REU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 381: Udkast til forslag til lov om ændring af forvaltningsloven, lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) (krav om identifikation mv.), fra justitsministeren

UDKASTForslagtilLov om ændring af forvaltningsloven, lov om Politiets Efterret-ningstjeneste (PET) og lov om Forsvarets Efterretningstjeneste(FE)(Krav om identifikation mv.)§1I forvaltningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 988 af 9. oktober 2012, somændret ved § 1 i lov nr. 638 af 12. juni 2013, foretages følgende ændring:1.Efter§ 32 aindsættes:»Kapitel 8 bKrav om identifikation mv.§ 32 b.I en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvalt-ningsmyndighed, skal de dokumenter, der udgår fra myndigheden til bor-gere, virksomheder mv., være forsynet med en personlig underskrift ellervære udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation afden, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt.Stk. 2.Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke for dokumenter, hvor der an-vendes automatisk sagsbehandling.Stk. 3.Bestemmelsen i stk. 1 gælder endvidere ikke for dokumenter,hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt,der ikke er væsentlige.

Stk. 4.Vedkommende minister kan efter forhandling med finansministe-ren og justitsministeren fastsætte nærmere regler om, hvornår betingelser-ne i stk. 1 skal anses for opfyldt.«§2I lov nr. 604 af 12. juni 2013 om Politiets Efterretningstjeneste (PET) fore-tages følgende ændring:1.I§ 14, stk. 1, 2. pkt.,ændres »§ 6, stk. 1,« til: »§ 13«.2.I§ 21, stk. 1, 2. pkt.,ændres »§ 6, stk. 1, « til: »§ 13«.§3I lov nr. 602 af 12. juni 2013 om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) fo-retages følgende ændring:1.I§ 11, stk. 1, 1. pkt.,ændres »§ 6, stk. 1.« til: »§ 13.«.2.I§ 18, stk. 1,ændres »§ 6, stk. 1.« til: »§ 13.«.§4Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, jf. dog stk.2.Stk. 2.§§ 2 og 3 træder i kraft den 1. januar 2014.§5§ 1 gælder ikke for sager om færøske og grønlandske anliggender, menkan ved kongelig anordning sættes i kraft for sådanne sager med de afvi-gelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger. Dette gæl-der dog kun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyn-digheder.Stk. 2.§§ 2 og 3 gælder ikke for sager om færøske og grønlandske anlig-gender, men kan ved kongelig anordning sættes i kraft for sådanne sagermed de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkninger1. IndledningMed den foreslåede bestemmelse i lovforslagets § 1 lægges der op til, atder i forvaltningsloven sker en generel regulering af spørgsmålet om un-derskriftskrav, det vil sige, i hvilket omfang der skal anvendes personligunderskrift i udgående dokumenter fra forvaltningsmyndigheder til borge-re, virksomheder mv. i afgørelsessager.Formålet hermed er at sikre en smidig og tidssvarende regulering på områ-det, samtidig med at de retssikkerhedsmæssige, bevismæssige og ordens-mæssige hensyn, der ligger bag underskriftskravet, tilgodeses.Med henblik herpå foreslås det, at i en sag, hvori der er eller vil blive truf-fet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal de dokumenter, der udgårfra myndigheden til borgere, virksomheder mv., være forsynet med en per-sonlig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer enentydig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at doku-mentet er endeligt.Det foreslås dog, at dette ikke skal gælde for dokumenter, hvor der anven-des automatisk sagsbehandling, og at det heller ikke skal gælde for doku-menter, hvorved der kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehand-lingsskridt, der ikke er væsentlige.Endelig foreslås det, at vedkommende minister efter forhandling med fi-nansministeren og justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om,hvornår de anførte krav til udgående dokumenter i afgørelsessager skal an-ses for opfyldt.Med de foreslåede bestemmelser i lovforslagets §§ 2 og 3 foreslås enkeltekonsekvensændringer i lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og lovom Forsvarets Efterretningstjeneste. Der er tale om konsekvensændringersom følge af lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningenog den heri fastsatte nye regulering af forvaltningsmyndigheders notat-pligt.

