Socialudvalget 2012-13
SOU Alm.del Bilag 263
Offentligt
1257639_0001.png
1257639_0002.png
1257639_0003.png
1257639_0004.png
1257639_0005.png
1257639_0006.png
1257639_0007.png
1257639_0008.png
1257639_0009.png
1257639_0010.png
1257639_0011.png
1257639_0012.png
1257639_0013.png
1257639_0014.png
1257639_0015.png
1257639_0016.png
1257639_0017.png
1257639_0018.png
1257639_0019.png
1257639_0020.png
1257639_0021.png
1257639_0022.png
1257639_0023.png
1257639_0024.png
EN DANSKFATTIGDOMSGRÆNSE– analyser og forslag til opgørelsesmetoder – kort fortalt
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
KOLOFONUdgivet afEKSPERTUDVALG OM FATTIGDOMjuni 2013Sekretariat: Social- og Integrationsministeriet(formand) i samarbejde med Økonomi- ogIndenrigsministeriet, Finansministeriet,Skatteministeriet og Beskæftigelsesministeriet.Layout:Skabertrang | Silkeborg BogtrykISBN (trykt udgave): 978-87-7546-423-4ISBN (elektronisk udgave): 978-87-7546-424-1
IndledningRegeringen nedsatte i maj 2012 et ekspertudvalg om fattigdom, der har haft til opgave at belyse forskelligemetoder til at opgøre fattigdom og udarbejde forslag til en mulig dansk fattigdomsgrænse. Udvalgets kom-missorium fremgår af bilag 1, og bilag 2 redegør i kort form for udvalgets arbejde.Ekspertudvalget har haft følgende sammensætning:••••••Formand Torben M. Andersen (Professor i økonomi på Aarhus Universitet)Lars Andersen (Direktør i Arbejderbevægelsens Erhvervsråd)Tone Fløtten (Institutchef i Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning, Norge)Lisbeth Pedersen (Afdelingsleder for Beskæftigelse og Integration i SFI)Niels Ploug (Afdelingsdirektør for personstatistik i Danmarks Statistik)Jann Sjursen (Formand for Rådet for Socialt Udsatte)
Sekretariatsfunktionen er varetaget af Social- og Integrationsministeriet i samarbejde med Økonomi- ogIndenrigsministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet og Beskæftigelsesministeriet.
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
3
Ekspertudvalg omfattigdom
Hvad er fattigdom i et velfærdssamfund?I Danmark er levevilkårene gode, og den materielle levestandard er høj. Det gælder imidlertid ikke for alle.Der er familier og enlige, der har vanskeligere eller dårligere levevilkår end den øvrige befolkning. Det kanselvsagt skyldes lav indkomst, men andre problemer, som manglende uddannelse, sygdom og begrænsedemuligheder for deltagelse i samfundslivet generelt, kan også være af afgørende betydning.Det afgørende spørgsmål er, om den enkelte person eller familie kan opretholde en rimelig levefod, der mu-liggør deltagelse i samfundslivet. Dette spørgsmål kan ikke kun besvares ved at se på indkomsten. Nogle kanhave en lav indkomst i en kortere periode, som kortvarigt kan betyde en anstrengt økonomi, uden at det dogforårsager langvarige afsavn. Nogle kan have valgt en alternativ livsførelse med mindre arbejde og dermedmindre materielt forbrug. Men for andre er manglende evne til og mulighed for selvforsørgelse en ufrivilligog varig situation. Årsagerne kan være mange. Det kan være manglende reelle muligheder i skolegang oguddannelse og dermed et dårligere grundlag for at få fodfæste på arbejdsmarkedet. Det kan skyldes hændel-ser gennem livet – sygdom, skilsmisse, psykiske problemer mm. – der begrænser mulighederne for at væreselvforsørgende. Her er der tale om mennesker, som kan risikere at blive marginaliserede, fordi de er fangeti en situation, de ikke kan ændre ved egen hjælp.Få økonomiske ressourcer kan således både være en frivillig og ufrivillig situation – det sidste er et sam-fundsmæssigt problem. Når situationen er ufrivillig, kan den være årsagen til dårlige livsvilkår for de på-gældende, og alene af den grund er det et fordelings- og socialpolitisk problem. Hvis alle ikke har lige mu-ligheder for at udnytte deres evner, er det et problem ud fra et retfærdighedsperspektiv, og det er også etsamfundsmæssigt tab, at vi ikke udnytter hele befolkningens potentiale.For børn vil fattigdom altid være en ufrivillig situation, da børn ikke har indflydelse på deres forældres dis-positioner, og børnefattigdom kan have langvarige konsekvenser.Fattigdom kan efter udvalgets vurdering ikke defineres objektivt eller entydigt, men er knyttet til subjektiveeller politiske opfattelser af, hvad det vil sige at være fattig. Fattigdom skal ses i en samfundsmæssig sam-menhæng i forhold til et lands udvikling og befolkningens generelle levevilkår og muligheder for at ændrepå sin livssituation.Fattigdom forstås her ud fra en relativ betragtning i den forstand, at det handler om muligheder og leve-vilkår i forhold til, hvad der er normen eller det almene i samfundet. Fattigdom afspejler selvsagt ulighed isamfundet, men adskiller sig fra den generelle fordelingsdiskussion. Fattigdom er et spørgsmål om, hvemder har langvarige og væsentlige begrænsninger i mulighederne for at kunne deltage i samfundslivet. Det erefter udvalgets opfattelse også væsentligt, at man ikke italesætter alle sociale problemer som fattigdoms-problemer. Mange borgere kan have væsentlige sociale problemer såsom misbrug, psykisk sygdom, ensom-hed, langvarig arbejdsløshed, uden at dette nødvendigvis er problemer, der er udtryk for fattigdom.
Hvorfor en fattigdomsgrænse?Af kommissoriet for udvalgets arbejde fremgår følgende: ”En fattigdomsgrænse kan benyttes til at identificeresærligt udsatte grupper og dermed bidrage til at målrette politiske tiltag, der skal afhjælpe en situation medmanglende ressourcer. Det er ikke regeringens hensigt, at fastsættelsen af en officiel fattigdomsgrænse skalmedføre forhøjede offentlige ydelser for de personer, som måtte omfattes af afgrænsningen for udvalgets arbej-de […]”. Det har derfor ikke været udvalgets formål at vurdere niveauet for sociale ydelser. Det er også impliceretaf kommissoriet, at en fattigdomsgrænse ikke skal opfattes som en rettighedsskabende grænse. Udvalgets anbe-falinger handler om, hvordan man statistisk kan opgøre og belyse fattigdom i Danmark.EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
5
