse. Desuden belyses mængden af hærværk ogindbrud/forsøg på indbrud samt antallet af udsættelser. Kommunen har mulighed for at opdele disse datapå byområder.Odense KommuneKommunen foretager ikke systematiske målinger på baggrund af en fastsat fattigdomsgrænse.

258

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

10.6 Implementeringen af fattigdomsgrænserne på tværs affagområderArbejdet med måling af fattigdom i de 3 kommuner har været koncentreret omkring enkelte fagenheder,og fattigdomsgrænserne har ikke været anvendt i en mere bred politisk eller administrativ sammenhæng.

10.7 Kommunernes fremadrettede rolle i forbindelse meden dansk fattigdomsgrænseDet er væsentligt, at arbejdet med en national fattigdomsgrænse kan knyttes til kommunernes arbejde ogkan anvendes lokalt i kommunerne. I forbindelse med initiativer og indsatser mod fattigdom er kommuner-ne centrale, idet forpligtelsen til at hjælpe de udsatte borgere ligger hos kommunerne. Et nationalt arbejdemed fattigdom og social udsathed bør give mulighed for benchmarking af kommunerne, og det bør kunneindgå i den lokale kommunalpolitiske proces for planlægning og prioritering af indsatser.I et fremadrettet nationalt arbejde med måling af fattigdom vil det således være afgørende, at kommunerneog de organisationer, der repræsenterer dem, indtænkes som centrale aktører i forhold til monitorering afudsatte grupper samt iværksættelse af og opfølgning på socialpolitiske tiltag.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

259

11Udvalgetsanbefalinger

Udvalget er ifølge kommissoriet (se bilag 1) blevet anmodet om at:”Belyse forskellige metoder til at opgøre fattigdom og udarbejde en række forslag til en mulig dansk fat-tigdomsgrænse. Sigtet er et bedre grundlag for at følge den faktiske udvikling, herunder især udviklingeni antallet af børn, der lever i fattigdom, og mennesker, der lever i langvarig fattigdom.En fattigdomsgrænse kan benyttes til at identificere særligt udsatte grupper og dermed bidrage til atmålrette politiske tiltag, der skal afhjælpe en situation med manglende ressourcer.”Udvalget er herudover blevet bedt om at inddrage internationale og kommunale erfaringer med fattigdoms-grænser samt identificere og belyse fattigdomsfælder, der kan fastholde mennesker i fattigdom. Udvalgethar ikke vurderet niveau og tildelingskriterier for sociale ydelser, da dette falder uden for ekspertudvalgetskommissorium.Udvalget definerer, jf. kapitel 2, fattigdom som en situation, hvor en person eller familie ufrivilligt har væ-sentligt dårligere livsvilkår sammenlignet med den øvrige befolkning, og hvor denne situation••skyldes mangel på ressourcer, herunder særligt økonomiskeer vedvarende, og hvor personen eller familien ikke har eller kun i begrænset omfang har mulighed forved egen drift at ændre situationen.

Efter denne definition er de økonomiske ressourcer således en afgørende forudsætning, men andre forholdmå også tillægges betydning. Definitionen er relativ, da den enkeltes muligheder og ressourcer skal ses i for-hold til, hvad størstedelen af befolkningen har adgang til. Endelig betoner definitionen, at fattigdom er enufrivillig og længerevarende situation, som den enkelte har begrænsede muligheder for selv at rette op på.En sådan generel definition af fattigdom kan ikke umiddelbart bruges til målinger. Definitionen skal førstoperationaliseres i fattigdomsgrænser og indikatorer. Ekspertudvalget anbefaler en økonomisk fattigdoms-grænse, der suppleres med indikatorer for afsavn samt indikatorer for risiko for fattigdom og social inklusi-on. Med disse supplerende indikatorer bliver det muligt dels at konkretisere omfanget og karakteren af defaktiske afsavn, den enkeltes forudsætninger (fx uddannelsesmæssige kompetencer) og muligheder for atændre situationen og dels at identificere politiktiltag.Udvalget finder det hensigtsmæssigt at fastsætte en klar afgrænsning af økonomisk fattigdom. En økono-misk afgrænsning af fattigdom kan sættes højt eller lavt. En grænse, som sættes højt som fx EU‘s 60 pct.-ind-komstgrænse for personer i ”risk of poverty” har den ulempe, at ikke alle identificeret ud fra dette kriteriumnødvendigvis er økonomisk fattige ud fra en generel opfattelse. Derfor også den løse betegnelse ”risk ofpoverty”. Anvendelse af en sådan afgrænsning, som er sat højt, vil altid rejse spørgsmål om rimeligheden ogpræcisionen af afgrænsningen.Udvalget anbefaler en afgrænsning af økonomisk fattigdom, som betyder, at resultatet i større omfang ale-ne omfatter dem, der har vedvarende fattigdomsproblemer. Dermed opnås i højere grad en identifikationaf, hvem der ud fra en almen forståelse er i en fattigdomssituation. Dette er af afgørende betydning forgrænsens legitimitet. Legitimiteten af en økonomisk afgrænsning vil efter udvalgets vurdering kunne un-derbygges med undersøgelser af de faktiske afsavn og sociale forhold for de grupper, der lever i økonomiskfattigdom.Dette vil samlet kunne udgøre et grundlag for at monitorere udviklingen.Samtidig kan de sociale indikatorer have et proaktivt sigte i forhold til indsatser, som søger at reducere an-tallet af økonomisk fattige, risikoen for tilstrømningen til økonomisk fattigdom og de sociale konsekvenseraf økonomisk fattigdom. I forlængelse heraf er det vigtigt at sondre mellem årsager til og konsekvenser af

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

261

fattigdom, selvom disse ikke kan adskilles fuldstændigt fra hinanden pga. komplicerede og selvforstærken-de processer.For at sikre en klar kommunikation, samt for at skabe et grundlag for politiske initiativer og opfølgning,finder udvalget, at afgrænsningen af økonomisk fattige, afsavnene og de supplerende sociale indikatorerbør være veldefinerede og i videst muligt omfang relateret til politiske instrumenter. Det er også vigtigt,at de har legitimitet i den forstand, at der er en generel accept af, at grænsen og indikatorerne indkredserpersoner i en fattigdomssituation.Udvalget har indhentet oplysninger om brugen af fattigdomsgrænser i andre lande. I højindkomstlandemed veludbyggede velfærdssamfund opereres der typisk ikke med officielle fattigdomsgrænser, jf. kapitel 9.Det kan hænge sammen med, at der ofte anvendes en relativ og bred operationalisering af fattigdom, hvoren enkelt økonomisk grænse ikke vurderes at kunne stå alene. I de fleste lande bliver der løbende foretagetmålinger af fattigdom, og mange lande har en årlig afrapportering vedrørende udviklingen baseret på etantal indikatorer.

11.1 Økonomisk fattigdomUdvalget har vurderet en række forskellige metoder, der i litteraturen bruges til at afgrænse økonomiskfattigdom. Udvalget konkluderer, at ingen af metoderne er objektive, idet der ligger en række normativevalg bag. Det gælder fx i forhold til, hvordan indkomstgrænserne, forbruget i benyttede budgetter eller indi-katorerne for afsavn fastlægges. Alle metoder er således grundlæggende normativt funderede. Det er derforvigtigt, at der ved anvendelse af disse metoder træffes valg, som identificerer gruppen af fattige ud fra krite-rier, der er relevante i en given samfundsmæssig kontekst, og som svarer til den almene opfattelse af, hvaddvs. at leve i fattigdom.Det ideelle udgangspunkt for udarbejdelsen af en økonomisk fattigdomsgrænse ville være at kende hverenkelt borgers muligheder, evner og behov, jf. diskussionen i kapitel 2. En sådan viden er af en række grundeikke tilgængelig. Alternativt kan man tage udgangspunkt i de faktiske indkomster (medianindkomstmeto-den) eller opstille budgetter (budgetmetoden) for, hvad forskellige familietyper har brug for i forhold til atopretholde en acceptabel levefod. Udvalget anbefaler en økonomisk fattigdomsgrænse fastsat ud fra me-dianindkomstmetoden, som valideres ved hjælp af budgetmetoden. Her kan budgetmetoden anvendes tilat understøtte den årlige indkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten. Efter udvalgets forslag til enøkonomisk fattigdomsgrænse består gruppen af økonomisk fattige af personer, som i 3 år i træk har en dis-ponibel indkomst under 50 pct. af medianindkomsten og samtidig ikke har en formue større end 100.000 kr.pr. voksen (2010-niveau).

11.1.1 MedianindkomstmetodenDer findes mange indkomstbegreber, og udvalget baserer en fastlæggelse af en økonomisk fattigdomsgræn-se på en definition af den disponible indkomst, se boks 11.1. Den disponible indkomst inkluderer forskelligeformer for markedsindkomst, indkomstskatter samt sociale overførsler. I udvalgets definition er der ogsåtaget hensyn til det boligafkast, ejere af private boliger har adgang til. Den disponible indkomst kan opgøresløbende og giver et mål for de forbrugsmuligheder, der er skabt inden for perioden.Et indkomstmål er en resultatorienteret indikator, hvor man søger at måle de økonomiske ressourcer, somden enkelte disponerer over og dermed et udtryk for forbrugsmuligheder. Et indkomstmål tager ikke hensyntil årsagen til en lav indkomst, og om det eventuelt er et frivilligt valg. Desuden kan forbrugsmulighederneafvige fra den løbende indkomst af flere årsager, blandt andet formue, ikke-registrerede indkomster m.m. Detforeslås, at der tages hensyn til formue ved fastsættelsen af grænsen for økonomisk fattigdom, jf. nedenfor.

262

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Indkomsten vurderes på familieniveau – dvs., der tages hensyn til størrelsen og sammensætningen af fami-lien (ækvivaleret indkomst). Dette sker for at tage højde for, at en familie antages at have fælles økonomi,og fordi der er visse stordriftsfordele i husholdningen. Voksne og børn tillægges samme vægt, jf. boks 11.1.Som omtalt i forbindelse med den generelle definition af fattigdom indgår gruppen af studerende og deresfamilier med hjemmeboende børn ikke i opgørelsen, jf. kapitel 2. Studerende har typisk i uddannelsesperio-den en relativt lav indkomst, men den modsvares af en forventet højere indkomst efter endt uddannelse. Atvære studerende er således selvvalgt, midlertidigt og ikke stigmatiserende.Den foreslåede økonomiske fattigdomsgrænse definerer en kritisk grænse for den disponible indkomst.Dvs., at personer, der over en treårig periode har en indkomst under denne grænse, kan være økonomiskfattige velvidende, at der er personer, som frivilligt befinder sig under den økonomiske grænse. Der ses dogbort fra personer i familier med studerende over 17 år, eller som har formue over 100.000 kr. Alle økonomiskegrænser har det problem, at de vil medtage nogle, der ikke reelt er i en fattigdomssituation og omvendt ude-lukke nogle, der er i en sådan situation. Med den valgte operationalisering har udvalget tilstræbt at mindskeden relative betydning af at inkludere personer, der ikke er i en reel fattigdomssituation.Den kritiske indkomstgrænse er fastsat ud fra medianen for de disponible indkomster i befolkningen. Me-dianindkomsten er det indkomstniveau, hvor den ene halvdel af befolkningen har en højere og den andenhalvdel en lavere indkomst. På den måde afspejler medianindkomsten det generelle velstandsniveau i sam-fundet. Når medianindkomsten stiger i takt med velstandsudviklingen, vil den kritiske indkomstgrænseogså stige. Den økonomiske fattigdomsgrænse er dermed relativ, hvilket betyder, at den står i forhold til degenerelle levevilkår i befolkningen.Udvalget foreslår, at der tages udgangspunkt i en grænse på 50 pct. af medianindkomsten80. Valget af græn-sen på 50 pct. skal ses i sammenhæng med det faktum, at den danske indkomstfordeling er relativt lige (sekapitel 3). En grænse på fx 60 pct. af medianindkomsten ville af den årsag medføre en markant udvidelse afgruppen herunder med personer, som ikke efter udvalgets vurdering kan betragtes som fattige i en dansksammenhæng. Dette kan virke nedbrydende på troværdigheden og legitimiteten af grænsen. Derudovermatcher indkomstgrænsen på 50 pct. af medianindkomsten omtrent værdien af de minimumsbudgetter,som er belyst i kapitel 6, hvorved de 2 metoder omtrent identificerer det samme antal personer under fattig-domsgrænsen med tilsvarende forbrugsmuligheder.Der kan være flere årsager til, at en person eller familie i et enkelt år har en midlertidig lav indkomst. Udval-get vurderer, at det er mere relevant at identificere gruppen med længerevarende lav indkomst, og derforforeslås gruppen af økonomisk fattige defineret som personer med relativt lave indkomster i 3 år i træk.Udvalget operationaliserer således økonomisk fattigdom som gruppen af personer, der opfylder følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau.Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.