2. Gældende retFolketingets Ombudsmand har bl.a. i en udtalelse, der er gengivet i om-budsmandens beretning for 2008, side 79 ff., givet udtryk for, at en for-valtningsmyndigheds udgående, papirbaserede breve – det vil sige breve,der sendes med postvæsenet – i en afgørelsessag skal være forsynet meden personlig underskrift. Ombudsmanden har i den forbindelse henvist til,at dette krav efter hans opfattelse følger af en retssædvane, der gælder medlovskraft, hvilket indebærer, at det kræver hjemmel at fravige kravet.Ombudsmanden har i den nævnte udtalelse givet udtryk for, at kravet om,at en forvaltningsmyndigheds udgående, papirbaserede breve i en afgørel-sessag skal være forsynet med en personlig underskrift, kan opfyldes ved,at det pågældende brev forsynes med en håndskrevet underskrift, en ma-nuel faksimileunderskrift (ved at anvende et fysisk faksimilestempel), ellerved at en faksimileunderskrift sættes elektronisk ind i det fysiske, papirba-serede brev.De retssikkerhedsmæssige, bevismæssige og ordensmæssige hensyn, somligger bag det ulovbestemte krav om personlig underskrift, er omtalt nær-mere i den nævnte udtalelse fra Folketingets Ombudsmand. I udtalelsenhenviser ombudsmanden bl.a. til Østre Landsrets kendelse refereret i Uge-skrift for Retsvæsen 2001, side 252, hvor en skifteret havde afvist en an-modning fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen om tvangsopløsning af et sel-skab, som ikke havde indsendt regnskab, med henvisning til, at anmodnin-gen ikke var underskrevet. I forbindelse med kæresagen pegede skifteret-ten på fem grunde til at opretholde kravet om underskrift. For detførsteskal der kunne placeres et tjenstligt ansvar. For detandetskal det kunnekonstateres, at afgørelsen er truffet af en medarbejder, som har kompeten-ce til at træffe en sådan afgørelse. For dettredjeer underskriften den ene-ste måde, hvorpå modtageren kan se forskel på et udkast og en afgørelse.For detfjerdesikrer underskriften imod, at fremsendelse ikke er sket veden fejl, f.eks. ved at et udkast fremsendes uden at være i endelig form, elleruden at der er truffet endelig beslutning om afsendelsen. For detfemtegi-ver en underskrift en vis sikring mod forfalskning.I den nævnte udtalelse har Folketingets Ombudsmand givet udtryk for, atde anførte fem hensyn efter hans opfattelse er generelle hensyn, som kanudstrækkes til at gælde alle afgørelser, der er truffet af en forvaltnings-myndighed, og i princippet også til udgående breve i det hele taget. Endvi-dere har ombudsmanden tilføjet etsjettehensyn, som han mener vejer4

tungt, nemlig hensynet til, at modtageren af et brev skal have mulighed forat vurdere, hvorvidt der foreligger inhabilitet.Folketingets Ombudsmand har i et brev af 1. marts 2010 til KommunernesLandsforening oplyst, at han ikke med ovennævnte udtalelse har taget stil-ling til, hvorledes de hensyn, der begrunder underskriftskravet, kan opfyl-des i en ren elektronisk løsning, det vil sige, hvor breve sendes elektronisktil borgere, virksomheder mv. i en afgørelsessag. Der ses således ikke ipraksis (på samme måde som med hensyn til udgående, papirbaserede bre-ve) at være taget stilling til, hvilke krav der må stilles i relation til under-skrift, når der er tale om en ren elektronisk løsning.Den retsopfattelse, som Folketingets Ombudsmand har givet udtryk for ibl.a. den ovennævnte udtalelse, er lagt til grund i praksis, herunder i lov-givningspraksis. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til, at der på enrække lovområder er indført (bemyndigelses)bestemmelser, der gør detmuligt at fravige kravet om, at en forvaltningsmyndigheds udgående do-kumenter i en afgørelsessag skal være forsynet med en personlig under-skrift, jf. herved bl.a. arbejdsskadesikringslovens § 39 a, som blev indsatved lov nr. 186 af 18. marts 2009, arbejdsmiljølovens § 75, stk. 7, og enrække lignende bestemmelser i andre love, som blev indsat ved lov nr.1272 af 16. december 2009, § 23 a, stk. 2, i lov om maritime uddannelser,som blev indsat ved lov nr. 493 af 12. maj 2010, skatteforvaltningslovens§ 35, stk. 3, som blev indsat ved lov nr. 545 af 26. maj 2010, årsregnskabs-lovens § 155 a og en række lignende bestemmelser i andre love, som blevindsat ved lov nr. 341 af 27. april 2011, § 13, stk. 3, i lov nr. 324 af 11.april 2012 om Udbetaling Danmark, selskabslovens §§ 8 b og 8 c og enrække lignende bestemmelser i andre love, som blev indsat ved lov nr.1231 af 18. december 2012, samt § 10 a, stk. 2, i lov om en aktiv beskæfti-gelsesindsats, som blev indsat ved lov nr. 153 af 28. februar 2012.3. Justitsministeriets overvejelser3.1. Det følger af regeringsgrundlaget »Et Danmark, der står sammen«, atregeringen vil sætte fokus på, at der overalt i den offentlige sektor sker enløbende nytænkning og effektivisering.Det er regeringens mål, at 80 pct. af al kommunikation mellem myndighe-der og borgere/virksomheder skal foregå digitalt i 2015. Dette mål er bl.a.kommet til udtryk i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015,5

