Retsudvalget 2012-13
REU Alm.del Bilag 321
Offentligt
Analyse
Muligheder og potentialer forat skabe konkurrence omfængselsdrift2013
Muligheder og potentialer for at skabe konkurrence om fængselsdriftOn-line ISBN 978-87-7029-531-4Kapitel 1 er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariatØvrige kapitler og bilag er udarbejdet af Rambøll Management Consulting for Rådet for Offentlig-privat SamarbejdeRådet for Offentlig-Privat samarbejdeCarl Jacobsens vej 352500 ValbyTlf.: 4171 5000E-mail: [email protected]Juni 2013
IndholdKapitel 1Resumé og anbefalinger ............................................................................................................................. 61.11.21.31.4Resumé .................................................................................................................................................................... 6Anbefalinger ....................................................................................................................................................... 10Baggrund.............................................................................................................................................................. 11Disposition .......................................................................................................................................................... 11
Kapitel 2Analysen kort fortalt................................................................................................................................. 13Kapitel 3Baggrund og metode ................................................................................................................................. 253.13.24.14.24.3
Kapitel 4Det danske fængselsvæsen ..................................................................................................................... 34Kriminalforsorgen i Danmark .................................................................................................................... 34De danske fængsler ......................................................................................................................................... 37Økonomiske nøgletal...................................................................................................................................... 39
Om analysen ....................................................................................................................................................... 25Metodisk tilgang ............................................................................................................................................... 28
Kapitel 5Opgavevaretagelsen i de danske fængsler ....................................................................................... 445.15.25.35.45.55.65.75.85.95.105.115.125.136.16.2
Kapitel 6Fængselsdrift uden for Danmark ......................................................................................................... 67
Identifikation af opgaver i de danske fængsler.................................................................................. 44Kontrol og sikkerhed...................................................................................................................................... 46Generel ledelse og administration ........................................................................................................... 49Arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatte............................................................................................. 50Uddannelse for de indsatte ......................................................................................................................... 52Misbrugsbehandling ....................................................................................................................................... 53Socialfaglig støtte ............................................................................................................................................. 57Fritid ...................................................................................................................................................................... 59Sundhed................................................................................................................................................................ 60Facilities management................................................................................................................................... 61It ............................................................................................................................................................................... 62Opsamling på opgavevaretagelsen i Danmark ................................................................................... 63Vurdering af udbudsegnethed ................................................................................................................... 64Organisering samt volumen og indsatte i fængselsdriften i England, Tyskland ogHolland.................................................................................................................................................................. 68Erfaringer med at skabe konkurrence om opgaver inden for fængselsdriften................... 73
6.36.47.17.28.18.2
Kapitel 7Internationale erfaringer og effekter ................................................................................................. 94
Sammenligning af omkostninger til fængselsdriften ...................................................................... 80Sammenligning af kvalitet i fængselsdriften ....................................................................................... 86De udvalgte casefængsler............................................................................................................................. 94Effekter af at skabe konkurrence om opgaveløsningen ................................................................. 97Generelle betragtninger ift. muligheder og potentialer ved at skabe konkurrenceom opgaver inden for fængselsdriften................................................................................................ 111Muligheder for og potentialer ved at skabe konkurrence om opgaver inden forde konkrete opgaver ................................................................................................................................... 113
Kapitel 8Muligheder for og potentialer ved at skabe konkurrence om opgaver inden forfængselsdriften i Danmark ...................................................................................................................110
Bilag 1Metodebilag ................................................................................................................................................119
Overordnet metodisk tilgang ................................................................................................................................. 119Analysedesign ............................................................................................................................................................... 120Effekter og erfaringer ................................................................................................................................................ 124Bilag 2Udvælgelse af caselande og casefængsler .......................................................................................126Potentielle caselande ................................................................................................................................................. 126Opsamling ....................................................................................................................................................................... 129Udvælgelse af casefængsler .................................................................................................................................... 129Bilag 3Casebeskrivelser ......................................................................................................................................131Case: HMP Doncaster - England ............................................................................................................................ 131Introduktion................................................................................................................................................................... 131Data og tilgang til casestudiet ................................................................................................................................ 132Udbudsprocessen ........................................................................................................................................................ 133Sundhedsområdet ....................................................................................................................................................... 136Uddannelsesområdet ................................................................................................................................................. 138Socialfaglig støtte ......................................................................................................................................................... 140Kontrol og sikkerhed ................................................................................................................................................. 143Forbedringer i recidiv ............................................................................................................................................... 144Anvendelse af underleverandører og samarbejdspartnere..................................................................... 144Samlede effekter .......................................................................................................................................................... 146Case: HMP Lowdham Grange - England ............................................................................................................ 150Introduktion................................................................................................................................................................... 150Data og tilgang .............................................................................................................................................................. 151Udbudsprocessen ........................................................................................................................................................ 152Økonomiske effekter .................................................................................................................................................. 154Organisatoriske effekter........................................................................................................................................... 155Kvalitetsmæssige effekter ....................................................................................................................................... 156Innovative effekter...................................................................................................................................................... 158Erfaringer omkring kontraktstyring................................................................................................................... 160
Case: HMP Buckley Hall - England ....................................................................................................................... 161Introduktion................................................................................................................................................................... 161Data og tilgang til casestudiet ................................................................................................................................ 162Udbudsprocessen ........................................................................................................................................................ 163Anvendelse af underleverandører og samarbejdspartnere..................................................................... 164Økonomiske effekter .................................................................................................................................................. 166Organisatoriske effekter........................................................................................................................................... 168Kvalitetsmæssige effekter ....................................................................................................................................... 169Innovative effekter...................................................................................................................................................... 169Erfaringer omkring samarbejde ........................................................................................................................... 170Erfaringer omkring kontraktstyring................................................................................................................... 171Case: JVA Hünfeld – Tyskland ................................................................................................................................ 172Introduktion................................................................................................................................................................... 172Data og tilgang .............................................................................................................................................................. 172Udbudsprocessen ........................................................................................................................................................ 173Økonomiske Effekter ................................................................................................................................................. 175Organisatoriske effekter........................................................................................................................................... 176Kvalitetsmæssige effekter ....................................................................................................................................... 176Innovative effekter...................................................................................................................................................... 177Erfaringer omkring samarbejde ........................................................................................................................... 177Erfaringer omkring kontraktstyring................................................................................................................... 177Case: JVA Kassel II - Tyskland ................................................................................................................................ 179Introduktion................................................................................................................................................................... 179Data og tilgang .............................................................................................................................................................. 180Misbrugsbehandling................................................................................................................................................... 181Arbejdsmæssig beskæftigelse og erhvervsrettet uddannelse ................................................................ 183
Case: Detentiecentrum Rotterdam - Holland ................................................................................................. 185Introduktion................................................................................................................................................................... 185Tilgang og data.............................................................................................................................................................. 186Facilities management .............................................................................................................................................. 187Sikkerhed......................................................................................................................................................................... 192Bilag 4Litteraturliste ............................................................................................................................................196Journalistisk materiale og webressourcer ....................................................................................................... 198
SIDE 6
KAPITEL 1 12BRESUMÉ OG ANBEFALINGER
Kapitel 1Resumé og anbefalinger1.1ResuméKonkurrence om driftsopgaver i fængsler har givet innovation, kvalitetsmæssige forbedringerog økonomiske besparelser i andre lande. Der er potentialer for at kunne opnå nogle af desamme effekter i Danmark, hvor der kun er konkurrence om få af de driftsopgaver, som til-sammen udgør en mia. kr. årligt. Det viser analyserne i denne rapport, som er udarbejdet afRambøll Management Consulting for Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde.Analysen er baseret på»en gennemgang af omfanget og tilrettelæggelsen af opgaver i danske fængsler,»en sammenligning af fængselsdriften i Danmark og tre case-lande, og»seks case-studier af fængselsdrift i England, Tyskland og Holland.
Boks 1.1Analysensvæsentligsteresultater
I Danmark er der kun konkurrence om få driftsopgaver i fængslerne.»innovation i opgaveløsningen,»kvalitetsmæssige forbedringer, og»økonomiske besparelser.
Analysens væsentligste resultater er sammenfattet i følgende boks:
I cases fra England, Tyskland og Holland er der gode erfaringer med at skabe konkurrence omdriftsopgaver. Når der har været konkurrence om opgaverne, er der i en række situationeropnåetEn sammenligning viser, at de danske omkostninger ved fængselsdrift er dobbelt så høje som iTyskland og ca. 50 procent højere end i England. En del af forklaringen er, at der er væsentligtflere ansatte i de danske fængsler. Det kan formentlig dels forklares i den måde, fængselsdrif-ten er tilrettelagt på i Danmark, dels at der ikke er et konkurrencepres for løbende udviklingog effektivisering.Selv om der er opgørelser, der tyder på, at løsladte fra danske og tyske fængsler i mindre gradbegår ny kriminalitet end løsladte fra engelske og hollandske fængsler, har Rambøll i analysenikke fundet det muligt at drage samlede konklusioner om kvaliteten af fængselsdriften i Dan-mark og de tre case-lande. Analysen giver derfor ikke et klart svar på, om de højere omkost-ninger i danske fængsler afspejler en højere kvalitet.Der er en række opgaver i de danske fængsler, der kan skabes konkurrence om, men som ikkeudbydes i dag. Der synes derfor også at være potentialer for at kunne opnå innovation, kvali-tetsforbedringer og besparelser, sådan som det ses i cases fra de andre lande.Analysens resultater bliver omtalt mere uddybende i det følgende.
SIDE 7
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Fængselsdriften i DanmarkI Danmark er det Kriminalforsorgen, som har ansvaret for fængselsområdet. De årlige udgifterudgør 2,8 mia. kr. Heraf bruges de 1,8 mia. kr. til afsoning af fængselsstraffe for godt 3.000indsatte årligt.I analysen er der fokus på omkostningerne til drift af fængselspladser i de 8 åbne og 5 lukkedefængsler i Danmark. Disse fængsler har tilsammen knap 2.250 indsatte og årlige udgifter på1,25 mia. kr. Heraf vurderer Rambøll, at de udbudsegnede driftsopgaver udgør 1,0 mia. kr.Der er en række forskellige opgaver i driften af fængslerne. De omhandler et bredt spektrumfra den overordnede ledelse af fængslerne og sikkerhedsopgaverne til en række forskelligetilbud og aktiviteter for de indsatte samt de helt praktiske opgaver om rengøring og bygnings-vedligehold mv.I Danmark har fængselsbetjentene en tværgående rolle, hvor de ud over sikkerhedsopgaverogså er involveret i løsningen af de fleste af de øvrige opgaver. Desuden varetager de indsatteselv nogle af opgaverne. Blandt driftsopgaverne er det stort set kun misbrugsbehandlingen,der er konkurrence om.Fængselsdrift er dyrere i Danmark end i Tyskland og EnglandI analysen er case-landene udvalgt ud fra, at der i landene skal være erfaringer med at skabekonkurrence om driftsopgaver i fængsler, og at der så vidt muligt skal være sammenlignelig-hed med danske forhold.
Fængselsdriften i de nordiske lande er meget sammenlignelig med de danske forhold, men i denordiske lande er der ligesom i Danmark meget begrænsede erfaringer med at skabe konkur-rence om driftsopgaver i fængslerne.Analysen er i stedet baseret på cases fra fængsler i England, Tyskland og Holland, hvor der ererfaringer med konkurrence, men hvor fængselsdriften dog ikke er tilrettelagt på samme må-de som den danske. Analysen indeholder derfor også nogle overordnede sammenligninger affængselsdriften i Danmark og i disse tre lande.Det fremgår her, at der sammenlignet med især Tyskland og England er betydeligt højereomkostninger i driften af de danske fængsler. De danske omkostninger er opgjort pr. indsat igennemsnit dobbelt så høje som i Tyskland og 50 pct. højere end i England. I de hollandskefængsler er omkostningerne lidt højere end i Danmark. Tallene er opgjort som et gennemsnitaf de seneste internationale sammenligninger af omkostningerne fra 2007-2009. Siden da erforskellene mellem landene formentlig ikke blevet mindre, da omkostningerne er steget iHolland og til dels i Danmark, mens de har været stabile i Tyskland og er faldet i England.
En del af forklaringen på de højere omkostninger i de danske fængsler synes at være, at dedanske fængsler gennemsnitligt er mindre, og at der i de danske fængsler er væsentligt flereansatte pr. indsat, end i de andre lande. Når det opgøres, hvor meget personale der er i fængs-lerne pr. indsat, er der i Danmark 75 pct. flere ansatte end i Tyskland og 60 pct. flere ansatteend i England. Det højere antal ansatte kan dels forklares i den måde, fængselsdriften er tilret-telagt på i Danmark, dels at der ikke er et konkurrencepres for løbende udvikling og effektivi-sering.De væsentligt flere ansatte i de danske fængsler udgør således en del af forklaringen på dehøjere danske omkostninger. Herudover er der ikke i analysen lavet sammenligninger af løn-niveauerne hos de ansatte eller af andre typer af omkostninger i fængslerne, som kan udgøreyderligere forklaringer på forskelle i omkostningerne ved fængselsdrift i de forskellige lande.Samfundsøkonomisk kan det være fornuftigt at have højere omkostninger, hvis pengene fxbruges til en bedre resocialiserende indsats i fængslerne, som giver et lavere tilbagefald til
SIDE 8
KAPITEL 1 12BRESUMÉ OG ANBEFALINGER
Rambøll har i analysen af kvaliteten i fængslerne set på forskellige indikatorer vedrørendetilbagefald til kriminalitet efter afsoning, sikkerheden i fængslerne og de indsattes vilkår. Op-gørelser herom foretages forskelligt i landene og er derfor ikke direkte sammenlignelige. Op-gørelserne tyder dog på,
kriminalitet efter afsoning. Spørgsmålet er således, om der er sammenhæng mellem omkost-ningers størrelse og kvaliteten i fængselsdriften.
»at løsladte fra danske og tyske fængsler i mindre grad begår ny kriminalitet end løsladte fra
Selv om opgørelserne således tyder på, at løsladte fra danske fængsler i mindre grad begår nykriminalitet end løsladte fra de engelske og hollandske fængsler, finder Rambøll ikke, at derkan drages en samlet konklusion om kvaliteten af fængselsdriften i Danmark og de tre case-lande. Analysen giver derfor ikke et klart svar på, om de højere omkostninger i danske fængs-ler afspejler en højere kvalitet.
engelske og hollandske fængsler,»at der i forhold til sikkerhed er en højere undvigelsesrate i de lukkede danske fængsler endi lukkede fængsler i de tre andre lande – for de åbne fængsler ligger den danske undvigel-sesrate på niveau med de tyske og engelske fængsler og under de hollandske, og»at der i forhold til de indsattes vilkår er de laveste belægningsprocenter i Tyskland og Hol-land, tæt på fuld belægning i Danmark og overbelægning i England, mens dødsraten er la-vere i danske fængsler end i de andre lande.
En anden betydelig forskel mellem landene er, at der i Danmark og Holland kun er konkurren-ce om enkelte eller få driftsopgaver, mens der er konkurrence om betydeligt flere opgaver iTyskland og i nogle tilfælde om alle driftsopgaver i udvalgte engelske fængsler.Analyserne viser, at der kan være muligheder for at skabe konkurrence om en række opgaverinden for fængselsdriften. De seks cases fra England, Tyskland og Holland viser overvejendepositive effekter af konkurrencen om driftsopgaverne. Blandt de identificerede effekter kannævnes:»Der er fundet en række eksempler på innovation som følge af konkurrence om opgaverne.»I alle cases har konkurrencen om opgaverne givet kvalitetsforbedringer. Kvalitet dækker
Cases viser gode erfaringer med konkurrence om driftsopgaverI denne rapport er der fokus på de muligheder, potentialer og effekter, der vil kunne være vedat skabe konkurrence om flere driftsopgaver i de danske fængsler.
Blandt andet kan nævnes omorganisering af den socialfaglige støtte for at nedbringe tilba-gefald til kriminalitet og indførelse af en række nye systemer.
»Casene indeholder en række eksempler på, at der er opnået besparelser, når der har været
dog over mange forskellige elementer, fx lavere tilbagefald til kriminalitet, bedre vilkår forde indsatte, bedre indhold og omfang af tilbud til de indsatte mv.
Der er ofte indbyrdes sammenhæng mellem effekterne. Når driftsopgaver i fængslerne sendesi udbud, skaber det en situation med et konkurrencepres, hvor der udvikles nye innovativemåder at løse opgaverne på. De innovative løsninger resulterer i besparelser, kvalitetsforbed-ringer eller begge dele.
konkurrence om opgaverne, blandt andet på baggrund af nye innovative løsninger. I de ca-ses, hvor de økonomiske effekter kunne belyses, har konkurrencen om opgaverne ført tilbesparelser.
I case-beskrivelserne er de konkrete innovative løsninger omtalt mere udførligt. Et eksempeler indførelse af digitale nøglesystemer, som både giver mere kvalitet i form af bedre sikkerhed
SIDE 9
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
I casestudierne er der også set på medarbejderforholdene, hvor Rambøll vurderer de samledevirkninger som blandede. I de tre case-lande er der typisk tale om, at der er de bedste lønvil-kår mv. ved offentlig ansættelse. Medarbejdertilfredsheden afhænger derfor også af, om kon-kurrencen resulterer i, at medarbejderne skifter til offentlig eller privat ansættelse. Samtidigses der dog i flere cases også eksempler på, at medarbejderne oplever mere fleksible arbejds-vilkår, større autonomi og føler sig mere inkluderet i arbejdets tilrettelæggelse ved ansættelsei private virksomheder.Casene viser også, at driftsopgaver i fængsler kan tilrettelægges og løses på forskellige måder,og at der fx kan opnås mest innovation i opgaveløsningen, når der gives god plads til det i denmåde, opgaverne udbydes på. Det vil fx kunne ske ved at bruge funktionskrav.Det fremgår af især af engelske cases, hvor der i adskillige år har været konkurrence om man-ge driftsopgaver i fængslerne, at konkurrencen om opgaverne er blevet en væsentlig drivkraft,der er med til at styrke leverandørernes præstationer og skabe fokus på kontinuerlig udvik-ling, effektiviseringer og innovation.
og lavere omkostningerne. Andre eksempler er et detektorsystem til at finde mobiltelefonerhos de indsatte, selvbetjeningsautomater hvor de indsatte kan finde forskellig information omderes hverdag og afsoningsforhold, og et it-system som gør det nemmere for de indsatte atkøbe ind.I alle disse eksempler har innovation givet bedre kvalitet.
Tabel 1.1Omfang af driftsopgaver i danske fængsler i 2011DriftsopgaverKontrol og sikkerhedSocialfaglige støtteMisbrugsbehandlingSundhedUddannelse
Potentialer for innovation, forbedringer og besparelser i DanmarkSamlet peger Rambøll i analysen på, at der også i Danmark kan være potentialer for at opnånogle af de innovative løsninger, kvalitetsforbedringer og besparelser, som er opnået i casesfra de andre lande. I analysen peger Rambøll på, at der kan skabes konkurrence om følgendetyper af driftsopgaver i fængslerne:
Årlig udgift483 mio. kr.157 mio. kr.149 mio. kr.83 mio. kr.75 mio. kr.66 mio. kr.45 mio. kr.42 mio. kr.11 mio. kr.
Arbejdsmæssig beskæftigelse af de indsatteLedelse og administrationFritidsaktiviteter
Facilities management
Note:Tabellen viser de samlede udgifter i 2011 i de 5 lukkede og 8 åbne fængsler i Danmark. Opgørelserne er mere udførligtforklaret i kapitel 5 og i tabel 5.9.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model.
Blandt disse opgaver er der i dag stort set kun konkurrence om misbrugsbehandlingen.
SIDE 10
KAPITEL 1 12BRESUMÉ OG ANBEFALINGER
Hvis man fra politisk hold måtte vælge at skabe konkurrence om flere driftsopgaver i danskefængsler, vil der samtidig være behov for at overveje justeringer i den nuværende organise-ring, hvor fængselsbetjentene har en tværgående rolle med involvering i løsningen af de flestedriftsopgaver. Overvejelser herom beror naturligvis på en politisk vurdering om, hvordanfængselsdriften i Danmark konkret skal organiseres og tilrettelægges.Samlet viser analysen, at der i Danmark er mindre konkurrence om opgaverne og større om-kostninger til driften af fængsler, end det er tilfældet i Tyskland og England. Analysen giverderfor grundlag for at anbefale, at det overvejes,innovative løsninger, kvalitetsforbedringer og/eller besparelser.1.2Anbefalinger
På fængselsområdet vil en sådan gradvis konkurrenceudsættelse i første omgang fx kunneomhandle udbud af nogle af de opgaver i fængslerne, som forudsætter andre uddannelses-mæssige kompetencer end fængselsbetjentenes kernekompetencer mht. kontrol og sikkerhed.Det kunne umiddelbart være tilfældet for opgaverne om fx misbrugsbehandling, socialfagligstøtte, sundhed, uddannelse samt arbejdsmæssig beskæftigelse af de indsatte. Ved i førsteomgang at sende nogle af disse opgaver i udbud for udvalgte fængsler, vil der kunne opnåserfaringer, som kan anvendes, når der skabes konkurrence om opgaverne i andre fængsler, ognår der skabes konkurrence om yderligere opgaver.En oplagt mulighed er her at overveje en anderledes organisering og tilrettelæggelse af opga-verne, når det nye fængsel på Falster skal tages i brug i slutningen af 2015.Det bør desuden nøje overvejes, hvordan man kan opnå de ønskede virkninger af mere kon-kurrencen om driftsopgaver i fængslerne. Casene viser fx, at der kan opnås mest innovation iopgaveløsningen, når der fx ved brug af funktionskrav gives god plads til det. Desuden visercasene, at konkurrence om opgaverne kan blive en drivkraft for løbende udvikling, effektivise-ringer og innovation på fængselsområdet. Analysen giver derfor grundlag for at anbefale, atdet overvejes,»om udbud af flere driftsopgaver i danske fængsler samlet kan tilrettelægges på en måde,
Når der skal skabes konkurrence om flere opgaver, bør det overvejes, hvordan det kan skemest hensigtsmæssigt. Det vil ofte kunne være fornuftigt at gøre det i en gradvis proces, somgør det muligt at vurdere de opnåede effekter og forklaringen på disse. Erfaringer fra konkur-rence om de opgaver, som umiddelbart er mest udbudsegnede, vil efterfølgende kunne an-vendes, når det skal vurderes, hvordan der kan opnås økonomiske, kvalitetsmæssige og inno-vative fordele i løsningen af de øvrige opgaver.
Rambøll har i analysen ikke peget på, hvilke af driftsopgaverne i fængslerne der umiddelbarter mest egnede, lidt mindre egnede og lidt sværere at skabe konkurrence om. Konkrete vurde-ringer herom vil afhænge af forskellige forhold, som ligger uden for rammerne for denne ana-lyse, herunder fx politiske prioriteringer mht. resocialiseringsindsatsen, de indsattes vilkårunder afsoning, tilrettelæggelsen af drift af fængsler, økonomiske prioriteringer, medarbejder-forhold osv.
»om der ved at skabe konkurrence om flere driftsopgaver i danske fængsler vil kunne opnås
»om de konkrete udbud kan tilrettelægges på en måde, hvor der ved brug af fx funktionskrav
gives plads til udvikling af innovative løsninger, og
hvor løbende konkurrence om driftsopgaver gøres til en drivkraft for løbende udvikling, ef-fektiviseringer og innovation.
SIDE 11
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
1.3Baggrund
Den offentlige sektor skal forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løsesbedst til prisen. Erfaringer viser, at der er et betydeligt potentiale for at opnå økonomiske ogkvalitetsmæssige fordele, når offentlige myndigheder skaber konkurrence og samarbejdermed private om opgaveløsningen.
Når der første gang skabes konkurrence om offentlige opgaver, fører det ofte til en optimeringaf arbejdsgange og udstyr, bedre overblik og styring af området samt større fokus på at opnået ønsket kvalitets- og serviceniveau. Herefter kan der bygges videre på erfaringerne ved gen-udbud, og når opgaverne løbende udbydes, kan konkurrencen blive en drivkraft for kontinuer-lig udvikling, effektiviseringer og innovation. Hvis der derimod ikke er konkurrence om opga-verne, er der heller ikke et markedspres, som løbende tilskynder til effektivitet, innovation ogat yde god service til borgerne.Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har blandt andet til opgave at bidrage til, at den offentli-ge opgaveløsning sker effektivt, innovativt og på et kvalitetsmæssigt niveau, der matcher detkonkrete behov. Det er her ikke væsentligt, om det er offentlige eller private leverandører, derløser opgaven. Men det er væsentligt at sikre, at potentialer for effektivitet, kvalitetsudviklingog nytænkning bliver udnyttet.Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor til opgave at understøtte konkurrencen omde offentlige opgaver og fremme samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virk-somheder. Det skal ske ved at tilvejebringe ny viden, målrettet formidling og fremme af dialo-gen med parterne på området. Rådet skal dermed bidrage til, at mulighederne for at skabekonkurrence og samarbejde om de offentlige opgaver styrkes og sker på et solidt videns- ogerfaringsgrundlag.
Mere konkret har rådet til opgave at analysere effekterne af konkurrenceudsættelse og andreformer for offentlig-privat samarbejde i forhold til parametre som fx effektivitet, kvalitet oginnovation på baggrund af nationale og internationale erfaringer. Desuden skal rådet informe-re og vejlede om resultaterne af rådets arbejde for at sikre, at den nye viden på området hur-tigt finder anvendelse i praksis, fx gennem udgivelse af konkrete vejledninger og anbefalingertil nye initiativer.
Denne analyse om muligheder og potentialer ved at skabe konkurrence om fængselsdrift ergennemført af Rambøll Management Consulting på baggrund af en beslutning i Udbudsrådet,som Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har erstattet. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdehar besluttet at offentliggøre analysen og ønsker med analysen at synliggøre de muligheder ogpotentialer, der på baggrund af udenlandske erfaringer kan være for at skabe mere effektivi-tet, kvalitetsudvikling og nytænkning i løsningen af driftsopgaverne i de danske fængsler.Alle de resterende kapitler og bilag i denne rapport er udarbejdet af Rambøll ManagementConsulting.Kapitel 2 indeholder Rambølls sammenfatning af analysens hovedresultater.1.4Disposition
I kapitel 3 beskrives baggrunden for analysen og de metodiske tilgange, Rambøll har anvendtgennem analysen.
SIDE 12
KAPITEL 1 12BRESUMÉ OG ANBEFALINGER
Kapitel 4 indeholder en beskrivelse af fængselsområdet i Danmark. I beskrivelsen forklarescentrale begreber og sammenhænge i det danske fængselsvæsen, og der gives oversigter overdanske fængsler, antal pladser og omkostninger mv.
I kapitel 6 er der fokus på fængselsvæsnerne i England, Tyskland og Holland, som er genstandfor de internationale case-studier. Der ses i kapitlet på rammebetingelserne i de tre lande,omkostnings- og kvalitetsniveauer samt erfaringerne med konkurrence om driftsopgaver ifængslerne.De konkrete internationale erfaringer med konkurrence om driftsopgaverne på fængselsom-rådet beskrives i kapitel 7. Beskrivelserne bygger på seks konkrete case-studier, tre fra Eng-land, to fra Tyskland og et fra Holland, som belyser forskellige erfaringer med konkurrence iforskellig kontekst.I fire bilag til rapporten redegør Rambøll for henholdsvis metoden til analysen (bilag 1), ud-vælgelsen af case-lande og case-studier (bilag 2), udførlige beskrivelser af de konkrete cases(bilag 3) og en liste over den anvendte litteratur (bilag 4).
I kapitel 5 er fokus på driftsopgaverne i de danske fængsler. Driftsopgaverne gennemgås iforhold lovgivning, praksis, aktører og ressourceanvendelse. Desuden beskrives det nuværen-de omfang af konkurrence om opgaverne. Kapitlet giver et billede af opgavevaretagelsen i dag,som danner udgangspunkt for sammenligningen med udenlandske erfaringer.
I kapitel 8 identificerer Rambøll mulighederne og potentialerne for at skabe konkurrence omfængselsdriften i Danmark. Det sker i en sammenfattende vurdering baseret på de oplysnin-ger, der fremgår af rapportens øvrige kapitler.
SIDE 13
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kapitel 2Analysen kort fortaltRambøll Management Consulting (herefter Rambøll) har i perioden september 2012 til marts2013 gennemført indeværende analyse af muligheder og potentialer ved at skabe konkurren-ce om ydelser knyttet til fængselsdrift. I analysen ses på de opgaver, der foregår inden formurene i de danske åbne og lukkede fængsler.
En analyse baseret på internationale erfaringerDer foreligger kun få danske erfaringer om at skabe konkurrence om driftsopgaver i fængsler-ne. Derfor bygger analysen på internationale cases fra Holland, England og Tyskland. Det harstor betydning for tolkningen af de opnåede effekter, som skal ses i lyset af konteksten i detland, hvor de er opnået. Grundet de mange forskellige opgaver, som findes inden for fængsels-driften, skal analysen ses som en generel kortlægning baseret på eksempler frem for en speci-fik effektanalyse.
… og en kortlægning af den danske fængselssektorI Danmark varetages driften af landets fem lukkede og otte åbne fængsler af Kriminalforsor-gen, som er en styrelse under Justitsministeriet. Kriminalforsorgens samlede økonomiskevolumen var i 2011 ca. 2,8 mia. kr., men da Kriminalforsorgen varetager en række andre op-gaver udover fængselsdrift (fx drift af arresthuse og tilsyn med prøveløsladte), er den reelleøkonomiske volumen relateret til afsoning af fængselsdomme i Danmark ca. 1,8 mia. kr. Afdisse afholdes ca. 1,25 mia. kr. i selve fængslerne, og dermed til driften af fængslerne. Hvisman fraregner omkostninger, som ikke er knyttet til opgaver, der kan skabes konkurrence om(fx arbejds- og kostpenge samt afskrivninger og renter), udgør de udbudsegnede opgaver iden danske fængselsdrift ca. 1,0 mia. kr. Disse omkostninger fordeler sig på 13 geografiskeenheder, og nogle af disse er der allerede skabt konkurrence om.Erfaringerne med at skabe konkurrence om opgaver i den danske fængselsdrift er som nævntbegrænsede, men der er dog nogle områder, som er undtaget. I rene indkøbsopgaver anven-des der til en vis grad udbud, og Kriminalforsorgen har i 2012 igangsat et øget fokus på dettepå baggrund af en indkøbsanalyse. Inden for fx it og bygningsopførelse er der ligeledes gene-relt skabt konkurrence om opgaverne.
Fokus for denne analyse er dermed ikke blot på at identificere og om muligt kvalificere effek-terne af at skabe konkurrence om opgaverne inden for fængselsområdet, men også at afdækkeog sammenligne den danske og internationale fængselsdrift for at skabe klarhed om mulighe-derne for at skabe konkurrence og vurdere overførbarheden af effekterne.
Der er derimod kun i begrænset omfang skabt konkurrence om de opgaver, der involvererkontakt med de indsatte. En undtagelse er, at der er skabt konkurrence om opgaverne ommisbrugsbehandlingen i fængslerne1. Her udbydes misbrugsbehandlingen i de enkelte fængs-ler i separate udbud, som private og offentlige misbrugsbehandlingsinstitutioner kan byde på.På et andet område, sundhed, anvendes der mange eksterne aktører, men der er kun i be-__________________1
Der er dog ikke tale om egentligt udbud, men annoncering efter reglerne i tilbudsloven.
SIDE 14
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
Opgaverne, der er skabt konkurrence om, varetages i de tre lande især af større private inter-nationale virksomheder, mindre lokale non-profit organisationer og i England også af offentli-ge aktører (når de offentlige aktører vinder udbuddet). Den første type byder typisk ind, nårder udbydes en samlet pakke af forskellige opgaver, mens den anden type typisk er i spil, nårder udbydes enkeltstående opgaver. I alle de tre lande, men især i England og Tyskland, an-vendes der i langt højere grad end i Danmark private aktører inden for andre velfærdsområ-der, ligesom brugen af frivillige organisationer er større end i Danmark. Der er altså i mindregrad et eksisterende (privat) leverandørmarked i Danmark, men der er dog en række potenti-elle leverandører. Alt efter den økonomiske volumen og typen af opgaver, der evt. vælges atudbyde, er det muligt, at virksomheder, der varetager opgaverne i fx Tyskland og England vilgå ind på det danske marked.
Der er mange måder at skabe konkurrence om opgaverne påIndeværende analyse af internationale erfaringer i tre lande, England, Holland og Tyskland,viser, at der er mange muligheder for at skabe konkurrence om opgaver inden for fængsels-driften, og det gøres på forskellige måder. Der er stor forskel på traditionerne for at skabekonkurrence om opgaverne i de tre lande. I både England og Tyskland2er der tradition for ogerfaringer med konkurrence inden for mange forskellige offentlige opgaver på velfærdsområ-det. Konkurrence om opgaverne inden for fængselsdriften er derfor politisk og rent praktiskmere nærliggende, end det er tilfældet i Holland og Danmark, hvor den private sektor og kon-kurrence om opgaverne på fængselsområdet fylder mindre.
grænset omfang tale om, at opgaver udbydes. Netop på sundhedsområdet har Kriminalforsor-gen igangsat en analyse i 2012 med henblik på at kortlægge dette område. Stort set alle øvrigeopgaver ud over de nævnte løses i dag af fængslerne selv, uden at der har været konkurrenceom opgaverne.
Der er store forskelle i omkostningerne mellem landeneUdover forskellige erfaringer med at skabe konkurrence om opgaverne adskiller landene sigogså i forhold til omkostningsniveauet for fængselsdriften jf. figur 2.1. Opgørelser fra2007,2008 og 2009, hvor landene har indberettet deres omkostninger, viser, at omkostnin-gerne pr. fangedag3gennemsnitligt er størst i Holland, efterfulgt af Danmark. Derefter kommerEngland, og Tyskland er det land, der har færrest omkostninger per indsat. Omkostningernepr. fangedag er i Tyskland ca. halvt så store som i Danmark, omkostningerne i England udgørca. to-tredjedele af de danske, mens omkostningerne i Holland ligger 6 pct. over de danske.
23
__________________
I Tyskland er fængselsdriften organiseret på delstatsniveau. I analysen er delstaten Hessen udvalgt.Begrebet dækker over den gennemsnitlige omkostning pr. indsat pr. dag.
SIDE 15
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Figur 2.1Sammenligning af omkostninger pr. fangedag – i lokalt pris- og lønniveau(gennemsnit 2007-2009)1.6001.4001.2001.0008006004002000Note:Omregnet fra euro til kr. med Nationalbankens gennemsnitlige valutakurs i 2007 på 7,45 kr. pr. euro. Opgørelsen forEngland er baseret på 2007 og 2008-tal, da 2009-tal ikke er tilgængelige.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2008, 2009 og 2010.TysklandEnglandDanmarkHolland
Der er ikke internationale tal fra senere end 2009, men nationale opgørelser4viser de under-liggende tendenser i de enkelte lande. Her ses det, at de danske omkostninger pr. fangedag i delukkede fængsler har ligget relativt stabilt siden 2007, mens prisen pr. fangedag i de åbnefængsler er steget med ca. 25 pct. siden 2007. En del af stigningen for en åben fængselspladsskyldes dog, at der er etableret og konverteret mange (dyrere) specialpladser i de åbne fængs-ler. I fængslerne i delstaten Hessen i Tyskland, hvor omkostningerne generelt er lidt højereend i Tyskland som helhed, har prisen pr. fangedag ligget relativt stabilt i perioden. De hol-landske omkostninger er steget, mens man i England har reduceret omkostningerne pr. fan-gedag i perioden 2009 til 2011, hvor nationale opgørelser er tilgængelige.Det skal understreges, at noget af forskellen i prisen pr. fangedag kan tilskrives forskelle i pris-og lønniveauet mellem landene, ligesom metoden til opgørelsen af omkostningerne varierer5.Omkostningerne er derfor ikke direkte sammenlignelige, men giver en indikation af niveauet.En stor del af omkostningerne til fængselsdrift går både i Danmark og andre lande til lønnin-ger. Antallet af ansatte og sammensætningen på forskellige personalegrupper varierer ligele-des mellem landene, hvilket kan forklare noget af forskellene i omkostningsniveauet. Såledeser der i de danske fængsler væsentlige flere ansatte pr. indsat end i Tyskland og England. Derer således ca. 60 pct. flere ansatte pr. indsat end i England og ca. 75 pct. flere ansatte pr. indsat__________________45
I opgørelsen, som tallene er hentet fra er det i vejledningen til indberetningen for landene kun specificeret, hvilke typer afindsatte, som prisen pr. fangedag skal baseres på, og ikke hvilke typer af omkostninger eller hvilken beregningsmetode, der skalanvendes.
Se kapitel 6.3 for de præcise opgørelser og kilder.
SIDE 16
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
i Danmark end i Tyskland.6Denne forskel dækker primært over, at der i de danske fængsler erflere vagter og andet personale med kontakt til de indsatte, mens andelen af personer indenfor ledelse i Danmark er på niveau eller under de øvrige lande.Et andet forhold, som kan forklare noget af forskellen i omkostningsniveauet, er størrelsen påfængslerne. De danske fængsler har færre indsatte pr. fængsel end i de øvrige lande. Især iEngland er der tale om relativt store enheder med i gennemsnit 667 pladser pr. fængsel mod179 i Danmark. Dette kan give visse stordriftsfordele i forhold til omkostningerne pr. indsat.
I en sammenligning af omkostninger er det væsentligt at se på, hvad man får for disse om-kostninger – altså på kvaliteten af fængselsdriften. Der er ikke et entydigt kvalitetsbegrebinden for fængselsområdet, men der er overordnet set tre forhold, som kan anvendes somindikatorer for kvalitet:»Kvalitet i form af at sikre, at de dømte ikke begår ny kriminalitet efter løsladelse»Kvalitet i form af sikkerhed»Kvalitet i form af de indsattes vilkår og livskvalitet.
… men også forskelle i kvalitetenDer er dermed en række nationale forhold og grundlæggende forhold i indretningen af fæng-selsdriften, som kan forklare, hvorfor der er forskelle i omkostningerne landene imellem.Desuden kan det have betydning for forskellene i omkostningsniveauet, at der i forskellig gradskabes konkurrence om opgaverne i Danmark og de tre andre lande. Det har dog ikke væretmuligt inden for rammerne af denne analyse at fastslå, i hvor høj grad dette er tilfældet. Deøkonomiske konsekvenser af at skabe konkurrence om specifikke opgaver er dog belyst icasestudierne. Især i England, hvor omkostningerne har været faldende de senere år, er derskabt konkurrence om opgaverne, og der er stort fokus på styring af omkostningerne.
Der findes ikke en direkte sammenlignelig opgørelse over recidiv7i Danmark og de tre lande ianalysen, og sammenligningen af recidiv bygger derfor på nationale opgørelser som af enrække grunde ikke kan sammenlignes direkte. Men opgørelserne tyder på, at løsladte fra dan-ske fængsler i mindre grad begår ny kriminalitet (=recidiverer) end de løsladte fra de engelskeog hollandske fængsler. I Danmark har recidivraten to år efter løsladelse fra fængsler væretstigende og lå på 36,6 pct. i 2009. Recidivraten i England ét år efter løsladelse lå i 2010 på 47,5pct. Der må generelt antages, at recidivraten for England ville være højere, hvis den lige som iDanmark blev opgjort efter to år. Recidivraten i Holland to år efter løsladelse lå i 2008 på 48,5pct. I Tyskland er recidiv opgjort efter tre år til 39,9 pct., hvilket antages at være nogenlundepå niveau med det danske, som opgøres efter to år. Recidiv kan ses som en indikator for kvali-teten af den resocialiserende indsats i fængslerne.
En sammenligning af Danmark med de tre case-lande viser, at der er en højere undvigelsesra-te i de danske lukkede fængsler end i lukkede fængsler i Tyskland, England og Holland. I 2008var der i Danmark 10,3 undvigelser per 10.000 indsættelser fra lukkede fængsler. Til sammen-ligning var antallet i Tyskland, Holland og England kun 1-2 undvigelser pr. 10.000 indsættel-ser. Årsagen til den højere undvigelsesrate i Danmark kendes ikke. I forhold til undvigelser fra__________________
67
Recidiv er et begreb, der anvendes inden for kriminologien om tilbagefaldet til kriminalitet for dømte personer. I Danmarkdefineres recidiv som tilbagefald til ny ubetinget dom eller ny betinget dom med tilsyn, herunder samfundstjenestedom. Dennye dom defineres som den første dom i observationsperioden efter løsladelse fra fængsel eller påbegyndelse af en tilsynsforan-staltning, dvs. datoen for modtagelse af dommen i Kriminalforsorgen. Recidivperioden regnes fra det tidspunkt, hvor klientenløslades eller påbegynder tilsynet, og den maksimale individuelle opfølgningsperiode er to år. (Kriminalforsorgens recidivstati-stik, 2010). I andre lande anvendes der ikke nødvendigvis samme recidivdefinition.
Opgørelsen bygger dog både på fængsler og arresthuse og dækker de ansatte, der er ansat inden for murene.
SIDE 17
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Der findes ikke direkte mål for de indsattes vilkår og livskvalitet, som kan sammenlignes påtværs af landene. Fx har det ikke været muligt at opgøre omfanget af aktiviteter for de indsatteog tiden, der tilbringes i cellen, som kan ses som indikatorer for (manglende) kvalitet. En indi-kator for kvaliteten for de indsatte, som opgøres, er belægningsgraden i fængslerne – hvoroverbelægning kan ses som dårligere kvalitet for den enkelte indsatte. I England har man desenere år haft en gennemsnitlig overbelægning på 5-10 pct. i forhold til fuld belægning. IDanmark har belægningsgraden været stigende og i 2011 var der en gennemsnitlig belæg-ningsgrad på 97,7 pct.8I Holland og Tyskland ligger belægningsgraden på ca. 90 pct. Udover atvære en indikator på kvaliteten for de indsatte vil belægningsgraden også have direkte indfly-delse på omkostninger pr. fangedag, hvor en højere belægning alt andet lige vil medføre enlavere omkostning pr. indsat. Dette kan altså være en medvirkende årsag til de lavere omkost-ninger i England. En anden indikator for kvaliteten for de indsatte er dødsraten blandt deindsatte. I Danmark var dødsraten i gennemsnit fra 2005 til 2009 med 5,8 pr. 10.000 indsæt-telser lavere end i de øvrige lande, hvor den i Holland, England og Tyskland ligger på hhv. 8,3,13,1 og 14,5Der kan altså ikke drages klare konklusioner omkring mulige forskelle i kvaliteten af fæng-selsdriften i Danmark sammenlignet med de tre case-lande. Det er ikke muligt på baggrund afde tilgængelige data direkte at opgøre ”kvalitet pr. omkostning”. Men i det samlede billede afomkostninger og kvalitet skal der tages højde for de samfundsøkonomiske konsekvenser, somfx et lavere recidiv eller et højere sikkerhedsniveau har.
åbne fængsler lå Danmark på niveau med Tyskland og England, og under Holland. Kvalitet iform af sikkerhed er andet end undvigelser– fx overfald på ansatte, optøjer m.m., men det harikke været muligt at finde statistik, der kan belyse disse.
Den danske fængselsdrift adskiller sig fra de øvrige lande på en række forholdFængselsdrift er vanskelig at sammenligne på tværs af lande. Det skyldes blandt andet forskel-lige traditioner, systemer og tilgange i de forskellige lande. Der er her især tre forhold i ind-retningen af fængselsdriften i Danmark, som er anderledes end i de andre lande i analysen.1. I Danmark har man valgt, at fængselsbetjentene skal have en rolle, hvor de ikke blot vareta-ger sikkerhedsmæssige opgaver, men også bidrager til løsning af andre opgaver. Det priori-teres, at fængselsbetjentene har en tæt kontakt med de indsatte, og dette udgør en vigtigtdel af sikkerheden, nemlig den dynamiske sikkerhed. De andre lande i analysen har i højeregrad indrettet fængselsdriften efter at adskille sikkerhedsopgaven og de øvrige opgaver. Ien engelsk case har den private aktør adskilt sikkerhedsopgaven fra opgaver indenfor soci-alfaglig støtte. Dette er gjort med henblik på at opbygge en mere tillidsfuld relation til denindsatte og derigennem understøtte den resocialiserende indsats.2. Det andet kendetegn er, at man i Danmark har valgt at have beskæftigelsespligt, hvor deindsatte har pligt til at være beskæftiget på fuld tid. Der er primært tale om beskæftigelse iform af arbejdsmæssig beskæftigelse, misbrugsbehandling eller uddannelse. I de andrelande varetager de indsatte også forskellige former for beskæftigelse, men ofte i mindreomfang end i de danske fængsler. Formålet med beskæftigelsespligten i Danmark er ifølgeKriminalforsorgen dels at skabe en normal hverdag for de indsatte og dels at udvikle derespersonlige, sociale og faglige færdigheder, så de bliver bedre rustet til at leve og fungere isamfundet efter løsladelsen. Dertil kommer, at dette ifølge Kriminalforsorgen er med til atsikre opretholdelsen af den dynamiske sikkerhed, hvor der opnås sikkerhedsmæssige side-__________________8
Dette tal dækker både fængslerne og arresthusene.
SIDE 18
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
Disse forhold vanskeliggør en klar afgrænsning af opgaverne i den danske fængselsdrift, dader er en række overlap og snitflader mellem personalegrupper og opgaver.
3. Det tredje særlige kendetegn ved Danmark er, at de indsatte varetager mange opgaver selv.Dette gælder fx en stor del af de klassiske facilities managementopgaver såsom rengøring,forplejning og vedligeholdelse af bygninger. Formålet med dette er, at de indsatte skal til-egne sig grundlæggende færdigheder. Derudover er det et grundlæggende princip i Krimi-nalforsorgen, at hverdagen i fængslet i så høj grad som muligt skal ligne den uden forfængslet (dette kaldes normaliseringstankegangen).
gevinster ved personalets deltagelse i aktiviteter, der handler om andet end sikkerhedstje-neste.
Hvis man i Danmark måtte vælge at skabe konkurrence om flere af opgaverne i fængslerne, vilman derfor også have behov for at overveje, om der skal foretages justeringer i denne indret-ning af den danske fængselsdrift.
Der er foretaget seks casestudier i England, Tyskland og HollandFor at belyse mulighederne og potentialerne ved at skabe konkurrence om fængselsdrift erder foretaget seks casestudier i tre udvalgte case-lande, England, Tyskland og Holland. Case-studierne omfatter tre engelske fængsler, to tyske fængsler og et hollandsk fængsel. Det drejersig om følgende fængsler:»»»»»»
Figur 2.2Oversigt over case-fængslernes placering på ”konkurrence-kontinuummet”De danskefængslerRotterdamKasselIIHünfeld
De seks casestudier dækker forskellige erfaringer med konkurrence på fængselsområdet, fraudbud af den samlede drift til udbud af enkeltstående opgaver og støttefunktioner. Den hol-landske case er den mindst omfattende, da der alene er skabt konkurrence om facilities mana-gementopgaverne samt dele af sikkerhedsopgaven – primært opgaver, som i mindre grad harkontakt med de indsatte. I den ene tyske case (Kassel II) er der skabt konkurrence om mis-brugsbehandlingen, mens opgaverne om arbejdsmæssig beskæftigelse er tildelt en eksternaktør uden konkurrence. I den anden tyske case (Hünfeld) er der skabt konkurrence om enlang række funktioner – dog er der visse opgaver, som ifølge den tyske forfatning ikke måvaretages af andre end det offentlige selv. I de tre engelske cases er der skabt konkurrence omstort set alle opgaver – inkl. ledelsesopgaven. I Buckley Hall har det offentlige selv vundet enrække af opgaverne, mens Doncaster og Lowdham Grange primært drives af private leveran-dører. Figur 2.2 viser de seks fængsler på dette ”konkurrence-kontinuum”.
England: "HMP Doncaster"England: "HMP Lowdham Grange”England: "HMP Buckley Hall"Tyskland: "JVA Hünfeld"Tyskland: "JVA Kassel II"Holland: "Detentiecentrum Rotterdam".
DoncasterLowdhamBuckleyGrangeHall
Varekøb
Driftsopgaver
Kerneopgaver
Ledelsesopgaver
Alle opgaver
SIDE 19
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Effekter fra de seks casestudierI de seks casestudier er der identificeret en række effekter, som vurderes at være relateret til,at der er skabt konkurrence om opgaveløsningen, eller at der eksisterer en konkurrencesitua-tion på markedet. Effekterne er opdelt i følgende typer9:»»»»
Det har ikke været muligt at opgøre meget konkrete effekter af konkurrencen om driftsopga-ver i fængslerne, da casestudierne ikke omhandler sammenlignelige situationer, hvor der i enfør-situation har været en ikke-konkurrenceudsat opgavevaretagelse, som kan sammenlignesmed en efterfølgende konkurrenceudsat opgavevaretagelse. I stedet opsamles de erfaringer,der fremgår af de seks cases, og der ses på, om disse kan relateres til konkurrencen om opga-verne, hvor det vurderes muligt.
Økonomiske effekterOrganisatoriske effekterKvalitetsmæssige effekterInnovative effekter.
Tabel 2.1Cases og effekterEffektØkonomiske effekter
Generelt er der overvejende identificeret positive effekter og erfaringer af, at der er skabtkonkurrence om driftsopgaver i fængslerne i de konkrete cases. Tabellen nedenfor viser engenerel oversigt over antallet cases, hvor det har været muligt at få oplysninger om de forskel-lige effekter, samt den overordnede retning af disse identificerede effekter.
IndikatorBruttobesparelseNettobesparelseKvalitet
Antal cases, hvor der har væretoplysninger om effekter52536263
Overordnet retning af effekterPositivPositivPositivPositivPositivPositiv
Organisatoriske effekter
Kvalitetsmæssige effekterInnovative effekter
MedarbejderforholdBrugertilfredshedInnovationVidenoverførsel10
Medarbejdertilfredshed
BlandetBlandet
Det skal understreges, at detikkebetyder, at fx to ud af de seks fængsler har opnået en positivnettobesparelse, men at det kun har været muligt at få oplysninger om nettoeffekter i to cases.Det fremhæves i en case, at den høje grad af konkurrence på det engelske marked ifølge deinterviewede er med til at styrke fængslernes præstation og skabe fokus på kontinuerlig ud-vikling, effektiviseringer og innovation. På det engelske marked opleves tilstedeværelsen af__________________
Effekterne er opstillet med udgangspunkt i et notat, som er udarbejdet af AKF (det nuværende KORA). Se kapitel 3 for nærme-re beskrivelse af dette.910
Kvalitet omfatter en række indikatorer i de konkrete cases herunder; de indsattes levestandard, nedbringelse af recidiv,indhold og omfang af tilbud til de indsatte m.fl.
SIDE 20
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
konkurrence generelt som en væsentlig drivkraft, og kan derfor i nogen grad ses som forkla-ring på udviklingen på markedet. Sådanne overordnede effekter er naturligvis også vigtige atoverveje i en vurdering af potentialer og muligheder for at skabe konkurrence om fængsels-opgaverne i Danmark.»Når der i casestudierne er identificeret økonomiske effekter af at skabe konkurrence om
Ses der nærmere på de mere konkrete effekter i de seks casestudier, kan følgende overordne-de konklusioner fremhæves:
»Casene viser generelt, at de organisatoriske effekter afhænger af, om leverandørskift ved
»I alle casene udtaler de interviewede fra fængslerne, at der er sket kvalitetsforbedringer
udbud af driftsopgaver i fængslerne medfører offentlig eller privat ansættelse af medarbej-derne. Der er således ikke tale om effekter af konkurrencen om opgaverne, da medarbej-dervilkår og medarbejdertilfredshed afhænger af konkrete forhold hos arbejdsgiverne.Konkret oplever medarbejderne forbedrede medarbejderforhold i form af løn, ferie, barselog pension, når der er tale om offentlig ansættelse. Det modsatte ses, når varetagelsen afopgaverne overtages af et privat firma, selvom ansættelsesforholdene sker på kontrakt- ogoverenskomstmæssige vilkår som defineret i udbuddene. Vurderingerne af medarbejdertil-fredshed er tilgængelige i tre cases. Ændringer i medarbejdernes tilfredshed hænger i højgrad sammen med ændringer i medarbejderforholdene. I en case kan der ikke findes for-skelle mellem de private og offentlige ansattes tilfredshed med arbejdet til trods for, at derer forskelle i medarbejderforholdene.som følge af konkurrencen om opgaverne. Kvalitet dækker dog over mange forskellige ele-menter, fx recidiv, de indsattes levestandarder, indhold og omfang af tilbud til de indsatte,herunder misbrugsbehandling og uddannelsestilbud. I flere tilfælde er kvalitetsforbedrin-gen dog sket som følge af, at opgavespecifikationen er ændret ved udbuddet i forhold til si-tuationen før udbud.
opgaverne, er der generelt tale om besparelser opnået direkte gennem konkurrence ellerindirekte gennem innovation som følge af konkurrence. Datamaterialet giver ikke mulighedfor at udregne brutto- og nettobesparelser ud fra en ”før- og efter-situation”. I stedet eridentificeret forskellige andre økonomiske effekter af at skabe konkurrence om opgaverne,såsom nedgang i gennemsnitlige omkostninger pr. indsat, besparelser i lønomkostningereller forskellige besparelser som følge af anderledes opgavevaretagelse gennem innovation.Især i de engelske cases har det, at der skabes konkurrence om opgaverne, givet et øget fo-kus på og incitament til effektiviseringer og innovative løsninger. Dog ses et andet eksem-pel fra det offentlige engelske case-fængsel, hvor besparelser fx opnås ved at ansætte yngremedarbejdere med lavere lønomkostninger til følge. Konsekvenserne for kvaliteten af op-gaveløsningen af, at disse nu varetages af personale med mindre anciennitet, er ikke belyst.Dette viser en væsentlig forskel mellem, hvorledes offentlige og private aktører kan agerepå samme udfordring, nemlig at der kontinuerligt skal opnås besparelser.
»Der er fundet mange eksempler på innovation som følge af, at der skabes konkurrence om
opgaverne. Særligt i England, hvor kontrakterne løbende genforhandles og ændres, er dermange eksempler på innovation, både inden for mere driftsmæssige opgaver samt opgaverrelateret til de indsatte og nedbringelse af recidiv blandt de indsatte. I Tyskland og Holland,hvor kontrakternes specifikationer ikke løbende genforhandles, forekommer innovation ihøjere grad i løbet af udbudsprocessen. Der har ikke i analysen været særskilt fokus på atidentificere bedste praksis eller lignende, men en række eksempler på innovation er frem-kommet gennem casestudierne:»I et af de engelske fængsler (HMP Doncaster) er der foretaget en omorganisering af densocialfaglige støtte til de indsatte med henblik på at nedbringe recidiv. De indsatte harnu én rådgiver, der følger dem under hele afsoningen, og som ligeledes har en støttendefunktion efter løsladelse. I fængslet arbejdes der desuden med en afregningsmodel, som
SIDE 21
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»I to engelske cases (HMP Doncaster og HMP Lowdham Grange) er der sket innovationindenfor sikkerhed med indførelse af et digitalt nøglesystem, som er med til at øge sik-kerheden og nedbringe omkostningerne. I en case oplyser leverandøren, at systemet harsparet to fuldtidsstillinger per år.»Andre teknologiske innovationer i de engelske fængsler omfatter et mobildetektorsy-stem og selvbetjeningsautomater, hvor de indsatte selv kan finde forskellige informatio-ner om deres hverdag under afsoningen.»I en tysk case (JVA Hünfeld) har et innovativt forslag om kantinedriften været med til atspare omkostninger på knap 940.000 kroner årligt11.»I den hollandske case har innovationerne medført øget komfort i form af et effektivt it-system til indkøb for de indsatte.
er afhængig af resultaterne ift. recidiv. Foreløbige tal tyder på, at recidiv er sænket med7-8 procentpoints, siden projektet blev igangsat. En afgørende faktor for at sikre dennereduktion i recidiv er, ifølge de interviewede fra fængslet, samarbejde med en lang ræk-ke organisationer og en holistisk tilgang til den indsatte, hvor indsatsen ikke stopper vedløsladelsen.
Andre erfaringer fra de seks casestudierKonkurrencesituationen giver flere steder større mulighed for og incitamenter til innovationend den traditionelle offentlige varetagelse. Omfanget af innovation afhænger dog af, hvordankontrakten er specificeret, hvor en åben kontrakt baseret på funktionskrav giver bedre mulig-hed for innovation end en strengt specificeret kontrakt baseret udelukkende på aktivitetskrav.Innovation er således betinget af, hvorvidt kontrakten mellem parterne giver plads og mulig-gør innovation. Hensyn til opfølgning og kontrol trækker dog i den modsatte retning. Såledeshar man i alle tre lande løbende tilpasset udbudsmaterialet og kontrakterne. I Holland harman erfaret, at meget specifikke aktivitetskrav kan give problemer i den daglige udførelse afopgaverne og mindske innovationen i udbudsprocessen. I England går man mod færre indika-torer og mere fokus på resultater i form af recidiv efter en lang tradition med meget detaljeretmonitorering. Dette er dog primært tilfældet i fængsler, hvor der er skabt konkurrence omhele opgaveporteføljen. Ligeledes går man i England mod et fokus på besparelser på mellem-lang og lang sigt frem for helt korte besparelser, der går udover kvaliteten. I de tyske cases gårtendensen i den modsatte retning med flere indikatorer og øget monitorering. Samlet findesder en række erfaringer i de tre lande inden for kontrakter og styring, som kan være relevanteat lære af. Behovet for og organiseringen af styring og monitorering varierer dog med denkonkrete opgave, som skal løses, og de rammebetingelser, som er gældende i det pågældendeland.De interviewede fra såvel de private leverandører og fængselsmyndighederne i case-landenemener, at udbudsprocessen og den efterfølgende monitorering og opfølgning er omkostnings-tung. Men når udbuds- og følgeomkostningerne relateres til kontrakternes samlede værdi ikontraktperioden, synes omkostningerne dog at være beskedne. I det ene tilfælde, hvor bådetransaktionsomkostninger og kontraktens størrelse er kendt, udgør transaktionsomkostnin-gerne mindre end én procent af den samlede kontraktsum.
Dette estimat kan ikke holdes op i mod den samlede kontraktsum, da de interviewede ikke har været villige til at tilvejebringesådanne oplysninger.11
__________________
SIDE 22
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
Overblik over 10 opgaver i den danske fængselsdriftMed udgangspunkt i de danske rammebetingelser samt erfaringer og rammebetingelser forkonkurrence om driftsopgaver i de internationale cases, er mulighederne og potentialerne vedat skabe konkurrence om den danske fængselsdrift belyst inden for 10 opgaver: Kontrol ogsikkerhed, generel ledelse og administration, arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatte, uddan-nelse af indsatte, misbrugsbehandling, socialfaglig støtte, fritid, sundhed, facilities manage-ment og it.Stort set alle opgaver er principielt udbudsegnede ud fra nogle generelle kriterier fx om øko-nomisk volumen og nuværende omfang af udbud inden for opgaven. Dog vurderer Rambøll, atit-opgaven ikke er interessant i denne analyse, da den har en relativ lille økonomisk volumen ifængslerne, og der i høj grad anvendes udbud inden for denne opgave.De effekter og erfaringer, som blev gennemgået ovenfor, er en generel opsamling. Indsamlingaf erfaringer og effekter i casestudierne har taget udgangspunkt i forskellige specifikke opga-ver, som der er skabt konkurrence om i det pågældende fængsel. Effekterne og erfaringernevil derfor ikke nødvendigvis gælde for alle opgaver. Tabel 2.2 viser, hvor mange cases denenkelte opgave er belyst i, og hvilke effekter, der er fundet.
I England, hvor der i lang tid har været konkurrence om driften af fængsler, er fængselsmyn-digheden begyndt at hjemtage dele af opgaveløsningen på sundhedsområdet. Der er tale omen strategisk beslutning for at opnå mere ensartethed i opgaveløsningen og eventuelt stor-driftsfordele på tværs af fængslerne. I Holland og Tyskland, hvor andelen af opgaver, som derskabes konkurrence om, er mindre end i England, er der en tendens om, at stadig flere opga-ver sendes i udbud. I Holland sker det primært for facilities management opgaver i forbindelsemed OPP om opførelse af nye fængsler og ved udbud af enkelte andre opgaver. I Tyskland skerdet også ved opgørelse af nye fængsler, men her er der udbud af en større del af opgaverne.
Tabel 2.2Opgaver belyst gennem casesOpgaveGenerel ledelse og administrationUddannelse af indsatteMisbrugsbehandlingSocialfaglig støtteFritidItSundhedKontrol og sikkerhed
Fundne effekterAntal cases3622130230ØkonomiskeOrganisatoriskeInnovativeKvalitetsmæssige
Arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatte
Facilities management
Samlet set viser analysen, at der er forhold i den nuværende organisering af fængselsdriften iDanmark, som vil skulle ændres, hvis der skal skabes konkurrence om flere opgaver i de dan-ske fængsler. Der er dermed ikke identificeret opgaver, som der direkte kan skabes konkur-rence om uden ændringer, da opgaver af denne type er kendetegnet ved, at der allerede erskabt konkurrence om dem, eller at der er initiativer på vej til dette.
SIDE 23
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Analysen viser generelt, at der er potentialer og muligheder for at skabe konkurrence om enrække opgaver indenfor fængselsdrift i Danmark. Forudsætningen for at skabe konkurrenceom opgaverne og indfri de mulige potentialer er en gennemtænkning og eventuel ændring aftilgangen i de danske fængsler i dag, hvor fængselsbetjentene udfylder en relativ stor rolle, oghvor mange opgaver udføres af de indsatte.Analysen viser, at der – med ovenstående in mente – er muligheder for og potentialer ved atskabe konkurrence om en række opgaver indenfor fængselsdrift.»Kontrol- og sikkerhedsopgaverneer økonomisk set den største opgave i det danske fæng-
»Kun en mindre del af opgaverne inden forgenerel ledelse og administrationvaretages i
»Denarbejdsmæssige beskæftigelseaf de indsatte i de danske fængsler består af produkti-
fængslerne, mens en stor del – især af administrationen – varetages centralt i Direktoratetfor Kriminalforsorgen. Det ligger uden for analysens afgræsning at foretage en analyse af deadministrationer opgaver, der varetages i Direktoratet for Kriminalforsorgen. Samlet udgørledelse og administration i fængslerne ca. 75 mio. kr. De danske fængsler er kendetegnetved en høj grad af autonomi i forhold til ledelse. I England er der flere fængsler, hvor der erskabt konkurrence om ledelsesopgaven. Både offentlige og private aktører varetager denneopgave. Når der skabes konkurrence om ledelsesopgaverne, medfører det ofte ønsker omøget monitorering og opfølgning fra myndighedernes side. Samtidig giver det innovativeløsninger, såfremt kontrakten tillader det. Generelt er den ledelsesmæssige opgave kun ud-budt i de tilfælde, hvor der ligeledes er skabt konkurrence om en lang række andre opgaveri fængslet.onsvirksomhed (fx landbrug eller montage) og intern service og vedligeholdelse (fx rengø-ring eller arealpleje). Nettoomkostningerne til den arbejdsmæssige beskæftigelse udgør149 mio. kr. Heri indgår indtægter fra produktionsvirksomheden på ca. 90 mio. kr. og brut-toomkostningerne er således på 239 mio. kr. En stor del af produktionen (fx møbler og fø-devarer) afsættes internt i Kriminalforsorgen og Justitsministeriet. Formålet med beskæfti-gelse er i høj grad at øge de indsattes sociale og arbejdsmæssige færdigheder. Den arbejds-mæssige beskæftigelse af de indsatte håndteres i dag af tjenestemandsansatte værkmestre.Disse er personer med en håndværksmæssig uddannelse, som har modtaget et uddannel-sesforløb (med sikkerhedsmæssige og sociale emner) i Kriminalforsorgen. Værkmestrenestår for sikkerheden ifm. aktiviteterne. De indsatte har pligt til at være beskæftiget i entenarbejdsmæssig beskæftigelse, uddannelse eller misbrugsbehandling – den såkaldte beskæf-tigelsespligt. Ligeledes skal produktionen foregå på markedsmæssige vilkår. En stor del afde indsatte har meget lidt erfaring med arbejdsmarkedet og meget dårlige faglige kvalifika-tioner. I både Tyskland og England har man skabt konkurrence om den arbejdsmæssige be-skæftigelse – primært produktionsvirksomhed – med positive økonomiske og innovativeresultater. Den arbejdsmæssige beskæftigelse i England og Tyskland har dog i mindre gradfokus på de indsatte end i Danmark.
selsvæsen med en økonomisk volumen på ca. 483 mio. kr. pr. år, og der skabes i dag kunkonkurrence om visse indkøbsopgaver og ikke om den egentlige opgavevaretagelse. Denstørste post udgøres af lønninger til fængselsbetjente. Som beskrevet tidligere i dette kapi-tel varetager fængselsbetjentene i Danmark ikke blot den rene sikkerhedsopgave, men del-tager også i en række andre opgaver. Kontrol- og sikkerhedsopgaven i Danmark kan opde-les i en række underopgaver som fx opgaver ifm. besøg, ledsaget udgang, visitationer ogkontroller samt kerneopgaven, som er selve opsynet med de indsatte. Dertil kommer dendel af betjentenes opgaver, som ikke er direkte sikkerhedsrelateret. Casestudierne viserbåde eksempler på, at dele af og hele sikkerhedsopgaven udbydes, og der er eksempler påpositive økonomiske og innovative effekter ved at skabe konkurrence om kontrol- og sik-kerhedsopgaven. De danske fængselsbetjente adskiller sig væsentligt fra sikkerhedsperso-nalet i de udvalgte lande mht. længden af uddannelsen og ved at varetage mange andre op-gaver end den rene sikkerhedsopgave.
SIDE 24
KAPITEL 2 13BANALYSEN KORT FORTALT
»Aktiviteter indenforuddannelsehar omkostninger på 45 mio. kr. årligt. De uddannelses-
»Der er i dag skabt konkurrence om de fleste opgaver inden formisbrugsbehandlingeni de
»Densocialfaglige støttevaretages i dag primært af socialrådgivere, men andre personale-
danske fængsler. Opgaven fylder ca. 83 mio. kr. årligt. Annoncering af opgaverne om mis-brugsbehandling i henhold til tilbudsloven sker enkeltvis for fængslerne og ikke som etsamlet udbud. Udbudsprocessen er overordnet forankret i Direktoratet for Kriminalforsor-gen, men den enkelte kontrakt indgås mellem det pågældende fængsel og behandlingsinsti-tutionen. Der er ikke i de internationale studier identificeret erfaringer, som giver andrebud på en bedre organisering af dette.
mæssige aktiviteter for de indsatte inden for murene varetages i dag af interne lærere ellerundervisere fra lokale uddannelsestilbud. Der er kun i begrænset omfang skabt konkurren-ce om opgaverne. I de tilfælde, hvor opgaven udbydes, har Kriminalforsorgen har oplevetproblemer med at finde interesserede leverandører. I England er der skabt konkurrenceom uddannelsesområdet, som varetages af enten private virksomheder eller offentlige ud-dannelsesinstitutioner. Der er dog en tendens til, at dette område hjemtages/tildeles til va-retagelse af en offentlig leverandør inden for uddannelsessektoren.
»Densundhedsmæssigebetjening af de indsatte, som foregår inden for murene, varetages i
»Omkostningerne tilfritidsaktiviteterudgør 42 mio. kr. Disse omkostninger går primært til
dag af internt sundhedspersonale eller eksternt personale på konsulentbasis. Opgaven fyl-der ca. 66 mio. kr. årligt. Der er ikke skabt konkurrence om disse opgaver i dag, men der erigangsat en analyse af indkøb inden for området. I England og Tyskland er der skabt kon-kurrence om sundhedsopgaverne. Opgaverne varetages af private virksomheder og offent-lige sundhedsmyndigheder. I England er der en tendens til, at de offentlige leverandører fo-retrækkes. Der er i gennemførslen af casene dog ikke konstateret specifikke effekter i for-hold til kvaliteten eller ressourceforbruget inden for sundhedsområdet ud over de over-ordnede effekter.
grupper som fængselsbetjente, lærere og værkmestre bidrager også til opgaven. Der er ikkeskabt konkurrence om opgaven, som er den næststørste opgave målt i økonomisk volumenmed 157 mio. kr. årligt. En del af den socialfaglige indsat er koordinering og samarbejdemed forskellige myndigheder og aktører uden for fængslerne fx i forhold til at sikre bolig ogforsørgelsesgrundlag efter løsladelse. I Tyskland og England er der skabt konkurrence omden socialfaglige støtte, og den varetages af forskellige private virksomheder og organisati-oner. I Danmark er der kun i mindre grad et eksisterende leverandørmarked med sådanneorganisationer. Konkurrencen om opgaverne i Tyskland og England har her ført til forbed-ringer i kvaliteten, men fra et lavere niveau end det danske.