Udvalget vurderer, at gruppen identificeret ved disse kriterier er økonomisk fattige. Der vil dog også medudvalgets foreslåede afgrænsning være personer, der falder uden for den formelle definition. Således kander være personer i gruppen, som har større forbrugsmuligheder end deres formelle indkomst afspejler, ogomvendt kan der være personer uden for gruppen med lavere forbrugsmuligheder end den formelle ind-komst signalerer.

Dette er den oftest anvendte grænse i OECD.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

263

Udvalget har undersøgt de foreliggende opgørelser af minimumsbudgetter og vurderer, at budgetmetodengenerelt understøtter niveauet for fattigdomsgrænsen fastsat efter medianindkomstmetoden, jf. kapitel 6.Budgetmetoden er derfor nyttig som en robusthedsanalyse i forhold til resultaterne fra medianindkomst-metoden. Robusthedstjekket kan med fordel gennemføres med nogle års mellemrum.En afgrænsning fastsat ud fra medianindkomstmetoden har den fordel, at den er forholdsvis enkel at opgø-re ud fra løbende statistik, og dermed kan udviklingen følges løbende i den anbefalede årlige afrapportering.Derudover er det relativt enkelt at give en nærmere karakteristik af gruppen i forhold til en række socioøko-nomiske baggrundsfaktorer som fx arbejdsmarkedstilknytning, uddannelse, etnicitet og alder mv. Afgræns-ningsmetoden betyder dog, at man ikke kan sige, hvem der aktuelt er omfattet af økonomisk fattigdom, idetden relevante statistik kun opgøres med en vis forsinkelse.

Boks 11.1 Definition af disponibel indkomst, ækvivalensskala og formuegrænseDefinition af disponibel indkomstDen disponible indkomst er opgjort som bruttoindkomsten fratrukket personlige skatter samt fradragfor pensionsindbetalinger. Bruttoindkomsten udgør summen af den personlige indkomst og kapitalind-komst, herunder nettorenteudgifter, aktieindkomst, samt et boligafkast på 4 pct. af den offentlige ejen-domsvurdering. Der henvises i øvrigt til kapitel 4, boks 4.1.ÆkvivalensskalaDen disponible indkomst er opgjort på familieniveau og fordelt ligeligt på alle medlemmer af familien,herunder børn. Familiens faktiske indkomst er korrigeret, så der tages højde for forskelle i familiernesstørrelse. Hertil anvendes et ækvivalensmål givet ved (antal voksne + antal børn)0,6. Ækvivalensmåletindebærer dels en antagelse om udgiftsfællesskab og stordriftsfordele inden for familien, dels en anta-gelse om, at børn reducerer forbrugsmulighederne i samme grad som familiens voksne medlemmer. Enenlig har således et ækvivalensmål på 1, mens fx et par med 2 børn har et ækivalensmål på 2.3. Dvs., atparret skal have en samlet indkomst, der er 2.3 gange større end indkomsten for den enlige, for at de harsamme forbrugsmuligheder. Der henvises i øvrigt til kapitel 4.FormuegrænsePersoner under fattigdomsgrænsen med positiv nettoformue har forbrugsmuligheder ud over den dis-ponible indkomst og kan derfor ikke i samme grad anses for at have begrænsede økonomiske ressourcersom den øvrige del af gruppen af økonomisk fattige. Nettoformuen er her opgjort som aktiver i form afejendomsaktiver og finansiel formue fratrukket passiver i form af registreret gæld. Udvalget anbefalerat udelade familier med en gennemsnitlig formue på over 100.000 kroner pr. voksen i 2010. Der henvisesi øvrigt til kapitel 4.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Udviklingen i antal personer i økonomisk fattigdomAntallet af personer, der er økonomisk fattige, fremgår af figuren nedenfor. I 2010 var ca. 42.000 personer iøkonomisk fattigdom.Fuldt ledige, indvandrere, selvstændige, ufaglærte samt enlige uden børn er markant overrepræsenterede igruppen, jf. kapitel 4.Der er knap 11.000 børn, svarende til 1 pct. af alle børn, i de familier, der tilhører gruppen af økonomisk fat-tige. Knap 40 pct. af disse børn lever i en familie, hvor en eller begge voksne er selvstændige, og 55 pct. afbørnene er af udenlandsk herkomst. Der kan dog være sammenfald mellem disse grupper.264

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Forslaget om en fattigdomsgrænse fastsat ved indkomsten over en treårig periode er blandt andet begrun-det i, at en ret stor gruppe har en lav indkomst i et enkelt år og dermed ikke nødvendigvis en længerevarendelav indkomst. Mens der fx i 2010 var ca. 42.000 personer under fattigdomsgrænsen fastsat ud fra den treårigeperiode, så var der ca. 167.000 personer, svarende til godt 3 pct. af befolkningen, der havde en indkomstunder den kritiske indkomstgrænse i det enkelte år. Denne gruppe betegnes som den etårige lavindkomst-gruppe. Godt halvdelen forlader den etårige lavindkomstgruppe fra det ene år til det andet. Den betydeligedynamik ud af gruppen understreger betydningen af at sondre mellem midlertidig lav indkomst og økono-misk fattigdom.Det bør dog bemærkes, at størstedelen af afgangen fra den etårige lavindkomstgruppe sker til indkomstni-veauer i den nedre del af indkomstfordelingen, om end en mindre andel rykker længere op i indkomstforde-lingen. Som nævnt er studerende ikke med i denne opgørelse.Udviklingen i det opgjorte antal økonomisk fattige for perioden 1997-2010 fremgår af figur 11.1.

Figur 11.1 Økonomisk fattigdom, 1999-2010

1.000 personer454035302520151050990001020304050607080910

1.000 personer454035302520151050

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Antallet af personer omfattet af økonomisk fattigdom er steget fra 16.200 i 1999 til 42.000 i 2010. Andelen ersteget for alle grupper opdelt efter arbejdsmarkedstilknytning, dog især for selvstændige og fuldt ledigem.fl., jf. figur 11.2.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

265

Figur 11.2 Personer omfattet af økonomisk fattigdom, opdelt påarbejdsmarkedstilknytning, 1999 og 2010

Andel af gruppe,pct.109876543210Over 64-årige Under 18-årige

Anm.: Delgruppe omfattet af økonomisk fattigdom som andel af delgruppen i befolkningen i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.

Gruppen af fuldt ledige m.fl. omfatter primært kontanthjælpsmodtagere, og stigningen skal blandt andetses i sammenhæng med indførelsen af starthjælp og 250-timers reglen, som er afskaffet fra 2012. Desuden ermedianindkomsten steget lidt mere end kontanthjælpssatsen, hvilket i 2010 betyder, at den samlede ydelsetil en kontanthjælpsmodtager over 25 år uden børn kan være under lavindkomstgrænsen.En del af forklaringen på stigningen i gruppen af økonomisk fattige skal desuden findes i forøgede indkomst-forskelle i befolkningen. Konjunkturer, herunder særligt stigninger i boligpriserne, har medført, at median-indkomsten i nogle år er steget mere end indkomsten i den nederste del af indkomstfordelingen, hvilketdermed skaber en større andel af befolkningen, som befinder sig under den kritiske indkomstgrænse på 50pct. af medianindkomsten.Ovenstående kortfattede redegørelse for udviklingen i den økonomiske fattigdom baseret på de nyeste talfrem til 2010 illustrerer, at der er en forsinkelse fra den faktiske udvikling, og indsamlingen af data og denfølgende offentliggørelse af statistik. Forsinkelsen kan gøre det vanskeligere at følge den aktuelle udviklingpræcist. Der går således et tidsrum, inden konsekvenserne af væsentlige politikændringer kan observeres.Fx vil ændringer i kontanthjælpssystemet (afskaffelse af starthjælp, introduktionsydelse, kontanthjælpsloftog timereglen), indført med virkning fra 1. januar 2012, først fremgå af opgørelserne med en vis forsinkelse.Denne tidsforsinkelse er dog ikke specifik for dette område, men gør sig generelt gældende for et stort antalpolitikområder.

266

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

11.1.2 BudgetmetodenBudgetmetoden er en anden metode til at opgøre eller afgrænse antallet af økonomisk fattige. Med bud-getmetoden opstilles et budget for, hvad forskellige familietyper som minimum skal bruge for at oprethol-de en acceptabel levefod. Metoden har således et mere konkret udgangspunkt end opgørelsen baseret påmedianindkomstmetoden. Ulempen ved metoden er omvendt, at fastlæggelsen af sådanne budgetter skerpå et meget detaljeret niveau, herunder mængde, kvalitet og pris, og at det principielt er nødvendigt atfastlægge budgetter for et stort antal familietyper. Herudover kan de subjektive elementer i opstillingen afet minimumsbudget give anledning til diskussion om enkeltelementer i budgettet og dermed legitimitetenaf metoden.Metoden forudsætter desuden en høj grad af rationalitet i forbrugsbeslutningen hos den enkelte forbru-ger. Forbrugeren forudsættes at ønske det givne forbrug og foretage sine indkøb som forudsat i budgettet.Udvalget har nøje vurderet budgetmetoden i sammenligning med medianindkomstmetoden på en rækkefamilietyper81. Et centralt spørgsmål har været, i hvilket omfang der med budgetmetoden identificeres an-dre grupper eller et andet niveau for indkomst, end det er tilfældet med medianindkomstmetoden. Analysenviser et stort sammenfald mellem de grupper, der identificeres med de 2 metoder dvs. familier med lavind-komst og familier, der ikke har råd til minimumsbudgettets forbrug. Dette kan betragtes som en robustheds-analyse af medianindkomstmetoden.Udvalgets analyser viser også, at en fremskrivning af rådighedsbeløb fastlagt ved budgetmetoden med ud-viklingen i et lønindeks giver tilnærmelsesvis samme beløb som reviderede opgørelser af rådighedsbeløbeneud fra budgetmetoden. Det vurderes derfor, at det ikke er nødvendigt med årlige beregninger af budgetter-ne, men at disse kan foretages med fx 5 års mellemrum. Beløbsgrænserne kan i den mellemliggende periodefremskrives med et lønindeks. Med en løbende anvendelse af budgetmetoden vil det være hensigtsmæssigtat konstruere et fuldstændigt sæt af budgetter, der omfatter hele befolkningen.Økonomiske definitioner – både efter medianindkomst og budgetmetoden – har den fordel, at de umiddel-bart leder til en kvantificering. Tolkningen af metodernes resultater lider imidlertid af, at definitionerne ikkesiger noget om, hvorvidt lav indkomst skyldes prioritering (frivillig eller ufrivillig), hvorledes midlerne dispo-neres eller konsekvenserne heraf.Det er et særligt problem, at de løbende forbrugsmuligheder ikke alene afhænger af den løbende indkomstog formue, men også af besiddelse af varige forbrugsgoder, ikke-registrerede indkomster, selvforsyning,samt forbrugsmuligheder i kraft af støtte fra venner/familie. En grænse for økonomisk fattigdom er i denforstand ikke tilstrækkelig præcis og giver ikke en sikker identifikation af, om og i hvilket omfang de pågæl-dende lider alvorlige afsavn. En afgrænsning af økonomisk fattigdom kan derfor ikke stå alene og foreslåssuppleret med yderligere metoder og/eller indikatorer.Udvalget foreslår, at den økonomiske fattigdomsgrænse baseret på medianindkomstmetoden suppleresmed indikatorer for afsavn samt indikatorer for risiko for fattigdom og social inklusion. Formålet hermed erat afdække de reelle problemer blandt de personer, som via medianindkomstmetoden er blevet identificeretsom økonomisk fattige, samt afdække hvilke muligheder personer i gruppen har for at ændre situationen afegen drift, jf. udvalgets definition af fattigdom..