som er formuleret i samarbejde mellem regeringen, kommunerne og regio-nerne.I takt med, at den offentlige sagsbehandling gradvist digitaliseres stadigmere, vurderes det ulovbestemte underskriftskrav, jf. ovenfor under pkt. 2,i stigende grad at ville udgøre en hindring for en effektiv udnyttelse af denøgede digitalisering.Efter Justitsministeriets opfattelse er det væsentligt at sikre en smidig ogtidssvarende regulering på området, samtidig med at de retssikkerheds-mæssige, bevismæssige og ordensmæssige hensyn, der ligger bag under-skriftskravet, tilgodeses.3.2. Som anført ovenfor under pkt. 2 er der på en række lovområder indførtsærordninger vedrørende spørgsmålet om anvendelse af personlig under-skrift i forbindelse med forvaltningsmyndigheders udsendelse af dokumen-ter til borgere, virksomheder mv. i afgørelsessager.På langt de fleste forvaltningsområder er der dog på nuværende tidspunktikke indført sådanne regler.Justitsministeriet finder i lyset heraf – og ud fra lovtekniske hensyn – atder i forvaltningsloven bør ske en generel regulering af spørgsmålet omunderskriftskrav, det vil sige, i hvilket omfang der skal anvendes personligunderskrift i udgående dokumenter fra forvaltningsmyndigheder til borge-re, virksomheder mv. i afgørelsessager.Det er Justitsministeriets opfattelse, at de hensyn, der ligger bag det nuvæ-rende krav om personlig underskrift, fortsat bør tilgodeses i en ny regule-ring på området. Der bør imidlertid ikke gælde et ufravigeligt krav om per-sonlig underskrift, i det omfang de pågældende hensyn kan tilgodeses påanden vis. Justitsministeriet finder i den forbindelse, at en ny generel regu-lering på området bør være teknologineutral, således at den inden for sitanvendelsesområde gælder for alle dokumenter, der sendes fra forvalt-ningsmyndigheder til borgere, virksomheder mv. i afgørelsessager. Det vilsige både de dokumenter, der sendes manuelt (med postvæsenet, bud mv.),og de dokumenter, der sendes elektronisk.I overensstemmelse hermed foreslås det, at dokumenter, der udgår fra enforvaltningsmyndighed til borgere, virksomheder mv. i en afgørelsessag,skal være forsynet med en personlig underskrift eller være udformet på en6

måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den, som er afsenderaf dokumentet, og at dokumentet er endeligt, jf. den foreslåede nye be-stemmelse i forvaltningslovens § 32 b, stk. 1.Den nye lovregulering i forvaltningsloven bør ikke gribe ind i de ordnin-ger, som allerede er indført på forskellige lovområder, og disse ordningervil således fortsat finde anvendelse uafhængigt af den generelle regulering,som indføres med nærværende lovforslag.Dette indebærer, at gældende bestemmelser, herunder bemyndigelsesbe-stemmelser, der indebærer en fravigelse af eller gør det muligt at fravigekravet om, at en forvaltningsmyndigheds udgående dokumenter i en afgø-relsessag skal være forsynet med en personlig underskrift mv., ikke bliverberørt af den foreslåede nye bestemmelse i forvaltningslovens § 32 b.Det forhold, at lovforslaget alene regulerer udgående dokumenter i afgø-relsessager, indebærer bl.a., at den foreslåede nye bestemmelse i forvalt-ningslovens § 32 b ikke vil finde anvendelse, hvor en forvaltningsmyndig-hed eksempelvis svarer på en borgerhenvendelse, der ikke vedrører en af-gørelsessag. I et sådant tilfælde vil der således ikke efter lovforslaget værenoget krav om, at myndighedens svar, der typisk vil ske via e-mail, skalindeholde en personlig underskrift eller i øvrigt skal leve op til de betingel-ser, der følger af den foreslåede § 32 b. Lovforslaget bygger i den forbin-delse på den forudsætning, at der i almindelighed ikke kan opstilles et kravom personlig underskrift i forhold til udgående breve, der ikke vedrørerafgørelsessager, det vil sige med hensyn til faktisk forvaltningsvirksom-hed.3.3. Som anført ovenfor under pkt. 3.2 lægges der med lovforslaget op til,at dokumenter, der udgår fra en forvaltningsmyndighed til borgere, virk-somheder mv. i en afgørelsessag, skal være forsynet med en personlig un-derskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydigidentifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet erendeligt, jf. den foreslåede nye bestemmelse i forvaltningslovens § 32 b,stk. 1.Dette indebærer, at det som hidtil vil være muligt at opfylde de krav, derstilles til identifikation af afsenderen mv., ved at forsyne udgående doku-menter i afgørelsessager med en personlig underskrift. De myndigheder,der i dag anvender denne fremgangsmåde, herunder bl.a. i forhold til ud-7