»En stor del af opgaverne inden forfacilities managementvaretages i dag af de indsatte selv
eller varetages centralt. Den samlede opgave fylder ca. 11 mio. kr. i det danske fængselsvæ-sen – heri er ikke medregnet omkostninger til de opgaver, som de indsatte selv varetager,da disse ligger under den arbejdsmæssige beskæftigelse. I Tyskland, England og Holland erder skabt konkurrence om facilities management opgaver, men her varetager de indsatte imindre grad disse opgaver selv.
aflønning af fængselsbetjente, som gennem deres dobbeltrolle samtidig varetager sikker-hedsopgaven. Som aktiviteterne er organiseret i Danmark i dag, er det i høj grad de indsatteselv, der står for fritidsaktiviteterne. I både England og Tyskland er der erfaringer med atlade private leverandører stå for fritidsaktiviteter, men disse har ikke været fokus for case-studierne.
SIDE 25
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kapitel 3Baggrund og metodeAt skabe konkurrence om offentlige opgaver kan være med til at sikre, at opgaverne løsesbedst muligt under hensyntagen til både kvalitet og pris. Ved at skabe konkurrence gennemudbud kan offentlige myndigheder bidrage til at sikre det rette fokus i opgaveløsningen gen-nem kravspecificering af opgaverne. Samtidigt kan konkurrence mellem forskellige potentielleleverandører fremme nytænkning af opgaveløsningen, fx gennem nye arbejdsgange eller an-vendelse af ny teknologi. Sådanne potentielle effekter giver belæg for at undersøge mulighe-der og virkninger af at skabe konkurrence om offentlige opgaver nærmere.
Indeværende kapitel præsenterer analysen om ”muligheder og potentialer ved at skabe kon-kurrence om fængselsdrift”, herunder omfanget af og tilgang til analysen. Området undersøgesnærmere, fordi det af Udbudsrådet blev vurderet til at have både en tilstrækkelig størrelsesamt et potentiale for at skabe konkurrence.Til analysen tages der udgangspunkt i den del af driften, som finder sted indenfor fængslernesmure. Analysen baseres rent metodisk på det tidligere AKF’s og nuværende KORA’s metode-notat om effektanalyser (AKF, 2011), men grundet manglende danske erfaringer justerestilgangen med internationale cases og en sammenstilling af de danske og internationale for-hold. Analysen består derfor af tre faser:»Fase 1: Kortlægning af de danske forhold. I denne fase ses der nærmere på den danske»Fase 2: Studie af internationale erfaringer. For at identificere effekter af at skabe konkur-
varetagelse på fængselsområdet. Dette omfatter opgavernes tilrettelæggelse, økonomiskevolumen og nuværende omfang af konkurrence.
»Fase 3: Analyse og vurderinger. Analysens sidste element består af en kortlægning af mu-
rence om fængselsdrift er der gennemført seks casestudier i tre lande, England, Tysklandog Holland. Der er været en række udfordringer ift. casestudiernes gennemførsel, som be-virker, at den rene effekt af konkurrence ikke kan isoleres. I stedet udledes erfaringer medat skabe konkurrence, og disse relateres til konkurrenceelementet, hvor det vurderes rime-ligt og muligt at gøre.ligheder og potentialer ved at skabe konkurrence om fængselsdriften i Danmark. Her sam-menstilles de danske forhold med international viden for at vurdere muligheder og poten-tialer. Al viden som er tilvejebragt gennem de første to faser anvendes i vurderingerne.
Udbudsrådet har besluttet, at der skal udarbejdes en analyse af effekterne af at skabe konkur-rence om driften af fængsler. Baggrunden er, at fængselsområdet af Udbudsrådet blev vurde-ret at have dels en tilstrækkelig økonomisk volumen og dels et potentiale for at skabe konkur-rence om opgaveløsningen. Endelig blev der fundet eksisterende internationale erfaringer,som en effektanalyse kunne baseres på.
3.1Om analysen
SIDE 26
KAPITEL 3 14BBAGGRUND OG METODE
I modsætning til Udbudsrådets tidligere effektanalyser (omhandlende hhv. pleje og omsorg,hjælpemidler, veje samt rengøring), som alle omhandlede opgaver inden for det kommunaleområde, findes der inden for fængselsområdet ikke danske erfaringer12, som kan anvendessom cases og dermed skabe grundlag for identificering af effekter af at skabe konkurrence omopgaverne.Denne effektanalyse, som er udført af Rambøll Management Consulting (herefter Rambøll),adskiller sig derfor væsentligt fra de tidligere analyser, da den bygger påinternationale casesfrem for danske erfaringer. Dette har stor betydning for tolkningen af de opnåede effekter,som skal ses i lyset af konteksten i det land, hvor de er opnået.
Resultaterne fra analysen skal bidrage til Udbudsrådets arbejde med at udarbejde analyser ogvejledninger på baggrund af nationale og internationale erfaringer med at skabe konkurrenceom varetagelsen af opgaver og dermed danne grundlag for anbefalinger til nye initiativer.
Fokus for denne analyse er dermed ikke blot på at identificere og om muligt kvalificere effek-terne af at skabe konkurrence om opgaverne inden for fængselsområdet, men også at afdækkeog sammenligne den danske og internationale fængselsdrift for at skabe klarhed om mulighe-derne for at skabe konkurrence og vurdere overførbarheden af effekterne.Analysen består derfor af følgende elementer:»Kortlægning af den danske opgavevaretagelse inden for fængselsområdet, herunder ram-
mebetingelser, organisering, ressourceanvendelse og nuværende grad af konkurrence omopgaverne»Indsamling af udenlandske erfaringer med og effekter af at skabe konkurrence om opga-verne inden for fængselsområdet»Afdækning og analyse af hvordan og i hvilke sammenhænge disse effekter er opnået, her-under kortlægning omkostninger til og kvalitet af fængselsdriften i det pågældende land»Identifikation af muligheder for og potentiale ved at skabe konkurrence om løsningen afopgaver inden for fængselsdriften i Danmark.
Analysen samler dermed viden om den danske fængselsdrift og internationale erfaringer medat skabe konkurrence om opgaverne, og tilsammen giver dette grundlag til at identificeremuligheder og potentialer fremadrettet i forhold til at skabe konkurrence om opgaver indenfor fængselsområdet i Danmark.
Ligeledes afgrænses analysen til opgaver i forbindelse meddriften af fængsler,mens konkur-rence skabt om opgaverne i forbindelse med design og opførelse af nye fængsler ikke inddra-ges i analysen.__________________
Afgrænsning af analysenRambøll har i samråd med Udbudsrådets sekretariat valgt at afgrænse analysen til at dækkede opgaver, der foregårinden for murene i fængslernei Danmark. Dermed medtages Kriminal-forsorgens øvrige enheder (arresthuse, pensioner, KiF-afdelinger m.v.) og forskellige aktivite-ter uden for murene, som fx resocialiserende tiltag efter løsladelse, ikke direkte i analysen. Derer dog en del snitflader mellem driften af fængsler og disse øvrige forhold, og dette vil analy-sen afdække på lige fod med andre influerende forhold.13
12
13
Der er dog i dag skabt konkurrence om opgaverne inden for misbrugsbehandling i de danske fængsler. Erfaringerne fra detteinddrages løbende i analysen.En kort beskrivelse af Kriminalforsorgens enheder og arbejdsområder gives i kapitel 4.
SIDE 27
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Boks 3.1Tidligere analyser medrelation til konkurrenceom opgaverne inden forfængselsområdet
Som led i Finansloven for 2004 blev det besluttet at opføre et nyt lukket fængsel i Østdanmark.Dette fængsel blev i regeringens "Handleplan for Offentlig-Private Partnerskaber (OPP)" fra2004 omtalt som ét ud af tre mulige statslige projekter inden for OPP. På den baggrund blevdet i 2005 besluttet, at der skulle gennemføres en analyse af mulighederne for at opføre detnye fængsel i Østdanmark som OPP.Selve opførelsen af fængslet er efter aftale med Udbudsrådets sekretariat fundet mindre rele-vant i relation til denne analyse, men analysen af forholdene omkring drift og vedligeholdelseligger tæt op ad fokus for denne analyse. Forud for OPP-analysen blev der dog truffet en prin-cipiel beslutning om, at egentlige fængselsfunktioner som myndighedsudøvelse, den overord-nede sikkerhed i fængslet samt aktivering af de indsatte ikke skulle gøres til genstand for OPP-vurderingen. Netop disse områder udgør en væsentlig del af fængselsdriften, og konklusionenpå OPP-analysen blev således også, at det ikke var anbefalelsesværdigt at opføre det nye fæng-sel i Østdanmark som OPP. (Deloitte m.fl., 2005, og Deloitte og Rambøll, 2005).
Analysen er efter Rambølls viden den første af sin slags, der har fokus på konkurrence omselve opgavevaretagelsen i fængslerne. Boks 3.1 viser en kort oversigt over tidligere analyserog igangværende initiativer med relation til området.
Udgangspunktet for analysen er den nuværende opgavevaretagelse i de danske fængsler.Indførelse af nye opgaver eller ændring af eksisterende opgaver bliver dermed ikke behandleti indeværende analyse. Der tages dermed ikke stilling til, hvorvidt den nuværende varetagelseaf opgaverne er hensigtsmæssig og optimal rent indholdsmæssigt.
I 2011 blev der igangsat en budgetanalyse af Kriminalforsorgens område (Deloitte, 2012). Denneanalyse foreslog blandt andet, at Kriminalforsorgen skulle etablere en central indkøbsenhed ogoptimere indkøb inden for en række områder. I forlængelse af disse anbefalinger blev der nedsaten arbejdsgruppe, som har analyseret mulighederne på indkøbsområdet nærmere. Analysen erikke offentliggjort, men Kriminalforsorgen fremhæver følgende hovedpunkter fra analysen:»Hele Kriminalforsorgen foretog i 2011 indkøb for 667 mio. kr. (ekskl. betalinger til offentlige
myndigheder og interne posteringer, men inklusiv tjenesteydelser fx læger), heraf havde 20 pctværet i udbud eller var omfattet af en aftale fra enten Statens Indkøb eller SKI.»Indkøb foregår decentralt – dog koordineres indkøb af it og større bygge- og anlægsprojektercentralt»På flere områder kan processer og viden om indkøb forbedres, både centralt og decentralt.På baggrund af analysen er der igangsat følgende initiativer inden for indkøbsområdet:»»»»
Finansieringen af og besparelserne fra disse initiativer er indregnet i ”Aftalen om Kriminalforsor-gens økonomi 2013-2016”.Erfaringerne fra disse tidligere analyser er inddraget i Rambølls arbejde med indeværendeanalyse. På baggrund af den gennemførte indkøbsanalyse i Kriminalforsorgen og de igangsatteinitiativer (jf. boks 3.1) vil indeværende analyse primært fokusere på driftsopgaver, som in-volverer personale. Der fokuseres dermed i mindre grad på rene varekøb og generelle tjene-steydelser, da dette i høj grad er afdækket i indkøbsanalysen.
Optimering af indkøb og udbud inden for en række specifikke områderEtablering af en central indkøbsfunktion i Direktoratet for KriminalforsorgenØget fokus på information og viden om indkøb og udbudEn nærmere analyse af indkøb af tjenesteydelser inden for sundhed (læger, tandlæger, psykiatem.v.).
SIDE 28
KAPITEL 3 14BBAGGRUND OG METODE
Ligesom andre effektanalyser udarbejdet af Rambøll for Udbudsrådet tager også denne analy-se rent metodisk afsæt i et metodenotat udarbejdet af AKF (det nuværende KORA). Notatetbeskriver de overvejelser, der bør gøres i forbindelse med udarbejdelse af effektanalyser pådet kommunale område (AKF, 2011). En række af disse overvejelser er generelt gældende,men da indeværende analyse omhandler et statsligt område, har der været et behov for attilpasse den metodiske tilgang. På et overordnet niveau betyder dette blandt andet, at der iindeværende analyse er et betydeligt deskriptivt element i forhold til effektanalyserne på detkommunale område.Analysen indeholder dermed en kortlægning af den danske fængselsdrift samt en indsamlingaf internationale erfaringer med at skabe konkurrence om opgaveløsningen på området og enbeskrivelse af de rammebetingelser, der omgiver disse erfaringer. Disse to elementer sam-menstilles med henblik på at vurdere muligheder og potentiale for at skabe konkurrence omfængselsdrift i den danske kontekst. Figur 3.1 viser de forskellige faser og aktiviteter, somindgår i analysen.Figur 3.1Oversigt over faser og aktiviteter i opgaveløsningen
3.2Metodisk tilgang
De enkelte aktiviteter indgår som dele af en ”tragt-model”. Tragt-modellen ses i figur 3.2. Idenne model bliver opgaverne, som der eventuelt kan skabes konkurrence om, først identifi-ceret og kortlagt. Derefter beskrives og analyseres opgavernes generelle egnethed ift. konkur-rence, og ”tragten” snævres ind til de opgaver, som vurderes relevante for analysen. Gennemen identifikation af fordele og problematikker ved at skabe konkurrence på området afgræn-ses opgavernes egnethed gradvist med henblik på i sidste fase at kunne beskrive realistiskemuligheder og potentialer for at skabe konkurrence om opgaverne på fængselsområdet.
Det skal bemærkes, at kortlægningen af de danske forhold tidsmæssigt er sket parallelt medstudiet af de internationale erfaringer. Det har derfor ikke været muligt til fulde at integrereden opnåede viden om de danske forhold i udvælgelsen og studiet af internationale erfaringer.Denne parallelle tilgang medvirker samtidigt til, at fokus i de internationale studier ikke erblevet begrænset af de danske forhold, men dækker en række forskellige opgaver. De interna-tionale casestudier er derfor ikke afgrænset til bestemte opgaver, men anlægger derimod etbredt perspektiv på opgavevaretagelsen uafhængigt af den danske opgavevaretagelse og -sammensætning.
SIDE 29
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Den brede tilgang vurderes at have fordele, da den bidrager til en forståelse af, hvordan andrelande arbejder med at skabe konkurrence på området mere generelt.Figur 3.2”Tragt-modellen””Tragt-modellen” vises i figur 3.2.
Dybdegående beskrivelser af tragt-modellen, faserne, operationalisering af effekterne og ud-vælgelsen af case-lande findes i bilag 1og bilag 2. I de nedenstående afsnit gives en nærmerebeskrivelse af analysens faser, og hvordan disse spiller ind i ”tragt-modellen”.Fase 1: Kortlægning af danske forholdKortlægningen af de danske forhold indgår som de øverste lag i ”tragt-modellen”, hvor opga-verne identificeres, og forholdene omkring opgaverne beskrives. Kortlægningen omfatterfølgende aktiviteter:»Identifikation og beskrivelse af relevante opgaver, herunder arbejdsgange og lovgivning
omkring opgaverne»Opgørelse af opgavernes økonomiske omfang»Kortlægning af den nuværende grad af konkurrence om opgaverne»Vurdering af generel egnethed til udbud.
Kortlægningen af den danske fængselsdrift bygger på Rambølls viden fra tidligere analyser påområdet, eksisterende publikationer om det danske fængselsvæsen og lovgivning på områdetsamt en række interviews med personer i Kriminalforsorgen med særlig viden om de enkelteopgaver.
SIDE 30
KAPITEL 3 14BBAGGRUND OG METODE
Til kortlægningen af opgavernes økonomiske omfang er der taget udgangspunkt i Kriminal-forsorgens ABC-model14. I denne model er alle Kriminalforsorgens omkostninger grupperetefter en række aktiviteter, som tilsammen dækker Kriminalforsorgens arbejde, herunder driftaf fængslerne. Modellen er især på lønsiden baseret på en række fordelingsnøgler, fx overfordelingen af en fængselsbetjents tidsforbrug. Disse nøgler er konstrueret på baggrund afvurderinger fra de ansatte og ikke på faktiske registreringer af de enkelte betjentes tid. ABC-modellen angiver dermed ikke det præcise omkostningsniveau for hver opgave, men det vur-deres, at der er tale om relativt solide tal til det formål og detaljeringsniveau, som er krævet idenne analyse.Kortlægningen af den nuværende grad af konkurrence om opgaverne i Danmark belyser deelementer, hvor der allerede i dag skabes konkurrence. Der er kun en begrænset brug af kon-kurrence om opgaverne i den danske fængselsdrift, men omfanget varierer dog mellem deenkelte opgaver. Der findes i dag områder, hvor der i høj grad skabes konkurrence om opga-ven i det danske fængselsvæsen som fx misbrugsbehandling af de indsatte i fængslerne. Erfa-ringerne fra misbrugsområdet belyses på baggrund af interview med den ansvarlige i Krimi-nalforsorgen, og disse erfaringer inddrages løbende i analysen.
Kortlægning af landene i analysenForud for udvælgelsen af casestudier er der udvalgt tre case-lande på baggrund af en scree-ning af en række potentielle lande. England, Tyskland og Holland er udvalgt som case-lande.Screeningen beskrives i bilag 2.
Fase 2: Studie af internationale erfaringerAnalysen af internationale erfaringer bygger på casestudier. Denne del af opgaveløsningen ersøgt udarbejdet efter samme metoder som tidligere effektanalyser udarbejdet for Udbudsrå-det med udgangspunkt i AKF's metodenotat. Der har dog været behov for et øget fokus på derammebetingelser, der omgiver casestudierne, da det ikke er kommuner, der sammenlignes,men forskellige lande og systemer.
Den danske kriminalforsorg oplyser, at det er deres erfaring fra deltagelse i forskellige inter-nationale arbejdsgrupper, at det er forbundet med store vanskeligheder, at sammenstillefængselsstatistik på tværs af landegrænser. Der skal ofte et mangeårigt tæt samarbejde til forat sikre en høj kvalitet og sammenlignelighedsgrad. Det gælder generelt og derfor også inden-for grupper af lande, der i udgangspunktet måtte antages at kunne vurderes som sammenlig-nelige, f.eks. gruppen af nordiske lande.
Udover casestudierne er der derfor foretaget en overordnet sammenligning af Danmark medde tre lande i analysen. Disse sammenligninger bygger primært på en europæisk statistik;”The Council of Europe Annual Penal Statistics – SPACE” (refereres efterfølgende som ”deneuropæiske fængselsstatistik”), som har udgivet en række sammenlignende statistikker, hvordata er indsamlet gennem spørgeskemaer til fængselsmyndighederne i de medvirkende lande.Den nyeste statistik er udgivet i 2012 og bygger på data fra 2009/2010. Det indsamlede datavalideres af en række eksperter på området, men skal dog stadig sammenlignes med varsom-hed.
I modsætning til det nordiske samarbejde om at sammenstille en løbende sammenligeligfængselsstatistik, så har det ikke i Europaråds-regi i samme omfang været praktiseret at drøf-te problemer i relation til definitioner og sammenligningsproblemer. Der har dog i 2012 været__________________
14
ABC=Activity Based Costing.
SIDE 31
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Udover den nordiske fængselsstatistik er der igennem en årrække i tilknytning til det såkaldte”Round Table” samarbejde blevet udarbejdet en fælles fængselsstatistik for de deltagendelande. Imidlertid omfatter dette samarbejde ikke Tyskland og England.CasestudierDer er indsamlet oplysninger om opgavernes varetagelse og konkurrence om opgaverne iudvalgte lande. Samtidigt er det søgt at identificere erfaringer, herunder de fordele der måttevære og eventuelle problemfelter i relation til at skabe konkurrence om opgaverne. Denne delaf analysen bidrager dermed til at identificere fordele og problemfelter i ”tragt-modellen”.England: "HMP Doncaster"England: "HMP Lowdham Grange”England: "HMP Buckley Hall"Tyskland: "JVA Hünfeld"Tyskland: "JVA Kassel II"Holland: "Detentiecentrum Rotterdam".
afholdt et møde med en række lande som deltagere, hvor man har taget hul på en drøftelse afsammenligningsproblematikken i SPACE-opgørelserne.
Der er foretaget seks dybdegående casestudier i de tre udvalgte case-lande. Casestudierneomfatter tre engelske fængsler, to tyske fængsler og et hollandsk fængsel. Det drejer sig omfølgende fængsler:»»»»»»
Casestudierne bygger primært på interviews, men der er også, i det omfang det er muligt,indsamlet data til belysning af mere kvantitative erfaringer fra centrale kilder, fængslerne ogmyndighederne. Ved hvert casestudie er der gennemført følgende interviews:»Gruppeinterview med ledelsen af fængslet»En række gruppeinterviews med mellemledere og ansatte i fængslet inden for en række
udvalgte serviceområder, omkring hvilke der er skabt konkurrence»Personlige eller telefoniske interviews med leverandørerne af ydelserne inden for de ud-valgte serviceområder»Gruppeinterviews med fængselsmyndighederne i hvert case-land.Se casebeskrivelserne i bilag 3 for en nærmere beskrivelse af de gennemførte interviews ihver af de seks cases.
Hver effekt og operationaliseringen heraf beskrives mere dybdegående i metodebilaget (bilag1).I hver case analyseres et fængsel og enrække opgaver.I modsætning til de tidligere effektana-lyser (fx på rengøringsområdet), hvor fokus har været meget specifikt på én opgave gennemen række mere eller mindre ens cases, er denne analyse bredere. Indeværende analyse har
»»»»
I hver case afdækkes to overordnede elementer. Det ene er et deskriptivt element, hvor der erfokus på at kortlægge de faktiske forhold og omkringliggende omstændigheder i den konkretecase, herunder beskrives processen omkring udbuddet af opgaverne, strategiske overvejelserom at skabe konkurrence om opgaverne, samarbejdet og styringsmæssige forhold. Det andetelement består af en kortlægning af effekter ved at skabe konkurrence om opgaver i det givnefængsel. Der ses nærmere på følgende effekter i hver case:Økonomiske effekterOrganisatoriske effekterKvalitetsmæssige effekterInnovative effekter.
SIDE 32
KAPITEL 3 14BBAGGRUND OG METODE
derfor ikke samme detaljeringsniveau som de foregående analyser, da fokus også er på atforstå konteksten i de enkelte lande for at skabe konkurrence om opgaver på området.
Udfordringer i forbindelse med studiet af de internationale erfaringerUdover den nævnte tilpasning af analysedesignet har der vist sig at være tre betydelige udfor-dringer i forbindelse med indsamlingen af de internationale erfaringer.
For det første har der været udfordringer i forhold til at udvælge fængsler, hvor det var muligtat definere en egentlig før- og eftersituation. Dette skyldes, at når der skabes konkurrence omenkelte opgaver eller hele driften af fængsler, sker det ofte i forbindelse med opførelsen af etnyt fængsel. Der har dermed været skabt konkurrence om opgaven i det pågældende fængselfra starten.
I andre tilfælde har der været skabt konkurrence om opgaven i en lang årrække, og en før-situation ligger dermed tidsmæssig meget langt tilbage. Endelig er der i mange tilfælde ændretbetydeligt ved specifikationen af opgaven i forbindelse med at der skabes konkurrence omopgaven. Førsituationen er dermed heller ikke her sammenlignelig med den nuværende situa-tion. Derfor har det ikke været muligt at isolere den rene effekt af, at der skabes konkurrenceom opgaven.En anden udfordring har været tilvejebringelsen af kvantitativt data. Dette gælder især kvanti-tative data, som dokumenterer effekterne, men også data af mere generel karakter. Rambøllhar både forsøgt at få denne information gennem myndighederne og lokalt fra de enkelteinformanter. Der er to kilder til denne udfordring.udfordring i at få adgang til disse data. Fx anser de private leverandører data som forret-ningshemmeligheder. Myndighederne har ligeledes i flere tilfælde været tilbageholdendemed at udlevere data. I England skyldes dette delvist, at der i skrivende stund er overvejel-ser om den næste udbudsrunde. Samlet betyder dette, at den kvalitative dokumentationfylder relativt mere end i de tidligere effektanalyser. Rambøll har forsøgt, hvor det er mu-ligt, at få angivelser af fx omkostninger og andre kvantitative mål gennem de gennemførteinterviews.
»For det første findes der i flere tilfælde kun i ringe grad registreringer af de ønskede data.»For det andet har der også i de tilfælde, hvor data rent faktisk findes, været en væsentlig
En tredje udfordring har været at gennemføre ensartede og sammenlignelige casestudier. Derer stor forskel på case-fængslerne og opgaverne, som der er skabt konkurrence om. Ligeledeser der landespecifikke forskelle, og sidst har der været stor forskel i, hvilke informationer deinterviewede fra såvel fængslerne som myndighederne i det pågældende land har været istand til og villige til at tilvejebringe til formålet. Dette betyder, at omfanget og dybden påtværs af cases er forskelligartet og ikke umiddelbart sammenligneligt.
Disse tre udfordringer bevirker, at det ikke har været muligt at gennemføre en egentlig effekt-analyse i hh. til AKF's metodenotat. I stedet er der frembragt en række eksempler, som i mereeller mindre grad kan relateres til konkurrencen om opgaverne.Fase 3: Analyse og vurderingI fase 3 i analysen kortlægges muligheder og potentialer for at skabe konkurrence om drifts-opgaver inden for fængselsområdet i Danmark. Her ses der nærmere på hvilke krav, forud-sætninger og mulige effekter, der er ved at skabe konkurrence på området i Danmark.
Kortlægningen af de danske forhold og de internationale erfaringer anvendes til at gennemfø-re analysen. Identificerede muligheder og potentialer opstilles og samtidig fremhæves derammebetingelser, der kendetegner den danske fængselsdrift, og som derfor har indvirkningpå mulighederne og potentialerne. Dette suppleres med mulige effekter fra de internationale
SIDE 33
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
cases for at belyse det samlede potentiale og muligheder ved at skabe konkurrence om engiven opgave.
Muligheder og potentialer kan fremkomme i forskellig form. Der kan til dels være en rækkeeffektiviseringsmuligheder, fx produktivitets-, kvalitets- eller serviceforbedringer, og der kanvære en række muligheder som følge af et konkurrencedygtigt marked med private leveran-dører, der er gearet til at varetage opgaverne. Desuden kan der være økonomiske potentialer,som varierer alt efter opgavernes økonomiske volumen. Alle disse forhold kan være væsentli-ge at vurdere i forhold til de danske rammebetingelser. Der kan også være nogle barrierer ogproblemfelter i forhold til at skabe konkurrence om opgaverne.
Det er således i denne fase, at den endelige vurdering af opgavernes egnethed beskrives underhensyntagen til analysens elementer, dvs. en samlet gennemgang af tragt-modellens elemen-ter. Disse vurderinger baseres på kortlægningen af de danske forhold og de internationaleerfaringer.
SIDE 34
KAPITEL 4 15BDET DANSKE FÆNGSELSVÆSEN
Kapitel 4Det danske fængselsvæsenDette kapitel præsenterer kort fængselsområdet i Danmark, herunder de begreber og sam-menhænge, som er relevante i forbindelse med denne analyse, samt områdets omfang. Ensådan indføring på området er nødvendig for at sikre forståelsen af den videre analyse.
Hovedtrækkene i denne præsentation er, at Kriminalforsorgen er fængselsmyndigheden iDanmark og dermed ansvarlig for landets 13 fængsler, Københavns fængsler, arresthusene ogøvrige enheder. Der er tale om en kompleks struktur med involvering af mange forskelligeaktører. I 2010 foretog politiet ca. 112.000 sigtelser, som førte til ca. 7.700 varetægtsfængslin-ger og ca. 10.000 ubetingede domme. Fængslerne husede i 2011 gennemsnitlig 1.335 indsattei de åbne fængsler og 908 indsatte i de lukkede fængsler samt havde ca. 5.000 ansatte.
Kriminalforsorgens samlede omkostninger var ca. 2,8 mia. kr. i 2011, hvoraf ca. 1,8 mia. gik tilden del af Kriminalforsorgens aktivitet, der vedrører afsoning af fængselsdomme. Af disseafholdes ca. 1,25 mia. kr. i selve fængslerne, og dermed til driften af fængslerne. Hvis manfraregner forskelle i omkostninger, som ikke er knyttet til opgaver, der kan skabes konkurren-ce om (fx arbejds- og kostpenge samt afskrivninger og renter), udgør de udbudsegnede opga-ver i den danske fængselsdrift ca. 1,0 mia. kr. Opgaver relateret til kontrol og sikkerhed samtmotivation og støtte til de indsatte er de største opgjort i kroner. Der er indtil videre aleneskabt konkurrence om en mindre del af det udbudsegnede beløb på 1,0 mia. kr.I det følgende gennemgås organiseringen og omkostningerne nærmere.4.1Kriminalforsorgen i Danmark
I Danmark varetages straffuldbyrdelse, herunder afsoning af straf bl.a. i fængsler, af Kriminal-forsorgen, som er en styrelse under Justitsministeriet15. Kriminalforsorgen i Danmark beståraf Direktoratet for Kriminalforsorgen, Kriminalforsorgens Uddannelsescenter, fem lukkedefængsler, otte åbne fængsler, Institutionen for frihedsberøvede asylansøgere Ellebæk, 36 ar-resthuse (ekskl. arresthuset i Torshavn), Københavns Fængsler, 14 hovedafdelinger og syvlokalkontorer for Kriminalforsorgen i Frihed (KiF) samt otte pensioner16. Tabel 4.1 giver enkort beskrivelse af de forskellige enheders primære opgaver.
__________________1516
Når det drejer sig om konkrete sager vedr. straffuldbyrdelse, står Direktøren for Kriminalforsorgen som altovervejendehovedregel direkte under Justitsministeriet. Det betyde, at Direktoratets sager ikke kan indbringes for Justitsministerietsdepartement.
Kriminalforsorgens pensioner er udslusningstilbud, hvor strafafsonere kan bo i den sidste del af deres afsoning. Pensionernehar socialfagligt personale, som kan støtte den dømte i udslusningen til samfundet efter et fængselsophold. Institutioner, somminder om pensionerne, kendes fra USA som "half-way houses".
SIDE 35
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 4.1Oversigt over Kriminalforsorgens enhederEnhederDirektoratet for KriminalforsorgenFængsler (lukkede og åbne)EllebækPrimære opgaverKriminalforsorgens uddannelsescenterArresthuse og Københavns FængslerKriminalforsorgen i Frihed (KiF)Pensioner
Myndighedsopgaver, sagsbehandling.Afsoning for ubetingede dømte.
Grund- og efteruddannelse af fængselsbetjente.Dømte og frihedsberøvede asylansøgere.Håndtering af varetægtsfængslede.
Tilsyn med personer i samfundstjeneste, betinget dømte med vilkårom tilsyn, fodlænkeafsonere og prøveløsladte. Udførelse af person-undersøgelser.Udslusning til samfundet (udstationerede fra fængsler, som afsonerden sidste del af straffen på pensionen).
Et typisk forløbEn måde, hvorpå opgavevaretagelsen i fængslerne kan forstås, er ved at se på et typisk forløbfra sigtelse til løsladelse for en person, der idømmes en fængselsstraf. Et sådan forløb er illu-streret i figur 4.1. Forløbet gennemleves ikke nødvendigvis fra start til slut af alle.De forskellige trin i forløbet er markeret med fire farver, der angiver, i hvilken fysisk enhedpersonen befinder sig; friheden17(hvid), arresten (mørkegrøn), fængslerne (grå) eller enanden institution, enten i Kriminalforsorgen eller i andet regi (lysegrøn).
17
"Friheden" anvendes inden for kriminalterminologien om det, der foregår uden for murene, altså det modsatte af indsat. Mankan godt opholde sig i friheden uden at være på "fri fod" (fx i forbindelse med udgang eller prøveløsladelse).
__________________
SIDE 36
KAPITEL 4 15BDET DANSKE FÆNGSELSVÆSEN
Figur 4.1Et typisk forløb
Efter en anholdelse starter et forløb med, at en borger sigtes for en lovovertrædelse – i 2010foretog politiet ca. 112.000 sigtelser (Politistatistik.dk). En person, som er blevet anholdt afpolitiet, skal fremstilles i grundlovsforhør inden for 24 timer. Her vurderer en dommer, omder er grundlag for en varetægtsfængsling – i 2010 blev der foretaget ca. 7.700 varetægts-fængslinger af ca. 6.800 personer (Danmarks Statistik, Kriminalitet, 2010). Der findes en ræk-ke betingelser, som skal være opfyldt, for at en person kan varetægtsfængsles.18Varetægts-fængslede er som oftest indsat i den lokale arrest19. Varetægtsfængslingen skal fornyes mindsthver 4. uge.20Hvis den sigtede ikke varetægtsfængsles, befinder denne sig på fri fod indtildomsafsigelse.Hvis den sigtede kendes skyldig (og idømmes en ubetinget straf), er næste skridt normaltafsoning af straffen i et åbent eller lukket fængsel. I 2010 blev der afsagt omkring 10.000 ube-tingede domme (Danmarks Statistik, Statistikbanken). Visse grupper af dømte har mulighedfor at ansøge Direktoratet for Kriminalforsorgen om at afsone i eget hjem med fodlænke fremfor i et fængsel. I 2010 ansøgte omkring 3.100 dømte om afsoning med fodlænke, og af dissefik ca. 2.000 tilladelse, og 1.900 blev igangsat (Kriminalforsorgens statistik, 2010). Ligeledeshar visse grupper mulighed for at afsone uden for Kriminalforsorgen, fx på en sikret instituti-on (unge under 18 år) eller på en behandlingsinstitution (misbrugere). Dette er de såkaldte §78-anbringelser. I 2010 blev der foretaget i alt 244 § 78-anbringelser, heraf 75 grundet ungalder (Kriminalforsorgens statistik, 2010).
__________________181920
Retsplejelovens § 762.Retsplejelovens § 767.
Som kan være et arresthus eller en arrestafdeling i et fængsel – i København er det Københavns Fængsler.
SIDE 37
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Under afsoningen kan der opstå situationer, hvor den indsatte overføres til en anden enhed iKriminalforsorgen. Overførslerne kan foregå mellem ensartede afsoningsinstitutioner (fx fraet åbent fængsel til et andet), mellem åbne og lukkede fængsler eller mellem arresthuse ogfængsler. Overførslerne er ofte planlagte (fx pga. kapacitetshensyn eller når grundlaget foranbringelse i lukket fængsel ikke længere er til stede), men de kan også være uplanlagte, fxpga. forsøg på undvigelse eller handel med eller besiddelse af euforiserende stoffer.21I 2010skete der 514 uplanlagte overførsler fra åbne fængsler (Kriminalforsorgens statistik, 2010),mens de planlagte overførsler ikke er opgjort.
Fængselsafsoning sker ikke altid i umiddelbar forlængelse af dommen. Den mellemliggendeperiode tilbringes i frihed eller i arresten, alt efter om den dømte vurderes farlig eller i risikofor at flygte.
Kriminalforsorgens arbejde, herunder fængselsdrift, er dermed præget af en kompleks struk-tur med mange snitflader mellem forskellige enheder og systemer, både inden og uden forKriminalforsorgens regi. Der tages udgangspunkt i en forståelse for denne kompleksitet oggensidighed i opgavevaretagelsen, når opgaverne kortlægges og vurderes i forhold til mulig-heder og virkninger ved at skabe af konkurrence om opgaverne.4.2De danske fængsler
Fængselsafsonere kan, når forskellige forhold er opfyldt, prøveløslades, inden hele straffen erudstået. Prøveløsladelsen sker normalt, når to tredjedele af straffen er udstået, men undervisse omstændigheder kan man prøveløslades efter udståelse af halvdelen af straffen. Perso-ner, der afsoner under 3 måneder, prøveløslades normalt ikke. Prøveløsladelse kan ske medeller uden tilsyn. Såfremt man prøveløslades med tilsyn, varetages dette tilsyn af Kriminalfor-sorgen i Frihed (KiF). En anden løsladelsesmåde er udstationering til en af Kriminalforsorgenpensioner, som er udslusningshjem, hvor den dømte afsoner den sidste del af straffen og sam-tidig hjælpes til et liv i frihed.
Langt størstedelen af opgaverne i forbindelse med fængselsdriften varetages af offentligeaktører, primært fastansat personale i fængslerne. Der findes ikke private fængsler i Danmark.tabel 4.2 viser en række nøgletal for fængselsdriften i Danmark. Økonomien beskrives yderli-gere i næste afsnit.
__________________21
Anbringelses- og overførselsbekendtgørelsen.
SIDE 38
KAPITEL 4 15BDET DANSKE FÆNGSELSVÆSEN
Tabel 4.2Nøgletal for fængselsdriften i Danmark 2011Samlet størrelseKapacitetUdvikling i antalindsatteBelægningAntal fængslerGennemsnitligt antalindsatte pr. fængselÅrlige samledeomkostninger
I 2011 var der gennemsnitligt 1.335 indsatte i de åbne fængsler og 908 i de lukkede fængsler.1.371 åbne pladser og 943 lukkede pladser i 2011 i fængslerne.Nyindsættelser i fængsler og arresthuse13 fængsler + Københavns FængslerDriftsomkostninger for heleKriminalforsorgenLukkede fængslerÅbne fængsler
Hvis alle åbne og lukkede pladser tælles med (dvs. inkl. arresthuse m.m.) var der i 2011 i gennemsnit 3.065 indsatte.
2007200820092010201115.01114.19714.24414.46913.946Den gennemsnitlige udnyttelse af Kriminalforsorgens institutioner var i 2009 og 2010 på henholdsvis 92,4 pct. og 96,3pct., men steg til 97,7 pct. i 2011. Det er det højeste niveau i mange år. Belægningsprocenten i 2011 dækker over enudnyttelse af de åbne fængsler med 97,4 pct., de lukkede fængsler med 96,2 pct. og arresthusene, inklusive Køben-havns Fængsler, med 98,6 pct.Der er gennemsnitligt 173 indsatte pr. fængsel.(pris pr. fangedag i årets priser)2.563 mio. kr.20072.553 mio. kr.20082.754 mio. kr.20092.563 mio. kr.201020102.553 mio. kr.1.957 kr.1.298 kr.20115.00320112011
Gennemsnitligeomkostningerpr. indsat
Antal ansatte ifængselsvæsnet
Omkostningen i 2011 lå på niveau med 2010, når man tager højde for den generelle prisudvikling. Når udgifterne ikkeer steget, skyldes det, at udnyttelsesgraden i 2010 og 2011 har været højere end normalt. Det har påvirket prisen pr.fangedag i nedadgående retning.Antal årsværk i heleKriminalforsorgenRecidiv i 2011 målt som tilbagefald inden for 2 år var 36,8 pct. for fængselsdømte. Recidiv er steget siden 2008. Detteskal dog ses i lyset af ændringer i lovgivning og øget brug af fodlænke.Recidiv (for løsladte fra fængsler to årtidligere)200831,4 %200932,2 %201033,7 %201136,8 %20074.88620084.85720094.98320104.965
1.937 kr.1.038 kr.
2007
1.973 kr.1.158 kr.
2008
1.940 kr.1.167 kr.
2009
1.972 kr.1.294 kr.
Recidiv
Kilde: Kriminalforsorgens statistik 2011 og Årsrapport 2011 og 2009 samt udtræk fra Kriminalforsorgens ABC-model.
Boks 4.1Recidiv
Recidiv er et begreb, der anvendes inden for kriminologien om tilbagefaldet til kriminalitet for dømte per-soner. I Danmark defineres recidiv som tilbagefald til ny ubetinget dom eller ny betinget dom med tilsyn,herunder samfundstjenestedom. Den nye dom defineres som den første dom i observationsperioden efterløsladelse fra fængsel eller påbegyndelse af en tilsynsforanstaltning, dvs. datoen for modtagelse af dommeni Kriminalforsorgen. Recidivperioden regnes fra det tidspunkt, hvor klienten løslades eller påbegyndertilsynet, og den maksimale individuelle opfølgningsperiode er to år. (Kriminalforsorgens recidivstatistik,2010). I andre lande anvendes der ikke nødvendigvis samme recidivdefinition.
Som nævnt ovenfor findes der 13 fængsler i Danmark. Der findes otte regulære åbne fængsler,hvor Statsfængslet i Midtjylland dog består af to geografiske enheder. De fem lukkede fængslerudgøres af tre fængsler for "almindelige" afsonere (Nyborg, Østjylland og Vridsløselille), Stats-fængslet i Ringe, som fortrinsvis er for unge afsonere, og Anstalten ved Herstedvester, somsærligt er for sexkriminelle afsonere, afsonere fra Grønland og indsatte, der har behov forpsykiatrisk/psykologisk hjælp. Der er planlagt byggeri af et nyt lukket fængsel på Falster("Statsfængslet på Nordfalster"), som forventes klar ultimo 2015. Institutionen for frihedsbe-røvede asylansøgere Ellebæk regnes ikke her som et egentligt fængsel og inddrages heller ikkei denne analyse.Københavns Fængsler, som består af Vestre Fængsel, Blegdamsvejens Fængsel og Politigår-dens Fængsel, er egentlig arresthuse, dvs. at det primært tager sig af varetægtsfængslede og
SIDE 39
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 4.3De danske fængsler – kapacitetÅbne fængslerStatsfængslet i Jyderup- Fængslet i Nr. SnedeAntal pladser162195176175129211134160Antal pladser24322824113825011854586221Statsfængslet ved Sønder OmmeStatsfængslet MøgelkærStatsfængslet i Midtjylland- Fængslet KærshovedgårdStatsfængslet RenbækLukkede fængsler
personer, som blandt andet af sikkerhedsmæssige årsager ikke kan anbringes i et almindeligtfængsel. Københavns Fængsler adskiller sig fra landets øvrige arresthuse i forhold til blandtandet størrelse og ledelsesstruktur og minder derfor i højere grad om landets fængsler endarresthusene. Københavns Fængsler medtages derfor delvist i analysen. Tabel 4.3 viser enoversigt over de danske fængsler og andre enheder.
Bemærkninger
Statsfængslet på KragskovhedeStatsfængslet på SøbysøgårdStatsfængslet ved HorserødStatsfængslet i NyborgStatsfængslet i Ringe
Bemærkninger
Statsfængslet Østjylland
Statsfængslet i Vridsløselille
Anstalten ved HerstedvesterAndre
Statsfængslet på Nordfalster -forventes klar ultimo 2015Københavns Fængsler- Vestre Fængsel
Sædelighedsdømte, indsatte fra Grønland og indsatte medbehov for psykiatrisk/psykologisk hjælp og behandlingAsylansøgereBemærkninger
Institutionen for frihedsberøve-de asylansøgere Ellebæk- Blegdamsvejens Fængsel- Politigårdens Fængsel36 lokale arresthuseKilde: Kriminalforsorgen.dk
Antal pladser
1150
Arresthuspladser samt afsoningspladser i Vestre Fængsel tilnegativt stærke indsatte
Arresthusenes størrelse varierer fra omkring 10 til 75 pladser
Som vist i tabel 4.2 var omkostningerne for en plads i 2011 i et åbent fængsel i gennemsnit1.298 kr. dag, mens en plads i et lukket fængsel kostede 1.957 kr. pr. dag, svarende til en årligpris på hhv. 473.922 og 714.162 kr. Denne pris er baseret på en totalfordeling af samtligeomkostninger relateret til afsoning i fængslerne, herunder omkostninger uden for fængslerne,fx i Direktoratet for Kriminalforsorgen. Figur 4.2 viser, hvilke elementer denne pris består af.
4.3Økonomiske nøgletal
SIDE 40
KAPITEL 4 15BDET DANSKE FÆNGSELSVÆSEN
Figur 4.2Omkostninger pr. indsat pr. dag fordelt på typer af omkostninger, 2011
Note:Beregningen er opgjort for de 3.065 indsatte på åbne og lukkede pladser i alle institutioner (ikke kun fængsler).Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
"Administration af straffuldbyrdelse" vedrører primært udgifter til Direktoratet for Kriminal-forsorgen. "Generel ledelse og administration" vedrører generelle ledelsesmæssige aktiviteterpå de enkelte enheder, og "hjælpefunktioner" vedrører it, kantine, Kriminalforsorgens uddan-nelsescenter m.v. "Fritid og sundhed", "kontrol og sikkerhed" og "støtte og motivation" eraktiviteter, der i højere grad vedrører de indsatte direkte. "Fritid og sundhed" berører aktivi-teter i tidsrummet kl. 15-8 og diverse sundhedsrelaterede udgifter, mens "støtte og motivati-on” knytter sig til beskæftigelsen (arbejde, uddannelse, misbrug, programmer) i tidsrummetkl. 8-15 samt til forsorgsopgaver.
Økonomisk volumen af fængselsdriften i DanmarkKriminalforsorgens samlede nettoomkostninger udgjorde i 2011 ca.2,8 mia. kr.inkl. en ræk-ke satspuljebevillinger til forskellige projekter (omkring 0,1-0,2 mia. årligt). Som afsnit 4.1viser, omhandler Kriminalforsorgens opgaver meget mere end drift af åbne og lukkede fængs-ler. I tabel 4.4 nedenfor er Kriminalforsorgens omkostninger fordelt på de forskellige typer afydelser (pladser). Der er tale om en totalfordeling af omkostningerne, efter hvilke ydelseromkostningen bidrager til. Opdelingen er dermed identisk med den opgørelse, der ligger tilgrund for opgørelsen af prisen pr. fangedag, som er opgjort i afsnittet ovenfor.
En stor del af omkostningerne til de lukkede og åbne fængsler samt arresthusene går til kon-trol og sikkerhed, mens også støtte og motivation fylder meget. Som nævnt dækker dette oversamtlige omkostninger, som relaterer sig til afsoning i fængslerne, og er dermed ikke et udtrykfor den økonomiske volumen af den del af fængselsdriften, som ligger inden for denne analy-ses fokus. Herunder beskrives dette nærmere.
SIDE 41
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 4.4Kriminalforsorgens omkostninger fordelt på pladstyper, 2011PladstyperLukkede pladserÅbne pladserPensionspladserOmkostninger1.112 mio. kr.715 mio. kr.494 mio. kr.259 mio. kr.93 mio. kr.83 mio. kr.
Andel40 %26 %18 %3%3%9%
Arresthuspladser (inkl. Københavns Fængsler)Pladser i GrønlandI altTilsyn m.m. under KiF
Note:Andelene summer ikke til 100 pct. pga. afrundinger.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
2.755 mio. kr.
100 %
Driften af fængselspladser (åbne og lukkede) udgør således omkring1,8 mia. kr.(1,1 + 0,7 mia.kr.) eller ca. to tredjedele af de samlede omkostninger på ca. 2,8 mia. kr. Dette er altså alle deomkostninger, der relaterer sig til afsoning. Disse omkostninger dækker over en række om-kostninger, som afholdes i fængslerne og en række omkostninger, der afholdes uden forfængslerne.Da denne analyse fokuserer pådriftenaf fængslerne og de opgaver, som varetages inden formurene, er der behov for en yderligere opdeling af omkostningerne. I tabel 4.5 nedenfor eromkostningerne til lukkede og åbne pladser fordelt efter den enhed, hvor omkostningen af-holdes.
Tabel 4.5Omkostningerne til åbne og lukkede pladser fordelt på enheder, hvorfra omkostningen afholdes(mio. kr.)Lukkede pladserÅbne pladserI altArrestpladserLukkedefængslera6150,90,6Åbnefængsler62162100KøbenhavnsFængsler29300Ellebæk4200Arresthuseog KiF00Fællesudgifterog KUC1256834
I alt1.076689474
Note a:De lukkede fængsler er inkl. Herstedvester. Tallene i denne tabel stemmer ikke 100 pct. overens med tallene i tabel 4.4 på grund af mindre forskelle i måden,hvorpå de er udtrukket.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
617
293
42
440
440
227
Det ses, at hvis det er omkostninger, der afholdes i fængslerne (de åbne fængsler og de lukke-de fængsler inkl. Herstedvester), som medregnes, udgør de samlede omkostninger ca.1,25mia. kr.(617 mio. + 621 mio. kr.). Af de resterende ca. 0,55 mia. kr. afholdes ca. 0,35 mia. kr. iKøbenhavns Fængsler og Institutionen for frihedsberøvede asylansøgere Ellebæk. Disse insti-tutioner er ikke egentlige fængsler, og medtages derfor ikke i analysen. De resterende 0,2 mia.kr. er fællesudgifter afholdt i Direktoratet for Kriminalforsorgen og Kriminalforsorgens ud-dannelsescenter. En del af disse fællesudgifter er deciderede myndighedsopgaver, mens en delhar mere administrativ og driftsmæssig karakter. Det har ikke været muligt at opgøre, hvorle-des disse fordeler sig.
SIDE 42
KAPITEL 4 15BDET DANSKE FÆNGSELSVÆSEN
Der er dermed tale om en samlet omkostning på ca. 1,25 mia. kr. inden for murene i fængsler-ne. Dertil kommer yderligere 0,2 mia. kr., hvoraf en del evt. kan medtages.
Tabel 4.6Omkostningerne i lukkede og åbne fængsler samt Københavns Fængsler fordelt på typer af omkostningerLukkede og åbne fængslera883 mio. kr.255 mio. kr.81 %68 %LønAfskrivninger49 mio. kr.5 mio. kr.2%4%48 mio. kr.5 mio. kr.2%4%Renter262 mio. kr.51 mio. kr.16 %24 %ØvrigtbI alt1.242 mio. kr.100 %317 mio. kr.100 %
Kriminalforsorgen ejer er stor del af deres bygninger og har derfor udgifter til renter og af-skrivninger. I relation til denne analyses fokus på mulighederne for at skabe konkurrence omdriftsopgaver i fængslerne, vil det ikke give mening at indregne renter og afskrivninger. Tabel4.6 viser fordelingen af omkostningerne på hhv. løn (ansatte i fængslerne), afskrivninger,renter og øvrige omkostninger.
Københavns Fængsler
Note a:De lukkede fængsler er inkl. Herstedvester.
Note b: "Øvrigt" dækker blandt andet over eksterne tjenesteydelser (fx læger). Tallene i denne tabel stemmer ikke 100 pct. overens med tallene i tabel 4.4 og tabel 4.5 pågrund af mindre forskelle i måden, hvorpå de er udtrukket.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
Tabel 4.7Fordelingen af de øvrige omkostningerLæger, tandlæger, psykologer m.v.KonsulenterArbejdspengeKost og kostpengeIntern handel
Fordelingen af de 262 mio. kr. i de lukkede og åbne fængsler under ”øvrigt” vises i tabel 4.7.
Lidt under 0,1 mia. kr. (49 +48 mio. kr.) af de ca. 1,25 mia. kr. går altså til renter og afskrivnin-ger – primært af bygninger.
Åbne og lukkede fængslera17 mio. kr.25 mio. kr.55 mio. kr.57 mio. kr.-19 mio. kr.12 mio. kr.5 mio. kr.52 mio. kr.12 mio. kr.
Andel af samlede omkostnin-ger1%2%4%4%4%1%0%8%24 %1%-
Bygningsdrift, energi og skatterBygningsvedligeholdIt og telefoni drift
Øvrig drift ikke omfattet af ovenståendeØvrige kontantgodtgørelserI alt øvrigtNote a:De lukkede fængsler er inkl. Herstedvester.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
100 mio. kr.262 mio. kr.
SIDE 43
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Konklusionen er, at de samlede omkostninger til de opgaver, som kan ses som ”udbudsegnede,er ca.en milliard kroner,som ligger inden for analysens afgrænsning. Dvs., at det er de opga-ver, som der principielt kan skabes konkurrence om inden for fængselsdriften. Dertil kommerca. 0,2 mia. kr., som relaterer sig til fængselsdriften, men ikke afholdes i fængslerne. Til detteskal det bemærkes, at:»En stor del af omkostningerne udgøres af løn til fængselsbetjente. Således er der omkring»»»
Samlet set er de direkte omkostninger i fængslerne ca. 1,25 mia. kr., hvoraf ca. 0,1 mia. kr. erafskrivninger og renter og ca. 0,1 er lovmæssige udbetalinger til de indsatte.
»
Dette uddybes i det det følgende kapitel, hvor der ses nærmere på de enkelte opgaver, somvaretages i fængslerne, herunder omkostningerne til disse. Dermed belyses det nærmere, ihvor høj grad der allerede er skabt konkurrence om de identificerede omkostninger, og hvor-ledes disse fordeler sig på løn til forskellige personalegrupper og andre omkostninger.
1.850 uniformerede årsværk og omkring 250 betjente under uddannelse i fængslerne22.Omkostningerne fordeler sig på 13 geografiske enhederDer er tale om nettoomkostninger. Dvs. at fx indtægten fra Kriminalforsorgens produkti-onsvirksomhed er modregnet.En del af omkostningerne går til varekøb eller køb af tjenesteydelser ifm. rene driftsopga-ver, fx håndværkere. Der er allerede skabt konkurrence om disse eller igangsat initiativer,som skal sikre større grad af konkurrence om opgaverne.De 0,2 mia. kr. i indirekte omkostninger dækker både over myndighedsopgaver, sagsbe-handling og opgaver af mere administrativ karakter. Det er ikke muligt at opgøre, hvorvidtvisse af disse opgaver vil bortfalde/kunne overføres til leverandøren som følge af, at derskabes konkurrence om fængselsdriften. Et væsentligt forhold her er dog, at en række afdisse hjælpefunktioner har snitflader til andre enheder i Kriminalforsorgen (fx arresthuse-ne).
22
__________________
Dette tal er inkl. Københavns fængsler og Ellebæk.
SIDE 44
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Kapitel 5Opgavevaretagelsen i de danske fængslerI dette kapitel defineres og beskrives de konkrete opgaver, som varetages i de danske fængs-ler. Formålet er dels at give et billede af den danske fængselsdrift i dag og dels at skabe etsammenligningsgrundlag for de udenlandske erfaringer. Beskrivelserne tager afsæt i 10 kon-krete opgaver af større eller mindre økonomisk omfang fra ca. 9 mio. kr. til 483 mio. kr. årligt.Fælles for mange af opgaverne er, at en større eller mindre del varetages af fængselsbetjente-ne, som således har berøring med størstedelen af fængselsdriften. Et andet fællestræk for flereopgaver er, at de indsatte er involveret i opgaveløsningen, f.eks. facilities management opga-ver, som varetages som en del af den arbejdsmæssige beskæftigelse for de indsatte.
Der er kun i mindre omfang skabt konkurrence om de 10 opgaver i den danske fængselsdrift.Dog er der i dag skabt konkurrence om en del af de rene driftsrelaterede indkøbsopgaver (dvs.indkøb af varer og tjenester, som ikke direkte relaterer sig til de indsatte – fx rengøringsmid-ler og håndværkere), og derudover er der en række initiativer på vej på dette område, somforventes at øge brugen af udbud inden for disse områder. Inden for it og større opgaver vedr.bygningsdrift anvendes der i høj grad udbud i dag. Af opgaver med relation til de indsatte ermisbrugsbehandling det område, hvor der på nuværende tidspunkt er skabt mest konkurren-ce.
I kapitlets første afsnit beskrives baggrunden for denne overordnede opgaveinddeling, hvoref-ter de enkelte opgaver beskrives i forhold til lovgivning, daglig praksis, aktører og snitflader tilandre opgaver. For hver opgave angives de samlede omkostninger til opgavevaretagelsen påbaggrund af tal fra Kriminalforsorgens ABC-model. Dette skal ses som en uddybning af dengennemgang af omkostninger, som blev vist i kapitel 4.For hver opgave beskrives endvidere den nuværende konkurrence om varetagelsen af opga-ven i Danmark og de initiativer, som er på vej på dette område. Som tidligere beskrevet skabesder konkurrence om opgaverne inden for misbrugsbehandling af de indsatte i de danskefængsler, og disse erfaringer beskrives nærmere i afsnittet om misbrugsbehandling.5.1Identifikation af opgaver i de danske fængslerKriminalforsorgen har udarbejdet en ABC-model23, hvori omkostningerne er grupperet i sekshovedaktiviteter. Disse beskrives nærmere i tabel 5.1 nedenfor. I tabellen er der ligeledesangivet de samlede nettoomkostninger for de åbne og lukkede fængsel (inkl. Herstedvester)for hver aktivitet for at give en indikation af den økonomiske volumen af disse opgaver.24Deter ikke muligt at opdele tallene fra ABC-modellen i indtægter og omkostninger, og alle tallene idet følgende er derfor nettoomkostninger.__________________
2324
Som beskrevet i afsnit 4.3 er der dog en væsentlig del af disse omkostninger, som går til renter og afskrivninger. Under afsnit-tene for de enkelte opgaver opgøres renter og afskrivninger.
ABC=Activity Based Costing.
SIDE 45
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 5.1Hovedaktiviteterne i ABC-modellenHovedaktivitetBeskrivelseKontrol og sikkerhedStøtte og motivationFritid og sundhed
Vedrører hovedsagligt det uniformerede personale og udgifter afledt af den statiskesåvel som dynamiske sikkerhed i alle døgnets 24 timer.
Omkostninger forfængslera483 mio. kr.441 mio. kr.109 mio. kr.27 mio. kr.75 mio. kr.
Knytter sig primært til beskæftigelsen (arbejde, uddannelse, misbrug, programmer) afde indsatte i tidsrummet kl. 8-15, men vedrører også forsorgsopgaver i bred forstandfra socialrådgivning og sagsbehandling i fængsler.Vedrører primært udgifter i Direktoratet til varetagelsen af klientsagsbehandling,udviklingstiltag og de lovgivningsmæssige samt ministerorienterede aktiviteter underJustitsministeriets område.Omhandler aktiviteter, der understøtter alle øvrige hovedaktiviteter/formål såsom it,betjentstue/ viceværtfunktioner, kantine og Kriminalforsorgens uddannelsescenter.
Administration af straffuldbyrdelseGenerel ledelse og administrationHjælpefunktionerI alt
Berører aktiviteter i tidsrummet kl. 15-8 i fængslerne samt diverse sundhedsrelateredetjenesteydelser og udgifter afledt af disse.Omhandler aktiviteter i forbindelse med generelle ledelsesmæssige opgaver samtadministrative aktiviteter, herunder økonomiforvaltning samt byggeadministration ogadministration af produktionsvirksomheden.
Note a:Omkostningerne er for de lukkede fængsler, de åbne fængsler og Herstedvester. Omkostninger er opgjort efter den tilgang, som anvendes i tabel 4.5. Dvs. opgørel-se dækker over de omkostninger, der afholdes i de lukkede og åbne fængsler, som organisatoriske enheder.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
1.242 mio. kr.
107 mio. kr.
Som beskrevet i afsnit 4.3 indgår der i ABC-modellen en række omkostninger til opgaver, som ikke nødvendigvisrelaterer sig til selve driften af fængsler, men som snarere er generelle omkostninger, som relaterer sig til driften afen offentlig organisation eller opgaver, som går på tværs af alle Kriminalforsorgens opgaver. Der er tale om ca. 0,2mia. kr. udover ovenstående beløb.
Som udgangspunkt anvendes de fem resterende hovedaktiviteter fra ABC-modellen somgrundlag for opgavegrupperingen. Opdelingen i hovedaktiviteterne i ABC-modellen er dog foroverordnet til, at der er tale om klart afgrænsede opgaver, som kan være genstandsfelt foranalysen. Der er derfor behov for en mere nuanceret opdeling. I ABC-modellen arbejdes medet mere detaljeret aktivitetsniveau bestående af i alt 51 underaktiviteter. Dette vurderes dogat være en for omfattende inddeling. Rambøll har foretaget en opdeling i10 opgaver,somfindes tilpas afgrænsede til at kunne anvendes som genstand for analysen, og som samtidigttager højde for den kompleksitet, der er i opgaverne. De ti opgaver ses i højre kolonne i tabel5.2.
Det skal bemærkes, at administration af straffuldbyrdelse, efter aftale med Udbudsrådetssekretariat, ikke er fundet relevant at diskutere i forhold til analysens formål, da der er taleom en myndighedsopgave. Denne udelades derfor i det efterfølgende.
SIDE 46
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Tabel 5.2Oversigt over den anvendte opgaveinddelingHovedaktivitetKontrol og sikkerhedStøtte og motivationFritid og sundhedHjælpefunktionerGenerel ledelse og administration1.2.3.4.5.6.7.8.9.
Anvendt opgaveinddeling:Kontrol og sikkerhedGenerel ledelse og administrationUddannelse af indsatteMisbrugsbehandlingSocialfaglig støtteFritidSundhed
Arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatte
Administration af straffuldbyrdelse
(Inddrages ikke)10. It
Facilities management
I det følgende vil disse 10 opgaver blive beskrevet i forhold til blandt andet lovgivning, aktørerog praksis. Derudover vil det blive beskrevet, i hvor høj grad der skabes konkurrence om op-gaven i dag, og den samlede økonomiske volumen vil blive belyst. Opgørelsen af den økonomi-ske volumen er baseret på Kriminalforsorgens ABC-model, og det skal bemærkes, at dennemodel bygger på en række fordelingsnøgler og gennemsnitsbetragtninger og dermed ikkeangiver det faktiske ressourceforbrug. Det vurderes dog, at ABC-modellen giver et godt over-blik over volumen af de enkelte opgaver, hvilket er brugbart i forhold til indeværende analyse.5.2Kontrol og sikkerhed
I de danske fængsler er kontrol- og sikkerhedsaspektet dækket af to elementer, hhv. den stati-ske og dynamiske sikkerhed.Den statiske del er de fysiske og tekniske dele af sikkerheden. Det drejer sig for eksempel ommure og hegn om fængslerne, overvågningskameraer og låste døre. Der er scanningskamera-er, der skal forhindre indsmugling, og personalet har stave, håndjern, skjolde mv. til rådighed.Den dynamiske del drejer sig om kontakten mellem personalet og de indsatte. Idéen er, at engod kontakt sikrer, at konflikter bliver taget i opløbet. De danske fængselsbetjente varetagerdermed en lang række opgaver udover de rene sikkerhedsopgaver. Det dynamiske sikker-hedsaspekt er en grundlæggende værdi i det danske fængselsvæsen. Den dynamiske sikker-hed giver anledning til en lang række snitflader mellem forskellige opgaver, hvor bindeleddeter fængselsbetjentene.Selvom hverdagen i fængslet består i høj grad af aktiviteter, bistand til og behandling af deindsatte, er sikkerhedselementet i fængslerne det helt centrale element, som adskiller fæng-selsområdet fra andre området. Sikkerheden skal dermed tænkes ind i stort set alle opgaver i
En anden opdeling af kontrol- og sikkerhedsområdet er, om der i opgaverne er direkte kontaktmed de indsatte. Opgaver som overvågning, sikkerheden udadtil, modtagelse af besøgendem.m. involverer ikke direkte kontakt med de indsatte.
SIDE 47
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
fængslerne. I dag sker dette ved, at fængselsbetjentene løser en række af disse opgaver ogdermed varetager en dobbeltrolle som ansvarlig for både aktiviteten og for sikkerheden.
Opsyn og kontrol af indsatteDe indsatte skal følge de regler, som gælder for fængslet, og de anvisninger, som personaletgiver. Hvis ikke de indsatte følger regler og anvisninger, har personalet mulighed for at gørebrug af forskellige indgreb for at opretholde den nødvendige orden og sikkerhed, fx discipli-nærstraf, udelukkelse fra fællesskab og brug af magt og sikringsmidler.
Udover opsynet med de indsatte og opretholdelse af ro og orden foretages der en række andreopgaver i relation til kontrol og sikkerhed i de danske fængsler. Direktoratet for Kriminalfor-sorgen og fængslet kan uden retskendelse undersøge, hvilke ejendele en indsat har i sin be-siddelse i sit opholdsrum eller på sin person, hvis en sådan undersøgelse er nødvendig for atsikre, at ordensbestemmelser overholdes, eller sikkerhedshensyn iagttages25. Herunder er derligeledes hjemmel til, at fængslets leder eller den, der bemyndiges dertil, kan træffe bestem-melse om, at en indsat skal afgive urinprøve med henblik på at undersøge for eventuel indta-gelse af euforiserende stoffer eller andre stoffer, der er forbudt efter regulær lovgivning26.BesøgEt andet sikkerhedselement vedrører kontrol af de indsatte og deres besøgende. Besøg er ialmindelighed uovervåget i Kriminalforsorgen; dog kan der være tilfælde, hvor ordens- ellersikkerhedsmæssige hensyn påkræver, at et besøg skal gennemføres under overværelse afpersonale i fængslet27. Der er forskel på, om de besøgene skal kontrolleres og evt. undersøges,alt efter om besøget foregår i et åbent eller lukket fængsel. I lukkede fængsler er det et vilkårfor besøgstilladelse, at den besøgende tillader sin yderbeklædning undersøgt og efter anmod-ning lader sig undersøge af Kriminalforsorgens narkotikahunde28. I åbne fængsler foretagesder undersøgelse af yderbeklædning på baggrund af mistanke, mens medbragte tasker m.v.undersøges stikprøvevis.29Sikkerhedsopgavens omfang varierer således mellem lukkede ogåbne fængsler.
Fængselsbetjentens uddannelseDet er fængselsbetjenten, der udfører de kontrol- og sikkerhedsopgaver, som er beskrevetovenfor. Kriminalforsorgens Uddannelsescenter (KUC) varetager uddannelsen af fængselsbe-tjentene. Fængselsbetjentenes grunduddannelse varer tre år, og hvert uddannelsesår begyn-der med et skoleophold på ti uger. Desuden indgår der undervisningsuger i løbet af praktikti-den, den såkaldte virksomhedsforlagte undervisning – fire uger i det første år og to uger i__________________252627282930
UdgangIndsatte kan få udgang efter reglerne i straffuldbyrdelseslovens §§ 46-49 samt efter reglerne iudgangsbekendtgørelsen. Ved afgørelse om en udgang skal ske med eller uden ledsagelse,tages der hensyn til formålet med udgangen og risikoen for misbrug. For indsatte, der afsoneri et åbent fængsel, gives udgang i almindelighed uden ledsagelse. Indsatte, der i lukkede insti-tutioner afsoner længerevarende straffe eller, hvor der i øvrigt er en vis undvigelsesrisiko, vil ialmindelighed starte deres udgangsforløb med et antal udgange med ledsagelse.30
Straffuldbyrdelseslovens § 60.Besøgsbekendtgørelsens § 5.
Straffuldbyrdelseslovens § 60a.
Besøgsbekendtgørelsens §§ 9-10.Dette er dog ved at blive ændret.Udgangsbekendtgørelsens § 13.
SIDE 48
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
hvert af de følgende år. Uddannelsens tre år har hvert et overordnet tema, der afspejler denstigende kompleksitet i uddannelsens indhold og kravene til eleverne:»1. år: Individ. Særligt fokus på viden, færdigheder og kompetencer i forhold til relations
arbejde i Kriminalforsorgens institutioner.»2. år: Institution. Særligt fokus på viden, færdigheder og kompetencer i forhold til miljøar-bejde i Kriminalforsorgens institutioner.»3. år: Samfund. Særligt fokus på viden, færdigheder og kompetencer i forhold til socialtarbejde i Kriminalforsorgens institutioner.
Omfang af konkurrence om opgaver inden for kontrol og sikkerhedAlle opgaver med direkte relation til kontrol og sikkerhedsopgaver i de danske fængsler udfø-res af offentligt ansatte fængselsbetjente, som er uddannet af Kriminalforsorgen selv. Derud-over indgår andre faggrupper som værkmestre og lærere i sikkerhedsberedskabet i forbindel-se med de aktiviteter, som de afholder.Omkostninger til kontrol og sikkerhedDe samlede omkostninger til opgaver vedr. kontrol og sikkerhed udgør 483 mio. kr. Herafudgøres 84 pct. eller 404 mio. kr. af løn. Den del af omkostningerne, der ikke går til løn, går foren stor dels vedkommende til kostpenge til de indsatte.Den største post inden for kontrol og sikkerhed er opsyn med de indsatte. Ligeledes udgørforskellige former for kontrol af de indsatte en stor del af omkostningerne. Transporten afindsatte gælder den interne transport ved flytninger, fx mellem fængsler.
Hovedansvaret ligger hos KUC, men langt hovedparten af uddannelsestiden tilbringer elevenpå praktikstedet.
Der er skabt konkurrence om indkøb af forskelligt udstyr til brug i kontrol- og sikkerhedsop-gaverne. Fx indkøbes testudstyr til urinprøver samlet for alle fængsler efter udbud af opgaven.