Budgetmetoden indeholder som udgangspunkt ikke boligudgifter. I sammenligningerne er der inkluderet en boligpost, hvorder er taget hensyn til familiestørrelsen for at gøre sammenligninger med indkomstmål meningsfulde, jf. kapitel 6.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

267

11.1.3 AfsavnDe økonomiske metoder til opgørelse af fattigdom muliggør som nævnt ikke en vurdering af de faktiske kon-sekvenser af at være i gruppen af økonomisk fattige. Det forslås derfor at supplere de økonomiske metodermed afsavnsundersøgelser, som foretages med jævne mellemrum. Fordelen ved afsavnsundersøgelser er, atde potentielt kan afdække, om personer lider afsavn på områder, der anses som centrale for levevilkårene,og om disse afsavn skyldes personens eller familiens økonomiske forhold.Der vil ikke kunne uddrages socialpolitiske indsatser alene ud fra opgørelsen af økonomisk fattige, idet ikkealle i gruppen nødvendigvis vil opleve sig selv eller situationen som fattig. Udvalget anbefaler derfor at sup-plere de økonomiske metoder med afsavnsundersøgelser, der kan beskrive levevilkårene for de personer,der falder under fattigdomsgrænsen. Dette har til formål at karakterisere gruppen af økonomisk fattige vedat vise, hvilke konkrete problemer og afsavn, der opleves som følge af økonomisk fattigdom. Forudsat enhensigtsmæssig fastlæggelse af afsavnsindeks kan metoden også bidrage til at afdække, hvilke blandt deøkonomisk fattige personer der har faktiske levevilkår, som adskiller sig væsentligt fra flertallet. Afsavnsun-dersøgelser kan på den måde bidrage med supplerende viden, som kan forbedre grundlaget for prioriteringog målretning af politiske tiltag.Opgørelsen af oplevede afsavn er baseret på interviews/spørgeskemaer, hvilket både er ressourcekræven-de og også rejser metodespørgsmål i relation til formulering af spørgsmål, besvarelse heraf og tolkning afresultaterne.Da afsavnsundersøgelser giver et direkte billede af konsekvenserne af fattigdom, tolket ud fra en specifiksocial kontekst i kraft af de udvalgte afsavn, er metoden således i stand til at give en tolkning, der er mereintuitiv og forståelig end en opgørelse baseret på et indkomstbegreb eller rådighedsbeløb.Svagheden ved metoden er knyttet til det subjektive element i valget af afsavn, fastlæggelse af en afsavns-grænse (x ud af y mulige afsavn) samt det grundlæggende problem at identificere, om udsagnet ”ikke at haveråd til” skyldes en reel økonomisk begrænsning eller en prioritering.Udvalget foreslår, jf. diskussionen i kapitel 6, at der konstrueres et materielt såvel som et socialt afsavnsin-deks for børn og voksne.Materielt afsavnsindeksDet foreslås at tage udgangspunkt i EU’s materielle afsavnsindeks (som indgår i EU-SILC, jf. kapitel 9), somsuppleres af spørgsmål af nedenstående type med det formål at gøre indekset tidssvarende og anvende-ligt i en dansk kontekst. Den præcise udformning af spørgsmålene må dog ske på baggrund af nærmereovervejelser om, hvordan en sådan undersøgelse kan gennemføres. Følgende eksempler illustrerer typer afafsavnsspørgsmål, der kan supplere de eksisterende SILC-målinger:Har du det sidste år haft behov for, men udelukkende af økonomiske årsager afstået fra••••at købe receptpligtig medicinat gå til tandlæge eller få nye brillerat have en husstandsforsikringat have en internetforbindelse eller en computer?

Socialt afsavnsindeksEt socialt afsavnsindeks bør både omfatte de elementære behov for selvopretholdelse (reproduktionsaktivite-ter) og sociale aktiviteter. Reproduktionsaktiviteter vedrører evnen til at vedligeholde sig selv som menneskefysisk, psykisk, arbejdsmæssigt og socialt og kan afdækkes ved at stille følgende former for spørgsmål:

268

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Har du inden for det sidste år haft behov for, men udelukkende af økonomiske årsager undladt at•••••gå til frisørgå på kursus (aftenskole)dyrke fritidsinteresser (medlem af idrætsklub/fitness mv.)tage på udflugt (weekend)holde ferie uden for hjemmet en uge årligt?

Sociale aktiviteter kan afdækkes ved fx at spørge på følgende måde:Har du af udelukkende økonomiske årsager undladt at••••••invitere gæster hjem inden for den sidste månedgå ud en aften alene eller med venner inden for den sidste månedgå i biografen inden for det sidste halve årbesøge familie/venner, som bor mere end 20 km væk inden for det sidste årgive gaver til fødselsdage eller i andre anledninger inden for det sidste årdeltage i sammenkomster med andre (fx kolleger, venner forældre til børn fra skole/daginstitution) in-den for det sidste år?

Afsavnsindeks for børnUdvalget anbefaler at afdække, hvorvidt børnene oplever afsavn. Da det er forbundet med forskellige pro-blemer at spørge børnene selv, kan man spørge forældrene, om husstandens indkomst betyder, at barnet/børnene udelukkende af økonomiske årsager må undvære••••••••legetøj og udstyr svarende til barnets alder (fx rulleskøjter, cykel, spillekonsol etc.)deltagelse i fritidsaktiviteter (fx fodbold, håndbold, svømning, spille et instrument, spejder, deltagelse iungdomsorganisationer osv.)oplevelser sammen med forældre (fx tivoli, biograftur mv.)deltagelse i skoleudflugter- og aktivitetermulighed for at have venner på besøgplads til at læse lektieren internetforbindelse eller en computerafholdelse af mærkedage (fx fødselsdage, konfirmationer, religiøse højtider etc.)?

Foruden ovenstående spørgsmål kan man vælge at inddrage spørgsmål, som retter sig mod den usikkerhedog bekymring, som kan påvirke hverdagen – også for børn – når en familie lever med få økonomiske ressour-cer. Det kunne fx være spørgsmål af følgende type:•••Er der ofte skænderier i familien om økonomi?Er der frygt for ikke at kunne betale regninger eller beholde bopæl?Er der ofte usikkerhed om pengene vil slå til, når regningerne er betalt?

Foruden de tidligere nævnte grundlæggende metodiske udfordringer knyttet til afsavnsmetoden skal manogså være opmærksom på problemstillinger knyttet til den praktiske brug af metoden. Således ligger deren udfordring pga. tidsforskydningen mellem surveyundersøgelser af afsavn og opgørelsen af økonomiskfattigdom. Opgørelsen af økonomisk fattigdom er, jf. kapitel 4, baseret på historiske indkomsttal, hvorforsammensætningen af gruppen kan have ændret sig fra de 3 indkomstår, der indgår i opgørelsen af økono-misk fattigdom, til det år, hvor man gennemfører surveyundersøgelsen. Således risikeres det, at surveyun-dersøgelsen af afsavn kommer til at omfatte personer, som siden hen har bevæget sig ud fra gruppen af

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

269

økonomisk fattige. Dog gælder det for en stor del af de personer, som er berørt af økonomisk fattigdom, atde forbliver forholdsvis tæt på lavindkomstgrænsen og forholdsvis sjældent rykker langt op i indkomstfor-delingen. Hvis det vælges at knytte afsavnsundersøgelser op på Danmarks Statistiks indsamlinger til SILC,er det samtidigt vigtigt at være opmærksom på, at stikprøven, der indsamles, ikke alene omfatter personer,som efter udvalgets definitioner er ramt af økonomisk fattigdom. Fordelen herved er, at det kan gøre detnemmere at foretage benchmarking mellem grupperne over og under grænsen.

11.2 Risikofaktorer for fattigdomUdvalget anbefaler, at der som supplement til en økonomisk fattigdomsgrænse løbende sker en monitore-ring af en række risikofaktorer for fattigdom. Risikofaktorerne skal ikke ses som en alternativ måde til atopgøre fattigdom på, men som et supplement til en økonomisk opgørelse med det formål at give en merepræcis identifikation og monitorering af udsatte grupper, der er i risiko for eller befinder sig i økonomiskfattigdom. Faktorerne skal således afspejle de sociale forhold, der kan medvirke til at øge risikoen for øko-nomisk fattigdom, er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situation eller forstærker effektenheraf.Et problem ved at inddrage risikofaktorer for fattigdom er, at der kan opstilles et stort antal af relevanteindikatorer for risiko for fattigdom. For mange indikatorer kan lede til manglende overblik over betydningenaf den enkelte indikator samt risiko for uklarhed om, hvor ansvaret for at afhjælpe problemerne er placeret.Udvalget har derfor tilstræbt at udvælge centrale indikatorer, som forskningen anser for at være relevantemed henblik på en bedre identifikation af centrale problemstillinger. Sigtet er dobbelt og handler dels om atskabe et bedre informationsgrundlag om udsatte grupper, og dels om at skabe grundlaget for at identificeremulige tiltag, der kan mindske risikoen for fattigdom eller hjælpe mennesker ud af en økonomisk sårbarsituation.Udvalgets overvejelser tager udgangspunkt i et livscyklusperspektiv, og der sondres derfor mellem børn,unge og voksne. Bag udvalgets valg af livscyklusperspektiv ligger en antagelse om, at mennesker som ud-gangspunkt ikke altid har lige muligheder for at skabe det liv, de ønsker. En ufrivillig fattigdomssituation eren væsentlig begrænsning af den enkeltes muligheder og af stor betydning for den enkeltes levevilkår. Al-lerede fra barndommen er børn fra ressourcesvage hjem ofte dårligere stillet end børn fra ressourcestærkehjem. Det kan skyldes, at de mangler den nødvendige støtte til at komme godt igennem uddannelsessyste-met, mangel på rollemodeller, sprogvanskeligheder, sygdom mv. Det er væsentligt, at indikatorerne har fo-kus på børn og unge – både ud fra en selvstændig betragtning om at sætte fokus på børn og unges opvækst,men også ud fra en samfundsmæssig betragtning om, at opvæksten udgør fundamentet for en fremtidiguddannelse og deltagelse på arbejdsmarkedet.Hvor de første indikatorer sætter fokus på de børn, som kan have brug for tidlige indsatser, handler de næstei højere grad om konsekvenserne af fravær af tidlige indsatser. I forhold til gruppen af voksne kan der væreen række faktorer, der kan øge risikoen for, at et menneske ender i økonomisk fattigdom, og som samtidiggør det svært for de pågældende at forbedre situationen ved egen hjælp. Det kan være langtidsarbejdsløs-hed eller en manglende ungdomsuddannelse/erhvervsuddannelse, som øger risikoen for, at man skubbeslængere og længere væk fra arbejdsmarkedet. Der kan også være tale om en usikker boligsituation, eller densociale eller psykosociale velfærd som fx misbrug, psykiatrisk diagnose mv.På sigt vil en monitorering af udsatte grupper ud fra et livscyklusperspektiv gøre det muligt at følge dissesystematisk over et livsforløb og derved få en øget viden om sammenhænge og kausalitet på tværs af gene-rationer og således også viden om, hvor der er behov for en forebyggende indsats for at bryde den negativesociale arv.