Der offentliggøres allerede i dag en række statistiske analyser af lavindkomst og fattigdom i Danmark, ogder har i debatten om det danske velfærdssamfund løbende været fokus på ulige livsvilkår, herunder særligtsvage og sårbare grupper. Man kan derfor spørge, hvilke formål det tjener at opstille eksplicitte kvantitativefattigdomskriterier eller grænser.Der kan være flere formål med en måling af fattigdom. Det første og åbenbare er, at man forbedrer mulig-hederne for at følge udviklingen. Dette sker allerede i form af de forskellige opgørelser, men der bliver ofteanvendt forskellige indikatorer for økonomisk fattigdom eller lav indkomst. En eksplicit officielt anerkendtafgrænsning vil kunne bidrage til en mere ensartet opgørelse, hvilket kan forbedre grundlaget for at disku-tere og analysere udviklingen på området.Med kvantitative opgørelser er det nemmere at formulere eksplicitte målsætninger på området – og detbliver lettere at vurdere, om disse mål bliver nået. Det bliver også nemmere at følge konsekvenserne af sam-fundsmæssige og politiske ændringer. Klart formulerede indikatorer kan således være med til at skabe poli-tisk synlighed og dermed bringe diskussionen af fattigdomsproblemer på niveau med andre politikområder.Kvantitative opgørelser vil også medvirke til at gøre det nemmere at målrette en indsats for de berørte grup-per. Med større viden om årsagerne til og konsekvenserne af økonomisk fattigdom er der et bedre grundlagfor at føre en aktiv politik på området. Det gælder både indsatsen for dem, der befinder sig i fattigdom, ogindsatsen for at forebygge at borgere senere ender i fattigdom.Det at opgøre omfanget af fattigdom betyder ikke, at fattigdomsproblemerne skal løses på en bestemt måde.Men en grænse er med til at skabe opmærksomhed om konkrete problemer og giver et bedre grundlag for endiskussion om løsningen af problemerne. Det gælder blandt andet de beskæftigelsesrettede, socialpolitiskeog uddannelsesrettede tiltag, eller tiltag der søger at modvirke konsekvenserne af fattigdom for børn.Manglende økonomiske ressourcer – økonomisk fattigdom – kan være årsagen til dårligere livsvilkår. Mensociale omstændigheder og dårlige livsvilkår kan også være årsagen til manglende økonomiske ressourcer.Velfærdssamfundets sikkerhedsnet er spændt bredt ud i forhold til at dække sådanne hændelser, men op-fanger ikke nødvendigvis alle situationer og problemer. Derfor kan en kvantitativ opgørelse være med til atstyrke både viden og fokus på området.Udvalget foreslår, at der udarbejdes en årlig redegørelse, der kan udgøre et grundlag for en kontinuerlig ogsystematisk opfølgning på udviklingen i antallet af økonomisk fattige samt udviklingen i den sociale sam-mensætning i gruppen af personer, som er omfattet af opgørelsen af de økonomisk fattige. En årlig afrap-portering kan styrke vidensgrundlaget, øge det politiske fokus og perspektivere politiske indsatser. En årligrapportering kan samtidig tage aktuelle problemstillinger op eller suppleres med politisk udpegede indsats-områder. Fattigdomsredegørelsen kan udarbejdes af regeringen eller i et samspil med et uafhængigt organog interesseorganisationer.Der kan være en visse uhensigtsmæssigheder forbundet med at opstille kvantitative indikatorer på det so-ciale politiske område, da der ofte er tale om komplicerede og sammenhængende problemstillinger. At no-get er svært at måle, er ikke i sig selv et argument for ikke at gøre det. Der er mange eksempler på politikom-råder, hvor måling er forbundet med store vanskeligheder, og hvor det alligevel spiller en central rolle. Dissevanskeligheder løses ikke ved at afstå fra en kvantificering, men ved at være opmærksom på måleproble-merne og ved at stille store krav til både formuleringen af de kvantitative indikatorer og tolkningen heraf.Kvantitative indikatorer og politik er tæt sammenhængende. Fattigdomsindikatorer er uden betydning iden politiske proces, hvis de ikke opfanger væsentlige sociale problemer, eller ikke udtrykker en bredt ac-cepteret forståelse af, hvad fattigdom er. Det er således afgørende, at fattigdomsindikatorer har bred le-
6
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
gitimitet. Hvis der løbende er diskussion om, hvorvidt opgørelserne måler, hvad de faktisk bør måle, ellervorvidt de udtrykker de reelle problemer, vil opgørelsen miste sin værdi. Opstilling af eksplicitte indikatorerkan i en sådan situation være mere problematisk end fraværet af sådanne indikatorer.
Udvalgets fattigdomsdefinitionFor at opgøre omfanget af fattigdom er det nødvendigt først at afklare, hvad der forstås ved fattigdom. Der-efter må det vurderes, hvorledes en sådan definition kan operationaliseres.Udvalget definerer fattigdom som en situation, hvor en person eller familie ufrivilligt har væsentligt dårlige-re livsvilkår sammenlignet med den øvrige befolkning, og hvor denne situation••skyldes mangel på ressourcer, herunder særligt økonomiskeer vedvarende, og hvor personen eller familien ikke har eller kun i begrænset omfang har mulighed forved egen drift at ændre situationen.
Økonomiske ressourcer er således en afgørende forudsætning, men andre forhold må også tillægges betyd-ning. Definitionen er relativ, da den enkeltes ressourcer og muligheder for at ændre sin livssituation skalses i forhold til hvad størstedelen af befolkningen har adgang til og kan. Endelig betoner definitionen, atder skal være tale om en ufrivillig og vedvarende situation, som den enkelte har begrænsede muligheder forselv at rette op på.Et liv med mangel på økonomiske ressourcer kan være forbundet med meget forskellige livsvilkår. Der kanvære mange årsager til en fattigdomssituation, og derfor er gruppen heterogen. Fattigdom kan også have enrække forskelligartede konsekvenser for den enkelte. Det er vigtigt at indtænke disse forhold i den konkreteoperationalisering af fattigdomsdefinitionen.Det er en implikation af udvalgets definition af fattigdom, at studerende ikke opfattes som fattige. Stude-rende har typisk en lav indkomst i nogle få år, men det er en selvvalgt situation, som har det formål at forbed-re mulighederne for job og løn senere i livet. Situationen med lav indkomst er således hverken vedvarendeeller på nogen måde stigmatiserende i forhold til andre i samme aldersgruppe eller samfundet generelt. Atmedtage studerende blandt fattige ville desuden give en meget upræcis identifikation af de borgere, dervedvarende og ufrivilligt har svært ved at forsørge sig selv.
Hvordan måles fattigdom?Fattigdom er et normativt begreb, og der findes ingen entydig eller objektiv måde til at måle fattigdom – hel-ler ikke internationalt. Dette afspejler både problemets kompleksitet, men også at forståelsen af fattigdomafhænger af den samfundsmæssige kontekst.I højindkomstlande med veludbyggede velfærdssamfund opereres der normalt ikke med officielle fattig-domsgrænser, jf. kapitel 9. I stedet laver landene typisk årlige opgørelser, der monitorerer udviklingen udfra en række indikatorer. Indikatorerne kan være defineret ved økonomiske forhold, ved materielle forhold,eller ved forhold der har betydning for social inklusion/eksklusion.Ekspertudvalget anbefaler, at der fastsættes en økonomisk fattigdomsgrænse, der suppleres med indikato-rer for afsavn og indikatorer for risiko for fattigdom. Med disse supplerende indikatorer bliver det nemmereat konkretisere omfanget og karakteren af de faktiske afsavn og den enkeltes forudsætninger (fx uddannel-