Tabel 5.3Omkostninger til kontrol og sikkerhedKostpenge til indsatte samt betjentes tid iforbindelse med forplejning af indsatteOmkostningsgruppeOpsyn med indsatteTransportBesøgKontrol med indsatteLedsaget udgangAndetI altSamlet omkost-ning170 mio. kr.114 mio. kr.56 mio. kr.28 mio. kr.23 mio. kr.17 mio. kr.483 mio. kr.2 mio. kr.74 mio. kr.
161 mio. kr.111 mio. kr.50 mio. kr.27 mio. kr.22 mio. kr.16 mio. kr.404 mio. kr.0
17 mio. kr.
Heraf løn
ForplejningOpsyn
Aktivitet fra ABC-model
Disciplinære sager, dopingprø-ver, razziaer, urinprøver, visita-tionerIntern transportBesøgLandtransporten NyborgLedsaget udgang
Ledelse og administration under kontrolog sikkerhed
Ledelse og administrationunder kontrol og sikkerhedAndel kontrol og sikkerhed
Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
SIDE 49
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Hvert fængsel har en fængselsinspektør. I fængslerne er der ansat administrative medarbejde-re, som tager sig af den daglige økonomi og personaleforhold.Udover selve myndighedsopgaven varetager Direktoratet for Kriminalforsorgen en stor del afsagsbehandlingen for de indsatte. Direktoratets anmeldelsesenhed afgør, i hvilket fængsel enindsat skal afsone. Direktoratet for Kriminalforsorgen træffer ligeledes afgørelse i en rækkespecifikke sager, hvor den indsatte afsoner fængselsstraf på 8 år eller længere, eller hvis denindsatte skal have ophold i et andet nordisk land samt i de sager, hvor der er uenighed melleminstitutionen og vedkommendes bopælskommune eller anklagemyndigheden om prøveløsla-delse eller vedkommendes KiF-afdeling om vilkårsfastsættelse31. Sagsbehandlingen på denenkelte indsatte sker løbende i det fængsel som pågældende afsoner, der håndteres bl.a. an-søgning om udgang mm. Denne opgave ligger dog i snitfladen mellem myndighedsopgave ogledelsesopgave.Da meget af ledelsen og styringen af Kriminalforsorgens enheder (de enkelte fængsler, KiF-afdelinger samt arresthuse) sker decentralt, indgås der resultatkontrakter vedrørende defaglige mål og resultatkrav mellem enheden og Direktoratet for Kriminalforsorgen. Kontrak-ten gør det muligt at føre en regelmæssig og struktureret dialog mellem enheden og Direkto-ratet for Kriminalforsorgen om opgaver, opgavevaretagelse, resultater og ressourcer samt atsynliggøre enhedens mål og resultater. I resultatkontrakterne er der bl.a. mål og resultatkravom beskæftigelse, uddannelse og misbrugsbehandlingen på de enkelte fængsler, eksempelvishvor mange misbrugsbehandlingsforløb eller uddannelsesforløb der skal være på de enkeltefængsler.
5.3Generel ledelse og administration
Grundet den decentrale styring i enhederne er der nogle af de ledelsesmæssige og administra-tive opgaver, som både er eksisterende centralt og lokalt, det er eksempelvis bogføring, regn-skab og økonomistyring. For at sikre opfyldelse af rammestyringen og resultatkontrakten erder økonomichefer ansat på de enkelte fængsler.Den decentrale styringsmodel medfører, at de enkelte enheder ansætter personale. Afskedi-gelse af medarbejdere foregår ligeledes decentralt, hvis der er tale om personale, der ikke ertjenestemandansat. Afskedigelse af tjenestemandsansat personale er placeret centralt.
I perioden omkring 2008- 2011 var der lagt op til, at dele af Kriminalforsorgens administrati-onsopgaver skulle indlægges under Økonomistyrelsens Servicecenter, herunder primærtbogholderi samt lønadministration. På baggrund af analyser og rapporter om fordele og ulem-per heraf, herunder også økonomiske, blev det besluttet, at der i stedet internt skulle opretteset administrativt fællesskab i Kriminalforsorgen. I den forbindelse er der blevet rykket noglearbejdsopgaver, som tidligere blev håndteret decentralt, til at blive håndteret centralt i detnye administrative fællesskab. I forbindelse med denne proces var der nogen medarbejderud-skiftning. Der blev oprettet en række nye stillinger i Direktoratet (som de medarbejdere, derskulle afskediges fik lov til at søge), da opgavernes omfang blev større, idet det administrativefællesskab skulle håndterer 90 enheder. Den fælles personaleadministration benytter ekster-ne rådgivere, hvis det er nødvendigt.__________________31
Omfang af konkurrence om opgaver inden for generel ledelse og administrationMedarbejderne i ledelsen og administrationen af fængslet er offentligt ansatte. Indkøb af kon-torartikler m.v. sker gennem statens indkøbsaftaler.
Løsladelsesbekendtgørelsens § 26.
SIDE 50
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Tabel 5.4Omkostninger til generel ledelse og administrationOmkostningsgruppeØkonomiforvaltningEfteruddannelseI altSamlet omkostning31 mio. kr.23 mio. kr.11 mio. kr.75 mio. kr.10 mio. kr.Planlægning og opfølgningPersonaleadministration30 mio. kr.22 mio. kr.9 mio. kr.7 mio. kr.Heraf løn
Omkostninger til generel ledelse og administrationDe samlede omkostninger til ”generel ledelse og administration” udgør 75 mio. kr. Heraf er 91pct. eller 68 mio. kr. løn. 42 pct. af omkostningerne eller 31 mio. kr. går til ”økonomiforvalt-ning”. 23 mio. kr. går til ”planlægning og opfølgning”, mens 11 mio. kr. går til ”personaleadmi-nistration”. Endelig er der 10 mio. kr., der går til ”personaleudvikling”, som primært er efter-uddannelse af fængselsbetjente.
Aktivitet fra ABC-modelØkonomiforvaltningPersonaleudviklingPlanlægning og opfølgningPersonaleadministration
68 mio. kr.
Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
Udover de omkostninger, der registreres under ”generel ledelse og administration”, er der enrække administrative omkostninger under de enkelte aktiviteter.5.4Arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatteMedbeskæftigelsei regi af fængsler menes ikke kun arbejde, men også uddannelse, misbrugs-behandling og deltagelse i forskellige andre aktiviteter.
Udover beskæftigelsesmulighederne inden for murene kan en indsat, der afsoner fem måne-der og derover, i sidste del af afsoningen deltage i andre beskæftigelsesaktiviteter, fx under-__________________323334
Generelt om beskæftigelsespligtenSom indsat i et fængsel har man ret og pligt til at være beskæftiget, mens man afsoner enfængselsstraf.32Det betyder, at man enten skal passe et arbejde, en uddannelse, være i mis-brugsbehandling eller på anden vis være beskæftiget med en godkendt aktivitet i dagtimernesvarende til en 37 timers arbejdsuge. De indsatte modtager et vederlag for beskæftigelsen.33Formålet med denne pligt er dels at skabe en indholdsrig og normal hverdag for de indsatte ogdels at udvikle deres personlige, sociale og faglige færdigheder, så de bliver bedre rustet til atleve og fungere i samfundet efter løsladelsen. Dertil kommer, at dette ifølge Kriminalforsorgener med til at sikre opretholdelsen af den dynamiske sikkerhed, hvor der opnås sikkerheds-mæssige sidegevinster ved personalets deltagelse i aktiviteter, der handler om andet endsikkerhedstjeneste. Vederlaget for beskæftigelsen er på omkring 500 kr. pr. uge.34
Straffuldbyrdelseslovens § 38.Straffuldbyrdelseslovens § 42.Straffuldbyrdelseslovens § 39.
SIDE 51
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
visning eller arbejde i friheden ved brug af såkaldt frigang.35Beskæftigelsesgraden i de forskel-lige fængsler er fastsat med individuelle mål for de enkelte enheder i resultatkontrakterne.Arbejdsmæssig beskæftigelseI fængslerne er arbejdsmæssig beskæftigelse enten produktionsvirksomhed, intern serviceeller bygningsvedligeholdelse. Det samlede antal indsatte, som er beskæftiget dagligt enten iproduktionsvirksomhed, intern service eller bygningsvedligeholdelse, er 1.750.
Produktionsvirksomheden dækker over træ, metal, tekstil, grafik, produktionskøkken, land-brug eller montage. Hver dag er omkring 875 indsatte i gang på Kriminalforsorgens egneværksteder og arbejdspladser. Kriminalforsorgen fremstiller fx en kontormøbelserie, en køk-kenserie, en kollegiemøbelserie og økologiske produkter fra driften af ca. 3.000 ha. skov- oglandbrug samt en række andre produkter. Det er eksempelvis Statsfængslerne i Sønder Ommeog Jyderup, som producerer maden til arresthusene. Derudover samarbejder fængslerne medca. 450 virksomheder om produktion og montage. For at undgå konkurrenceforvridning erKriminalforsorgens produktionsvirksomhed underlagt generelle regler om, at deres arbejdeskal sælges til markedsprisen. For alle produkterne findes der præcise retningslinjer og opgø-relser. Derudover er den arbejdsmæssige beskæftigelse i fængslerne underlagt generelle reg-ler om arbejdsmiljø m.m.Intern service og bygningsvedligeholdelse omfatter rengøringsarbejde og beskæftigelse sommaler, murer, tømrer og gartner mv. Her er der ligeledes omkring 875 indsatte, som er be-skæftigede dagligt. Langt de fleste opgaver i relation til fængslets daglige drift varetages der-med af de indsatte selv som en beskæftigelsesaktivitet.
Opgaverne relateret til intern service og drift er organiseret og koordineret enkeltvis påfængslerne, og derved er det decentralt styret. Kriminalforsorgens produktion er derimodsamlet i salgskontoret under Direktoratet for Kriminalforsorgen, hvor der er ansat to koordi-natorer til at varetage dette.Omfang af konkurrence om opgaver inden for den arbejdsmæssige beskæftigelse afindsatteDe forskellige arbejdsrelaterede aktiviteter varetages af de såkaldte værkmestre, og der be-nyttes ikke ekstern arbejdskraft eller virksomheder fra friheden til at forestå dele af den ar-bejdsmæssige beskæftigelse.
Der samarbejdes med en række virksomheder, men ingen af virksomhederne er direkte invol-veret i de ansattes beskæftigelsespligt. Årsagerne hertil er blandt andet ifølge Kriminalforsor-gen, at de ansatte, som er i nærheden af de indsatte og derved en del af deres dagligdag, skalkunne håndtere evt. konfliktsituationer, som kan opstå indsatte imellem, eller mellem ansatteog indsatte. Derudover er det ifølge Kriminalforsorgen en vigtig del af den socialfaglige støttetil de indsatte, at alle ansatte omkring den enkelte indsatte bidrager og er involveret i sagsbe-handlingen af de enkelte sager. Det gælder ifølge Kriminalforsorgen ligeledes for værkmestre-ne, som ofte lærer de indsatte at kende på andre måder end betjentene.
En værkmester har en håndværksmæssig uddannelse og har gennem et obligatorisk toårigtforløb modtaget forskellige kurser og uddannelsestilbud, herunder om sikkerhed og konflikt-løsning, således at værkmesteren er i stand til at håndtere evt. konfliktsituationer. Uddannel-sen foregår delvist på Kriminalforsorgens Uddannelsescenter og på de enkelte fængsler i formaf praktikophold. De første 10 ugers uddannelsesforløb er sammen med fængselsbetjente.__________________35
Udgangsbekendtgørelsens §§ 44-49.
SIDE 52
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Omkostninger til den arbejdsmæssige beskæftigelse af indsatteDe samlede omkostninger til produktionsvirksomheden er 66 mio. kr. Heraf udgør løn 62 mio.kr. Det skal dog bemærkes, at der er tale om nettoomkostninger, og indtægten fra produkti-onsvirksomheden er modregnet i de samlede omkostninger på 66 mio. Samlet set er Kriminal-forsorgens indtægter fra produktionsvirksomhederne omkring 90 mio. kr. De reelle omkost-ninger er dermed omkring 156 mio. kr. Det er således reelt omkostninger på 156 mio. kr., dervil kunne skabes konkurrence om.Den samlede omkostninger til arbejdsmæssig beskæftigelse inden for vedligeholdelse og in-tern service udgør 83 mio. kr. (Kriminalforsorgens ABC-model, 2011).I alt udgør de samlede nettoomkostninger til den arbejdsmæssige beskæftigelse (66 + 83 =)149 mio. kr. Heraf er 8,7 mio. kr. afskrivninger og renter.
Derefter er der to gange fire ugers specifik uddannelse for værkmestre. Derudover er dersenere to gange to ugers virksomhedsundervisning. Resten af uddannelsen foregår som prak-tik i fængslerne. Værkmestrene er offentligt ansatte på tjenestemandsvilkår.
Det enkelte fængsels indtægter fra produktionsvirksomhederne medvirker til at dække om-kostningerne. De enkelte produktionsbudgetter er udspecificeret pr. fængsel, og indtægternefra det pågældende fængsels produktionsvirksomheder indgår i det samlede budget forfængslet.Kriminalforsorgens produktionsvirksomhed anvendes i høj grad internt både i Kriminalfor-sorgen og i Justitsministeriet, og det anslås, at lidt over halvdelen af produktionen er til egenanvendelse. Det gælder fx produktionskøkkenerne, som leverer mad til arresthusene, og mø-belvirksomheden, som leverer møbler til fængslerne.5.5Uddannelse for de indsatteSom beskrevet ovenfor kan beskæftigelsespligten i fængslerne også udføres ved at deltage iuddannelsesaktiviteter.
I fængslerne udbydes almen voksenundervisning (AVU) og forberedende voksenundervisning(FVU). Derudover kan der læses HF i form af selvstudium eller virtuel undervisning (i VUC-regi),og der er mulighed for at tage en erhvervsuddannelse eller deltage i arbejdsmarkedsud-dannelser (AMU) i samarbejde med lokale erhvervsskoler.Fængslerne benytter i høj grad egneundervisere (skolelærere og værkmestre) og i mindre grad eksterne undervisere. De enkelteuddannelsesforløb er tilrettelagt efter ønsker og behov hos de indsatte.Der er ikke lovgivningsmæssig pligt til at udbyde bestemte former for uddannelsesaktiviteter,men Kriminalforsorgen har med normaliseringstankegangen et mål om, at undervisningstil-buddene i videst muligt omfang ligner dem i friheden. Normaliseringstankegangen i Kriminal-forsorgen betyder, at forholdene i fængslerne skal indrettes, så de så vidt muligt svarer tilforholdene udenfor, herunder at de indsatte bl.a. selv står for tøjvask, madlavning, samt at dehar mulighed for at deltage i enten arbejde, uddannelse eller et behandlingsprogram.
I de enkelte resultatkontrakter er der indsat et mål for omfanget af uddannelse på kompeten-cegivende niveau, dvs. mål for aktiviteten på FVU, AVU og EUD. I de Europæiske fængselsreg-ler er det indskrevet, at undervisningen i fængslerne skal være så bred som muligt, samt atden skal imødekomme de indsattes individuelle behov, samt derudover, at undervisning ilæse- og regnefærdigheder samt grund- eller erhvervsuddannelse skal have en høj prioritet(De Europæiske fængselsregler, 2006).
SIDE 53
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Derudover er der mulighed for at købe undervisning ind fra voksenuddannelsescentrene tildet enkelte fængsel, hvis der er behov for dette. Der tages enkeltvis stilling til indkøb af un-dervisningsforløb i fængslerne for de indsatte, hvor det vurderes som en mulighed. Det bety-der, at der indkøbes enkelte forløb, og der indkøbes derved ikke en samlet pulje af undervis-ningsforløb, da de er individuelt tilrettelagt.
Omfang af konkurrence om uddannelsesopgaverLangt størstedelen af undervisningsforløbene til de indsatte gennemføres af undervisere ansataf Kriminalforsorgen. Underviserne er ansat på en overenskomst, og undervisere er ansat påde enkelte fængsler.
Der er mulighed for at afslutte den kompetencegivende undervisning med såvel interne someksterne prøver i fængslerne. I de åbne fængsler har de indsatte internetadgang i forbindelsemed undervisningen. I de lukkede fængsler har indsatte under uddannelse begrænset adgangtil internettet via et sikret pc-netværk.
Erhvervsuddannelserne i fængslerne er omfattet af taksametersystemet, og der indgås aftalermed den lokale erhvervsskole om uddannelsesforløb. Oftest forløber det således, at selveundervisningen varetages på det pågældende fængsel, men at det er den lokale erhvervsskole,som har ansvaret for niveauet i undervisning. Erhvervsskolerne modtager taksametertilskud-det, og honorerer fængslet for at varetage den del af forløbet, som sker i fængslet. Det samar-bejde, der indgås mellem fængslerne og erhvervsskolerne, indgås decentralt med udgangs-punkt i hvilket behov for uddannelsesforløb, der er i fængslet, og derefter med en henvendelsetil den lokale erhvervsskole, som skønnes at udbyde disse ønskede uddannelsesforløb.
Omkostninger til uddannelse for de indsatteDe samlede omkostninger til undervisning af de indsatte udgør 45 mio. kr. Heraf udgør løn tilinterne undervisere 35 mio. kr. og afskrivninger 0,07 mio. kr. Dertil kommer, at omkostnin-gerne til den del af undervisningen af de indsatte, som foregår i friheden (under frigang) ellervia fjernundervisning, afholdes af andre end Kriminalforsorgen. Ligeledes modtager Kriminal-forsorgen taksametertilskud til gennemførelse af erhvervsuddannelsesforløb (Kriminalfor-sorgens ABC-model, 2011). De reelle omkostninger til uddannelse af indsatte for staten samletset er dermed større.5.6Misbrugsbehandling36
Kriminalforsorgen har en 14-dages behandlingsgaranti for alkohol- og stofmisbrugere.37Somudgangspunkt skal de indsatte benytte det generelle samfunds behandlingstilbud. Dette kanske ved, at afsoningen foregår på en § 78-institution, jf. Straffuldbyrdelsesloven, i form af fxdøgnbehandling på et misbrugscenter. Denne form for behandling benyttes dog kun i megetlille omfang. I 2010 blev 20 personer § 78-anbragt pga. alkoholmisbrug og 77 personer pga.stofmisbrug (Kriminalforsorgens statistik, 2010). Den øvrige misbrugsbehandling foregårinden for murene. Ved § 78-anbringelser er det kommunen, der afholder udgiften til mis-brugsbehandlingen.
__________________3637
Følgende er, medmindre andet er angivet, baseret på oplysninger fra Kriminalforsorgens misbrugsansvarlige.Straffuldbyrdelseslovens § 45a og Sundhedslovens § 141.
SIDE 54
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Der har siden indførelsen af behandlingsgarantien for hhv. stof- og alkoholmisbrugere (i hhv.2007 og 2005) været et styrket fokus på misbrugsbehandling i fængslerne.38Behandling skalforstås bredt og omhandler både ambulant behandling (dagbehandling) og døgnbehandling påsåkaldte særafdelinger (behandlingsafdelinger). Det kræver dog, at de indsatte selv ønskerbehandling, og at personalet skønner dem egnet til behandling. Tidligere har der også været etkrav om, at der skulle være mindst tre måneder tilbage af afsoningen, men siden medio 2011er misbrugsbehandlingen blevet tilbudt alle indsatte (både i arrest og fængsel), uanset retligstatus og afsoningslængde.Misbrugsbehandlingen af indsatte i fængsler er i høj grad baseret på en import-model, hvorprivate og offentlige behandlingsinstitutioner uden for Kriminalforsorgens regi varetagerbehandlingen i fængslerne. I 2012 blev der igangsat ca. 2.500 behandlingsforløb i landetsfængsler.
Et stort antal af de indsatte har misbrugsproblemer. Kriminalforsorgen vurderer, at det er ca.to ud af tre indsatte, der har et misbrugsproblem. Dog er det ikke alle, som ønsker at modtagebehandling. På en given dag er 15-20 pct. af de indsatte i gang med et af Kriminalforsorgensbehandlingstilbud.39»Højintensiv behandling, som finder sted på særafdelinger, hvor de indsatte ikke har kontakt
Boks 5.1Akkreditering af mis-brugsbehandlingen i dedanske fængsler
1.2.3.4.5.6.7.8.
Akkrediteringskriterier for behandlingstilbuddet er udformet på baggrund af forskning i, hvad der virker iforhold til misbrugsbehandling, og rummer følgende otte kriterier:BehandlingsmodelMålgruppe og deltagergruppeBehandlingsmetoder og motivationsarbejdeVarighed, intensitet og strukturEtikBehandlingsforløb og straffuldbyrdelsePersonaleDokumentation og kvalitetssikring.
Det er et mål for Kriminalforsorgen er, at misbrugsbehandlingen på behandlingsafdelingerne(den højintensive behandling) skal være akkrediteret for derved at sikre, at behandlingstil-buddet er kompetent til at praktisere misbrugsbehandling i et fængsel, og at behandlingen kanforventes at bidrage positivt til den indsattes resocialiseringsproces. Den lavintensive behand-ling skal ikke akkrediteres, men der har været overvejelser om at lave en ”akkreditering-light”til disse programmer. Boks 5.1 beskriver denne akkreditering.
med andre indsatte i fængslet.»Lavintensiv behandling, som parallelt med andre beskæftigelsestilbud finder sted i dagti-merne, hvor deltagerne ikke er isoleret fra andre indsatte.
Behandling kan inddeles i to hovedgrupper:
Akkrediteringskriterierne stiller bl.a. krav til det udførende personales kompetencer, uddannelse og erfaring,hvorved der sikres et højt fagligt niveau hos misbrugsbehandlerne.Kriminalforsorgens uafhængige akkrediteringspanel består af 7-8 eksperter inden for forskellige områder afmisbrugsbehandling (bl.a. er der eksperter fra Center for Rusmiddelforskning, Statens Serum Institut samtkriminologer). Behandlingsinstitutionerne kan opnå fuld akkreditering, akkreditering med vilkår (om ek-sempelvis at efteruddanne personalet yderligere inden for enkelte områder) eller manglende akkreditering.
__________________3839
Straffuldbyrdelseslovens § 45a.
Kriminalforsorgen: Behandlingsindsatsen mod misbrug i fængslerne.
SIDE 55
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
En akkrediteringsproces foregår ved, at der udarbejdes en ansøgning fra behandlingsleverandørens side.Efter at det uafhængige akkrediteringspanel har gennemlæst ansøgningerne, mødes ansøgeren med akkredi-teringspanelet og repræsentanter fra fængslet og Direktoratet, hvor de sammen har lejlighed for at gennemgåkriterierne og afklare evt. spørgsmål. Efterfølgende voteres der i det uafhængige ekspertpanel, som beslutter,hvilken akkreditering behandlingsinstitutionerne skal tildeles.Kriminalforsorgen startede akkrediteringen af misbrugsbehandlingen i 2006. Der blev det fastlagt, at der skalvære opfølgning på de enkelte akkrediteringer inden for en femårs periode. Akkrediteringerne følger såledesikke nødvendigvis kontraktlængderne, der typisk kan være på fire år. Behandlingsinstitutionerne, som byderpå et udbud, behøver ikke på forhånd at være akkrediteret, men der skal være en forventning om, at de kanblive akkrediteret efterfølgende.
Omfang af konkurrence om opgaver inden for misbrugsbehandlingImportmodellen for misbrugsbehandling startede i Statsfængslet Vridsløselille i 1997. Tidlige-re havde der været såkaldte kontraktafdelinger i fængslerne, hvor de indsatte kunne afsone,såfremt de ikke tog stoffer, med der var ikke reel misbrugsbehandling i fængslerne før 1997.
I 2003 blev importmodellerne på misbrugsbehandling en del af en flerårsaftale for 2004-2007.Her blev reelle behandlingsafsnit udbredt til andre udvalgte fængsler, og der kom misbrugs-behandling i udvalgte arresthuse. Både i 1997 og 2003 var det på forhånd besluttet, hvilkebehandlingsinstitutioner der skulle levere behandlingen i fængslerne, og der var derfor ikkekonkurrence om ydelserne. I 2005 blev der oprettet yderligere misbrugsbehandlingsafdelin-ger i fængslerne.I 2007 blev behandlingsgarantien på misbrugsbehandling (som var gældende i samfundetudenfor) også gældende i fængslerne, og med dette fulgte der satspuljemidler til at oppriorite-re og styrke behandlingen i fængslerne og i arresthusene. I 2007 blev en proces om gradvist atskabe konkurrence om behandlingsopgaverne påbegyndt, samtidig med at muligheder for atbenytte forskellige behandlingstilbud blev øget markant. Der er i dag omkring 50 behandlings-tilbud i fængslerne.Til trods for, at der er misbrugsbehandling i alle fængsler, er de enkelte tilbud individueltaftalt. Udbud af opgaverne vedrørende misbrugsbehandling sker således enkeltvis for fængs-lerne. Udbudsprocessen er overordnet forankret i Direktoratet for Kriminalforsorgen, menden enkelte kontrakt indgås mellem det pågældende fængsel og behandlingsinstitutionen.Direktoratet skal dog godkende kontrakten og økonomien i den enkelte aftale.Oplysninger om udbud bliver gjort tilgængeligt på Kriminalforsorgens hjemmeside, hvor der iet bilag er vedlagt en omfattende kravspecifikation til misbrugsbehandlingen på baggrund afde otte akkrediteringskriterier. Udbudsprocessen tager altså udgangspunkt i akkrediterings-kriterierne, men det er ikke et krav, at tilbudsgiveren allerede er akkrediteret. Der vælges dogkun leverandører, som Kriminalforsorgen forventer, vil kunne bestå akkrediteringen. Ligele-des er det kun behandlingsinstitutioner, der som udgangspunkt allerede er godkendt af enkommune, som kan byde. Denne godkendelse varierer dog meget fra kommune til kommune,og suppleres således af Kriminalforsorgens egen godkendelsesprocedure om akkreditering afmisbrugsbehandlingen.
Akkrediteringen relaterer sig til kvalitetssikring, så den udgør et styringselement og sikring afserviceniveauet og kvaliteten. Akkrediteringen foregår ikke i forbindelse med udbuddet, dadet er en meget ressourcekrævende proces at foretage en akkreditering.
Kontrakterne løber typisk over en fireårig periode. Denne periode har tidligere været to år,men det blev vurderet til at være for kort en periode i forhold til at sikre en sammenhængendeindsats. Der er en væsentlig indkøringsperiode, hvor behandlingsinstitutionens personale skallære fængslet og det øvrige personale at kende. I de ”populære udbud” (typisk geografisk
SIDE 56
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
centralt placerede fængsler) er der op til 10-12 tilbudsgivere pr. udbud, mens der i andreudbud er noget færre bud.
Den enkelte kontrakt indgås og forvaltes decentralt mellem fængslet og den udvalgte behand-lingsinstitution efter en kontraktskabelon udarbejdet af Direktoratet. I kontrakten er der kravom afrapportering fra leverandørens side, hvor der bl.a. skal være en årlig afrapportering omantallet af gennemførte behandlingsforløb. Den decentrale tilgang er valgt for at give de enkel-te fængsler en følelse af ejerskab over for kontrakten med leverandøren.Selve afregningen af behandlingen sker fra det enkelte fængsel, som modtager en bevilling tildette fra Direktoratet. Beløbet udbetales månedsvis til leverandørerne. Afregningen afhængerikke af antallet af indsatte, der kommer i behandling, men er fast. Beslutningen om, at afreg-ningen foregår efter en fast ramme, bunder bl.a. i, at belægningen på de enkelte behandlings-afsnit kan variere, hvilket ikke kan påvirkes eller styres af leverandøren.Kontrakterne giver leverandørerne forholdsvis brede rammer i forhold til løsning af opgaven,og der er dermed ikke tale om en fast specificering af opgaven. Den løbende opfølgning afkontrakten foregår decentralt i de enkelte fængsler.
Det har ikke været muligt at opgøre egentlige effekter af, at der er blevet skabt konkurrenceom misbrugsbehandlingen. For det første har opgaven i sin nuværende form hele tiden væretvaretaget af eksterne leverandører. Tidligere, hvor opgaven ikke var i udbud, inviterede man ihøjere grad forskellige institutioner til at byde ind på opgaven. Misbrugsbehandlingsområdet iDanmark er en forholdsvis lille verden, og man havde i Kriminalforsorgen et stort kendskab tilde relevante leverandører. De leverandører, som er blevet valgt uden udbud, har i lige så højgrad som de leverandører, der er valgt efter udbud, opnået akkrediteringen. Der er dermedikke umiddelbare forskelle i kvaliteten på disse.
Generelt vurderes det dog, at brugen af eksterne leverandører bidrager til en øget kvalitet. Derer ikke alene et decideret økonomisk motiv for at skabe konkurrence om opgaven fra Krimi-nalforsorgens side, men i højere grad et ønske om, at en specialiseret ydelse bør varetages afspecialister.Omkostninger til misbrugsbehandlingOmkostningerne til misbrugsbehandling udgør 83 mio. kr. Heraf går 17 mio. kr. til løn til in-ternt personale. Dette er blandt andet behandlingspersonale, da der i nogle fængsler ikkeanvendes en importmodel, men er ansat internt behandlingspersonale. De øvrige omkostnin-ger går i høj grad til de eksterne leverandører. Den største del af misbrugsbehandlingen går tilnarkobehandling.
SIDE 57
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 5.5Omkostninger til misbrugsbehandlingOmkostningsgruppeAlkoholbehandling, dagNarkobehandling, dagI altNarkobehandling, døgnSamlet omkostning10 mio. kr.25 mio. kr.83 mio. kr.44 mio. kr.4 mio. kr.Alkoholbehandling, døgn0
Heraf løn3 mio. kr.7 mio. kr.6 mio. kr.
Heraf afskrivningerAktivitet fra ABC-modelog renter0,03 mio. kr.0,1 mio. kr.0,2 mio. kr.-Alkoholbehandling, dagNarkobehandling, dagNarkobehandling, døgnAlkoholbehandling, døgn
17 mio. kr.
0,4 mio. kr.
Note:Behandling på Herstedvester, som også indgår under misbrugsbehandling i ABC-modellen, er medtaget i afsnittet undersundhed.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
5.7Socialfaglig støtte
Et centralt værktøj gennem hele afsoningsforløbet er, ifølge Kriminalforsorgen, handleplanen,som Kriminalforsorgen har pligt til at lave for visse grupper af indsatte. Handleplanen udar-bejdes i Kriminalforsorgens klientsystem41og er en plan for strafudståelsen og tiden efterløsladelsen, herunder et evt. tilsyn42. Udover at være et arbejdsredskab til at sikre denne ind-sats med henblik på, at den dømte får mulighed for at leve en kriminalitetsfri tilværelse, er deten grundlæggende tanke bag handleplansarbejdet ifølge Kriminalforsorgen, at dette foregår iet aktivt og fortløbende samarbejde med den dømte, således at denne gives medansvar forplanlægning og tiltag under afsoningen/tilsynsperioden samt de tiltag, der iværksættes i for-hold til tiden efter løsladelse og tilsynsperiodens udløb.Udover at de indsatte modtager socialfaglig støtte gennem handleplansarbejdet, er der ligele-des andre elementer, som er med til socialfagligt at støtte de indsatte. Det drejer sig blandtandet om samtaler med og støtte til den indsatte i håndteringen af frihedsberøvelsen, kontak-
Det socialfaglige arbejde er organiseret forskelligt fra fængsel til fængsel. Som udgangspunktvil såvel fængselsbetjente og socialrådgivere som andre faggrupper være involveret. Af-hængigt af, om den indsatte afsoner i et åbent eller lukket fængsel, varierer det også, i hvorstort omfang den indsatte selv har mulighed for at varetage socialfaglige problemstillinger(som kontakt til kommunen), fx via internettet og under udgang.
Loven foreskriver, at fængslerne skal vejlede og bistå den indsatte i forhold til arbejdsmæssi-ge, uddannelsesmæssige, sociale og personlige forhold med henblik på at forbedre den indsat-tes muligheder for at leve en kriminalitetsfri tilværelse og begrænse de ulemper, der følger affrihedsberøvelse.40
404142
__________________
Straffuldbyrdelsesloven § 44
it-journalsystem, som alle enheder i Kriminalforsorgen har adgang til.Straffuldbyrdelseslovens §§ 31 og 82.
SIDE 58
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Programmerne bliver gennemført som hold med ca. 4-8 deltagere pr. hold. Antallet af pro-gramhold og -timer er forskelligt fordelt på fængslerne og reguleret i resultatkontrakterne. I2009 var der samlet set i Kriminalforsorgen 103 hold, fordelt på 3.543 programtimer.Omfanget af konkurrence om opgaver inden for socialfaglig støtteDen socialfaglige støtte varetages af fængslets ansatte socialrådgivere og andre faggruppersom fængselsbetjentene.Tabel 5.6Omkostninger til socialfaglig støtteOmkostningsgruppeSocial rådgivningProgramvirksomhedI alt33 mio. kr.6 mio. kr.
Udover handleplansarbejdet og den generelle socialfaglige støtte udbyder Kriminalforsorgenen række særlige programmer, som kan give den indsatte nye færdigheder i adfærd og om-gang med andre mennesker. Programmerne er manualbaserede og strukturerede forløb, derforetages af specialuddannet personale – typisk en fængselsbetjent, som har deltaget i et sær-ligt uddannelsesforløb på Kriminalforsorgens Uddannelsescenter. Samtlige fængsler udbyderprogrammer; dog udbydes alle programmer ikke i alle fængsler. I 2011 gennemførtes 498forløb, primært gennemføres forløb i Anger Management (308), som giver deltagerne redska-ber til at kontrollere vrede og andre stærke følelser, samt Kognitive Færdighedsprogrammer(134), hvor programmet lærer deltagerne at tackle hverdagsproblemer uden at gribe til kri-minel adfærd. Deltagelse i programvirksomhed kan udfylde beskæftigelsespligten på linje meddeltagelse i arbejdsmæssig beskæftigelse, uddannelse eller misbrugsbehandling, og samlet haralle disse programmer betegnelsen programvirksomhed i Kriminalforsorgen.
ten til omverdenen under afsoningen (herunder især til det kommunale system), og hvilkepåvirkninger afsoningen har på den indsattes nære omgangskreds. Derudover er der i forbin-delse med udslusningen ligeledes fokus på boligopskrivning og boligsøgning.
Omkostninger til socialfaglig støtteOmkostningerne til socialfaglig støtte udgør 157 mio. kr. Heraf udgør 150 mio. kr. løn.
Samlet omkostning
Handleplaner / sagsbehandlingKilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
157 mio. kr.
117 mio. kr.
150 mio. kr.
111 mio. kr.
32 mio. kr.6 mio. kr.
Heraf løn
Aktivitet fra ABC-modelSocial rådgivningProgramvirksomhed
Handleplaner / sagsbehandling
SIDE 59
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Straffuldbyrdelsesloven foreskriver, at fængslet skal tilbyde de indsatte aktiviteter i fritiden.En indsat skal i videst muligt omfang selv varetage praktiske opgaver vedrørende sine person-lige forhold, herunder madlavning og rengøring.43De indsatte får som regel kostpenge og køber deres mad i fængslets butik. Maden laver de selveller sammen med andre i afdelingens køkken. Butikkerne sælger også kaffe, tobak, slik ogtoiletsager.I Jyderup og Sønder Omme er der produktionskøkkener, hvor de indsatte som en del af be-skæftigelsen laver mad, som sendes ud af fængslet. Der laves fx mad til arresthuse samt speci-alafdelinger og isolationsafdelinger i andre fængsler.I de fleste fængsler står de indsatte selv for tøjvask. Der anvendes vaskemaskiner og tørre-tumblere på de enkelte afdelinger i de åbne fængsler.Fritidsaktiviteterne i fængslerne varetages i høj grad af de indsatte selv med opsyn af fæng-selsbetjentene. Der kan være styrketræning, forskellige sportsaktiviteter, kor og bibliotek.Lejlighedsvis er der foredrag med eksterne foredragsholdere eller andre aktiviteter med per-soner udefra. Personalets primære opgave i forbindelse med fritid er dermed opsyn.
5.8Fritid
Omfang af konkurrence om opgaver vedr. fritidOpgaver vedrørende fritid er opgaver relateret til de tilbud, som de indsatte kan benytte sig afi deres fritid. Fritidsaktiviteterne varetages i høj grad af de indsatte selv og med deltagelse ogsupervision/opsyn fra fængselsbetjente. Der er dermed ikke skabt konkurrence om opgaver-ne.
Omkostninger til fritidDe isolerede omkostninger til fritid er svære at opgøre. Dette skyldes, at personalet tid tilfritid i høj grad foregår sideløbende med sikkerhedsopgaven. I ABC-modellen har Kriminalfor-sorgen opgjort omkostningerne til fritidsaktiviteter til 42 mio. kr. – heraf udgør løn 39 mio. kr.Dette tal bygger på en gennemsnitlig fordelingsnøgle over, hvor stor en andel af betjentenestid, der mest meningsfuldt vil høre hjemme under aktiviteten ”fritid”. Der er dermed ikke taleom et estimat på, hvor stor en andel af betjentenes tid, der isoleret går til fritid, og dermedrent kan udskilles som en selvstændig opgave, men nærmere en angivelse af den primæreaktivitet. Dette skyldes, at betjentene sideløbende varetager sikkerhedsopgaven i og med, atder netop er tale om en dobbeltrolle. Det har ikke været muligt for Rambøll at vurdere, hvor-vidt en del af betjentenes tid vil kunne reduceres ved at udskille fritidsopgaverne fra sikker-hedsopgaven. Ifølge Kriminalforsorgen, vil det ikke være tilfældet, da der allerede arbejdesmed en minimumbemanding til opsyn.Udover omkostningerne til fritidsaktiviteter er der en omkostning på 8 mio. kr., som går til”selvforvaltning, befordring og løsladelse”. Dette dækker blandt andet over forskelige udgifteri forbindelse med løsladelsen. (Kriminalforsorgens ABC-model, 2011)
43
__________________
Straffuldbyrdelsesloven § 43
SIDE 60
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
En indsat har ret til lægebehandling og anden sundhedsmæssig bistand.44Grundlæggende harindsatte i fængsler den samme ret til behandling som uden for murene.
5.9Sundhed
Behandlingen af de indsatte skal som udgangspunkt varetages af det almindelige sundhedssy-stem uden for Kriminalforsorgen. En stor del af sundhedsbetjeningen varetages dog i fængs-lerne, bl.a. grundet sikkerhedsmæssige hensyn. Organiseringen af sundhedsbetjeningen erindividuelt tilrettelagt i hvert enkelt fængsel, og der er dermed ikke en central tilrettelæggelseaf dette. Alle fængsler har tilknyttet en læge, typisk en alment praktiserende læge fra lokalom-rådet, der kommer i fængslet en til to gange om ugen. Alle fængsler har desuden tilknyttet eneller flere sygeplejersker samt en psykiater, som typisk er tilknyttet på konsulentbasis.Hvis en indsat har brug for anden behandling, end den fængslet kan tilbyde, og indlæggelse pået almindeligt hospital ikke er nødvendigt eller er vanskeligt på grund af sikkerhedsmæssigeforhold, kan den indsatte overføres til Vestre Hospital under Københavns Fængsler eller tilAnstalten ved Herstedvester, hvor normeringen af sundhedspersonale er højere end i de øvri-ge fængsler.
De fleste fængsler har desuden tilknyttet en psykolog, også typisk på konsulentbasis. De stør-ste fængsler har en tandlægeklinik, som varetages af en tandlæge fra lokalområdet nogle timerom ugen.
Omfang af konkurrence om opgaver inden for sundhedInden for sundhed anvendes der forskellige private aktører som tandlæger og psykiatere, mender har generelt ikke været skabt konkurrence om disse opgaver. Kriminalforsorgen angiver,at det kan være svært at rekruttere sundhedspersonale til fængslerne, og det især har væreten udfordring i forhold til ansættelse af psykiatere.Ansættelsesvilkårene for sundhedspersonalet i fængslerne er varierende. Personalet er doglokalt ansat på/knyttet til de respektive fængsler og ikke centralt. Sygeplejerskerne i fængs-lerne er alle ansat på en overenskomst. Lægerne har tidligere også været omfattet af en over-enskomst, men det har ikke været muligt for parterne at genforhandle denne, hvorfor lægerneindividuelt har indgået kontrakt med de fængsler, som de arbejder under.
Tandlægeordningerne er organiseret forskelligt på de enkelte fængsler. I nogle fængsler er dertandlægeklinikker, hvor der enten er en fastansat tandlæge, eller en ydelsestandlæge er til-knyttet klinikken. Andre steder (primært de åbne fængsler) kan der være indgået kontraktmed en lokal tandlægeklinik om behandling på klinikken. I kraft af, at det er op til det enkeltefængsel at organisere sundhedsopgaverne, er der ikke centralt fra Kriminalforsorgen opstilletkrav til, hvorledes kontrakter eller ansættelsesvilkår indgås de enkelte steder.Som beskrevet er der af Kriminalforsorgen igangsat en analyse af indkøb af tjenesteydelserinden for sundhed. Det har ikke været muligt for Rambøll at få indsigt i denne analyses resul-tater.
Omkostninger til sundhedDe samlede omkostninger til sundhedsbetjeningen af de indsatte er 66 mio. kr. Heraf går 34mio. kr. til lønninger til internt sundhedspersonale i fængslerne. Med i de 66 mio. kr. indgår 3mio. kr. til den såkaldte sygedusør, som er den betaling, en syg indsat modtager i stedet for__________________44
Straffuldbyrdelsesloven § 45.
SIDE 61
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 5.7Omkostninger til sundhedOmkostningsgruppeTandlægeLægelig bistand og anden sund-hedsbehandlingSygedusørI altBehandling på Herstedvester
arbejdspenge. Omkostninger til tandlæger udgør 6 mio. kr., mens 49 mio. kr. går til lægeligbistand og anden sundhedsbehandling. Herudover er der omkostninger på 7 mio. kr. til be-handling i Herstedvester. Dette er primært psykologisk/psykiatrisk behandling.
Samlet omkostning49 mio. kr.3 mio. kr.7 mio. kr.6 mio. kr.
Heraf løn27 mio. kr.6 mio. kr.01 mio. kr.
Aktivitet fra ABC-modelTandlægeLægelig bistandAnden sundheds-behandlingSygedusør
66 mio. kr.
34 mio. kr.
Behandling på Herstedvester
Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
I dette beløb indgår ligeledes udgifter til medicin til de indsatte, som indkøbes enkeltvis afKriminalforsorgens enheder. Kriminalforsorgen har undersøgt, om de kunne indkøbe medicinfx gennem sygehusapotekernes indkøbscentral og dermed opnå et billigere indkøb, men harikke fået tilladelse til dette.5.10Facilities managementEt fængsels facilities managementopgaver er alle de opgaver, der vedrører driften af fængsletsom fysisk enhed. Der er i høj grad tale om perifere funktioner, som i mindre eller ingen grader relateret til de indsatte såsom:Bygningsdrift og -vedligeholdArealplejeRengøringKantine
»»»»
Som beskrevet under afsnittet om arbejdsmæssig beskæftigelse af de indsatte, varetages enlang række opgaver i forbindelse med bygningsdrift, vedligeholdelse, arealpleje og rengøringaf de indsatte selv som en del af beskæftigelsespligten, ligesom de indsatte selv laver mad. Derer dog ingen lov, som foreskriver, at vedligeholdelse og rengøring skal være en beskæftigel-sesmulighed for de indsatte.De indsatte varetager ikke alle opgaver relateret til bygningsvedligehold. Større opgaver, derkræver faglig ekspertise, fx udskiftning af vinduer, døre og installationer samt større tømrer-og mureropgaver, udføres ikke af de indsatte, men af eksterne håndværkere og lign.Den daglige og periodiske rengøring varetages i høj grad af de indsatte. Rengøring er ofte endel af beskæftigelsen i fængslerne, og rengøring på egen stue er ofte obligatorisk for de indsat-te. Det betyder, at ca. 90 pct. af arealerne rengøres af de indsatte, mens de sidste 10 pct. ikkekan rengøres af de indsatte, primært af sikkerhedsmæssige grunde, fx kontor, administrati-onsbygninger og lægeklinikker. Disse bliver ikke rengjort af de indsatte, men af eksternt ren-gøringspersonale.
SIDE 62
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Omfang af konkurrence om facilities management opgaverDe opgaver under facilities management, som ikke varetages af de indsatte, er der i størreeller mindre grad skabt konkurrence om. På baggrund af Kriminalforsorgens indkøbsanalyse(se boks 3.1) er der i gangsat en proces vedrørende centralisering og effektivisering af indkøbog udbudsprocesserne. Tidligere har de enkelte institutioner selv stået for udbud og indkøb.Udbud vil nu i højere grad blive samlet centralt. Der er opstillet en udbudsplan for 2012-2015,og udbud af energi, olie, gas og brændstof, rengøring og fødevarer er igangsat ultimo 2012.
Tabel 5.8Omkostninger til facilities managementOmkostningsgruppeBygningsdriftRengøringTransportKantineAndetI altBygningsvedligeholdSamlet omkost-ning72 mio. kr.10 mio. kr.0,5 mio. kr.8 mio. kr.5 mio. kr.3 mio. kr.Heraf løn000
Omkostninger til facilities managementDe samlede omkostninger til facilities management er svære at opgøre. Der findes en rækkeregistreringer af ”administrativ drift” under hjælpefunktioner. Her er for en stor dels ved-kommende tale om afskrivninger og renter på bygninger og udstyr, da en væsentlig del af deklassiske facilities management-opgaver som nævnt varetages af de indsatte selv. I tabel 5.8 eromkostningerne under ”hjælpefunktioner” vist.
Heraf afskrivnin-Aktivitet fra ABC-modelger og renter82 mio. kr.a5 mio. kr.a00
0,3 mio. kr.3 mio. kr.
1 mio. kr.
Administrativ drift, bygningsdriftAdministrativ drift, rengøringAdministrativ drift, transportAdministrativ drift, kantine
Administrativ drift, bygningsvedli-geholdAdministrativ drift, indkøbAdministrativ drift, lokalerAdministrativ drift, materielAdministrativ drift, servicefunkti-oner
99 mio. kr.
4 mio. kr.
88 mio. kr.
Note a:Renter/afskrivninger er større end den samlede omkostning, da der er tale om nettoomkostninger. Der er dermed indtægterunder øvrige omkostninger. Dette er fx fra handel mellem forskellige enheder i Kriminalforsorgen – fx når arresthusene køber vareraf fængslerne.Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model, 2011.
De samlede udgifter til serviceartikler udgør ca. 6,0 mio. kr. og indkøbes gennem Statens Ind-købsaftaler. Den indsatte står selv for at købe vaskepulver og artikler til personlig hygiejne, ogderudover er de indsatte selvforplejende og skal købe fødevarer i fængslets kiosk til egenmadlavning.En stor del af it-funktionerne i relation til fængselsdriften varetages i Direktoratet for Krimi-nalforsorgen. Dette gælder blandt andet strategi, udvikling og planlægning på it-området,håndtering af leverandørkontrakter samt drift og support af it i Kriminalforsorgen institutio-ner, herunder fængslerne samt Justitsministeriet.5.11It
SIDE 63
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
I de store fængsler er der ansat it-ansvarlige, mens it-opgaverne i andre fængsler varetages afen administrationsafdeling eller økonomiafdelingen, og selve supportfunktionen er lagt hosDirektoratet for Kriminalforsorgen.Omfang af konkurrence om it-opgaverPå it-området skabes der konkurrence om de større opgaver i dag.Omkostninger til itDe samlede omkostninger til it i fængslerne udgør blot 9 mio. kr., da de fleste omkostningerinden for it ligger hos Direktoratet. Af de 9 mio. kr. udgør løn ca. 0,5 mio. kr., og renter og af-skrivninger på udstyr ca. 0,5 mio. kr. (Kriminalforsorgens ABC-model, 2011).5.12Opsamling på opgavevaretagelsen i DanmarkI ovenstående gennemgang af driften af de danske fængsler er opgaverne opdelt i 10 overord-nede opgaver. Varetagelsen af disse er dog ikke klart separerede, og især fængselsbetjentenehar berøring med en lang række af opgaverne udover de rene kontrol- og sikkerhedsopgaver.Derudover er sikkerhed integreret som et gennemgående element i stort set alle opgaver.Sikkerhedsopgaven varetages dermed delvist også af andre faggrupper. Samlet set er der altsået stort overlap mellem de forskellige opgaver i forhold til ansvarsområder og personalegrup-per, hvilket vanskeliggør en ren opdeling mellem opgaver med henblik på at skabe konkur-rence om visse opgaver.Et andet forhold, der skal fremhæves, er beskæftigelsespligten, hvor den indsatte har pligt tilat deltage i en form for beskæftigelse, fx arbejdsmæssig beskæftigelse, uddannelse eller mis-brugsbehandling. Opfyldelse af beskæftigelsespligten stiller krav til tilstedeværelsen af ettilstrækkeligt antal beskæftigelsestilbud til de indsatte. En ændring af opgaverne inden foruddannelse, arbejdsmæssige beskæftigelse eller facilities management skal ske med beskæfti-gelsespligten for øje.Et tredje forhold, som er væsentligt at fremhæve for driften af de danske fængsler, er, at deindsatte varetager mange opgaver selv. Dette gælder fx en stor del af de klassiske facilitiesmanagementopgaver som rengøring, forplejning og vedligeholdelse af bygninger. Dette skermed udgangspunkt i normaliseringstankegangen, hvor hverdagen i fængslet i så høj grad sommuligt skal ligne den udenfor. Ligeledes indgår en del af disse aktiviteter i opfyldelse af be-skæftigelsespligten. Dette medvirker til, at en del af disse opgaver omkostningsmæssig frem-står som relativt små.
Et fjerde forhold er, at en del opgaver varetages centralt i Direktoratet for Kriminalforsorgen.Dette gælder fx it-opgaver og en del af de administrative opgaver. Ligeledes medvirker dettetil, at disse opgaver omkostningsmæssigt fremstår som relativt små i regi af fængslerne. Dethar ikke været muligt at vurdere, hvor stor en del af disse centralt varetagne opgaver, som evt.ville kunne udskilles sammen opgaverne i fængslerne. Det skal dog bemærkes, at en række afdisse centralt varetagne opgaver ikke kun gælder fængslerne, men også andre af Kriminalfor-sorgens enheder som fx arresthuse og KiF-enheder.Endelig skal det fremhæves, at en del opgaver er organiseret decentralt i det enkelte fængsel,og at ledelsen i det enkelte fængsel har en stor grad af frihed til, hvordan de enkelte opgavervaretages. Det har ikke været muligt at vurdere mulighederne og barriererne ved at udbydedisse opgaver samlet for alle fængslerne i forhold til separate udbud. Inden for misbrugsbe-handling har man valgt at lave separate udbud for hvert fængsel.
På nuværende tidspunkt er der kun skabt konkurrence i mindre omfang om de 10 opgaver.Der er primært skabt konkurrence om en del af de driftsrelaterede indkøbsopgaver, og der er
SIDE 64
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
en række yderligere initiativer på vej på dette område, som er igangsat på baggrund af Krimi-nalforsorgens indkøbsanalyse fra 2011. Inden for it og større opgaver vedr. bygningsdriftanvendes der li høj grad udbud til at skabe konkurrence om opgaverne.
Desuden skabes der i høj grad konkurrence om misbrugsbehandling til de indsatte. Dette er etaf de eneste områder med konkurrence, som direkte vedrører de indsatte. Derudover skabesder i dag konkurrence om eller anvendes private aktører til dele af opgaverne indenfor under-visning til de indsatte samt sundhed.5.13Vurdering af udbudsegnethedPå baggrund af ovenstående gennemgang af indhold og økonomi i opgaverne i forbindelsemed driften af de danske fængsler er der behov for at overveje, hvilke opgaver der kan væreegnet til at skabe konkurrence om. Til dette anvendes de generelle egnethedskriterier fratragtmodellen (jf. afsnit 3.2 og bilag 1). I det følgende gives først en række overordnede vurde-ringer af den generelle udbudsegnethed, hvorefter de konkrete opgaver vurderes i forhold tilderes udbudsegnethed.»Den første parameter, som skal overvejes, eropgavens størrelse,forstået som den økonomi-
»En anden parameter i tragtmodellen er, om opgaven er endrifts- eller myndighedsopgave,
»Tragtmodellen indeholder et kriterium om, at der skal tages højde forlovgivningsmæssige
som er fastsat ved lov. I Danmark varetager Direktoratet for Kriminalforsorgen myndig-hedsopgaverne omkring fængslet, som vedtaget ved lov. Der er således lovbestemt, at derikke kan skabes konkurrence om myndighedsopgaverne, og de egentlige myndighedsopga-ver vedrørende fængselsdrift medtages derfor ikke i analysen.barriererfor en egnet opgave. Som anført under beskrivelserne af de enkelte opgaver erfængselsdriften underlagt en omfattende lovgivning. Dette skal holdes for øje ved analysenaf, hvorvidt der kan skabes konkurrence om opgaverne. Der er dog ikke opgaver, der deci-deret vurderes uegnede til at skabe konkurrence om pga. af lovgivningsmæssige barrierer.
ske volumen af opgaven. Erfaringsmæssigt er opgavens størrelse et af flere væsentlige kri-terier for, om der kan være potentialer ved at skabe konkurrence om opgaven. Selvom flerede enkelte opgaver inden for fængselsdriften er relativt små isoleret set, vurderes ingen atvære så små, at der ikke over en årrække, som en kontrakt normalvis vil strække sig over,er et økonomisk potentiale i at skabe konkurrence om opgaverne. Derfor sorteres ingen afopgaverne fra på dette kriterium alene. Kriteriet ses i stedet ift. et generelt potentiale for atopnå besparelser, som ofte er størst ved opgaver af større økonomisk volumen. Herunderses desuden på, om der allerede er skabt konkurrence om opgaven, i hvilket tilfælde detyderligere potentiale er lille.
Udover den lovgivning, som er beskrevet under de enkelte opgaver, fx beskæftigelsesplig-ten og handleplansforpligtelsen, skal der generelt tages højde for ”De europæiske fængsels-regler”45, som Danmark har forpligtet sig til at følge. Derudover skal der tages højde for for-hold omkring Persondataloven, generel håndtering af personfølsomme oplysninger og deindsattes muligheder for anonymitet.__________________45
Findes blandt andet her:http://www.krim.dk/frame.asp?URL=http%3A//www.krim.dk/undersider/straffuldbyrdelse/faengselsregler/euro06-.htm
SIDE 65
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»Opgaverne, der direkte vedrører de indsatte, har alt andet lige en størrepolitisk bevågenhed
»Det centrale styringsbehovfor en opgave skal ligeledes indgå i vurderingen. Som beskrevet i»Endelig skal det vurderes om der er tale omspecificerbare ydelserog om der er mulighed
end de rene driftsopgaver. En anden parameter, som skal holdes for øje ved ændringer ifængselsvæsnet er retssikkerhedsfølelsen. Tiltag, der giver indsatte særligt gode vilkår ellerfavoriserer disse i forhold til andre befolkningsgrupper, kan mødes med modstand, politiskeller fra befolkningen. Det ligger uden for denne analyses afgrænsning at foretage en deci-deret interessentanalyse, og der er ikke opgaver, som udelades af analysen pga. af den poli-tiske bevågenhed omkring opgaven.ovenstående opsamling er der generelt inden for mange områder en stor grad af autonomi iforhold til styring og ledelse af fængslerne. Mange opgaver er i dag ikke styret centralt, menvaretages af de enkelte fængsler. Det vurderes derfor ikke, at der er opgaver, der ikke eregnet til videre analyse pga. særligt centralt styringsbehov.
for atopstille præcise kvalitetskrav.Dette kan blandt andet være i forhold til specifikation afinput til opgaven (fx medarbejdere) eller specifikation af output. I forlængelse af dette skaldet overvejes, om det er muligt at formulere klart definerede kvalitetskrav og kvalitetsindi-katorer, som muliggør opfølgning på indgåede kontrakter. Som nævnt er det inden formange områder de enkelte fængsler selv, der organiserer de enkelte opgaver. Udover dengældende lovgivning findes der en række overordnede retningslinjer fra Direktoratet forKriminalforsorgen, men på mange områder er der i dag ikke præcise kvalitetskrav og speci-ficerede ydelser.I fængslernes resultatkontrakter måles de i dag på en række overordnede mål – fx beskæf-tigelsesgrad for de indsatte og antal gennemførte almene voksenundervisnings- (AVU)- ogforbedrende voksenundervisnings (FVU)forløb. Der er ikke tale om egentlige driftsmål,men i højere grad aktivitetsmål. Det vurderes ikke, at der er opgaver, som ikke er egnede tiludbud pga. manglende mulighed for kravspecifikation eller kvalitetskrav. Der findes dogikke i dag tilstrækkelige specifikationer, og der vil skulle foretages et væsentligt stykke ar-bejde med at udarbejde disse, såfremt der skabes konkurrence om visse opgaver. Inden formisbrugsbehandlingen, som der i dag er skabt konkurrence om, har man valgt en modelmed en akkrediteringsordning og en løst specificeret kontrakt. Denne tilgang kan muligvisanvendes som inspiration til kravspecificering indenfor andre områder, eller man kan hen-te inspiration i kravspecifikationer fra andre lande, hvor opgaverne har været sendt i ud-bud.
Vurderingen af opgavernes egnethed i forhold til at kunne skabe konkurrence om vises i tabel5.9. Som tidligere beskrevet er den danske kortlægning og de internationale erfaringer fore-gået parallelt tidsmæssigt, og egnethedsvurderingen skal derfor kun ses som en overordnetudskillelse af opgaver, som slet ikke er fundet relevante.
SIDE 66
KAPITEL 5 16BOPGAVEVARETAGELSEN I DE DANSKE FÆNGSLER
Tabel 5.9Oversigt over opgaverOpgaverKontrol og sikkerhedSocialfaglig støtteMisbrugsbehandlingSundhedFritidIT
Økonomiskvolumena483 mio. kr.157 mio. kr.83 mio. kr.75 mio. kr.66 mio. kr.11 mio. kr.c9 mio. kr.-45 mio. kr.42 mio. kr.
Omfang af eksisteren-Medtages i den videredeanalysekonkurrenceLavLavLavLavLavMellemHøj-LavLavHøjJaJaJaJaJaJaJaNejNejJaJa
Arbejdsmæssig beskæftigelse af indsat-teGenerel ledelse og administrationUddannelse for indsatteFacilities managementMyndighedsopgaver
149 mio. kr.b
Note a:I den økonomiske volumen er opgjort for de 5 lukkede og 8 åbne fængsler. Hvor ikke andet er angivet, er der tale omnettoudgifter inkl. renter og afskrivninger. Ligeledes er beløbene inkl. kost- og arbejdspenge, som er lovpligtige udbetalinger tilde indsatte. Disse beløber sig samlet til ca. 100 mio. kr.Note b:Tallet omhandler de samlede nettoudgifter til arbejdsmæssig beskæftigelse af indsatte i produktion (66 mio. kr.) samtvedligeholdelse og intern service (83 mio. kr.) Heri er medregnet indtægter fra produktionsvirksomheden på 90. mio. kr. Desamlede bruttoudgifter for den arbejdsmæssige beskæftigelse er derfor på 239 mio. kr.Note c:Tallet udgør de samlede nettoudgifter ekskl. renter og afskrivninger. Opgørelsen indeholder også indtægter fra fx, nårarresthuse køber varer fra fængslerne, og bruttoudgifterne er derfor i praksis højere end det anførte beløb. Udgifter til arbejds-mæssig beskæftigelse til vedligeholdelse og intern service indgår opgørelser for arbejdsmæssig beskæftigelse (se note b oven-for).Kilde: Kriminalforsorgens ABC-model.
It:It-opgaverne fylder økonomisk meget lidt i selve fængslerne. Der skabes allerede forholds-vis megen konkurrence om it-opgaver, og derfor vurderes det yderligere potentiale som be-grænset. Opgaven medtages derfor ikke i den videre analyse.
Myndighedsopgaver:I Danmark varetager Direktoratet for Kriminalforsorgen myndighedsop-gaverne omkring fængslet, som vedtaget ved lov. Der er således lovbestemt, at der ikke kanskabes konkurrence om myndighedsopgaverne, og de egentlige myndighedsopgaver vedrø-rende fængselsdrift medtages derfor ikke i analysen.
SIDE 67
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kapitel 6Fængselsdrift uden for DanmarkI dette kapitel flyttes fokus fra de danske fængsler og hen på fængselsdriften i de tre case-lande England, Tyskland og Holland. Da fængselsdriften i Tyskland varetages på delstatsni-veau, er Tyskland repræsenteret ved delstaten Hessen. En gennemgang af de tre landes fæng-selsvæsener i forhold til overordnede rammebetingelser, omkostnings- og kvalitetsniveausamt erfaringer med at skabe konkurrence om fængselsdriften, giver følgende konklusioner:
I Danmark er det Kriminalforsorgen under Justitsministeriet, der varetager fængselsdriften.En lignende organisering ses i Holland og i Hessen. I England har man valgt en anden organi-sering, hvor bestiller og udfører er adskilt. Volumen af fængslerne målt i økonomi og antalindsatte er større i absolutte tal i såvel England, Tyskland og Holland end i Danmark. På antalindsatte set relativt til indbyggertallet ligger Holland og Danmark nogenlunde på samme ni-veau, Tyskland har ca. dobbelt så mange indsatte og England over tre gange så mange indsattesom Danmark.I England har man en lang tradition for at skabe konkurrence om fængselsdriften, som starte-de i 1990’erne. I Tyskland har man ligeledes erfaring med at skabe konkurrence om fængsels-driften siden 1990’erne. I delstaten Hessen blev der første gang skabt konkurrence om opga-verne i forbindelse med opførelsen af et nyt fængsel i 1999. I Holland er det relativt nyt atskabe konkurrence på området, særligt om rene driftsmæssige opgaver. Indledende undersø-gelser om anvendelse af OPP blev gennemført i 2003.
Det er forskelligt, hvilke opgaver der skabes konkurrence om i de tre lande. I England skabesder principielt konkurrence om alle opgaverne, men myndigheden kan vælge, at der ikke skalskabes konkurrence om udvalgte opgaver i de enkelte fængsler. I Tyskland er det fastsat, atder ikke kan skabes konkurrence om opgaver indenfor ledelse, overvågning af serviceopgaver,beslutninger i forbindelse med sagsbehandling og dele af sikkerhedsopgaven. I Holland er derskabt konkurrence om dele af sikkerhedsopgaven og facilities management opgaver.I England findes der såvel offentlige som private fængsler. Ca. 10 pct. af de engelske fængslerer private fængsler. Alle fængsler i både Tyskland og Holland er offentlige fængsler.
Der findes tre store private leverandører på det engelske marked, hvortil der kommer en langrække samarbejdspartnere, frivillige organisationer og velgørenhedsorganisationer. I Tysk-land er det primært internationale private leverandører, der byder på større opgaver, samtmindre non-profit-organisationer, som byder på afgrænsede opgaver. På det hollandske mar-ked findes der kun én privat leverandør af sikkerhedsydelser. I de hollandske OPP’er har detværet private virksomheder uden erfaring med fængselsdrift, som har budt på opgaverne.Englands og Tysklands omkostninger pr. fangedag er lavere end Danmarks, mens Hollands erhøjere. Denne forskel kan dels tilskrives forskelle i pris- og lønniveauet mellem landene, lige-som metoden til opgørelsen af omkostningerne varierer. Omkostningerne er derfor ikke di-rekte sammenlignelige, men giver en indikation af niveauet. Antallet af ansatte og sammen-sætningen på forskellige personalegrupper varierer mellem landene, hvilket ligeledes kanforklare noget af forskellene i omkostningsniveauet, da fængselssektoren generelt er megetløntung. De danske fængsler er generelt mindre end især de engelske og tyske, og stordrifts-fordele kan derfor også spille ind på omkostningsniveauet.
SIDE 68
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
En sammenligning af kvaliteten inden for resocialisering, sikkerhed og de indsattes trivsel,målt ved hhv. recidiv, undvigelser, belægningsgrad og dødsfald, tyder på, at Danmark liggergodt i forhold til resocialisering, men har flere undvigelser fra lukkede fængsler m.m. end deøvrige lande. Der kan altså ikke drages klare konklusioner omkring mulige forskelle i kvalite-ten af fængselsdriften i Danmark sammenlignet med de tre case-lande.
Indledningsvist i kapitlet gives en kort beskrivelse af organiseringen af fængselsdriften i de trelande. Herefter beskrives de tre landes erfaringer med at skabe konkurrence om fængselsdrif-ten. Sidst i kapitlet sammenlignes de tre lande med hinanden og med den danske fængselsdrifti forhold til omkostningsniveau og kvalitet ud fra en række nøgletal.6.1Organisering samt volumen og indsatte i fængselsdriften i England, Tyskland ogHolland
Efter en indledende screening blev Holland, England og Tyskland valgt som case-lande til deninternationale analyse. Disse lande har interessante erfaringer med at skabe konkurrence påfængselsområdet (mere herom senere i kapitlet) og kan i en vis grad sammenlignes medDanmark. I bilag 2 gives en nærmere beskrivelse af udvælgelsen af landene.
EnglandDet engelske fængselsvæsen dækker både England og Wales. I det følgende omtales dette kunsom England.
De to hovedinstanser i Englands fængselsvæsen er henholdsvisHer Majesty's Prison Service(HM Prison Service),som står for den praktiske drift af de offentligt drevne fængsler, ogTheNational Offender Management Service (NOMS),som har myndighedsansvaret på fængselsom-rådet i England.
HM Prison Service hører under det engelske justitsministerium og har ansvaret for at drive deoffentlige fængsler i England. NOMS er en styrelse, som ligeledes hører under justitsministeri-et, og som har til hovedformål at sikre en effektiv levering af services i såvel offentlige somprivate fængsler. Konkurrence om opgaverne er et grundprincip inden for NOMS for at sikreden mest effektive opgaveløsning i fængslerne. NOMS administrerer ydelser på fængselsom-rådet for mere end kr. 17,2 milliarder kr.46leveret af mange forskelligartede leverandører.I tabel 6.1 ses en række nøgletal vedr. størrelsen på fængselsvæsenet i England og Wales.
__________________46
Omregnet til fra pund danske kroner. Anvendt valutakurs 8,58 kr. pr. pund. Kilde: Danmarks Nationalbank, gennemsnitligvalutakurs 2011.
SIDE 69
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.1Nøgletal for fængselsvæsenet i EnglandAntal indsatteUdvikling i antalindsatteAntal fængslerKapacitetAntal ansatte
85.697 indsatte i juni 2012. Det gennemsnitlige antal indsatte var i 2011-12 på86.048. (inkl. varetægtsfængslede). Antal varetægtsfængslede per 30. september2012 er opgjort til 11.749.129 fængsler, hvoraf 14 fængsler er drevet udelukkende af private leverandører.
Mellem 2001 og 2011 steg antallet af indsatte med 19.650 indsatte svarende til 30pct.Ca. 44.000 ansatte i fængselsvæsenet. Antallet af fuldtidsansatte mellem 1997 og2009 steg med 24 pct..
79.473 pladser. Mellem 1997-98 og 2011-12 blev der oprettet 26.386 nye fængsels-pladser.
Økonomisk volumen
Note:Omkostninger er omregnet til danske kroner fra pund på baggrund af Danmarks Nationalbanks gennemsnitlige valuta-kurs 2011 (8,58 kr. pr. pund).
De direkte omkostninger til driften af fængslerne var ca. 18,9 mia. kr. i 2011-12.47Såfremt omkostningerne på regionalt og nationalt niveau , som afholdes af NOMS,medtages, var de årlige omkostninger ca. 25,7 mia. kr. i 2011/2012. Tallene inklude-rer ikke omkostningerne til fængslerne afholdt af andre offentlige aktører. De samle-de omkostninger til fængslerne er senest opgjort for 2008-09 og beløb sig til knap34,3 mia. kr.
Kilder: Prison Reform Trust, Bromley Briefings Prison Factfile, June 2012. Ministry of Justice, National Offender Management ServiceAnnual Report and Accounts 2011-2012. Centre for Crime and Justice Studies, Prison and probation expenditure, 1999-2009. Minis-try of Justice statistics.
Tyskland (Hessen)Ved en reformering af det føderale system i 2006 blev det lovgivningsmæssige ansvar forstraffuldbyrdelse overdraget fra den nationale myndighed til de enkelte tyske delstater. Deenkelte delstater fik dermed kompetencen til at regulere og kontrollere opgaver omkringfrihedsberøvelse.