270

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

11.2.1 Valg af indikatorerUdvalget har lagt vægt på, at risikofaktorerne for fattigdom skal afspejle de sociale forhold, der kan medvir-ke til at øge risikoen for økonomisk fattigdom, er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situa-tion eller forstærker effekten heraf. De valgte indikatorer skal samtidig bidrage til et bedre vidensgrundlagom de bagvedliggende sociale problemer, som kan have betydning for mobiliteten ind og ud af fattigdoms-gruppen. Herudover skal der være tale om indikatorer, hvor der findes statistik på personniveau.På mange dele af det sociale område er der også kun begrænset viden om den faktiske kausalitet både påtværs af de forskellige eksklusionsfaktorer og økonomisk fattigdom samt på tværs af generationer – detgælder fx i forhold til social arv. Når børn fra lavindkomsthjem i mindre grad får en uddannelse end andrebørn, kan det være vanskeligt at måle, hvad der skyldes forældrenes økonomiske situation, og hvad der erskyldes forældrenes sociale og kulturelle kapital, såsom forældrenes uddannelse, netværk, forventningersamt støtte til skolegang og fritid.Det falder uden for udvalgets opgave at foretage en mere omfattende analyse af de sociale mekanismer ogkausaliteten i relation til økonomisk fattigdom. Udvalget anbefaler derfor, at der foretages yderligere analy-ser og registersamkørsler, således at der i højere grad indhentes viden om kausaliteten mellem økonomiskfattigdom og social eksklusion, der kan kvalificere valget af risikofaktorer for fattigdom fremadrettet.Herudover kan undersøgelser af faktiske livsvilkår, som med nogle års mellemrum kan foretages i sammen-hæng med undersøgelser af afsavn, være med til at give et klarere billede af relevansen af de foreslåederisikofaktorer for fattigdom. Udvalget betragter således valget af indikatorer, som en dynamisk proces, hvorder kan tilføjes nye indikatorer i takt med, at der udvikles nye datamuligheder, eller at udviklingen i gruppenaf økonomisk fattige peger på nye relevante problemstillinger.Med udgangspunkt i resultater fra forskningen om social eksklusion samt egne registersamkørsler pegerekspertudvalget på forskellige indikatorer for risiko for fattigdom, som umiddelbart vil kunne indgå i enmonitorering af fattigdom.Ekspertudvalget peger, jf. kapitel 7, på nedenstående mulige indikatorer for risiko for fattigdom.

Tabel 11.1 Indikatorer for børn (0-17 år)Indikatorer for børn i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaForældrenes arbejdsmar-kedstilknytningForældrenesbaggrundOffentligt forsørgedeForældrenes uddannelses-baggrundIndikatorBørn, der lever i familier, hvor en eller begge forældre er isocialgruppenBørn, hvis forældre er modtagere overførselsindkomsterBørn, der lever i familier, hvor forældrene ikke har enerhvervskompetencegivende uddannelseBørn, hvor en eller flere af forældrene ikke har en ung-doms-/erhvervsuddannelse

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

271

Tabel 11.2 Indikatorer for unge (18-29 år)Indikatorer for unge (18-29 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejdsmarkedetEksklusionUddannelsesmæssig marginaliseringIndikatorUnge i socialgruppenUnge, der ikke har en grundskoleuddannelseUnge, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseUnge på forsorgshjem i 2010 (delmængde af dehjemløse)Unge, der har fået en forebyggende foranstalt-ning som børnUnge, der har været anbragt som børnMisbrugPsykiatriske lidelserUnge, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugUnge med en psykiatrisk diagnose

Usikker bo-ligsituation

Manglende bolig

Sårbar opvækstSocial ogpsykosocialvelfærd

Tabel 11.3 Indikatorer for voksne (personer på 30 år og derover)Indikatorer for voksne (30 år og derover) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejds-markedetUddannelsesmæssigmarginaliseringManglende boligSårbar opvækstSocial og psykoso-cial velfærdMisbrugPsykiatriske lidelserIndikatorVoksne i socialgruppenVoksne, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseVoksne på forsorgshjem i 2010(delmængde af de hjemløse)Voksne, der har været anbragt som børnVoksne, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugVoksne med en psykiatrisk diagnose

Eksklusion

Usikker boligsitu-ation

272

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

11.3 Årlig rapportering11.3.1 Årlig rapporteringUdvalget anbefaler, at der udarbejdes en årlig fattigdomsredegørelse. Redegørelsen kan sikre en kontinuer-lig og systematisk opfølgning på udvalgets arbejde. En årlig redegørelse vil styrke vidensgrundlaget, øge detpolitiske fokus og være med til at perspektivere de politiske indsatser.

IndholdFaktueltDen årlige redegørelse bør indeholde en statistisk belysning baseret på de anbefalede metoder. Den børdermed indeholde følgende:••En statistisk redegørelse for udviklingen i antallet af økonomisk fattige samt udviklingen i den socioøko-nomiske sammensætning af persongruppen.En redegørelse for gruppens fordeling på indikatorerne for fattigdom og social eksklusion. Beskrivelseraf de resultater, der fremgår af afsavnsundersøgelserne, som bør foretages med jævne mellemrum.

PolicyDen årlige redegørelse bør desuden adressere de politiske indsatsområder, som vedrører området:••••Redegørelsen skal gennemgå regeringens indsatser på områdetRedegørelsen skal foretage vurderinger af gennemførte politiske indsatser med betydning for økono-misk fattigdom.Redegørelsen skal styrke vidensgrundlaget for at prioritere mulige fremtidige indsatsområder.Kommunerne er desuden centrale i forhold til politiske indsatser for socialt udsatte, da forpligtelsen tilat hjælpe udsatte borgere ligger hos kommunerne. Kommunerne bør derfor indtænkes i den årlige mo-nitorering af fattigdom. Dette kan fx ske ved udarbejdelse af opgørelser på kommunalt niveau, og ved atder udarbejdes et inspirationsmateriale til brug for lokale drøftelser og politiske prioriteringer i forholdtil den forebyggende indsats, ligesom der bør sikres en erfaringsudveksling mellem kommunerne ommonitorering og indsatsformer.

ProcesUdvalget anbefaler, at der sideløbende arbejdes videre med følgende:•Der bør foretages en udarbejdelse af afsavnsindeks for børn og voksne til brug ved afrapporteringerne.Udvalget har foreslået en række principper, der kan vejlede konstruktionen af afsavnsindeksene og givereksempler på, hvilke afsavn der kan indgå i materielle og sociale afsavnsundersøgelser. Der ligger imid-lertid et betydeligt arbejde i at få konstrueret velegnede og operationaliserbare afsavnsindeks.Udvalget foreslår, at der løbende foretages robusthedstjek af grænsen for økonomisk fattigdom på bag-grund af budgetmetoden. Disse robusthedstjek kan med fordel gennemføres med nogle års mellemrum,og beløbsgrænserne bør fremskrives med et lønindeks. Med jævne mellemrum bør der endvidere foreta-ges opgørelser af budgetterne. Arbejdet med budgetmetoden bør indgå i de årlige afrapporteringer deår, hvor det er relevant.Datagrundlaget for de foreslåede indikatorer for risiko for fattigdom, som indgår i den årlige afrapporte-ring, bør løbende udbygges. Analyserne bør samtidig videreudvikles således, at indikatorerne i stigendegrad bidrager med viden om sammenhængene mellem økonomisk fattigdom og social eksklusion.

•

Involverede parterEn årlig fattigdomsredegørelse kan udarbejdes af regeringen, af et uafhængigt organ/interesseorganisationereller i et samspil mellem regeringen og et uafhængigt organ/interesseorganisationer.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

273

Fordelen ved en officiel rapportering er, at man hermed styrker fokus på det politiske ansvar. Det gælderbåde i forhold til den generelle udvikling på området og politiske mål formuleret i forhold til dette, samtmere specifikt i forhold til en vurdering af effekterne af væsentlige økonomiske politiske tiltag rettet modeller med væsentlig betydning for den økonomiske fattigdom. Fx kan der trækkes på erfaringer fra Sverige,hvor regeringen årligt udarbejder en fordelingspolitisk redegørelse, som danner baggrund for regeringensfinanslovsforslag. Her belyses typisk indkomstfordelingen i befolkningen, udviklingen i indkomstforskellesamt økonomisk udsathed med fokus på Sveriges placering på EU’s 3 indikatorer for fattigdom og socialeksklusion, som følger af EU’s 2020-strategi.Fordelen ved en uafhængig afrapportering er, at analyser og vurderinger sker hos en uafhængig part. I flerelande (deriblandt Danmark) udgiver de statistiske bureauer årligt levekårsundersøgelser. I Norge foretagerStatistisk sentralbyrå (SSB) årligt en afrapportering om økonomi og levevilkår for forskellige indkomstgrup-per. Erfaringer fra både Norge og Sverige er yderligere behandlet i kapitel 9. Det ligger imidlertid uden forde statistiske bureauers mandat at foretage analyser og vurderinger af de policyorienterede aspekter. Vedat placere ansvaret for afrapporteringen i et uafhængigt organ vil det i højere grad være muligt at foretageen afrapportering, der belyser de faktuelle forhold samt uafhængigt og fagligt analyserer effekterne af gen-nemførte eller påtænkte politiske indsatser såvel som at pege på mulige fremtidige indsatsområder.Endelig kan interesseorganisationer og de frivillige organisationer, der arbejder for samfundets mest udsat-te, inddrages i processen med at følge op på en afrapportering foretaget af regeringen. Dette kan fx ske viaobligatoriske høringer. Inddragelse af civilsamfundet og interesseorganisationer er væsentlig i forhold til atsikre en bred debat, men også i forhold til den omfattende indsats for socialt udsatte, der varetages i regi affrivillige organisationer.

274

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Appendiks 11A

Afgrænsning af økonomisk fattigdomSom det er fremgået, har ekspertudvalget valgt at afgrænse økonomisk fattigdom ud fra følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse på 50 pct.af medianindkomsten.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau).Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.

Der tages udgangspunkt i et treårigt gennemsnit af medianindkomsten for året og 2 år tidligere (korrigeretfor lønudviklingen). Formålet er at korrigere for konjunkturelt betingede udsving.I tabellen nedenfor er vist, hvilke konsekvenser det har for antallet af personer i en given gruppe, når manvarierer afgrænsningskriterierne.Ser man først på tidsperspektivet, viser det sig, at en ændring i afgrænsningen fra 50 pct. af medianindkom-sten inden for et år til 50 pct. af medianindkomsten i 3 år i træk (inkl. formuegrænse og udelukkelse af stude-rende), medfører en markant reduktion i antallet af personer i gruppen. Her sker der en ændring fra 166.500til 42.200 personer, dvs. en reduktion på 124.300 personer.Det har desuden en betydning, om afgrænsningen af økonomisk fattigdom fastsættes ud fra 50 pct. eller 60pct. af medianindkomsten. Antallet af personer i gruppen med lav indkomst i 3 år i træk (inkl. formuegrænseog udelukkelse af studerende) varierer alt efter, hvilken grænse for medianindkomst, der anvendes. Meden med en grænse på 50 pct. er antallet i gruppen 42.200 personer, og med en grænse på 60 pct. er antallet igruppen 120.700 personer.Indførelsen af formuegrænsen medfører en reduktion i antallet af personer med lav indkomst i 3 år i træk fra102.100 personer til 82.400, når man anvender 50 pct. af medianindkomsten i 3 år i træk. Udelukkelsen af destuderende fra gruppen betyder yderligere en reduktion fra 82.400 personer til 42.200, hvilket er en halveringaf gruppen.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

275

Tabel A1 Lavindkomst og økonomisk fattigdom 2010 ved forskelligedataafgrænsningerAlleLavindkomst – etårig50 pct. af median, alle50 pct. af median, inkl. formuegrænse50 pct. af median, inkl. formuegrænse, ekskl.studerende60 pct. af median, alle60 pct. af median, inkl. formuegrænse60 pct. af median, inkl. formuegrænse, ekskl.studerendeØkonomisk fattigdom – lavindkomst 3 år itræk50 pct. af median, alle50 pct. af median, inkl. formuegrænse50 pct. af median, inkl. formuegrænse, ekskl.studerende42.183(Udvalgets definition af økonomisk fattig-dom)60 pct. af median, alle60 pct. af median, inkl. formuegrænse60 pct. af median, inkl. formuegrænse, ekskl.studerende255.372207.975120.66065.56855.83341.01051.41745.7028.439109.64790.95155.84528.74015.48915.36610.7045.26222.7733.444102.06382.35918.82214.17528.79425.72549.31438.9885.1333.471323.124283.032166.590581.781501.597322.60259.64351.70842.210140.004124.905101.418119.196110.98537.599161.148149.42148.876133.449113.90180.379234.036202.593147.71110.8366.4386.40246.59324.67824.5970-17 år18-24 år25-64 år65+år

Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.Note:Etårig lavindkomster defineret som ækvivaleret disponibel indkomst under 50 pct. af medianindkomsten for hele be-folkningen (treårigt gennemsnit korrigeret for lønudvikling) for personer, der ikke er i familie med en studerende over 17 år, ogsom ikke er i en familie med en gennemsnitlig nettoformue pr. voksen (ikke ækvivaleret) over 100.000 kr. i 2010 (indekseret medudviklingen i den benyttede medianindkomst, se forrige linje).Økonomisk fattigdomer defineret som lavindkomst 3 år i træk.