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
7
sesmæssige kompetencer) og muligheder for at ændre situationen. Samtidigt bliver det lettere at identifice-re politiktiltag, der kan hjælpe mennesker ud af fattigdom, eller forebygge at de kommer ind i en økonomisksårbar situation.Udvalget har lagt vægt på følgende krav til kvantitative fattigdomsindikatorer:•••De skal være veldefinerede, relativt nemme at opgøre, og de skal kunne opgøres regelmæssigt.De skal i videst muligt omfang være knyttet til handlingsparametre både i socialpolitikken og mere over-ordnet i forhold til den generelle økonomiske politik.Antallet af indikatorer skal være begrænset for at sikre synlighed og fokus.
En grænse, som sættes højt, har den ulempe, at ikke alle identificeret ud fra dette kriterium nødvendigviser økonomisk fattige ud fra en generel opfattelse. Fx måles ”risk of poverty” i EU som en situation, hvor per-soner har en indkomst som er mindre end 60 pct. af medianindkomsten. Dette er en relativt høj grænse, ogderfor betegnes gruppen omfattet af denne grænse netop som værende i en situation med ”risk of poverty”.Heri ligger en konstatering af, at ikke alle under denne afgrænsning er socialt udsatte eller fattige, og der-med også at grænsen er upræcis.En lavere grænse vil i større omfang alene omfatte dem, der har alvorlige fattigdomsproblemer og vil der-med i højere grad give en identifikation af, hvem der ud fra en almen forståelse er i en fattigdomssituation.Legitimiteten af den økonomiske grænse kan underbygges med undersøgelser af de faktiske afsavn og so-ciale forhold for de grupper, der lever i økonomisk fattigdom.Udvalget anbefaler derfor at operationalisere definitionen af fattigdom på en måde, hvor størstedelen, derafgrænses, må forventes at have længerevarende økonomiske problemer og være i situationen ufrivilligt.Dermed opnås en mere præcis identifikation af, hvem der ud fra en almen forståelse er i en fattigdoms-situation, hvilket er afgørende betydning for grænsens legitimitet og dermed anvendelighed i en politisksammenhæng.
Udvalgets forslag til fattigdomsgrænseØkonomisk fattigdomsgrænseUdvalgets definition af fattigdom foreslås operationaliseret med udgangspunkt i en økonomisk fattigdoms-grænse, der fastsættes ud fra den disponible indkomst (dvs. indkomsten efter skat og inkl. sociale overførs-ler) på årsbasis. Den disponible indkomst kan opgøres løbende og giver et mål for de forbrugsmuligheder,der er skabt inden for perioden.Forbrugsmulighederne kan afvige fra den løbende indkomst af flere grunde, fx formue, ikke-registreredeindkomster mm., ligesom en opgørelse af den disponible indkomst ikke tager højde for forbrugsmuligheder,der stilles til rådighed i form af offentlig service. Det foreslås, at der tages hensyn til formue ved fastsættelseaf fattigdomsgrænsen.Indkomsten vurderes på familieniveau – det vil sige, at der tages hensyn til størrelsen og sammensætningenaf familien (ækvivaleret indkomst). Dette sker, dels fordi en familie har fælles økonomi, og dels fordi der vilvære stordriftsfordele i husholdningen. Voksne og børn tillægges samme vægt.Den foreslåede fattigdomsgrænse fastsætter en kritisk grænse for den disponible indkomst. Det vil sige,
8
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
at personer, der over en treårig periode har en indkomst under denne grænse, betegnes som økonomiskfattige1, idet der dog ses bort fra personer i familier med studerende over 17 år, eller som har formue over100.000 kr.Den kritiske indkomstgrænse er fastsat som 50 pct. af medianen for de disponible indkomster i befolknin-gen. Medianen er det indkomstniveau, hvor halvdelen af befolkningen har en højere og den anden halvdelen lavere indkomst. Medianindkomsten afspejler på denne måde det generelle velstandsniveau i samfun-det. Når medianindkomsten stiger i takt med velstandsudviklingen, vil den kritiske indkomstgrænse ogsåstige. Grænsen er relativ, idet den står i forhold til det generelle indkomstniveau i befolkningen.Grænsen på 50 pct. af medianindkomsten er foreslået med baggrund i hensynet til at opnå en rimelig af-grænsning af fattigdomsgruppen givet den relativt lige indkomstfordeling i Danmark, og fordi den under-bygges af analyser af fattigdom ud fra den såkaldte budgetmetode, jf. kapitel 6.Udvalget operationaliserer således økonomisk fattigdom som gruppen af personer, der opfylder følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau).Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.
Udvalget vurderer, at gruppen identificeret ved disse kriterier er økonomisk fattige. Der vil dog også medudvalgets foreslåede afgrænsning kunne være fattige personer, der falder uden for den formelle definition.Der kan være personer uden for gruppen med lavere forbrugsmuligheder end den formelle indkomst signa-lerer, og ligeledes kan der være personer i gruppen, som har større forbrugsmuligheder end deres formelleindkomst afspejler.De nærmere begrundelser og tekniske aspekter omkring indkomstbegreb, ækvivalensskala, datakrav mm.er beskrevet i rapportens kapitel 4. Den foreslåede grænse kan opgøres løbende ud fra allerede indsamletstatistik og er på denne måde let anvendelig.I tabel 1 nedenfor er vist, hvilken indtægt en familie samlet set skal have efter skat for at indgå i opgørelseraf økonomisk fattigdom i 20132. Grænsen bliver beregnet ud fra, hvor mange personer der er i familien, idetdet forudsættes, at der er en række besparelser ved at bo sammen, og at en række udgifter ikke stiger medantallet af børn – en såkaldt ækvivalering.
12
Når der fremover i rapporten benyttes udtryk som ”økonomisk fattigdom/økonomisk fattige” mv., refererer det til udvalgetsdefinition og afgrænsning.Tabellen viser indkomstgrænsen for 2010 fremskrevet til 2013-niveau. Udvalgets forslag til en økonomisk fattigdomsgrænsetager udgangspunkt i gruppen af borgere, der i en treårig periode har haft en indkomst under 50 procent af medianindkom-sten. For at en person/familie i 2013 dermed vurderes som økonomisk fattig forudsættes det, at den pågældende person/familie har været under den tilsvarende indkomstgrænse i de 2 forudgående år, dvs. 2012 og 2011. Gruppen af borgere, der iet enkelt år er under 50 procent af medianindkomsten, betegnes den etårige lavindkomstgruppe.