gående, papirbaserede breve, vil således ikke som følge af lovforslagetskulle ændre praksis.I overensstemmelse med det, som er lagt til grund i Folketingets Ombuds-mands praksis, jf. ovenfor under pkt. 2, vil kravet om en personlig under-skrift skulle anses for opfyldt, i det omfang et dokument er forsynet meden håndskrevet underskrift, en manuel faksimileunderskrift eller en elek-tronisk faksimileunderskrift.Der gælder som nævnt ikke efter lovforslaget et ufravigeligt krav om enpersonlig underskrift som beskrevet ovenfor. Det følger således af den fo-reslåede § 32 b, stk. 1, at et alternativ til en personlig underskrift er, at etdokument udformes på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikati-on af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt.Med lovforslaget gives forvaltningsmyndigheder således mulighed for atanvende andre ordninger end den personlige underskrift i forbindelse medudsendelse af dokumenter til borgere, virksomheder mv. i afgørelsessager,så længe disse ordninger er betryggende i forhold til at sikre de hensyn,som ligger bag det eksisterende underskriftskrav.Dette vil bl.a. kunne ske ved brug af it-løsninger, hvor udsendelse af do-kumenter sker under anvendelse af digital signatur, autosignatur eller an-dre former for signaturer (der ikke har karakter af personlig underskrift ilovens forstand), og hvor der samtidig er opstillet de fornødne foranstalt-ninger, der er egnet til at sikre, at misbrug og andre uretmæssigheder imø-degås. Der sigtes herved til organisatoriske og/eller systemtekniske foran-staltninger.Om en it-løsning til udsendelse af dokumenter i afgørelsessager må ansesfor at leve op til betingelserne i § 32 b, stk. 1, vil bero på en samlet vurde-ring af den pågældende løsning. I denne vurdering vil bl.a. indgå indholdetog udformningen af de dokumenter, som udsendes ved brug af det pågæl-dende it-system samt den måde og det format, som anvendes i forbindelsemed udsendelsen af dokumenterne.Det vil være op til den enkelte forvaltningsmyndighed at vurdere, om denkonkrete ordning, der anvendes eller påtænkes anvendt, lever op til betin-gelserne i den foreslåede nye bestemmelse i § 32 b, stk. 1.

3.4. I praksis anvendes der inden for enkelte forvaltningsområder – i detomfang, at der er et retligt grundlag herfor – sagsbehandlingssystemer,som indebærer, at en sag helt eller delvist behandles og afgøres maskineltpå baggrund af nogle faste og entydige kriterier, uden at en fysisk personer sagsbehandler (automatisk sagsbehandling). Dette gælder bl.a. på skat-teområdet og SU-området.Det er karakteristisk for de nævnte ordninger, at der typisk er tale om så-kaldte lovbundne afgørelser. Det vil sige, at der ikke indgår et forvalt-ningsretligt skøn i afgørelserne.I afgørelsessager med automatisk sagsbehandling – det vil sige, uden at enfysisk person er sagsbehandler – vil der i forhold til de dokumenter, derudarbejdes, ikke være nogen fysisk sagsbehandlers personlige underskriftat forsyne de pågældende breve med. Det er derfor Justitsministeriets op-fattelse, at dokumenter, som har været undergivet automatisk sagsbehand-ling, ikke bør være omfattet af den foreslåede nye regel i forvaltningslo-vens § 32 b.Det foreslås på denne baggrund, at kravet om personlig underskrift mv. ik-ke skal gælde for dokumenter, hvor der anvendes automatisk sagsbehand-ling, jf. den foreslåede nye bestemmelse i forvaltningslovens § 32 b, stk. 2.3.5. Justitsministeriet har endvidere overvejet, om der kan være anledningtil at gøre undtagelse fra de krav, der stilles efter den foreslåede nye be-stemmelse i § 32 b, stk. 1, når det gælder dokumenter, hvorved der kvitte-res, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke kan sigesat være væsentlige i forhold til den afgørelse, der skal træffes.På den ene side kan det anføres, at de retssikkerhedsmæssige, bevismæssi-ge og ordensmæssige hensyn, der ligger bag den foreslåede nye bestem-melse i § 32 b, stk. 1, principielt gør sig gældende for alle dokumenter, derudgår fra en forvaltningsmyndighed til borgere, virksomheder mv. i en af-gørelsessag.Heroverfor står, at de nævnte hensyn bag reglen i § 32 b, stk. 1, i alminde-lighed gør sig gældende med mindre styrke for dokumenter, hvorved derkvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke kananses for at være væsentlige. Hertil kommer, at hensynet til en effektiv oghensigtsmæssig udnyttelse af det offentliges ressourcer tilsiger, at de krav,der følger af § 32 b, stk. 1, ikke udstrækkes længere end nødvendigt. Der9