276

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

12Litteraturlisteog referencer

Kapitel 2: Fattigdom i et velfærdssamfundBarr, N. (2004):The Economics of the Welfare State,Oxford University Press.Bojer, H. (2003):Distributional Justice: Theory and Measurement,Routledge.Buchanan, J. M. (1975): The Samaritan’s Dilemma, pp. 71-85 i E.S. Phelps’ (ed.)Altruism, Morality and EconomicTheory,New York: Russel Sage foundation..Cappelen, A.W. E.Ø. Sørensen, B. Tungodden (2010): Responsibility for What? Fairness and Individual Respon-sibility,European Economic Review,vol. 54, pp. 429-441.Dolan, P., T Peasgood & M White (2008): Do We Really Know What Makes Us Happy? A Review of the EconomicLiterature on the Factors Associated with Subjective Well-Being,Journal of Economic Psychology, 29, pp. 94-122.Duesenberry, J. S. (1949):Income, Saving and the Theory of Consumer Behavior.Cambridge: Harvard Univer-sity Press.Fløtten, T. (2012): Sosial arv og barnefattigdom, Indlæg ved ekspertudvalgets konference, Hvad er fattigdom?,København September 2012. Se slides:http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/ekspertudvalg-fattig-dom/konference_om_fattigdom/Sider/default.aspx.Frey, B., & A. Stutzer (2007):Economics and Psychology – A Promising New Cross-DisciplinaryField,CESifo Seminar Series, MIT Press, Cambridge.Gul, F. & Pesendorfer, W. (2007): Welfare without happiness,American Economic Review.,97, 471-476.Hansen, Finn Kenneth (2010):Fattigdom i EU landene – og dansk fattigdom i Europæisk perspektiv,CASA.Holtug, N., & K. Lippert-Rasmussen (2006): An Introduction to Contemporary Egalitarianism, i Holtug, N., & K.Lippert-Rasmussens (eds.)Egalitarianism: New Essays on the Nature and Value of Equality Oxford UniversityPress.Holtug, N, (2012): Fattigdom – et perspektiv fra den politiske filosofi, Indlæg ved ekspertudvalgets konferen-ce, Hvad er fattigdom?, København, September 2012. Se slides:http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/ekspertudvalg-fattigdom/konference_om_fattigdom/Sider/default.aspx.Konow, J. (2003): Which is the fairest one of all? A positive analysis of justice theories,Journal of EconomicLiterature, XLI, pp. 1188-1239.Larsen, J.E. (2012): Hvad er fattigdom? En sociologisk vinkel, Indlæg ved ekspertudvalgets konference, Hvader fattigdom? København, september 2012. Se slides:http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/eks-pertudvalg-fattigdom/konference_om_fattigdom/Sider/default.aspx.Marlier, E., & Atkinson, A.B. (2010): Indicators of Poverty and Social Exclusion in a Global Context,Journal ofPolicy Analysis and Management, 29(2), 285-304.Milanovic, B. (2012): Global Income Inequality by the Numbers: in History and Now –An Overview, Policy re-search Working Paper 6259,The World Bank.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

279

Norton, M.I. & Ariely, D. (2011): Building a Better America – One Wealth Quintile at a Time,Perspectives onPsychological Science 6(1), pp. 9-12.OECD (2008):Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries,Paris: OECD.Paulus, A., Sutherland H., & Tsakloglou, P. (2009):The Distributional Impact of In Kind Public Benefits in Euro-pean Countries,IZA Discussion Paper 4581.Rangel, A. (2003): Forward and Backward Intergenerational Goods: Why is Social Security Good for theEn-vironment, American Economic Review, 93(3), pp. 813-34.Rawls, J. (1971):A Theory of Justice,Revised edition (1999), Harvard University Press.Rawls, J. (2003): Justice as fairness –A restatement,edited by E. Kelly, Harvard University Press.Saint-Paul, G. (2011):The Tyranny of Utility: Behavioral Social Science and the Rise of Paternalism,PrincetonUniversity PressSandmo, A. (1998): The Welfare State: A Theoretical Framework for Justification and Criticism,Swedish Economic Policy Review, 5, 1, 1-11.Sen, A. (1983): Poor, Relatively Speaking?,Oxford Economic Papers, 35,153-69.Sen, A. (2009):The Idea of Justice,The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge (Mass.).Solow, R.M. (1979): Another possible source of wage stickiness,Journal of Macroeconomics, 1.Townsend, Peter (1979):Poverty in the United Kingdom,A Survey of Household Resources and Standards ofLiving, Penguin Books, Middlesex.Townsend, Peter (1987): Deprivation,Journal of Social Policy. Volume 16, part 2.Tranæs, T. (2012): Økonomisk fattigdom og ulighed, Indlæg ved ekspertudvalgets konference, Hvad er fat-tigdom?, København, september 2012. Se slides:http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/ekspertud-valg-fattigdom/konference_om_fattigdom/Sider/default.aspx.

Kapitel 3: Operationalisering af fattigdomsbegrebetAaberge, R., M. Bhuller, A. Langøren & M. Mogstad (2010):The Distributional Impact of Public Services WhenNeeds Differ,IZA Discussion paper 4826.Benjaminsen, L. m. fl. (2013):Indikatorer for social eksklusion – litteratur og metodestudie,København: SFI –Det nationale forskningscenter for velfærdBonke, Jens (2003):Dårlige økonomiske forhold som risikofaktor: Hvordan klarer børn, der vokser op i fattig-dom, sig?,København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærdFörster, M.F. & d’Ecole, M. M. (2012): “The OECD Approach to Measuring Income Distribution and Poverty:

280

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Sterngths, Limits and Statistical Issues”, i D.J. Besharov og K.A. Couch (eds),Counting the Poor – New Thin-king about European Poverty and Lessons for the United States,Oxford Scholarship.Förster, M.F, & d’Ecole, M. M. (2008):The OECD approach to measuring income distribution and poverty:Strengths, limits and statistical issues,ParisPaulus, A., Sutherland, H. & Tsakloglou, P. (2009):The Distributional Impact of In Kind Public Benefits in Euro-pean Countries,IZA Discussion Paper 4581.Ravallion, M. (2010):Poverty Lines across the World, Policy Research Working Paper 5284,The World Bank.Willitts, Maxine (2006):Measuring child poverty using material deprivation: possible approaches,Depart-ment for Work and Pensions, Working Paper No 28, England: Leeds.Internetreferencer:Eurostat (2013):Glossary: Relative median at-risk-of-poverty gap(03.05.2013)http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Glossary:Relative_median_at-risk-of-poverty_gap

Kapitel 4: Økonomisk fattigdom – MedianindkomstmetodenArbejderbevægelsens Erhvervsråd (2011):Teknisk arbejdspapir om indkomstdefinitioner og datagrundlag,AE-Rådet.Det økonomiske råd (2001): Ulighed og omfordeling i Danmark,Dansk Økonomi,Efteråret, Kapitel II, Køben-havnEuropean Commission (2010):The Persistent Risk of Poverty,Research note 7/2010Finansministeriet (2004):Fordeling og incitamenter,København: FinansministerietOECD (2008):Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries,ParisVelfærdskommissionen (2004):Fremtidens velfærd - kommer ikke af sig selv,Analyserapport, KøbenhavnØkonomi- og Indenrigsministeriet (2012): Unge som hverken er i beskæftigelse eller under uddannelse,Øko-nomisk Artikel nr. 3, august 2012,København: Økonomi- og IndenrigsministerietØkonomi- og Indenrigsministeriet (2012): Indkomsten varierer naturligvis gennem livet,Økonomisk analysenr. 6, november 2012,København: Økonomi- og IndenrigsministerietInternetreferencer:OECD:Social expenditure Statistics,(01.05.2013),www.stats.oecd.orgEurostat (2012):Income distribution statistics(01.05.2013), http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Income_distribution_statistics

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

281

Kapitel 5: BørnefattigdomSchytz Juul, Jonas & Baadsgaard, Mikkel (2011):Den sociale arv tynger Danmark – Fordeling og Levevilkår2011.København: AE-RådetCausa, O. og Johansson, Å. (2010): Intergenerational Social Mobility in OECD countries,OECD Journal, vol.2010,pp. 1-44.Christoffersen, Mogens N. (1996):Opvækst med arbejdsløshed – en forløbsundersøgelse af 2 generationerfødt 1966 og 1973.96:14 København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærd.Danmarks Pædagogiske Universitet (2010):PISA 2009-undersøgelsen - En sammenfatning.Frederikshavn:DanfoloDanmarks Statistik (2010):Udsatte børn og unge 2007.København: Danmarks StatistikDeding, M. og Gerstoft, F. (2009):Børnefattigdom I Danmark 2002-2006.København: SFI – Det nationale forsk-ningscenter for velfærdDuncan, G.J. m. fl. (1998): How much does childhood poverty affect the life chances of children?,AmericanSociological Review,vol. 63, pp. 406-423.Egelund, T., Hestbæk, A. og Andersen, D. (2004):Små børn anbragt uden for hjemmet – en forløbsundersøgelseaf anbragte børn født i 1995.København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærdEpland, Jon & Kirkeberg, Mads I. (2007):Barn i lavinntektsfamilier 1996-2004.Oslo-Kongsvinger: Statistisk sen-tralbyråErmisch, John F. & Francesconi, Marco, (2001): Family structure and children’s achievements, Journalof Popu-lation Economics,vol. 14(2), pp. 249-270.Eurostat (2000):Income poverty in the European Union: Children, gender and poverty gaps.Luxembourg:European CommunityHeckman, J. (2006):Skill Formation and the Economics of Investing in Disadvantaged Children,Science, vol.312, pp. 1900-1903.Heide Ottosen, M. (2012):15-åriges hverdagsliv og udfordringer - Rapport fra femte dataindsamling af forløb-sundersøgelsen af børn født i 1995.København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærdHussain, M.A. (2003):Børnefattigdom i danske kommuner 1984-2001.København: SFI – Det nationale forsk-ningscenter for velfærdInnocenti Research Center (2012a):Championing Children’s Rights.Firenze: UNICEFInnocenti Research Center (2012b):Report Card 10 - Measuring Child Poverty.Firenze: UNICEFJensen, Tina G. (2009):Rapport om marginaliserede nydanske børn og unge.Regeringens arbejdsgruppe forbedre integration. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration. København: Schultz Distribution

282

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Jæger, Mads Meier & Holm, Anders (2004): Penge, (ud)dannelse, forbindelser eller brains?,Dansk Sociologi nr.3/15. årg. 2004Lorentzen, T. & Nielsen, R.A. (2008):Går fattigdom I arv? Lagtidseffekter av å vokse opp i familier som mottarsosialhjelp.FAOF-rapport 14. Oslo: FAOFOECD (2007): Intergenerational Transmission of Disadvantage: Mobility or Immobility Across Generations?A Review of The Evidence for OECD countries,OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No.52. Paris:OECDWilms, L. (2012):Fattigdom i et børneperspektiv.Børnerådet. Se slides:http://www.sm.dk/Temaer/socia-le-omraader/ekspertudvalg-fattigdom/konference_om_fattigdom/Sider/default.aspxInternetreferencer:KRAKA (2012):Kontanthjælpsforældre får kontanthjælpsbørn(5-11-2012),http://www.kraka.org/artikler/kon-tanthjaelpsforaeldre_faar_kontanthjaelpsboern(22-02-2013)