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
9
Tabel 1 Indkomstgrænse for økonomisk fattigdom (fremskrevet til 2013-niveau)Antal personer ifamilien123456Indkomstgrænse forfamilie (kr.)103.200156.400199.400237.000271.000302.300Beløb pr. person (kr.)103.20078.20066.50059.30054.20050.400Ækvivaleret disponibel ind-komst pr. person (kr.)103.200103.200103.200103.200103.200103.200
Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.
AfsavnDe økonomiske metoder til opgørelse af fattigdom belyser omfanget af fattigdom, men ikke konsekvenser-ne heraf. Udvalget foreslår derfor, at den foreslåede afgrænsning af de økonomisk fattige suppleres med af-savnsundersøgelser, der kan belyse de konkrete afsavn, som familien måtte have af økonomiske årsager. Påden måde kan metoden bidrage til at afdække, om personer, der falder under den økonomiske fattigdoms-grænse, lider afsavn på områder, der anses som centrale for levevilkårene. Dette er vigtig viden, og samtidiger det med til at øge relevansen af den økonomiske opgørelse.Udvalget anbefaler, at der konstrueres et materielt såvel som et socialt afsavnsindeks for både børn og voks-ne med fokus på at afdække i) centrale materiale afsavn på grund af manglende økonomiske ressourcer, ogii) sociale afsavn knyttet til selvopretholdelse og sociale aktiviteter – det vil sige muligheden for at vedli-geholde sig selv som menneske fysisk, psykisk, arbejdsmæssigt og socialt. Det anbefales, at afsavnsunder-søgelserne foretages med jævne mellemrum. De nærmere detaljer om dette er fremlagt i kapitel 6 og 11 irapporten.
Risikofaktorer for fattigdomDen økonomiske fattigdomsgrænse og afsavnsundersøgelserne giver et billede af den enkeltes situation,men de giver ikke et samlet indblik i den enkeltes muligheder for at påvirke egne levevilkår. Det anbefalesderfor at supplere disse tilgange med en række indikatorer, der påvirker en persons risiko for fattigdom ogsocial eksklusion. Udvalgets overvejelser tager udgangspunkt i et livscyklusperspektiv, og der sondres der-for mellem gruppen af børn, unge og voksne.Indikatorerne skal afspejle de sociale forhold, der kan medvirke til at øge risikoen for økonomiske fattig-dom, er med til at fastholde personer i en økonomisk sårbar situation eller forstærker effekten heraf. Indika-torerne skal samtidig bidrage til et bedre vidensgrundlag om de bagvedliggende sociale problemer, som kanhave betydning for den sociale mobilitet ind og ud af fattigdomsgruppen. Herudover skal der være tale omindikatorer, hvor der findes statistik på personniveau.Et problem ved at inddrage sådanne sociale indikatorer er, at der kan opstilles et stort antal af interessan-te indikatorer. Et stort antal indikatorer kan lede til manglende overblik og risiko for uklarheder. Udvalgethar derfor tilstræbt at udvælge centrale indikatorer med henblik på en bedre identifikation af helt centraleproblemstillinger.I forhold til social marginalisering og negativ social arv vil der ofte være tale om et kompleks samspil mellemflere faktorer, og forskningen peger på, at det at være socialt udsat på flere måder i sig selv kan have en selv-forstærkende marginaliserende effekt.
10
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
På mange dele af det sociale område er der også kun begrænset viden om den faktiske kausalitet. Det gælderfx social arv. Når børn fra lavindkomsthjem i mindre grad får en uddannelse end andre børn, kan det værevanskeligt at måle, hvad der skyldes forældrenes økonomiske situation, og hvad der skyldes forældrenes so-ciale og kulturelle kapital, såsom forældrenes uddannelse, netværk, forventninger samt støtte til skolegangog fritid.Det falder uden for udvalgets opgave at foretage en mere omfattende analyse af de sociale mekanismer ogkausaliteten i forhold til økonomisk fattigdom. Udvalget anbefaler derfor, at der foretages yderligere analy-ser og registersamkørsler, således at der i højere grad indhentes viden om kausaliteten mellem økonomiskfattigdom og social eksklusion, der kan kvalificere valget af risikofaktorer for fattigdom fremadrettet.Udvalget har i rapporten belyst forskellige mulige sociale risikofaktorer samt foretaget en række register-samkørsler. På den baggrund foreslår udvalget følgende indikatorer for risiko for fattigdom, jf. nedenståen-de tabeller 2-4.
Tabel 2 Indikatorer for børn (0-17 år)Indikatorer for børn i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaForældrenes arbejdsmar-kedstilknytningForældrenesbaggrundOffentligt forsørgedeForældrenes uddannelses-baggrundIndikatorBørn, der lever i familier, hvor en eller begge forældre er isocialgruppenBørn, hvis forældre er modtagere af overførselsindkomsterBørn, der lever i familier, hvor forældrene ikke har enerhvervskompetencegivende uddannelseBørn, hvor en eller flere af forældrene ikke har en ung-doms-/erhvervsuddannelse
Tabel 3 Indikatorer for unge (18-29 år)Indikatorer for unge (18-29 år) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejdsmarkedetEksklusionUddannelsesmæssig marginaliseringIndikatorUnge i socialgruppenUnge, der ikke har en grundskoleuddannelseUnge, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseUnge på forsorgshjem i 2010 (delmængde af dehjemløse)Unge, der har fået en forebyggende foranstalt-ning som børnUnge, der har været anbragt som børnMisbrugPsykiatriske lidelserUnge, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugUnge med en psykiatrisk diagnose
Usikker bo-ligsituation
Manglende bolig
Sårbar opvækstSocial ogpsykosocialvelfærd
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
11
Tabel 4 Indikatorer for voksne (personer på 30 år og derover)Indikatorer for voksne (30 år og derover) i familier afgrænset som økonomisk fattigeRisikofaktorTemaMarginalisering fra arbejds-markedetUddannelsesmæssigmarginaliseringManglende boligSårbar opvækstSocial og psykoso-cial velfærdMisbrugPsykiatriske lidelserIndikatorVoksne i socialgruppenVoksne, der ikke har gennemført en ungdoms-/erhvervsuddannelseVoksne på forsorgshjem i 2010(delmængde af de hjemløse)Voksne, der har været anbragt som børnVoksne, der har modtaget/modtager behandlingfor et stofmisbrugVoksne med en psykiatrisk diagnose
Eksklusion
Usikker boligsitu-ation
Årlig rapporteringUdvalget anbefaler, at der udarbejdes en årlig fattigdomsredegørelse. Redegørelsen kan sikre en kontinuer-lig og systematisk opfølgning på udvalgets arbejde. En årlig redegørelse vil styrke vidensgrundlaget, øge detpolitiske fokus og være med til at perspektivere de politiske indsatser.