vurderes således at ville kunne opnås en effektivisering af det offentligessagsbehandling, hvis reglen i § 32 b, stk. 1, ikke gælder for alle dokumen-ter, der udgår fra en forvaltningsmyndighed til borgere, virksomheder mv.i en afgørelsessag.På denne baggrund har Justitsministeriet fundet det forsvarligt at afgrænseden foreslåede regel i § 32 b, stk. 1, til de dokumenter, hvor de førnævntehensyn navnlig gør sig gældende. Det gælder det dokument, hvori selveafgørelsen meddeles, samt partshøringsbreve og andre væsentlige sagsbe-handlingsskridt som f.eks. beslutning om kompetence- og habilitets-spørgsmål.Omvendt bør reglen i § 32 b, stk. 1, efter Justitsministeriets opfattelse – afde ovenfor anførte grunde – ikke gælde for dokumenter, hvorved der kvit-teres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikke er væ-sentlige i forhold til den afgørelse, der skal træffes, jf. den foreslåede nyebestemmelse i forvaltningslovens § 32 b, stk. 3.Bestemmelsen i § 32 b, stk. 3, ændrer naturligvis ikke ved, at en forvalt-ningsmyndighed af administrative grunde (f.eks. systemiske hensyn) kanbeslutte at anvende samme tilgang til alle de dokumenter, som udsendes tilborgere, virksomheder mv. i afgørelsessager. Det er med andre ord frivil-ligt, om den enkelte myndighed ønsker at gøre brug af undtagelsesmulig-hederne i § 32 b, stk. 3.3.6. Det foreslås, at der indsættes en bemyndigelsesbestemmelse, hvoreftervedkommende minister kan fastsætte nærmere regler om, hvornår betin-gelserne i stk. 1 skal anses for opfyldt, jf. den foreslåede bestemmelse iforvaltningslovens § 32 b, stk. 4.Bemyndigelsesbestemmelsen tjener det formål at fremtidssikre lovgivnin-gen i forhold til nye teknologiske løsninger på området.Bemyndigelsesbestemmelsen tager sigte på sidste del af stk. 1 og vil såle-des kunne anvendes til med bindende virkning at fastsætte, at bestemteordninger skal anses for at opfylde betingelserne om, at dokumentet skal»være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation afden, som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt«. Be-myndigelsen vil ikke kunne anvendes til at fravige disse betingelser. Detforudsættes således, at bemyndigelsen alene kan anvendes, hvis den på-10

gældende ordning må anses for at være betryggende i forhold til de hen-syn, der gør sig gældende på området.For at tilvejebringe en vis ensartethed fastsættes det i bestemmelsen, atvedkommende minister kun kan anvende bemyndigelsen efter forudgåendeforhandling med finansministeren og justitsministeren.4. Økonomiske konsekvenser for det offentligeLovforslaget forventes ikke at medføre økonomiske konsekvenser for detoffentlige af betydning.5. Administrative konsekvenser for det offentligeLovforslaget har ikke administrative konsekvenser for det offentlige.6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivetLovforslaget har ikke økonomiske og administrative konsekvenser for er-hvervslivet.7. Administrative konsekvenser for borgerneLovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.8. Miljømæssige konsekvenserLovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.9. Forholdet til EU-rettenLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.10. Hørte myndigheder mv.Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndighederog organisationer mv.:Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, ArbejderbevægelsensErhvervsråd, Borgerservice Danmark, Børnerådet, Børns Vilkår, Central-organisationernes Fælles Udvalg, Danmarks Naturfredningsforening,11

Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, Danske Advokater, DanskeRegioner, Dansk Erhverv, Dansk Erhvervsfremme, Danske Handicaporga-nisationer, Danske Ældreråd, Dansk Industri, Datatilsynet, Den DanskeDommerforening, Det Centrale Handicapråd, Dommerfuldmægtigforenin-gen, Domstolsstyrelsen, Forbrugerrådet, Foreningen af Børne- og Kultur-chefer, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Socialchefer iDanmark, Foreningen af Statsforvaltningsjurister, Funktionærernes ogTjenestemændenes Fællesråd, Håndværksrådet, Institut for Menneskeret-tigheder, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, Kommu-nernes Landsforening, Konkurrencestyrelsen, Landbrugsrådet, Landdi-strikternes Fællesråd, Landsforeningen af Beskikkede Advokater, Lands-foreningen af Forældre til Børn i Daginstitutioner, Landsforeningen afLandsbysamfund, Landsforeningen Ældresagen, LO, Offentligt AnsattesOrganisationer, Politidirektørforeningen, Politiforbundet i Danmark, Pro-cesbevillingsnævnet, Præsidenten for Københavns Byret, Præsidenten forRetten i Odense, Præsidenten for Retten i Roskilde, Præsidenten for Retteni Aalborg, Præsidenten for Retten i Århus, Præsidenten for Vestre Lands-ret, Præsidenten for Østre Landsret, Pårørendegruppen for Svage Ældre,Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten, Rigspoliti-chefen, Sammenslutningen af Danske Småøer, Sammenslutningen afLandbrugets Arbejdsgiverforening, Skole og Samfund, Statsforvaltningen,Stats- og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, Sundhedskartelletog Ældremobiliseringen.11. Sammenfattende skemaPositive konsekvenser/mindreudgifterIngen.Negative konsekven-ser/ merudgifterIngen af betydning.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Til nr. 1:Det foreslås, at der i forvaltningsloven foretages en generel regulering afspørgsmålet om underskriftskrav i udgående dokumenter til borgere, virk-somheder mv. i afgørelsessager. Det vil sige en regulering af, om der i så-danne sager skal anvendes personlig underskrift, eller om der kan anven-des andre betryggende ordninger. Med lovforslaget lægges der op til, atder ikke skal gælde et ufravigeligt krav om personlig underskrift, jf. nær-mere nedenfor.Den foreslåede bestemmelse er teknologineutral, hvilket indebærer, at deninden for sit anvendelsesområde vil gælde for alle dokumenter, der i afgø-relsessager sendes fra forvaltningsmyndigheder til borgere, virksomhedermv. Det vil sige både de dokumenter, der sendes manuelt (med postvæse-net, bud mv.), og de dokumenter, der sendes elektronisk.Den foreslåede bestemmelse regulerer i øvrigt ikke andre spørgsmål (endunderskriftsspørgsmålet), som kan opstå med hensyn til elektronisk kom-munikation mv. i forhold til borgere, virksomheder mv. i afgørelsessager.Det foreslås i§ 32 b, stk. 1,at i en sag, hvori der er eller vil blive truffetafgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal de dokumenter, der udgår framyndigheden til borgere, virksomheder mv., være forsynet med en person-lig underskrift eller være udformet på en måde, der i øvrigt sikrer en enty-dig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumenteter endeligt.Bestemmelsen finder alene anvendelse for den administrative sagsbehand-ling i forbindelse med udfærdigelsen af konkrete forvaltningsakter (afgø-13

relser). Bestemmelsen finder således ikke anvendelse ved behandlingen afsager om gennemførelse af generelle forskrifter eller foranstaltninger afalmindelig karakter.Bestemmelsen gælder endvidere alene de dokumenter, som en forvalt-ningsmyndighed i en afgørelsessag sender til en borger eller en virksom-hed mv. Bestemmelsen finder derfor bl.a. ikke anvendelse i forhold til dedokumenter, der eventuelt sendes mellem forvaltningsmyndigheder i for-bindelse med sagens forberedelse og afgørelse, medmindre der er tale om,at en forvaltningsmyndighed, f.eks. et klagenævn, træffer afgørelse i for-hold til en anden forvaltningsmyndighed, f.eks. en kommune, jf. hervedudtrykket »mv.«, som er bredt dækkende for organer, der kan være adres-sater for udgående dokumenter i afgørelsessager.Bestemmelsen finder endvidere ikke anvendelse på sager om indgåelse afkontraktsforhold eller andre privatretlige dispositioner.Der vil i lighed med, hvad der i dag gælder, være tale om personlig under-skrift, i det omfang et dokument er forsynet med en håndskrevet under-skrift, en manuel faksimileunderskrift eller en elektronisk faksimileunder-skrift.En håndskrevet underskrift er en underskrift, der påføres egenhændigt afvedkommende fysiske person.En manuel faksimileunderskrift er en underskrift, der påføres af en fysiskperson med et stempel, som indeholder en gengivelse af en håndskrevetunderskrift. Den person, der anvender stemplet, kan være forskellig fra denperson, fra hvem underskriften hidrører. Vedkommende forvaltningsmyn-dighed har ansvaret for, at der er opstillet organisatoriske og fysiske foran-staltninger mv., der er egnet til at sikre, at et sådant stempel ikke anvendesuretmæssigt.En elektronisk faksimileunderskrift er en underskrift, som indsættes elek-tronisk, og som indeholder en gengivelse af en håndskrevet underskrift.Den elektroniske faksimileunderskrift kan indsættes automatisk (maski-nelt) eller af en fysisk person. Den person, der indsætter den elektroniskefaksimileunderskrift kan være forskellig fra den person, fra hvem under-skriften hidrører. Vedkommende forvaltningsmyndighed har ansvaret for,at det pågældende it-system indeholder systemtekniske foranstaltninger,14