Kapitel 6: Budgetmetoden og afsavnsundersøgelserBavier, Richard (2012): Europe’s Other Poverty Measures – Absolute Tresholds Underlying Social Assistance iD.J. Besharov, Douglas J. & Couch, Kenneth A (eds.), iCounting the Poor – New Thinking about European Pover-ty Measures and Lessons for The United States,New York: Oxford University PressBourdieu, Pierre (1997):Af praktiske grunde – omkring teorien om menneskelig handlen,København: HansReitzels ForlagDanmarks Statistik (2012):Levevilkår – Tema: Måling af fattigdom i Danmark,København: Danmarks Stati-stik.Department for Work and Pension (2003):Measuring child poverty,Department for Work and Pensions, Uni-ted KingdomElm Larsen, Jørgen (2004):Fattigdom og social eksklusion – Tendenser i Danmark over et kvart århundrede.,København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærdForbrugerstyrelsen (1993):Forbrugerstyrelsens familiebudget – et standardbudget for danske husstande,Hovedrapport.udarbejdet af Center for Alternativ Samfundsanalyse CASA. 1993.2: Forbrugerstyrelsen.Forbrugerstyrelsen (1995):Forbrugerstyrelsens Familiebudget 1995.Finn Kenneth Hansen, Center for Alter-nativ Samfundsanalyse (CASA),Forbrugerstyrelsen, Statens Husholdningsråd, Råd & Resultater nr. 7/1995.Hansen, Finn Kenneth (1990):Materielle og sociale afsavn i befolkningen,København: SFI – Det nationaleforskningscenter for velfærdHansen, Finn Kenneth (2002):Hvad koster det at leve? – standardbudget for familier.Marts 2002, CASA.Hansen, Finn Kenneth & Hansen, Henning (2004):At eksistere eller at leve. Fattigdom og lave indkomster iDanmark – hvordan måler man fattigdom?Oktober 2004, København: CASA.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

283

Hansen, Finn Kenneth & Hussain, M Azhar (2009):Konsekvenser af de laveste sociale ydelser – Forsørgelses-grundlag og afsavn.,København: CASAHansen, Finn Kenneth & Hussain, M. Azhar (2010): Afsavn – en direkte metode til måling af fattigdom, iSam-fundsøkonomen, november 2010,nr. 5, DJØFHansen, Finn Kenneth, Hussain, M. Azhar & Elm Larsen, Jørgen (2010): Grænser for fattigdom, iSamfundsøko-nomen, november 2010, nr. 5,DJØF.Københavns Kommune (2007/2008):Analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune, (Hovedrap-port og Bilag).December 2007. Københavns Kommune: Socialforvaltningen, projektkontoret.Københavns Kommune (2010):Analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune 2010 – en status.2010. Københavns Kommune.Københavns Kommune (2012): Analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune 2012 – en status.2012. Københavns Kommune.Kus, B., Nolan, B. & Whelan, C. T. (2013): Material Deprivation and Consumption, (Chapter for Oxford Hand-book of Poverty and Society af Brady, David & Burton, Linda – Endnu ikke udgivet).Nolan, B. & Whelan, C. T. (2012): Using Nonmonetary Deprivation Indicators to Analyze European Poverty andSocial Exclusion pp. 343-362 i D.J. Besharov, Douglas J. & Couch, Kenneth A (eds.) Counting the Poor –NewThinking about European Poverty Measures and Lessons for The United States,New York: Oxford UniversityPressRockwool Fonden (2012):Starthjælpens betydning for flygtninges levevilkår og beskæftigelse.Lars Højs-gaard Andersen, Hans Hansen, Marie Louise Schultz-Nielsen, Torben Tranæs, Rockwool Fondens Forsknings-enhed, Arbejdspapir 25, Odense: Syddansk Universitetsforlag.Sørensen, Heidi (2010):Fattigdom i børnehøjde – Børns oplevelser af en opvækst i fattigdom.,København:CASAUNICEF (2012):Measuring child Poverty – New league tables of child poverty in the world’s rich countries.Report Card 10, Innocenti Research Centre

Kapitel 7: Fattigdom ud fra bredere kriterierArbejderbevægelsens Erhvervsråd (2007): Fordeling og levevilkår. København: AE-rådet.Becker, Ulrik, Hansen, Anders Blædel Gottlieb, Kloster, Stine, Tolstrup, Janne Schurmann (2012):Alkoholbe-handling i kommunerne.Lægeforeningen. Statens Institut for Folkesundhed, Syddansk Universitet.Benjaminsen, Lars, Andersen, Ditte, Sørensen, Maren (2009):Den sociale stofmisbrugsbehandling i Danmark.København. SFI – Det nationale forskningscenter for velfærd.Benjaminsen, Lars, Boje-Kovac, Bence, Glad, Ane, Henriksen, Theresa Dyrvig (2013):Indikatorer for social eks-klusion – litteratur- og metodestudie.København: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærd.

284

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Danmarks Statistik (2010):Udsatte børn og unge 2007.København: Danmarks StatistikDavidsen, Michael, Holst, Maria, Juel, Knud, Pedersen, Pia Vivian (2013):Dødelighed blandt socialt udsatte iDanmark 2007-2012, Overdødelighed, middellevetid og dødsårsager.København: Statens Institut for Folke-sundhed (SIF) og Syddansk Universitet for Rådet for Socialt Udsatte, 2012,Det Økonomiske Råd (2006):Dansk Økonomi - Efteråret 2006,Kap III, Fattigdom, København.Diderichsen, Finn, Andersen, Ingelise, Manuel, Cecillie (2011):Ulighed i Sundhed – årsager og indsatser.Kø-benhavn: Sundhedsstyrelsen.Greve, Jane (2012):Et liv i periferien. Levevilkår og samfundsdeltagelse blandt danskere med svære sindslidel-ser.Rockwool Fondens Forskningsenhed og Syddansk Universitetsforlag.Grønbæk, Morten, Hansen, Anders Blædel Gottlieb, Hvidtfeldt, Ullas Arthur, Tolstrup, Janne Schurmann(2008):Alkoholforbrug i Danmark. Kvantificering og karakteristik af storforbrugere og afhængige.Køben-havn: Statens Institut for Folkesundhed, Syddansk Universitet.Jæger & Holm (2004): Penge, (ud)dannelse, forbindelser eller brains?DANSK SOCIOLOGINr. 3/15. årg. 2004Oldrup, Helene, Boje-Kovac, Bence, Høst, Anders Kamp, Nielsen, Alva Albæk (2013):Når børnefamilier sættesud af deres lejebolig.København. SFI – Det nationale forskningscenter for velfærd.Pedersen, Pia Vivian, Davidsen, Michael, Holst, Maria, Juel, Knud (2012):SUSY UDSAT 2012. Sundhedsprofilfor socialt udsatte i Danmark 2012 og udviklingen siden 2007.København: Statens Institut for Folkesundhed(SIF) og Syddansk Universitet for Rådet for Socialt Udsatte, 2012,Sundhedsstyrelsen (2011):Narkotikasituationen i Danmark 2011.København: SundhedsstyrelsenSundhedsstyrelsen (2012):Narkotikasituationen i Danmark 2012.København: Sundhedsstyrelsen

Litteratur, der henvises til i kapitlet, som kommer fra SFI’slitteratur- og metodestudieBell, M.D., R. Milstein & P.H. Lysaker (1993): “Pay as an Incentive in Work Participation by Patients with SevereMental Illness”.Hos-pital and Community Psychiatry, 44,s. 684-686.Clark-Kauffman, E., G. Duncan & P. Morris, P. (2003): “How Welfare Policies Affect Child and Adolescent Achie-vent”.American Eco-nomic Review,93, s. 299-303.Cook, J.A. & L. Razzano (2000): “Vocational Rehabilitation for Persons with Schizophrenia: Recent Researchand Implications for Prac-tice”.Schizophrenia Bulletin,26(1), s. 87-103.Drake, R.E., G.J. Hugo, R.R. Bebort, D.R. Becker, M. Harris, G.R. Bond & E. Quimby (1999): “A Randomised ClinicalTrial of Supported Employment for Inner-city Patients with Severe Mental Disorders”.Archives of GeneralPsychiatry,56(7), s. 627-633.Gallie, D., S. Paugam & S. Jacobs (2003): “Unemployment, Poverty and Social Isolation. Is There a Vicious Circleof Social Exclusion?”European Societies,5(1), s. 1-32.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

285

Gregg, P. & S. Machin (2000): “The Relationship Between Childhood Experiences, Subsequent Educational At-tainment and Adult La-bour Market Performance”. I: K. Vleminicks & T. Smeeding, T. (eds.):Child Well Being inModern Nations: What Do We Know?Bris-tol: Policy Press.Henkel, D. (2010): “Unemployment and Substance Use: A Review of the Literature (1990-2010)”.Current DrugAbuse Reviews,4, s. 4-27.Warner, R. (1994):Recovery from schizophrenia, Psychiatry and Political Economy,(2nd edition). London:Routledge Kegan Paul.

Kapitel 8: FattigdomsfælderAndersen, L.H, Hansen H., Schuktz-Nielsen, M. L. & Tranæs T. (2009):Starthjælpens betydning for flygtningeslevevilkår og beskæftigelse,København: Rockwoll Fondens Forskningsenhed.Beskæftigelsesregion Hovedstaden & Sjælland (2012):Viden og inspiration om langtidsledighed december2012,København: MployBjerregaard, H. & Boll, J (2003):De svageste kontanthjælpsmodtagere. Barrierer for beskæftigelse,Køben-havn: SFI – Det nationale forskningscenter for velfærdBlaunefeldt, M., Hansen, H. & Johansen, A. (2006):Flygtninge på starthjælp,København: CASAConstant, A.F., Kahanec M., Rinne U., & Zimmermann K.F. (2009): Ethnicity, Job Search and Labor Market Rein-tegration of the Unemployed,International Journal of Manpower, 2011, 32 (7), pp. 753-776Dahl, S., Quitzau J. & Vilhelmsen, Jes (2009):Hver 7. indvandrer lever i fattigdom,København: Arbejderbevæ-gelsens ErhvervsrådDanmarks Statistik (2012):Arbejdskraftundersøgelsen, tema 3. kvt. 2012,Nyt fra Danmarks Statistik nr. 595.Danmarks Evalueringsinstitut (2009):Frafald på grundforløbet på de merkantile erhvervsuddannelserDeding, M. & Jacobsen V. (2008):Employment among immigrant women and men in Denmark - The role ofattitudes,Working Paper, 2008-8, The Danish National Center for Social Research.Erhvervs- og Byggestyrelsen (2009):Iværksættere med udenlandsk baggrund,København: Erhvervs- og Byg-gestyrelsenIntegrationsministeriet (2005):Afrapportering fra arbejdsgruppen om indsamling af oplysninger om virkningaf introduktionsydelse på starthjælpsniveau/starthjælp.København.Jæger, Mads Meier & Holm, Anders (2004): Penge, (ud)dannelse, forbindelser eller brains?,Dansk Sociologinr.3/15. årg. 2004Jæger, M.M. & Holm, A. (2007): Does parents’ economic, cultural, and social capital explain the social classeffect on educational attainment in the Scandinavian mobility regime? pp. 719–744 iSocial Science Researchvol. 36

286

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Rockwool Fondens Forskningsenhed (2007):Nyhedsbrev April 2007,København.Rockwool Fondens Forskningsenhed (2009):Nyhedsbrev Juni 2009,København.Rockwool Fonden (2012):Starthjælpens betydning for flygtninges levevilkår og beskæftigelse.Lars Højs-gaard Andersen, Hans Hansen, Marie Louise Schultz-Nielsen, Torben Tranæs, Rockwool Fondens Forsknings-enhed, Arbejdspapir 25, Odense: Syddansk Universitetsforlag.Rosholm, M. & R. Vejlin (2010): Reducing Income Transfers to Refugee Immigrants: Does Starthelp Help YouStart?”,Labour Economics,17(1), 258-275.Økonomi- og indenrigsministeriet (2012): Økonomiske incitamenter til beskæftigelse,Økonomisk analyse nr.1, maj 2012,København: Økonomi- og Indenrigsministeriet.