Indhold

Faktuelt

Den årlige redegørelse bør indeholde en statistisk belysning baseret på de anbefalede metoder. Den børdermed indeholde følgende:•••En statistisk redegørelse for udviklingen i antallet af økonomisk fattige samt udviklingen i den socioøko-nomiske sammensætning af persongruppen.En redegørelse for gruppens fordeling på indikatorerne for fattigdom og social eksklusion.Beskrivelser af de resultater, der fremgår af afsavnsundersøgelserne, som bør foretages med jævne mel-lemrum.

Policy

Den årlige redegørelse bør desuden adressere de politiske indsatsområder, som vedrører området:••••Redegørelsen skal gennemgå regeringens indsatser på området.Redegørelsen skal foretage vurderinger af gennemførte politiske indsatser med betydning for økono-misk fattigdom.Redegørelsen skal styrke vidensgrundlaget for at prioritere mulige fremtidige indsatsområder.Kommunerne er desuden centrale i forhold til politiske indsatser for socialt udsatte, da forpligtelsen tilat hjælpe udsatte borgere ligger hos kommunerne. Kommunerne bør derfor indtænkes i den årlige mo-nitorering af fattigdom. Dette kan fx ske ved udarbejdelse af opgørelser på kommunalt niveau, og ved atder udarbejdes et inspirationsmateriale til brug for lokale drøftelser og politiske prioriteringer i forholdtil den forebyggende indsats, ligesom der bør sikres en erfaringsudveksling mellem kommunerne ommonitorering og indsatsformer.
12
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM

Proces

Udvalget anbefaler, at der sideløbende arbejdes videre med følgende:•Der bør udarbejdes afsavnsindeks for børn og voksne til brug ved afrapporteringerne. Udvalget har fore-slået en række principper, der kan vejlede konstruktionen af afsavnsindeksene, og giver desuden eksem-pler på, hvilke afsavn der kan indgå i materielle og sociale afsavnsundersøgelser. Der ligger imidlertid etbetydeligt arbejde i at få konstrueret velegnede og operationaliserbare afsavnsindeks.Udvalget foreslår, at der løbende foretages robusthedstjek af grænsen for økonomisk fattigdom på bag-grund af budgetmetoden. Disse robusthedstjek kan med fordel gennemføres med nogle års mellemrum,og beløbsgrænserne bør fremskrives med et lønindeks. Med jævne mellemrum bør der endvidere foreta-ges opgørelser af budgetterne. Arbejdet med budgetmetoden bør indgå i de årlige afrapporteringer deår, hvor det er relevant.Datagrundlaget for de foreslåede indikatorer for risiko for fattigdom, som indgår i den årlige afrapporte-ring, bør løbende udbygges. Analyserne bør samtidig videreudvikles således, at indikatorerne i stigendegrad bidrager med viden om sammenhængene mellem økonomisk fattigdom og social eksklusion.
•
•

Involverede parter

En årlig fattigdomsredegørelse kan udarbejdes af regeringen, af et uafhængigt organ/interesseorganisatio-ner eller i et samspil mellem regeringen og et uafhængigt organ/interesseorganisationer.Fordelen ved en officiel rapportering er, at man hermed styrker fokus på det politiske ansvar. Det gælderbåde i forhold til den generelle udvikling på de området og politiske mål formuleret i forhold til dette, samtmere specifikt i forhold til en vurdering af effekterne af væsentlige økonomiske politiske tiltag rettet mod –eller med væsentlig betydning for – den økonomiske fattigdom. Fx kan der trækkes på erfaringer fra Sverige,hvor regeringen årligt udarbejder en fordelingspolitisk redegørelse, som danner baggrund for regeringensfinanslovsforslag. Her belyses typisk indkomstfordelingen i befolkningen, udviklingen i indkomstforskellesamt økonomisk udsathed med fokus på Sveriges placering på EU’s 3 indikatorer på fattigdom og social eks-klusion, som følger af EU’s 2020-strategi.Fordelen ved en uafhængig afrapportering er, at analyser og vurderinger sker hos en uafhængig part. I flerelande (deriblandt Danmark) udgiver de statistiske bureauer årligt levekårsundersøgelser. I Norge foretagerStatistisk sentralbyrå (SSB) årligt en afrapportering om økonomi og levevilkår for forskellige indkomstgrup-per. Erfaringer fra både Norge og Sverige er yderligere behandlet i kapitel 9. Det ligger imidlertid uden forde statistiske bureauers mandat at foretage analyser og vurderinger af de policyorienterede aspekter. Vedat placere ansvaret for afrapporteringen i et uafhængigt organ vil det i højere grad være muligt at foretageen afrapportering, der belyser de faktuelle forhold samt uafhængigt og fagligt analyserer effekterne af gen-nemførte eller påtænkte politiske indsatser såvel som at pege på mulige fremtidige indsatsområder.Endelig kan interesseorganisationer såvel som og de frivillige organisationer, der arbejder for samfundetsmest udsatte, inddrages i processen med at følge op på en afrapportering foretaget af regeringen. Dette kanfx ske via obligatoriske høringer. Inddragelse af civilsamfundet og interesseorganisationer er væsentlig iforhold til at sikre en bred debat, men også i forhold til den omfattende indsats for socialt udsatte, der vare-tages i regi af frivillige organisationer.
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
13
Gruppen af økonomisk fattige:Sammensætning og udviklingUdvalget foreslår, som tidligere nævnt, at opgøre økonomisk fattigdom som gruppen af personer, der opfyl-der følgende:•••En disponibel indkomst, der i 3 på hinanden følgende år er under den kritiske indkomstgrænse.Familiens formue er under 100.000 kr. pr. voksen (2010-niveau.Personen er ikke studerende eller deler husstand med studerende over 17 år.“
Efter denne opgørelsesmetode var der i 2010 omkring 42.000 fattige, heraf 10.700 børn under 18 år, jf. tabel 5.
Tabel 5 Økonomisk fattige opdelt på alder og arbejdsmarkedstilknytning i 2010Antal

Under 18 år

18-64 år

herafFuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigedeDelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.Førtidspensionister mv1.Øvrige

65+ år

I altKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.1 Efterlønsmodtagere indgår også her.

10.700

28.000

1.0004.3001.5001.40012.4001.4006.000

3.500

42.200
1.700 af de voksne i gruppen er enlige forsørgere, mens 7.000 voksne er samboende par med børn. 18.900 erindvandrere eller efterkommere, og 21.500 af de voksne er ufaglærte.Fuldt ledige, indvandrere, selvstændige, ufaglærte samt enlige uden børn er markant overrepræsenterede igruppen, jf. tabel 6. En delgruppe af befolkningen betragtes som værende overrepræsenteret, hvis andeleni gruppen overstiger andelen af hele befolkningen. Repræsentativitetsindekset er opgjort som 100 gangeandelen af lavindkomstgruppen divideret med andelen af befolkningen3.
3
For yderligere information om forskellige gruppers repræsentation i gruppen af økonomiske fattige, se appendiks 4C i rap-portens kapitel 4.
14
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
Tabel 6 Økonomisk fattige, udvalgte grupper i 2010AntalAntal i alt

Arbejdsmarkedstilknytning:

- Fuldt ledige m.fl.- Selvstændige

Familiekategori

- Enlige uden børn – under 65 år

Herkomst:

- Ikke-vestlige efterkommere- Ikke-vestlige indvandrere

Uddannelsesniveau:

- UfaglærtKilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.
Indeks100
42.200
12.4004.300
806332
17.000
255
4.60011.100
535603
21.500
180
Udviklingen i det opgjorte antal økonomisk fattige for perioden 1999-2010 fremgår af figur 1.
Figur 1 Økonomisk fattigdom, 1999-20101.000 personer4540353025201510509900010203040506070809101.000 personer454035302520151050
Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.
Antallet af personer omfattet af økonomisk fattigdom er steget fra 16.200 i 1999 til 42.000 i 2010.
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
15
Andelen er steget for alle grupper opdelt efter arbejdsmarkedstilknytning, dog især for selvstændige ogfuldt ledige m.fl., jf. figur 2.
Figur 2 Personer omfattet af økonomisk fattigdom, opdelt påarbejdsmarkedstilknytning, 1999 og 2010
Andel af gruppe,pct.109876543210Under 18-årigeFuldt beskæftigedeSelvstændigeDeltidsbeskæftigede1999DelårsbeskæftigedeFuldt ledige m.fl.Førtidspensionister2010EfterlønsmodtagereAndre 18-64 årige
Andel af gruppe,pct.109876543210Over 64-årige Under 18-årige
Anm.: Delgruppe omfattet af økonomisk fattigdom som andel af delgruppen i befolkningen i året.Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget
Ud af gruppen på 42.000 personer i 2010 gælder for 12.300, at de enten selv eller andre i familien er selvstæn-dige. Derudover udgøres gruppen blandt andet af brøkpensionister, personer med store renteudgifter ogisær kontanthjælpsmodtagere. Desuden er der en gruppe på knap 8.500 personer, hvor der er flere familier ihusstanden, og hvor metodemæssige forhold kan føre til en upræcis opgørelse af den disponible indkomst,jf. boks 4 i kapitel 4. Der kan være overlap mellem de enkelte grupperinger, hvorfor delmængderne ikke sum-merer op til de 42.000 i gruppen af økonomisk fattige.
16
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
Tabel 7 Opdeling af gruppen af økonomisk fattige i 1999 og 2010 efter muligeforklaringer på lavindkomst 1999 og 20101999