der er egnet til at sikre, at en sådan elektronisk faksimileunderskrift ikkeanvendes uretmæssigt.Også andre ordninger end de førnævnte vil kunne anvendes, og der gældersåledes ikke efter § 32 b, stk. 1, et ufravigeligt krav om en personlig un-derskrift. Det følger således af stk. 1, at et alternativ til en personlig under-skrift er, at et dokument udformes på en måde, der i øvrigt sikrer en enty-dig identifikation af den, som er afsender af dokumentet, og at dokumenteter endeligt.Med formuleringen »udformes på en måde« sigtes der i forhold til kravetom at sikre en entydig identifikation af den, der er afsender af brevet, ikkealene til selve dokumentets fysiske fremtræden, men også til den måde,hvorpå dokumentet præsenteres i forbindelse med fremsendelse ved brugaf en it-løsning.Kravet i § 32 b, stk. 1, vil bl.a. kunne opfyldes ved brug af it-løsninger,hvor udsendelse af dokumenter sker under anvendelse af digital signatur,autosignatur eller andre former for signaturer (der ikke har karakter af per-sonlig underskrift i lovens forstand), f.eks. en maskinskrevet (indtastet)angivelse af navnet, og hvor der samtidig er opstillet de fornødne foran-staltninger, der er egnet til at sikre, at misbrug og andre uretmæssighederimødegås. Der sigtes herved til organisatoriske og/eller systemtekniskeforanstaltninger.Det vil ikke være tilstrækkeligt til at opfylde kravet om at sikre en entydigidentifikation, at alene afsenderens initialer fremgår.Kravet om, at dokumentet skal være udformet på en måde, der sikrer, atdokumentet er »endeligt«, indebærer, at modtageren skal kunne have tillidtil, at vedkommende har modtaget en endelig afgørelse og ikke et udkast.Der vil skulle foretages en samlet vurdering af, om betingelserne i § 32 b,stk. 1, er opfyldt. I vurderingen vil bl.a. skulle indgå indholdet og udform-ningen af det pågældende dokument samt fremsendelsesmåden og frem-sendelsesformen. Med fremsendelsesmåden menes den tekniske løsning,som anvendes til at fremsende dokumentet. Med fremsendelsesformenmenes det format, f.eks. filformat, hvori dokumentet fremsendes. Det vilf.eks. kunne dreje sig om en elektronisk distributionsløsning, hvor doku-mentet fremsendes i et ikke-redigerbart filformat, og hvor oplysninger om15

afsenderens identitet mv. er tilgængelige i umiddelbar nærhed af og i na-turlig sammenhæng med dokumentet.Uanset hvilken it-løsning, en forvaltningsmyndighed måtte vælge, forud-sættes det, at myndigheden sørger for, at der i forhold til den pågældendeit-løsning er opstillet foranstaltninger, der er egnet til at sikre, at misbrugog andre uretmæssigheder imødegås.Udtrykket »den, som er afsender af dokumentet,« i stk. 1 dækker over denperson,som har truffet den endelige beslutning om afsendelse af doku-mentet og dermed har ansvaret for dokumentet. Eller sagt med andre ordden person, som har truffet den pågældende afgørelse, eller som har truffetbeslutning om at iværksætte partshøring mv. Det vil i praksis være sagsbe-handleren eller dennes overordnede. Det beror i øvrigt i sagens natur påden nærmere tilrettelæggelse af arbejdsgangen i den enkelte myndighed,hvem der i det konkrete tilfælde må anses for at være afsender af doku-mentet. Det vil dog aldrig kunne være f.eks. en administrativ medarbejder,som alene varetager den praktiske afsendelse af dokumentet.Kravet i stk. 1 gælder alene i forhold til selve det dokument, som indehol-der den pågældende forvaltningsmyndigheds afgørelse, eller som indehol-der andre væsentlige meddelelser til borgere, virksomheder mv., såsom enpartshøringsskrivelse. Det materiale, der i øvrigt måtte blive fremsendt tilborgere, virksomheder mv. i forbindelse med f.eks. en partshøring vil såle-des ikke være omfattet af kravet i stk. 1. Med lovforslaget tilsigtes der så-ledes ikke nogen ændringer af retstilstanden på dette punkt, og de doku-menter, der er omfattet af kravet i stk. 1, er således de dokumenter, der idag er omfattet af underskriftskravet mv., jf. dog de foreslåede nye be-stemmelser i § 32 b, stk. 2 og 3. Udtrykket »dokument« skal i øvrigt for-stås i overensstemmelse med det dokumentbegreb, der er anvendt i offent-lighedsloven, og som i øvrigt følger af forvaltningsloven.Det bemærkes, at manglende iagttagelse af reglen i § 32 b, stk. 1, ikke ialmindelighed vil medføre, at den pågældende forvaltningsakt bliver ugyl-dig.Der henvises i øvrigt til det, som er anført i lovforslagets almindelige be-mærkninger, pkt. 3.3.Det foreslås i§ 32 b, stk. 2,at stk. 1 ikke gælder for dokumenter, hvor deranvendes automatisk sagsbehandling.16