Kapitel 9: Internationale erfaringerArbeids- og Inkluderingsdepartementet (2006):Handlingsplan mot fattigdom,Arbeids- og inkluderingsde-partementet, NorgeBMASM - Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2013): Life situations in Germany – The German FederalGovernment’s 4th Report on Poverty and Wealth, Bonn: Bundesministerium für Arbeit und SozialesBMASM - Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2008a):Lebenslagen in Deutschland. 3. Armuts- undReichtumbericht der Bunderegierung.BMASM - Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2008b):The German Federal Government’s 3rd Reporton Poverty and Wealth. Executive SummaryBredgaard, Thomas, Madsen, Per Kongshøj, Rasmussen, Stine & Jørgensen, Henning (2011):Dansk arbejds-markedspolitik,Jurist- og Økonomforbundets ForlagDepartment of Social Protection, Ireland (2012):National Social Target for Poverty Reduction,Dublin: Depart-ment of Social ProtectionDepartment for Work and Pensions (2012):Households Below Average Income,LondonDutch Government (2012):National Reform Programme 2012HM Government (2012):UK National Reform Programme 2012Irish Government (2012):National Reform Programme for Ireland, 2012 UpdateSocialstyrelsen (2010a):Social rapport 2010, Stockholm:SocialstyrelsenSocialstyrelsen (2010b):Riksnormen för försörjningsstöd 2011 – ändring i socialtjänstförordningen,Stock-holm: SocialstyrelsenSoede, Arjan & Vrooman, Cok (2008):Beyond the Breadline- A poverty threshold based on a generalised bud-get Approach”,The Netherlands Institute for Social Research | scp, The Hague

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

287

Office for Social Inclusion (2007):National Action Plan for Social Inclusion 2007-2016,Dublin: GovernmentPublicationsUN (2009):Rethinking Poverty – Report on the World Social Situation 2010,Economic and Social Affairs, NewYork: United NationsUNICEF (2012):‘Report Card 10 – Measuring Child Poverty,United Nations Children’s Fund (UNICEF)Internetreferencer:Regeringskansliet (2011):http://www.regeringen.se/sb/d/15677/a/190529Office for Social Inclusion (2011):http://www.socialinclusion.ie/documents/2011_WebInfoPovertyInIreland_nte.pdfSocial Inclusion (2012a):http://www.socialinclusion.ie/poverty.html#govresponseSocial Inclusion (2012b):http://www.socialinclusion.ie/about_functions.html

Kapitel 10: Kommunalt perspektivArendt, Jacob Nielsen (2007):Fattigdom – en oversigt over begreber og danske analyser.CAST, Syddansk Uni-versitet.Gundgaard, Jens (2007):En kvantitativ undersøgelse af fattigdom i Odense Kommune.CAST, Syddansk Uni-versitet.Københavns Kommune (2008):En analyse af levevilkår og fattigdom i Københavns Kommune.KøbenhavnsKommune, Socialforvaltningen, ProjektkontoretKøbenhavns Kommune (2010):Fattigdom i Københavns Kommune 2010 – en status.Københavns KommuneKøbenhavns Kommune (2012):Fattigdom i Københavns Kommune 2012 – en status.Københavns KommuneReeh, Karen Louise (2007):En kvalitativ undersøgelse af fattigdom i Odense Kommune.CAST: Syddansk Uni-versitet.

288

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Bilag 1

Kommissorium for Ekspertvalg omfattigdomKommissorium for ekspertudvalg til belysning af metoder til at opgøre fattigdom ogforslag til en dansk fattigdomsgrænseRegeringen har stor fokus på fattigdom. Med finansloven for 2012 har regeringen sammen med Enhedslistenafskaffet fattigdomsydelserne i kontanthjælpssystemet, herunder starthjælpen og introduktionsydelsen,kontanthjælpsloftet og timereglen.Regeringen vil også fremadrettet have fokus på fattigdom. Regeringen vil derfor nedsætte et ekspertudvalg,der skal belyse forskellige metoder til at opgøre fattigdom og udarbejde en række forslag til en mulig danskfattigdomsgrænse. Sigtet er et bedre grundlag for at følge den faktiske udvikling, herunder især udviklingeni antallet af børn, der lever i fattigdom, og mennesker, der lever i langvarig fattigdom.En fattigdomsgrænse kan benyttes til at identificere særligt udsatte grupper og dermed bidrage til at mål-rette politiske tiltag, der skal afhjælpe en situation med manglende ressourcer. Det er ikke regeringens hen-sigt, at fastsættelsen af en officiel fattigdomsgrænse skal medføre forhøjede offentlige ydelser for de perso-ner, som måtte omfattes af afgrænsningen, bl.a. fordi lav indkomst ikke nødvendigvis afspejler manglendemuligheder eller kan være selvvalgt, fx for studerende og personer med formue.Fastsættelse af en dansk fattigdomsgrænse forudsætter et grundigt forarbejde. Regeringen nedsætter der-for et uafhængigt ekspertudvalg, der har til opgave, at:•••••Kortlægge andre landes brug af en fattigdomsgrænse samt erfaringer hermedAnalysere og vurdere, hvilke kriterier der er relevante for at opgøre fattigdom i DanmarkUdarbejde forslag til, hvilke metoder og data der kan danne grundlag for en dansk fattigdomsgrænseIdentificere og belyse fattigdomsfælder samt faktorer, der kan bringe mennesker ud af fattigdomBelyse udviklingen i fattigdom givet udvalgets anbefalinger vedrørende, hvordan fattigdomsgrænserbør defineres

Regeringens udgangspunkt er, at fattigdom i et væsentligt omfang handler om manglende økonomiske res-sourcer. En række andre forhold har dog også betydning for fattigdom. Ekspertudvalget skal derfor inddrageandre relevante forhold, herunder boligforhold, sociale forhold og tilknytning til arbejdsmarkedet i forbin-delse med udarbejdelsen af forslag til en fattigdomsgrænse. Desuden kan adgangen til gratis offentlige ser-viceydelser tages med i betragtning.I analysearbejdet skal udvalget inddrage relevant forskning og erfaringer fra såvel Danmark som andre lan-de og internationale institutioner. Derudover skal ekspertgruppen forholde sig til kommunernes erfaringermed at opgøre og følge fattigdomsudviklingen lokalt samt kommunale handlemuligheder og prioriteringerpå baggrund heraf.Det uafhængige ekspertudvalg sammensættes af en formand og 5-7 medlemmer.Relevante interessenter kan inddrages i udvalgets arbejde. Udvalget kan desuden offentliggøre analyser ogdebatoplæg samt afholde konferencer og debatmøder i det omfang, udvalget finder det hensigtsmæssigt.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

289

Det lægges til grund, at arbejdet ikke skal føre til øgede offentlige udgifter. Sekretariatsfunktionen vareta-ges af Økonomi- og Indenrigsministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet, Beskæftigelsesministeriet,og Social- og integrationsministeriet. Formandskabet for sekretariatet varetages af Social- og Integrations-ministeriet.Ekspertgruppen afslutter arbejdet og foretager en samlet afrapportering til regeringen i marts 2013.

290

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Bilag 2

Udvalgets arbejde og arbejdsmetodeUdvalget blev nedsat af Regeringen i maj 2012 og har haft følgende sammensætning:••••••Formand Torben M. Andersen (Professor i økonomi på Aarhus Universitet)Lars Andersen (Direktør i Arbejderbevægelsens Erhvervsråd)Tone Fløtten (Institutchef i Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning, Norge)Lisbeth Pedersen (Afdelingsleder for Beskæftigelse og Integration i SFI)Niels Ploug (Afdelingsdirektør for personstatistik i Danmarks Statistik)Jann Sjursen (Formand for Rådet for Socialt Udsatte)

Konferencen skulle bidrage til ekspertudvalgets arbejde ved at give et nuanceret grundlag for at diskutereog kvalificere forståelserne og definitionerne af fattigdom. Samtidig skulle den give deltagerne mulighedfor at få nye perspektiver på de problemstillinger, som optager dem i deres daglige arbejde.Udvalgets arbejdeUdvalget har igennem året afholdt 12 møder. Udvalgets arbejde er afsluttet ved det sidst afholdte udvalgs-møde den 23. april 2013.Eksterne analyserDe fleste analyser er blevet udarbejdet af sekretariatet på vegne af udvalget. Derudover har udvalget bestilten række eksterne analyser:•SFI har bidraget med litteratur – og metodestudiet ”Indikatorer for social eksklusion – litteratur- og me-todestudie“ (2013)”. Studiet afdækker følgende kernepunkter:- Hvad er centrale dimensioner og indikatorer for fattigdom of social eksklusion- Hvilken viden foreligger om samspillet mellem forskellige indikatorer- Hvilke målbare indikatorer for fattigdom og social eksklusion kan opstilles ud fra eksisterende data-kilder i DanmarkDanmarks Statistik har bidraget med statistiske opgørelser på baggrund af lovmodellen over en rækkesociale karakteristika vedrørende personer, der befinder sig i økonomisk fattigdom.I kapitel 9 om internationale erfaringer er der indhentet viden om de relevante landes definitioner aflavindkomst og social eksklusion samt metoder til måling af fattigdom via landenes socialattachéer i EU.

••

KonferenceDen 9. august 2012 afholdt udvalget konferencen ”Hvader fattigdom?”De inviterede deltagere var udvalgteorganisationer, tænketanke og forskningsinstitutioner, som på forskellige måder beskæftiger sig med emnet.Formålet med konferencen var at belyse fattigdom fra forskellige vinkler. Udvalget inviterede i den forbin-delse 8 oplægsholdere til at give deres bud på de vigtigste problemstillinger og dilemmaer på området.Oplægsholderne var:• Nils Holtug, Københavns Universitet: Fattigdom – et perspektiv fra den politiske filosofi• Torben Tranæs, Rockwool Fonden: Økonomisk fattigdom og ulighed• Jørgen Elm Larsen, Københavns Universitet: Hvad er fattigdom? En sociologisk vinkel

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

291

•••••

Tone Fløtten, Institut for arbejdslivs- og velfærdsforskning, Norge: Sosial arv og barnefattigdomOle Kjærgaard, Rådet for Socialt Udsatte: Socialt udsatte grupper og fattigdomLisbeth Wilms, Børnerådet: Børn og fattigdomTorkil Olesen, Danske Handicaporganisationer: Handicap, herunder psykiske lidelser og fattigdomMette Blauenfeldt, Dansk Flygtningehjælp: Integration og fattigdom

Fagligt seminarDen 22. oktober 2012 afholdt udvalget et fagligt seminar, hvor formålet var at få eksperternes bud på meto-der til måling af økonomisk fattigdom. Seminaret skulle danne et videnbaseret grundlag for en forståelse afudfordringerne, potentialerne og dilemmaerne i de enkelte målemetoder.Her blev 4 fageksperter inviteret til at fortælle om metoder, der kan anvendes til måling af økonomisk fattig-dom. Fageksperterne fortalte i den sammenhæng om, hvilke muligheder der findes for at opstille indikatorerog underindikatorer til belysning af økonomisk fattigdom. Herunder redegjorde de for, hvilke tilgængeligedatakilder som findes.Oplægsholderne var:• Finn Kenneth Hansen, CASA: Budgetmetoden - fattigdomsgrænse• Jonas Schytz Juul, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Opgørelse af fattigdom med medianindkomsten• Bo Møller, Danmarks Statistik: EU‘s indikatorer for materielle afsavn byggende på surveydata fra EU-SILC• Gitte Bylow Larsen, Københavns Kommune: Den københavnske fattigdomsundersøgelseSekretariatsbetjeningSekretariatsbetjeningen er varetaget af Social- og Integrationsministeriet, Finansministeriet, Økonomi- ogIndenrigsministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Skatteministeriet. Følgende personer har bidraget til se-kretariatsbetjeningen af udvalget:Finansministeriet:Peter Schultz-MøllerPeter Bach-MortensenLars PantmannSocial- og Integrationsministeriet:Henrik KyvsgaardØkonomi- og Indenrigsministeriet:Martin Ulrik JensenFrederik HansenMikael KirkNicolai MøllerBent NielsenMarie Andkjær PedersenMorten Flarup AndersenMikkel Boje NielsenAnders Møller JakobsenAnna Jin RolfsgaardBeskæftigelsesministeriet:Helle OsmerKim Bonde HansenCathrine M. GrunoDitte H. SølvhøjPeter Andreas FournaisBirgitte OlesenAsja Vesterkær PedersenSkatteministeriet:Klaus Kristensen