Delstaterne udøver dette på forskellig vis. Nogle delstater har valgt at bibeholde den nationalelov (Strafvollzugsgesetz (StVollzG)), mens andre delstater har lavet deres egen lov. Dvs. at detikke er muligt at give et generelt billede af det tyske fængselsvæsen, da der er store variatio-ner i, hvordan denne er organiseret.For overskuelighedens skyld fokuseres der på cases fra én delstat i denne analyse, nemligHessen. Delstaten Hessen har lavet deres egen lovgivning på området (HessischesStrafvollzugsgesetz (HStVollzG)).I Hessen er justitsministeriet overordnet ansvarlig for fængslerne. Administrationen af fængs-lerne varetages af et departement under justitsministeriet. Departementet står for organise-ringen af opgaverne, herunder personaleforhold, uddannelse af medarbejdere, budget, bygge-ri, sammenspillet mellem regional og national lovgivning, beskæftigelse og uddannelse for deindsatte, håndtering af klager og inspektion af fængslerne i den pågældende delstat.__________________47
De regionale og nationale omkostninger omfatter bygningsomkostninger, herunder afskrivninger og renter, større vedlige-holdelser, fangetransport og overheadomkostninger til central administration og ledelse.
SIDE 70
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabel 6.2Nøgletal for fængselsvæsenet i Tyskland og HessenAntal indsatte58.100 indsatte pr. 31. marts 2012.Tyskland
Herunder ses en række nøgletal vedr. størrelsen på fængselsvæsenet i hhv. hele Tyskland ogdelstaten Hessen.
Udvikling i antalindsatte
Antallet af indsatte har været faldendesiden 2007, hvor antallet af indsatte var64.700.186 fængsler i 2012.Antallet af fængsler har været faldendesiden år 2000 (fra 222 fængsler i 2000)78.161 pladser i 2012.35.804 årsværk pr. 1. september 2011.Omkostninger: Ca. 19,4 mia. kr. i 2007.Indtægter: Ca. 1.252 mio. kr. i 2007
3.814 indsatte pr. 31. marts 2012.
Hessen
Antal fængslerKapacitetAntal ansatteØkonomiskvolumen
Antallet af indsatte har været forholdsviststabilt i Hessen siden 1998, hvor antalletaf indsatte har ligget mellem 3.800 og4.200 indsatte. Før 1998 var antallet afindsatte generelt lavere omkring 3.000indsatte.16 fængsler i 2012.Knap 6.000 pladser i 2012.
Note:Den økonomiske volumen er omregnet til danske kroner på baggrund af Danmarks Nationalbanks gennemsnitlige valuta-kurs hhv. 2007 og 2011 (7,45 kr. pr. euro i begge år).Kilder: Statistisches Bundesamt 2012: Ausgewählte Zahlen für die Rechtspflege samt oplysninger fra myndighederne i Hessen.
2.861 årsværk i 2011.
Omkostninger: Ca. 1,69 mia. kr. i 2011Indtægter: Ca. 107 mio. i 2011
Tabellen viser bl.a., at antallet af indsatte i de tyske fængsler har været faldende siden 2007,mens antal indsatte i Hessen har været nogenlunde stabilt over en årrække. Omkostningernehar også været faldende i Tyskland generelt, men opgørelsesperioden er dog fra 2005 til 2007.Hessen står for 6.000 pladser, hvilket er knap 8 pct. af den samlede kapacitet i Tyskland. Pålignende vis udgør antal ansatte i Hessen knap 8 pct. af antal ansatte i hele det tyske fængsels-væsen.HollandI Holland er sikkerheds- og justitsministeriet ansvarlig for administrationen af fængslerne ogudvikling af fængselspolitik. Ansvaret for straffuldbyrdelsen ligger hos en styrelse under detteministerium (Dienst Justitiële Inrichtingen, DJI), der kan sammenlignes med den danske kri-minalforsorg.1.2.3.4.Den hollandske kriminalforsorg er opdelt i fire områder med hver sit ansvarsområde og tilhø-rende institutioner.Afdelingen for fængselsvæsen (voksne indsatte)Afdelingen for ungdomsforanstaltningerAfdelingen for retsmedicinsk omsorg og forvaringAfdelingen for specielle faciliteter (tilbageholdelsescentre og udvisningscentre for udlæn-dige).
Casen, der i denne rapport arbejdes med, falder under Afdeling for Specielle Faciliteter (Direc-tie Bijzondere Voorzieningen, DBV).I tabel 6.3 ses en række nøgletal for det hollandske fængselsvæsen.
SIDE 71
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.3Nøgletal for fængselsvæsenet i HollandAntal indsatteUdvikling i antal indsatteAntal fængslerKapacitetAntal ansatteØkonomisk volumen
5.140 indsatte i fængslerne i 2011. Hertil 5.640 varetægtsfængslede.Antallet af indsatte i fængslerne er steget fra2007 til 2010, og faldet fra 2010 til 2011:4.1052007
Der er 29 hollandske fængsler, som er lokaliseret på 55 geografiske lokaliteter. Hertil kommer 10 ungdoms-fængsler og 4 tilbageholdelsescentre.11.519 pladser i 2011 (hele kriminalforsorgen)2012: 17,135 mia. kr.16.073 årsværk i 2011 (hele kriminalforsorgen)
4.4902008
5.2902009
5.5102010
5.1402011
Note:Den økonomiske volumen er omregnet til danske kroner på baggrund af Danmarks Nationalbanks gennemsnitlige valutakurs for hhv. 2011 og 2012 (7,44 og 7,45 kr.pr. euro).Kilde: Jaarverslag 2011 (Årsrapport), Statline: Centraal Bureau voor de Statistiek (statline.cbs.nl) og den hollandske Kriminalforsorg www.dji.nl
Sammenligning af organisering, volumen og indsatteOrganiseringen af den tyske (hessiske) og hollandske fængselsdrift ligner generelt den danskemed ansvaret forankret hos et justitsministerium og en underliggende styrelse. Den engelskeorganisering adskiller sig ved opdelingen af bestiller og udfører, som det fx kendes på kom-munernes varetagelse af ældrepleje herhjemme. Denne opdeling er et vigtigt fundament forden model, der anvendes i England, hvor offentlige og private aktører konkurrerer med hin-anden.Det danske fængselsvæsen er set i forhold til økonomisk volumen og antal indsatte mindreend fængselsvæsnerne i de andre tre lande. I den europæiske fængselsstatistik er antallet afindsatte opgjort ud fra samme definition i de fire lande. Disse ses i tabellen herunder.
Tabel 6.4Nøgletal omkring de indsatte, 2010Antal indsatte pr. 100.000 indbyggere
Antal indsatte i fængsler (kun dømte - ikke varetægtsfængslede)
Danmark2.53545,8
Tyskland60.15773,5
Holland5.82235,1
England71.000128,5
Note:Antallet af indsatte i denne tabel stemmer ikke overens med antallet af indsatte i tabellerne vedr. nøgletallene for de enkelte lande, da der for det første er tale omforskellige kilder, og for det andet kan være variationer i hvilke typer af indsatte, der tælles med i opgørelserne.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2010.
Det ses, at Tyskland og England har et langt større antal indsatte i forhold til befolkningensstørrelse end Danmark og Holland. Holland ligger marginalt under Danmark, når der ses påantal indsatte i forhold til befolkningens størrelse, men har dog samlet et større antal indsatte.Størrelsen på fængslerne belyses i tabel 6.5.
SIDE 72
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabel 6.5Nøgletal omkring fængslernes størrelseDanmark
EnglandTysklandHolland
I de danske fængsler er der i gennemsnit 179 pladser pr. fængsel. Det mindste fængsel har 86pladser, mens det største har 243 pladser.Gennemsnitligt 312 indsatte pr. fængsel.
Landsgennemsnittet var i 2011-2012 ca. 667 indsatte pr. fængsel, i 2010-2011 var landsgennem-snittet ca. 657 indsatte pr. fængsel. Fængslerne varierer i størrelse fra knap 50 indsatte til knap1.500 indsatte.Gennemsnitligt 284 indsatte pr. fængsel (målt ved geografiske enheder)
De danske fængsler er relativt små sammenlignet med fængslerne i England, Tyskland ogHolland. Især i England er der generelt meget store fængsler målt på antal indsatte.Tabel 6.6Nøgletal omkring de indsatte, 2010
Hvis der ses nærmere på hvilke indsatte, der sidder i fængslerne, er der også her en rækkeforskelle jf. tabel 6.6.
Andel udenlandske indsatte (ekskl. varetægtsarrestanter)Fordeling af indsatte efter type af kriminalitet:ManddrabVold og trusler om voldSeksualforbrydelserRøveri og tyveriIllegale stofferAndet
Danmark14 %24%27%21%14%2%7%9%6%8%
Tyskland23 %13%33%15%25%2%9%7%7%
Holland20 %13%26%17%15 %10 %14 %26 %11 %6%0%0%2%8%7%37%4%3%
England13 %10%18%13%28%16%15%0%2%19 %17 %18 %11 %18 %7%1%4%5%
Fordeling af indsatte efter længde af straf:Under 1 måned1 til 3 måneder3 til 6 måneder½ til 1 år1 - 3 år3 - 5 år5 - 10 årLivstid
12 %35 %12 %12 %8%0%1%2%
13 %20 %19 %25 %8%1%0%3%0%
10 - 20 årUkendt
20 år og over
Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2010.
SIDE 73
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabellen viser, at der er en mindre andel udenlandske indsatte i England og Danmark end i deøvrige lande. I Holland er der en stor andel af de indsatte, som sidder inde for manddrab isammenligning med de andre lande. I Danmark sidder en relativ stor del af de indsatte i fæng-sel pga. vold og trusler om vold i forhold til de andre lande.Disse forskelle blandt de indsatte i de fire lande kan til dels forklares ved forskelle i straflæng-de og straftyper i de forskellige lande.6.2Erfaringer med at skabe konkurrence om opgaver inden for fængselsdriftenI dette afsnit gennemgås de enkelte landes erfaringer med at skabe konkurrence om opgaverindenfor fængselsdriften.
EnglandAt skabe konkurrence om løsning af opgaverne har været en del af fængselsvæsnet i Englandsiden starten af 1990'erne. I 2004 blev der gennemført en reform, hvor konkurrence om fæng-selsopgaverne fik større vægt med henblik på at opnå en bedre balance mellem antallet afindsatte i England og de ressourcer, der anvendes på området.Et af de vigtigste elementer i reformen var en klar opdeling mellem bestiller og leverandør, oggennem markedstests og tilbudsafgivning fra private leverandører blev døren åbnet for enstørre forskellighed i forhold til leveringen af services og dermed konkurrence på markedet.Målene med reformen var at øge effektiviteten, reducere omkostningerne pr. indsat og til-skynde en større innovation på området. Beslutninger omkring tildeling af opgaver til bådeoffentligt og privat regi træffes dermed på baggrund af evidens, og opgaver bliver gennemkonkurrence tildelt den virksomhed eller organisation, som leverer den bedste kvalitet til denbedste pris.
Generelt skabes der konkurrence om en lang række opgaver i fængslerne i England. Det er dogvæsentligt at skelne mellem to typer af fængsler: Fængsler, hvor ledelsen varetages af detoffentlige, og fængsler, hvor ledelsen varetages af private. I fængslerne med privat ledelse erder ofte skabt konkurrence om mange af de andre opgaver – og disse varetages ofte af densamme leverandør, som varetager ledelsen. De privatdrevne fængsler er privatdrevne, fordider er blevet skabt konkurrence om opgaverne, hvor både private og offentlige leverandørerhavde mulighed for at byde på opgaveløsningen. Det samme er tilfældet for i hvert fald nogleaf de offentlige fængsler.Der skabes kontinuerligt konkurrence om delopgaver i både private og offentlige fængsler.Der er dog også opgaver, som der ikke skabes konkurrence om. NOMS kan således vælge ikkeat skabe konkurrence om udvalgte opgaver. En del af tildelingen af opgaveløsning sker somfølge heraf ved direkte tildeling eller genforhandling af eksisterende kontrakter. Fx overvejesdet på nuværende tidspunkt, om sundhedsområdet og uddannelsesområdet generelt skalvaretages af offentlige leverandører, som myndighederne udpeger.
Politisk blev beslutningen om at introducere private fængsler i England taget på baggrund afen ændring i ”The Criminal Justice Act”. Herefter blev ”controller”-funktionen opfundet, hvil-ket er en ansvarsposition, hvorunder styringen af fængslernes kvalitet forankres. Controllerener ansvarlig for at holde opsyn med de overordnede resultater.
SIDE 74
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
De 10 pct. af fængslerne, der er privatdrevne, hører stadig under de engelske fængselsmyn-digheder. De private leverandører genforhandler løbende deres kontrakter om driften affængslerne. Kontrakternes varighed er forskellige og løber mellem 5 og 15 år48.
Specifikationerne, som har form af funktionskrav, er med til at definere,hvadder skal leveres,men ikkehvordanopgaverne skal leveres eller afhvem.Bestilleren er hovedansvarlig for atdefinere både sammensætning og typer af services, der ønskes skabt konkurrence om. Kon-kurrence om opgaverne er et vigtigt redskab i forhold til at forbedre eksisterende services, atmotivere til innovation og at opnå den bedst mulige kvalitet for pengene på området. Medhenblik på at sikre en effektiv udbudsproces er der oprettet en national leverandørdatabase.
Når hovedkontrakter eller kontrakter med underleverandører udløber i diverse fængsler, harNOMS mulighed for at påvirke valget af ny leverandør. Det er NOMS, der bestemmer hvilkeserviceområder, der skabes konkurrence om, på vegne af justitsministeriet. I en årlig strate-gisk udbudsrunde fastlægger NOMS, hvilke områder i det pågældende fængslet der skal i ud-bud. Beslutninger tages på baggrund af ændringer i servicebehov og efterspørgsel, ressourcer,regeringens politik samt andre synspunkter fra fængslets ansatte og leverandørerne af opga-ver vedrørende fængselsdrift. Opgaverne om drift af fængsler genudbydes under nye vilkår,som er tilpasset nye behov og målsætninger.
I juli 2011 lancerede den engelske regering en konkurrencestrategi for fængselsdrift, somomhandler de tilbud, der i fængslerne stilles til rådighed for indsatte. Ambitionen med strate-gien var at opmuntre til en større involvering af den private og frivillige sektor med henblik påat reducere recidiv. Hovedelementerne i strategien er beskrevet i de følgende punkter:»Når der skabes konkurrence om opgaverne, skal der fokuseres på mellemlange og langsig-»»
»»»
Som et led i kontinuerligt at sikre kvalitet i fængselsdriften foretager justitsministiet kvartals-vise opgørelser, hvor fængslerne vurderes på en skala fra 1-4. Karakteren 1 er ensbetydendemed, at den overordnede præstation giver anledning til alvorlig bekymring. 2 betyder, at dengenerelle præstation giver anledning til bekymring, og ved en karakter på 3 bliver størstede-len af de opstillede mål indfriet, og endelig betyder en karakter på 4 en exceptionel præstati-on. Det er i praksis blevet vanskeligere at opnå den højeste karakter, da kravene i 2012 erblevet skærpet.
tede besparelser frem for at finde de billigste løsninger på bekostning af kvaliteten.Konkurrence om opgaverne skal anvendes til at reformere den offentlige sektor og sikre, atleverandører bliver holdt mere effektivt ansvarlige for deres leverancer.Serviceleverandører skal involveres tidligt med henblik på at identificere, hvilke procesba-serede funktioner der gennem konkurrence om opgaverne kan effektiviseres på nationaltplan.Små eller mellemstore virksomheder og den frivillige sektor samt det omkringliggendesamfund skal opmuntres til at deltage i innovationsprocesser.Konkurrence om opgaver skal være en udbredt praksis, hvor det skal være tilladt for of-fentlige aktører at byde ind på lokale serviceydelser.De private aktører skal holdes ansvarlige for deres leverancer, bl.a. på baggrund af revisio-ner og inspektioner.
48
I Storbritannien genforhandles kontrakter løbende. Genforhandlinger kan både indebære en genforhandling om, hvordanleverandøren skal varetage opgaveløsningen på et bestemt område, samt medføre, at der bliver skabt konkurrence om etserviceområde via et nyt udbud under en kontraktperiode.
__________________
SIDE 75
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Med henblik på mere detaljeret at vurdere fængslernes præstation er fængslerne blevet grup-peret med de fængsler, der er mest muligt sammenlignelige. Hvis et fængsel har flere forskel-lige typer af indsatte, kan fængslet godt være i flere grupperinger samtidigt (Copy of PrisonRating System 2011/2012).
Karakteren udregnes på baggrund af mere end 60 forskellige indikatorer. Vægtningen imellemde forskellige indikatorer varierer imidlertid, hvor præstationen inden for beskyttelse af of-fentligheden (publicprotection),reduktion af recidiv (reducingre-offending),anstændighed(decency) samt ressourcestyring og effektivitet(ressource management and operational effec-tiveness)er de fire faktorer, der har den største vægt (Copy of Prison Rating System2011/2012).
MarkedetSom nævnt er der i alt 14 ud af 129 fængsler i England og Wales, der ledes og drives af privateaktører. Der er tre store aktører, som konkurrerer med det offentlige om fængselsdriften.
G4S Justice Serviceser et stort firma, der opererer i mere end 125 lande. Firmaet er specialise-ret inden for sikkerhedsområdet og har ekspertise i ledelse af sikkerhedsprocedurer i forholdtil bygninger, infrastruktur, materialer, værdier og mennesker. G4S har været aktiv inden forfængselsdrift i England siden 1992, efter firmaet vandt kontrakten til at lede og administrereHMP Wolds. Det var den første kontrakt, der blev tildelt den private sektor. Selskabet leder ogadministrerer på nuværende tidspunkt seks fængsler, HMP Altcourse, HMP Birmingham, HMPOakwood, HMP & YOI Parc, HMP Rye Hill og HMP Wolds.
Sodexo Justice Services,der tidligere var kendt under navnet Kalyx, driver tre forskelligefængsler i England og Wales, HMP Bronzefield, HMP/YOI Forest Bank og HMP Peterborough.Selskabet har opereret siden 1993 og leverer på nuværende tidspunkt serviceydelser til over30.000 indsatte på verdensplan.
Serco Home Affairsarbejder for nationale og lokale myndigheder inden for sundhed, uddan-nelse, transport, videnskab og forsvar. Firmaets private kunder er ledende organisationerinden for forskellige industrier, der opererer på meget forskellige markeder. Selskabet harknap 50 års erfaring og er en af de ledende serviceleverandører inden for forvaring og be-vogtning, der leverer serviceydelser i flere forskellige lande. Serco har indgået kontrakt medNOMS om i alt fire fængsler i England og Wales, hvor Serco står for driften. Derudover lederSerco en ungdomsinstitution for 15-17-årige og en træningsinstitution for mindreårige påvegne af Youth Justice Board of England and Wales. Følgende fængsler samt ungdomsinstituti-on drives af Serco Custodial Services: HMP Ashfield, HMP Doncaster, HMP Dovegate, HMPLowdham Grange og HMP Thameside.
Udover de tre store private aktører på markedet er der en lang række samarbejdspartnere,frivillige organisationer og velgørenhedsorganisationer, der i større eller mindre omfanginddrages i fængselsdriften. Det er for omfattende at inkludere en total liste over aktører, derer involveret i fængselsdrift, da antallet af samarbejdspartnere fx i HMP Doncaster (som er etaf de udvalgte case-fængsler i denne analyse) alene beløber sig til 180 samarbejdspartnere.Under hver enkelt casebeskrivelse er der imidlertid medtaget en opgørelse over de vigtigstesamarbejdspartnere i det pågældende fængsel (Ministry of Justice, 2012)49.
__________________49
Denne opgørelse er fra april 2012.
SIDE 76
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tyskland (Hessen)Motivet for at skabe konkurrence om opgaverne i den tyske fængselssektor var en kombinati-on af et stigende antal indsatte i 1990’erne og stramme budgetter.Der er to grundlæggende tilgange, der anvendes, når opgaver overdrages fra myndighedernetil private aktører. Ved den første tilgang overdrages en enkelt opgave, som fx gældsrådgiv-ning, misbrugsbehandling, religiøs betjening, arbejdsmæssig beskæftigelse eller facilities ma-nagement til private aktører, mens den overvejende del af opgaver bliver varetaget af myn-dighederne. Disse aktører er typisk sociale eller kirkelige organisationer. En anden tilgangindebærer en overdragelse af en stor del af de samlede opgaver til en enkelt leverandør, somtypisk er en større international virksomhed.
Trenden går mod, at der i højere grad anvendes den sidstnævnte metode, hvor en række op-gaver overdrages til en enkelt leverandør frem for at overdrage enkelte opgaver til forskelligeorganisationer. Denne model har den fordel, at fængselsledelsen kun skal kontrollere og sam-arbejde med en enkelt aktør. I Tyskland er der en stor tradition for, at frivillige organisationerarbejder med de indsatte inden for forskellige områder.I den tyske forfatning (Grundgesetz, artikel 33, 4 og 5) står, at alle aktiviteter, som indebærerudøvelse af statsmagt, skal varetages af offentlige ansatte. Det betyder, at opgaver, som invol-verer indgriben i de personlige rettigheder for den indsatte, skal varetages af offentlige ansat-te.I Tyskland er det i praksis næsten umuligt at afskedige offentlige ansatte eller overdrage demtil en privat arbejdsgiver. Derfor er den eneste måde at skabe konkurrence om opgaver påfængselsområdet at bygge nye fængsler eller at indføre nye opgaver, som kan løses af privat-ansatte.
Som nævnt er det delstaten Hessen, som er udvalgt til denne analyse. I 1999 blev det på bag-grund af massiv overbelægning i de hessiske fængsler planlagt at bygge et nyt fængsel. Detblev besluttet, at opførelsen og dele af driften skulle varetages af private aktører. Denne be-slutning blev truffet efter repræsentanter fra myndighederne havde besøgt en række fængsleri Frankrig og England og indsamlet information omkring brugen af private aktører i disselande.Siden der ikke var nogle tidligere erfaringer med at overdrage opgaver i større omfang tilprivate aktører, og erfaringerne fra Frankrig og England ikke kunne overdrages direkte tilTyskland pga. den tyske lovgivning, blev der nedsat en arbejdsgruppe af eksperter. Arbejds-gruppen kom frem til, at overdragelse af alle opgaver, som det kendes i England, ikke var mu-ligt i Tyskland på grund af forfatningens tekst vedrørende varetagelse af offentlige opgaver,som nævnt ovenfor (Roos, 2007).
For at finde frem til, hvilke opgaver der – i forhold til loven – kunne overdrages til privateaktører, undersøgte de 110 typiske opgaver i tyske fængsler. Det blev vurderet, at følgendeopgaverikkekunne overdrages:
»Ledelse af fængsler»Overvågning af serviceopgaver»Beslutninger i forbindelse med sagsbehandling (udførelsen af behandlingen kan varetages
af private) – fx løsladelse, ferie, afsoningsplaner, disciplinære sager»Den del af sikkerheden, der inkluderer indgriben i de personlige rettigheder for den indsat-te som fx magtanvendelse og kontrol af breve.»Facilities management (vedligeholdelse, rengøring)
Følgende opgaver blev vurderet egnet til overdragelse til private udbydere:
SIDE 77
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
MarkedetDe leverandører, som opererer i fængsler, hvor der kun er skabt konkurrence om få ydelser, erofte non-profit-organisationer, som har mange års erfaringer med tilsvarende opgaver udenfor fængslerne (fx misbrugsbehandling, socialrådgivning, jobtræning m.m.). Inden for behand-ling af stofmisbrug er ”Diakonische Werke“, ”Caritas“ og ”Blaues Kreuz“ eksempler på leve-randører, mens ”Berufsbildungswerk” og ”Berufsfortbildungswerk” er leverandører inden forarbejdsmæssig beskæftigelse.Når der udbydes en samlet ”pakke” af opgaver i et fængsel, er det typisk større virksomheder,som byder. I Hessen har der kun i ét tilfælde været udbudt en ”pakke” af opgaver i et fængsel(JVA Hünfeld), og her vandt Steep GmbH (tidligere Serco GmbH), der er en virksomhed, somvaretager en bred vifte af opgaver inden for fx serviceydelser, uddannelse, ingeniørvirksom-hed og energi. I de andre delstater har det også været lignende større internationale virksom-heder, der har budt ind.Leverandørerne er ofte afhængige af et eksisterende netværk i lokalområdet for fængslet og erderfor ofte kun aktive på et regionalt eller lokalt niveau, hvor de i forvejen er til stede uden forfængslet.
»Supply management (kantine, vasketøj, medicin, butik)»Resocialiserende tiltag (arbejde, uddannelse, fritidsaktiviteter, socialrådgivning)»Den del af sikkerheden, der IKKE inkluderer indgriben i de personlige rettigheder for den
indsatte som fx magtanvendelse og kontrol af breve.
Grundet ineffektivitet i den offentlige sektor har der siden 1980’erne i Holland været stærkprioritering om at udbyde opgaver, der traditionelt set var offentlige, og lade det frie markedspille ind. Det startede med udbud af opgaver inden for offentlig transport og senere uddan-nelse og sundhedsvæsnet.
I Holland var der ultimo 2012 derudover tre eksempler på OPP-projekter ved opførsler affængsler, hvor private leverandører står for design, konstruktion, finansiering og vedligehol-delse og drift af visse områder. Som nævnt er OPP, i form af sammentænkning af hhv. design,opførelse og finansiering samt drift og vedligeholdelse, efter aftale med Udbudsrådets sekre-tariat ikke fundet interessant i sig selv i forhold til denne analyse, da der i analysen er fokus påmuligheder for at skabe konkurrence om varetagelse af driftsopgaver i dansk sammenhæng(og ikke på muligheder i forbindelse med opførelse af nye fængsler). De driftmæssige opgaverisoleret set er dog interessante, da Holland – i modsætning til fx det engelske fængselsvæsen –kun har begrænset erfaring med at skabe konkurrence inden for fængselsområdet og dermed ihøjere grad ligner den situation, i hvilken Danmark står i, i dag.
HollandI Holland er der eksempler på, at funktioner som biblioteker, vaskeri og udstyr til videoover-vågning er sendt i udbud. Konkurrencen inden for disse områder adskiller sig ikke væsentligtfra, hvad der ses i Danmark (primært rene indkøb) og er dermed ikke i sig selv interessant. Tilgengæld er der skabt konkurrence om dele af sikkerhedsopgaven i visse af de hollandskefængsler. Der er tale om, at sikkerhedsopgaven varetages af myndighederne og et privat firmasammen; dvs. at aktører fra begge arbejder side om side i samme fængsel.
I Holland er det relativt nyt at skabe konkurrence om opgaver inden for fængselsvæsnet, og deførste undersøgelser af anvendelse af OPP på området blev udgivet af det hollandske finans-
SIDE 78
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
ministerium i 2003.50I regeringsaftalen fra 2010 hedder det, at privatiseringen af de relevanteopgaver om fængselsdriften skal forberedes med øje for økonomisering og omkostningseffek-tivitet.51Dog oplyser den hollandske kriminalforsorg i de kvalitative interviews, at der i dennuværende regeringsaftale fra 2012 ikke står noget specifikt om at skabe konkurrence omopgaver inden for fængselsvæsnet.
Organisatorisk er statens bygningsstyrelse (Rijksgebouwdienst) under indenrigs- og konge-rigsministeriet ansvarlig for ejendomsomkostninger forbundet med udvikling, opførelse ogindretning af et fængsel, og ansvaret for driftsomkostninger til selve tilbageholdesen og straf-fuldbyrdelsen ligger hos den hollandske Kriminalforsorg (DJI)53. Statens bygningsstyrelserepræsenterer herved den hollandske stat som kunde ved opførslen af et nyt fængsel. Statensbygningsstyrelse køber ydelser fra et privat konsortium gennem en offentlig udbudsproces.Den hollandske Kriminalforsorg (under justits- og sikkerhedsministeriet) underskriver enkontrakt med statens bygningsstyrelse om udnyttelse og realisering af fængslet.1. Overvågning: Aktiviteter for at holde de indsatte i fængslet2. Omsorg: Alle aktiviteter med fokus på at holde de indsatte sunde og raske (herunder bådeåndelig og fysisk) under indsættelse3. Arbejde: Aktiviteter, der muliggør at de indsatte kan få arbejde under afsoning4. Undervisning indeholder aktiviteter, der retter sig mod at undervise eller oplære de indsat-te5. Reintegration omfatter aktiviteter, som gør de indsatte i stand til at være en del af samfun-det efter afsoning6. Transport omfatter aktiviteter i forbindelse med allokering af indsatte og interne omplace-ringer samt transport til fx retsmøder__________________50515253
Rapporten konkluderer på baggrund af et litteraturstudie af internationale erfaringer med atskabe konkurrence om fængselsdrift (gennem OPP), at der ikke er nogen indikation på, atudbud om opgaverne i Holland vil føre til markante fald i driftsomkostningerne, når tillægs-omkostninger medregnes. Derimod peger rapporten på, at udbud forventeligt vil medføre etfald i ejendomsomkostningerne, dog med forbehold for eventuel dalende kvalitet og dermedhøjere vedligeholdsomkostninger. Det bemærkes, at besparelserne primært vil kunne fore-komme i tilfælde af nybyggeri.
I en rapport fra 2011 (bestilt af sikkerheds- og justitsministeriet) opgøres driftsomkostningeri fængslerne som omkostninger til personale, ejendomme, forplejning og transport. I forbin-delse med opgørelser over virkninger af at skabe konkurrence om opgaver medregnes til-lægsomkostninger på udarbejdelse, forhandling og monitorering af kontrakten og de medføl-gende overheadomkostninger i driftsomkostninger. Rapporten anslår, at ca. 15 pct. af de sam-lede omkostninger er ejendomsomkostninger, og at de rene driftsomkostninger dermed udgørca. 85 pct. af omkostningerne til et hollandsk fængsel – heraf er de 19 pct. tillægsomkostnin-ger, til udbud, monitorering og overhead.52
De primære opgaver, eller kerneydelserne, i fængslerne er i en rapport fra finansministerietvedrørende muligheder ved at indgå OPP-kontrakter på fængselsdriften i Holland betegnetsom:
Anvendelse af OPP på det Hollandske fængselssystem, 2003.WODC-rapport.WODC-rapport.WODC-rapport.
SIDE 79
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kriminalforsorgen angiver i interviews, at der altid er tale om politiske spørgsmål i forhold til,om de primære opgaver for de indsatte kan udbydes. Selvom de oplever, at en kontrakt, derindeholder alle opgaver, vil være den mest effektive, skal de reelle kontrakter og løsningertilpasses det politiske klima. Det er i sidste ende justitsministeren, der er ansvarlig for områ-det, og det afhænger dermed af, om vedkommende er tryg ved at skabe konkurrence om deprimære opgaver. Der har indtil nu ikke været udbud om hele pakken af primære opgaver ifængselsvæsnet i Holland.
7. Facilitering af rettergang omhandler aktiviteter, der for eksempel gør den indsatte i standtil at være i kontakt med en advokat eller at deltage i retsmøder.54
I 2002 blev der på baggrund af stor tilstrømning af narkotikasmuglere, primært fa Sydamerikaog de Nederlandske Antiller, vedtaget en nødlov, der muliggjorde ibrugtagningen af et tilbage-holdelsescenter i Schiphol. Der blev i forbindelse med denne lov for første gang, pga. behovetfor mere arbejdskraft til at dække de nyoprettede cellepladser, ansat et privat firma til at vare-tage en del af sikkerheden i flere af Hollands tilbageholdelsescentre.55Casen, der er med i denne rapport, handler om opførslen og driften af et tilbageholdelsescen-ter i Rotterdam (Detentiecentrum Rotterdam) og er den første af sin slags i Holland. OPP-projektet for tilbageholdelsescentret fulgte den offentlige indkøbsproces, der minder om dia-logbaseret udbud. Formålet med denne form for offentlige indkøb er at give parterne mulig-hed for at medtage innovative løsninger i forslaget og at have en dialog med kunden om for-slaget. Der er tale om en OPP-kontrakt, hvor facilities management ligeledes er en del af kon-trakten, så længe tjenesterne ikke er en del af de primære opgaver i fængslet. Det betyder, atdesign, byggeriet, finansiering og vedligeholdelse sker ved et privat konsortium, som ligeledesbærer risikoen for projektet.
Der er ligeledes andre fængsler i Holland, som bruger offentlig-private partnerskaber til atdrive deres tjenester. OPP-metoden er anvendt ved udbuddet om nybyggeri af et tilbagehol-delsescenter ved lufthavnen Schiphol med plads til 580 indsatte samt administrative kontorer,en retssal og kontor for asylansøgning, der tages i brug december 201256. OPP er tillige an-vendt ved udbuddet om et nyt fængsel i Zaanstad med plads til over 1.000. Her er dialogfasenmed private firmaer i gang, og fængslet forventes taget i brug i 2016.MarkedetG4Ser den centrale aktør på det hollandske marked i forhold til at varetage sikkerhedsopga-ver på fængselsområdet. Sikkerheden i de hollandske tilbageholdelsescentre har siden 2002til dels været varetaget af et privat firma, Securitor, som sidenhen er fusioneret med G4S. I2005 var halvdelen af sikkerhedspersonalet i det daværende tilbageholdelsescenter i Schipholfra G4S, og de udbyder efteruddannelse og kurser specifikt for fængselspersonale.
I forhold til facilities management og OPP er der i høj grad tale om etablerede virksomhedeninden for konstruktion og facilities management, som går sammen i et konsortium og byder påden samlede opgave.
545556
__________________
http://www.ppsnetwerk.nl/upload/bdc31bd1Justitieel%20Complex%20Schiphol.pdf.
Anvendelse af OPP på det Hollandske fængselssystem, 2003.
http://vorige.nrc.nl/binnenland/article1640181.ece 27.10.2005.
SIDE 80
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
6.3Sammenligning af omkostninger til fængselsdriften
Omkostninger til fængselsdrift er svære at sammenligne direkte på tværs af lande. Dette skyl-des blandt andet følgende forhold:»Fængselsdrift er ikke en entydig størrelse – de opgaver, der indgår, kan variere på tværs af»»»»
“Data presented in this table are not necessarily comparable across countries. Indeed, we do notknow exactly what is included in the amount presented (meals, services, cleaning etc.). Moreover,the purchasing power varies widely across Europe. Thus, these data should be used very careful-ly.”(Council of Europe Annual Penal Statistics – SPACE I, 2008)Figur 6.1Sammenligning af omkostninger pr. indsat pr. dag (gennemsnit 2007-2009)1.6001.4001.2001.0008006004002000Note:Omregnet fra euro til kr. med Nationalbankens gennemsnitlige valutakurs i 2007, 2008, 2009 på 7,45 kr. pr. euro i alle år.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2008, 2009 og 2010.TysklandEnglandDanmarkHolland
I den europæiske fængselsstatistik er omkostningerne pr. indsat pr. dag opgjort. Om denneopgørelse skriver forfatterne til statistikken i 2008-udgaven:
landeDen anvendte opgørelsesmetode kan variere på tværs af lande. Omkostningsniveauet vil ihøj grad afhænge af, hvilke hjælpe- og overheadomkostninger, der medtages.Pris- og lønniveauet varierer på tværs af lande. Fængselsdrift er meget lønintensivt og løn-niveauet i de pågældende lande vil have stor indflydelse på omkostningsniveauet.Omkostningerne afhænger af sammensætningen af de indsattes karakteristika.Omkostningerne afhænger af, hvilke typer fængsler, der indgår. Fængsler med høj sikker-hed eller med omfattende behandlingstilbud til de indsatte vil trække omkostningsniveauetop.
Nedenstående figur viser den gennemsnitlige pris pr. fangedag (omregnet til danske kroner) iDanmark og de tre case-lande for perioden 2007-2009.
Det ses, at England og Tyskland har væsentligt lavere omkostninger end Danmark, mens Hol-land har lidt højere omkostninger end Danmark. Det skal dog bemærkes, at der er tale om enoverordnet gennemsnitlig omkostning for alle fængsler. Således dækker omkostningerne over
SIDE 81
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
både åbne og lukkede fængsler – og alt fra almindelige pladser til specialiserede behandlings-pladser.Figur 6.2Pris pr. fangedag, 20072.000
Nedenstående figur viser et lidt bredere billede, hvor prisen pr. fangedag fremgår for alle delande, som har indgivet oplysninger til den europæiske fængselsstatistik i 2007.
1.500
1.000
500
0SlovakietDanmarkFrankrigUkraineCypernSpanien (Catalonien)Spain (statsadm.)GrækenlandTyrkietFYRO MacedonienSkotlandSerbienTjekkietLuxembourgRumænienAzerbaijanNordirlandSlovenienKroatienUngarnFinlandTysklandMoldovaCanadaLitauenLetlandBulgarienArmenienPortugalSchweizAndorraMonacoØstrigIrlandSverigeEngland & WalesLiechtensteinHollandNorgeIsland
Note: I statistikken er omkostningerne opgjort i euro. Disse er omregnet til danske kroner på baggrund af Danmarks Nationalbanks gennemsnitlige valutakurs 2007 (7,45kr. pr. euro).Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2008.
Udover den europæiske fængselsstatistik er der indhentet oplysninger fra nationale kilder i detre case-lande samt i Danmark. Her bør der i endnu højere grad sammenlignes med varsom-hed. De nationale kilder bruges derfor primært til at afdække udviklingen inden for de enkeltelande og variationen mellem forskellige typer af fængsler.Udviklingen i prisen pr. fangedag i Danmark vises nedenfor. Det ses, at prisen pr. fangedag harværet relativ stabil siden 2007 for de lukkede fængsler, mens den er steget med 25 pct. for deåbne fængsler siden 2007. En del af stigningen for en åben fængselsplads skyldes dog, at derer etableret og konverteret mange (dyrere) specialpladser i de åbne fængsler.
Det ses, at Danmark (markeret med lysegrøn) ligger i den højere ende sammen med lande somNorge, Sverige og Canada. Disse er lande, som den danske Kriminalforsorg normalt sammen-ligner sig med. Case-landene, England, Tyskland og Holland, er markeret med grå.
SIDE 82
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabel 6.7Pris pr. fangedag i Danmark (årets priser)Lukkede fængslerÅbne fængsler1.937 kr.1.038 kr.20071.973 kr.1.158 kr.2008
Note:Tallene stemmer ikke nødvendigvis overens med tallene i figur 6.1, da der er tale om forskellige kilder og forskelligeafgrænsninger af, hvilke indsatte og institutioner, der medregnes.Kilde: Kriminalforsorgens årsrapport 2011 samt udtræk fra Kriminalforsorgens ABC-model.
1.940 kr.1.167 kr.
2009
1.972 kr.1.294 kr.
2010
1.957 kr.1.298 kr.
2011
I England er prisen pr. fangedag opgjort samlet for fængslerne samt for en række forskelligetyper af fængsler. Disse ses i tabellen nedenfor for de seneste tre regnskabsår.
SIDE 83
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.8Priser pr. fangedag i England(pr. indsat pr. dag)LandsgennemsnitFængselstyper57
Enheder1296
Type af omkostningerDirekte omk.Direkte omk.Direkte omk.Direkte omk.Direkte omk.Direkte omk.Inkl. regionale og nationale omk.Inkl. regionale og nationale omk.Inkl. regionale og nationale omk.Inkl. regionale og nationale omk.Inkl. regionale og nationale omk.Inkl. regionale og nationale omk.Direkte omk.Inkl. regionale og nationale omk.
2009/10660 kr.919 kr.677 kr.824 kr.1.202 kr.1.631 kr.1.461 kr.1.799 kr.615 kr.839 kr.450 kr.679 kr.530 kr.789 kr.
2010/11650 kr.896 kr.666 kr.808 kr.1.148 kr.1.518 kr.1.474 kr.1.808 kr.614 kr.826 kr.436 kr.701 kr.513 kr.755 kr.
2011/12620 kr.838 kr.685 kr.789 kr.1.112 kr.1.448 kr.1.498 kr.1.799 kr.595 kr.781 kr.398 kr.590 kr.495 kr.720 kr.
Kategori B (mænd)Kategori C (mænd)Kategori A
4156
Ungdomsfængsel (mænd 15-17 år)Lokalt mandefængselÅbent mandefængsel
367
Note:Bygningsomkostninger, herunder afskrivninger og renter, større vedligeholdelser, fange transport og overheadomkostninger til central administration og ledelse.).Tallene stemmer ikke nødvendigvis overens med tallene i figur 6.1, da der er tale om forskellige kilder og forskellige afgrænsninger af, hvilke indsatte og institutioner, dermedregnes.Kilder: Ministry of Justice, National Offender Management Service Annual Report and Accounts 2011-2012. Ministry of Justice, National Offender Management Service AnnualReport and Accounts 2010-2011. Ministry of Justice, National Offender Management Service Annual Report and Accounts 2009-2010. Egne beregninger på baggrund af påangivne kilder.
Det ses, at de engelske fængsler generelt har haft faldende omkostninger fra 2009/10 til2011/12. Derudover ses det, at der er stor forskel på omkostningerne pr. fangedag alt efter,hvilken type fængsel, der er tale om. Omkostningerne til åbne mandefængsler er f.eks. langtlavere end omkostninger til kategori A fængsler, som primært huser farlige indsatte.
I Tyskland har det kun været muligt at få data på omkostningerne i fængslerne i Hessen. Gene-relt er omkostningerne pr. indsat ca. 20 pct. højere i Hessen end i Tyskland som helhed. Det__________________57
Kategori A, B og C fængsler er lukkede institutioner, hvorimod kategori D er åbne fængsler.Et kategori A fængsel huser indsatte som ved flugt ville udgøre en trussel mod national sikkerhed. Dette er typisk indsatte dømtfor terrorisme, mord eller særligt alvorlig narkotika relateret kriminalitet.Et kategori B fængsel er tilegnet indsatte, som har begået grov kriminalitet, som mord og voldtægt.Et kategori C fængsel er velegnet til indsatte, som ikke har begået grov kriminalitet, men som forventes at vi prøve at flygte fraet åbent fængsel.Et kategori D fængsel, som er et åbent fængsel, er til indsatte, som er inde for mindre lovovertrædelser, og som ikke mistænkesfor at ville flygte og ikke udgør en trussel for samfundet.
SIDE 84
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabel 6.9Priser pr. fangedag i HessenDirekte omk. inkl. bygningsomkostningerDirekte omk. ekskl. bygningsomkostninger
vides ikke, hvorfor denne forskel ses. Det har ikke været muligt at opgøre omkostningerne pr.fangedag i forskellige typer af fængsler i Hessen eller Tyskland som helhed.
2007768720
2008771748
Note:I statistikken er omkostningerne opgjort i euro. Disse er omregnet til danske kroner på baggrund af Danmarks National-banks gennemsnitlige valutakurs i det pågældende år (7,45 kr. pr. euro i alle år). Tallene stemmer ikke nødvendigvis overensmed tallene i figur 6.1, da der er tale om forskellige kilder og forskellige afgrænsninger af, hvilke indsatte og institutioner, dermedregnes.Kilde: Myndighederne i Hessen.
1.023771
2009
2010898777
2011836779
Prisen pr. fangedag (ekskl. bygningsomkostninger) har været svagt stigende i Hessen siden2008. Såfremt bygningsomkostningerne inkluderes, ses et spring fra 2008 til 2009, hvilketsandsynligvis må skyldes tilbygning eller renovering af bygningsmassen i Hessen.Tabel 6.10Priser pr. fangedag i HollandPris pr. fangedag
I Holland er omkostningerne opgjort for den samlede fængselssektor. Tabellen viser, at om-kostningerne per indsat har været stigende fra 2008 til 2011 i Holland.
Note:I statistikken er omkostningerne opgjort i euro. Disse er omregnet til danske kroner på baggrund af Danmarks National-banks gennemsnitlige valutakurs i hhv. 2008, 2009, 2010 og 2011 (7,45 kr. pr. euro i alle år). Tallene stemmer ikke nødvendig-vis overens med tallene i figur 6.1, da der er tale om forskellige kilder og forskellige afgrænsninger af, hvilke indsatte og institu-tioner, der medregnes.Kilde: Jaarverslag 2011 (årsrapport).
1.550
2008
1.609
2009
1.706
2010
1.728
2011
Omkostninger til personaleFængselsdrift er relativt personaletungt og en stor del af omkostningerne går derfor til løn-ninger.
En af årsagerne til forskellene i omkostningsniveauerne på tværs af landene kan derfor værepersonaleomkostninger. En sammenligning af ansatte inden for murene vises for de fire landenedenfor. Det skal bemærkes, at opgørelsen både dækker arresthuse og fængsler.
SIDE 85
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.11Nøgletal omkring personale, 2010Antal ansatte inden for murene (fængsler, arresthuse m.m.)Heraf ledereHeraf vagterHeraf andreHeraf behandling og uddannelseDanmark3.50974 %12 %0,890,70,20,16%7%2%Tyskland36.81375 %12 %0,510,40,10,17%6%1%Holland10.28765 %18 %0,880,60,10,27%9%2%England47.24070 %10 %13 %0,560,40,10,13%5%
Antal. personale inden for murene pr. indsatAntal vagt pr. indsatAntal øvrigt personale (fx ledelse) pr. indsat
Heraf arbejdsmæssige beskæftigelse
Antal. ikke-uniformeret personale pr. indsat*
Note:Der er tale om personale i både arresthuse og fængsler. Tallene stemmer ikke nødvendigvis overens med antallet af ansatte, som er opgjort under nøgletallene for deenkelte lande, da der er tale om forskellige kilder og der ligeledes kan være tale om forskellige typer af afgrænsning for, hvilke institutioners personale, der medtages.Anm.*:Personale inden for socialfaglig støtte, behandling, beskæftigelse og uddannelse.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2008.
Generelt har Danmark den højeste personalenormering med et en-til-en-forhold mellem ind-satte og personale. Således er der i de danske fængsler væsentlige flere ansatte pr. indsat end iTyskland og England. Der er således ca. 60 pct. flere ansatte pr. indsat end i England og ca. 75pct. flere ansatte pr. indsat i Danmark end i Tyskland. Denne forskel skal blandt andet ses ilyset af de relativt små fængsler i Danmark sammenlignet med de andre lande. Det samledeantal personale varierer altså på tværs af landene, men sammensætningen på personalegrup-per varierer ligeledes. I England er der en større andel ledere og lavere andel personale, somvaretager behandling og uddannelse for de indsatte. I Holland er der færre vagter, men tilgengæld er der flere, der tager sig af de indsattes behandling og uddannelse. Danmark har enrelativ større andel af personale, som forestår den arbejdsmæssige beskæftigelse.Samlet set betyder dette, at Danmark har relativt flest vagter og andet ikke uniformeret per-sonale med kontakt til de indsatte, men samtidig relativt færrest inden for ledelse og andretyper personale.
Opsamling på omkostningsniveauetSamlet set tyder ovenstående gennemgang af omkostningerne på, at England og Tyskland -herunder delstaten Hessen – har væsentligt lavere omkostninger pr. fangedag end Danmark.Omkostningerne pr. fangedag i Tyskland udgør ca. halvdelen (49 pct.) af omkostninger i Dan-mark. Omkostningerne per fangedag i England udgør ca. to tredjedele (64 pct.) af omkostnin-ger i Danmark. Holland har derimod højere omkostninger per fangedag. Omkostningerne iHolland er ca. 6 pct. større end i Danmark.
Denne forskel varierer dog alt efter hvilken type fængsel, der ses på. Omkostningerne er op-gjort i lokale priser, og en del af forskellen skyldes derfor sandsynligvis forskelle i lønniveauet,da lønninger udgør en stor del af omkostningerne til fængselsdrift. Dertil kommer, at der ge-
SIDE 86
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
nerelt er flere ansatte per indsatte i de danske fængsler end i de øvrige lande. At Danmark harrelativt mere personale end de øvrige lande, har en indvirkning på den samlede lønsum ogomkostningsniveau, som således kan forventes at være højere i Danmark. Der er dog ikke taleom et entydigt billede, da Holland, som har højere omkostninger pr. fangedag end Danmark,har færre ansatte i fængslerne pr. indsat. Der kan derfor ikke trækkes en en-til-en relationmellem antal ansatte og omkostninger pr. indsat.Fængslernes størrelse kan også have en betydning for omkostningsniveauet. Det ses i gen-nemgangen, at de engelske og tyske fængsler generelt er større end Danmark målt på antalindsatte pr. fængsel. Dette kan give visse stordriftsfordele i forhold til omkostningerne pr.indsat.
Et andet element, der skal holdes for øje, er de øvrige omkostninger. Renter og afskrivningerpå eksisterende bygninger, nybyggeri m.m. har indvirkning på de gennemsnitlige omkostnin-ger. Det har dog ikke været muligt at kortlægge, om omkostninger til renter og afskrivningerskulle være højere i Danmark end i de andre lande.
Generelt ses det, at omkostningerne pr. indsat i England har været faldende fra 2009/10 medundtagelsen af enkelte fængselstyper. Den modsatte tendens ses i Danmark, Tyskland og Hol-land, hvor omkostningerne har været mere eller mindre stigende.Ved en sammenligning af omkostningsniveauet er det vigtigt at se på, hvad man får for disseomkostninger – altså hvad er kvaliteten af fængselsdriften? Kvalitet inden for fængselsdrift erikke et entydigt mål. Der er forskellige potentielle indikatorer, som hver især kan give et ind-blik i kvalitetsniveauet. Dette har også været tydeligt i de gennemførte casestudier (mere omdette i kapitel 7).For det andet er der et forhold omkring sikkerheden. Et af formålene med fængselsdriften erat holde de indsatte inden for murene, og derfor kan det være et tegn på kvalitet, at dette op-nås. Sikkerhed kan ligeledes være i form af at undgå overfald på ansatte eller optøjer.Der findes til dels samfundets opfattelse af kvalitet i fængselsdriften, som afspejles i primærtto forhold. For det første er det (for mange lande) et mål at sikre, at de indsatte ikke begår nykriminalitet igen, når de kommer ud. Dvs. at reducering af recidiv er et udtryk for kvalitet.6.4Sammenligning af kvalitet i fængselsdriften
En tredje kvalitetsindikatorer er den kvalitet, som de indsatte oplever i fængslerne– dvs. livs-kvaliteten under afsoningen.RecidivUndvigelserDødsfaldBelægningsgrad
Det har været svært at fremskaffe oplysninger om indikatorer på kvaliteten i de engelske,hollandske og tyske fængselsvæsner. På baggrund af tilgængelige tal er følgende kvalitetsindi-katorer udvalgt:»»»»
RecidivRecidiv måler, i hvor høj grad en dømt person begår kriminalitet igen efter endt straf. Dettekan derfor anvendes som kvalitetsmål for den resocialiserende indsats.
SIDE 87
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Recidiv opgøres dog ikke ens på tværs af landene, og der findes ikke en fælles europæisk op-gørelse. Målet varierer blandt andet i forhold til opgørelsestidspunktet for recidiv. Såfremtrecidiv opgøres kort tid efter løsladelsen, vil målet alt andet lige være lavere, end hvis detopgøres længere tid efter løsladelsen. Derudover varierer recidiv i høj grad med forskelligekarakteristika hos de indsatte. Fx er recidiv generelt højere blandt mænd og personer medkorte domme. Recidiv vil derfor – udover kvaliteten af den resocialiserende indsatte – i højgrad afhænge af sammensætningen af de indsatte. Den danske kriminalforsorg bemærker, atselv i opgørelser (som fx den nordiske recidivstatistik), hvor der anvendes den samme opgø-relsesmetode, kan recidiv variere markant mellem lande pga. institutionelle forhold i landene.Forskelle i recidiv afspejler derfor ikke nødvendigvis forskelle i den resocialiserende indsats.Følgende sammenligning af recidiv skal derfor tolkes med varsomhed.Tabel 6.12Recidiv i DanmarkRecidiv målt iLøsladt iRecidivKilde:Kriminalforsorgens Recidivstatistik 2011.
I Danmark opgøres recidiv for fængselsdømte to år efter løsladelse, og defineres som tilbage-fald til en ny ubetinget dom eller ny betinget dom med tilsyn, herunder samfundstjeneste.
200831,4 %2006
200932,2 %2007
201033,7 %2008
201136,8 %2009
Ca. en tredjedel af de løsladte fra de danske fængsler begår ny kriminalitet inden for to år.Desuden viser tabellen, at recidiv har været stigende siden 2008. En del af dette kan dog skyl-des øget brug af fodlænke og andre ændringer i lovgivningen.
Tabel 6.13Recidiv i EnglandRecidiv målt iRecidivLøsladt i
I denne opgørelse er medtaget tilbagefald for voksne fra en dom afsonet i et fængsel (in custo-dy). Estimaterne for recidiv ses nedenfor.
I England opgøres recidiv et år efter løsladelse fra fængsel. Recidiv defineres i England som nykriminalitet i form af en formel advarsel (caution58), en betinget dom eller en ubetinget dom.
20062005
200749,0 %2006
200849,2 %2007
200946,8 %2008
201047,5 %2009
Kilde: Ministry of Justice statistics: http://www.justice.gov.uk/statistics.
48,0 %
__________________58
En formel advarsel (caution) gives til voksne, som begår mindre alvorlige lov overtrædelser. En advarsel kan omfatte enrække betingelser, fx at overtræderen skal deltage i et kursus eller samfundstjeneste.
SIDE 88
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabellen viser, at recidiv i England har været svingende lige under 50 pct. fra 2006 til 2010.Det må antages, at recidiv for England ville være højere, hvis det ligesom i Danmark blev op-gjort to år efter løsladelse. Dog opgøres recidiv også for tilbagefald til formelle advarsler iEngland, hvilket ikke er tilfældet i den danske opgørelsesmetode. Dette trækker i den modsat-te retning.
I Tyskland er det seneste tilgængelige recidivtal for landet som helhed opgjort i 2007, for deder blev løsladt i 2004 – altså hvor mange der begår ny kriminalitet inden for tre år. Dette talvar 48,1 pct. for personer løsladt uden prøveløsladelse og 38,1 pct. for personer løsladt medprøveløsladelse. Samlet giver det er recidiv på 39,9 pct. for alle løsladte fra fængslerne. Detteer højere end i Danmark, men da der anvendes en treårig periode vil tallet naturligt værehøjere end det danske, som er målt efter en toårig opfølgningsperiode. Samlet set vurderesrecidiv i Tyskland at ligge nogenlunde på niveau med det danske – dette er dog behæftet medstor usikkerhed. Recidiv var i 1997 (for løsladte i 1994) samlet 42,0 pct., og er dermed faldet.Det har ikke været muligt at finde recidivtal for delstaten Hessen (Legalbewährung nach straf-rechtlichen Sanktionen og egne beregninger).I Holland opgøres recidiv, som i Danmark, to år efter løsladelse fra fængslet. Recidivtallene erbaseret på tilbagefald for voksne, som er blevet løsladt fra fængsel ekskl. udlændinge løsladtfra varetægtsfængsel og individer, som afventer deportering. Estimaterne for recidiv ses ne-denfor.
Tabel 6.14Recidiv i HollandRecidiv målt iLøsladt iRecidiv
200850,7 %2006
200950,0 %2007
201048,5 %2008
Kilde: http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/actualisering-recidivemeting-sancties-2011.aspx.
Recidivtallene i Holland har været svagt faldende fra 2008 til 2010. Der findes ikke nyereopgjorte tal fra Holland, som kan anvendes til nyere sammenligning.
Samlet set tyder ovenstående på, at recidiv er lavere i Danmark end i England og Holland.Recidiv i Tyskland er sværere at sammenligne med det danske, men tyder på, at det ligger pånogenlunde samme niveau eller lidt højere end Danmark. Som nævnt er denne sammenligningdog behæftet med stor usikkerhed grundet de forskellige recidivdefinitioner, og det er ligele-des ikke muligt at identificere, hvorvidt disse forskelle skyldes forskelle i den resocialiserendeindsats. I alle lande er de oplyste recidivtal baseret på løsladte fra fængslerne.Kriminalforsorgen i de nordiske lande har lavet en fællesnordisk recidivstatistik, hvor deranvendes den samme recidivdefinition til opgørelse af recidiv i Danmark, Finland, Island,Norge og Sverige.
SIDE 89
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.15Recidiv i de nordiske lande (2007)DanmarkFinlandIslandNorgeSverige
Recidiv29 %36 %27 %20 %43 %
Omkostninger1.326 kr.1.050 kr.2.064 kr.1.267 kr.1.490 kr.
Note:Recidiv er opgjort for de løsladte i 2005 med en 2 års opfølgningsperiode.
Kilde: Recidiv: Retur - en nordisk undersøgelse af recidiv blandt klienter i Kriminalforsorgen, 2010, omkostninger: Council of Europeannual penal statistics – SPACE I, 2008.
Tabel 6.16Undvigelser pr. 10.000 indsættelser, gennemsnit 2005-2009Flugtforsøg pr. 10.000 indsættelser fra lukkedefængsler og arresthuseaFlugtforsøg pr. 10.000 indsættelser fra åbnefængslerDanmark10,352,1Tyskland41,21,21,5
UndvigelserTabel 6.16 viser antallet af undvigelser fra hhv. lukkede fængsler/arresthuse og åbne fængslerper 10.000 indsættelser.59Dette er en indikator for sikkerheden. Disse er beregnet som etgennemsnit for årene 2005-2009 for at tage højde for udsving i de enkelte år.
Recidiv afhænger dog som tidligere nævnt i høj grad af strafferetslig praksis i landene. Såledesanvender Island og Norge i højere grad end de øvrige lande fængselsdomme og i mindre gradbetingede domme, hvilket betyder at der er flere ”lettere” kriminelle i fængslerne, hvilket kanforklare noget af de relativt lave recidiv. I Sverige anvender man i høj grad fodlænke som al-ternativ til fængselsdom for ”lettere” kriminelle, hvilket betyder, at der er relativt flere ”tunge”kriminelle i fængslerne (Retur - en nordisk undersøgelse af recidiv blandt klienter i Kriminal-forsorgen, 2010).
Holland175,5
England56,11,8
Note a:Fra lukkede fængsler og arresthuse og transport mellem fx fængsel og hospital.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2010 og egne beregninger.
Det ses, at Danmark har en højere flugtrate fra lukkede fængsler og arresthuse i forhold til deøvrige lande. Sikkerhed er dog meget andet end flugtforsøg – fx overfald på ansatte og optøjer– men det har ikke været muligt at fremskaffe data på dette.__________________59
I Den europæiske fængselsstatistik er undvigelserne opgjort pr. 10.000 indsatte. I opgørelsen i denne rapport er de opgjort pr.indsættelse. Derved sikres det, at der tages højde for omsætningen af indsatte i de forskellige lande – som må antages at værekorreleret med antallet af undvigelser.
SIDE 90
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Som det fremgår af tabellen er undvigelsesraten fra lukkede fængsler og arresthuse højere iDanmark end i de øvrige nævnte lande. Det kan dog ikke udelukkes, at den af SPACE anvendtedefinition af undvigelse fra lukkede fængsler og arresthuse opfattes forskelligt i de enkeltelande. I Danmark er således undvigelser fra sygehuse, retslokaler mv. medtalte som undvigel-ser under transport af indsatte og ikke blot undvigelser under selve transporten. Medtællesalene undvigelser under selve transporten fra a og til b og tilbage fra b til a, så vil antallet afundvigelser være mindre end anført. I 2012 var der således 11 undvigelser under transportmv., hvoraf kun de 7 fandt sted under selve transporten.Opgøres undvigelsesraten alene for de lukkede statsfængsler er denne på 1,9 undvigelser pr.10.000 indsættelser i Danmark for perioden 2005-2009.DødsfaldAntallet af dødsfald kan ses som en indikator på de indsattes vilkår i fængslerne. Tabellenviser, at Danmark har den laveste dødsrate.
Tabel 6.17Undvigelser pr. 10.000 indsættelser, gennemsnit 2005-2009Dødsfald (inkl. selvmord) pr. 10.000 indsættel-serDanmark5,8Tyskland14,5Note:Fra lukkede fængsler og arresthuse og transport mellem fx fængsel og hospital.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2006-2010.
Holland8,3
England13,1
Tabel 6.18BelægningsgraderBelægningsgrad
BelægningsgradBelægningsgraden er en indikator på de indsattes livskvalitet i fængslet. Hvis belægningsgra-den er stor, er der flere indsatte på samme plads og muligvis flere indsatte per celle. Nedenforses belægningsgrader i alle landene i 2008.
Danmark90,6 %
Tyskland92,8 %
Holland79,9 %
England99,9 %
Note:Tallene stemmer ikke nødvendigvis overens med tidligere præsenterede tal, da der er tale om forskellige kilder, og derligeledes kan være forskel i hvilke typer pladser og indsatte, der er medtaget.Kilde: Council of Europe annual penal statistics – SPACE I, 2008.
England skiller sig ud med en forholdsvis høj belægningsgrad, hvor Holland i stedet skiller sigud med en forholdsvis lavere belægningsgrad.Nedenfor ses udviklingen i belægningsgraden over tid i Danmark.
SIDE 91
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 6.19Belægningsgrad i DanmarkBelægningsgrad89,0 %2007
Note:Belægningsgraderne for åbne og lukkede fængsler samt Københavns fængsler og arresthusene. Belægningsgraden i dennetabel stemmer ikke nødvendigvis overens med tabel 6.18.Kilde: Kriminalforsorgens statistik, 2011.
90,5 %
2008
92,4 %
2009
96,3 %
2010
97,7 %
2011
I Danmark er belægningsgraden i fængslerne steget fra 2007 til 2011, og i 2011 var der næ-sten fuld belægning i de danske fængsler.
Tabel 6.20Belægningsgrad i EnglandBelægningsgradNote:Egne beregninger på baggrund af kilder.
I England var 85 ud af 133 fængsler (svarende til 62 pct.) officielt overbelagt i slutningen afapril 2012. I 13 af disse var der en overbelægning på over 50 pct. (Berman, 2012).60Nedenforses belægningsgraden i England over tid.
2009/2010109 %
2010/2011106 %
2011/2012108 %
Kilder: Ministry of Justice, National Offender Management Service Annual Report and Accounts 2011-2012. Ministry of Justice,National Offender Management Service Annual Report and Accounts 2010-2011. Ministry of Justice, National Offender ManagementService Annual Report and Accounts 2009-2010. Belægningsgraden i denne tabel stemmer ikke nødvendigvis overens med tabel6.18.
Belægningsgraden opgjort efter NOMS’ egne tal viser en større belægningsgrad end den euro-pæiske fængselsstatistik. Der er i alle tre år en overbelægning i de engelske fængsler.Belægningsgraden for Tyskland samlet set vises nedenfor. Det har kun været muligt at få op-lyst belægningsgraden i Hessen i 2010. Denne var 90 pct., hvilket stemmer godt overens meddet samlede billede af belægningsgraden i Tyskland.
__________________60
Et fængsel er overbelagt, når antal indsatte overstiger det antal, fængslet er certificeret til at kunne huse. Standarden kaldesCertified Normal Accommodation (CNA) og er fængselsvæsnets eget mål for belægning. Tallet repræsenterer den standard, somfængselsvæsnet skal kunne tilbyde de indsatte.
SIDE 92
KAPITEL 6 17BFÆNGSELSDRIFT UDEN FOR DANMARK
Tabel 6.21Belægningsgrad i TysklandBelægningsgrad200696 %
200790 %
200891 %
200990 %
201089 %
Note:Belægningsgraden i denne tabel stemmer ikke nødvendigvis overens med tabel 6.18.Kilde: Statistisches Bundesamt 2012: Ausgewählte Zahlen für die Rechtspflege.
Belægningsgraden i Tyskland som helhed har været faldende over perioden fra 2006 til 2010.Tabel 6.22Belægningsgrad i HollandBelægningsgrad
I tabellen nedenfor ses udviklingen i belægningsgraden i Holland.
Note:En del af stigningen i belægningsgraden skyldes, at Holland har udlånt en del af sine fængselspladser til Belgien. Belæg-ningsgraden i denne tabel stemmer ikke nødvendigvis overens med tabel 6.18.Kilde: Jaarverslag 2011 (årsrapport).
77,3 %
2008
90,4 %
2009
90,9 %
2010
91,1 %
2011
I Holland har belægningsgraden været stigende fra 2008 til 2011.
Generelt viser afsnittet, at England har en højere belægningsgrad end de andre lande, og at derfaktisk er en overbelægning i de engelske fængsler. Tyskland og Holland har en relativ lavbelægningsgrad på omkring 90 pct., mens Danmark næsten har fuld belægning.Opsamling på kvalitetsniveauet og sammenligning med omkostningsniveauet.Kvalitetsindikatorerne giver generelt forskellige billeder af kvalitetsniveauet i det enkelte landog på tværs af landene. Her er det vigtigt at huske på, at ikke én indikator alene kan give detsamlede billede, men at indikatorerne må ses i en sammenhæng, herunder i sammenhængmed omkostningsniveauet. Desuden skal det påpeges, at såvel omkostningerne som kvalitets-indikatorerne ikke er direkte sammenlignelige.
En del af forklaringen kan desuden findes i kvalitetsindikatorerne. Analysen giver et billede afrelativ højere kvalitet i det danske fængselsvæsen målt på recidiv. Der ses dog en modsatrettettendens for Holland, hvor omkostningerne er relativt høje, samtidig med at recidivraten lige-ledes er høj.Der kan altså ikke drages klare konklusioner omkring mulige forskelle i kvaliteten af fæng-selsdriften i Danmark sammenlignet med de tre case-lande. Det er ikke muligt på baggrund afde tilgængelige data direkte at opgøre ”kvalitet pr. omkostning”. Men i det samlede billede af
Som tidligere nævnt har England og Tyskland væsentligt lavere omkostninger pr. fangedagend Danmark og Holland. Tyskland har de lavest omkostninger pr. fangedag, og Holland harderimod de højeste omkostninger, som ligger en smule over det danske niveau. En del af for-skellen i omkostningsniveauerne på tværs af landene kan tillægges forskelle i pris- og lønni-veauet mellem landene, hvor meget personale man har i fængslerne i forhold til antallet afindsatte samt størrelserne af fængslerne og afledte stordriftsfordele i driften. Analysen harher vist, at Danmark ligger højt med meget personale pr. indsat ift. de andre lande, og generelthar mindre fængsler med færre indsatte per fængsel end de øvrige lande.
SIDE 93
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
omkostninger og kvalitet skal der tages højde for de samfundsøkonomiske konsekvenser, somfx et lavere recidiv eller et højere sikkerhedsniveau har.
SIDE 94
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
Kapitel 7Internationale erfaringer og effekterI dette kapitel opsamles de erfaringer og effekter, som er tilvejebragt gennem de internationa-le casestudier. Indledningsvist skal det påpeges, at der er forskellig grad af dokumentation forde identificerede erfaringer og effekter. Derfor har afsnittet fokus på både at give et overblikover erfaringer og effekter, og graden med hvilken disse er dokumenterede. Der er valgt atfremstille alle erfaringer og effekter, selv dem som kun er identificeret kvalitativt genneminterviews.Generelt ses positive effekter af at skabe konkurrence om opgaverne i de gennemførte case-studier. Der er fundet eksempler på positive økonomiske effekter, uden at der gås på kom-promis med kvaliteten i opgaveløsningen. Kvalitetsløft ses indenfor forskellige områder, f.eks.recidiv, levestandarder samt indhold og omfang af tilbud til de indsatte.
I de tre case-lande er der udvalgt i alt seks fængsler, som blev fundet særligt interessante irelation til analysen. Disse seks fængsler er valgt, så de repræsenterer forskelligt omfang ogerfaringer med at skabe konkurrence, hvilket understøtter formålet med at forstå erfaringer-ne med at skabe konkurrence i andre lande. Samtidigt dækker casene forskellige opgavetyper,som i kapitel 5 blev identificeret som interessante i forhold til økonomi og potentiale i endansk kontekst. De seks fængsler er:»»»»»»
I nogle tilfælde opnås de økonomiske besparelser indirekte gennem innovation, som af deinterviewede tilskrives konkurrencen. Eksempler på innovation fremkommer særligt i forbin-delse med, at kontrakter genforhandles eller revideres løbende, og hvor der således løbendeskabes plads til ændringer i tilgangen til opgaveløsningen.7.1De udvalgte case-fængsler
I tabel 7.1 gives en kort beskrivelse af de seks fængsler. En mere uddybende beskrivelse findesi casebeskrivelserne i bilag 3.