antal personer

AlleSelvstændige voksne i familien1)Ikke-selvstændige med:2)Brøkpensionist i familienKontanthjælpsmodtager under 25 årKontanthjælpsmodtager over 25 årStore renteudgifter3)Person i husstand med flere familier4)Andre8501.9501.5004004.3001.9502.8003.60011.9501.8008.4006.85016.2507.50042.20012.3002010
Note: 1) Her indgår selvstændige og personer i familie med selvstændige og hovedaktionærer, herunder hvis der i indkomstenindgår underskud af selvstændig virksomhed. 2) Personer, der ikke defineres som ”selvstændige voksne i familien” kan indgåi flere af de andre undergrupper. ”Andre” er i denne forbindelse en restgruppe. 3) Personer i familier, der i 2010 ville have haftdisponibel indkomst i 2010 hhv. 1999 over pågældende års lavindkomstgrænse, hvis de ikke havde haft negativ nettokapitalind-komst (ekskl. evt. imputeret lejeværdi). 4) Jf. boks 4 i rapportens kapitel 4.
Som det fremgår af tabel 7, kan stigningen i antallet af personer i fattigdomsgruppen henføres til flere fak-torer. For så vidt angår kontanthjælpsmodtagere skyldes stigningen blandt andet indførelsen af starthjælpmv., samt at medianindkomsten er steget lidt mere end kontanthjælpssatsen. Starthjælpen, introduktions-ydelsen, kontanthjælpsloftet og 250-timers reglen blev afskaffet med virkning fra 2012, og konsekvensenheraf fremgår derfor ikke af ovenstående figurer.En del af forklaringen på stigningen i gruppen af økonomisk fattige skal desuden findes i forøgede indkomst-forskelle i befolkningen. Konjunkturer, herunder særligt stigninger i boligpriserne, har medført, at median-indkomsten i nogle år er steget mere end indkomsten i den nederste del af indkomstfordelingen, hvilketdermed skaber en større andel af befolkningen, som befinder sig under den kritiske indkomstgrænse på 50pct. af medianindkomsten.Forslaget om opgørelse af økonomisk fattigdom ud fra indkomsten over en treårig periode er begrundet i,at der er en stor mobilitet ud af den etårige lavindkomstgruppe i løbet af et år, og fordi udvalget definererfattigdom som en længerevarende situation. Mens der fx i 2010 var ca. 42.000 økonomisk fattige, så var derca. 167.000 personer, svarende til godt 3 pct. af befolkningen, i den etårige lavindkomstgruppe. Godt halvde-len forlader denne gruppe fra det ene år til det andet. Den betydelige dynamik ud af gruppen understregerbetydningen af at sondre mellem midlertidig lav indkomst og økonomisk fattigdom.Det bør dog bemærkes, at størstedelen af afgangen fra den etårige lavindkomstgruppe sker til indkomstni-veauer i den nedre del af indkomstfordelingen, omend et mindretal rykker længere op i indkomstfordelin-gen. Det skal i denne sammenhæng erindres, at studerende ikke er med i denne opgørelse.Ovenstående kortfattede redegørelse for udviklingen i den økonomiske fattigdom er baseret på de nyestetal frem til 2010 og illustrerer, at der er en forsinkelse mellem den faktiske udvikling og indsamlingen af dataog den følgende offentliggørelse af statistik. Forsinkelsen kan gøre det vanskeligere at følge den aktuelle
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
17
udvikling præcist. Der går således et tidsrum, inden konsekvenserne af væsentlige politikændringer kan ob-serveres. Dette gælder fx i forhold til de nævnte ændringer omkring afskaffelse af starthjælpen og introduk-tionsydelsen med virkning fra 1. januar 2012, hvor effekterne heraf først vil fremgå af opgørelserne med envis forsinkelse. Denne tidsforsinkelse er ikke specifik for dette område, men gør sig generelt gældende for etstort antal politikområder.
BørnefattigdomDen danske velfærdsstat tilbyder en række ydelser, der blandt andet skal bidrage til, at alle børn formelthar lige muligheder i opvæksten uafhængigt af forældrenes situation. Det gælder både gratis uddannelse,lige adgang til sundhedsydelser samt sociale ydelser, der kan modvirke, at børn oplever fattigdom, hvis de-res forældre står uden for arbejdsmarkedet. At der formelt er lige muligheder for adgang til uddannelse erimidlertid ikke ensbetydende med, at der reelt er sådanne lige muligheder for alle børn. Børnefattigdom ertæt koblet til forældrenes ressourcer, herunder økonomiske ressourcer, men også social og kulturel kapitalspiller en rolle for børns levevilkår under opvæksten og for børnenes muligheder senere i livet. Forældrenesarbejdsmarkedstilknytning er et af de forhold, der har allerstørst gennemslag.Børnefattigdom kan være særlig problematisk for såvel samfundet som for de børn, der rammes, sammen-lignet med voksne, der oplever fattigdom. Et barn har ikke selv indflydelse på den situation, der har gjort, atforældrene er kommet i en vanskelig økonomisk situation, og et barn kan ikke selv gøre noget for at kommeud af situationen.Godt 42.000 børn, svarende til ca. 4 pct. af børnene i Danmark, levede i 2010 i en familie med en disponibelindkomst under 50 pct. af medianindkomsten – det vil sige, at de er placeret i den etårige lavindkomstgrup-pe. Overordnet er der tale om børn af selvstændige og familier, hvor ingen af forældrene har været på ar-bejdsmarkedet i årets løb.Knap 11.000 børn var i 2010 berørt af økonomisk fattigdom svarende til ca. 1 pct. af alle børn. For godt 4.000af disse børn gælder, at en eller begge forældre er selvstændige, mens knap 4.000 har en eller begge forældreuden for arbejdsmarkedet. Ca. 55 pct. af de 11.000 børn er af udenlandsk herkomst. Antallet af børn berørtaf økonomisk fattigdom er omtrent tredoblet siden 1999 – men det er dog sket fra et meget lavt niveau.Stigningen har været størst for børn af indvandrere, for børn hvis forældre er fuldt ledige mv. og for børn ifamilier med kun én forsørger.Det bemærkes dog, at børns livssituation blandt andet afhænger af forældrenes prioriteringer og øvrigeressourcer. Man får derfor ikke en fuld belysning af børns vilkår ved alene at betragte børn i lavindkomst-gruppen eller overordnede indikatorer for afsavn eller social eksklusion.Ses der på konsekvenserne af børnefattigdom, viser SFI‘s børneforløbsundersøgelse, at manglende økono-miske midler sætter grænser for familiens forbrug og fritidsaktiviteter. Forløbsundersøgelsen viser også, atkun 5 pct. af de unge, der vokser op i det SFI kalder ”langtidsfattige” familier, havde et karaktergennemsnitpå 10,0 eller højere ved folkeskolens afgangsprøve mod hele 14 pct. hos de unge, der aldrig har været fattige.42 pct. af de ”langtidsfattige” børn havde pjækket fra skole mod 29 pct. for de børn, der aldrig har været fatti-ge. SFI konkluderer, at børn i lavindkomstgruppen primært mærker afsavn af den marginaliserende karakter.Børnene risikerer således at blive marginaliseret i forholdet til deres kammerater, idet deres familier ikkehar råd til fx ferier, fødselsdage eller lignende.Ses der på konsekvenser af børnefattigdom på længere sigt, er det relevant at se på graden af social mobili-tet. Manglende social mobilitet kan lede til, at børn af forældre med et lavt uddannelsesniveau eller en lav
18
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
indkomst ikke selv opnår en højere uddannelse eller en højere indkomst. Det er dog ikke givet, at fuldstæn-dig social mobilitet er mulig i praksis. Social mobilitet kan være begrænset af blandt andet arv, ønske om atligne forældrene (eller ikke ligne), interessefællesskab med forældre og omgangskreds, livsform mv.Selvom indkomstmobiliteten fortsat er relativt høj i bunden af indkomstfordelingen, er den dog svagere pådisse indkomstniveauer end blandt børn af forældre med mellemindkomster.I en international sammenligning har Danmark generelt set en høj social mobilitet forstået som mobilitetenmellem generationer. Der er fx en høj grad af indkomstmobilitet i Danmark, når man ser på børn af forældremed mellemindkomster. Her er barnets indkomst som voksen stort set uafhængig af forældrenes indkomst.Selvom indkomstmobiliteten fortsat er relativt høj i bunden af indkomstfordelingen, er den dog svagere pådisse indkomstniveauer end blandt børn af forældre med mellemindkomster.Danmark har også en relativt høj social mobilitet i uddannelse sammenlignet med andre lande. Når detgælder folkeskolens evne til at bryde den sociale arv, så er Danmark på niveau med gennemsnittet blandtOECD-landene, men noget efter flere af de andre nordiske lande. Også her slår den sociale arv igennem forbørn med forældre i lavindkomstgrupper. Analyserne viser således, at der blandt de børn, der har væretberørt af lavindkomst i et eller flere år, er relativt flere, som ikke får en uddannelse ud over grundskolen.Figur 3 viser, at godt 22 pct. af de 30-årige ikke har opnået nogen uddannelse ud over grundskolen. Perso-ner, der indgik i den etårige lavindkomstgruppe i mindst ét år, mens de var 13 til 17 år (dvs. 1993 til 1997),er markant overrepræsenterede blandt de 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen. Det bemærkesdog, at tallene ikke indikerer, at det er lavindkomst i sig selv, der er årsagen til, at gruppen af berørte lidthyppigere forbliver ufaglærte.
Figur 3 30-årige uden uddannelse ud over grundskolen opdelt efter tilknytning til denetårige lavindkomstgruppe som børn, 2010