292

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Bilag 3

Lovregulerede og skønsmæssigeindkomstgrænser, som anvendes afoffentlige myndighederGrundlovens § 75,2Efter grundlovens § 75, stk.2, er den, der ikke selv kan ernære sig eller sine, og hvis forsørgelse ikke påhvilernogen anden, berettiget til hjælp af det offentlige mod at underkaste sig de forpligtelser, som loven påby-der. Heri fastslås det almindelige selvforsørgelsesprincip i dansk socialret. Retten til forsørgelse fra det of-fentlige indtræder først, såfremt den enkelte ikke kan forsørge sig selv. Den enkelte skal først have udnyttetegne muligheder.Grundlovens § 75, stk. 2 indebærer, at der skal bestå et offentligt forsorgsvæsen, der sikrer enhver, der ikkekan klare sig selv, og hvis forsørgelse ikke påhviler andre, en egentlig ret til hjælp.Bestemmelsen angiver ikke omfanget af hjælpen, men det antages, at bestemmelsen forudsætter, at detpåhviler det offentlige at garantere enhver et eksistensminimum,Højesteret bekræftede dette i dom af 15. februar 2012 (’A’ mod Egedal Kommune og Integrationsministeri-et82). Desuden fandt Højesteret i det konkrete tilfælde, at efter størrelsen af den introduktionsydelse/start-hjælp og de andre ydelser, som sagsøger og familien modtog fra det offentlige, var der ikke grundlag for atfastslå, at pågældende ikke modtog hjælp fra det offentlige i overensstemmelse med grundlovens § 75, stk. 2.Det er således ikke hver enkelt ydelsessats, der skal være i overensstemmelse med grundloven.GældssaneringGældssanering er en ordning, hvor en skyldners gæld til det offentlige eller private kan blive slettet ellerreduceret. Hvis gælden bliver sat ned, bliver der lavet en afdragsordning for resten af gælden. Det er skifte-retterne, som behandler sager om gældssanering. Hovedformålet med gældssanering er dels at hindre debetydelige skadevirkninger for skyldneren, som håbløs gæld må antages at have, dels at sikre kreditorerne,at skyldnerens gæld nu også virkelig er håbløs, samt at betalingen af den realistiske del af gælden sættes isystem.Kendelse om gældssanering kan normalt ikke afsiges, hvis skyldnerens økonomiske forhold er uafklarede.Modtagere af kontanthjælp (midlertidig forsørgelse) og personer under uddannelse anses som udgangs-punkt ikke i denne sammenhæng for at have afklarede økonomiske forhold.Konkursrådets bud på et fast rådighedsbeløb i vurderingen af en skyldners betalingsevne ved gældssanering

Sag 159/2009

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

293

Konkursrådet udgav i 2004 en betænkning om gældssanering, hvor det foreslås, at der udarbejdes faste reg-ler for, hvilke indtægts- og udgiftsposter i afdragsperioden der kan medtages i skyldneres budget samt græn-ser for skyldnerens rådighedsbeløb. Konkursrådet begrunder blandt andet anbefalingen med, at skifteret-ternes praksis i sager om gældssanering har vist sig meget forskellig, og at der er opstået lokale vejledendesatser for rådighedsbeløb.Konkursrådet fandt det mest hensigtsmæssigt at fastsætte størrelsen af rådighedsbeløbet med udgangs-punkt i det beløb, ”der faktisk er nødvendigt for at opretholde en beskeden levefod”. Rådighedsbeløbenetager udgangspunkt i Forbrugerinformations husholdningsbudget83.RådighedsbeløbPå baggrund af anbefalingerne fra Konkursrådet er der pr. 1. oktober 2005 indført regler om anvendelse afet fast rådighedsbeløb, når det skal opgøres, hvor meget skyldneren skal betale i en 5-årig afdragsperiode.Skyldnerens månedlige afdrag udgøres af familiens månedlige nettoindkomst (indkomst fratrukket skat,efterlønsbidrag m.v. og tillagt boligstøtte, børnefamilieydelse m.v.) med fradrag for følgende udgifter:1)2)3)4)5)6)7)Udgifter til boligUdgifter til mindreårige børn – herunder et rådighedsbeløb til børnUdgifter til samvær med mindreårige børnUdgifter til særlige behovUdgifter til ganske særlige behovRådighedsbeløbYdelse på ægtefællens gæld

Rådighedsbeløbet bliver således det beløb, som skyldneren har at leve for i afdragsperioden.

Tabel 1 Rådighedsbeløb ved gældssanering pr. måned (2013)Rådighedsbeløb- Hvis ægtefælle/samlever- Hvis børn (beløbet stiger med barnets alder)5.740 kr.+ 4.000 kr.+ 2.010 - 2.890 kr. pr. barn

Rådighedsbeløbet svarer nøjagtigt til det beløb, som Konkursrådet har anbefalet. Det reguleres årligt medsatsreguleringsprocenten. Rådighedsbeløbet kan ikke fraviges efter en konkret og individuel vurdering,men ved opgørelsen af afdragenes størrelse indgår også udgifter til ’særlige behov’ og udgifter til ’ganskesærlige behov’.Det fremgår af lovforslaget, at indførelsen af faste regler om budgetposter og rådighedsbeløb i forbindelsemed gældssanering er begrundet i hensynet til at sikre en mere ensartet og forudsigelig behandling af sagerom gældssanering, som også anført af Konkursrådet.

83 Husholdningsbudgettet angives af Forbrugerinformation at være udtryk for et ”rimeligt forbrug”. Rådighedsbeløbene vari-erer afhængigt af familietype og omfatter ikke som Forbrugerinformations husholdningsbudget udgifter til ferie og husdyr(betænkning nr. 1449 om gældssanering afgivet af Konkursrådet, 2004: 166)

294

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

Inddrivelse af gæld til det offentligeDet er Skatteministeriets opgave at inddrive gæld (restancer) til det offentlige. Gæld til det offentlige kan fxvære personskat, ubetalte p-afgifter, for meget udbetalt SU, manglende betaling af underholdsbidrag mv.Inddrivelse sker i dag efter 2 forskellige metoder. Den ene metode er såkaldt automatiseret lønindeholdelse,hvor restanceinddrivelsesmyndigheden udsender et varsel om lønindeholdelse på baggrund af de forelig-gende oplysninger om indkomster mv., og hvor lønindeholdelsen fastsættes som en fast procentdel af ind-komsten efter e-administrerbare kriterier. Lønindeholdelse er et tvangsinddrivelsesmiddel, men skyldnerkan også vælge frivilligt at afdrage sin restance ud fra samme kriterier som ved lønindeholdelse, hvilket vilsige, at en afdragsordning beløbsmæssigt vil blive fastsat efter samme regler som en lønindeholdelse. Denanden metode er konkret betalingsevnevurdering, hvor der foretages en manuel vurdering af skyldnerensøkonomi. Det er kun i denne sammenhæng, at der anvendes rådighedsbeløb til fastsættelse af afdragsord-ningen.Det er den første metode, der i udgangspunktet anvendes. Den konkrete betalingsevnevurdering sker somhovedregel kun, hvis borgeren reagerer på restanceinddrivelsesmyndighedens automatiserede forslag tillønindeholdelse og indsender aktuelle indkomstoplysninger.Afviklingsordningerne, som fastsættes af inddrivelsesmyndigheden ved lønindeholdelse, afhænger af, hvor-vidt skyldneren har forsørgerpligt over for børn eller ej. Afviklingen fastsættes som en procentdel af denårlige nettoindkomst, og procenten stiger i takt med niveauet for skyldnerens indkomst. For personer, derikke har forsørgerpligt, gælder der en afdragsprocent på 5 pct., når indkomsten er over 105.899 kr. For enindkomst på 341.350 kr. eller derover er afdragsprocenten 30 pct. For personer med forsørgerpligt gælder detderimod, at afdragsprocenten er 4 pct., når indkomsten er over 132.059 kr. For en indkomst på 341.350 kr. ellerderover en den, som ovenfor, 30 pct.84Modtagere af kontanthjælp og førtidspension er som hovedregel undtaget for afvikling af deres restancer.Baggrunden er, at man har ønsket at tage hensyn til svage borgere i denne gruppe, og at kontanthjælps-modtagere uden supplerende indtægter efter praksis har været undtaget for inddrivelse. Dog er der medvirkning fra efteråret 2011 åbnet mulighed for at gennemføre et mindre træk på ca. 400 kr. månedligt til dæk-ning af udvalgte restancearter såsom licens, p-afgifter og DBS-bøder uanset indkomstforhold, uanset omden pågældende skyldner i forvejen er omfattet af afvikling i form af lønindeholdelse eller afdragsordning.RådighedsbeløbReglerne om anvendelse af rådighedsbeløb i forbindelse med den konkrete betalingsevnevurdering læggersig helt tæt op af reglerne på gældssaneringsområdet – og dermed Konkursrådets anbefalinger. Hensigtenhar blandt andet været at sikre overensstemmelse mellem betalingsevnevurderingen i sager om gældssane-ring og på inddrivelsesområdet.

De nævnte satser tager udgangspunkt i 2013-tal.

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

295

Det månedlige afdrag til betaling af gælden udgøres således af familiens månedlige nettoindkomst medfradrag af følgende udgifter:1)2)3)4)5)6)7)8)Udgifter til boligUdgifter til mindreårige børn – herunder et rådighedsbeløb til børnUdgifter til samvær med mindreårige børnUdgifter til særlige behovUdgifter til ganske særlige behovRådighedsbeløbYdelse på ægtefællens gældYdelser på anden gæld

Med undtagelse af nr. 8 sker fastlæggelsen af det månedlige afdrag efter nøjagtig de samme principper somi sager om gældssanering. Derudover er rådighedsbeløbet helt ens:

Tabel 2 Rådighedsbeløb ved inddrivelse pr. måned (2013)Rådighedsbeløb- Hvis ægtefælle/samlever- Hvis børn (beløbet stiger med barnets alder)5.740 kr.+ 4.000 kr.+ 2.010 - 2.890 kr. pr. barn

Krav om selvforsørgelse på udlændingeområdetPå udlændingeområdet stilles der en række krav om ikke at modtage løbende hjælp til forsørgelse, når detgælder muligheder for typisk tidsubegrænset ophold i Danmark.For udenlandske studerende, som ønsker at få opholdstilladelse for at studere ved en videregående uddan-nelse i Danmark, er det et krav, atman kan forsørge sig selv med egne midlerunder opholdet.Der har tidligere fx været krav om dokumentation for en formue/indtægt svarende til SU.Hvis man er optaget på en videregående uddannelse, hvor man skal betale studieafgift, skal den studerendei stedet for dokumentation for forsørgelse vedlægge dokumentation for, at studieafgiften for 1. semester,evt. 1. år, er betalt.Desuden må den studerende ikke modtage offentlig hjælp til forsørgelse under opholdeti Danmark.Man har som udlænding, efter en række nærmere betingelser, mulighed for at få opholdstilladelse i Dan-mark efter reglerne om ægtefællesammenføring, hvis han/hun har en ægtefælle, registreret partner ellerfast samlever i Danmark. For at få mulighed for familiesammenføring er det blandt andet et krav til denherboende ægtefælle, at vedkommende kan stille økonomisk garanti på 50.800 kr. til dækning af eventuelle,fremtidige offentlige udgifter til hjælp til den udenlandske ægtefælle.Ovenstående regler gælder i praksis kun udlændinge, som ikke er fra EU/EØS-lande.

296

EN DANSK FATTIGDOMSGRÆNSE – ANALYSER OG FORSLAG TIL OPGØRELSESMETODER

EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOMHolmens Kanal 221060 København K