"HMP Doncaster" (England)"HMP Lowdham Grange" (England)"HMP Buckley Hall" (England)"JVA Hünfeld" (delstat Hessen, Tyskland)"JVA Kassel II" (delstat Hessen, Tyskland)"Detentiecentrum Rotterdam" (Holland)
SIDE 95
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 7.1Beskrivelser af de udvalgte fængslerFængselDoncasterLowdham GrangeBuckley HallHünfeldHMP & YOI Doncaster er et kategori B61fængsel, et lokalt fængsel for mænd med en samlet kapacitet på 1.145 indsatte.Fængslet er ledet og administreret af en privat leverandør, Serco Home Affairs. Serco har stået for driften siden fængsletsåbning og fik i første udbudsrunde en kontrakt på fem år. I andet udbud fik virksomheden en kontrakt på 10 år og er på nuvæ-rende tidspunkt i gang med en 15-årig kontrakt.BeskrivelseHMP Lowdham Grange styres og administreres af Serco, og er et lukket kategori B-fængsel for mænd. Fængslet, som blevåbnet i 1998, er et ud af 14 fængsler, der er opført og finansieret af et privat konsortium, men som indgår i et OPP-samarbejdemed en offentlig udbyder. Der er indgået en 25 års lang kontrakt med Serco, og ved kontraktens udløb overgår bygningerne tildet offentlige.HMP Buckley Hall er et kategori C fængsel med en kapacitet på 445 indsatte. Da fængslet åbnede i 1995, var det det fjerdeprivate fængsel i Storbritannien. Fængslet var det første kategori C fængsel under privat ledelse, nemlig the G4 Group, som idag hedder G4S. Men i 2000 overgik fængslet til Her Majesty's Prison Service efter en udbudsproces og blev et offentligt fæng-sel.
Kassel IIRotterdam
JVA Hünfeld blev bygget i perioden fra 2002-2005 og begyndte at modtage indsatte fra januar 2006. Langt størstedelen afdriften varetages af én privat leverandør, Serco (nu kaldet Steep på det tyske marked). En del af opgaverne, herunder ansvaretfor selve driften, varetages fortsat af fængselsmyndigheden i delstaten. Det er det første fængsel i Tyskland, hvor omkring 40pct. af opgaverne udføres af private leverandører. JVA Hünfeld har plads til 507 indsatte, og de indsatte i Hünfeld kan have enstraflængde på op til 5 år.JVA Kassel II er det eneste socio-terapeutiske fængsel i delstaten Hessen. Fængslet har plads til i alt 140 indsatte. Socio-terapeutisk behandling er ikke en generel behandlingsform rettet mod indsatte, men gives til indsatte som har begået seksuelkriminalitet eller voldsdømte. Dette betyder, at omkring 60 pct. af de indsatte er dømt for seksuelle forbrydelser og omkring30 pct. er voldsdømte. Fængslet drives af fængselsmyndigheden i delstaten, som desuden varetager størstedelen af de konkre-te opgaver. Udvalgte opgaver varetages af private leverandører eller i et samarbejde mellem private leverandører og myndig-heden.
Tilbageholdelsescenteret DC Rotterdam er det første tilbageholdelsescenter i Holland, som er bygget som et offentligt-privatpartnerskab, og hvor facilities management opgaver er inkluderet i kontrakten. Tilbageholdelsescenteret består fysisk af enhovedbygning og 10 opholdsafdelinger for illegale udenlandske statsborgere. Der er 320 celler med plads til i alt 583 arrestan-ter. Facilities management opgaverne varetages af et konsortium, mens sikkerhedsopgaverne varetages af G4S.
Tabel 7.2 viser, hvorvidt opgaverne i de seks fængsler bliver varetaget af myndighederne(mynd.), private leverandører (privat), både myndigheder og private aktører (mix) eller af enanden offentlig leverandør (off.). Områder markeret medfedi skemaet er områder, som erundersøgt i de respektive casestudier.
__________________61
Kategori A, B og C fængsler er lukkede institutioner, hvorimod kategori D er åbne fængsler.Et kategori A fængsel huser indsatte som ved flugt ville udgøre en trussel mod national sikkerhed. Dette er typisk indsatte dømtfor terrorisme, mord eller særligt alvorlig narkotika relateret kriminalitet.Et kategori B fængsel er tilegnet indsatte, som har begået grov kriminalitet, som mord og voldtægt.Et kategori C fængsel er tilegnet til indsatte, som ikke har begået grov kriminalitet, men som forventes at vi prøve at flygte fra etåbent fængsel.Et kategori D fængsel, som er et åbent fængsel, er til indsatte som er inde for mindre lovovertrædelser, og som ikke mistænkesfor at ville flygte og ikke udgør en trussel for samfundet.
SIDE 96
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
Tabel 7.2Oversigt over opgavevaretagelsen i de seks case-fængslerEnglandOmrådeDoncasterPrivatPrivatPrivatPrivatOff.Off.aLowdhamGrangePrivatPrivatPrivatPrivatBuckley HallOff.Off.Off.Off.Off.
TysklandHünfeldMixKassel IIMynd.PrivatMix
HollandRotterdamMixMynd.Mynd.Mynd.Mynd.Mynd.PrivatMynd.
Kontrol og sikkerhedGenerel ledelse og administrationArbejdsmæssig beskæftigelse af indsatteUddannelse for indsatteMisbrugsbehandlingSocialfaglig støtteSundhedFacilities management
Off.Mynd.Mynd.
Mynd.PrivatPrivatPrivatPrivatPrivat
Privat
PrivatcPrivatMynd.Mynd.
Mynd.
PrivatbPrivat
PrivatPrivatPrivat
Privat
Note a:Er overdraget til en offentlig leverandør uden konkurrence.Note c:Er overdraget til en privat leverandør uden konkurrence.
Note b:Varetages af en privat leverandør i samarbejde med en non-profit-organisation.
I to af fængslerne i England, HMP Doncaster og HMP Lowdham Grange, er der skabt konkur-rence omkring ledelsen og administrationen af fængslet, og i begge fængsler varetages denneopgave af et privat firma. I de to pågældende fængsler er der skabt konkurrence om stort setalle opgaverne. I HMP Lowdham Grange varetages alle opgaver af det private firma og detssamarbejdspartnere. I HMP Doncaster varetages opgaverne omkring uddannelse og sundhedaf det offentlige (dog ikke af fængselsmyndighederne). Opgaverne inden for uddannelsesom-rådet har dog ikke været i udbud. Disse to opgaver har tidligere været varetaget af det privatefirma.
I de øvrige fængsler varetages ledelsen og administrationen af fængslerne af myndighederne idet pågældende land, mens der er skabt konkurrence om et varierende omfang af de øvrigeopgaver. I det tyske fængsel JVA Hünfeld er der skabt konkurrence omkring 40 pct. af opga-verne – det er stort set alle opgaver på nær den del af sikkerhedsopgaven, som indebærermagtanvendelse. I det tyske fængsel JVA Kassel II er der skabt konkurrence om en mindre delaf opgaverne, mens andre opgaver varetages af myndighederne. I det hollandske fængsel iRotterdam er der kun skabt konkurrence om facilities management og dele af sikkerhedsop-gaven foruden byggeriet af fængslet, som ikke omfattes af denne analyse. I det engelske fæng-sel HMP Buckley Hall er der skabt konkurrence om en del af opgaverne, men disse er blevetvundet af det offentlige.
Figur 7.1 viser denne variation i forhold til i hvilken grad, der er skabt konkurrence om opga-verne. De seks fængsler er indtegnet på ”konkurrence-kontinuummet”. Ligeledes er de danskefængsler indtegnet.
SIDE 97
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Figur 7.1Oversigt over case-fængslernes placering på ”konkurrence-kontinuummet”De danskefængslerRotterdamKasselIIHünfeldDoncasterLowdhamBuckleyGrangeHall
Varekøb
Driftsopgaver
Kerneopgaver
Ledelsesopgaver
Alle opgaver
7.2Effekter af at skabe konkurrence om opgaveløsningen
I de seks casestudier er der identificeret en række effekter, som vurderes at være relateret til,at der er skabt konkurrence om opgaveløsningen, eller at der eksisterer en konkurrencesitua-tion på markedet. Effekterne er, som beskrevet i metodeafsnittet i afsnit 3.2, opdelt i følgendetyper i henhold til AKF’s metodenotat om effektanalyser:»»»»
Der har i de seks casestudier været undersøgt en række forskellige opgaver. Effekterne kanderfor ikke udelukkende ses på case-niveau, da de varierer mellem de forskellige opgaverinden for det enkelte fængsel og i visse tilfælde er modsatrettede.
Økonomiske effekterOrganisatoriske effekterKvalitetsmæssige effekterInnovative effekter.
I beskrivelsen af effekterne vil det derfor blive forklaret, inden for hvilke opgaver effekterne eropnået, såfremt der ikke er tale om generelle effekter for fængslet. Her skal der generelt tageshøjde for, at opgavefokus varierer på tværs af casene. Det indebærer, at identificerede effektermå ses som eksempler på effekter.I kapitel 8, hvor mulighederne og potentialerne for at skabe konkurrence i den danske kon-tekst analyseres, vil opgavedimensionen i højere grad være i fokus.Som tidligere beskrevet har der været udfordringer i forhold til at identificere egentlige før- ogeftersituationer, hvor de rene effekter af at skabe konkurrence kan bestemmes. I flere tilfældeer der tale om sammenligninger af en situation, hvor der har været skabt konkurrence omopgaven, og der er foretaget en ny udbudsproces. Der er altså tale om effekter af at skabekonkurrence gentagne gange gennem genudbud.
I andre tilfælde findes der ikke en før-situation, der kan sammenlignes med, og der sammen-lignes derfor med varetagelsen af opgaven i andre fængsler, hvor der ikke er skabt konkurren-ce om opgaverne. I de fleste tilfælde er det at skabe konkurrence om opgaven lig med, at op-gaven varetages af private leverandører, men i de engelske cases konkurrerer offentlige leve-randører på lige fod med private leverandører.Disse udfordringer bevirker, at der ikke er foretaget en egentlig effektanalyse, om end der sespå de samme typer af effekter, som i de tidligere udarbejdede effektanalyser for Udbudsrådet.Tabel 7.3 viser en generel oversigt over cases og effekter. Mere konkret viser tabellen, i hvormange cases en effekt er identificeret samt den overordnede retning af effekten (positiv, nega-tiv eller blandet). Disse effekter forklares i det følgende og der gives konkrete eksempler påeffekter og erfaringer. En uddybende forklaring af de enkelte effekter og erfaringer findes icasebeskrivelserne i bilag 3.
SIDE 98
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
Tabel 7.3Cases og effekterEffekt
Økonomiske effekter
BruttobesparelseNettobesparelse
Indikator
Antal cases med effek- Overordnet retning af effek-terter52536263PositivPositivPositivPositivPositivPositiv
Organisatoriske effekter
KvalitetKvalitetsmæssige effek-terBrugertilfredshed62
Medarbejderforhold
MedarbejdertilfredshedInnovation
BlandetBlandet
Innovative effekter
Økonomiske effekterDet fremgår af de enkelte cases, at det økonomiske aspekt har varierende fokus, når der ska-bes konkurrence om opgaver på fængselsområdet. I nogle cases er beslutninger om konkur-rence således drevet af et behov for opnå økonomiske effekter. I andre cases er baggrundennærmere et ønske om kvalitetsmæssige forbedringer eller innovation i opgaveløsningen. Føl-gende eksempler kan fremhæves:
Udover selve effekterne af, at der skabes konkurrence om opgaveløsningen, giver casestudier-ne en række erfaringer omkring organiseringen af udbud af opgaverne og omkring de sty-ringsmæssige overvejelser og konsekvenser. Disse opsamles efter beskrivelsen af effekterne.
Videnoverførsel
»I England er der et generelt fokus på, at konkurrence om opgaverne skal lede til langsigtede
»I en af de engelske cases (HMP Lowdham Grange) fremhæver fængslets ledelse, at konkur-
»I en af de tyske cases (JVA Hünfeld) var beslutningen om konkurrence drevet af et behov
rencen på markedet er en væsentlig drivkraft bag det pågældende og andre fængslers præ-station. I England gives fængslerne en karakter efter en række resultatmål, og ledelsenfremhæver, at en høj rangering styrker deres markedsposition, og målsætningen om at væ-re blandt de bedste ligger til grund for en kultur om kontinuerlig udvikling, effektiviserin-ger og innovation.for omkostningsbesparelse.
besparelser. Det handler således ikke om at finde den billigste løsning her og nu, men atfinde en løsning, som kan tilvejebringe innovation og dermed høj kvalitet og besparelser pålængere sigt. Man er derudover begyndt at arbejde med resultatbaseret betaling, der er sty-ret efter mål og resultater for nedbringelse af recidiv. I en case (HMP Buckley Hall) frem-hæver de interviewede, at den primære drivkraft bag beslutningen om at skabe konkurren-ce om opgaverne er økonomisk betinget. Det handler dog om at opnå besparelser genneminnovation på længere sigt.
__________________62
Kvalitet omfatter en række indikatorer i de konkrete cases herunder; de indsattes levestandard, nedbringelse af recidiv,tidsmæssigt omfang af tilbud til de indsatte, omfang af behandling af indsatte m.fl.
SIDE 99
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»I den anden af de tyske cases (JVA Kassel II) var beslutningen om konkurrence drevet af et»I Holland var ambitioner om effektiviseringsgevinster på mellem 12,5 og 15 pct. en del af
behov for at få den nødvendige ekspertise til at løse opgaverne, muligheder for at opnå til-skud til opgaveløsningen samt et behov for at opnå økonomisk fleksibilitet63.
I nogle cases har leverandører og myndigheder ikke været villige til at tilvejebringe sådanneoplysninger. Argumentationen har bestået i, at der er tale om fortrolige oplysninger, hvis of-fentliggørelse kan være skadende for konkurrencesituationen på området. I andre cases eksi-sterer der ikke en før-situation. Dette er gældende i cases, hvor byggeri og drift er inkluderet ikontrakten (i OPP-lignende samarbejder). Her er effekterne i stedet søgt afdækket gennem ensammenligning mellem private og offentlige fængsler.Der kan fra de gennemførte casestudier, primært igennem interviews med myndigheder ogleverandører udtrækkes følgende kvalitative vurderinger af økonomiske effekter af at skabekonkurrence omkring fængselsdrift:»I en case (HMP Doncaster) påpeger fængslets ledelse (den private leverandør, Serco), at de
Helt konkret har det i flere tilfælde ikke været muligt at tilvejebringe data, som kan bruges tilat opgøre og vurdere størrelserne af brutto- og nettobesparelser ved at skabe konkurrence omfængselsdriften. Det har både gjort sig gældende generelt for hele fængselsdriften og specifiktfor delområderne. I stedet er effekterne søgt afdækket kvalitativt gennem interviewene, jf.metodeafsnittet.
Som tidligere beskrevet har der generelt været udfordringer i forhold til at definere en egent-lig før- og eftersituation samt i forhold til at tilvejebringe offentlig tilgængeligt kvantitativdokumentation i forbindelse med de individuelle casestudier. Dette har især betydning foropgørelsen af de økonomiske effekter, og særligt i forhold til at fastlægge størrelsen af disse.
motivationen bag OPP-samarbejdet. Denne besparelse var dog primært i opførelsen og ikkei driften. Den primære motivation var innovation i opgaveløsningen. På sikkerhedsområdeti Holland er motivationen for konkurrence derimod udelukkende økonomisk.
»I en anden engelsk case (HMP Lowdham Grange) påpeger de interviewede fra den private
gennemsnitlige omkostninger per indsat har været konstant faldende, mens virksomhedenhar varetaget opgaverne. Begrundelsen herfor er ifølge fængslets ledelse, at der eksistereren god konkurrencesituation på markedet, som er medvirkende til, at der arbejdes konti-nuerligt og målrettet med forbedringer af driften. Det har været muligt at kvalificere, at degennemsnitlige omkostninger har været faldende siden 2009/10. Tal fra tidligere år er ikkeoffentliggjort. Det pågældende fængsel har ligeledes lavere gennemsnitlige omkostningerend tilsvarende offentlige fængsler, og har opnået større reduktioner i de gennemsnitligeomkostninger per indsat i perioden end lignende fængsler.
leverandør, Serco, at et konstant fokus på effektivisering er med til at opnå økonomiske be-sparelser. Der er fokus på, at de indsatte skal varetage en så stor del af opgaverne som mu-ligt. Dette medfører både besparelser og menes at påvirke resocialiseringen positivt. Dethar været muligt at kvalificere, at de gennemsnitlige omkostninger har været faldende si-den 2009/10. Tal fra tidligere år er ikke offentliggjort. De gennemsnitlige omkostninger har
63
Dette opnås ved, at der er mindre rigide regler for privatansatte i fængslerne end de for offentligansatte. Privatansatte kanflyttes rundt mellem opgaver og fængsler, hvor de offentligt ansatte kun kan anvendes i den funktion, de som udgangspunkt eransat til.
__________________
SIDE 100
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
»I den tredje engelske case (HMP Buckley Hall) påpeger de interviewede fra fængslets ledel-
ikke været nedadgående med samme tempo som den generelle udvikling for de øvrigesammenlignelige fængsler.
»I en anden case (JVA Hünfeld) er det beregnet, at der er en årlig besparelse i driftsomkost-
»Det er ikke opgjort, om der er opnået driftsmæssige besparelser inden for facilities mana-
ninger på ca. 5,6 mio. kr. ved, at opgaveløsningen varetages af den private leverandør frem-for ved fængselsmyndigheden64. Det pågældende fængsel har skabt konkurrence om 40 pct.af driften, men ikke om ledelses- og administrationsopgaver eller myndighedsopgaver. Dersættes dog spørgsmålstegn ved nøjagtigheden af denne beregning, både af ledelsen i fængs-let og ledelsen hos den private leverandør. Disse mener ikke, at den årlige besparelse kanopgøres.
se, at budgettet forbliver det samme, selvom omkostningerne til varetagelsen bliver kon-stant dyrere. Det ses desuden, at de gennemsnitlige omkostninger per indsat har været fal-dende for fængslet fra 2010/11 til 2011/12, men ikke fra 2009/10 til 2011/12. Tal fra tid-ligere år er ikke offentliggjort. I samme periode har de øvrige sammenlignelige fængslerhaft konstant nedadgående gennemsnitlige omkostninger. En måde hvorpå fængslet arbej-der med at overholde budgettet, er ved at afskedige seniormedarbejdere og ansatte yngremedarbejdere, som generelt modtager en lavere løn. Dette står i kontrast til de økonomiskeeffekter i de andre engelske cases, hvor det fremgår, at effektiviseringer ligger bag de øko-nomiske besparelser.
»I Holland har privatansatte sikkerhedsvagter generelt et lavere lønningsniveau sammenlig-
gement i den hollandske case. De interviewede fremhæver dog, at madordningen, som er endel af facilities management området, er det blevet dyrere i forhold til før. Alle øvrige of-fentlige fængsler i Holland har en fælles madordning, som er indgået gennem udbud, ogsom pga. stordriftsfordele er billigere end den separate ordning for DC Rotterdam.net med offentlige sikkerhedsvagter. De interviewede mener derfor, at der er opnået en be-sparelse på sikkerhedsområdet. Dette begrundes også med de privatansattes ansættelses-vilkår, hvor der er mulighed for mere fleksibel tilpasning af kapaciteten.
Flere cases kan bidrage med erfaringer om økonomien i udbudsprocessen og den efterfølgen-de håndtering af kontrakter. Det påpeges af de interviewede i flere cases, at der er betydeligeomkostninger ved at gennemføre et udbud og ved at byde på opgaverne. Desuden følges derefter udbud op på kontrakter og styres efter resultatmål i langt højere grad end i en situation,hvor opgaverne varetages af en offentlig myndighed, uden at have været konkurrenceudsat.Følgende eksempler kan fremhæves:»Den private leverandør (Serco) i de engelske cases har oplyst, at omkostninger til tilbud på
det engelske marked beløber sig til ca. 9,4 mio. kr. Dette skal dog ses i lyset af lange kon-traktperioder og økonomisk store kontrakter, som er 2.145 mio. kr. over 15 år svarende tilomkring 143,3 mio. kr. årligt. I lyset heraf forekommer transaktionsomkostningerne megetbeskedne. Samme niveau af transaktionsomkostninger oplyses af den offentlige leverandøri en anden engelsk case (HMP Buckley Hall), som byder på lige fod med de private leveran-dører på markedet.
Dette estimat kan ikke holdes op i mod den samlede kontraktsum, da de interviewede ikke har været villige til at tilvejebringesådanne oplysninger.64
__________________
SIDE 101
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»I en tysk case (JVA Hünfeld) blev transaktionsomkostninger til ekstern konsulentbistand
»I den hollandske case har myndigheden vurderet, at den anvendte tid til udbud af det sam-
for myndigheden opgjort til ca. 1,5 mio. kr.65Omkostningerne til myndighedens eget time-forbrug kan ikke opgøres, men myndigheden vurderer, at tidsforbruget er ca. det samme,som ellers ville være anvendt til fx oplæring af nye medarbejdere til fængslet, hvis ikke denprivate leverandør havde overtaget størstedelen af serviceopgaverne. De interviewede framyndigheden mener således, at omkostningerne til udbud og oplæring af medarbejdere, så-fremt der ikke var gennemført udbud, er af samme størrelsesorden, og således menes derikke at være ekstra omkostninger ved udbud. Udover disse omkostninger er der omkost-ninger til løbende opfølgning på kontrakten. Det har ikke været muligt at fastsætte størrel-sen på disse. I første kontraktperiode er denne opgave varetaget af fængselsledelsen, men ianden kontraktperiode ansættes en controller til opgaven.lede OPP-projekt om opførelsen af fængslet svarede til mellem 10 og 12 fuldtidsansatte ifem år.66Desuden har myndigheden ansat tre kontraktansvarlige, som udelukkende følgerop på kontrakten med de private leverandører. Der er derudover tale om en væsentlig mø-deaktivitet, som af de interviewede er opgjort til rundt regnet 460 timer om året. Det varie-rer, hvor mange medarbejdere der deltager i møderne. Her er dog tale om hele OPP-delenog ikke blot driftsdelen. Omkostningerne til opfølgning kan ikke sammenlignes med en før-situation, da der er tale om et OPP projekt.
Organisatoriske effekterDe organisatoriske effekter undersøges i form af effekter på medarbejderforhold og medar-bejdertilfredshed.
Det er lidt forskelligt fra case til case, hvilket perspektiv effekterne skal ses i. Der er i nogle afcasene sket virksomhedsoverdragelse, selv om det vedrører opgaver, der også tidligere varskabt konkurrence om. Der er i højere grad tale om effekter som følge af, at en ny leverandørovertager en opgave, som der også tidligere var skabt konkurrence om. Derudover er derdraget sammenligninger til medarbejderforholdene i offentlige fængsler – fx i de tilfælde, hvoropgaven har været varetaget af den samme leverandør (og der har været skabt konkurrenceom opgaven) siden fængslets opførelse.
MedarbejderforholdGenerelt ser det ud til, at der er forskellige effekter alt efter, om konkurrencen medfører privateller offentlig ansættelse, samt indenfor hvilket område, der skabes konkurrence om opgaver-ne. Der er således overenskomstmæssige forskelle mellem privat og offentlig ansættelse.I en engelsk case (HMP Doncaster) er der sket virksomhedsoverdragelse i forbindelse med etudbud, men der er tale om et genudbud af opgaverne. Her ses modsatrettede tendenser.»I det ene tilfælde, hvor medarbejderne på sundhedsområdet er virksomhedsoverdraget fra
en privat til en offentlig leverandør som følge af udbud, er der generelt sket en forbedring afmedarbejderforholdene. Sundhedspersonalet får som offentlige ansatte bedre løn, pension,løn under sygdom, bedre muligheder for orlov og mere arbejdsgiverbetalt ferie på grund afoverenskomstmæssige forskelle mellem privat og offentlig ansættelse. Forskellene er min-
Dette estimat kan ikke holdes op i mod den samlede kontraktsum, da de interviewede ikke har været villige til at tilvejebringesådanne oplysninger.66
__________________65
Dette estimat kan ikke holdes op i mod den samlede kontraktsum, da de interviewede ikke har været villige til at tilvejebringesådanne oplysninger.
SIDE 102
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
»I det andet tilfælde, hvor medarbejderne indenfor socialfaglig støtte er virksomhedsover-
dre, desto højere personalet rangerer. Effekterne er ikke kvalificeret udover interviewdel-tagernes udtalelser.
»Lavt rangerede medarbejdere får mindre i løn i det offentlige, hvorimod højere rangerende
I en anden engelsk case (HMP Buckley Hall) er der også sket virksomhedsoverdragelse. Hersker overdragelsen fra en privat virksomhed til myndigheden. Her ses følgende tendenser:
draget fra en privat til en velgørende organisation, er der forventninger om forringelse afmedarbejderforholdene. Dette skyldes, at medarbejderne ikke længere kan forvente sammelønstigning, selvom de ved virksomhedsoverdragelsen bibeholdte deres løn. Igen er effek-terne ikke kvalificeret yderligere.medarbejdere får mere i løn. Alle medarbejdere har desuden bedre pensionsforhold i detoffentlige. Derudover ses en lavere udskiftning af medarbejdere i offentlige fængsler gene-relt end i private fængsler generelt, i henhold til det oplyste.
I de engelske cases, hvor både offentlige og private kan byde på opgaverne, har der væretudfordringer i forhold til at sikre en tilstrækkelig information til og involvering af de medar-bejdere, der skal virksomhedsoverdrages som følge af en ny leverandør. Dette skyldes, at dissemedarbejdere ofte arbejder for konkurrenten før udbuddet.I casene, hvor der ikke er sket virksomhedsoverdragelse, og hvor forholdene mellem privateansatte og offentlige ansatte i stedet sammenlignes, ses ligeledes variation i de identificeredeeffekter.»I en case (HMP Lowdham Grange) mener de interviewede, at medarbejderne i privat regi
»I en tysk case (JVA Kassel II) er der ikke forskelle på medarbejderforhold mellem de private»Indenfor sikkerhed (DC Rotterdam) er der forskellige ansættelsesvilkår for offentlige og
har en højere grad af autonomi, og at medarbejderne føler sig inkluderet i arbejdet på enanden måde end i offentlig regi.
ansatte og de offentlige ansatte indenfor misbrugsbehandling, men indenfor erhvervsrettetuddannelse til de indsatte modtager offentlige ansatte bedre løn end privatansatte.
MedarbejdertilfredshedDer er kun foretaget vurderinger vedrørende medarbejdertilfredshed i tre cases, og her skaldet indledningsvist påpeges, at vurderingerne er kvalitative og ikke kvalificeret gennem kon-krete undersøgelser. Sådanne har ikke været tilgængelige.»På sundhedsområdet er medarbejderne blevet mere tilfredse efter virksomhedsoverdra-
private ansatte, hvor de offentlige ansatte har bedre ansættelsesvilkår (fx sikkerhed i an-sættelsen og højere overenskomstmæssig løn), mens der er mere fleksible arbejdsvilkår forde private ansatte, både i forhold til antal arbejdstimer og de opgaver som løses.
I en case, hvor der er sket virksomhedsoverdragelse af medarbejdere (HMP Doncaster), er deridentificerede forskellige effekter indenfor medarbejdertilfredshed.gelsen. Dette hænger sammen med oplevede forbedrede medarbejderforhold, jf. ovenstå-ende, ved at overgå fra privat til offentlig ansættelse, samt opkvalificering af faglige kompe-tencer og bedre mulighed for jobrotation eller forfremmelse. Dog påpeger de interviewede,at medarbejderne ikke længere føler sig som en del af den samlede organisation på sammemåde, som de gjorde, da de var privatansatte.gelsen fra en privat virksomhed til en velgørende organisation. De primære årsager be-
»Inden for socialfaglig støtte er medarbejderne mindre tilfredse efter virksomhedsoverdra-
SIDE 103
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»Medarbejdernes rolle er anderledes end før virksomhedsoverdragelsen. Hvor medarbej-
nævnes som anderledes arbejdsgange, hvor en medarbejder arbejder indenfor mange om-råder fremfor ét område og derfor ikke kan anvende deres fagspecifikke ekspertise i sam-me grad som før.
»Medarbejderne inden for socialfaglig støtte påpeger, at selve virksomhedsoverdragelsen»På uddannelsesområdet peger den offentlige leverandør, som nu arbejder i det private
derne før arbejdede som sikkerhedsvagter med en delvis rolle som socialrådgivere, i over-ensstemmelse med den danske model, er medarbejderne nu udelukkende placeret i en råd-givende funktion uden uniform og ansvar for sikkerheden. Fængslets ledelse har opdeltfunktionerne som sikkerhedsvagt og rådgiver med henblik på at optimere den socialfagligestøtte, da ledelsen mener, at ikke-uniformeret personale bedre kan opbygge en tillidsfuldrelation til den indsatte, som gør en forskel i den resocialiserende indsats.blev oplevet som frustrerende, og at denne proces skabte utilfredshed i sig selv. Medarbej-derne var usikre om forløbet fremadrettet, hvilket angives som den primære årsag til util-fredshed.
I den anden case (HMP Lowdham Grange), hvor de interviewede udtaler sig om medarbejder-tilfredshed, er der ikke sket virksomhedsoverdragelse. De interviewede mener, at medarbej-derne er mere tilfredse end offentlige ansatte, fordi de inkluderes mere i beslutninger omdriften.
fængsel, på, at der er en større stolthed omkring arbejdet i det private fængsel og en størrerespekt mellem ansatte og mellem indsatte og ansatte end i et offentligt fængsel.
I den hollandske case er der lavet undersøgelser af medarbejdernes tilfredshed. Undersøgelseviste, at der ikke er væsentlig forskel på tilfredsheden blandt de private og offentlige ansatte.
Kvalitet- og serviceniveauI alle cases er der en form for indikation omkring forhøjet kvalitet- og/eller serviceniveau somfølge af konkurrencen om opgaverne. I flere tilfælde er der dog tale om genudbud eller sam-menligninger i forhold varetagelsen i andre fængsler, hvor der ikke er skabt konkurrence omopgaven. Kvalitet er identificeret i mange forskellige former i casene, f.eks. i form af reduce-ring af recidiv eller forbedrede vilkår for de indsatte. I hvert eksempel gennemgås, hvad dermenes med kvalitetsforbedringer i den konkrete case. Forbedringerne ses indenfor flere for-skellige områder.
Effekter i forhold til kvalitetKvalitetsmæssige effekter undersøges både direkte og gennem brugertilfredshed.
De internationale erfaringer peger således på, at også effekter for medarbejdertilfredshed erbetinget af den konkrete virksomhedsoverdragelse, og om medarbejderne overgår til offentligeller privat ansættelse.
»Inden for sundhedsområdet (i HMP Doncaster) er der sket en opkvalificering af personalets
faglige kompetencer som følge af et udbud, hvor der allerede var skabt konkurrence omopgaven. De interviewede mener, at denne opkvalificering medfører mere kvalitet i be-handlingen af indsatte. Desuden har den nye offentlige leverandør tilført mere personale tilfængslet, f.eks. er der nu flere tandlæger, psykologer og optikere, som servicerer de indsat-te. Både antallet af psykologer og optikere er blevet fordoblet. Dermed tilbydes nu fleresundhedsservices til de indsatte, hvilket de interviewede også mener, øger kvaliteten i be-handlingen. Grundet overenskomstmæssige forskelle, hvor offentlige ansatte modtager hø-jere løn, formoder de interviewede, at kvalitetsløftet har medført højere omkostninger. Om-fanget heraf har ikke kunne kvalificeres.
SIDE 104
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
»Inden for socialfaglig støtte (i HMP Doncaster) menes der også at være sket op opkvalifice-
»I en anden case (HMP Lowdham Grange) menes konkurrencesituationen på markedet at
»I en engelsk case (HMP Buckley Hall) er der som følge af offentlig varetagelse indført en
medføre en mentalitet blandt personalet om, at der skal præsteres på et højt niveau. Dettemenes at forbedre kvaliteten af medarbejdernes arbejde og dermed generelle serviceni-veau, men der er ingen konkrete indikationer på, at dette rent faktisk er tilfældet. De inter-viewede er ikke klare i deres definition af de konkrete kvalitetsmæssige forbedringer, mende mener, at de ved at tilbyde faglig opkvalificering til medarbejderne tiltrækker de bedstemedarbejdere, hvilket menes at give høj kvalitet i opgaveløsningen. De interviewede kanikke oplyse, om opgaveløsningen er blevet dyrere.
ring som følge af et genudbud. Der er sket en omorganisering af arbejdsgangene, hvor deindsatte nu har én rådgiver, der følger dem under hele afsoningen, og ligeledes har en støt-tende funktion efter løsladelse. Denne nye arbejdsgang menes at forbedre medarbejdernesforudsætninger for at opbygge en positiv relation til den indsatte. En del af formålet med atopkvalificere inden for det socialfaglige arbejde er at nedbringe recidiv. Recidiv har et sær-ligt fokus i det pågældende fængsel (HMP Doncaster), hvor der arbejdes aktivt med at ned-bringe recidiv med 5 pct. Foreløbige opgørelser tyder på, at recidiv er sænket med 7 til 8procentpoints siden projektet blev igangsat. Der er dog nogen usikkerhed omkring opgø-relsen, og hvorvidt målet er nået, kan således ikke dokumenteres på nuværende tidspunkt.En afgørende faktor for at sikre denne reduktion i recidiv er, ifølge de interviewede frafængslet, samarbejde med en lang række organisationer og en holistisk tilgang til den ind-satte, hvor indsatsen ikke stopper ved løsladelsen. De interviewede har ikke kunnet oplyse,om forbedringen af kvaliteten i form af nedbringelse af recidiv har medført en mere om-kostningstung løsning, men omorganiseringen har medført ansættelse af yderligere 10medarbejdere i tillæg til de 30 medarbejdere, som blev virksomhedsoverdraget. Antalmedarbejdere før virksomhedsoverdragelsen kendes dog ikke.
»I en af de tyske cases (JVA Hünfeld) mener de interviewede, at der er en generel høj kvalitet
model kaldet ”den ansvarlige indsatte”, hvor de indsatte får mere ansvar for egen tilværelseog opnår kompetencer ved at udføre en stor del af opgaverne indenfor fængselsdriften. Det-te menes at medføre, at de indsatte kan tage bedre vare på sig selv efter løsladelse. Ned-bringelse af recidiv og resocialisering er underliggende målsætninger for organiseringen afdriften. Kvalitet er således i denne sammenhæng tiltag, der medvirker til nedbringelse afrecidiv.i fængslet i form af en vis levestandard for de indsatte. Konkrete eksempler er, at de indsat-te i dette fængsel, ulig fængsler med offentlig varetagelse af opgaverne, har egen telefon ogkan deltage i flere forskellige sportstilbud. Desuden fremhæves, at medarbejderne har bed-re faglige kvalifikationer. Forskelle i levestandard er ikke dokumenteret på tværs af fængs-lerne, og interviewpersonernes udtalelser er derfor ikke blevet kvalificeret. Ligeledes vur-deres, at den fleksibilitet i personale, som den private leverandør har, sikrer et højere ser-viceniveau end i de offentlige fængsler.stand, at der nu tilbydes misbrugsrådgivning og erhvervsuddannelse i fængslet. Dette blevikke tilbudt før, og kvalitetsløftet har dermed fordyret opgaveløsningen.
»I den anden tyske case (JVA Kassel II) er der efter udbuddet sket et kvalitetsløft i den for-
»I Holland (DC Rotterdam) er den nyopførte bygning af en anden kvalitet end andre tilbage-
holdelsescentre i landet. Bygningen er åben og lys, og den har nyere faciliteter, som ikkefindes i andre tilbageholdelsescentre. Hver celle har eget køleskab og mikroovn, og i dele-celler er der tv, hvilket er med til at højne de indsattes levestandard og i henhold til de in-terviewede også kvaliteten i fængslet, men der kan ikke trækkes en direkte parallel til of-fentlige fængsler. Det er en særlig situation, hvor bygningen er opført som en del af et of-fentlig-privat partnerskab. Det kan ikke kvalificeres, at konkurrencen om opgavevaretagel-sen har været afgørende for specifikationerne af fængslet. De interviewede er dog af den
SIDE 105
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»Inden for sikkerhedsområdet i den hollandske case leveres den samme kvalitet som i det
BrugertilfredshedDer findes generelt ikke megen dokumentation af tilfredsheden hos de indsatte. Endvidere harde interviewede kun været i stand til at udtale sig konkret om brugertilfredsheden i to cases.Det vurderes her, at brugertilfredsheden til en vis grad hænger sammen med kvalitets- ogserviceniveauet, som er beskrevet ovenfor.»I en case (HMP Doncaster) opleves der større brugertilfredshed på uddannelsesområdet.
offentlige, fordi medarbejderne har de samme kvalifikationer, og grundet overenskomst-mæssige forskelle mellem privat og offentlig ansættelse vurderer de interviewede, at opga-veløsningen er blevet billigere. Dette hænger sammen med de offentligt ansattes status somtjenestemænd i Holland, som til dels minder om den danske model, hvor der også anvendestjenestemandsansættelser. Hvorvidt de konkrete ansættelsesforhold er overensstemmen-de, vides dog ikke.
opfattelse, at privat varetagelse alt andet lige er af højere kvalitet, men de interviewede ud-dyber ikke, hvad der menes med kvalitet i denne forbindelse.
»I en anden case (HMP Lowdham Grange) har man udviklet et tiltag med indsat-til-indsat
Innovative effekter og videnoverførselDet er inden for innovation, at der generelt ses flest effekter af at skabe konkurrence om op-gaverne. Alle effekter er dokumenteret kvalitativt gennem interviews.
hjælpelinje. Tre måneder efter oprettelsen af hjælpelinjen var antallet af klager fra de ind-satte faldet med 23 pct. Tiltaget menes at være innovativt, men linkes ikke direkte til kon-kurrencesituationen af de interviewede. Ligeledes ligger dette fængsel generelt højt i enmåling af livskvaliteten hos de indsatte i forhold til andre engelske fængsler.
Dette er indikeret ved, at der er flere indsatte på uddannelsesholdene. Effekten skal ses i ly-set af to ting. For det første er effekten sket som følge af, at fængselsmyndigheden har valgtat tildele opgaveløsningen til en offentlig leverandør. For det andet vides det ikke, hvorvidtuddannelserne har ændret karakter eller indhold. Effekten kan således ikke ses som envirkning af konkurrence om opgaverne.
»I to cases (HMP Doncaster og HMP Lowdham Grange) er der sket innovation indenfor sik-
»I en af de engelske cases (HMP Doncaster) er der sket innovation indenfor bekæmpelse af
recidiv. Dette sker gennem udvikling af en helt ny tilgang til socialfaglig støtte til de indsat-te. Konkrete elementer i projektet omfatter:»Tilknytning af én socialrådgiver til hver indsat»Tidlig kortlægning af behov og udarbejdelse af støtteplan»Samling af oplysninger centralt og udarbejdelse af månedlige rapporter om den ind-satte»Støtte til den indsatte efter afsoning; genhusning, GPS overvågning.Tiltaget er et pilotprojekt udviklet i samarbejde mellem private leverandører, hvoraf denene er en velgørenhedsorganisation.
kerhed. I begge cases er der indført et digitalt nøglesystem, som er med til at øge sikkerhe-den og nedbringe omkostningerne. I en case oplyser de interviewede fra leverandøren, atsystemet har sparet to fuldtidsstillinger per år. Innovationen menes at være sket som følgeaf, at de private leverandører altid må tænke i nye baner for at præstere godt og derigen-nem sikre, at opgavevaretagelsen forbliver i deres regi. I England genforhandles der nemligløbende om kontrakterne, og myndigheden har hele tiden mulighed for at fjerne et områdefra de private leverandører også uden, at det er sket ved nyt udbud. Andre teknologiske in-novationer i de engelske fængsler omfatter et mobildetektorsystem og selvbetjeningsauto-mater, hvor de indsatte selv kan finde forskellig information om deres fængsling.
SIDE 106
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
»I den sidste engelske case (HMP Buckley Hall) er der taget skridt mod at fremme innovati-
»Flere af de engelske innovationer er blevet overført til/kopieret af andre fængsler, og der er»I en af de tyske cases (JVA Hünfeld), den hollandske case og en af de engelske cases (HMP
on, men de interviewede fra fængslets ledelse giver ingen eksempler eller anden indikationpå, om innovation har fundet sted. Innovation søges fremmet gennem ”smart kontraktsty-ring”, hvor bureaukrati mindskes, arbejdsgangene gøres enklere og tillid øges. Fængsletsledelse fremhæver, at der stadig er barrierer for innovation, herunder de eksisterende kon-trakter med underleverandører, som de offentlige fængsler er underlagt at benytte.
dermed sket videnoverførsel til resten af markedet. De private leverandører i England har ihøjere grad end de offentlige muligheder for at prioritere ressourcerne indenfor deres bud-get og dermed skabe plads til innovative tiltag, som er omkostningsbesparende.
»Generelt beskriver de interviewede i den ene af de tyske cases, at innovation skal foregå i
Doncaster) er der identificeret innovative tiltag, som er opstået igennem udbudsprocessen.Myndigheden gjorde det således til en del af udbuddet, at tilbudsgivere skulle komme medforslag til innovation i opgaveløsningen.»I den tyske case har et innovativt forslag omhandlende kantinedriften været med til atspare omkostninger på knap 940.000 kroner årligt67.»I den hollandske case har innovationerne medført øget komfort for de indsatte i formaf et effektivt shoppingsystem og venteværelser med tv.»Innovationen indenfor recidiv i det engelske fængsel, hvor der er lavet aftale om enresultatbaseret betalingsmodel, fremkom ligeledes gennem udbudsprocessen på for-anledning af leverandøren.udbudsprocessen, da kontrakter mellem myndigheder og det private er meget rigide ogproblematiske at ændre efter indgåelse. Det er især innovation i forhold til ændret ansvars-fordeling eller tilgang til opgaveløsningen fra fængselsledelsen eller myndighedernes side,som besværliggøres af de kontraktmæssige bindinger. Det tyder således på, at innovation iopgaveløsningen i nogen grad er betinget af, at der er findes fordelagtige kontraktuelle for-hold, som muliggør og giver plads til innovationen. Den daglige innovation i opgaveløsnin-gen hos medarbejderne hos den private leverandør vurderes stadig at være til stede.deres ekspertise og erfaringer ift. at skabe mere fleksible opgaveløsninger og arbejdsgange.
»I den anden tyske case (JVA Kassel II) beskrives, at de private leverandører bidrager med
»I den hollandske case (DC Rotterdam) påpeger de interviewede, at konkurrencen om opga-
verne har skabt muligheder for videndeling mellem de offentlige og de privatansatte påsikkerhedsområdet. Et konkret eksempel er, at myndigheden finder inspiration i sygefra-værssystemet ved den private leverandør med henblik på at nedbringe sygefraværet blandti offentlige ansatte. Effekterne heraf var dog ikke dokumenteret, da interviewene blev gen-nemført.
67
Dette estimat kan ikke holdes op i mod den samlede kontraktsum, da de interviewede ikke har været villige til at tilvejebringesådanne oplysninger.
__________________
SIDE 107
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
I England er der en række større aktører, som varetager en bred palet af opgaver inden forfængselsvæsenet. Fx har Serco, som driver og varetager opgaver i flere engelske fængsler, enrækker selskaber inden for fx sundhed, uddannelse og sikkerhed. De store leverandører sam-arbejder desuden med en række mindre leverandører – typisk non-profit organisationer – omløsning af især opgaverne på det resocialiserende område.I de fleste tilfælde er der ikke oplevet problemer i forhold til samarbejdet mellem de forskelli-ge medarbejdergrupper og mellem ledelse og leverandører. Der er dog udfordringer inden forvisse områder:»I en engelsk case (HMP Doncaster) giver det udfordringer at have mange leverandører
Erfaringer omkring samarbejdeI Tyskland og Holland er det private leverandører og non-profit organisationer, som varetagerde opgaver, der er skabt konkurrence om. I England har man valgt en model, hvor bestiller- ogudførerdelen er opdelt, og dermed byder det offentlige på lige fod med det private.
»I en anden engelsk case (HMP Lowdham Grange) er det én leverandør (Serco), som vareta-
involveret. Leverandøren på sundhedsområdet (NHS) har overtaget opgaverne fra Serco ef-ter sidste udbudsrunde, men skal stadig samarbejde med Serco i det daglige, eftersom Ser-co driver fængslet. På uddannelsesområdet, hvor opgaven blev tildelt uden udbud, er ud-fordringerne mindre, da Serco ikke anser Manchester College, som nu driver området, somen decideret konkurrent. En anden udfordring er i forhold til sikkerhedsgodkendelser og -træning for de mange leverandører og samarbejdspartnere, som er involveret i den dagligedrift. Endelig er det en udfordring, at målsætningerne og tilgangen hos den enkelte leve-randør ikke nødvendigvis harmonerer med den overordnede målsætning og tilgang forfængslet samlet set.ger alle opgaver i fængslet. Her anvendes underleverandører inden for ”Serco-familien”,dvs. andre selskaber i samme koncern – fx Serco Health. Derudover samarbejdes der meden række organisationer. Serco har en række foretrukne underleverandører, og der afreg-nes efter fastsatte takster med både interne og eksterne leverandører. Personalet fremhæ-ver, at der kan være udfordringer ved dette, da det dermed ikke altid er den bedste leve-randør, der indgås et samarbejde med. Selvom der er konkurrence om den overordnedeopgave, er der altså ikke nødvendigvis konkurrence om underleverancer.
»I den tredje engelske case giver samarbejdet mellem myndighedens ansatte og frivillige
»I den hollandske case fremhæver de interviewede udfordringer i forhold til at have private
organisationer samt offentligt ansat sundhedspersonale udfordringer. Det drejer sig særligtom, at der er forskellige forståelser for sikkerhedsaspektet. Konflikten på sundhedsområ-det er løst gennem et kompromis, hvor sikkerheden er øget, men den er delvist usynligoverfor de indsatte. Derudover arbejdes med forventningsafstemning i kontrakterne medunderleverandører generelt.medarbejdere, som ikke er uddannet indenfor fængselsdrift, til at udføre opgaver, hvor derer interaktion med fangerne, selvom denne interaktion er begrænset. Problematikken er nuløst, bl.a. ved at medarbejderne deltager i kurser.
Erfaringer omkring udbud og styringI dette afsnit beskrives de interviewedes erfaringer omkring udbud og styring af kontrakter.Disse erfaringer skal ses i lyset af typen af aftaler, som indgås. I mange cases er der tale omlangvarige og omfattende kontrakter, hvilket afspejler sig i såvel udbud og opfølgning.
»Det ses i flere cases, at udbudsprocesserne er langvarige. Ofte er der tale om processer, som
mest af alt ligner dialogbaserede udbud. Det kan hænge sammen med behovet for at speci-ficere opgaveløsningen på en hensigtsmæssig måde. Sammenholdt med de lange kontrakt-perioder og kontraktsummer er udbudsprocessene dog hverken lange eller omkostnings-
SIDE 108
KAPITEL 7 18BINTERNATIONALE ERFARINGER OG EFFEKTER
»I både England (HMP Doncaster) og Holland har der været en læringskurve i udbudspro-
tunge. I England arbejdes der med meget lange kontrakter, som dog til hver en tid kan gen-forhandles eller opsiges.
»De private leverandører i England har i højere grad end de offentlige muligheder for at
cessen, hvor de første udbudsprocesser har været tidmæssigt omfattende, mens de efter-følgende har bygget videre på erfaringerne fra den første. Der er altså en opstartsomkost-ning i forbindelse med udbud af en ny opgave med muligheder for at trække på erfaringer-ne senere. Dette er i tråd med de erfaringer, som der er gjort inden for udbud på en rækkeandre områder i Danmark, herunder fx på misbrugsbehandlingen, hvor der bliver anvendtmere tid til at udarbejde kravspecifikationerne til de første udbud, mens der ved nye udbudi høj grad kan bygges videre på erfaringer og materiale fra tidligere.prioritere ressourcerne i deres budget og dermed give plads til innovative tiltag, som eromkostningsbesparende.
»I flere tilfælde har der været behov for revidering af kontrakterne undervejs i kontraktpe-
»Generelt er der indikationer på, at konkurrence om opgaverne medfører et større ønske om
rioden eller tilpasning ved genudbud. Dette gælder især kontrakter, hvor der er udbudt fle-re opgaver samlet. I England (HMP Doncaster) er man gået fra en rent skriftlig til en meredialogbaseret udbudsproces i erkendelse af, at det ikke er muligt at specificere alt a priori. IHolland har man ligeledes erfaret, at meget detaljerede specifikationer kan give problemer,når opgaverne skal udføres, og man har derfor tilpasset detaljeringsgraden.styring og kontrol med opgaven. I flere cases beskrives, hvorledes resultatmål, som leve-randørerne, uanset om de er offentlige eller private, måles på. Det beskrives også flere ste-der, at resultatmålene til tider er uhensigtsmæssige. Her understreges vigtigheden af at op-stille gode, operationelle resultatmål, som understøtter en god opgaveløsning og ikke mod-arbejder den gennem modsatrettede mål og incitamenter.er mere omfattende i de offentlige fængsler. Monitoreringen blev omlagt for de offentligefængsler i 2011, hvilket medførte en lavere grad af monitorering.
»I England er der umiddelbart flere resultatmål i offentlige kontrakter, men monitoreringen
»I England forsøger man i HMP Doncaster at bevæge sig fra input- og aktivitetsbaserede mål
»Der er stor grad af monitorering af leverandørerne efter, at der er skabt konkurrence om
til overordnede resultatmål, som leverandøren selv kan forvalte, hvordan opnås. I Tyskland(JVA Hünfeld) har man i den anden kontrakt på området indført en række nye indikatorer,som i højere grad måler på de enkelte serviceområder. Der er dog tale om aktivitetsmål ogikke resultatmål, som i England. Der er derfor en modsatrettet tendens i England og Tysk-land, hvor man i England bevæger sig væk fra mange indikatorer og mere fokus på resulta-ter, mens man i Tyskland bevæger sig mod flere indikatorer.
»I England, som historisk har den største erfaring med udbud af opgaver, er der eksempler
opgaverne. Sanktionerne for manglende opfyldelse af resultatmål varierer fra bod af min-dre størrelse (500 euro svarende til knap 4.000 kr.) til 10 pct. af den samlede kontraktsumeller fratagelse af opgaver. Denne monitorering kræver en del ressourcer fra begge parter,og det er derfor vigtigt at holde sig for øje, hvor monitorering er nødvendig. Både i Englandog Holland har man ansat controllere, som sidder lokalt i fængslerne og står for opfølgnin-gen på kontrakterne. Dette har man ligeledes gjort i den anden kontrakt (med start i 2013) iden ene tyske case (JVA Hünfeld).på hjemtagelse af opgaver inden for uddannelse og til dels sundhed. Argumenterne for det-te er en kombination af manglende kvalitet hos de private leverandører og en politisk be-slutning om at varetage disse opgaver i offentligt regi. Det er ikke muligt at afgøre, hvor stor
SIDE 109
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»I Tyskland er der af lovgivningsmæssige grunde ikke skabt konkurrence om alle opgaver,
en del af hjemtagelsen, der kan tilskrives dårligere erfaringer med at skabe konkurrenceom opgaven.
men der er ikke foretaget en decideret hjemtagelse af udbudte opgaver (på nær de admini-strative opgaver, som er hjemtaget af organisatoriske grunde). I Holland har man valgt atmedtage kantinedriften fra det fængsel, som der er set på i denne analyse, i det samledeudbud af kantinedrift i alle hollandske fængsler.
SIDE 110FÆNGSELSDRIFTEN I DANMARK
KAPITEL 8 19BMULIGHEDER FOR OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM OPGAVER INDEN FOR
Kapitel 8Muligheder for og potentialer ved at skabekonkurrence om opgaver inden for fængselsdriften iDanmarkI dette kapitel samles den viden, som er skabt gennem rapporten. Kapitlet har dermed til for-mål at give et overblik over muligheder og potentialer ved at skabe konkurrence om opgaver iden danske fængselsdrift. Der er dermed ikke tale om at opstille anbefalinger til, hvad derbørgøres, men i højere grad at kortlægge muligheder og potentialer, hvad det vil kræve, underhvilke forudsætninger og med hvilke mulige effekter.
Som det er fremgået af de forrige kapitler, er der i England, Tyskland og Holland forskelligeerfaringer med at skabe konkurrence om en lang række opgaver om fængselsdrift. Det gælderbåde udbud af samlede opgaver om fængselsdrift og udbud af enkeltstående opgaver og støt-tefunktioner. Der er med andre ord en stor spændvidde i, hvordan konkurrence om fængsels-drift bruges i de enkelte lande. Der er generelt en række positive erfaringer med og effekter afat skabe konkurrence om forskellige opgaver, men også en række forhold, som der skal tageshøjde for.Samlet set viser analysen, at der er forhold i den nuværende tilgang til fængselsdriften i Dan-mark, som vil skulle ændres, hvis der skal skabes konkurrence om flere opgaver i de danskefængsler. Der er dermed ikke identificeret opgaver, som der umiddelbart kan skabes konkur-rence om uden ændringer, da opgaver af denne type er kendetegnet ved, at der allerede erskabt konkurrence om dem, eller der er initiativer på vej til dette. Det er især fængselsbetjen-tenes dobbeltrolle, beskæftigelsespligten og det, at de indsatte varetager en række opgaverselv, som spiller ind på dette.Analysen viser, at der – med ovenstående in mente – er muligheder for og potentialer ved atskabe konkurrence om en række opgaver indenfor fængselsdrift.
Den danske fængselsdrift har et højere omkostningsniveau end den engelske og tyske, mensde hollandske omkostninger er højere end de danske. En del af denne forskel skyldes, at man iDanmark har flere ansatte pr. indsat end i England og Tyskland. På kvalitetssiden tyder det på,at der er en højere kvalitet i den resocialiserende indsats i Danmark, men en lavere kvalitet iforhold til sikkerhed. Samlet er det ikke muligt at opstille en entydig konklusion om omkost-ningerne og kvaliteten i den danske fængselssektor sammenlignet med andre lande, men ana-lysen tyder på, at der kunne være potentialer for at lave en mere omkostningseffektiv drift affængslerne i Danmark. Dette kunne blandt andet være ved i højere grad at skabe konkurrenceom opgaverne inden for fængselsdriften.
På nuværende tidspunkt har Danmark alene erfaringer med at skabe konkurrence om opgaverpå få enkelte områder indenfor fængselsdriften, men de fleste opgaver inden for fængselsdrifter principielt udbudsegnede.
Kapitlet indledes med et afsnit, som samler de generelle betragtninger omkring mulighederneog potentialerne ved at skabe konkurrence om fængselsdriften i Danmark. Herefter tages derudgangspunkt i de ni opgaver, som har været genstand for analysen, og mulighederne og po-tentialerne for at skabe konkurrence om disse belyses i separate afsnit. Dermed er det forsøgt
SIDE 111
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
at skabe et overskueligt billede af, hvordan mulighederne er inden for de enkelte opgaver, dervaretages i det danske fængselsvæsen.8.1Generelle betragtninger ift. muligheder og potentialer ved at skabe konkurrenceom opgaver inden for fængselsdriften
Kriminalforsorgen i Danmark skaber i dag konkurrence om en del af deres indkøb af varer ogvisse tjenesteydelser og om misbrugsbehandlingen i fængslerne. I efteråret 2012 er der fore-taget en større indkøbsanalyse af Kriminalforsorgen, og på baggrund af denne er der igangsaten række initiativer til at optimere indkøbsprocesserne. Der er konkret lavet en udbudsplanfor 2012-2015 og igangsat et arbejde med at oprette en central indkøbs- og udbudsenhed iDirektoratet for Kriminalforsorgen. Ligeledes er der udarbejdet en analyse af indkøb på sund-hedsområdet. For en række af de opgaver, hvor der umiddelbart er færrest barrierer for ud-bud af opgaven, vurderer Rambøll således, at der kun er mindre potentialer for yderligeregevinster, da disse må antaget allerede at være indfriet.For de øvrige opgaver er der en række generelle forskelle i den danske fængselsdrift i forholdtil landene i casestudierne. Det vil således kræve ændringer i selve tilrettelæggelsen af opga-veløsningen på de fleste områder at kunne indfri potentialer om bedre ressourceudnyttelseeller øget kvalitet gennem konkurrence om opgaverne. Dette skyldes følgende forhold:
Jf. beskrivelserne af den danske opgavevaretagelse i kapitel 5 er stort set alle opgaver i dendanske fængselsdrift principielt udbudsegnede. Ligeledes viser de internationale casestudier,at der i andre lande er opnået en række gode erfaringer med og positive effekter af at skabekonkurrence om forskellige opgaver og i forskelligt omfang.
Disse uddybes i det følgende:
Ad 1)De klassiske facilities management opgaver som rengøring, forplejning og vedligeholdel-se foretages i høj grad af de indsatte selv. Flere opgaver, som umiddelbart kunne anses somoplagte at skabe konkurrence om, kan derfor med den nuværende tilrettelæggelse af opgave-løsningen ikke umiddelbart sendes i udbud. Rammebetingelserne for den danske fængsels-drift skal således overvejes, hvis man ønsker at skabe konkurrence om sådanne opgaver.En eventuel ændring i rammebetingelserne skal også ses i sammenhæng med beskæftigelses-pligten for de indsatte. Normaliseringstankegangen har til hensigt at bidrage til at udbygge deindsattes kompetencer inden for opgaver som selvforplejning, rengøring og andre pligter, ogdermed forberede dem på livet efter løsladelsen.
1. En række opgaver varetages i dag af de indsatte selv.2. En række opgaver varetages i dag centralt.3. Sikkerhedsopgaven i Danmark er i dag integreret med en række andre opgaver, som ogsåvaretages af fængselsbetjente.
Ad 2)Andre driftsmæssige opgaver, som fx it, varetages i dag centralt i Direktoratet for Krimi-nalforsorgen. Flere af de driftsopgaver, som er centralt placeret i Direktoratet for Kriminalfor-sorgen, er ifølge Kriminalforsorgen placeret her for at sikre en sammenhængende opgaveløs-ning på tværs af Kriminalforsorgens enheder. Eksempelvis lægges der vægt på, at de it-funktioner, som anvendes i fængslerne, også kan anvendes i arresthusene og i KiF-afdelingerne. En udskillelse eller decentralisering af de centrale funktioner skal ses i lyset afdisse snitflader.
Dog skal det nævnes, at en central opgavevaretagelse er ikke ensbetydende med, at denne kunkan varetages af Kriminalforsorgen selv. Således kan den sammenhængende opgaveløsning på
SIDE 112FÆNGSELSDRIFTEN I DANMARK
KAPITEL 8 19BMULIGHEDER FOR OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM OPGAVER INDEN FOR
Ad 3)De resterende opgaver, som ikke er berørt af ovenstående forhold, er kendetegnet ved atvære kerneydelserne i fængselsdriften – altså de opgaver, som direkte involverer betjening afde indsatte.Tilrettelæggelsen af opgaverne i det danske fængselsvæsen er kendetegnet ved, at enkelteopgaver er integrerede og overlapper hinanden. Det tværgående element er fængselsbetjente-ne, som har en særlig rolle i Danmark i forhold til de andre lande i analysen, i og med at der ermarkant flere fængselsbetjente i Danmark end i andre lande, og at de ikke blot varetager renekontrol- og sikkerhedsopgaver, men også deltager i den resocialiserende indsats. Den dynami-ske sikkerhed betyder ifølge Kriminalforsorgen, at fængselsbetjentene opbygger en kontaktmed de indsatte med henblik på at løse konflikter i opløbet. Som de udenlandske cases ogsåviser, er der forskellige erfaringer med at skabe konkurrence om opgaver, der direkte involve-rer betjening af de indsatte, og man har i forskellig grad erfaringer med at adskille sikker-hedsopgaven fra andre opgaver, som fængselspersonalet varetager. I en case har man fx ad-skilt sikkerhedsopgaven og den socialfaglig støtte med henblik på at optimere den resocialise-rende indsats. Fængslets ledelse begrunder adskillelsen af opgaverne med, at der kan opbyg-ges en mere tillidsfuld relation mellem den indsatte og ikke uniformeret personale.
tværs af enhederne potentielt opstilles i en kravspecifikation. Det er snarere et kendetegn veddagens opgaveløsning, som skal indtænkes i en eventuel ændring af opgaveløsningen. En ana-lyse af Kriminalforsorgens samlede opgavevaretagelse og mulighederne for at skabe konkur-rence om tværgående administrative og supporterende opgaver ligger uden for denne analy-ses fokus.
LeverandørmarkedetDa der kun i begrænset omfang skabes konkurrence om fængselsdriften i Danmark, findes derikke direkte et eksisterende leverandørmarked. Der findes dog en række danske og internati-onale aktører, som vil kunne varetage opgaver inden for fængselsdrift. De internationale case-studier har vist, at der grundlæggende er to slags aktører, som byder ind, når der skabes kon-kurrence om opgaver inden for fængselsdrift: Større private virksomheder med en eksiste-rende bred opgaveportefølje inden for sikkerheds- og serviceopgaver og mindre sociale, vel-gørende, frivillige eller kirkelige organisationer.
MedarbejderforholdDer er generelt fundet positive effekter og erfaringer i forhold til økonomi, kvalitet og innova-tion (der, hvor de er afdækket), mens der inden for medarbejderforhold er et mere blandetbillede. Disse effekter og erfaringer kan være svære at overføre til det danske arbejdsmarkedog de ansættelsesforhold, der gælder her. Men ved virksomhedsoverdragelse, der medfører, atmedarbejderne ansættelsesforhold ændrer sig, skal medarbejderforholdene indtænkes. Enrække af de ansatte i fængslerne er tjenestemandsansatte. Medarbejdernes fagforeninger -særligt Fængselsforbundet, hvor fængselsbetjente og værkmestre er organiseret – har fleregange tidligere har udtrykt skepsis i forhold til, at der skabes konkurrence inden for de opga-ver, som varetages af disse grupper.
Den første slags aktører – større private virksomheder – byder typisk ind, når der udbydesflere forskellige opgaver som en samlet pakke, eller når der udbydes en opgave på tværs afflere fængsler. Disse større private leverandører varetager ofte en række opgaver selv og an-vender mindre organisationer som underleverandører til specifikke opgaver. I de tre case-lande er der i højere grad end i Danmark private aktører på andre velfærdsområder – fx indenfor sundhed og uddannelse, og dermed virksomheder, som i forvejen agerer inden for vel-færdsservices. Alt efter hvilke opgaver, der evt. udbydes og den samlede økonomiske volumenaf disse, er det dog plausibelt, at udenlandske leverandører vil gå ind på det danske marked.Det ses i de tyske cases, at udenlandske leverandører (fra England) udviser interesse for dettyske marked ved at byde på opgaveløsningen.
SIDE 113
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
En tredje aktør, som findes i England, er det offentlige selv. Ved en opdeling af udfører og be-stiller inden for fængselsmyndigheden kan fængselsmyndigheden selv byde på udbudte opga-ver. Hvis det offentlige i form af myndigheder inden for andre områder (fx sundhed eller ud-dannelse) byder på opgaven, kræver det ikke nødvendigvis en opdeling mellem udfører ogbestiller.8.2Muligheder for og potentialer ved at skabe konkurrence om opgaver inden for dekonkrete opgaver
Den anden slags aktører byder typisk ind, når der udbydes mindre enkeltstående opgaver ogtypisk i et geografisk begrænset område. I både England og Tyskland, hvor dette ses, er der ilangt højere grad en eksisterende tilstedeværelse af disse organisationer. Organisationernefylder generelt mere i varetagelsen af velfærdsopgaverne, end det er tilfældet i Danmark, hvordet offentlige varetager de fleste opgaver, og der dermed ikke i samme omfang er behov for etsupplerende system. Dog er der i dag en række aktører, som samarbejder med den danskeKriminalforsorg om fx udslusning, beskæftigelse efter afsoning m.m.. Misbrugsbehandlingen ifængslerne i Danmark er netop et eksempel på en enkeltstående opgave, der udbydes, og somderfor typisk vil være relevant for mindre aktører. Her er det eksisterende misbrugsbehand-lingsinstitutioner (offentlige og private), som i dag byder på opgaven.
Kontrol- og sikkerhedsopgaven består i Danmark af den statiske sikkerhed (fysisk, teknisksikkerhed) og den dynamiske sikkerhed (kontakt med de indsatte gennem løsning af andreopgaver end ren sikkerhed). Kontrol- og sikkerhedsopgaven kan opdeles i en række underop-gaver som fx opgaver ifm. besøg, ledsaget udgang, visitationer og kontroller samt opsynet medde indsatte. I disse opgaver er der forskellige former for kontakt med de indsatte og risiko forbrug af forskellige indgreb/magtanvendelse.I de tre lande i analysen er der i forskelligt omfang skabt konkurrence om de forskellige ele-menter i kontrol- og sikkerhedsopgaven. I England er der skabt konkurrence omkring helekontrol- og sikkerhedsopgaven i mange fængsler. I Holland er der skabt konkurrence om endel af bemandingen i en ren opsynsopgave – her arbejder private og offentlige vagter vedsiden af hinanden i samme fængsel og varetager de samme opgaver. I Tyskland er det af for-fatningsmæssige årsager ikke muligt at skabe konkurrence om den del af sikkerhedsopgaver,der direkte involverer indgriben over for de indsatte, og der er således kun skabt konkurrenceom den fysiske og tekniske sikkerhed.I England og Tyskland har det ikke muligt at opgøre specifikke økonomiske effekter af at ska-be konkurrence om opgaverne inden for kontrol og sikkerhed. Der er dog generelt lavereomkostninger pr. indsat i disse to lande, og da sikkerhedsopgaven udgør en væsentlig del afomkostningerne, må det vurderes, at man i de tyske og engelske fængsler løser sikkerhedsop-
Kontrol og sikkerhedKontrol- og sikkerhedsopgaverne er økonomisk set den største opgave i det danske fængsels-væsen med en økonomisk volumen på ca. 483 mio. kr. pr. år. Der skabes i dag kun konkurren-ce om visse indkøbsopgaver vedrørende udstyr og ikke om den egentlige opgavevaretagelse.Den største post udgøres af lønninger til fængselsbetjente.
For hver opgave gives en opsamling på den økonomiske volumen og hvordan opgaven vareta-ges i Danmark (jf. kapitel 5) samt de internationale erfaringer og effekter (jf. kapitel 7) med atskabe konkurrence om opgaven. Til slut opstilles opmærksomhedspunkter ift. den danskekontekst.
I det følgende beskrives mulighederne (og barriererne) og potentialerne inden for de forskel-lige opgaver, som har været anvendt gennem analysen.
SIDE 114FÆNGSELSDRIFTEN I DANMARK
KAPITEL 8 19BMULIGHEDER FOR OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM OPGAVER INDEN FOR
I England er der sket innovationer inden for kontrol og sikkerhed i form af forskellige tekniskeløsninger, der medfører økonomiske besparelser på sigt. Disse innovationer er udbredt tilandre fængsler i landet. I Holland har den fælles varetagelse af kontrol- og sikkerhedsopgavenmedført overførsel af viden fra den private leverandør til den offentlige i forhold til at ned-bringe sygefraværet hos de ansatte og rekruttere nye ansatte.Der er med andre ord forskellige eksempler på, hvordan andre lande har skabt konkurrenceom opgaver, der relaterer sig til kontrol og sikkerhed. Ses der på antal flugtforsøg, jf. kapitel 6,ligger Danmark højt sammenlignet med de andre lande. Dette kan tyde på, at Danmark har enlavere kvalitet i forhold til sikkerheden end de øvrige lande, selv om der er ansat væsentligtmere sikkerhedspersonale i de danske fængsler. Der er dog tale om en enkelt indikator påkvaliteten af sikkerheden, og der er derfor behov for at belyse dette yderligere. Ligeledes harDanmark en høj kvalitet i forhold til resocialisering, og der kan være modsatrettede effektermellem øget sikkerhed og resocialisering.
gaven billigere end i Danmark. I Holland er der opnået økonomiske besparelser på sikker-hedsområdet som følge af lavere overenskomstmæssig løn til privatansatte sikkerhedsvagter,og der er mulighed for en mere fleksibel tilpasning af kapaciteten som følge af mere fleksibleansættelsesvilkår i den private sektor. Der levereres den samme kvalitet af den private leve-randør, men der er ændrede ansættelsesvilkår for de ansatte under den private leverandør.Dette modsvares dog i nogen grad af mere fleksible arbejdsvilkår og lavere sygefravær vedprivat ansættelse.