Pct.35302520151050AlleIkke berørt aflavindkomstBerørt – barn afselvstændigBerørt – andre
Pct.35302520151050
Kilde: Beregninger fra sekretariatet for ekspertudvalget.
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
19
Folkeskolen har dermed en udfordring med at reducere virkningen af den sociale baggrund på elevernesfærdigheder.Forskningen peger dog her på, at der er et komplekst samspil mellem forældrenes økonomiske situationog virkningen af de mere bløde forhold, som forældrenes sociale og kulturelle kapital, herunder normer ogforventninger og anden påvirkning fra nærmiljøet. Det kan således være vanskeligt at vurdere, hvad derisoleret er effekt af lavindkomst. Desuden viser analyser, at forældres arbejdsmarkedstilknytning har størrebetydning end økonomisk fattigdom.Når det drejer sig om personer, hvis forældre selv har modtaget kontanthjælp inden for de foregående 10 år,er disse markant overrepræsenterede blandt 18-24-årige kontanthjælpsmodtagere.Anbragte børn er en særlig udsat gruppe børn. Studier af tidligere anbragte børn viser, at disse klarer sigdårligere som voksne i forhold til fx beskæftigelse og uddannelse end ikke-udsatte børn og unge.
FattigdomsfælderOmfanget og sammensætningen af gruppen af økonomisk fattige bestemmes i et kompliceret samspil mel-lem arbejdsmarkedet, det sociale sikkerhedsnet og familiesituationen. Der kan være en række barrierer ogmekanismer, der kan være med til at fremkalde en fastlåst situation – såkaldte fattigdomsfælder – som fast-holder den pågældende i en fattigdomssituation.Få fuldtidsbeskæftigede falder under fattigdomsgrænsen, hvilket understreger betydningen af at sikre, atflest muligt er selvforsørgende via fuldtidsbeskæftigelse. Det er derfor vigtigt at identificere barrierer ellermekanismer, der fratager incitamentet til at søge fuldtidsjob, eller gør vejen hertil urealistisk lang. Dette erikke ensbetydende med, at der ikke også kan være andre faktorer end de beskæftigelsesrelaterede, der kanvære medvirkende til at fastholde individer og personer i en fattigdomssituation.Personer, der oplever forhold som hjemløshed/usikker boligsituation, misbrug, kronisk sygdom, manglendeuddannelse eller langvarigt fravær fra arbejdsmarkedet, kan mangle ressourcerne til at bringe sig selv udaf en situation med økonomisk fattigdom. Disse forhold kan være medvirkende årsager til, at menneskerfastholdes i en uønsket situation.Den enkeltes handlerum kan også være begrænset af mulighederne på arbejdsmarkedet (adgangen til jobs).I modsætning til mange andre lande er der i Danmark stort set ingen beskæftigede i lavindkomstgruppen(”working poor”). Minimumslønningerne i Danmark er relativt høje, og dette modsvares af relativt høje kva-lifikationskrav for at finde et job. Der er få jobs, der ikke stiller krav til kvalifikationer på et vist niveau. Der-med bliver arbejdsmarkedets rummelighed mindre, og dette rammer særligt grupper med svage sociale ellerfaglige forudsætninger.Utilstrækkelige kvalifikationer ved indgangen til arbejdsmarkedet er en højrisikofaktor for en marginal ar-bejdsmarkedstilknytning karakteriseret ved få og kortvarige jobs, som ikke leder til et varigt fodfæste påarbejdsmarkedet. Marginal tilknytning til arbejdsmarkedet og længere tids ledighed kan også være årsagtil social eksklusion som følge af, at man afviger fra normen om at være selvforsørgende. Marginalisering iforhold til arbejdsmarkedet kan således lede til mindre effektiv jobsøgning som følge af mindre kendskab tiltilgængelige jobmuligheder, mindre uformel støtte i jobsøgningssituationer og eventuelt til modløshed ogen opfattelse af, at ens situation ikke står til at ændre.
20
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
Selvstændige i en fattigdomssituation er en særlig gruppe. Selvstændige, som er økonomisk fattige, er ak-tive på arbejdsmarkedet, men oppebærer alligevel en lav indkomst. Denne situation kan afspejle, at de erfanget i en situation med dårlige udsigter til at øge indtjeningsgrundlaget eller at skifte erhverv, men detkan også skyldes, at de lige har etableret egen virksomhed, eller der kan være tale om et helt frivilligt valgaf livsform. For nogle kan etablering som selvstændig også være en konsekvens af vanskelighederne vedat finde et arbejde på normale vilkår, og man er derfor reelt beskæftiget til en lav løn, eventuelt i et mindreomfang end man egentlig ønsker.Den enkeltes mulighed for at få beskæftigelse vil afhænge af kvalifikationerne i bred forstand, herunderfaglige kvalifikationer, sociale kompetencer og sprog mm. Beskæftigelsesmulighederne kan også være be-grænset af sociale problemer såsom misbrug, psykisk sygdom og tidligere kriminalitet. Beskæftigelsesmu-lighederne varierer også med konjunkturerne. Det er også tilfældet for arbejdsmarkedets marginalgrupper,og derfor kan der være store udsving i mulighederne for at finde et job.Beskæftigelsen afhænger også af udbuddet af arbejdskraft. Med dette forstås, hvorvidt den enkelte aktivtsøger jobs. Spørgsmålet om hvilke jobs, man er villig til at påtage sig – de såkaldte reservationskrav – invol-verer ud fra en ren økonomisk betragtning en afvejning mellem på den ene side mulig indtjening og på denanden side arbejdets karakter (jobfunktion, arbejdsplads, arbejdsmiljø, geografiske placering) samt tidsfor-bruget som alternativt kunne bruges på fritidsaktiviteter, familie mm. Her kan familiemønster, kultur ognormer også spille en rolle for den værdi, man tillægger arbejde kontra familie og fritid.I forhold til den generelle diskussion om den økonomiske gevinst ved arbejde kontra ydelse, er der i forholdtil gruppen af økonomisk fattige tale om en særskilt problemstilling. Næsten alle i gruppen af økonomiskfattige vil have et økonomisk incitament til at tage et arbejde, men mange personer, der lever i fattigdom,kan have vanskeligt ved at ændre på situationen, fordi handlemulighederne er begrænsede. Således er langtde fleste i de berørte grupper ikke kommet i beskæftigelse trods styrkede økonomiske incitamenter hertil,jf. rapportens kapitel 8, og det er udvalgets opfattelse, at lave forskelsbeløb ikke udgør en fattigdomsfældefor langt hovedparten af de fuldt ledige i gruppen af økonomisk fattige.For en mindre gruppe blandt de økonomisk fattige kan der være et beskedent forskelsbeløb ved at komme ibeskæftigelse. Det gælder ikke mindst ægtepar, hvor begge er på kontanthjælp, hvor der på grund af ægtfæl-leafhængigheden kun vil være et meget begrænset forskelsbeløb, hvis kun den ene kommer i beskæftigelse,idet arbejdsindtægt ud over kontanthjælpsniveauet vil blive modregnet i ægtefællens ydelse.Gæld kan også skabe en fattigdomsfælde. Gæld kan mindske den umiddelbare økonomiske gevinst ved atkomme i arbejde. Det sker, hvis den forøgede indtægt betyder, at kreditorer og offentlige myndigheder kræ-ver tilbagebetaling af gæld. Tilgængelige data giver ikke mulighed for en afklaring af omfanget af ”gældsfæl-der” for personer omfattet af udvalgets definition af økonomisk fattigdom.Den forudgående diskussion viser, at beskæftigelsesmulighederne både kan være begrænset fra efterspørg-selssiden (svært at finde et job) eller fra udbudssiden (små incitamenter til at søge arbejde, høje reservati-onskrav). De politiske implikationer heraf er, at det kan være relevant at overveje mulighederne for at styrkebeskæftigelsesmulighederne (efterspørgselssiden) for svage grupper på arbejdsmarkedet – for nogle viastyrkelse af kvalifikationerne, for andre via særlige tiltag til sikring af jobmuligheder (fx løntilskud). I forholdtil udbudssiden rejser det spørgsmål knyttet til indretningen af det sociale sikkerhedsnet (sociale ydelser,modregning m.m.).
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
l
21
Læsevejledning til den samlede rapportRapporten er opbygget således: Kapitel 2 giver en indledende diskussion om fattigdomsforståelser og be-hovet for opgørelser af fattigdom i et velstående velfærdssamfund. Kapitlerne 3-8 indeholder en nærme-re gennemgang og anvendelse af forskellige metoder til operationalisering og kvantificering af fattigdom.Kapitel 3 giver en kort diskussion af de forskellige metoder. Kapitel 4 indeholder en nærmere diskussionog anvendelse af medianindkomstmetoden, mens kapitel 5 ser nærmere på udviklingen i børnefattigdom.Kapitel 6 behandler budgetmetoden og afsavnsundersøgelser. Kapitel 7 omhandler mere brede tilgange tilfattigdomsproblemer ud fra et perspektiv om den multidimensionale karakter, betydning af mulighedersamt social inklusion/eksklusion. Fattigdomsfælder, som kan bremse den enkeltes mulighed for at kommeud af en fattigdomssituation, diskuteres i kapitel 8. Internationale tilgange og erfaringer med opstilling affattigdomsgrænser og mål er behandlet i henholdsvis kapitel 9 og 10. Kapitel 11 indeholder udvalgets anbe-falinger til opstilling af en økonomisk fattigdomsgrænse og supplerede indikatorer for afsavn samt risiko-faktorer for fattigdom og social eksklusion.
22
l
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOM
EKSPERTUDVALG OM FATTIGDOMHolmens Kanal 221060 København K