Med udtrykket »automatisk sagsbehandling« menes sagsbehandlingsskridt,som indebærer en maskinel behandling på baggrund af nogle faste og en-tydige kriterier, uden at en fysisk person er sagsbehandler.Hvorvidt der er tale om automatisk sagsbehandling skal vurderes i forholdtil hvert enkelt sagsbehandlingsskridt.I det omfang, at et konkret sagsbehandlingsskridt foretages på baggrund afelektronisk sagsbehandling, men således at en fysisk person også er invol-veret i den konkrete sagsbehandling, vil der i forhold til det konkrete do-kument, som sendes til borgere, virksomheder mv., ikke være tale om, atdette dokument er omfattet af udtrykket »automatisk sagsbehandling«. Idette tilfælde vil kravet i stk. 1 således gælde. Andre maskinelle sagsbe-handlingsskridt i samme afgørelsessag, hvor en fysisk person ikke har væ-ret involveret i den konkrete sagsbehandling, vil imidlertid være omfattetaf udtrykket »automatisk sagsbehandling«.Der er med lovforslaget ikke taget stilling til, i hvilket omfang der kan stil-les andre krav til dokumenter, der er udarbejdet på grundlag af automatisksagsbehandling. Bestemmelsen i stk. 2 vedrører således alene kravet ompersonlig underskrift mv. som reguleret i stk. 1.Bestemmelsen regulerer dermed heller ikke spørgsmålet, om det inden foret bestemt forvaltningsområde er (retligt) muligt at anvende automatisksagsbehandling.Der henvises i øvrigt til det, som er anført i lovforslagets almindelige be-mærkninger, pkt. 3.4.Det foreslås i§ 32 b, stk. 3,at stk. 1 ikke gælder for dokumenter, hvorvedder kvitteres, rykkes eller foretages andre sagsbehandlingsskridt, der ikkeer væsentlige.Ved dokumenter, hvorved der kvitteres, forstås de dokumenter, hvorved enforvaltningsmyndighed kvitterer for modtagelsen af en henvendelse i enafgørelsessag.Ved dokumenter, hvorved der rykkes, forstås de dokumenter, hvorved enforvaltningsmyndighed eksempelvis rykker en part i en afgørelsessag for17

et svar eller for indsendelse af oplysninger mv., herunder hvor en af myn-digheden fastsat frist er overskredet.Andre eksempler på sagsbehandlingsskridt, som ikke kan anses for at værevæsentlige i bestemmelsens forstand, er en forvaltningsmyndigheds doku-menter til parten vedrørende sagens status og dokumenter til parten medpraktiske informationer, herunder fremsendelse af blanketter eller fortryktepjecer mv.Bestemmelsen i stk. 1 er således afgrænset til at gælde for de dokumenter,hvor de retssikkerhedsmæssige, bevismæssige og ordensmæssige hensyn,der ligger bag bestemmelsen, navnlig gør sig gældende. Det gælder detdokument, hvori selve afgørelsen meddeles, samt dokumenter, der sendessom led i partshøring, og andre væsentlige sagsbehandlingsskridt somf.eks. beslutning om kompetence- og habilitetsspørgsmål.Det afgørende for afgrænsningen af, om bestemmelsen i stk. 1 skal gælde,er, om der er tale om et væsentligt sagsbehandlingsskridt i forhold til denafgørelse, som skal træffes. Det bemærkes i den forbindelse, at den anførtevæsentlighedsvurdering alene knytter sig til vurderingen af, om der gælderet krav om personlig underskrift mv. Væsentlighedskriteriet i den foreslåe-de § 32 b, stk. 3, har således ikke betydning i forhold til andre forvalt-ningsretlige spørgsmål mv.Det foreslås i§ 32 b, stk. 4,at vedkommende minister efter forhandlingmed finansministeren og justitsministeren kan fastsætte nærmere reglerom, hvornår betingelserne i stk. 1 skal anses for opfyldt.Bemyndigelsesbestemmelsen tager sigte på sidste del af stk. 1 og vil såle-des kunne anvendes til med bindende virkning at fastsætte, at bestemteordninger skal anses for at opfylde betingelserne om, at brevet skal »væreudformet på en måde, der i øvrigt sikrer en entydig identifikation af den,som er afsender af dokumentet, og at dokumentet er endeligt«. Bemyndi-gelsen vil ikke kunne anvendes til at fravige disse betingelser. Det forud-sættes således, at bemyndigelsen alene kan anvendes, hvis den pågældendeordning må anses for at være betryggende i forhold til de hensyn, der gørsig gældende på området.I forhold til kommunerne og regionerne er vedkommende minister den mi-nister, der har det ressortmæssige ansvar for det pågældende område, somønskes reguleret. Ved fastsættelse af regler, der berører kommunerne og18

Til § 4Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovti-dende. Dog foreslås §§ 2 og 3 – som er konsekvensændringer som følge aflov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen – at træde ikraft den 1. januar 2014, hvor den nye lov om offentlighed i forvaltningentræder i kraft.Til § 5Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed.Det følger af bestemmelsen, at loven ikke gælder for sager om færøske el-ler grønlandske anliggender. Loven kan dog ved kongelig anordning sættesi kraft for sådanne sager med de afvigelser, som de særlige færøske oggrønlandske forhold tilsiger. I forhold til lovforslagets § 1 gælder dette dogkun for sager, der er eller har været under behandling af rigsmyndigheder-ne.