Fængselsbetjentens rolle og indholdet af kontrol- og sikkerhedsopgaven i Danmark adskillersig væsentligt fra de tre lande, der sammenlignes med. I Danmark er fængselsbetjentenesuddannelse relativt omfangsrig og har fokus på forskellige områder udover sikkerheden, mensden i andre lande er et kortere kursus, der primært omhandler sikkerhedsmæssige forhold, ogi Danmark varetager fængselsbetjenten en række opgaver udover den rene opsynsopgave.Skal der skal skabes konkurrence om kontrol og sikkerhedsopgaven i Danmark, er der trecentrale spørgsmål eller opmærksomhedspunkter, som skal overvejes:ver?»Hvilke opgaver skal en fængselsbetjent varetage?»Hvilken uddannelse skal en fængselsbetjent have?»Skal der skabes konkurrence om hele kontrol- og sikkerhedsopgaven eller kun visse opga-
Generel ledelse og administrationDen generelle ledelse og administration af fængsler varetages i dag af Kriminalforsorgen iDanmark. Der er ikke skabt konkurrence om opgaverne udover indkøb af kontorartikler oglign. En stor del af de administrative opgaver varetages centralt. Opgaverne i fængslerne fyl-der ca. 75 mio. kr. årligt. Dertil kommer en række opgaver, som varetages centralt.
Såfremt der skabes konkurrence om opgaverne inden for kontrol og sikkerhed, kan muligetilbudsgivere være eksisterende private vagt- og sikkerhedsselskaber eller virksomheder, deri forvejen leverer sikkerhedsydelser i fængsler i andre lande.
I England har man valgt at skabe konkurrence om alle opgaver inden for fængselsdriften –inkl. ledelse i en række fængsler. Ca. 10 pct. af de engelske fængsler ledes af private virksom-heder. Dertil kommer en række fængsler, hvor der er skabt konkurrence om ledelsesopgaven,men denne opgave er vundet af det offentlige selv. I Tyskland har man af forfatningsmæssigegrunde valgt kun at skabe konkurrence om visse opgaver, ligesom at der er forskelle mellemdelstaterne. Beslutninger i forbindelse med sagsbehandling er myndighedsopgaver, som derikke kan skabes konkurrence om rent lovgivningsmæssigt. I Tyskland er det dermed af forfat-ningsmæssige årsager ikke muligt at skabe konkurrence om de ledelsesmæssige opgaver. IHolland skabes der ikke konkurrence om de ledelsesmæssige opgaver.
SIDE 115
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Når der skabes konkurrence om ledelsesopgaverne, medfører det ofte ønsker om større moni-torering og opfølgning fra myndighedernes side. Samtidig giver det innovative løsninger, så-fremt kontrakten tillader det.Generelt er den ledelsesmæssige opgave kun udbudt i de tilfælde, hvor der ligeledes er skabtkonkurrence om en lang række andre opgaver i fængslet. En stor del af de rent administrativeopgaver varetages i dag centralt i Direktoratet for Kriminalforsorgen. Denne centralisering ersket for relativt få år siden. Da denne analyse har været afgrænset til det, der forgår inden formurene i fængslerne, er der ikke set nærmere på de administrative opgaver, der varetagescentralt.
I Tyskland er alt personale ansat af den private leverandør. De er uddannede håndværkere,som har modtaget efteruddannelse. Tilgangen til produktionsvirksomheden i Tyskland erlangt mere profitdrevet end den danske, hvor den arbejdsmæssige beskæftigelse anses som etvigtigt element i den resocialiserende indsats, og ikke blot som aktivering af de indsatte. Profiti sig selv er ikke målet med beskæftigelsen i Danmark, men indtægten fra produktionsvirk-somheden er dog en vigtig indtægtskilde.
Den arbejdsmæssige beskæftigelse af de indsatte varetages i dag af tjenestemandsansatteværkmestre. Disse er personer med en håndværksmæssig uddannelse, som har modtaget etuddannelsesforløb i Kriminalforsorgen. Beskæftigelsen består af forskellige former for pro-duktionsvirksomhed, interne serviceopgaver og vedligeholdelse af fængslet. De indsatte harpligt til at være beskæftiget i enten arbejdsmæssig beskæftigelse, uddannelse eller misbrugs-behandling – den såkaldte beskæftigelsespligt. Der er skabt konkurrence om indkøb men ikkeom selve opgavevaretagelsen.
Arbejdsmæssig beskæftigelseDenne opgave har også en væsentlig økonomisk volumen i det danske fængselsvæsen i dagmed samlede nettoomkostninger på i alt 149 mio. kr. årligt. Heri er indtægten på. ca. 90 mio.kr. fra produktionsvirksomheden indregnet, og bruttoomkostningerne til den arbejdsmæssigebeskæftigelse med produktionsvirksomhed er således på 239 mio. kr. årligt.
Derudover afsætter produktionsvirksomheden i dag en stor del af sine produkter internt,hvilket der også skal tages højde for. Såfremt produktionen ændres, skal disse varer skaffes fraandre kilder. Det gælder blandt andet mad til arresthusene og møbler til fængsler. Her skaldog tilføjes, at produktionen ikke nødvendigvis behøves at blive ændret, fordi der vælges atskabe konkurrence om opgaven. Omfanget og resultatet af den arbejdsmæssige beskæftigelsekan fastsættes på forhånd i kravspecifikationen.Et andet aspekt, der skal tages højde for, er, at mange indsatte har lille arbejdserfaring ogdårlige faglige kundskaber Derudover har de væsentlige sociale problemer, der skal håndte-res. Det gælder dog som udgangspunkt i både Danmark og Tyskland. Der er dermed behov foren leverandør med kompetencer inden for det sociale område, og ikke kun det rent produkti-onsmæssige. Der findes dog en række indsatte, som er forholdsvis velfungerende og med soliderhvervserfaring.
Selvom der således er forskelle i det organisatoriske set-up af den arbejdsmæssige beskæfti-gelse, såsom den danske beskæftigelsespligt og graden af markedsvilkår, er der i begge landetale om personer med håndværkmæssig baggrund, som har modtaget efteruddannelse. Dersynes derfor ikke umiddelbart være forhold, der tilsiger, at denne opgave ikke kan definereskontraktuelt og løses af såvel en offentlig som en privat leverandør.UddannelseAktiviteter indenfor uddannelse er i dag en af de økonomisk mindre opgaver indenfor fæng-selsvæsenet med omkostninger på 45 mio. kr. årligt.
SIDE 116FÆNGSELSDRIFTEN I DANMARK
KAPITEL 8 19BMULIGHEDER FOR OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM OPGAVER INDEN FOR
De uddannelsesmæssige aktiviteter for de indsatte inden for murene varetages i dag af internelærere eller lokale undervisere. Der er kun i begrænset omfang skabt konkurrence om opga-verne.I England er der skabt konkurrence om opgaverne på uddannelsesområdet, som varetages afenten private virksomheder eller offentlige uddannelsesinstitutioner. Der er en tendens til, atopgaverne på dette område hjemtages til det offentlige i form af direkte tildeling af opgaven tilen offentlig leverandør – som dog er inden for uddannelsessektoren og ikke til fængselsvæse-net selv. Denne hjemtagning begrundes dels i manglende kvalitet fra de private leverandører,men er også mere politisk begrundet i et ønske om at danne mere indtægt for staten/det of-fentlige samt mere offentlig/statslig kontrol over varetagelsen. Fængselsmyndigheden i Eng-land, NOMS, mener ligeledes, at de kan forhandle bedre priser, jo flere kontrakter de vareta-ger.Uddannelse er en del af beskæftigelsespligten i det danske fængselsvæsen. Der er ikke decide-ret lovgivningsmæssige krav til udbuddet af uddannelsesaktiviteter i de danske fængsler, mender ønskes så vidt muligt et udbud, der svarer til det uden for murene. Hertil kommer, at ud-dannelsesmulighederne indenfor murene skal leve op til de europæiske fængselsregler. Der erigangsat en større udbygning af uddannelsesaktiviteterne på baggrund af satspuljemidler.
Hvis der skabes konkurrence om uddannelsesaktiviteterne, vil mulige leverandører være deoffentlige uddannelsesinstitutioner eller private virksomheder, fx de aktører som i dag levererkurser til ledige.MisbrugsbehandlingDer er i dag skabt konkurrence om de fleste af opgaverne om misbrugsbehandling i de danskefængsler. Opgaven fylder ca. 83 mio. kr. årligt. Den første brug af eksterne aktører foregik i enimportmodel for misbrugsbehandling i Statsfængslet Vridsløselille i 1997. I 2003 blev im-portmodellerne på misbrugsbehandling en del af en flerårsaftale for 2004-2007. Her blevreelle behandlingsafsnit udbredt til andre udvalgte fængsler, og der kom misbrugsbehandlingi udvalgte arresthuse. Både i 1997 og 2003 var det på forhånd besluttet, hvilke behandlingsin-stitutioner der skulle levere behandlingen i fængslerne, og der var derfor ikke et udbud omydelserne. I 2005 blev der oprettet yderligere misbrugsbehandlingsafdelinger på fængslerne.
I 2005 og 2007 blev behandlingsgarantien på hhv. alkohol- og stofmisbrugsbehandling (somvar gældende i samfundet udenfor) også gældende i fængslerne, og med dette fulgte der sats-puljemidler til at opprioritere og styrke behandlingen i fængslerne og i arresthusene. I 2007blev en proces om gradvist at skabe konkurrence om behandlingsopgaverne påbegyndt, sam-tidig med at muligheder for at benytte forskellige behandlingstilbud blev øget markant. Der eri dag omkring 50 behandlingstilbud i fængslerne.Generelt er der skabt konkurrence om misbrugsbehandling i alle fængsler, dog er der enkeltefængsler, som varetager behandlingen selv helt eller delvist. Udbud af opgaverne vedrørendemisbrugsbehandling sker således enkeltvis for fængslerne. Udbudsprocessen er overordnetforankret i Direktoratet for Kriminalforsorgen, men den enkelte kontrakt indgås mellem detpågældende fængsel og behandlingsinstitutionen. Direktoratet skal dog godkende kontrakten,herunder den økonomiske ramme.Der er ikke i de internationale studier identificeret erfaringer, som giver andre bud på en bed-re organisering af dette.Socialfaglig støtteDen socialfaglige støtte varetages i dag primært af socialrådgivere, men andre personalegrup-per som betjentene, lærere og værkmestre bidrager også til opgaven. Der er i dag ikke skabtkonkurrence om opgaven, som er den næststørste opgave mål i økonomisk volumen med 157mio. kr. årligt.
SIDE 117
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
I Tyskland og England er der skabt konkurrence om den socialfaglige støtte, og den varetagesaf forskellige private virksomheder og organisationer. Der er sket forbedringer i kvaliteten afopgaven som følge af, at der er skabt konkurrence om opgaven. En del af denne forbedring erdog sket i udbudsprocessen i form af en ændring af indholdet i opgaven. En anden forbedringfølger af betalingsmodellen, hvor betalingen til et privatdrevet engelsk fængsels afhænger afreduktioner i recidiv.
I et engelsk fængsel er der sket en konvertering af uniformeret personale til civilt personale,som yder socialfaglig støtte. Erfaringerne fra England og Tyskland skal dog ses i lyset af detgenerelle serviceniveau indenfor socialfaglig støtte, som vurderes at være lavere end i de dan-ske fængsler.Arbejdet med socialfaglig støtte i Danmark involverer kontakt med en lang række aktørerherunder kommunerne og KiF. Hvis der skabes konkurrence om den socialfaglige støtte, skalprivate leverandørers ydelser derfor tilsvarende integreres i et samarbejde med de relevantemyndigheder.
Rambøll har tidligere analyseret overgangen fra fængsel til frihed, hvori det var tydeligt, at dereksisterer barrierer i samarbejdet på tværs af de involverede myndigheder. De opgaver, somprimært er forbundet hermed vedrører den socialfaglige støtte for de indsatte, og udviklingeni handleplansarbejdet, som varetages af henholdsvis Kriminalforsorgen og kommunerne. Set ilyset af kompleksiteten i det nuværende samarbejde, vil der kunne være udfordringer forbun-det at få etableret et velfungerende system med et godt samarbejde mellem myndigheder ogeventuelle private leverandører. Der er således risiko for, at inddragelsen af endnu en aktør,som hverken er placeret i Kriminalforsorgen eller i kommunerne, vil blive et mellemled mel-lem de involverede myndigheder. Det kan dog også være, at inddragelsen af en ny aktør vilvirke fordrende ift. at gennemtænke samarbejdet og tilrettelægge samarbejdet på en merehensigtsmæssig måde fremover.SundhedDen sundhedsmæssige betjening af de indsatte, som foregår inden for murene, varetages i dagaf internt sundhedspersonale eller eksternt personale på konsulentbasis. Opgaven fylder ca.66 mio. kr. årligt. Der er ikke skabt konkurrence om disse opgaver i dag. På baggrund af bud-getanalysen og den gennemførte indkøbsanalyse i Kriminalforsorgen, er der sat fokus på om-rådet, og der er igangsat en særskilt analyse af området.I England og Tyskland er der skabt konkurrence om sundhedsopgaverne. Opgaverne vareta-ges af private virksomheder og offentlige sundhedsmyndigheder. I England er der en tendenstil, at de offentlige leverandører foretrækkes. Dette skyldes ifølge de gennemførte interviews,delvist manglende kvalitet fra de private leverandørers side, men også politiske forhold, hvordet offentlige foretrækkes. Der er i gennemførslen af casene dog ikke konstateret specifikkeeffekter i forhold til kvaliteten eller ressourceforbruget inden for sundhedsområdet.Omkostningerne går primært til fængselsbetjente, som samtidig varetager det sikkerheds-mæssige opsyn af de indsatte under fritidsaktiviteterne. Som aktiviteterne er organiseret iDanmark i dag, er det i høj grad de indsatte selv, der står for fritidsaktiviteterne, mens fæng-selsbetjentenes rolle primært knytter sig til kontrol- og sikkerhedsopgaverne.
FritidOmkostningerne til fritidsaktiviteter udgør 42 mio. kr. Heraf udgør 91 pct. eller 39 mio. kr. løn.
I både England og Tyskland er der erfaringer med at lade private leverandører stå for fritids-aktiviteter, mens det i Holland er myndighederne, som er ansvarlig for denne opgave. Der erikke i de internationale cases identificeret særskilte opgørelser af effekterne.
SIDE 118FÆNGSELSDRIFTEN I DANMARK
KAPITEL 8 19BMULIGHEDER FOR OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM OPGAVER INDEN FOR
Det vurderes umiddelbart, at der er potentialer for at skabe konkurrence om opgaverne, fxmed en sammentænkning med opgaver indenfor kontrol og sikkerhed. Det er med andre ordmere et spørgsmål om, hvordan driften er organiseret og skal organiseres fremadrettet, så-fremt der vælges at skabe konkurrence om opgaverne.
Facilities managementEn stor del af opgaverne inden for facilities management varetages i dag af de indsatte selveller varetages centralt. Der er skabt konkurrence om en stor del af de øvrige opgaver. Densamlede opgave fylder ca. 11 mio. kr. i det danske fængselsvæsen (ekskl. renter og afskrivnin-ger). Heri er omkostningerne til de opgaver, som varetages af de indsatte ikke medregnet, dadisse ligger under den arbejdsmæssige beskæftigelse.
I Tyskland, England og Holland er der skabt konkurrence om facilities management opgaver,men her varetager de indsatte i mindre grad disse opgaver selv. Det er ikke opgjort, om der eropnået driftsmæssige besparelser inden for facilities management i den hollandske case, dafokus har været på kvaliteten. I England og Tyskland er der ikke opgjort separate effekter forfacilities management opgaver.
Skal der skabes konkurrence om de opgaver inden for facilities management, der i dag vareta-ges af de indsatte selv, vil det være nødvendigt at justere i tilrettelæggelsen af opgavevareta-gelsen i fængslerne, herunder i organiseringen af opgaver om vedligeholdelse og intern ser-vice.
SIDE 119
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Bilag 1MetodebilagAnalysen tager rent metodisk afsæt i AKF’s metodenotat (nuværende KORA) om effektanaly-ser, som er udarbejdet af AKF for Udbudsrådet, og som Rambøll har anvendt i forbindelse medtidligere effektanalyser udarbejdet for Udbudsrådet (AKF, 2011).I tidligere udarbejdede effektanalyser for Udbudsrådet har der været behov for at tilpassetilgangen til det pågældende område og datatilgængeligheden. I forbindelse med indeværendeeffektanalyse på fængselsområdet har behovet for tilpasning af tilgangen været større endtidligere. Dette skyldes primært fire faktorer:»Mangel på danske casestudier til analysen»Forskelligheden blandt de internationale casestudier, både i forhold til rammebetingelser
Overordnet metodisk tilgang
Tilgangen forudsætter, at der er en klart defineret før- og eftersituation, hvor førsituationenbeskriver situationen uden konkurrence, og eftersituationen beskriver situationen med kon-kurrence. Implicit er, at førsituationen omhandler offentlig varetagelse af opgaverne, hvoreftersituationen omhandler hel eller delvis privat varetagelse af opgaverne efter udbud elleranden form for konkurrence. På den måde kan udviklingen (effekten) på udvalgte parametreidentificeres og analyseres og i nogen grad relateres til konkurrencen. Der er dog i flere tilfæl-deikke en klart defineret før- og eftersituation,hvilket skyldes blandt andet følgende:»Opgaven i det konkrete fængsel har aldrig været varetaget af myndighederne eller dette
Til identificering af effekter af at skabe konkurrence om opgaverne er der, grundetdet mang-lende danske datagrundlag,taget udgangspunkt i internationale erfaringer. Derfor indeholderdenne analyse i modsætning til tidligere analyser en deskriptiv del, hvor de danske forhold,forstået som de danske rammebetingelser for fængselsdrift, den konkrete varetagelse af opga-verne og opgavernes økonomiske størrelse afdækkes. Afsættet er derfor identifikation af rele-vante opgaver, dvs. de opgaver, som er forbundet med fængselsdrift i Danmark. Analysenindeholder endvidere en deskriptiv del omkring rammebetingelserne for de internationalecasestudier.
og konkurrencesituationen i hver case»Ikke en klart defineret før- og eftersituation casene»Svær tilgængelighed af data til at belyse konkrete effekter i en række af casestudierne
I nogle tilfælde, hvor der ikke kan identificeres en egentlig før-situation, er der forsøgt at iden-tificere en anden sammenlignelig situation, som afspejler den situationen før konkurrence.Dette kan fx være, hvis opgaven i det pågældende land varetages af myndighederne i noglefængsler, og der er skabt konkurrence om opgaven i andre fængsler. Det har dog generelt ikkeværet muligt at isolere den rene effekt af, at der skabes konkurrence om opgaven. Dette skyl-des også, at det har været en udfordring at tilvejebringe af kvantitativt data til kvalificering afde interviewedes udtalelser. Hertil kommer, at der er stor forskel på casestudier, der bevirker,at omfanget og dybden på tværs af cases er forskelligartet og ikke sammenligneligt.
ligger meget langt tilbage i tid»Opgaven har ændret sig væsentligt i forbindelse med, at der blev skabt konkurrence om-kring opgaven.
SIDE 120
BILAG 1 20BMETODEBILAG
Det har derfor været nødvendigt at tilpasse fokus i analysen, og samtidig blev det vurderet, atet bredere fokus er nødvendigt, hvor der ikke kun ses på effekter, men også på overførbarhe-den af disse effekter til den danske kontekst.
De identificerede erfaringer vurderes i lyset af de internationale rammebetingelser for opga-vevaretagelsen med henblik på at vurdere muligheder og potentialer for at skabe konkurrenceom opgaverne i den danske kontekst.AnalysedesignI forhold til vurderingen af muligheder for og potentialet ved at skabe konkurrence om opga-ver i en dansk kontekst tages afsæt i en ”tragt-model". Tragtmodellen tager metodisk afsæt itankerne omkring feasibility-studier, hvor der foretages en vurdering af, om opgaven er egnettil at blive sendt udbud og skabt konkurrence om. Modellen vises i figur 1.
Figur 1:"Tragt-modellen"
Modellen indeholder en bruttotjekliste over en række parametre, som man traditionelt børinddrage i en vurdering af muligheder og potentiale ved forskellige opgaver. Med afsæt i mo-dellen er det muligt at fremhæve både fordele og ulemper samt evt. barrierer for, at der kanskabes konkurrence om en given opgave eller delopgave.
Først identificeres opgaverne. Herunder foretages en vurdering af opgavens størrelse forståetsom den økonomiske volumen af opgaven og det økonomiske potentiale for at skabe konkur-rence om opgaverne.
SIDE 121
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Selvom de enkelte opgaver inden for fængselsdriften er relativt små isoleret set, vurderesingen at være så små, at der ikke over en årrække, som en kontrakt normalvis vil strække sigover, er et økonomisk potentiale i at skabe konkurrence om opgaverne. Derfor sorteres ingenaf opgaverne fra på dette kriterium alene. Kriteriet ses i stedet ift. et generelt potentiale for atopnå besparelser, som selvsagt er størst ved opgaver af større økonomisk volumen. Ligeledeser det ikke meningsfyldt at se på potentiale ved yderligere konkurrence, når der allerede i højgrad er konkurrence om opgaverne, da det resterende potentiale vi være begrænset.Dernæst vurderes opgavernes generelle egnethed ift. at skabe konkurrence om opgaverne.Kriterierne gennemgås kort nedenfor:»»Drift vs. myndighed: Der kan ikke skabes konkurrence om myndighedsopgaver, medmindre
»
»»
»
»At der skabes et konkurrencepres omkring løsningen af opgaven, som tilskynder leveran-
Såfremt en opgave generelt vurderes at være udbudsegnet, skal der ydermere vurderes forde-le og problemfelter ift. at skabe konkurrence om opgaven.Fordele ved at skabe konkurrence om opgaverne kan være;
der gennemføres en væsentlig omlægning af både det juridiske system og praksis.Lovgivningsmæssige barrierer: Der kan være lovgivningsmæssige barrierer for at vurdereen opgave egnet. Dette relaterer sig erfaringsmæssigt ofte til udveksling af fortrolige ellerpersonlige data mellem myndigheder og private leverandører.Politisk bevågenhed: Stor politisk bevågenhed omkring en opgave kan spille ind ift. om deter realistisk at kunne forvente politiske beslutninger, om at skabe konkurrence om opga-verne.Centralt styringsbehov: Der kan være et centralt styringsbehov, hvis opgavens karakterbevirker, at den ikke kan håndteres i en kontraktslig sammenhæng.Specificerbare ydelser: Kriteriet relaterer sig til mulighederne for at udarbejde en kravspe-cifikation til udbud. Såfremt en opgave ikke kan kravspecificeres, kan det være en barrierefor egnethed.Præcise kvalitetskrav: Præcise kvalitetskrav skal anvendes til kontraktopfølgning. Såfremtdet er problematisk at definere præcise kvalitetskrav, kan en opgave således være uegnettil at blive udbudt.
døren til hele tiden at blive mere effektiv, udvikle innovative løsninger og yde god service,så leverandøren kan være konkurrencedygtig næste gang opgaven udbydes. Et sådan preser der normalt ikke på opgaver, som ikke udbydes, og konkurrencen om opgaverne giverderfor mulighed for at opnå bedre ”value for money” i opgaveløsningen.»At der er en fordelagtig konkurrencesituation på markedet med professionelle leverandø-rer, som kan varetage opgaven.»At der er kontraktmæssige erfaringer med at skabe konkurrence omkring opgaven, somkan anvendes ifm. et udbud.»At der ved at skabe konkurrence om opgaverne er mulighed for at løse aktuelle driftsmæs-sige problematikker.»At der er snitflader mellem opgaver, som bevirker, at disse ikke kan adskilles, og at der
reelt ikke kan opnås effektiviseringer eller besparelser ved at skabe konkurrence om opga-verne.»At der er systemmæssige bindinger, ofte relateret til it, som udgør en barriere for privateleverandører.»At der er høje transaktions- og følgeomkostninger ved at skabe konkurrence om opgaverne.»At der kun er begrænsede muligheder for at hjemtage opgaverne kan være en barriere forat skabe konkurrence om opgaverne i første omgang.
Problemfelter, som der erfaringsmæssigt henvises til, ift. at skabe konkurrence er:
SIDE 122
BILAG 1 20BMETODEBILAG
»At der kun er begrænsede muligheder for at udføre kontrol med opgavevaretagelsen kan
Figur 2:Oversigt over faser i opgaveløsningen
Som det ses i figuren gennemgås tragtmodellen i tre faser. Figur 2 viser en oversigt over fa-serne i opgaveløsningen og de konkrete opgaver, som varetages i hver fase.
Modellen indeholder ingen automatik, dvs. der er i sidste instans behov for at anlægge enhelhedsvurdering af de enkelte opgaver med afsæt i de forskellige, mere detaljerede vurderin-ger på de enkelte parametre. Med afsæt i en sådan helhedsvurdering foretages en vurderingaf, ikke bare om en given opgave er egnet eller ej, men vigtigere, hvilke forhold, som peger ihvilken retning. Vi understreger dette, fordi en given vurdering ikke nødvendigvis er statisk,men kan give anledning til fx politiske tiltag – eller kan ændre sig over tid, fx ved fremkomstenaf interesserede leverandører, hvor der ikke tidligere var et marked.
også være en barriere for at skabe konkurrence om opgaverne. Denne er relateret til eg-nethedskriteriet om at kunne opstille præcise kvalitetskrav og omfatter derudover ogsåudbyderens formåen ift. at udføre den nødvendige kontrol.
Fase 1: Kortlægning af de danske forholdI fase 1 af analysen foretages enkortlægning af opgavevaretagelseni det danske fængselsvæ-sen, herunder ressourceforbruget for de enkelte opgaver og brugen af private aktører i dag.Ressourceforbruget inddrages dels, jf. modellen, da det erfaringsmæssigt er et vigtigt kriteri-um for, at man overvejer at skabe konkurrence om opgaven68, men også for at have det nød-vendige overblik over det danske fængselsvæsen og de relevante udgiftsområder i fængsels-væsnet som et afsæt for en efterfølgende vurdering af det økonomiske potentiale.
En nærmere beskrivelse af de tre faser findes i de følgende afsnit.
__________________68
Dette skyldes, at de følge- og transaktionsomkostninger, der er forbundet med et udbud af en opgave, ofte vil være af en sådanstørrelse, at et udbud af små opgaver ikke er hensigtsmæssigt.
SIDE 123
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Fase 2: Studie af internationale erfaringerI fase 2 flyttes fokus til de internationale erfaringer og de konkrete casestudier. Denne del afanalysen tager som nævnt delvist afsæt i AKF’s metodenotat om effektanalyser. Det har doggenerelt ikke været muligt at isolere den rene effekt af, at der skabes konkurrence om opga-ven i de internationale cases. Dette beskrives yderligere i det følgende.
På baggrund af denne analyse opstilles en opgaveliste, som anvendes som udgangspunkt forden videre analyse. Dette svarer til de to øverste niveauer i tragt-modellen i figur 1.
Der foretages indledningsvis en udvælgelse af case-lande. Udvælgelsen foregår på baggrund afen screening af erfaringer med at skabe konkurrence og brug af private aktører i en rækkelande, som i muligt omfang er sammenlignelige med Danmark.For de lande, som vurderes at være relevante efter den indledende screening, foretages der enyderligere kortlægning af organiseringen og brugen af private aktører i de udvalgte lande.Denne kortlægning har ledt frem til udvælgelsen af seksdybdegående casestudier af de inter-nationale erfaringeri de udvalgte lande.I alle casestudier har der været udfordringer i forhold til at opgøre og isolere effekten konkur-rence.For det første har der været udfordringer i forhold til at udvælge fængsler, hvor det var muligtat definere en egentlig før- og eftersituation. Dette skyldes, at når der skabes konkurrence omenkelte opgaver eller hele driften af fængsler, sker det ofte i forbindelse med opførelsen af etnyt fængsel. Der har dermed været skabt konkurrence om opgaven i det pågældende fængselfra starten.
I andre tilfælde har der været skabt konkurrence om opgaven i en lang årrække, og en før-situation ligger dermed tidsmæssig meget langt tilbage. Endelig er der i mange tilfælde ændretbetydeligt ved specifikationen af opgaven i forbindelse med at der skabes konkurrence omopgaven. Førsituationen er dermed heller ikke her sammenlignelig med den nuværende situa-tion. Derfor har det ikke været muligt at isolere den rene effekt af, at der skabes konkurrenceom opgaven.En anden udfordring har været tilvejebringelsen af kvantitativt data. Dette gælder især kvanti-tative data, som dokumenterer effekterne, men også data af mere generel karakter. Rambøllhar både forsøgt at få denne information gennem myndighederne og lokalt fra de enkelteinformanter. Der er to kilder til denne udfordring.udfordring i at få adgang til disse data. Fx anser de private leverandører data som forret-ningshemmeligheder. Myndighederne har ligeledes i flere tilfælde været tilbageholdendemed at udlevere data. I England skyldes dette delvist, at der i skrivende stund er overvejel-ser om den næste udbudsrunde i gang. Samlet betyder dette, at den kvalitative dokumenta-tion fylder relativt mere end i de tidligere effektanalyser. Rambøll har forsøgt, hvor det ermuligt, at få angivelser af fx omkostninger og andre kvantitative mål gennem de gennem-førte interviews.
»For det første findes der i flere tilfælde kun i ringe grad registreringer af de ønskede data.»For det andet har der også i de tilfælde, hvor data rent faktisk findes, været en væsentlig
En tredje udfordring har været at gennemføre ensartede og sammenlignelige casestudier. Derer stor forskel på case-fængslerne, herunder opgaverne, som der er skabt konkurrence om, ogcase-landene, og desuden har der været stor forskel i, hvilke informationer de interviewedefra såvel fængslerne som myndighederne i det pågældende land har været i stand til og villigetil at tilvejebringe til formålet. Dette betyder, at omfanget og dybden på tværs af cases er for-skelligartet og ikke sammenligneligt.
SIDE 124
BILAG 1 20BMETODEBILAG
Fase 3: Analyse og vurderingerI analysens fase 3 foretages den endelige vurdering af, hvilke opgaver, der er egnet til at skabekonkurrence om i den danske kontekst. Dette sker gennem en kobling af viden om danskeforhold og de internationale erfaringer, som analysens to første faser har tilvejebragt, samt viadialog med relevante interessenter på området, som kan bidrage til at belyse forskellige "pro-blemfelter" i forhold til implementering i en dansk kontekst. Bidrag fra relevante interessenterindgår fortrinsvist i kapitel 5, hvor opgavevaretagelsen i de danske fængsler gennemgås.Effekter og erfaringerFængselsdriften dækker mange opgaver, og derfor søges der så vidt som muligt at opgøreerfaringer indenfor specifikke områder af fængselsdriften.
Aktiviteterne i denne fase bidrager til at vurdere opgaverne ud fra "fordele" og "problemfel-ter" i modellen i Figur 1. Dvs. identifikation og beskrivelse af hvilke muligheder og potentialerder har vist sig at være ved at skabe konkurrence om tilsvarende opgaver i internationalsammenhæng. I den forbindelse er rammebetingelserne i forbindelse med de internationaleerfaringer, set i forhold til den konkrete danske kontekst, helt central. Derfor er også opgave-varetagelsen i case-landene kortlagt og beskrevet i forbindelse med denne fase.
Disse tre udfordringer bevirker, at det ikke har været muligt at gennemføre en egentlig effekt-analyse i hh. til AKF’s metodenotat. I stedet opgøres erfaringer med at skabe konkurrence, ogdisse relateres til konkurrence, hvor det vurderes muligt.
Tabel 1: Typeraf erfaringer og valgte indikatorerDirekte afledteØkonomi•Bruttobesparelse•Nettobesparelse
Der tages i hver enkelt case udgangspunkt i samme effektmål og operationaliseringer som itidligere effektanalyser. Erfaringer, som omfatter både kvantitative og kvalitative erfaringer,er illustreret i tabellen nedenfor.
Kvantitative
Kvalitative
Dertil kommer i hvert casestudie en beskrivelse af rammebetingelserne, udbudsprocessen,strategiske overvejelser omkring konkurrence, samarbejdet og styringsmæssige forhold.
Kvalitet•Kvalitets- og serviceniveau•Brugertilfredshed
Organisation•Medarbejderforhold•MedarbejdertilfredshedInnovation•Innovation•Videnoverførsel
Indirekte afledte
Operationalisering af effekterOperationaliseringen af effekter beskrives i tabellen nedenfor. Operationaliseringen udtrykkerog tager højde for både en ideel situation, altså hvad der metodisk er ønskeligt, samt hvad derforventes som minimum at være realistisk. Derfor er der i nedenstående tabel både beskrevetudgangspunktet for operationaliseringen og et metodisk alternativ, som også vurderes atkunne fungere.
SIDE 125
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 2:OperationaliseringOmrådeØkonomiIndikatorBrutto-besparelseNetto-besparelse
Operationalisering
Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbud og den årlige omkostning efter udbud.
Alternativ:Såfremt data ikke er tilgængeligt eller ikke kan fremskaffes, søges informationer om omkostnin-ger pr. indsat før og efter udbuddet, udvikling over tid eller lign., eller der spørges ind til den overordnedetendens i omkostningsniveauet gennem interview.Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkost-ninger.
Udbudsomkostninger:Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelseaf udbuddet. Udbudsomkostninger omfatter også virksomhedsoverdragelsesomkostninger.Alternativ:Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følge-omkostninger, etableres et estimatpå baggrund af vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor.Udvikling fra før til efter udbud i forhold til:
Organisation Medarbejderforhold
Følgeomkostninger:Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning og opfølgning i forhold til leveran-døren.Normering, arbejdstempo og arbejdstiderLønvilkår og lønniveauUddannelses- og kompetenceniveauMuligheder for jobrotation og forfremmelse
»»»»
Kvalitet
Medarbejdertilfredshed Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til selve virksomhedsoverdragelses-processen og i forhold til ændringerne i medarbejderforholdene.Kvalitet og serviceni-veau
Alternativ:Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt genneminterviews.Alternativ:Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i medarbejdertilfredshedsundersøgel-ser, som er repræsentative for personalet, beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews.Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i opgaverne, som der er skabt konkurrence om, herun-der i kvaliteten og serviceniveauet i forhold til tidligere. Det kan fx være en sammenligning af den beskrevneopgave før og efter udbud.Konkret er der i casene set på forskellige mål for kvalitet. Disse er blandt andet:
»Levevilkår for de indsatte»Recidiv»Udbud af forskellige serviceydelser til de indsatte
BrugertilfredshedInnovationInnovation
Ved systematiske ændringer i opgavernes omfang efter er der foretaget en vurdering af den økonomiskeværdi af ændringerne ift. brutto- og nettobesparelsen.
Alternativ:Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, beskrives udviklingen kvalitativt genneminterviews.Sammenligning af brugertilfredshed før og efter udbud. Hermed forstås de indsattes tilfredshed med opgave-løsningen.Alternativ:Hvis der ikke foreligger dokumentation for udviklingen, fx i brugertilfredshedsundersøgelser,beskrives udviklingen kvalitativt gennem interviews.Vurdering af, om konkurrence om opgaverne har bidraget til forbedrede processer eller produkter i forholdtil bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter69afdækkes kvalitativtgennem interviews.
Videnoverførsel
Vurdering af, om konkurrence om opgaverne har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områ-der, afdækkes kvalitativt gennem interviews.
__________________69
Innovation er således defineret mere som løbende udvikling af mindre omfang end radikale fornyelser.
SIDE 126
BILAG 2 21BUDVÆLGELSE AF CASE-LANDE OG CASE-FÆNGSLER
Bilag 2Udvælgelse af case-lande og case-fængslerUdvælgelsen af de tre case-lande (Tyskland, England og Holland) skete på baggrund af enscreening af en række potentielle lande. Nedenfor beskrives denne udvælgelse.Udvælgelse af potentielle case-lande, som blev inddraget i den overordnede screening, sketeud fra følgende prioritering:De nordiske lande (Sverige, Norge og Finland)Tyskland og EnglandØvrige europæiske lande og New ZealandUSASverigeNorgeFinlandEngland og WalesTysklandHollandPotentielle case-lande
Efter dialog med Udbudsrådets sekretariat og personer med kendskab til de forskellige lande,foretog Rambøll en indledende afdækning af følgende lande, som vurderedes at være potenti-elle case-lande.»»»»»»
1.2.3.4.
SverigeI lighed med Danmark er justitsministeriet i Sverige ansvarlig for fængselspolitikken, mensansvaret for det daglige arbejde ligger hos den svenske kriminalforsorg (Kriminalvården).Brugen af ubetingede fængselsstraffe og karakteristika for de fængslede (fx i forhold til straf-fens længde) i Sverige ligner i høj grad Danmark, og Sverige anvendes af den danske kriminal-forsorg ofte som sammenligningsgrundlag.Den svenske Kriminalforsorg er inddelt i seks regioner. Der findes 52 fængsler i Sverige i tresikkerhedsklasser; syv fængsler i sikkerhedsklasse 1, som er den højeste sikkerhedsklasse, 20fængsler i klasse 2, 12 fængsler i klasse 2/3 og 13 fængsler i klasse 3. I Sverige har man der-udover særlige fængsler til varetægtsfængslede, som det kendes fra Danmarks arresthuse.
Udvælgelsen af case-lande skete på baggrund af to faktorer: 1) Sammenlignelighed med dan-ske forhold og 2) erfaringer med at skabe konkurrence om opgaverne. I det følgende er depotentielle case-lande kort beskrevet ud fra disse to faktorer.
Der findes ikke deciderede privatdrevne fængsler i Sverige, men der skabes konkurrence omen række opgaver. Inden for murene er der dog primært tale om rene indkøbsopgaver, og ikkedecideret opgavevaretagelse. Den svenske erfaring med at skabe konkurrence om opgaver påfængselsområdet ligner dermed i høj grad, det vi kender fra Danmark i dag, og på denne bag-grund vurderedes Sverige ikke at kunne bidrage med væsentlig viden til analysen.
SIDE 127
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
NorgeKriminalforsorgen i Norge (Kriminalomsorgen) er organiseret i tre niveauer: Kriminalforsor-gens centrale forvaltning, seks regionsadministrationer og de lokale fængsler. Som i Danmarker den norske kriminalforsorg underlagt Justits- og beredskabsdepartementet. De seks regio-ner har ansvaret for straffuldbyrdelsen inden for regionens grænser og skal sikre bedst muligudnyttelse af ressourcerne.Der findes 43 fængsler i Norge fordelt på 61 geografiske lokaliteter. Næsten to-tredjedele afdisse fængsler er med høj sikkerhed. Det største fængsel (i Oslo) har en kapacitet på 392 cel-ler, mens det mindste har en kapacitet på 13 celler. I Norge er der ikke særlige fængsler tilvaretægtsfængslede, som det er tilfældet i med de danske arresthuse. Fængslerne har ansva-ret for den daglige drift på lokalt niveau.
De fem fængselsregioner styrer og udvikler placeringsenhedernes og fængslernes virksom-hed.
FinlandOgså Finland er organiseret med en kriminalforsorg (Rikosseuraamuslaitos) under justitsmi-nisteriet, som er ansvarlig for straffuldbyrdelsen. Der er fem fængselsregioner, som består afen placeringsenhed og flere fængsler. Der er i alt 26 fængsler – 11 åbne og 15 lukkede. Derud-over er der en national sundhedsenhed for fængselsområdet.
I Norge leveres de resocialiserende ydelser som uddannelse, misbrugsbehandling m.v. af denkommune, hvor fængslet ligger og ikke af fængslet selv, som det er tilfældet i Danmark. Ud-over få rene indkøbsopgaver findes der ikke eksempler på konkurrence om opgaver inden formurene i de norske fængsler, som Rambøll er bekendt med. Der er dermed ikke relevanteerfaringer fra Norge, som kan anvendes i analysen.
Finland har ikke privatdrevne fængsler, og de eneste erfaringer med at skabe konkurrence,som Rambøll er bekendt med, sker i resocialiseringsprocessen efter løsladelsen og ikke indenfor murene.70Finland ligner dermed i høj grad Danmark i forhold til (manglende) konkurrenceom opgaverne. Der er dermed ikke relevante erfaringer fra Finland, som kan anvendes i analy-sen.Storbritannien (England og Wales)"The National Offender Management Service" (NOMS) er et udøvede organ under justitsmini-steriet, som er ansvarlig for både private og offentlige fængsler. Der er 133 fængsler i Englandog Wales. Fængselssystemet i Skotland og Nordirland adskiller sig væsentligt fra England ogWales, og inddrages ikke.
De første privatejede fængsler så dagens lys i 1992. 14 fængsler med omkring 10.000 indsatteer ledet af private aktører. Hovedparten af disse fængsler er både designet, konstrueret, ledetog finansieret af den private sektor. Udover de private fængsler varetager private aktører enlang række opgaver i offentligt drevne fængsler.Udbud og privatisering har været undervejs siden de tidlige 1990'ere. I 2004 fik konkurrence(contestability) et større fokus i fængselsvæsnet, primært gennem en adskillelse udbydere og(offentlige) leverandører af fængselsydelser. På denne måde byder private og offentlige fæng-__________________70
Fx et NGO-projekt rettet mod at hjælpe tidligere indsatte i at identificere og håndtere læringsvanskeligheder.
SIDE 128
BILAG 2 21BUDVÆLGELSE AF CASE-LANDE OG CASE-FÆNGSLER
TysklandI Tyskland har de enkelte delstater ansvaret for fængslerne – ikke blot driften af fængslerne,men også fængselslovgivningen. Dvs. den nationale lovgivning på fængselsområdet gælderkun i de delstater, som ikke har lavet deres egen lovgivning på området.
I England og Wales har man skabt konkurrence på fængselsområdet (og mange andre områ-der i den offentlige sektor) i mange år. Der vil dermed være en række interessante problem-stillinger i forhold til selve udbudsprocedurerne, specifikation af kontrakterne, incitamenterog afregningsformer, hvor de engelske cases i særlig grad vil give viden.
England og Wales har i dag et af de mest privatiserede fængselsvæsener i Europa, men er ogsåkendetegnet ved, at de offentlige aktører agerer i et marked med konkurrence og styres efterøkonomiske incitamenter. Der er således omfattende erfaringer fra England og Wales - fordeltover hele "konkurrence-skalaen" – som kan inddrages i analysen. Det engelske fængselsvæsenadskiller sig dog en del fra det danske, og overførsler af erfaringer skal ske med dette in men-te.
selsudbydere på lige fod. Dette fokus er blevet intensiveret gennem de seneste år, og i dagfokuseres der ligeledes på forskellige afregningsmekanismer, hvor fængslernes indtægt af-hænger af resultaterne.
Der er i alt 194 fængsler, hvoraf 175 er lukkede og 19 er åbne fængsler. Det er den enkeltedelstat, som bestemmer i hvilken grad, der skal skabes konkurrence om opgaver på fængsels-området. Principielt kan dette ske for alle opgaver, der ikke griber ind i den personlige frihed.Det drejer sig fx om:»»»»»»»»»»»»»
Udover brug af private leverandører i de offentligt drevne fængsler, findes der privatdrevnefængsler i tre af de 16 delstater, mens det er undervejs i yderligere tre delstater.
Facility management, herunder kantinedriftTeknisk vedligeholdelseVideoovervågningIndkøbVaskeriLægehjælpPsykologisk, pædagogisk og social rådgivningDrift af værksteder (fx montagevirksomhed)Sports- og fritidsfaciliteterAdministrative opgaverBesøgsserviceUddannelseVisse sikkerhedsopgaver
Der findes dermed en lang række erfaringer med brug af private leverandører i Tyskland, somer relevant i forbindelse med undersøgelse af konkurrence om driftsopgaver i fængsler. At detyske delstater har ansvaret for hele fængselsområdet medvirker dog til, at der ikke kan laveset generelt billede af det tyske fængselsvæsen – hver enkelt fængsel skal ses i den konkretekontekst. Derudover adskiller Tyskland sig væsentligt fra Danmark, og de konkrete erfaringerskal dermed overføres med dette in mente.
HollandI Holland er justitsministeriet ansvarlig for administrationen af fængslerne og udvikling affængselspolitik. Ansvaret for straffuldbyrdelsen ligger hos en styrelsen under justitsministeri-et (De Dienst Justitiële Inrichtingen, DJI), mens de enkelte fængsler har ansvaret for den dagli-ge drift.
SIDE 129
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Der er 29 hollandske fængsler, som er lokaliseret på 55 geografiske lokaliteter. I Holland erder eksempler på, at funktioner som biblioteker, vaskeri og videoovervågning, hvor der erskabt konkurrence om opgaven. Konkurrencen inden for disse områder adskiller sig dog ikkevæsentligt fra, hvad der ses i Danmark og dermed ikke i sig selv interessant. I Holland er derderudover tre eksempler på OPP-projekter ved opførsler af fængsler, hvor private leverandø-rer står for design, konstruktion, finansiering og vedligeholdelse og drift af visse områder.Som nævnt er det er Rambølls opfattelse, at OPP i form af sammentænkning af hhv. design,opførelse og finansiering samt drift og vedligeholdelse ikke er interessant i en dansk kontekst.Men det er de driftmæssige opgaver isoleret set, da Holland – i modsætning til fx det engelskefængselsvæsen – kun har begrænset erfaring med konkurrence inden for fængselsområdet, ogdermed i højere grad ligner den situation, som Danmark står i dag. Udover OPP er der skabtkonkurrence om dele af sikkerhedsopgaven i en række hollandske fængsler.OpsamlingEn oversigt over ovenstående gennemgang af de enkelte lande er vist i tabellen herunder:
Tabel3: LandeoversigtLandDanmarkSverigeNorgeAnsvarlig forlovgivningJustitsministerietJustitsministerietJustitsministerietJustitsministerietDe tyskedelstaterJustitsministeriet
Ansvarlig forstraffuldbyrdelseDirektoratet forKriminalforsorgen"Kriminalvården"
Erfaringer med brug afkonkurrenceBegrænsetBegrænsetBegrænsetOmfattendeOmfattendeModeratBegrænset
Privatdrevne fængsleraNejNejNejNejNejNejJa
Finland
Justits- og beredskabsmi-"Kriminalomsorgen" og seks fængselsregionernisteriet"The National OffenderManagement Service"De tyske delstater
EnglandHolland
"Rikosseuraamuslaitos" (den finske kriminalfor-sorg) og fem fængselsregioner
Tyskland
Note a:Med privatdrevne menes fængsler, hvor ledelsen varetages af en privat leverandør.
"De Dienst JustitiëleInrichtingen" og de enkelte fængsler
Denne screening af potentielle case-lande resulterede i, at Holland, Tyskland samt Englandblev udvalgt som case-lande.
Udvælgelsen af de seks konkrete cases skete i umiddelbarforlængelse af kortlægningen afcase-landene. Gennem Rambølls lokale konsulenter i case-landene og viden fra myndigheds-personer m.v. blev en række fængsler, som vurderes interessante for analysen, udvalgt. Disseblev prioriteret af Rambøll i forhold til erfaringer med og dokumentation af brug af konkur-rence. Derudover var det en medvirkende faktor til udvælgelsen af fængslet, at de var samar-
Udvælgelse af case-fængsler
SIDE 130
BILAG 2 21BUDVÆLGELSE AF CASE-LANDE OG CASE-FÆNGSLER
bejdsvillige. De seks fængsler blev ligeledes udvalgt, så de repræsenterede forskellige graderaf konkurrence og forskellige serviceområder.
Konkret er udvalgt HMP Doncaster og HMP Lowdham Grange, som begge er privatdrevnefængsler med virksomheden Serco, som hovedleverandør. Derudover er HMP Buckley Hall,som er et offentligt drevet fængsel, hvor der er skabt konkurrence om visse opgaver, udvalgtsom case-fængsel. Det var først muligt relativt sent i processen at få kontakt til et offentligtfængsel, og Buckley Hall er derfor medtaget som en supplerende case med et mindre omfat-tende studie.
EnglandDe udvalgte fængsler i England har alle omkostninger pr. indsat, som er lavere end gennem-snittet, og rangerer højt i "National Prison Rating", hvor fængslerne bliver ratet i forhold til enrække faktorer. Der er dermed tale om fængsler, som både i forhold til økonomi og kvalitetklarer sig relativt godt.
HollandI Holland er Detentiecentrum Rotterdam udvalgt. Dette fængsel er det første fængsel i Holland,hvor der har været skabt konkurrence om dele af driften. Fængslet er opført som et OPP-projekt, men det er kun drift-delen, som er i fokus i casestudiet. Derudover er der skabt kon-kurrence om dele af sikkerhedsopgaven i fængslet.TysklandSom beskrevet reguleres fængselsområde i Tyskland lokalt i de enkelte delstater. For ikke atkomplicere analysen unødig fokuseres casestudierne i Tyskland i én delstat og dermed étsystem.
Rambøll udvalgte den tyske delstat Hessen som case, da der her findes en lang række forskel-lige eksempler på udbud, og da vi samtidige har gode kontakter til denne delstat fra tidligereanalyse.Konkret er udvalgt JVA Hünfeld, som er et delvist privatdrevet fængsel, og JVA Kassel II, somer et offentligt fængsel, hvor der er skabt konkurrence om visse opgaver.
SIDE 131
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Bilag 3CasebeskrivelserCase: HMP Doncaster - EnglandIntroduktion
Nedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenheder og udviklinger sidenHMP Doncaster åbnede i 1994.
HMP & YOI Doncaster er et kategori B fængsel71(et lokalt fængsel for mænd) med en samletkapacitet på 1.145 indsatte. Der har konstant været overbelægning, hvilket på nuværendetidspunkt er 55 pct. Fængslet, som er privatdrevet, er ledet og administreret af Serco HomeAffairs. Serco har stået for driften siden fængslets åbning og fik i første udbudsrunde en kon-trakt på fem år. I andet udbud fik virksomheden en kontrakt på 10 år og er på nuværendetidspunkt i gang med en 15-årig kontrakt.
__________________71
Kategori A, B og C fængsler er lukkede institutioner, hvorimod kategori D er åbne fængsler.Et kategori A fængsel huser indsatte som ved flugt ville udgøre en trussel mod national sikkerhed. Dette er typisk indsatte dømtfor terrorisme, mord eller særligt alvorlig narkotika relateret kriminalitet.Et kategori B fængsel er tilegnet indsatte, som har begået grov kriminalitet, som mord og voldtægt.Et kategori C fængsel er velegnet til indsatte, som ikke har begået grov kriminalitet, men som forventes at vi prøve at flygte fraet åbent fængsel.Et kategori D fængsel, som er et åbent fængsel, er til indsatte, som er inde for mindre lovovertrædelser, og som ikke mistænkesfor at ville flygte og ikke udgør en trussel for samfundet.
SIDE 132
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Figur1:Væsentlige årlige begivenheder og udviklinger
1994
•Fængslet åbnede i juni 1994 og var oprindeligt designet til 771 indsatte. Doncaster harprimært fanger, der for nylig har modtaget en dom eller indsatte, der afventer dom. Indsattemed en kort dom afsoner typisk hele perioden i Doncaster, mens indsatte med enlængerevarende dom som oftest overflyttes til et andet fængsel i løbet af deres afsoning.•I fjerde kvartal 2008/2009 faldt HMP Doncasters performance rating fra 3 til 2. .•I 2010 fremgik det af en uafhængig evaluering, at“the prison [Doncaster] is considered to beleading the way in terms of the rehabilitation revolution”.Samtidig blev fængslet rost for athave mange forskellige aktiviteter, der kan engagere og udfordre de indsatte. Fængsletudmærker sig særligt i forhold til fokus på recidiv. I 2010 forbedrede fængslet sin rating tilen karakter på 3 og har siden ligget stabilt i målingerne.
2008/2009
2010
2011
•Serco vinder i 2011 en 15-årig kontrakt med NOMS på en værdi af 2,145 mio. kr. gennemudbud.•I de to første kontraktperioder var Serco ansvarlig for leveringen af alle ydelser i fængslet,men i den tredje udbudsrunde tabte Serco sundhedsområdet til den lokale offentligesundhedsstyrelse NHS. Serco mistede i den tredje kontrakt ligeledes uddannelsesområdet,der blev overdraget til Manchester College.
Data og tilgang til casestudietOpgavefokusCasebeskrivelsen berører nedenstående områder:»»»»»»
Områderne er valgt dels ud fra, hvad der er størst erfaring med at skabe konkurrence om iengelske fængsler og dels ud fra, at områderne skal være sammenlignelige med opgavevareta-gelsen i danske fængsler.Som følge af, at Serco har stået for fængselsdriften siden opstart findes der ikke en før-situation med offentlig varetagelse af opgaverne, som kan bruges til at identificere og anskueeffekter i forhold til. I forbindelse med det seneste udbud overgik en del af driften fra Serco tilforskellige offentlige aktører. Nogle opgaver blev tabt i konkurrence, hvor andre blev fratagetuden konkurrence og direkte tildelt til en offentlig leverandør. Dette skaber derfor en før- ogeftersituation til at foretage en effektanalyse. Det er her vigtigt at holde sig for øje, at førsitua-tionen er privat varetagelse af opgaverne og eftersituationen er offentlig varetagelse af opga-verne.
Kontrol og sikkerhedUddannelseSundhedSocialfaglig støtte – sammen med bl.a. frivillige partnere.Generel ledelse og administration.Facilities management.
SIDE 133
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Derudover identificeres en række effekter af konkurrencesituationen på markedet, hvor leve-randører konstant skal udvikle sig for at beholde varetagelsen af opgaverne.
InterviewsCasen bygger på interviews med en række aktører, der arbejder i HMP Doncaster, og har erfa-ring med konkurrence indenfor de seks udvalgte områder:»»»»»»»»»
Øvrigt materialeInterviewmaterialet suppleres med diverse rapporter og opgørelser vedrørende HMP Donca-ster (se litteraturliste).UdbudsprocessenProcessen omkring udbud af drift i HMP Doncaster blev oprindeligt i 1994 gennemført i trefaser.
Manager på sundhedsområdet og ansat ved NHS Healthcare.Manager på uddannelsesområdet og ansat ved Manchester College.Vicedirektør på området for nedbringelse af recidiv og ansat ved Serco.Ansvarlig indenfor ledelse og service herunder ansvarlig for en række områder der hørerunder betegnelsen facilities managementVicedirektør på sikkerhedsområdet, som ligeledes har et indgående kendskab til budget ogkontrakter.En case manager, som også er senior manager i Catch22, og som er involveret i programmetThrough the Gate.To sagsbehandlere.Direktør for ”offender management” og ansat ved Catch22.Bestyrelsen: Her deltog direktør for HMP Doncaster, en underdirektør, de udbudsansvarli-ge, samt repræsentanter fra NOMS, herunder direktøren for HM Prison Services og den of-fentlig ansatte controller i HMP & YOI Doncaster.
I første fase blev alle potentielle tilbudsgivere bedt om at udfylde et prækvalifikationsskemaindeholdende centrale virksomhedsinformationer såsom referencer på tidligere opgaver,finansiel og økonomisk status og kapacitet til at løfte opgaven. I denne indledende fase udvalg-te NOMS tre organisationer til at deltage i det videre forløb; HMP Prison Service, Serco og G4S.I anden fase blev de udvalgte organisationer inviteret til at deltage i en dialog. Dette stod ikontrast til tidligere udbudsprocesser, hvor de prækvalificerede organisationer indleveredeskriftligt tilbud. NOMS’ controller, har forklaret, at processen med dialog frem for skriftligtilbudsafgivelse blev valgt for at fremme partnerskab og innovation. Kontrolleren anser detsom centralt for sådan en proces, at tilbudsgiverne kan møde den udbydende myndighed ogdrøfte opgaveløsningen i en løbende proces.
I tredje fase indgik NOMS og Serco i yderligere dialog om den pågældende kontrakt og specifi-kationer. NOMS’ controller fremhæver, at den tredje fase kan være krævende at gennemføre.Det er controllerens erfaring, at processen er meget persondreven, og resultatet af processenkan derfor være afhængigt af de pågældende deltagere.
NOMS’ controller fremhæver, at det kan være en udfordring for den udbydende myndighed atgennemføre et dialogbaseret udbud, da myndigheden efter lov skal behandle alle tilbudsgivereens. Dialogbaseret udbud menes dog at være fordelagtigt, da opgaveløsningen anses somkompleks af NOMS, og derfor er det fremmende at indgå i dialog herom.Efter anden fase med dialog blev Serco valgt som foretrukken leverandør.
SIDE 134
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Den samlede udbudsproces forløb over to år. Processen blev forlænget undervejs. Dette skyl-des særligt drøftelser om facilities management og vedligeholdelsesopgaver.Serco gennemførte udbudsprocessen med et lokalt tilbudsteam. Denne tilgang har siden æn-dret sig. Nu er Sercos tilbudsteam centraliseret, således at ét team byder på opgaver i flereforskellige fængsler.
Valg af udbydere og kontrakttyperDer er i HMP Doncaster indgået en resultatbaseret betalingsmodel (”pay-by-performance”)med særligt fokus på at nedbringe recidiv. Aftalen er ensbetydende med, at Serco kun betalesdet fulde beløb i kontrakten, såfremt det lykkes at nedbringe antallet af tidligere indsatte, derbegår ny kriminalitet med fem procent. I alt er 10 procent af det årlige vederlag betinget affængslets samlede resultater ift. recidiv, hvor målet er at nedbringe recidiv med 5 pct. Detsvarer til i alt £2,5 millioner pr. år.
HMP Doncaster er det første fængsel i Storbritannien, der har indgået en kontrakt omfattendeen resultatbaseret betalingsmodel. Ifølge Serco er det væsentligt at være meget præcis om-kring, hvad der ønskes opnået med en resultatbaseret betalingsmodel. På dette område harNOMS i høj grad udviklet sig over årene gennem et fokus på resultater og mindre fokus pådriftsmål.
I kontrakten indgår serviceaftaler (Service Level Agreements (SLA)), der er baseret på brederesultatbaserede mål. Ledelsen i fængslet understreger, at disse er helt afgørende for fængs-lets præstation:"If you want to get the best performance, drive innovation and efficiency, you setthe outcome goals and let the organization work out how best to deliver this".
Det var den resultatbaserede betalingsmodel, der var det afgørende salgsargument, da Sercovandt den tredje kontrakt i HMP Doncaster. På det tidspunkt var recidivraten lige under 60procent i HMP Doncaster, og denne andel havde været uændret gennem længere tid. Før kon-trakten blev indgået havde den daværende justitsminister bebudet, at regeringen ønskede en"whole prison approach",altså en holistisk tilgang til fængselsdrift. Sercos lancering af denresultatbaserede betalingsmodel var strategisk designet til at imødekomme målet om en merehelhedsorienteret indsats og var således i høj grad en strategisk beslutning, der blev taget medhenblik på at styrke firmaets markedsposition. På den baggrund vurderede Serco, at en sådanbetalingsmodel var risikoen værd.Hele denne helhedsorienterede tilgang står i modsætning til den traditionelle tilgang, hvor dertænkes i enkeltområder frem for helheden. Den traditionelle tilgang præger i nogen grad of-fentligt drevne fængsler. Der findes dog også offentlige fængsler, som arbejder såvel indenforsom udenfor murene. HMP Doncaster kan dog siges, at have større incitamenter til og mulig-heder for innovation på området end offentlige fængsler. Desuden er der i høj grad tale om etprestigeprojekt for HMP Doncaster.
HMP Doncaster haft succes med at identificere eksterne partnerorganisationer i det nærlig-gende område, der leverer supportprogrammer og kurser i fængselsregi. Direktøren for reci-div i HMP Doncaster understreger, at uden en sådan involvering af partnere, ville det ikkevære muligt at indfri målsætningen om en fem procents reducering af recidiv. Dette hængersammen med, at indsatsen ikke blot finder sted indenfor fængslets vægge:"re-offending startsin the prison, but you need to be involved with them from the beginning and outside the gate".Samtidig er der en helt fundamental tro på, at ydelserne både hvad angår kvalitet og effektivi-tet, forbedres ved inddragelse af forskellige organisationer.Udformningen af kontrakter har derfor ligeledes ændret sig. Tidligere var fængslet forpligtettil at følge en lang række specifikke krav i kontrakterne, og der var finansielle sanktioner,såfremt de specifikke driftsmål ikke blev overholdt. I dag er kontrakterne mindre deskriptive
SIDE 135
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Ledelsen i HMP Doncaster har flere eksempler fra tidligere kontrakter, hvor de anvendtedriftsmål viste sig at være uhensigtsmæssige i forhold til de ønskede resultater. Eksempelvisvar der tidligere et krav om, at fængslet skulle have en belægning på 95 procent, og blev dettemål ikke overholdt, ville fængslet blive sanktioneret. Samtidig resulterede overbelægningimidlertid også i en sanktion, og dermed var det yderst besværligt at ramme det rigtige mål. Etandet eksempel er, at fængslet blev sanktioneret hver gang, der blev fundet en telefon i en afde indsattes celler, men paradoksalt nok ønskede NOMS, at Serco skulle igangsætte eftersøg-ninger efter telefonerne. Ved i højere grad at fokusere på ønskede resultater, kan sådanneuhensigtsmæssige eksempler minimeres.Kontrakten, som er indgået mellem NOMS og Serco er ikke fast men derimod løbende til gen-forhandling. Dermed kan der tages højde for eksterne og uforudsete ændringer, og kontraktenkan tilpasses nye behov. Eksempelvis har fængslet oplevet en ændring i de typer af indsatte,som fængslet modtager, og i et sådant tilfælde er der behov for en tilpasning af de services,som Serco leverer. En sådan fleksibilitet i kontrakterne er derfor helt afgørende. Ligeledes kankontrakten genforhandles eller opsiges, såfremt fængslet ikke leverer den ønskede kvalitet.Udbuds- og styringsprocessen er med tiden generelt blevet enklere, i takt med at relationenmellem NOMS og Serco har udviklet sig. Der er med tiden blevet opbygget en tillid, hvilket ifølge Serco hænger sammen med, at Serco over en længere årrække har bevist, at de er i standtil at levere en sikker og kvalificeret fængselsdrift.Beskrivelse af udbudsprocessen inden for udvalgte serviceområder i HMP DoncasterSerco konkurrerer med såvel offentlige som private aktører på en lang række områder inden-for fængselsdriften. Det offentlige indgår altså på lige vilkår i konkurrencen om at vinde kon-trakter, men ifølge vicedirektøren for sikkerhed i fængslet, er det offentlige ofte ikke i stand tilat imødegå forpligtelserne eller til at levere til samme pris.
Der er med andre ord en mindre kontrol med opgaveløsning og et større fokus på kvaliteten afarbejdet og ikke blot, at de aftalte services leveres. Dette er et væsentligt aspekt i og med, at enstram kontrol med opgaveløsning ifølge ledelsen i fængslet ødelægger kreativiteten og der-med kan virke begrænsende ift. at tænke innovativt.
og indeholder færre driftsmål, men der er et større fokus på resultater og effekter. De privatefængsler har derfor en større frihed i forhold til, hvordan resultaterne indfris end tidligere.
Det drejer sig om sundhedsområdet, hvor Serco tabte til den offentlige sundhedsmyndighedNHS, og uddannelsesområdet, hvor Manchester College har overtaget driften. Dette er et ud-tryk for, at der er både en oplevet og en reel konkurrence indenfor fængselsdriften i Storbri-tannien.
Selvom det er Serco, der overordnet set har ansvaret for administrationen af HMP Doncaster iden nuværende 15-årrige kontrakt, er der alligevel nogle serviceområder, hvor Serco entenhar tabt til en anden aktør eller ikke har haft mulighed for at byde på området.
Det generelle ønske om at skabe konkurrence om opgaverne er et aktivt og konkret understøt-tende element for forbedringer. Samtidig giver en af de interviewede Serco-ansatte udtryk for,at:”there have, I believe, been real improvements as a direct result of the contracts. It has accel-erated the change. It focuses us and makes us set the bar higher”.Både de ansatte og ledelsenoplever til stadighed denne konkurrence. Der er konstant fokus på at levere de bedst muligeresultater, da dette er forudsætningen for kontinuerligt at vinde nye kontrakter. Den inter-viewede understreger, at det er vigtigt hele tiden at være"on top of the game".Det er i denforbindelse centralt at kende detaljerne i kontrakten, da det gør det muligt dels at informerekunden om, hvordan det går på specifikke områder og dels kontinuerligt at forbedre arbejds-gangene."It's about continually improving – to learn from our mistakes".
SIDE 136
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Sundhedsområdet
UdbudsprocessenSerco var ansvarlig for driften af sundhedsområdet indtil oktober 2011, hvor der blev indgåeten ny 15-årig kontrakt for fængslet, og Serco tabte i den forbindelse området til den lokalesundhedsmyndighed NHS Nottingham Trust, der er offentligt drevet.
»I afsnittet herunder beskrives både udbudsprocessen, samt de effekter som er opnået ved
at der er skabt konkurrence om sundhedsopgaven indenfor forskellige parametre.
Serco tabte, ifølge dem selv, området, fordi NOMS havde modtaget nogle sundhedsrapportersamt inspektioner, hvori det fremgik, at Serco ikke havde levet op til kravspecifikationerne.Der er særligt indenfor sundhedsområdet krav om, at der leveres en ansvarlig og ensartetservice, og fængslerne skal være i stand til at levere en service tilsvarende den service, somborgerne i friheden tilbydes. De sundhedsydelser, som Serco leverede, var ifølge myndighe-derne imidlertid ikke på et acceptabelt niveau, og der var i NOMS en forventning om, at NHSkunne levere bedre resultater. Samtidig er der en generel tendens over hele landet, til, at sta-ten foretrækker NHS som serviceleverandør af sundhedsydelser på fængselsområdet. Dettehænger dels sammen med ønsket om en mere ensartet service, og dels at det generelt sværereat skaffe offentlige midler til fængselsområdet end til sundhedsområdet, og ved at flytte sund-hedsbetjeningen af de indsatte over i NHS, kan der er i større grad prioriteres internt.
MedarbejderforholdDa Serco tabte sundhedsområdet til den offentlige organisation NHS Nottingham Trust blev altsundhedspersonale virksomhedsoverdraget til NHS. Personalet kunne dermed blive i HMPDoncaster og udføre de samme funktioner som under Serco.Ifølge en af NHS’ medarbejdere, som tidligere arbejdede for Serco, var virksomhedsoverdra-gelsen fra privat til offentligt regi ensbetydende med en række fordele for de ansatte i form afbedre løn, pension og løn under sygdom. NHS medarbejderne oplyste ikke størrelsesordenenaf de konkrete effekter, men gav nogle eksempler.»Under NHS betales sygeplejerskerne et ekstra nat-, weekend- og ferietillæg og overflytnin-»»
»»
MedarbejdertilfredshedGenerelt set har sygeplejerskerne været ganske tilfredse med overflytningen til NHS – pri-mært pga. af de forbedrede løn- og ansættelsesvilkår. De ansattes tilfredshed er endvideresteget som følge af en række faktorer. Sygeplejerskerne modtager hos NHS en obligatorisktræning og opkvalificering. Dette var ikke tilfældet under Serco, hvor flere sygeplejerskerhavde været ansat i otte-ti år uden på noget tidspunkt at have modtaget kurser. Samtidig erder større muligheder indenfor NHS fx for jobrotation eller forfremmelse, da organisationenvinder udbud over hele landet, og organisationens andel af sundhedsområdet for indsattesåledes er voksende.
gen var for de fleste sygeplejersker ligeledes ensbetydende med en lønforhøjelse.Under Serco fik sygeplejerskerne ingen arbejdsgiverpension, hvor de efter overflytningennu får seks procent i arbejdsgiverpension pr. måned.På ledelsesområdet svarer vilkårene under NHS på de fleste områder til de rammebetingel-ser, der var under Serco, og de positive effekter på medarbejderforholdene ved virksom-hedsoverdragelsen mindskes således des højere personalet rangerer.Mulighederne for orlov er forbedret under NHS, og udregnes efter hvor længe, man harværet ansat.Der er mere arbejdsgiverbetalt ferie. Manageren for sundhedsområdet oplyser, at hun un-der Serco fik fire ugers betalt ferie, hvilket ved NHS er steget til otte ugers betalt ferie.
SIDE 137
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Disse mange forbedringer menes dog at være ensbetydende med, at den samme service erblevet langt dyrere at levere forhold til personaleomkostninger. Hvor meget dyrere kan dogikke kvalificeres pga. manglende oplysninger om økonomisk effekter. NHS har dog stordrifts-fordele, som skal modregnes i det samlede regnestykke. Det har ikke været muligt at opgørede samlede forskelle i omkostningerne. I dette regnestykke skal det ligeledes indregnes, at deoffentlige fængsler har mindre personaleudskiftning end de private.
Kvalitative forbedringerDer er sket en række kvalitative forbedringer i forhold til serviceniveauet, efter sundhedsom-rådet er overtaget af NHS Nottingham Trust.Under Serco var der endvidere sygeplejersker, der havde været ansat i otte-ti år uden at havemodtaget træningskurser eller opkvalificering. Dette er nu ændret, og træning er blevet gjortobligatorisk. Manageren for sundhedsområde vurderer derfor, at kvaliteten af opgaveløsnin-gen i det lange løb forbedres.BrugertilfredshedManageren på området vurderer, at de indsatte næppe har bemærket, at der er sket en ud-skiftning af serviceleverandøren. Manageren udtaler, at de indsatte generelt er langt merekrævende end andre patienter og er meget kritiske, hvorfor det kan være en udfordring atbehandle dem. Udfordringerne i forhold til behandlingen af indsatte er præcis de samme,uanset hvem der leverer servicen.
Eksempelvis nævnes forbedringer i forhold til adgang til tandlæger. Der er desuden nu mulig-hed for at se en optiker to gange om måneden, hvor det før var en gang pr. måned, og der er nutilknyttet to psykologer, hvor der under Serco var tilknyttet én psykolog.
Det er udfordrende at sikre en god kvalitet og opnå en høj brugertilfredshed i leveringen afsundhedsydelser inden for fængselsvæsnet til trods for, at de indsattes sundhedsproblemer istørstedelen af tilfældene ikke er specielt komplekse. Dette skyldes, at de indsatte stiller sigkritisk overfor behovet og tilgangen til behandlingen.
SamarbejdeI HMP Doncaster er der samarbejde på tværs af serviceleverandører. Manageren for sund-hedsområdet i HMP Doncaster sidder i senior ledelsesteamet, der hver morgen mødes ogdiskuterer dagens behov. Det er managerens oplevelse, at forholdet mellem personalet harændret sig til det værre som et resultat af overflytningen. Hun mærker således, at hun ikkelængere er en del af ”Serco Familien”, og at arbejdsmiljøet påvirkes af, at hun som ansat i NHSnu er en konkurrent til Serco.
KontraktstyringEfter overflytningen til NHS er antallet af driftsmål steget fra ca. 10 driftsmål til omkring 53-55 driftsmål. Der er derfor en større arbejdsbyrde i form af opsyn samt et større pres på ledel-sen.Presset forstærkes af, at der er finansielle sanktioner såfremt de enkelte mål ikke indfris. Kon-trollen med fængselsdriften er dermed steget under NHS, men der er imidlertid kun begræn-set forståelse for vilkårene i fængselsregi. Som konsekvens heraf er målene ikke altid særligtvelegnede i forhold til de indsattes behov, og de mange mål forhindrer de ansatte i at leverenye og mere innovative metoder inden for sundhedsarbejdet.Den manglende forståelse for den kontekst, som sundhedsydelserne skal leveres i, skaberudfordringer for ledelsen. Der er blandt personalet et konstant fokus på at indfri målene, ogdette snævre fokus sker på bekostning af mindre målbare behov. Dette giver til tider nogleuhensigtsmæssige arbejdsgange og uhensigtsmæssige incitamenter.
SIDE 138
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Sådanne uhensigtsmæssige arbejdsgange influerer samtidig Serco i deres fokus på at nedbrin-ge recidiv. Dette er til trods for, at Serco reelt ikke har nogen indflydelse på sundhedsområdetefter overflyttelsen til NHS, som ikke benytter den individuelle tilgang, som Serco benytter.Den individuelle tilgang til den indsatte, som Serco på alle områder søger at implementere,hvor indsatsen afhænger af den enkeltes behov, er på grund af de mange restriktioner ikkemuligt at implementere på sundhedsområdet i offentligt regi.UddannelsesområdetUdbudsprocessenManchester College overtog uddannelsesområdet fra Serco i forbindelse med, at Serco indgikderes tredje kontrakt med NOMS i oktober 2011. Manchester College opererer i hele Yorkregionen.
Områdechefen forklarer eksempelvis, at hvis fængslet modtager en indsat, der har en psykiskhistorik, har fangen ret til at se en psykolog inden for fem dage. Disse indsatte kaldes gruppe 1patienter. Det kan umiddelbart forekomme som en god idé, men problemet er, at denne for-pligtelse til at se gruppe 1 patienter uanset hvilken type historik denne måtte have, og hvorlangt historikken går tilbage, forhindrer personalet i at behandle de resterende indsatte, derkan have presserende eller nye behov, men som ikke har en psykisk historik. De ansatte harsom følge af den meget specifikke inputstyring således ikke mulighed for at træffe et professi-onelt skøn over, hvor behovet blandt de indsatte er størst.
Det var på forhånd specificeret af NOMS, at Manchester College skulle indskrives i Sercos til-bud, da dette var en del af vilkårene i udbuddet, var der ingen konkurrence om kontraktenvedrørende uddannelse. Området var derfor ikke i særskilt udbud, og Serco havde ikke mulig-hed for selv at byde ind på området. Det var en national prioritering, at Manchester Collegesom regional aktør skulle være serviceleverandør på uddannelsesområdet.Ifølge uddannelsesmanageren fra Manchester College er de sidste tre udbud på uddannelses-området ikke blevet afgjort af prisen. Der er derimod blevet konkurreret om kvalitet, hvilkethænger sammen med, at prisen på forhånd har været fastsat.Manchester College har kontrakter med fængsler over hele England om levering af kurser oguddannelse til indsatte i både offentlige og private fængsler. Som hovedleverandør har institu-tionen en nøgleposition i forhold til at forbedre kvaliteten og omfanget af uddannelse til ind-satte. Institutionen leverer uddannelse indenfor alle kategorier af indsatte til alle aldre og køn.HMP Doncaster har primært indsatte med korte fængselsdomme, mens indsatte med længeredomme typisk overflyttes til andre fængsler. Manchester College fokuserer derfor først ogfremmest på, at alle indsatte skal have gennemført et kursus på niveau 1, der handler om demest basale kundskaber. De indsatte der overflyttes til andre fængsler, har mulighed for at gåvidere til et højere niveau. Al uddannelse af de indsatte kan akkrediteres.MedarbejderforholdUddannelsesmanageren, som er ansat hos Manchester College, men nu arbejder i det privat-drevne fængsel, har tidligere samarbejdet med offentlige fængsler, i et offentligt-offentligtsamarbejde.
Da Manchester College overtog uddannelsesområdet blev dele af personalet virksomheds-overdraget til Manchester College. Ændringerne er dog ikke sket som følge af konkurrence omopgaverne, men nærmere som følge af det modsatte. Følgende beskrivelser bliver derfor ikkebrugt til at identificere effekter af at skabe konkurrence om opgaverne, men til at give eksem-pler på konkrete erfaringer med overtagelse af opgaver og forskelle mellem tilgange til opga-veløsningen på tværs af leverandører.
SIDE 139
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
MedarbejdertilfredshedUddannelsesmanageren, som er ansat hos Manchester College, vurderer at der er en tydeligforskel i at arbejde i et privat fængsel og et offentlig, hvor hun tidligere har arbejdet. ."Sercoruns it as a business and the attitude is different than that of a public prison".I det private fæng-sel er personalet i højere grad stolte af deres arbejde. Det, der angives som den største forskel,og som det, der har imponeret mest, er imidlertid den respekt, der er for personalet. Persona-let er alle meget venligt og hjælpsomme.Det samme er tilfældet mellem personalet og de indsatte. Hendes erfaring er, at tonen i deoffentlige fængsler typisk er langt mere formel. Fx tiltaler de indsatte personalet med ”frue”eller ”hr.”. I Serco bliver selv direktøren derimod tiltalt med fornavn.
Den interviewede medarbejder fra Manchester College beskriver, at processen med virksom-hedsoverdragelse forløb meget glat, og manageren for uddannelse giver udtryk for, at det varet meget rart team at overtage. Det vurderes, at den venlige og positive kultur er en grundenetil, at processen forløb så enkelt. Det er imidlertid også nærliggende, at det har haft en betyd-ning for personalets tilgang, at Manchester College ikke på samme måde som NHS er blevet setsom en konkurrent. Serco har ikke som sådan tabt uddannelsesområdet i og med, at de sletikke kunne byde på området. Det er ikke oplyst, hvorvidt konkrete medarbejderforhold erændret som følge af virksomhedsoverdragelsen.
KvalitetI og med at manageren for uddannelse først kom til HMP Doncaster i januar 2011, hvor områ-det overgik til Manchester College, er det vanskeligt for hende at kortlægge, hvordan kvalite-ten på uddannelsesområdet var før 2011, da det blev varetaget af Serco.Der har vist sig et behov for at ansætte ekstra personale efter området blev overflyttet, og derer altid behov for kontinuerlige forbedringer.Det er managerens opfattelse, at afholdelsen af kurser prioriteres højere nu, end da Serco varansvarlige for området. Klasseværelserne er fyldte nu, og der er opstået ventelister til uddan-nelserne. Denne oplysning er dog ikke kvalificeret gennem holdoversigter eller lignende.
I og med at en stor andel af de indsatte kun har haft en meget begrænset skolegang, er detafgørende, at de indsatte gennemfører det første uddannelsesniveau. Der er i den forbindelsenogle særlige udfordringer i HMP Doncaster i og med, at de indsatte kun er der i en kortereperiode. Derfor er succeskriteriet, at de indsatte blot skal nå igennem det første kursus. Resul-taterne på uddannelsesområdet er ligeledes afgørende også for det videre arbejde med atreducere recidiv.SamarbejdeDirektøren for HMP Doncaster forhandler med manageren for uddannelse omkring, hvilkeservices der skal leveres. Uddannelseskontrakten er styret og direktøren"has a big say inwhat's delivered".Der er forskellige ideer om, hvordan de indsatte skal håndteres, og samtidiger der både det strategiske niveau omkring hvad der skal sættes i værk og dernæst også etpraktisk niveau med fokus på, hvordan initiativerne føres ud i praksis.KontraktstyringI lighed med sundhedsområdet er der opstillet en række driftsmål på uddannelsesområdet,som skal opfyldes.
BrugertilfredshedDa manageren for uddannelse startede i HMP Doncaster var klasseværelserne tomme, men nuknap et år senere, er der kommet ventelister. Dette forhold vidner om en større tilfredshedmed uddannelsesaktiviteterne blandt de indsatte.
SIDE 140
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Den største sanktion ved ikke at overholde kontrakten er risikoen for at miste kontrakten veddet næste udbud. Manchester College har på nuværende tidspunkt netop nået målet om de 62procent, men kæmper fortsat for forbedringer – til trods for, at der ikke er indbygget nogenform for belønning, hvis der leveres et resultat, der er højere end målsætningen.Socialfaglig støtte
Et mål er antal indsatte, der gennemfører uddannelse på første niveau. Dog tæller indsatte, derer blevet overflyttet til et andet fængsel eller afgået ved døden, fortsat med i statistikken, derafgør Manchester Colleges generelle præstation. Det nuværende mål er, at 62 procent af deindsatte skal have gennemført uddannelse på det første niveau ud af den samlede gruppe.Tallet er forholdsvist lavt i forhold til andre fængsler, hvor målet er 84 procent, men dissefængsler har også de indsatte i en længere periode.
UdbudsprocessenSocialfaglig støtte er et bærende element i den resultatbaserede betalingsmodel, hvor HMPDoncaster skal indfri målet om reduktion i recidiv på fem procent for at få udbetalt det fuldebeløb i kontrakten. Dette er et nyt element i kontrakten mellem NOMS og Serco i forbindelsemed det tredje udbud. Serco vandt opgaverne på området i samarbejdet med velgørenhedsor-ganisationen Catch22.
Grundet de mange nye tiltag indenfor området, er det vanskeligt at foretage en analyse afsituationen før og efter det seneste udbud. Imidlertid giver interviewpersoner udtryk for de-res overbevisning om, at samarbejdet med velgørenhedsorganisationen Catch22 vil væreafgørende for at opnå bedre resultater. HMP Doncasters ledelse mener også, at anvendelsen afen helt ny model for socialfaglig støtte vil give gode resultater. Organisering på området ogeffekterne deraf menes derfor at kunne relateres til virkningerne af det seneste udbud, herun-der det nye mål om reduktion af recidiv.MedarbejderforholdDa samarbejdsaftalen blev gennemført med Catch22 i forbindelse med den tredje kontrakt i2011 blev i alt 30 medarbejdere fra Serco virksomhedsoverdraget til Catch 22 og endnu 10nye medarbejdere blev rekrutteret.
Under Serco var personalet ansvarlige for og specialiserede i et enkelt område indenfor reha-bilitering og genhusning, men efter overflytningen skal medarbejderne nu have kendskab tilalle enkeltdele og har ansvaret for hele området. Nogle har derfor også haft en oplevelse af atmiste deres professionalisme. Samtidig var det en omvæltning, der skete fra den ene dag tilden anden. Medarbejderne forklarer, at det på grund af forløbet, hvor Catch22 var med i kon-kurrence om kontrakten sammen med Serco, ikke var muligt at forberede personalet i forve-jen, om hvilke ændringer der var under opsejling. Pludselig arbejdede medarbejderne for enanden organisation, hvor de skulle udføre et andet job. Dette skabte en usikkerhed omkring,hvad der blev forventet, og hvad medarbejderne skulle levere.
Medarbejderne gik samtidig fra at arbejde for en privat organisation til en velgørenhedsorga-nisation. Dette var ensbetydende med mange nye procedurer og en anden form for ledelses-mæssigt tilsyn. Indledningsvist handlede det derfor meget om det at vende sig til en andenorganisation og nye arbejdsgange.
Rent økonomisk har overflytningen til Catch22 ikke haft direkte betydning for de ansatte herog nu, men der er en række ændrede betingelser i deres personalekontrakt. Under Serco fikpersonalet en gennemsnitlig lønstigning, der var udregnet på baggrund af de samlede resulta-ter på området. Dette er ikke tilfældet ved Catch22. Personalet er derfor af den overbevisning,at der de facto vil være en lønnedgang i fremtiden.
SIDE 141
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
MedarbejdertilfredshedLederen af de forskellige indsatsgrupper i lokalsamfundet, der tidligere arbejdede under Ser-co, giver udtryk for, at det i starten var meget ukomfortabelt at blive overdraget, hvilket hæn-ger sammen med de omfattende ændringer i arbejdsgangene.
Medarbejderne er på nuværende tidspunkt faldet mere til, selvom de i dag har en anden rolle.Under Serco arbejdede medarbejderne som sikkerhedsvagter, mens de nu udfører socialfagligstøtte. Medarbejderne har derfor også udskiftet uniformen. Dette begrundes med, at når mansidder i en rådgivningsfunktion er det afgørende at kunne opbygge en tillidsfuld relation tilden indsatte. Som rådgiver er det derfor ikke hensigtsmæssigt at blive involveret i en discipli-nær situation, hvorfor rollen som betjent ikke er formålstjenstlig i sammenhæng med en soci-alrådgivende rolle.KvalitetServiceniveauet er på flere områder forbedret efter alliancen med Catch22 og Turning Pointblev indgået i oktober 2011. Den indsatte har efter den nuværende ordning én kontaktpersoni gennem hele afsoningstiden, der ligeledes har en støttende funktion efter løsladelse.
Medarbejderne i Catch22 har efter overflytningen fra Serco fået bedre rammer for at ageresom bindeled mellem den indsatte og fængslet, da der er bedre forudsætninger for at opbyggeen positiv relation til den indsatte og derigennem skabe en større tillid. Dette begrundes lige-ledes med, at personalet nu udelukkende har en rådgivende funktion og ikke skal agere sik-kerhedsvagt.Innovations og videnoverførselHele tilgangen til recidiv er én stor innovation. Med programmetThrough the GatefølgerCatch22 den indsatte hele vejen fra den første dag i fængslet og senere ud i friheden. Det at ensagsbehandler er med hele vejen fra begyndelsen, giver gode rammer for at opbygge tillid ogtiltro til medarbejderen. Mere konkret bliver de indsatte grupperet i henhold til deres afso-ningstid.
Indledningsvist, når en fange ankommer til fængslet, indsamles en række forskellige oplysnin-ger med henblik på at kortlægge den indsattes konkrete behov for støtte og udvikling. HvisHMP Doncaster ikke har de nødvendige ressourcer eller kompetencer indenfor et område,sendes den indsatte videre til et fængsel, hvor deres behov kan opfyldes. Fængslet har valgt atfokusere særligt på de indsatte, der har en dom under 12 måneder.
Det er en udfordring at hjælpe de indsatte og mindske recidiv, når den indsatte kun sidder i enkortere periode, men rent faktisk har de mest signifikante resultater været for indsatte meden dom under 12 måneder. Grundlæggende handler det meget om at få de rigtige informatio-ner på det rigtige tidspunkt.Traditionelt er det denne gruppe, der er sværest at påvirke. Særligt indsatte med en dom un-der tre måneder har en meget høj grad af recidiv. Inden dette program blev iværksat, var deringen støtte til denne gruppe ved løsladelse og kun ganske lidt opfølgning. Med det nye pro-gram møder de indsatte nu en sagsbehandler indenfor 48 timer. Der bliver udarbejdet enstøtteplan, og sagsbehandleren følger den indsatte både igennem hele afsoningen og efterløsladelse. Det er casemanagerens opgave at varetage den indsattes behov. Casemanagernevurderer, hvor stor risikoen er for, at den indsatte begår ny kriminalitet og søger samtidig atafdække, hvor komplekse den indsattes behov er.
Alle informationerne om hver enkelt case indsamles og på baggrund heraf bliver det besluttet,hvordan ressourcerne bedst fordeles. Der er opbygget et computersystem, OASIS (offendermanagement assesment system), hvor oplysningerne om de indsatte indsamles. En sådansystematisk indsamling af oplysninger er i sig selv meget innovativt, og en større viden om deindsatte kan anvendes fremadrettet til at optimere tilbuddene. Programmet sikrer således en
SIDE 142
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Inden løsladelse træffes der beslutning om, hvorvidt de indsatte skal indgå i kohorten72ellerej. Det er derfor ikke alle indsatte, der får tilbudt at følge programmetThrough the Gate.Deindsatte der godkendes, bliver 6-8 uger før løsladelse overflyttet til en speciel afdeling medfokus på genhusning og rehabilitering. Her opdateres støtteplanen og der foretages forbere-delser forud for løsladelse. Hver casemanager har 100 indsatte, og der er i alt seks case mana-gere.En væsentlig del af programmet indebærer genhusning, da et af de største problemer for løs-ladte er manglende bolig.
systematisk indsamling af data om tilfangetagelse, overflytninger og de indsattes behov. Påden baggrund kan der foretages henvisninger, konsultering og interventioner. Der udarbejdespå baggrund af dataene månedlige rapporter.
Selve støtteprogrammet uden for fængslet er et pilotprojekt. Det er frivilligt, om de indsatte vilfølge projektet, og hvis de indvilger, forpligter de sig til en række tiltag – herunder uddannelseog beskæftigelse. Projektet kan derfor ses som en form for rehabiliteringsredskab.I projektet har der ligeledes været eksperimenteret med at udstyre de løsladte med en GPS,der gør muligt hele tiden at følge med i, hvor den løsladte befinder sig. Tiltaget sikrer, at case-manageren altid ved, hvor den løsladte har været. Denne viden kan deles med politiet, menkan også anvendes mere proaktivt til at holde øje med, om den løsladte har været på værtshus,passer uddannelse eller arbejde osv. Redskabet anvendes alene på frivillig basis, da der erlovgivningsmæssige problemstillinger, som skal undersøges. Det skal således først afprøvesved domstole, om sådan et tiltag går imod menneskerettighederne.
Lederen af de forskellige indsatsgrupper i Catch22 har en oplevelse af, at der er en høj grad afprofessionel vidensdeling mellem de forskellige organisationer, der er involveret i arbejdetomkring recidiv. Eksempelvis er der kontakt med både uddannelsesområdet og sundhedsom-rådet, når det er nødvendigt. Dette kan eventuelt hænge sammen med, at der ikke er konkur-rence mellem disse organisationer, selvom de hører under forskellige serviceleverandører.
KontraktstyringDer er en ret omfattende monitorering af arbejdet med recidiv grundet de særlige omstæn-digheder forbundet med den kontrakt, der er indgået med Catch22. Den socialfaglige støtte eret af de vigtigste elementer i den resultatbaserede kontrakt, der er indgået om recidiv. Somden første kontrakt af denne type nogensinde har pilotprojektet et meget stort fokus. Lederenaf de forskellige indsatsgrupper i lokalsamfundet bliver derfor holdt ansvarlig for resultater-ne.
Udover en intern monitorering er der naturligvis også nogle nationale retningslinjer, der skaloverholdes. Udfordringen er at integrere indsatsen inden for justitsministeriets retningslinjer.Der er tre indikatorer indbygget i kontrakten med NOMS. Dette drejer sig om uddannelse, derudgør 20 pct., beskæftigelse, der udgør 15 pct., og genhusning, som udgør 75 pct. Siden projek-tets start er 83 tidligere indsatte blevet genhuset.
__________________72
En kohorte er en systematisk gruppering, hvor respondenterne følges i en given tidsperiode. I HMP Doncaster repræsentereen kohorte de indsatte, som er blevet løsladte inden for et år.
SIDE 143
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kontrol og sikkerhedInnovation og videnoverførselDet er indenfor kontrol og sikkerhed, at der har været fleste innovative tiltag i HMP Doncaster.Ledelsen i fængslet vurderer, at innovationen kan tilskrives den kontinuerlige konkurrence,der påkræver, at leverandøren skal udvikle sig. Derfor er der, som tidligere nævnt, også etkontinuerligt fokus på at forbedre sig og hele tiden optimere processerne, hvilket har en inno-vativ indvirkning.Der er blevet udviklet en række nye innovative og teknologiske løsninger i HMP Doncaster,der efterfølgende er blevet udbredt til flere andre fængsler. Vicedirektøren for sikkerhed giveren række eksempler på, at nye tekniske løsninger, der både gør det lettere at lede og admini-strere fængslet og samtidig giver et økonomisk afkast.»Procedurerne for håndteringen af nøgler foregår i dag elektronisk, hvor alt personale først
Disse eksempler vidner om, at HMP Doncaster hele tiden arbejder med at udvikle nye innova-tive løsninger. Forudsætningen for sådanne nye innovative tiltag er imidlertid, at der i kon-trakten med NOMS gives de rette rammer og tilstrækkelig frihed i opgaveløsningen. Fængsletblev førhen straffet, hver gang der blev fundet en ulovlig mobiltelefon. Et uhensigtsmæssigtkrav kan således virke bremsende for innovation.SamarbejdeSamarbejdet med de mange forskellige partnere indenfor kontrol og sikkerhed skaber noglekomplikationer rent administrativt.
får udleveret nøglen indenfor fængslet og skal aflevere nøglen igen inden fængslet forlades.Nøglernes lokalitet kan ses via det elektroniske system. Dette skaber en større klarhed ogsamtidig elimineres risikoen for, at nøgler forsvinder. Såfremt en nøgle mistes, kan det ko-ste op til 2,15 mio. kroner - en betragtelig omkostning. Ved at gøre processen elektronisk,slipper personalet for en række manuelle processer, og fængslet har derigennem sparet tofuldtidsstillinger. Den samlede investeringer har ca. været 514.000-686.400 kr., mens denårlige besparelse i lønninger er ca. 429.000 kr.»De indsatte i HMP Doncaster kan benytte en stationær telefon i egen celle. Dermed slipperde indsatte for at stå i kø for at benytte en telefon, hvilket tidligere har været en stor årsagtil konflikter.»Et andet tiltag er brugen af selvbetjeningsautomater. Dette system gør det muligt for deindsatte at booke besøg, se deres dagsprogram og se hvor meget de tjener m.m. Systemetforhindrer fejl og sikrer, at den indsatte får adgang til de oplysninger, som vedkommendeer berettiget til. Derved er systemet med til at bemyndige og selvstændiggøre den indsatte.Den nye løsning er samtidig med til at forenkle processerne. Der er mindre papirarbejdesamt færre fejltagelser og forsinkelser. Dermed reduceres behovet for personale også.»I HMP Doncaster er der installeret et mobildetektorsystem, der blokerer signalet fra ind-smuglede mobiltelefoner. Der er dog nogen tvivl om, hvorvidt systemet virker tilstrække-ligt effektivt. HMP Doncaster arbejder derfor med at udvikle et nyt system.
Samarbejdsorganisationerne har en større udskiftning i personalet og særligt velgørenheds-organisationerne har mange frivillige involveret. Sikkerhedsrepræsentanten oplever derfor, atder er et konstant behov for sikkerhedsgodkendelse og træning af nyt personale, og at afde-lingen som følge heraf ikke kan følge med. Der er således også komplikationer forbundet medden omfattende involvering af samarbejdspartnere. Sikkerhedsrepræsentanten udtrykker detsåledes:"having lots of partners makes it more complicated to work with providers. I spend a lotof time dealing with vetting".
SIDE 144
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Der er derfor et internt evalueringssystem med egne revisioner, men samtidig skal HMP Don-caster som lokalt fængsel også leve op til de ministerielle mål, procedurer og standarder. Iforhold til sikkerhedsområdet giver disse forpligtelser altså nogle administrative udfordrin-ger, og sikkerhedsrepræsentanten giver i den forbindelse udtryk for, at han ville foretrække,at så mange ydelser som muligt varetages af Serco. Dette hænger ligeledes sammen med, atsikkerhed går på tværs af alle de andre områder:"Security is overall – it cuts across the stand".Forbedringer i recidivSåfremt Serco opnår målet med nedbringelse af recidiv med 5 pct., svarer det til en nedbrin-gelse af kriminalitet med rundt regnet 15.000 lovovertrædelser. Serco er opmærksom på, atsådan et resultat vil have stor samfundsmæssig betydning i form af såvel omkostningsbespa-relser som bredere socioøkonomisk effekter for samfundet som helhed.
Som privat fængsel er der en større grad af frihed i forhold til, hvordan fængslet vælger atorganisere sig. Fængslet er imidlertid ansvarlig for den valgte organisering og skal til stadig-hed kunne dokumentere, at der er en god praksis, og at tingene gøres korrekt.
Der er fra Sercos side en meget stor tiltro til, at fængslet med den resultatstyrede model vilvære i stand til at indfri målet om en reduktion i recidiv på fem procent. Tidlige indikatorertyder på de har sænket recidiv med 7-8 procentpoints. Som lederen af de forskellige commu-nity teams siger: "if you implement best practice the results will come". Der vil altid væreindsatte, som ikke har noget ønske om at blive hjulpet, men ved at følge denne model, givesden indsatte de bedst mulige vilkår for støtte og vejledning til at komme videre i livet. Detfrivillige engagement er med til at støtte den løsladte udenfor fængslets mure.
Forklaringen på fængslets positive resultater indenfor recidiv skal, i henhold til fængsletsledelse, findes i hele fængslets tilgang til de indsatte, der i høj grad bygger på en individueltilgang, hvor den enkeltes omstændigheder og behov sættes i centrum. Den assisterende di-rektør for reducering af recidiv i HMP Doncaster fremhæver i den forbindelse vigtigheden afat identificere det bagvedliggende problem og ikke blot behandle symptomerne. Der er samti-dig et stort fokus på at inddrage de indsatte i beslutninger, for derved at opnå en mere emoti-onel kontakt og en klar forventningsafstemning. I den forbindelse er der tale om en holistiskog gennemgribende tilgang, hvor alt i fængslet handler om at reducere recidiv.Anvendelse af underleverandører og samarbejdspartnereFængselsdriften er organiseret med reducering af recidiv for øje, hvilket manifesterer sig iinnovative partnerskaber. Serco har i alt 180 samarbejdsaftaler med diverse organisationer.Aftalerne er etableret via en systematisk og fokuseret indsats fra Sercos side. Potentielle part-nerorganisationer blev først kortlagt og derefter inviteret til et møde for at diskutere evt. sam-arbejde omkring om en reducering af recidiv.
Der er over 20 serviceaftaler med de forskellige organisationer. Mange af interviewpersoner-ne fra HMP Doncasters ledelse giver udtryk for, at der er blevet udviklet en god arbejdsprak-
Nogle af disse partnere – såsom politiet og sociale myndigheder – bliver ikke kompenseret afSerco for deres involvering i processen. I disse tilfælde er aftalerne baseret på et behov for atstrømline indsatsen fra de mange aktører, som har interesse i reducering af recidiv. Andrepartnere, såsom Catch22, har indgået en decideret kontrakt med Serco, hvor Serco betaler forleveringen af en række ydelser fra Catch22.
SIDE 145
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Catch22:Velgørenhedsorganisationen Catch22 har en afdeling i HMP Doncaster, hvor de ind-satte tilbydes støtte og vejledning forud for løsladelse. Gennem dette samarbejde er udvikletet program kaldetThrough the Gate,der har til formål at støtte de indsatte lige fra den førstedag i fængslet til de indsatte står overfor løsladelse. De indsatte får tildelt en casemanager, deri løbet af en 3-6 måneders periode skal hjælpe med overgangen tilbage til samfundet. Et tætsamarbejde med lokalsamfundet indebærer, at organisationen kan tilbyde hjælp med logi,uddannelse og job forud og efter løsladelse.
Nedenfor fremgår nogle af de vigtigste af Sercos samarbejdspartnere.
sis. De fleste organisationer udbyder en fast ugentlig service, mens andre områder dækkes aforganisationer på mere ad hoc basis efter behov.
Catch22 er den vigtigste samarbejdspartner i arbejdet omkring en reduktion af recidiv. Ud-over organisationens engagement i HMP Doncaster er Catch22 også involveret i projekter iNottingham og Thameside i London. Catch22 arbejder med forskellige samarbejdspartnere,der udover Serco også inkluderer organisationen Turning Point, Kensington & Chelsea College,Prospects og Job Centre Plus.Employment Development Team:Dette team har direkte kontakt til arbejdsgivere. Teametassisterer med at sikre arbejdspladser til de indsatte og er ansvarlig for at implementere in-novative programmer, der kan yde støtte og forbedre den sociale omsorg samt læringsmulig-hederne for de indsatte. Nye træningsprojekter vælges med henblik på at matche de områder,hvor der efterspørges arbejdskraft og dermed forbedre tidligere kriminelles ansættelsesmu-ligheder - eksempelvis gennem kurser indenfor byggeri, truckkørerkort, vedligeholdelse m.v.Job Centre Plus:Organisationen har to ansatte, som afholder samtale med alle nye indsatteindenfor de første dage af deres afsoning. Organisationen sikrer sig, at de indsatte modtagerøkonomisk støtte og tilbyder økonomisk rådgivning til de indsatte og deres familier. Derud-over hjælper teamet med at sikre fremtidigt arbejde til de indsatte ved gå i dialog med ar-bejdsgivere om jobmuligheder ved løsladelse og tilbyde hjælp med jobsøgning.
Nacro:Nacro er den største velgørenhedsorganisation inden for reducering af kriminalitet iUK og arbejder i over 300 lokalsamfund. Organisationen har rehabiliteringsrum, hvor de ind-satte kan få rådgivning og information om række områder såsom uddannelse, beskæftigelse,alkohol og lignende.
CARAT:CARAT står forCounselling, Assesment, Referral, Advice and Trough care.I alle fængsleri England og Wales er der siden 1999 indført CARAT teams, der har til opgave at håndterestofmisbrug i fængslerne. De enkelte teams yder assistance til de indsatte, der har et stofmis-brug, og som har brug for støtte og råd til at bryde cyklussen med afhængighed og kriminali-tet.
Turning Point:Turning Point er en de 100 største velgørenhedsorganisationer i England ogWales. De hjælper mennesker med komplekse behov – herunder dem der er påvirket af stofferog alkoholmisbrug, mentale sundhedsproblemer og mennesker med indlæringsvanskelighe-der. Organisationen har projekter på 244 forskellige lokaliteter i England og Wales. En stor delaf organisationens indtægt kommer fra forskellige agenturer og myndigheder. Turning Pointindgår i samarbejdet mellem Serco og Catch22 i tre forskellige fængsler og herunder i HMPDoncaster.
The Community Liason Team:Teamet tilbyder de indsatte mulighed for at få adgang til infor-mation vedrørende beskæftigelses- og uddannelsesmuligheder og håndterer andre potentiellebarrierer for en succesfuld reintegration tilbage til samfundet.
SIDE 146
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Bridge project:Bridge project er et projekt, der sikrer fængslede en bolig ved løsladelse. Derbliver desuden taget vare på udfordringer vedrørende bankkontoer og rådgivning vedrørendegæld m.v.ASET:ASET er en organisation, der leverer et ugentligt kursus, der skal give de indsatte mu-lighed for at forbedre deres evner, viden og selvværd med henblik på at leve et liv fri for kri-minalitet efter løsladelse.Serco har arbejdet med en række emner; indkvartering og støtte, uddannelse og læring, men-talt og fysisk helbred, stoffer og alkohol, økonomiske ydelser og gæld, børn og familiemed-lemmer til indsatte samt attitude og opførsel. Konkret er de enkelte samarbejdspartnere ble-vet struktureret efter disse emner for at sikre en mere systematisk tilgang. Der er samtidigfokus på at sikre, at samarbejdsaftalerne er meningsfulde, og at alle parter leverer nogle vær-difulde resultater.
Det var en strategisk beslutning i Serco at indgå kontrakter med de stærkeste serviceleveran-dører på området. Disse samarbejdspartnere leverer i dag en række af Sercos ydelser i HMPDoncaster som underleverandører. De ansatte er ansat i den velgørende organisation og skaldermed efterkomme de idealer og krav, som denne har, samtidig med at de skal arbejde for atefterleve Sercos krav og mål. Målet om en reduktion af recidiv er derved baseret på hele grup-pens indsats.Samlede effekterI afsnittet herunder, gennemgås de samlede effekter for HMP Doncaster, fordelt på samledeøkonomiske, organisatoriske, kvalitative og innovative effekter. Der ses desuden på, hvilke afdisse effekter, der er en følge af konkurrencen om opgaverne.
Enkelte af disse organisationer har indgået en såkaldt ”flow down” kontrakt med Serco, det vilsige en underkontrakt af den kontrakt Serco har indgået med regeringen. Det gælder eksem-pelvis for velgørenhedsorganisationen Catch22. Kontrakten er imidlertid udformet således, atdet alene er Serco, der står med risikoen for et økonomisk tab, hvis målsætningen om en re-duktion på fem procent indenfor reduktion af recidiv ikke nås. Såfremt Serco leverer et endnubedre resultat, gives der en procentvis bonus. Samarbejdspartnere såsom Catch22 får i dettilfælde en del af denne bonus. Størrelsen heraf aftales i forvejen. Denne udformning, hvor etfængsel har en velgørenhedsorganisation til at levere en service, men hvor risikoen alenebæres af Serco, er ikke set i lignende sammenhænge.
Øvrige oplysninger:
Økonomiske effekter»Ifølge ledelsen i HMP Doncaster har de gennemsnitlige omkostninger pr. indsat været kon-stant faldende. Dette begrundes med, at der som følge af konkurrencesituationen arbejdesløbende med at skabe forbedringer.»HMP Doncaster har betragteligt lavere gennemsnitlige omkostninger pr. indsat end tilsva-rende fængsler i England.
»HMP Doncaster har ikke været villig til at oplyse detaljerede tal fra deres budget. Det engel-
ske justitsministerium har heller ikke været villigt til at udlevere disse oplysninger, da derer tale om fortrolig information, hvor offentlighed i oplysningerne menes potentielt at kun-ne være skadende for konkurrencesituationen. Derfor baseres dette afsnit på udtalelser frainterviews samt materiale fra publicerede rapporter.»Den samlede kontrakt er på 2.145 mio. kr. over 15 år svarende til omkring 143,3 mio. kr.årligt.
SIDE 147
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 1:Gennemsnitlige omkostninger per indsat, HMP Doncaster2009/2010233.788 kr.2010/2011212.209 kr.
I forhold de andre lokale kategori B fængsler i Storbritannien har HMP Doncaster de lavestegennemsnitlige omkostninger pr. indsat. De gennemsnitlige årlige omkostninger pr. indsat låfor hele denne gruppe på 285.191 kr., og HMP Doncaster – med gennemsnitlige omkostningerpå 200.189 kr. for 2011/2012 - er således betragteligt under gennemsnittet. De gennemsnitli-ge omkostninger for fængslet i de seneste tre år ses i nedenstående tabel.
»I alt er 10 procent af den årlige kontraktsum betinget af fængslets samlede resultater ift.
recidiv.
2011/2012200.189 kr.
Note:Tal fra 2009/2010 er opgjort på anden vis end tallene fra de øvrige år. Justitsministeriet har dog omregnet 2009/2010tallene, så de er sammenlignelige med tallene fra de øvrige år. Tallene er omregnet til danske kroner iht. Danmarks National-banks gennemsnitlig valutakurs 2011. Anvendt valutakurs 8,58 kr. pr. pund.Kilde: Det engelsk justitsministeriums hjemmeside: www.justice.gov.uk
Tabellen viser, at de gennemsnitlige omkostninger for HMP Doncaster har været faldendesiden 2009/2010, og tallene understøtter således de interviewedes udtalelser for de viste år.Tal for tidligere år er ikke offentliggjorte på det engelske justitsministeriums hjemmeside.Omkostningerne for kategori B fængsler generelt har også været nedadgående i perioden,disse var hhv. 300.841 kr. og 294.800 kr. i 2009/2010 og 2010/2011 til sammenligning med285.191kr.£33.239 i 2011/2012.
En af de interviewede, som har et indgående kendskab til budgettet, vurderer generelt, atkonkurrence om opgaverne har en positiv indvirkning på budgettet. Der arbejdes kontinuer-ligt og målrettet med forbedringer, og der følges konstant op på udviklingen. HMP Doncasterhar en database med præcise informationer, som muliggør tæt monitorering.
Der afholdes et økonomimøde hver måned, hvor tallene diskuteres. Ifølge den interviewede erbilledet entydigt: Omkostningerne pr. indsat har været faldende over hele kontraktperioden.Det har ikke været muligt at komme yderligere til bunds i disse oplysninger, hverken genneminterview eller yderligere dataindsamling.
Organisatoriske effekter»Inden for sundhedsområdet har virksomhedsoverdragelsen til NHS Nottingham Trust væ-ret ensbetydende med en række overenskomstmæssige forbedringer for medarbejderne.Samtidig er der sket en opkvalificering af personalet.»Generelt set har personalet på sundhedsområdet været godt tilfredse med overdragelsen,ikke mindst fordi overdragelsen medførte højere løn og pension samt mere arbejdsgiverbe-talt ferie, men også fordi der er nye muligheder for forfremmelse inden for NHS. Som med-arbejder mærkes det imidlertid, at de ikke længere er en del af ”Serco Familien”.»Efter Catch22 i samarbejde med Serco overtog socialfaglig støtte til de indsatte, er der sketnogle omfattende ændringer for de virksomhedsoverdragede medarbejdere. Der er bl.a.
Den private leverandør, Serco, oplyser, at transaktionsomkostningerne er forholdsvis høje vedat byde på en kontrakt på området. Serco har oplyst, at omkostningerne rundt regnet beløbersig til 8,6 millioner kr. for Serco ved hvert udbud. Set i lyset af den lange kontraktperiode, somi denne omgang er 15 år, og den samlede kontaktsum, som er 2.145 mio. kr., er beløbet dogmeget beskedent.
SIDE 148
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Alle disse effekter er dog ikke effekter af, at der bliver skabt konkurrence om opgaverne, daførsituationen også var kendetegnet ved, at der var skabt konkurrence om opgaven. Derimoder situationen på uddannelsesområdet en direkte tildeling af opgaven uden udbud.
ændrede arbejdsgange, ændringer i det ledelsesmæssige tilsyn og nye procedurer for ar-bejdet.»Medarbejderne indenfor socialfaglig støtte gik fra en specialiseret funktion til at skulle haveet langt større og bredere kendskab. Overflytningen blev derfor indledningsvist oplevetsom ukomfortabel, men opleves nu bedre.
Kvalitetsmæssige effekter»Det vurderes, at modellen med betaling efter resultater giver den ønskede reduktion i reci-div.»Der er sket en række kvalitative forbedringer indenfor sundhedsområdet, blandt andet iform af opkvalificering af personalet, hvilket på længere sigt forventes at forbedre kvalite-ten af behandlingen til de indsatte.»Den rådgivende funktion er blevet forbedret efter overdragelsen til Catch22, da medarbej-dernes rammer og forudsætninger for at opbygge en positiv relation til den indsatte er for-bedret.»Der er generel enighed om, at øget konkurrence har medført bedre kvalitet – ikke kun iHMP Doncaster men i hele fængselsvæsnet inklusive de fængsler, som er ledet af en offent-lig leverandør.»Der opleves en stigende tilfredshed med undervisningen efter overdragelsen til ManchesterCollege, da der nu er opstået ventelister til undervisning, hvor klasseværelserne førhen vartomme.Innovative effekter»Der er udviklet en række nye innovative teknologiske løsninger indenfor kontrol og sikker-hed, der ifølge Serco kan tilskrives den kontinuerlige konkurrence, hvor leverandøren heletiden må bestræbe sig på at udvikle sig.»Eksempler på innovative løsninger er håndteringen af nøgler, som nu foregår elektronisk,muligheden for at benytte en mobiltelefon i cellen samt udviklingen af nye selvbetjenings-automater.»Der er udviklet et mobildetektorsystem, der blokerer signalet for indsmuglede telefoner.Systemet er fortsat under udvikling.»Udvikling af programmetThrough the Gateog hele tilgangen til recidiv er innovativ. Enindividuel og fokuseret tilgang til socialfaglig støtte er bærende elementer i projektet.
Erfaringer omkring samarbejdeHMP Doncaster bliver drevet af en ledelse, der arbejder for at styrke samarbejde og innovati-on. Der er blandt andet etableret et partnerskab og et innovationsdirektorat, der skal koordi-nere aktiviteterne tematisk.
Generelt er det ledelsens vurdering, at en stor forskellighed af aktører fungerer godt i et mo-dent marked. Der kan være spændinger mellem samarbejdspartnerne, men hvis det er etveletableret samarbejde, er det ledelsens erfaring, at det i reglen er velfungerende, og at deansatte har en professionel tilgang til samarbejdet, selvom der indledningsvist godt kan værefastlåste positioner blandt personalet.Erfaringer omkring kontraktstyring»Antallet af driftsmål er forøget indenfor sundhedsområdet siden overflytningen til NHS.Dette afspejler en generel forskel mellem det offentlige og private på området.
Nedenfor følger en mere detaljeret gennemgang af interviewpersonernes oplevelse af samar-bejdet mht. kontraktstyring.
SIDE 149
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
»Der er finansielle sanktioner, hvis der ikke leves op til alle driftsmål. Dette er en væsentlig
drivkraft for ledelse og personale, men det kan også resultere i et arbejdspres.»Anvendelse af færre driftsmål menes at give frihed til innovation. På uddannelsesområdeter der opstillet driftsmål i forhold til hvor stor en procentdel, der skal gennemføre uddan-nelsesniveau 1. Det er en udfordring på uddannelsesområdet at nå målet, fordi indsatte oftebliver overflyttet, og resultaterne vurderes uden hensyntagen hertil. I HMP Doncaster erdenne problematik særlig udfordrende, da den gennemsnitlige tid pr. indsat er kortere endi de fleste andre fængsler.»Socialfaglig støtte er et bærende element i den resultatbaserede betalingsmodel, der erindgået vedrørende reducering af recidiv. Da projektet samtidig har karakter af et pilotpro-jekt, er der en omfattende monitorering fra Serco, justitsministeriet og offentligheden.
SIDE 150
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Case: HMP Lowdham Grange - EnglandIntroduktion
HMP Lowdham Grange styres og administreres af Serco og er et lukket kategori B, C og Dfængsel for mænd. Fængslet, som blev åbnet i 1998, er et ud af 14 fængsler, der er opført ogfinansieret af et privat kommissorium, men som indgår i et OPP-samarbejde med en offentligudbyder. Der er indgået en 25 års lang kontrakt med Serco, og ved kontraktens udløb overgårbygningerne til det offentlige på samme måde, som det er tilfældet med flere danske OPPer(inden for andre sektorer).I HMP Lowdham Grange sidder den indsatte i gennemsnit inde i 12 år. Der er mange, som harfået en livstidsdom, og en tredjedel af de indsatte sidder inde på ubestemt tid. I England skel-nes der mellem to typer ”livstidsdomme”, nemlig livstid med eller uden mulighed for prøveløs-ladelse. Typisk sidder indsatte med mulighed for prøveløsladelse inde 15-20 år inden prøve-løsladelsen. Størstedelen af de indsatte sidder inde for vold, røveri og narkotikarelateret kri-minalitet. Hovedparten af de indsatte er etniske minoriteter.HMP Lowdham Grange har i øjeblikket rangering som et kategori 3 fængsel jf. The PrisonRanking System. Fængslets præstation har varieret gennem årene, men afspejler en generelforbedring i standarden. Ifølge Serco er de fængsler, som i dag er rangeret 4, udelukkendespecialiserede indsatsfængsler. På trods af HMP Lowdham Grange ikke er et specialiseretindsatsfængsel udtrykker de klart og tydeligt, at det er deres ambition at blive et kategori 4-fængsel igen i 2013.Fængslet har en kapacitet på 930 indsatte. Størstedelen af de indsatte sidder i enkeltmands-celler med eget bad og telefon. Når nye indsatte ankommer til fængslet, starter de typisk i endobbeltcelle.
Konkurrenceelementet er en vigtig drivkraft bag fængslernes præstation. Interviewpersoner-ne er enige om, at en høj rangering styrker deres markedsposition, og målsætningen om atvære blandt de bedste ligger til grund for en kultur om kontinuerlig udvikling, effektiviserin-ger og innovation.Nedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenheder og udviklinger sidenHMP Lowdham Grange åbnede.
SIDE 151
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Figur 2:Væsentlige årlige begivenheder og udviklinger1998
•Fængslet åbnede i 1998 og har lige fra begyndelsen været privat ledet og finansieret.•I 2004 blev fængslet rost afthe National Audit Office,der i lighed med Rigrevisionen i Danmark gransker anvendelsenaf offentlige midler. Fængslet blev beskrevet som ét ud af syv fængsler, som leverede stor værdi.•I august 2005 blev der rapporteret en stigning i voldelig adfærd blandt de indsatte samt en stigning i fundne stoffer ifængslet.•I 2006 lykkedes det en indsat, som sad inde i 10 år for indbrud, at flygte fra fængslet.
2004
2005-2006
2008
•Fængselsvæsnet fastslår, at fængslet fortsat skal forbedre arbejdsmulighederne for de indsatte med henblik på at letteovergangen til frihed. Desuden skal der være bedre misbrugsbehandling til de indsatte.•I maj 2008 blev det lanceret, at fængslet skulle udvides med mere end en tredjedel (260 celler). Projektet til ca. £52mio. skulle stå færdig i 2010.•I september 2009 opnåede fængslet en status som niveau 4 fængslet (ud af 4). Karakteren gives på baggrund af 34kriterier.
2009
2012
•I 2012 falder fængslet fra karakter 4 til 3 pga., at skalaen er blevet justeret. Hermed bliver det mere krævende at opnåstatus som kategori 4-fængsel. Justeringen af skalaen har medført et fald i antallet af kategori 4-fængsler til mellem 7og 9 fængsler.
Data og tilgangOpgavefokusCasebeskrivelsen berører nedenstående områder:»»»»»»
Som tidligere nævnt har fængslet siden dets opførsel været privat ledet og finansieret. Alleserviceområder i HMP Lowdham Grange er under Sercos ledelse og har været det i hele perio-den. Der eksisterer således ikke en reel førsituation, som kan anvendes til identifikation afeffekter.I interviewene peges der imidlertid på en række paralleller til, hvorledes offentlige fængslerledes og administreres, hvilket giver indblik i forskelle mellem offentlige og private fængsler.Samtidig beskrives betydningen af at være på et konkurrencepræget marked, som vurderes atvære en generel drivkraft for fængsels præstationer på tre måder:
Kontrol og sikkerhedUddannelseSocialfaglig støtteGenerel ledelse og administrationFacilities managementIT.
SIDE 152
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
»For at øge Sercos position i markedet (og HMP Lowdham Granges management position
indenfor Serco).»Fordi der er økonomiske konsekvenser, hvis kvalitetsniveauet i forhold til de aftalte ser-viceaftaler ikke bliver opretholdt.»Såfremt Serco ikke præsterer godt på et specifikt serviceområder, kan området overgå tilen anden leverandør undervejs i kontraktperioden.InterviewsCasen bygger på interviews med følgende personer:Fængselsdirektøren og vicefængselsdirektøren.Den udbudsansvarlig og medarbejdere i udbudsafdelingen.Manager for fængslets præstation.Manager for it.
»»»»
Øvrigt materialeDet har i interviewsituationen og efterfølgende gentagne forespørgsler pr. e-mail og telefonikke været muligt at få udleveret detaljeret information omkring kontraktens grundlag ogværdi. Det har heller ikke været muligt at få indsigt i detaljerede budgetter og økonomiskekonsekvenser, da oplysningerne betragtes som konkurrencemæssigt følsomme. Rambøll harligeledes forsøgt at fremskaffe denne dokumentation gennem myndighederne, men heller ikkedette har været muligt.
Ud over de formaliserede interviews fik Rambølls konsulenter mulighed for at tilbringe knapto timer i fængslet, hvor de så de forskellige faciliteter og havde mulighed for samtale medflere af de indsatte.
Udover interviewene er casebeskrivelsen er baseret på relevante rapporter, inspektioner samtrelevant journalistisk materiale (se bilag 4 for litteraturliste).UdbudsprocessenKontrakten i HMP Lowdham Grange er opbygget som et offentlig-privat partnerskab (OPP) oger kendetegnet ved, at både etablering, drift, finansiering og vedligeholdelse er samlet i énkontrakt mellem den offentlige udbyder NOMS og den private leverandør Serco. Gennem etudbud har Serco fået ansvaret for at designe, projektere, anlægge og drive fængslet. Kontrak-ten forløber over 25 år, og ved kontraktens ophør overgår bygningerne til det offentlige.Der er imidlertid ikke tale om en lukket kontrakt, og der er intet, der er ”helligt” i kontrakten iden forstand, at begge parter i teorien kan ændre på betingelserne løbende. Såfremt Sercoikke præsterer godt på et specifikt serviceområde, kan området således overgå til en andenleverandør undervejs i kontrakten. Der er en højere grad af konkurrence, end det har værettilfældet i de danske eksempler på OPP-samarbejder inden for andre sektorer, hvor kontrak-ten alene kan opsiges, hvis kontrakten misligholdes. Der bliver således holdt kontinuerligt øjemed præstationen på de enkelte områder, og såfremt Serco ikke er i stand til at levere denønskede kvalitet, kan et område godt overgå til en anden serviceleverandør, selvom den over-ordnede kontrakt ikke er udløbet. I praksis er der dog ikke sket nogen ændringer i ansvars-fordelingen.Som virksomhed prioriterer Serco Home Affairs, at de store serviceområder så vidt muligtbibeholdes i ”Serco familien” og leveres af underleverandører under Serco, fx Serco Healtheller Serco Education.
SIDE 153
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Anvendelsen af underleverandører og samarbejdspartnereI HMP Lowdham Grange er der utallige samarbejdspartnere, som repræsenterer en blandingaf frivillige fra lokalsamfundet og frivillige og velgørende organisationer. Fængslet har flerepartnerskabsaftaler med lokale aktører, der inkluderer the ”Learning and Skills Council”, ”Job-centre Plus”, ”Supporting People Partnerships”, ”Drug Action Teams” og ”the Primary CareTrusts”.
I øjeblikket er der to områder, hvor Serco Home Affairs har en underaftale med andre afdelin-ger i Serco, baseret på klare aftaler om serviceniveau og pris. Den ene er med Serco Health ogden anden med Serco Facilities management. Selv om Serco Facilities management har detoverordnede ansvar for bl.a. rengøring af fængslet, varetager de indsatte selv en stor del afdenne opgave.
Serco Home Affairs har opbygget et elektronisk kartotek over foretrukne samarbejdspartnere.Det er muligt at benytte andre, fx lokale underleverandører, såfremt medarbejderne i HMPLowdham Grange skønner, at der er behov herfor. Der er delte meninger om dette system: Påden ene side giver det ”stordriftsfordele” i processen, men på den anden side giver personaletudtryk for, at denne proces er meget bureaukratisk og frustrerende for personalet.
Underleverandørens servicegebyr forhandles af Serco Home Office, hvis det er en eksternleverandør. Når der anvendes en intern leverandør benyttes et internt takstsystem. De inter-viewede medarbejdere udtrykte, at både det interne takstsystem og raterne er forbundet meden vis frustration fra deres side. Der stilles spørgsmålstegn omkring, hvorvidt det er den ideel-le fremgangsmetode. Som en udbudsansvarlig udtrykker det:”There is some frustration. Some-times we may use a preferred provider when there is a better supplier. We can approach theteam, but it may not agree to use another provider, and then we cannot do it”.Fængslet arbejder målrettet med at udvide partnerskabsaftalerne med særligt fokus på lokalestrategiske partnerskaber. Samtidig arbejder fængslet med at styrke båndet til den frivilligesektor og til lokalsamfundet med henblik på at udvikle og underbygge nye kompetencerblandt de ansatte i fængslet samt tilvejebringe nye perspektiver på opgaveløsningen og der-igennem fremme innovation i opgaveløsningen. Dette samarbejde bevirker, at der udviklesnye måder at tilgå de indsatte. Fx udvikles der nye måder at støtte de indsatte og deres famili-er, som kan hjælpe med at bygge en bro til samfundet, der kan gøre reintegration i samfundetlettere for de indsatte efter løsladelse.
Princippet, som ligger til grund for samarbejdet, er et ønske om at reducere recidiv, hvilketefter Sercos perspektiv kun er muligt ved at styrke de indsattes relation til lokalsamfundet.Dette er i særdeleshed medarbejdernes ansvar;”Our staff are committed to ensuring that thoseprisoners going back to society have robust resettlement opportunities through strong communi-ty links”udtalte direktøren i et interview i anden sammenhæng73.HMP Lowdham Grange Fængsel samarbejder bl.a. med følgende partnere:
Catch22:Catch22 har indgået i et partnerskab med HMP Lowdham Grange. De aktiviteter, somCatch22 er aktive inden for, har til formål at reducere recidiv og har fokus på genhusning samtat assistere de løsladte med at finde arbejde, tage relevante kurser samt benytte sig af derespersonaliserede behandlingstilbud74.__________________
7374
http://www.hmplowdhamgrange.org/home/
http://www.serco.com/media/pressreleases/2011/index.asp
SIDE 154
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Butler Trust:Butler Trust, der er en uafhængig velgørenhedsorganisation, arbejder for at fejre,støtte og dele gode erfaringer indenfor fængselssystemet.Safe Ground:Organisationen anvender drama til at hjælpe indsatte med at modstå kræftersom social ekskludering og institutionalisering. De udbyder to kurser ved navnFamily ManogFathers Inside,der er produceret af indsatte og er nået ud til 25 procent af de mandlige indsat-te.Kids VIP (visiting in prison):Kids VIP er en national styrelse, der arbejder for at forbedre kon-takten mellem børn og indsatte familiemedlemmer. Styrelsen arbejder for at sikre børnenesrettighed og sikre muligheden for at have et positivt forhold til deres familiemedlemmer gen-nem børnevenlige besøg og et system, der understøtter de unikke behov i en sådan situation.Time for Families:Organisationen er dedikeret til at undervise indsatte og deres partnere i,hvordan de sikrer en god relation. Stærke familiebånd kommer både den enkelte familie ogsamfundet til gode, da det er med til at mindske risikoen for ny kriminalitet efter løsladelse.
Action for Prisoner's Families:I lighed med Kids VIP arbejder denne organisation med at redu-cere udfordringer ved en fængsling for familielivet. Organisationen støtter udviklingen af nyeog eksisterende tiltag og promoverer god praksis i forhold til arbejdet med de indsatte, deresbørn og familier både i fængselsvæsnet og i samfundet. Organisationen publicerer informati-on, influerer politikker og skaber opmærksomhed omkring fængslings påvirkning af børn ogfamilier.Økonomiske effekterHMP Lowdham Grange har ikke været villig til at oplyse præcise tal fra deres budget, hverkenfør eller efter konkurrencesituationen. Det engelske justitsministerium har heller ikke væretvilligt til at fremskaffe disse oplysninger.
HMP Lowdham Granges gennemsnitlige omkostninger pr. indsat var257.546kr. i 2011/2012.I den årlige fængselsstatistik, som opgør de gennemsnitlige omkostninger, grupperes HMPLowdham Grange med fem andre fængsler (male category B). Som gruppe har fængslernegennemsnitlige omkostninger pr. indsat på 285.191 kr., og HMP Lowdham Grange ligger såle-des under gruppens gennemsnit.De gennemsnitlige omkostninger for fængslet for tre år ses i nedenstående tabel.
SIDE 155
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 2:Gennemsnitlige omkostninger per indsat, HMP Lowdham Grange2009/2010264.504 kr.2010/2011263.715 kr.
2011/2012257.546 kr.
Note:Tal fra 2009/2010 er opgjort på anden vis end tallene fra de øvrige år. Justitsministeriet har dog omregnet 2009/2010tallene, så de er sammenlignelige med tallene fra de øvrige år. Tallene er omregnet til danske kroner iht. Danmarks National-banks gennemsnitlig valutakurs 2011. Anvendt valutakurs 8,58 kr. pr. pund.Kilde: Det engelsk justitsministeriums hjemmeside: www.justice.gov.uk
Tabellen viser, at de gennemsnitlige omkostninger for HMP Lowdham Grange har været svagtnedadgående siden 2009/2010. Tal for tidligere år er ikke offentliggjorte på det engelskejustitsministeriums hjemmeside.
Omkostningerne for kategori B fængsler generelt har også været nedadgående i perioden,disse var hhv. 300.841 kr. og 294.800 kr. i 2009/2010 og 2010/2011 til sammenligning med285.191 kr. i 2011/2012. De gennemsnitlige omkostninger i HMP Lowdham Grange er såledesfaldet med lidt lavere tempo som den generelle udvikling for de øvrige sammenligneligefængsler.
Ledelsen fra HMP Lowdham Grange har oplyst, at fængslet gennem kontraktperioden indtil nuhar opnået forskellige effektiviseringer, som har medført økonomiske besparelser. Disse be-skrives i dybden under innovative effekter. HMP Lowdham Grange har konstant fokus på atøge de indsattes grad af selvstændighed, dvs. graden af opgaver, som varetages af de indsatteselv. Det menes både at skabe økonomiske besparelser på sigt samt at hjælpe de indsatte tilbedre at kunne tage vare på sig selv efter løsladelsen.Baggrunden for at skabe innovation er således todelt. Der er til dels det økonomiske aspekt ogherunder også et incitament for at klare sig godt på et marked med stor grad af konkurrence.Samtidig er der et ønske om, at hjælpe de indsattes rehabilitering på vej.Organisatoriske effekter»Ansatte og indsatte har indflydelse på beslutningsprocesser, som har til formål at påvirke
Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshedHMP Lowdham Grange er under den samme ledelse, som da fængslet åbnede. Derfor har derikke været nogen virksomhedsoverdragelse af medarbejdere eller andre anledninger til æn-dringer i medarbejderforhold eller medarbejdertilfredshed, som kan tilskrives konkurrenceom opgaverne. Interviewpersonerne fra ledelsen samt øvrige medarbejdere har derfor givetnogle generelle betragtninger om forskelle mellem medarbejderforhold i det offentlige og detprivate.Serco giver medarbejderne en højere grad af autonomi, end det er tilfældet i de offentligefængsler. Der bliver lyttet til personalet, og der bliver handlet på nye ideer og forslag fra per-sonalet. Samtidig har ledelsen mulighed for at belønne medarbejdere økonomisk eller viaekstra afspadsering, hvis de udmærker sig.
fængslets fremtidige initiativer.»Et mindre hierarkisk system medfører en føleles af inklusion og mulighed for at påvirkeorganisationen blandt medarbejderne.
SIDE 156
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Det er medarbejdernes oplevelse, at der i Serco ikke er den samme grad af hierarki, som ioffentlige fængsler. Konkret bliver der afholdt møder med både personale og indsatte, hvorder er mulighed for at komme med forslag til forbedring af den generelle drift. Den inklude-rende proces skaber en større følelse af medejerskab blandt medarbejderne. Samtidig kanforslagene danne baggrund for nye innovative løsninger.Kvalitetsmæssige effekter»Det er essentielt for medarbejdere, at deres præstationsniveau er højt. Det anses som en del»»»»
»
KvalitetI HMP Lowdham Grange er der et konstant fokus på at levere en høj præstation. En dårligpræstation kan i sidste ende være ensbetydende med, at fængslet mister et område til en kon-kurrent:"We always have to perform at highest level, because we don't know how well our com-petitors are doing".Det har således mærkbare konsekvenser, hvis fængslet leverer dårlige resultater. I og med atkun få fængsler tildeles karakteren 4 i The National Prison Rating, er der samtidig en storprestige forbundet med at være et niveau-4-fængsel. Det har en kommerciel værdi, og som enaf de interviewede udtaler: "beingat the top is paramount".
af deres arbejdsidentitet. Dette tilskrives i høj grad konkurrencesituationen på markedet.Den stærke konkurrence kan dog også modvirke høj kvalitet i opgaveløsningen gennem fa-vorisering af interne underleverandører.Dygtige medarbejdere tiltrækkes bl.a. på baggrund af personalegoder som opkvalificering,mere uddannelse mm.Recidiv forebygges med en bred vifte af tilbud til de indsatte, som er med til at lette over-gangen til friheden.En høflig omgangstone baseret på gensidig respekt medvirker til produktivt samarbejdemellem indsatte og medarbejdere og dermed en høj brugertilfredshed.Nogle af de teknologiske tiltag, som hæver de indsattes levestandard og tilfredshed, harmedvirket til at forhindre diskussioner og voldelige episoder samt normalisere relationermellem de indsatte og medarbejderne.Oprettelsen af en indsat-til-indsat hjælpelinje har reduceret antallet af klager til fængsels-personalet med 23 pct.
Konkurrencementaliteten er tydelig også internt i Serco, hvor der er en vis status forbundetmed at være fængslet med den bedste præstation."Everyone's primary motive is to delivergood service and being the best. It's like that everywhere I have worked in Serco."Der er medandre ord en reel og oplevet konkurrence, der er ensbetydende med, at alle stræber efter atopnå det bedst mulige resultat, og der er klare incitamenter til at levere opgaveløsningen på ethøjt kvalitetsmæssigt niveau.
En af de interviewede påpegede, at de netop nu er i gang med en større strømligning af med-arbejderstaben med henblik på at sikre høj og ensartet kvalitet i opgaveløsningen. Ledelsenprioriterer at satse på de medarbejder, som repræsenterer fængslets værdier, samt de medar-bejdere, som ledelsen tror, udvikler sig i samme retning som fængslet.
Der er imidlertid også situationer, hvor konkurrencesituationen ikke giver anledning til atanvende den bedste løsning. Serco er et meget stort og omfattende foretagende med mangeforskellige undergrene og underleverandører. Det er i Sercos interesse i størst muligt omfangat benytte egne serviceleverandører, også selvom andre serviceleverandører kan levere enbedre service. Det forhold, at Serco forsøger at holde mest muligt ”i familien”, må i nogle situa-tioner antages at have en negativ indflydelse på konkurrencesituationen og i sidste ende kvali-teten af serviceydelserne.
SIDE 157
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Grundet The National Prison Rating har fængslet også et behov for at tiltrække nye dygtigemedarbejdere. For at tiltrække nye dygtige medarbejder samt holde på eksisterende medar-bejdere investeres der i at udvikle medarbejdernes kompetencer: ”Trainingand investment inthe people is prioritized. We give them mentors, masters degrees and strengthen their qualifica-tions. The team and the directors are very passionate about their colleagues.
De indsatte har mulighed for at arbejde indenfor mere end 20 forskellige områder. Ordningenomfatter desuden religiøse arrangementer, motionstræning, psykologbesøg samt såvel aka-demisk som praktisk uddannelse – herunder kurser i engelsk, matematik, it, business, kunstog mere personlige adfærdsprogrammer. Samtidig er den individuelle indsatte i fokus, og deropstilles klare mål for den indsatte, der skal bidrage til at reducere risikoen for ny kriminali-tet. Dette initiativ kaldes ”end-to-end offender management” og involverer en række nye initi-ativer, der leveres i samarbejde med flere partnere og er struktureret efter, hvilken risiko denindsatte repræsenterer.På baggrund af en rapport fra 2002 vedrørende recidiv, har Serco og hermed HMP LowdhamGrange arbejdet med at reducere recidiv gennem en række foruddefinerede emner (såkaldtepathways75)indenfor områderne: Indkvartering, uddannelse og beskæftigelse, mentalt ogfysisk helbred, stoffer og alkohol, økonomiske ydelser og gæld, børn og familiemedlemmer tilindsatte samt attitude og opførsel. Fængslet søger at sikre en samlet tilgang til reducering afrecidiv.
HMP Lowdham Grange arbejder strategisk med at reducere recidiv og promoverer konceptetkaldet ”den ansvarlige indsatte”. Alle indsatte tilbydes en bred vifte af beskæftigelsesaktivite-ter, der så vidt muligt afspejler en traditionel arbejdsuge. Dette menes at afspejle høj kvalitet iopgaveløsningen.
BrugertilfredshedSom tidlige nævnt har både personalet og de indsatte mulighed for at komme med forslag tilforbedringer, og det er, ifølge ledelsen, de indsattes oplevelse, at deres meninger og forslag tilforbedringer bliver taget seriøst.
Generelt er kulturen i HMP Lowdham Grange kendetegnet ved en høj grad af respekt overforde indsatte, og konkret tiltales de indsatte eksempelvis altid høfligt. Denne respekt overfor deindsatte er ifølge medarbejderne i HMP Lowdham Grange særligt for Serco og adskiller sig fratonen i offentlige fængsler.
Der er i HMP Lowdham Grange en opfattelse af, at det at være indespærret og afskåret frafamilie og venner er straf nok i sig selv. Såfremt målet er en reducering af kriminaliteten, erdet nødvendigt at forberede de indsatte til igen at blive en del af samfundet. Derfor tildeles deindsatte også visse privilegier, som i offentlighedens øjne kan fremstå som en luksus. Dettehæver de indsattes levestandard og tilfredshed. Målet er imidlertid at forberede de indsatte påden virkelighed, der venter efter løsladelse.Ifølge Direktøren er HMP Lowdham Grange et at de højest scorende fængsler i landet i forholdtil de indsattes livskvalitet. Han refererer til en MQPL survey (measuring quality of prisonerlife) foretaget af Cambridge University:“It states that it is as good as it gets”.__________________75
The Key Strategic Pathways were factors identified in the Social Exclusion Unit’s report “Reducing Re-offending byEx-prisoners” published in 2002.
SIDE 158
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
De indsatte har eksempelvis tilladelse til at have en telefon i cellen således, at den indsatte fårbedre forudsætninger for at have kontakt med familie og venner og dermed modtage dennødvendige støtte til at forandre sig.
Efter personalet har installeret telefoner i hver celle, er nogle problemer nemmere at undgå.It-manageren fortæller, at når indsatte skal vente i kø for at tale med deres familie på en dele-telefon ude på gangen, kan det nemt resultere i konflikt. Ydermere normaliserer det forholdetmellem den indsatte og hans familie, at den indsatte kan ringe, når det passer ind i dereshverdag. Personalets kontakt til de indsattes lettes samtidig, hvilket både er med til at sparetid og samtidig også er med til at normalisere relationen til den indsatte, da ledelsen ringer deindsatte op, hvis de har ting, de skal drøfte med de indsatte.Der er naturligt også visse restriktioner. Eksempelvis dikteres de indsattes telefonforbrug tilhver en tid af deres økonomiske formåen. Derudover er der i alle fængsler en vis overvågningaf alt skriftlig kommunikation, herunder både mails og breve, og visse indsatte kan også væreunder særlig overvågning, hvilket er ensbetydende med, at adgangen til kommunikations-værktøjer begrænses.
Der er oprettet en indsat-til-indsat hjælpelinje, hvor de indsatte kan få svar på spørgsmålvedrørende deres afsoning. I løbet af de tre måneder, hjælpelinjen har fungeret, er der sket etfald i antallet af klager fra indsatte med 23 procent.Innovative effekter»Udskiftning af nøglesystemet medfører en årlig økonomisk besparelse på ca. 429.000 kr. i
InnovationI HMP Lowdham Grange er der blevet investeret massivt i nye teknologiske løsninger medøkonomiske besparelser til følge.
lønninger.»Tiltag, hvor indsatte hjælper indsatte, eller hvor indsatte bliver gjort i stand til at løse pro-blemer selv, medfører besparelser i lønninger.»Innovation i et fængsel breder sig til andre fængsler, hvorigennem andre fængsler blivermere innovative. Samtidig arbejdes der endnu mere i fængsler som HMP Lowdham Grangefor at blive mere innovativ og skille sig ud fra mængden.
En udskiftning af fængslets eksisterende nøglesystem til elektronisk nøglesystem har medførtat der er blevet sparet to fuldtidsstillinger væk (7 dage om ugen). Dette svarer til ca. en årligbesparelse på rundt regnet 429.000 kr.76I offentlige fængsler kan man ikke benytte midler fralønbudgettet til forbedring af teknologi, og derfor er der langt flere barrierer for at finde lig-nende løsninger i et offentligt fængsel.Ved det gamle nøglesystem medførte en glemt eller tabt nøgle, at alle fængslets låses skulleskiftes ud, hvilket kunne medføre store omkostninger.Generelt opfordres de indsatte til at tage ansvar for en stor del af det arbejde, der tidligereblev udført af personalet. Der er således sket en reducering i personalet ved, at de indsatte er__________________
76
Besparelsen er årligt på 50.000 £, Omregning til danske kroner er baseret på Danmarks Nationalbanks gennemsnitlig valuta-kurs 2011 på 8,58 kr. pr. pund.
SIDE 159
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
blevet oplært i at tage hånd om nye arbejdsfunktioner. Et eksempel er den tidligere omtalteindsat-til-indsat hjælpelinje. Det team af indsatte, der bemander hjælpelinjen, svarer på alletyper spørgsmål vedrørende fængselsopholdet. Såfremt der er spørgsmål, som ikke kan be-svares, henvises de indsatte til den relevante kontaktperson.
Det er planen i HMP Lowdham Grange, at den teknologiske udvikling fortsat skal prioritereshøjt. Eksempelvis arbejdes der med at udvikle applikationer til selvbetjeningsautomater, så deindsatte fremover vil kunne se bl.a. deres bankkonti. Selvbetjeningsautomaterne har på nuvæ-rende tidspunkt en bred vifte af funktioner, disse listet nedenfor.»Det er muligt at sende meddelelser til de indsatte – både individuelt og fælles beskeder.»De indsatte logger hver dag på og modtager herefter deres beskeder. Personalet kan se,»
»»»»
Der arbejdes i øjeblikket med at gøre selvbetjeningsautomaterne tilgængeligt på flere forskel-lige sprog.Fængslet skal til at uddanne superbrugere af selvbetjeningsautomaterne, som fremadrettetkan lære de andre indsatte at bruge dem samt besvare evt. spørgsmål fra de øvrige indsatte.Det er planen, at der skal være en superbruger i hver blok.Mens selvbetjeningsautomaterne således letter den interne kommunikation, er der et andetsystem kaldet ”e-mail en indsat”, hvorigennem kommunikationen ud af fængslet foregår. Derer planer om ligeledes at installere et voicemail-system og et fuldt etableret e-mail-system.De indsatte bliver forberedt på livet efter fængslet gennem forskellige simulationsprogram-mer. Der er blandet andet et program, som lærer de indsatte at bruge netbank. Eftersom deindsatte har en gennemsnitsdom på 12 år, er det vigtigt at være opmærksom på, hvor megetder ændrer sig i omverdenen, mens de er indsat.
hvornår meddelelserne er leveret, og hvorvidt de indsatte har læst beskederne. De indsattekan derfor ikke undskylde sig med, at de ikke har fået informationen.De indsatte kan se videopræsentationer af de forskellige moduler, som de har adgang til,ligesom de har adgang til information vedrørende deres løsladelse, ledelsen og deres vejle-der.Selvbetjeningsautomatsystemet giver også mulighed for, at de enkelte afdelinger kan bookemøder, sundhedsbesøg med videre i de indsattes kalender.Personalet kan konsultere de indsattes kalender, så de hurtigt og nemt kan få kontakt medde indsatte.Ved aftaler modtager de indsatte en påmindelse om pågældende besøg. Der arbejdes i øje-blikket med også at gøre det muligt for de indsatte at booke private aftaler.De indsatte kan foretage indkøb via selvbetjeningsautomaterne, og de kan vælge måltiderog gøre opmærksom på særlige hensyn til maden, fx hvis en indsat er vegetar.
Samtidig arbejdes der også med andre teknologiske løsninger såsom et ind- og ud-checknings-system, der skal gøre det muligt at sikre, at de indsatte rent faktisk er der, hvor de skulle fore-stille at være – eksempelvis gennem et GPS-system.
Ledelse er indstillet på, at innovation fortsat skal spille en central rolle i HMP Lowdham Gran-ge, og at fængslet vil blive ved med at idéudvikle, da dette er det element, som pt. adskiller detfra konkurrenterne;”If we have a good idea, we have the freedom to implement it quicker. Butwe have to keep being innovative. We are copied. Then we have to keep moving”.
SIDE 160
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Erfaringer omkring kontraktstyring
»Der er en høj grad af kontrol. Ifølge ledelsen i HMP Lowdham Grange skal private fængsler
Der er en række fastsatte mål, som Serco skal leve op til. Disse mål er mere detaljerede end ide fængsler, som myndighederne driver. For at sikre en høj kvalitet foretager NOMS løbendeinspektionsbesøg, hvor fængslet måles og vurderes på centrale parametre, og der udarbejdeshandlingsplaner. Resultatet af disse inspektioner skal offentliggøres.
leve op til flere kriterier end de fængsler, som myndighederne driver.»Inspektioner og nationale bedømmelser giver fængslet mulighed for at fremvise deres re-sultater. En høj score øger fængslets konkurrenceevne.
Såfremt Serco ikke lever op til de fastsatte mål sanktioneres fængslet med op til 10 strafpointpr. område. Disse strafpoint udgør en bestemt takst, der i sidste ende fratrækkes den samledebetaling, som Serco modtager. I modsætning til HMP Doncaster er der ikke tale om afregningefter driftsmål (som fx recidiv), men efter forskellige indikatorer og aktivitetsmål.
Serco har månedlige møder med den ansvarlige controller, hvor præstationen løbende vurde-res. Der er således en høj grad af præstationsmonitorering. Fængslet vurderes individuelt,men samtidig er fængslet grupperet med andre sammenlignelige fængsler, som præstationenvurderes på baggrund af. I de kvartalsvise rapporter sammenlignes fængslets præstation des-uden med udviklingen i regionen og nationalt set. Fængslet skal dermed hele tiden stræbeefter at præstere bedre end andre leverandører.
Der er kvartalsvise inspektioner og systemspecifikke kvartalsvise mål kaldet QCNN samt an-dre separate mål, der skal opfyldes på årsbasis. Hvis fængslet scorer mindre end lovet, udløserdet således en finansiel sanktion, hvilket opgøres på årsbasis.
Udover de finansielle sanktioner og risikoen for i sidste ende at miste et område til en konkur-rerende leverandører, trækker en dårlig præstation på et enkelt område ligeledes ned i detsamlede billede af fængslets præstation, som NOMS tildeler fængslerne hvert år.
SIDE 161
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Case: HMP Buckley Hall - EnglandIntroduktion
HMP Buckley Hall er et kategori C fængsel med en kapacitet på 445 indsatte. Fængslet er såle-des væsentligt mindre end de øvrige casefængsler i England, HMP Doncaster og HMP Lowd-ham Grange.
Da fængslet åbnede i 1995, var fængslet det fjerde private fængsel i Storbritannien. Fængsletvar endvidere det første kategori C fængsel under privat ledelse, og hørte under the G4 Group,som i dag hedder G4S. I 2000 overgik fængslet imidlertid til HM Prison Service efter en ud-budsproces og blev omlagt til et offentligt fængsel. Fængslet ledes i henhold til en serviceafta-le, der monitoreres af flere forskellige offentlige instanser.Der blev introduceret en ny serviceaftale i november 2011 og ved det efterfølgende kontrol-besøg konstaterede inspektøren fra justitsministeriet, at HMP Buckley Hall var blevet bedreorganiseret, og at dette resulterede i forbedrede forhold hos de indsatte.Under casebesøget kommenterede direktøren på fængslet udfordringer med bekæmpelsen afindsmugling af stoffer, samt brug af ulovlige stoffer blandt de indsatte. Disse udfordringerskyldes især, at fængslet primært har lokale lovovertrædere, som har stærke forbindelse tildet kriminelle miljø uden for muren. Direktøren udtalte herom:“The biggest pressure is stop-ping the drugs. We only have a fence. And it is surrounded by open land. The public comes andthrows drugs over the fence. The local men have local connections, to gangs, money launderingand drugs. And if they already have connections, it is easy to smuggle it in”.Da fængslet huserkategori C indsatte, er sikkerheden begrænset i forhold til sikkerhedsforanstaltningerne i HMPDoncaster og HMP Lowdham Grange.
De indsatte i HMP Buckley Hall er primært fra Manchester-området. For at opnå tilladelse til atafsone i HMP Buckley Hall skal de indsatte være villige til at adressere deres kriminelle adfærd.Fængslet bestræber sig på kun at have indsatte, der skal afsone længerevarende domme og somminimum kan være i HMP Buckley Hall i 12 måneder. På trods af denne bestræbelse har fængsleten gruppe indsatte med en livstidsdom. Jo længere tid de indsatte tilbringer i HMP Buckley Hall,desto enklere er det at påvirke de indsatte og at hjælpe dem med at udvikle deres kompetencer.
Direktøren oplyser, at antallet af indsatte i fængslerne vokser grundet ændringer i strafudmå-lingsretningslinjerne i Storbritannien:”Politicians want to be tough on crime, sentences getlonger and as a result the population grows”.Dette har resulteret i overbefolkning i fængslernesamt et akut behov for opførelsen af nye fængsler.Selve fængslet består af tre fløje med fuldt integrerede sanitære faciliteter og tv i hver celle. Der erikke telefoner i cellerne, som er tilfældet er i HMP Lowdham Grange, men der er adgang til en tele-fon på bestemte tidspunkter. Derudover er der flere fritids faciliteter såsom poolbord, bordtennis,fitnessrum og bibliotek. De indsatte opfordres til at deltage i fritidsaktiviteter, men dette skal skeuden for arbejdstiden. Fængslets administration vægter højt, at hverdagen i fængslet skal afspejleden hverdag, der findes uden for fængslet, hvilket betyder, at de indsatte kun kan deltage i aktivite-ter i deres fritid – dvs. uden for arbejdstiden, ligesom de indsatte heller ikke kan få besøg i ar-
bejdstiden.
De indsatte har mulighed for at varetage forskellige arbejdsfunktioner, mens de afsoner deresdom. Beskæftigelsesmulighederne inkluderer både havearbejde, rengøring, køkkenarbejde,affaldshåndtering, vaskeri med mere. Det er påkrævet, at de indsatte arbejder fuld tid, da dealle er blevet erklæret arbejdsdygtige inden deres ankomst til HMP Buckley Hall.
SIDE 162
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Som led i beskæftigelsesindsatsen overfor de indsatte udvides de indsattes arbejdsområderløbende. Et eksempel på en sådan udvidelse er, at de indsatte netop er begyndt at varetagemadlavningsopgaver; de bager brød til de øvrige indsatte samt de ansatte. Dette er ifølgefængslets ledelse meget usædvanligt, da mange fængselsansatte ikke ønsker at spise noget,der er tilberedt af indsatte.Hall, hvilket betyder, at mindre end 30 indsatte er uden for arbejdsmarkedet. Fængslets ansattevurderer, at de indsatte har en stærk arbejdsetik.
På trods af kravet om arbejdsdygtighed,er arbejdsløsheden omkring 10 procent i HMP Buckley
Figur 3:Væsentlige årlige begivenheder og udviklinger1995
Nedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenheder og udviklinger sidenHMP Buckley Hall åbnede.
•Det private selskab G4S får ansvaret for for driften af HMP Buckley Hall under navnet G4 Group.•HMP Buckley Hall overgår til HMP Prison Service efter en udbudsproces og bliver dermed et offentligt fængsel.•Fængslet omdannes til et lukket fængsel for kvinder. De første kvindelige fanger ankommer i april 2002•På grund af et stigende behov for fængselspladser til mandlige indsatte, bliver det besluttet igen at ændre kategorien til etkategori C fængsel for mænd.
2000
2002
2005
2009
•I andet kvartal 2008/2009 forbedrer HMP Buckley Hall sin performance rating fra 2 til 3. Fængslet har lige siden liggetstabilt på 3.
2011
•Den offentlige sektor igen vinder en markedstest. I den forbindelse konstatereres det efter en inspektion, at:"Despitesignificant changes to the establishment over the last 20 years, it has managed to retain its function for the past seven years,providing a welcome measure of stability."
Data og tilgang til casestudietOpgavefokusCasebeskrivelse berører nedenstående områder:»»»»»
Kontrol og sikkerhedUddannelse og beskæftigelsesaktiviteterSundhed og misbrugsprogrammerSocial rådgivningGenerel ledelse og administration
SIDE 163
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
InterviewsFølgende gennemgang af erfaringerne med konkurrence inden for de seks udvalgte områderbygger på interviews med en række aktører, der arbejder i HMP Buckley Hall. Det drejer sigom følgende personer:»»»»
»Konkurrencesituationen.
Da fængslet både har været privat og offentligt ledet sammenlignes disse situationer, hvorførsituationen er privat ledelse og eftersituationen er offentlig ledelse.
Direktøren i HMP Buckley HallVicedirektøren i HMP Buckley HallMedarbejder med ansvaret for den daglige drift samt kontrakten med NOMSØkonomiansvarlig med ansvar for samarbejdsaftaler med andre aktører.
Øvrigt materialeInterviewmaterialet suppleres med diverse rapporter og opgørelser vedrørende HMP BuckleyHall (se litteraturliste i bilag 4). Der er endvidere blevet eftersendt yderligere data fra fængsletom kontraktens størrelse og forskellige omkostninger.UdbudsprocessenI 1995 vandt G4S den første kontrakt. HMP Buckley Hall er det første private fængsel, der erblevet omlagt til et offentligt fængsel. Dette skete i 2001 efter G4S blev frataget kontraktenuden konkurrence. Ifølge den nuværende ledelse tabte G4S ikke kontrakten grundet misvedli-geholdelse, men af politiske årsager: ”contractwasn’t lost because they (G4S) were failing, butbecause, politically, they wanted plurality of provisions”.Fængselsdirektøren beskriver, at både offentlige og private aktører i dag er interesserede i atudvide deres forretning, og derfor er der øget konkurrence omkring drift af fængsler.Den primære drivkraft bag udbuddene inden for fængselsvæsnet var tidligere hovedsageligtpolitisk, men der er nu sket et skifte således, at den primære drivkraft i dag er økonomiskbetinget. I den forbindelse har NOMS implementeret en række tiltag med henblik på at pro-movere konkurrence, og gennem innovation at opnå besparelser på omkostningerne til vare-tagelsen.
Kontrakten blev vundet af den offentlige myndighed HM Prison Service i 2005, og da fængsletvar i udbud igen i 2011 vandt myndigheden endnu en gang udbudsprocessen. Den nuværendekontrakt har en varighed på syv år.
Det blev konstateret i en offentlig inspektionsrapport for HMP Buckley Hall i 2010,77at fængs-let havde håndteret den foregående udbudsproces godt og aktivt var i gang med implemente-ringen af nye aktiviteter. Det blev dog påpeget, at der var visse områder, herunder vedrørenderespekt, lighed og miljømæssige standarder, som fortsat kan forbedres. Samtidig konkludere-de rapporten, at der var behov for at begrænse adgangen til stoffer i fængslet.
77
__________________
"Report on an unannounced short followup inspection of HMP Buckley Hall", 2010, HM Chief Inspector of Prisons.
SIDE 164
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Det var ikke fængselsledelsen selv, der varetog tilbudsskrivningen, da kontrakten kom i udbudi 2011. Fængslet valgte at hyre et professionelt firma til at forestå tilbudsskrivningen for atsikre, at de var konkurrencedygtige med private firmaer. Imidlertid var det fængselsledelsensoplevelse, at kommunikationen mellem ledelsen og det professionelle firma var mangelfuld.Dette har resulteret i en længere overgangsperiode, hvorunder ledelsen skulle bruge tid til atsætte sig ind i den nye kontrakt samt afprøve nye metoder i fængslet, som var vedtaget i kon-trakten, men som ikke virkede i praksis. En af de interviewede udtaler:”After the Service LevelAgreement came into effect, some of the aspects of it were tested, but proved to work ‘in the lab’but not in practice. Security was one of these aspects”.SundhedUnder den nuværende kontrakt er det ikke HM Prison Service, der varetager opgaver indenforsundhed. Det var på forhånd besluttet fra NOMS side, at sundhed skal overgå til lokale aktøreri alle offentlige fængsler. Denne beslutning bygger på den politiske opfattelse, at det offentligesundhedssystem bedst kan varetage de indsattes sundhedsbehov, da de er specialiseret indenfor almen sundhed. Der har ikke været skabt konkurrence om opgaverne.Facilities managementAlle de ansatte, der varetager facilities management – med undtagelse af cateringfirmaet, eransat under hovedkontrakten med HM Prison Service. Cateringfirmaet COMPAS er et privatfirma, som har været i fængslet siden den første kontrakt. Ledelsen forklarer, at der ikke læn-gere er en kontrakt mellem COMPAS og HMP Buckley Hall, men at firmaet alligevel varetageropgaverne. Området er således ikke reelt i konkurrence længere.
Der har været skabt konkurrence omkring catering fire gange siden fængslet åbnede. Sidste årforsøgte ledelsen at sætte catering i udbud igen, men det blev forhindret af NOMS. Ledelsen iHMP Buckley Hall mener dette skyldes, at NOMS forbereder nationale forhandlinger med etcateringfirma for alle offentlige kontrakter.
Socialfaglig støtteDer er i HMP Buckley Hall, på samme måde som i HMP Doncaster og HMP Lowdham Grange,fokus på reducering af recidiv. Dette gøres bl.a. igennem genhusning og misbrugsbehandling.Her er en af de største samarbejdspartnere Shelter England. Kontrakten blev vundet af ShelterEngland gennem udbud.En anden samarbejdspartner, POPS, står for at arrangere fængselsbesøg og varetager desudenopgaver relateret til familierelationer. Aftalen med POPS blev også indgået gennem udbud.Anvendelse af underleverandører og samarbejdspartnere
HM Prison Service benytter sig, ligesom Serco, af et kartotek over foretrukne samarbejdspart-nere. Ifølge HMP Buckley Halls direktør er der en lang række forskellige leverandører, ogmarkedet er blevet mere etableret over den seneste tid. Konkurrencen på markedet resultereri forbedringer blandt leverandører, der allerede er på listen over de foretrukne samarbejds-partnere, og skaber samtidig innovation og priskonkurrence blandt de leverandører, der kon-kurrerer om at blive medtaget på listen.HMP Buckley Hall er på samme måde som andre offentlige fængsler forpligtet til at benytte sigaf nationale kontrakter forhandlet af HM Prison Service. Det er myndighedens opfattelse, atder kan forhandles bedre priser og forhold, når der forhandles på baggrund af en større kon-traktsum for et større antal fængsler. Dette er blandt andet aktuelt for indkøb af fødevarer. IHMP Buckley Hall har ledelsen imidlertid den opfattelse, at de på fødevareområdet kan gøredet billigere og bedre selv, men det er ikke muligt under den nuværende kontrakt.
SIDE 165
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
CARAT:CARAT står for Counseling, Assessment, Referral, Advice and Through Care. CARAT eren del af flere misbrugsprogrammer i diverse fængsler, og agerer som bindeled mellem flereforskellige specialister, såsom rehabiliteringsspecialiser eller interventionsspecialister. CA-RAT tilbyder rådgivning og henvisningstjenester, gruppebehandling samt individuel behand-ling78.Heywood Middlewood, Middleton og Rochdale Primary Care Trust (PCT):Sundhedsydelserneleveres af en lokal leverandør, der overtog sundhedsområdet efter en udbudsrunde. NHSskliniske og ledelsesmæssige standarder følges med henblik på, at de leverede services skalvære sammenlignelige med det omkringliggende samfund. Der er desuden udviklet en sund-hedsplan, der specificere den strategiske retning for udviklingen og leveringen af et ”sundt”fængsel, hvilket inkluderer forebyggende initiativer og fremme af sundhed. PCT har indgåetsamarbejdsaftaler, der er med til at sikre en personalemæssig udvikling, efteruddannelse ogen ledelsesmæssig monitorering, der skal sikre, at de professionelle standarder er på det for-ventede niveau og lever op til den generelle standard i samfundet.
Når der forhandles om nye kontrakter med en underleverandører, er det HMP Buckley Hallstaktik at bede om mere for pengene frem for en lavere pris. Hvis et område er sat i udbud, ogdet ikke tegner til, at ledelsen kan indhente et bedre tilbud, kan ledelsen annullere udbuddet.Nedenfor fremgår nogle af de vigtigste af HMP Buckley Halls samarbejdspartnere.
Det er muligt at annullere en kontrakt, såfremt underleverandørerne ikke lever op til deresforpligtelser. Dette er dog ikke så ligetil. Det er ledelsens erfaring, at en underleverandør, derikke kan leve op til sine forpligtelser, oftest selv ansøger om at blive fritstillet.
Manchester College:Uddannelse leveres af Manchester College, og der er ca. 56 pladser påhenholdsvis morgen og aftenholdet. Disse uddannelsespladser tilbydes på del- eller fuld tid, oguddannelse leveres 4,5 dage om ugen i 50 uger om året. De indsatte tilbydes mange forskelligekurser og programmer af både teoretisk og praktisk karakter. Derudover arrangeres der for-skellige workshops, ligesom det er muligt at få fjernundervisning for dem, der måtte fore-trække dette frem for formel undervisning. Sårbare indsatte støttes ligeledes i uddannelsebåde i forhold til læse- og stavevanskeligheder og inden for matematik.Shelter England:Shelter England har specialiseret sig inden for genhusning samt øvrig rådgiv-ning om boligforhold og gæld til tidligere indsatte i Yorkshire and the North East. Shelter Eng-land har, ud over deres øvrige personale, ansat indsatte, som rådgiver andre indsatte. ShelterEngland hjælper i øvrigt med at udrydde hjemløshed blandt tidligere indsatte.
The Pennine Acute Hospital NHS Trust:The Pennine Acute Hospital NHS Trust leverer vurde-ringer, evalueringer, behandling og planlægning af forløb for indsatte med mentale og psyki-ske problemstillinger. De fungerer samtidig som koordinatorer i forhold til andre agenturer ogsikrer en kontinuerlig behandling også efter løsladelse. Der er ugentligt adgang til en psykiaterfor de indsatte, der har den største risiko for mentale sindslidelser. Introduktionen af PCT harværet ensbetydende med en drastisk forbedring af efteruddannelse og træning af personalet.
__________________78
http://www.reading.gov.uk/residents/HealthandSocialCare/DrugsandAlcohol/SupportandInformation/Drugs/carats-prison-services/
SIDE 166
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
POPS:POPS står for Partners of Prisoners. POPS har siden 1988 været en indflydelsesrig orga-nisation som arbejder gennem medierne med at synliggøre de indsattes leveforhold og deproblematikker, de indsattes familier oplever i den almene befolkning. POPS står i samarbejdemed fængselsvæsnet bag diverse kampagner, der har til formål at sikre, at de indsattes famili-er modtager den nødvendige støtte. POPS startede i Manchester og var en af de første frivilli-ge organisationer, der blev aktive i HMP Buckley Hall.Økonomiske effekter»Budgettet bliver ikke større år efter år, på trods af at omkostningerne til medarbejderne
Fængslets budget er på 70 mio. kr. for 2012 og omtrent 80 pct. af budgettet (55,8 mio. kr.)anvendes til lønninger til 195 ansatte. Det årlige budget ligger fast igennem hele kontraktperi-oden på trods af stigende omkostninger forbundet med aflønning af personale. Dette er enstor udfordring for ledelsen, der som resultat heraf har valgt at afskedige seniormedarbejderog erstatte disse med nye yngre medarbejdere med lavere aflønning.En mindre del af budgettet (ca. 6 pct. eller knap 4.719.000 kr.) er afsat til opgaver varetaget afunderleverandører. Dette omfatter bl.a. personale som driver eller varetager biblioteket, prø-veløsladelser, besøgscenteret, butikken, kantinen samt rådgivning til de indsatte vedrørendebolig- og gældsforhold.De resterende omkostninger i budgettet er ikke udspecificeret, og budgettet fra foregåendekontraktperiode er ikke opgivet.
stiger. Fængslet skal derfor reelt levere den samme service til en lavere og lavere pris hvertår. Der afskediges seniormedarbejdere, som erstattes med nyuddannede, da disse medar-bejdere skal have mindre i løn for at kunne holde sig inden for budgettet.»De gennemsnitlige omkostninger har været faldende for fængslet fra 2010/11 til 2011/12.Det samme er dog tilfældet for de fleste fængsler.»Som følge af en politisk beslutning skal offentlige fængsler spare 3,5 -4 pct. årligt på deresbudget fremadrettet. I første omgang er fængslet ikke påtvunget denne besparelse grundetderes nuværende kontrakt, og det står fortsat uklart, om dette krav også vil være gældendefor HMP Buckley Hall i fremtiden, samt hvordan fængslet i så fald skal opnå de ønskedeøkonomiske besparelser.
Regeringen har pålagt alle offentlige fængsler at gennemføre en besparelse på mellem 3,5 og 4pct. årligt på deres overordnede budget. I første omgang er HMP Buckley Hall fritaget fra den-ne besparelse, men dette kan ændre sig i fremtiden – hvis regeringen vælger at afvikle dennuværende kontrakt.
Ledelsen i HMP Buckley Hall vurderer, at den økonomiske krise har haft indflydelse på deoffentlige fængsler og deres budget. NOMS har iværksat en national omstrukturering af med-arbejderforhold, som HMP Buckley Hall bliver berørt af: ”HMPBuckley Hall can’t reach budgettargets next year due to the changes in employee terms and conditions. Every year the staff be-comes more expensive, because I have incremental raises and salary. The private competitorsbecome cheaper each year. We have more and more people with seniority / people who getpromoted to the top. But as we move on to the new terms and conditions, we will become cheaperover time. Today, some are paid too much and some are paid to little, it will correct that”.Den gennemsnitlige omkostning per indsat var i 2011/2012 263.706 kr. i HMP Buckley Hall.Dermed lå fængslet lige over den gennemsnitlige omkostning per indsat i kategori C fængslerfor mænd, der i samme periode var på 262.865 kr..
SIDE 167
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Tabel 3:Gennemsnitlige omkostninger per indsat, HMP Buckley Hall2009/2010306.658 kr.2010/2011307.104 kr.
De gennemsnitlige omkostninger for fængslet for tre år ses i nedenstående tabel.
2011/2012263.706 kr.
Note:Tal fra 2009/2010 er opgjort på anden vis end tallene fra de øvrige år. Justitsministeriet har dog omregnet 2009/2010tallene, så de er sammenlignelige med tallene fra de øvrige år. Tallene er omregnet til danske kroner iht. Danmarks National-banks gennemsnitlig valutakurs 2011. Anvendt valutakurs 8,58 kr. pr. pundKilde: Det engelsk justitsministeriums hjemmeside: www.justice.gov.uk
Tabellen viser, at de gennemsnitlige omkostninger for HMP Buckley Hall har været nedadgå-ende fra 2010/2011 til 2011/2012, men ikke fra 2009/2010 til 2010/2011. Tal for tidligere årer ikke offentliggjorte på det engelske justitsministeriums hjemmeside.Omkostningerne for kategori C fængsler generelt har også været nedadgående i perioden,disse var hhv. 288.048 krog 275.495,22 kr. i 2009/2010 og 2010/2011 til sammenligning med262.865 kr. i 2011/2012.Fængselsledelsen er af den opfattelse, at dette omkostningsestimat ikke kan anvendes til atsammenligne offentlige og private fængsler. Det fremgik meget tydeligt, at det er ledelsenholdning at:
Ledelsen har i forlængelse heraf reflekteret over, om transaktionsomkostningerne står i rime-ligt forhold til de positive virkninger, der kommer af, at der skabes konkurrence omkringopgaverne i fængslet. Ledelsen var overvejende positiv overfor de effekter, et udbud har påorganisationen. Ledelsen har den opfattelse, at udbud er en katalysator for forandring, virkermotiverende på medarbejderne og er en kilde til innovation:”Our approach to the Service LevelAgreement is that it is a new start of us, we have to start doing things differently. We have mod-ernized and adopted a culture of change, we know we have to do this, if it keeps us competitive”.Dermed udtrykker ledelsen, at de konkurrencemæssige virkninger er omkostningerne værd.
Med hensyn til transaktionsomkostningerne har fængselsledelsen estimeret, at det har kostetca. 8,58 mio. kr. at afgive tilbud på varetagelsen af opgaverne i et fængsel. Dette udgør knap 2pct. af den samlede kontraktsum på 490 mio. kr. (70 mio. kr. årligt over 7 år).
1. En sammenligning af offentlige og private fængsler ikke er valid, da dette ikke er sammen-lignelige enheder. Omkostninger per indsat bliver udregnet forskelligt under det offentligeog det private system. De offentlige tal inkluderer ikke sundhedsudgifter, hvilket de privategør.2. Strukturen i fængslet ændrer sig for hurtigt til, at de ansatte kan lave valide sammenlignin-ger over tid. Det understreges af ledelsen, at det ikke er muligt at afvente analyser og evalu-eringer af indsatser, før der træffes beslutninger om ændringer, og at ændringer derfor ikkenødvendigvis baseres på evidens eller cost-benefit analyser, men snarere er politisk moti-verede.
SIDE 168
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Organisatoriske effekter
»Medarbejderforholdene vurderes at være bedre, efter myndigheden begyndte at varetage
Først beskrives nogle generelle organisatoriske ændringer, som er sket i fængslet over enårrække, der ikke som sådan er relateret til udbud eller overgang fra privat til offentlig vare-tagelse.
opgaverne, og fængslet blev offentligt ledet. Dette tilskrives overenskomstmæssige forskel-le mellem offentlig og privat ansættelse.»De mange omstillinger mellem offentlig og privat varetagelse og husning af forskellige ty-per af indsatte har krævet en stor omstillingsparathed blandt medarbejderne.
HMP Buckley Hall og the Prison Service var, med henblik på at tiltrække det rette personale,meget aktive i diverse universitetsmiljøer for 10 år siden. Dette var bl.a. begrundet et behovfor forandring blandt de ansatte, der indtil 90’erne primært havde en militær baggrund. Derblev i stedet rekrutteret mere bredt fra en vifte af universitetsuddannelser samt implemente-ret forskellige programmer, der sikrer hurtigere avancering for universitetsuddannede inden-for fængslet.Dette var i stor kontrast til den eksisterende kultur, hvor anciennitet udelukkende var baseretpå antal år i fængselsvæsnet:“Then you earned your stripes by being in the prison for a longtime, and not based on competences. Today it is competence based. And therefore we recruitpeople who can think differently. They are from various fields, like psychology, Russian studiesand law”.NOMS har imidlertid implementeret et ansættelsesstop. Dette har tvunget HMP Buckley Halltil at ændre deres tilgang til opgavevaretagelsen. De indsatte varetager en række nye opgaver,som rengøring, havearbejde både inden for og uden for fængslet samt madlavning. Dette afla-ster personalet og sikrer samtidig, at de indsatte er i arbejde. I princippet er der ikke juridiskebegrænsninger for, hvilke opgaver de indsatte må varetage – det er principielt op til den en-kelte direktør, hvor meget han eller hun er villig til at risikere.Et andet tiltag, der er blevet implementeret med henblik på omkostningsbesparelse er, at deindsatte er låst inde i deres celler i en længere tidsperiode.
MedarbejderforholdInden det sidste udbud tog ledelsen en dialog med de ansatte for at tilrettelægge deres tilgangtil det nye udbud og for at indgå en dialog med de ansatte omkring deres ønsker for fremtiden:"the staff was informed that they could either choose to cooperate with the bid team or fight thesuggested changes. This choice was given to the staff, so that they could determine how theywanted to influence the future of the prison. The director asked them if they wanted to stay pub-lic, and the staff agreed that they wanted that, and that became the basis for negotiation”.Det står klart for ledelsen, at medarbejderne foretrækker at arbejde under HM Prison Service,da medarbejderforholdene, herunder løn- og pensionsforhold, er bedre: ”PCOs(Prison caseofficer) are paid considerably less but senior managers considerably more. Pensions are a lot lessin the private sector but in the public all have gold plated pensions by standard. A private PCOmakes between 17,000 and 19,000 pounds, annually, while a PCO working in a public prisonmakes about 24,000 annually”.
De offentlige fængsler har endvidere en mindre udskiftning af personale end private fængsler.MedarbejdertilfredshedStørstedelen af de ansatte er lokale. De blev rekrutteret under privatledelse af G4S og harværet ansat i fængslet både under den privat og offentlig ledelse. Medarbejderne har endvide-re måttet omstille sig efter, hvorvidt HMP Buckley Hall husede mænd eller kvinder, hvilket
SIDE 169
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
som nævnt indledningsvist har ændret sig flere gange. Dette kræver således en vis omstil-lingsvilje.
Ledelsen understreger, at de ansattes loyalitet er hos fængslet og ikke hos hverken myndighe-den eller den private leverandør. De interviewede kunne dog ikke direkte udtale sig om til-fredsheden blandt medarbejderne og ændringer heri.Kvalitetsmæssige effekter»De indsatte varetager som en del af ”den ansvarlige indsattes” model i dag 50 % af alle
KvalitetUnder den offentlige kontrakt har personalet, som tidligere nævnt, prioriteret at de indsatteudfører så meget arbejde som muligt, samt at de indsatte tager mere ansvar for deres tilværel-se. ”Foryears the prisoners had become ‘institutionalized’, meaning that they grew accustomedto staff doing everything for them. That has changed now, and they are promoting the ‘responsi-ble prisoner’ model, where prisoners do more things for themselves. They don’t want to enablethe prisoners to be helpless”.I den nuværende kontrakt fremgår det, at fængslets ansatte skal promovere den ”ansvarligeindsattes” model. Målet med den ”ansvarlige indsatte model” er, at de indsatte får kompeten-cer og erfaring, samt at de kan tage vare på sig selv efter løsladelse:“if we take them out ofsociety and do everything for them, that becomes problematic. So we are trying having them dosome of the jobs we used to do”.
opgaverne inden for fængslet. Målet er at give de indsatte de nødvendige erfaringer ogkompetencer til at kunne tage vare på sig selv efter løsladelse.
I dag varetager de indsatte 50 % af alle opgaverne inde i fængslet som følge af denne organise-ring.De interviewede påpeger desuden, at de indsatte har fået flere muligheder for at udtrykkederes holdninger til diverse foranstaltninger.BrugertilfredshedDe indsattes tilfredshed blev ikke behandlet under interviewene.Innovative effekter
»Innovation er kun muligt i det omfang at kontrakterne gøres mindre deskriptive. Grund-
InnovationLedelsen mener, at innovation kun er muligt i det omfang, kontrakterne gøres mindre deskrip-tive end de har været førhen, og her er der fortsat plads til forbedringer. Ledelsen mener li-
læggende mener ledelsen, at der er enighed om formålet, selvom der stadig er plads til for-bedringer.»HM Prison Service har implementeret en såkaldt ”smart kontraktstyring”, der bygger påmindre bureaukrati, mere strømligning og en større tillid med henblik på at øge innovation.»HM Prison Service har på vegne af alle offentlige fængsler i England indgået en række kon-trakter om varekøb og tjenesteydelser. Disse er ifølge ledelsen bremsende for innovation.Dette gælder særligt de kontrakter, som HM Prison Service forhandler på IT-området, derhar resulteret i høje årlige lejeudgifter.
SIDE 170
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
geledes, at der er et reelt grundlag for at blive enige:”We may not always agree about the mon-ey, but we agree about the objective”.
Der er dog stadig nogle processer og regler, der bremser innovation. Her fremhæver de inter-viewede særligt kontrakter om varekøb og tjenesteydelser, som HM Prison Service har indgåetpå vegne af alle offentlige fængsler i England. Dette er både i henhold til de allerede nævnteeksempler med indkøb af fødevarer, men det er i særdeleshed tilfældet for IT-kontrakter ind-gået af HM Prison Service på nationalt niveau. Fængslet skal betale en årlig lejeudgift på mereend 22.000 kr. for hver computer, som fængslet benytter. Lejeudgiften betales til IT leveran-døren, som HM Prison Service har indgået aftale med på vegne af alle offentlige fængsler ilandet79. Det skal understreges, at der her er tale om en standard computer uden særlige funk-tioner. Dette var ledelsen yderst frustreret over, da en lignende computer kan købes megetbilligere andet steds:“it makes life miserable and drains our budgets and staff, but you can’tcontrol it”.
The Prison Service er blevet bedre til kontraktstyring og har implementeret en såkaldt ”smartkontraktstyring”. En nødvendighed for smart kontraktstyring er mindre bureaukrati, strøm-ligning af samarbejde og processer samt en større tillid mellem fængslets ledelse og the PrisonService, hvilket bedst opbygges gennem relationer i mellem enkelte individer samt organisati-oner.
»Samarbejdet med andre organisationer kan give udfordringer i forhold til sikkerhed. De
Erfaringer omkring samarbejde
I HMP Buckley Hall arbejder man med en hybridmodel, der bygger på samarbejde mellemoffentlige leverandører, private leverandører, kommercielle partnere og den frivillige sektor.Et eksempel på en frivillig organisation, der samarbejdes med, er Shelter England.
interviewede har i samarbejdet med såvel frivillige organisationer og offentlige leverandø-rer oplevet, at der er forskellige forståelser for sikkerhedsaspektet i forhold til interaktio-nen med de indsatte og til de indsattes råderum og ansvarsopgaver.
Inkluderingen af den frivillige sektor har udviklet sig gradvist fra det lokale niveau til det regi-onale og nationale niveau. Indledningsvist arbejdede HMP Buckley Hall sammen med denlokale frivilligsektor og opbyggede herigennem varende relationer. Herefter udvidede fængs-let samarbejdet med regionale og nationale organisationer.Udfordringen ved samarbejdet bunder i en manglende forståelse for sikkerhed hos de frivilli-ge, som ikke har modtaget den nødvendige træning til at begå sig. Ydermere har de frivilligenogle gange andre motiver end fængslet. Ledelsen understregede yderligere, at de frivilligeorganisationer kan ændre tilgang eller motiv, når de pludseligt bliver betalt for at arbejde i etfængsel.
Samarbejdet med den frivillige sektor er både givende men også en udfordring. Ledelsen poin-terer, at de frivillige organisationer udfordrer fængslets rutiner og mentalitet. Det er bl.a. defrivillige organisationer, som foreslog, at de indsatte skulle inkluderes i madlavningen.
79
__________________
Navnet på firmaet er ikke blevet oplyst af de interviewede fra fængslet.
SIDE 171
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
SundhedEftersom sundhedsområdet varetages af en lokal offentlig leverandør, skal medarbejderne fraden lokale leverandør og medarbejderne ansat af HM Prison Service samarbejde om den dag-lige håndtering af de indsatte. Dette har ligeledes givet anledning til udfordringer i forhold tilsikkerhed.
Ledelsen og repræsentanter fra de frivillige organisationer mødes løbende, men der afholdesikke faste officielle møder. Dog forsøger ledelsen at få inkluderet forventninger til samarbejdeti kontrakterne for at mindske udfordringer i samarbejdet på kontraktuel vis.
De ansatte inden for sundhedssektoren har bl.a. haft et ønske om, at der ikke skulle være sik-kerhedspersonale i sundhedsklinikken – trods en eskalering af voldelige episoder under deresledelse. Som kompromis tilbød ledelsen at indsætte en slags pedel/dørmand, der påtager sigmindre praktiske opgaver samt holder opsyn med de indsatte, der afventer behandling. Ifølgeledelsen har det reduceret antallet af voldelige episoder.Erfaringer omkring kontraktstyring»Der er flere driftsmål i offentlige kontrakter end i private kontrakter, men lavere grad af
Alle private fængsler har en kontroller, som til dagligt sidder blandt fængselsledelsen. Kontrol-leren har mulighed for at afgive bod til fængslet, såfremt fængslet ikke lever op til driftsmåle-ne. Dette har også tidligere været praksis i offentlige fængsler, men blev sidste år ændret oganvendes således ikke under den nyeste kontrakt i HMP Buckley Hall. Ledelsen forklarer, atdette skyldes de høje omkostninger forbundet med monitorering.Under den nye kontrakt er der mindre monitorering, og de penge, der er sparet herved, bru-ges i stedet til opkvalificering af de ansattes kompetencer. HMP Buckley Hall bliver nu i stedetmonitoreret af en regional kontroller, som ledelsen mødes med, når de bliver indkaldt. Dettesker ifølge ledelsen ganske ofte.
Offentlige fængsler er i høj grad fanget i meget detaljerede kontrakter med utallige driftsmålog delmål. Dette mener ledelsen er begrænsende for dets muligheder. Der efterspørges enstørre grad af frihed til at arbejde mod et fælles mål – rehabilitering – men med anvendelse afforskellige metoder.
monitorering og mulighed for sanktion i offentlige kontrakter end i private kontrakter.
Ydermere monitoreres fængslet af HM Prison Service, som afholder både annoncerede og ikkeannoncerede inspektioner. På trods af nedtrapningen af monitoreringen, udtrykker ledelsen,at de stadig føler sig massivt monitoreret:”We still have more monitoring, and we feel that alleyes are on us”.I de private fængsler er monitoreringen ikke overdraget til en regional kontroller, hvilketifølge ledelsen i HMP Buckley Hall hænger sammen med, at de private fængsler arbejder forprofit, og derfor er under større opsyn for at sikre, at de lever op til de fornødne standarder.Ledelsen i HMP Buckley Hall forklarer:"One of the differences between private and public pris-ons is that we as a public prison are accountable to the tax payers and private prisons are ac-countable to their stock owners”.De private fængsler skal fortsat leve op til de samme standar-der og til nationale instruktioner, men ledelsen pointerer, at de private fængsler har størrefrihed til at definere deres metodiske tilgang samt værdier.
SIDE 172
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Case: JVA Hünfeld – TysklandIntroduktion
JVA Hünfeld blev bygget i år 2002 til 2005 og blev sat i drift i 2006. Det var det første fængsel iTyskland, hvor en stor del (omkring 40 pct.) af opgaverne varetages af en privat leverandør.Det overordnede ansvar for personale, finansielle emner og udøvelsen af magt ligger hosfængselsledelsen, som er offentlig. Siden JVA Hünfeld er det første fængsel af sin slags, harfængselsledelsen som opgave at repræsentere og præsentere denne nye model for offentlig-heden.JVA Hünfeld har plads til 507 indsatte og har mandlige indsatte med domme op til 5 år. Dengennemsnitlige opholdstid var 10 måneder i 2011. Omkring halvdelen af de indsatte har enmisbrugsbaggrund.Figur 4:Væsentlige årlige begivenheder og udviklinger2002-2005
Nedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenhed og udviklinger sidenbyggeriet blev igangsat.
•Fængslet blev bygget i perioden 2002 til 2006.•Fængslet åbnede i januar 2006.•Opgavevaretagelsen blev genudbudt i 2012.
2006
2012
Den tyske fængselsmyndighed i delstaten Hessen valgte at skabe konkurrence om både bygge-riet af fængslet og en stor del af driften efter opstart. Som følge af, at der blev skabt konkur-rence om opgaverne fra starten, er der ikke en førsituation med udelukkende offentlig opga-vevaretagelse, som kan anvendes til at identificere effekter af, at der er skabt konkurrence omopgaverne. I stedet sammenlignes situationen i JVA Hünfeld med situationen i et fængsel medoffentlig varetagelse af opgaverne.Data og tilgangOpgavefokusCasebeskrivelsen berører nedenstående områder:
SIDE 173
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Nedenfor følger en kort uddybning af hvert område.
»»»»
Arbejdsmæssig beskæftigelseSundhedSocialfaglig støtteGenerel ledelse og administration
I JVA Hünfeld er området for produktionsvirksomheden 1.000 m2, og der er 400 m2lager.Dette er relativt småt sammenlignet med tilsvarende fængsler i Tyskland. Inden for produkti-onsvirksomheden er alt personale ansat af den private leverandør. Alt personale er uddanne-de håndværkere og har taget kurser i at undervise indsatte. De kommer alle fra den privatesektor, hvilket sikrer, at arbejdet udføres på samme måde som i en virksomhed uden forfængslet.Fængselsledelsen står for sikkerheden i forbindelse med produktionsvirksomheden og eransvarlige for at udbetale løn til de indsatte.SundhedInden for sundhedsområdet er opgaverne varetaget af personale, som er ansat af den privateleverandør. Der er tale om en praktiserende læge og (mandlige) sygeplejersker.
Arbejdsmæssig beskæftigelseDe indsatte er forpligtede til at deltage i arbejdsmæssige beskæftigelse i produktionsvirksom-hed for at reducere omkostningerne ved deres ophold for skatteborgerne. Lønniveauet for deindsatte er bestemt gennem lov (Justizvollzugsvergütungsverordnung) og kan niveaumæssigtsammenlignes med lønnen i lavindkomstlande.
Socialfaglig støtteI JVA Hünfeld varetages den socialfaglige støtte og anden støtte som misbrugsbehandling,gældsrådgivning og immigrationsrådgivning af den private leverandør. Derudover er der enrække frivillige organisationer, som arbejder inden for dette område. Den private leverandørvaretager koordinationen af disses indsatser. Den private leverandør kontrolleres af en per-son fra den offentlige fængselsledelse.Generel ledelse og administrationI dag er opgaverne i forbindelse med administration outsourcet til en offentlig leverandør(VCCs). Tidligere blev visse af disse opgaver varetaget af den private leverandør.InterviewsDer er foretaget følgende interview:»Repræsentanter fra justitsministeriet i Hessen»Fængselsledelsen i JVA Hünfeld»Ledelsen i den private leverandør, der varetager opgaverne i JVA Hünfeld, Steep GmbH
Opførelsen af fængslet blev udbudt i et EU-udbud, og i juli 2003 vandt ”Ed. Züblin AG” kon-trakten. 27 måneder senere var opførelsen færdig. Udgifterne, som var finansieret af delstatenHessen, udgjorde ca. 484 mio. kr., hvilket var ca. 44 mio. kr. under budget (Päckert 2007).Alle de opgaver, som var lovlige at udbyde, blev udbudt som en samlet pakke i et EU-udbud.Delstaten fik hjælp af et advokatfirma til udbudsprocessen.
Udbudsprocessen
SIDE 174
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Det var en politisk beslutning, at der skulle skabes konkurrence om alle de opgaver, der varmuligt, i JVA Hünfeld. Motivet bag dette var omkostningsreducering.
Kvalitetskravene på de opgaver, der blev udbudt var langt højere end i de offentlige fængsler.For at sikre et højt serviceniveau og for at skræmme lavkvalitetsleverandører væk, var deropstillet en række detaljerede kravspecifikationer for hver opgave. Dette inkludere blandtandet hvilket personale (kvalifikationer og antal), der skulle bruges. Derudover blev der sat enfast pris for opgaverne.Efter offentliggørelsen af udbuddet blev de interesserede tilbudsgivere bedt om at indsendeen anmodning om deltagelse (Teilnahmeanträge). De tre bedste tilbudsgivere blev der afholdtmøder med – altså en dialogbaseret proces. Der blev derefter udvalgt de to bedste tilbudsgive-re, som udarbejdede deres endelige tilbud. Her blev Serco GmbH valgt i september 2005.
Inden den første udbudsproces var justitsministeriet i Hessen usikre på, om der overhovedetville være tilbudsgivere. De var usikre på, om der fandtes virksomheder i Tyskland, som kunnevaretage så bredt et spektrum af opgaver, og om mulige udenlandske leverandører ville væreinteresserede i at gå ind på det tyske marked. Hvis der ikke havde været kvalificerede tilbuds-givere, var der mulighed for at hjemtage opgaven.Den anden udbudsproces i 2012 foregik på samme måde som den første. Der var små ændrin-ger i kravspecifikationen i forhold til den eksisterende kontrakt. Der var dog blevet foretageten række ændringer i kontrakten i løbet af den første periode. Udover Serco, som genvandtden anden udbudsrunde, var der kun en anden byder. Under den anden udbudsproces havdeSerco ændret deres navn til Steep GmbH. I juli 2012 overtog Steep GmbH varetagelsen af op-gaverne i JVA Hünfeld. Det var især den store økonomiske forskel på tilbuddene fra SteepGmbH og den anden byder, som medførte, at valget faldt på Steep.Udover kerneopgaver som produktionsvirksomheden og socialfaglig støtte varetager Steepkantinedriften, fængselsbutikken, vasketøj, facilities management, fritids- og sportsaktiviteterog bibliotek. I alt varetages 42 pct. af driften af Steep med 97 ansatte. De øvrige opgaver vare-tages af 115 offentligt ansatte.Den første kontrakt blev tilpasset to år efter dens ikrafttrædelse, fordi den politiske støtte tilat tilbyde et højere kvalitetsniveau end i offentlige fængsler bortfaldt. Det blev derfor specifi-ceret, at kvaliteten nu kun skulle være på niveau med de offentlige fængsler. I alt er kontrak-ten blevet tilpasset tre gange med tilhørende tilpasninger i de økonomiske rammer for opga-verne.Den anden kontrakt, som trådte i kraft i januar 2013, løber over seks år, med mulighed foryderligere tre år. Denne kontrakt er identisk med den tilpassede version af den første kon-trakt. Dog blev alle administrative opgaver hjemtaget og er dermed ikke med i den nye kon-trakt. Dette skete pga. organisatoriske ændringer i justitsministeriet i Hessen, hvor admini-strative opgaver for hele koncernen blev samlet.
KontraktenDen første kontrakt løb over 5 år, med option for yderligere to års forlængelse. Kontrakten varprocesorienteret.
SIDE 175
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Økonomiske Effekter
»Gennem en omfattende udregning har den tyske fængselsmyndighed i Hessen opgjort, at
Den sidste mulighed for sammenligning er at sammenligne omkostninger med en hypotetisksituation, hvor opgaverne i fængslet varetages af myndighederne selv. Mens omkostninger tilprivate leverandører forholdsvis nemt kan opgøres, er omkostningerne til offentlig varetagel-se sværere at opgøre. De direkte omkostninger til personale kan opgøres, men der er ingenfaste regler for, hvordan de indirekte omkostninger (overheadomkostninger) skal opgøres.Delstaten Hessen regner med 15 pct. af de direkte omkostninger i overhead, hvorimod der pånationalt niveau regnes med 30 pct. En anden usikkerhed er i forhold til afgifter(Mehrwertsteuer). Der er ingen klar regel for, hvordan afgifter skal inddrages.
En anden mulighed for at opgøre effekterne er at sammenligne omkostningerne efter, at der erskabt konkurrence om opgaven, med de omkostninger der er, når opgaven varetages af myn-dighederne – altså sammenligne med et offentligt fængsel. Dette er forsøgt af forskere påFachhochschule Fulda, hvor omkostningerne i JVA Kassel blev sammenlignet med JVA Darm-stadt. Forskerne kom til den konklusion, at det var umuligt at sammenligne omkostnings-strukturen i de to fængsler pga. forskelle i størrelse, tilgang, typer af indsatte, sikkerhedsni-veau, afskrivninger m.m.
Fængslets ledelse vurderer, at der er betydelige usikkerheder i forhold til at opgøre muligeomkostningsreduktioner som følge af, at der er skabt konkurrence om opgaverne i JVA Hün-feld. For det første skal det overvejes, hvad sammenligningsgrundlaget er. Som beskrevettidligere er det i Tyskland næsten umuligt at overføre offentligt varetaget opgaver til den pri-vate sektor. Der kan derfor ikke foretages en sammenligning af situationen før og efter udbud.
opgavevaretagelsen i privat regi medfører en årlig besparelse på 750.000 euro svarende tilca. 5,6 mio. kr.80Der er dog uenighed om, hvorvidt udregningen er retvisende.»Fængselsmyndighedens udgifter til en ekstern rådgiver beløb sig til ca. ca. 1,5 mio. kr. i denførste udbudsrunde. Internt timeforbrug i den tyske fængselsmyndighed i Hessen kan ikkeopgøres, men det vurderes, at dette modsvares af besparelser til fx oplæring af ansatte.
Med disse forbehold in mente blev der før opgaven blev sendt i udbud foretaget en hypotetiskomkostningsberegning af omkostninger ved, at myndighederne selv skulle varetages opgaven.Der blev foretaget en konservativ beregning. De bydende leverandører blev derefter sammen-holdt med denne beregning. Resultatet af beregningen var, at Steeps tilbud ville give årligebesparelser i driftsomkostningerne på 5,6 mio. kr. sammenlignet med en løsning uden kon-kurrence.I den første udbudsproces blev der anvendt eksterne konsulenter for omkring 1,5 mio. kr.Omkostningerne i form af tidsforbrug hos myndighederne kan ikke opgøres. Det vurderes dog,at de interne omkostninger, som myndighederne har brugt på før og under udbudsprocessen,modsvares af sparede omkostninger som følge af, at en privat leverandør overtog opgaven.Dette skyldes fx sparede omkostninger til oplæring af offentlige medarbejdere.Der sættes dog spørgsmålstegn ved, om det er muligt at opgøre besparelserne på denne måde,både af fængselsledelsen og ledelsen i Steep.
__________________80
Omregnet til danske kroner. Kilde: Danmarks Nationalbank, gennemsnitlig valutakurs 2011. Anvendt valutakurs 7,45 kr. pr.euro.
SIDE 176
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Organisatoriske effekter
Der har fra fængslets opførelse været skabt konkurrence om opgaverne, og der har derfor ikkefundet virksomhedsoverdragelse sted. Som tidligere beskrevet er det endvidere ikke muligt atforetage virksomhedsoverdragelse fra offentligt til privat regi i Tyskland. Der er derfor ikkeopgjort egentlige organisatoriske effekter.Der er dog to forhold, hvor de interviewede fra fængslets ledelse sammenligner med offentligefængsler, hvor der ikke er skabt konkurrence om opgaven: Produktionsvirksomheden i fængs-let foregår i to-skiftehold for de indsatte. Dette ville ikke være muligt, såfremt opgaven blevvaretaget af offentligt ansatte, pga. manglende fleksibilitet i deres arbejdstider. På grund afsystemet med skiftehold er der en beskæftigelsesrate på 80 pct., hvilket er på eller over gen-nemsnittet i Hessen. To-skifteholds-systemet nævnes som en væsentlig forklaring på, at pro-fitten fra produktionsvirksomheden er høj.Der er stort set ingen udskiftning i personalet hos den private leverandør i JVA Hünfeld. Dettekan ses som en identifikation på høj personaletilfredshed, men det har ikke været muligt atkvalificere dette.Kvalitetsmæssige effekter»Kvaliteten i opgaveløsningen menes at være højere ved privat opgavevaretagelse end ved
KvalitetFængslets ledelse vurderer, at kvaliteten af de opgaver, som der er skabt konkurrence om, erhøjere end i offentlige fængsler. Det er fastlagt i kontrakten, at leverandøren som minimumskal matche det kvalitets- og serviceniveau og antal ansatte som findes i de offentlige fængsler.Men den private leverandør kan reagere mere fleksibelt på personaleafgang eller svingninger iefterspørgslen. De er tvunget til dette, da de ellers risikerer kontraktmæssige konsekvenser.Dette er ikke tilfældet i de offentlige fængsler. Derfor leverer den private leverandør en kvali-tet, som de offentlige fængsler ikke gør på grund af manglende fleksibilitet.Kvalifikationerne for de ansatte i JVA Hünfeld er generelt højere end hos de, der varetagertilsvarende opgaver i offentlige fængsler. Dette bekræftes af den offentlige fængselsledelse iJVA Hünfeld.Inden for sundhedsområdet nævnes det, at sygeplejerskerne i Hünfeld er eksaminerede, mensde i offentlige fængsler ofte kun har et kursus (Sanitätslehrgang).De største kvalitetsforskelle findes inden for facilities management, de tekniske kompetencerhos de ansatte og udbuddet af sportstilbud.BrugertilfredshedDer er ingen undersøgelser af de indsattes tilfredshed med den private leverandør. Fængsels-ledelsen begrunder dette med den indstilling, som findes hos visse indsatte, hvor der er engenerel modstand mod private leverandører. Det har ikke været muligt at fastslå, hvorfordenne utilfredshed er opstået.
offentlig opgavevaretagelse. Dette begrundes særligt med, at den private leverandør harmere fleksible ordninger med de ansatte, og at den private leverandør derfor kan erstatteansatte og derigennem opretholde kvalitetsniveauet. Desuden besidder de privatansatte ethøjere kompetenceniveau end de offentligt ansatte, hvilket menes at afspejles i kvaliteten afopgaveløsningen.»De største kvalitetsløft menes at være i facilities management, medarbejdernes tekniskekompetencer og i sportstilbud til de indsatte.
SIDE 177
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Innovative effekter
»Innovative forslag var en del af udbudsprocessen.»Der skabes ikke innovation fra myndighedernes eller fængselsledelsens side i opgaveløs-
ningen grundet det høje detaljeringsniveau i kontrakten, som besværliggør ændringer.»Innovation i opgaveløsningen i forhold kantinedriften menes at resultere i årlige besparel-ser på rundt regnet 135.000 euro svarende til ca. 930.000 kr.81InnovationUnder den første udbudsproces blev der foretaget en række innovative forslag i forhold tilorganiseringen af opgaverne. Disse blev en del af kontrakten. En innovativ løsning inden forkantinedriften vurderes at give årlige besparelser på godt 900.000 kr.
Der skabes ikke innovation fra myndighedernes eller fængselsledelsens side i opgaveløsnin-gen grundet det høje detaljeringsniveau i kontrakten, som besværliggør ændringer. Det bety-der, at hvis der skal ske ændringer, så kræver det en længere proces, da ændringerne for for-delingen af ansvarsområderne eller i tilgangen til opgaveløsningen skal tilrettes og indskrivesi kontrakten.Det vurderes, at mulighederne for løn efter resultater og forfremmelse af særligt gode medar-bejdere fremmer effektiv og innovativ løsninger blandt medarbejderne.Erfaringer omkring samarbejde
Samarbejdet mellem fængselsledelsen og den private leverandør opfattes positivt fra beggesider. Den private leverandør og dennes medarbejdere prøver at integrere dem selv i denorganisatoriske struktur i fængslet. De ledende medarbejdere inden for hvert område hos denprivate leverandør deltager i møder med fængselsledelsen. Eventuelle problemer indberettestil den private leverandørs driftsleder, som håndterer dem.»Kontraktstyringen er i praksis mere kompleks, når en privat leverandør står for en del af
Erfaringer omkring kontraktstyring
opgavevaretagelsen, end det typisk er tilfældet, når opgaverne udelukkende varetages afmyndigheden selv.»Kontraktstyring og opfølgning er fastlagt i kontrakten mellem den private leverandør ogfængselsmyndigheden. I forbindelse med det nye udbud overgår kontrolopgaven fra fæng-selsadministrationen til en kontroller. Omkostningerne til kontraktstyring, som alleredevar høje i sammenligning med komplet offentlig opgavevaretagelse, hvor der ofte ikke ersystematisk styring og derfor ikke afsæt øremærkede ressourcer til styring og opfølgning,forventes at blive endnu højere med den nye kontroller.__________________81
Omregnet til danske kroner. Kilde: Danmarks Nationalbank, gennemsnitlig valutakurs 2011. Anvendt valutakurs 7,45 kr. pr.euro.
SIDE 178
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Det vurderes, at styringen og kontrollen af et fængsel, hvor der er skabt konkurrence om visseopgaver, er mere kompliceret end det i praksis typisk er tilfældet i de fængsler, hvor opgaver-ne varetages af myndigheden selv. Opfølgning på de krav, der er specificeret i kontrakten,kræver væsentlige ressourcer. I den første kontrakt har fængselsledelsen varetaget denneopfølgning, men med den nye kontrakt vil der blive ansat en kontrakt-controller, som vil vare-tage denne opgave. Da der ikke er ansat tilsvarende controllere i de offentligt drevne fængsler,vil omkostningerne hertil derfor være større i JVA Hünfeld.En ændring i den nye kontakt i forhold til den forrige, som relaterer sig til ansættelsen af encontroller, er at der inkluderes flere indikatorer (Qualitätskennzahlen) end tidligere. Meddisse monitereres hver enkelt af de opgaver, som der er skabt konkurrence om.I den tidligere kontrakt var der et system, der straffede dårlige resultater (Malussystem). I dennye kontrakt bliver denne proces mere effektiv. Selvom justitsministeriet i Hessen ikke erinteresseret i at bruge kontraktslige sanktioner, medmindre det er strengt nødvendigt, erdette nu muligt. Der er dog et ønske om at løse mulige problemer i dialog. Sanktionerne be-gynder ved 500 euro og er derfor mere symbolske end økonomiske incitamenter.Den private leverandør har det fulde ansvar for sit personale i forhold til at fyre, hyre og om-strukturere. Fængselsledelsen har ansvaret for at sikkerhedsmæssige forhold bliver over-holdt. Fængselsledelsen har mulighed for at udelukke en privat ansat, såfremt denne ikkeoverholder de sikkerhedsmæssige krav.
Det er fængselsledelsen, som står for styring og kontrol af den private leverandør. Ministerietbliver kun involveret, hvis der skulle opstå problemer, som ikke kan løses af fængselsledelsen.Dette er endnu ikke sket.
SIDE 179
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Case: JVA Kassel II - TysklandIntroduktion
Socio-terapeutisk behandling er ikke et generelt instrument mod kriminalitet, men er egnet tilindsatte uden visse forudsætninger. De socio-terapeutiske fængsler er især ansvarlige forbehandling af sexkriminelle og andre voldelige kriminelle (§12 HStVollzG). Mere konkret erdet behandling af sexkriminelle med over 2 års straf og voldsdømte, hvis det vurderes, at deter meningsfuldt.Der er 140 indsatte i JVA Kassel II – heraf 60 pct. sexkriminelle og 30 pct. voldsdømte. 16 ind-satte er livtidsdømte. De indsatte bor i bofællesskaber og kan frit bevæge sig rundt inden forfængslet i løbet af dagen.Figur 5:Væsentlige årlige begivenheder og udviklingerNedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenheder og udviklinger sidenJVA Kassel II åbnede.
JVA Kassel II er den eneste socio-terapeutiske facilitet i Hessen. Et socio-terapeutisk fængselbruger forskellige socio-terapeutiske metoder overfor de indsatte. Brugen heraf er fastsat vedlov (HStVollzG, Hessisches Strafvollzugsgesetz).
1980
•Fængslet åbnede i 1980 med plads til 60 indsatte.•Fængslet blev udvidet med plads til yderligere 80 indsatte. Fængslet fik dermed den størrelse, som det har i dag.•De første opgaver blev udbudt i fængslet i 1998. Området, som var misbrugsbehandling, er sidenhen blevet varetagetaf private leverandører.
1988
1998
I JVA Kassel II anvendes private leverandører til opgaver indenfor misbrugsbehandling, job-træning, økonomisk rådgivning, de indsattes indkøb og enkelte fritidsaktiviteter. Kassel IIudgør et eksempel på, at det er muligt at skabe konkurrence om nogle få opgaver, uden at detskal være hele fængselsdriften, som skal varetages af private leverandører. I alt varetages 5pct. af opgaverne af private leverandører i JVA Kassel II.
SIDE 180
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Data og tilgangOpgavefokusCasebeskrivelsen berører nedenstående områder:
»Misbrugsbehandling»Arbejdsmæssig beskæftigelse og erhvervsrettet uddannelse.
I casen undersøges to områder: Et område hvor der er blevet skabt konkurrence om opgaver-ne (misbrugsbehandling), og et område hvor opgaverne er tildelt en privat leverandør udenudbud (jobtræning). I begge tilfælde eksisterer ikke en førsituation til sammenligning af effek-ter. Dette skyldes, at den private varetagelse af opgaverne kun kan ske på nye eller ændredeområder, jf. tysk lovgivning.Nedenfor følger en kort uddybning af hvert område.MisbrugsbehandlingMisbrugsbehandlingen består af:
»Eksplorative samtaler med de indsatte i samarbejde med socialmyndigheden (f.eks. person-
lige samtaler, casestudier, diagnose, forslag til behandling)»Behandling (intern behandling og motivering til at gennemgå misbrugsbehandling)»Behandling af misbrug i fængslet og i beskyttende boliger»Delvis supervision af løsladte.Arbejdsmæssig beskæftigelse og erhvervsrettet uddannelseFølgende beskæftigelse tilbydes til de indsatte:Maling og udsmykning af bygninger og ejendommeMaling og indretningIndustriel rengøring (delvis kvalificering)Installering af elektrisk maskineriMaling og overfladebehandlingMaskinoperatør (fokus på metal)Grundlæggende metaluddannelseMøbel-, køkken- og flytteserviceSvejsning.
Arbejdstræningen udføres af offentligt ansatte og instruktører fra den private leverandør(BWB). Den tilhørende erhvervsrettede uddannelse udføres enten af instruktørerne fra BWBeller timebetalte instruktører udefra. Hvis den indsatte ønsker at beskæftige sig med et områ-de, som ikke udbydes af Kassel II, forsøger BWB at flytte den indsatte til et fængsel, hvor detteudbydes.InterviewsDer er foretaget følgende interview:»»»»
»»»»»»»»»
Repræsentanter fra justitsministeriet i HessenFængselsledelsen i JVA Kassel IILedelsen for misbrugsbehandlingen (Diakonisches Werk Kassel)Manager og controller fra BWB
SIDE 181
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Misbrugsbehandling
I de følgende afsnit beskrives, hvordan udbudsprocessen på området omkring misbrugsbe-handling har været, samt hvilke effekter der er opnået ved at skabe konkurrence om opgaver-ne.
UdbudsprocessenFør misbrugsbehandlingen blev varetaget af private leverandører, blev opgaven varetaget afde sociale myndigheder eller af frivillige organisationer. Behovet for misbrugsbehandling stegi løbet af 1990’erne, og på den baggrund besluttede det regionale justitsministerium i Hessen,at opgaven fremover skulle varetages af private leverandører i besiddelse af de rette kvalifika-tioner til at løfte opgaven.
Formålet med at tildele opgavevaretagelsen til private leverandører var et ønske om, at opga-ven skulle varetages af professionelle på området. Man ønskede at professionalisere tilbuddettil de indsatte, uden at ansætte offentligt ansatte til opgaven. Alternativet med offentligt ansat-te til opgaven blev fravalgt pga. fleksibilitets- og omkostningsårsager.
De væsentligste argumenter for tildeling til en privat leverandør var således fleksibilitets- ogkvalitetseffekter. Ministeriet ønskede en leverandør, som allerede opererede indenfor mis-brugsbehandling udenfor fængslerne, da der var en forventning om, at omkostningerne tilopkvalificering til at varetage opgaverne i fængslet ville være mindre på denne måde. Desudenforventede ministeriet, at en privat leverandør ville være mere fleksibel i forhold til at indrettesig efter behovet for misbrugsbehandling, end myndigheden selv ville være. En anden væsent-lig begrundelse var, at en ekstern behandler vil være i stand til at fortsætte behandlingen efterløsladelse med et eksisterende lokalt netværk.Til trods for synlige fordele var fængslet ikke parat til at tildele hele misbrugsbehandlingen tilprivate leverandører. For det første var det ikke muligt at finde en privat leverandør medeksisterende viden om de særlige forhold og udfordringer, der er ved misbrugsbehandling ifængsler. For det andet er der et konstant behov for at tilpasse servicen til ændrende behov.Det blev ikke vurderet, at en privat leverandør bundet af kontraktuelle forhold ville være istand til at foretage sådanne tilpasninger løbende. Kontrakten binder således den private til atudføre de opgaver, som kontrakten omfatter.Opgavens indhold var allerede specificeret, og derfor valgte det regionale justitsministeriumat foretage en markedsundersøgelse forud for udbud af opgaven. Da et af tildelingskriteriernevar et eksisterende lokalt netværk, blev udbuddene gennemført individuelt for hvert enkeltfængsel i delstaten.
Fængslet kontaktede alle potentielle lokale leverandører, som blev bedt om at afgive tilbud,såfremt opgaven havde interesse. De kontaktede virksomheder var non-profit virksomhederindenfor det sociale område. Fængslets gennemførte udbud uden hjælp fra eksterne rådgive-re.En lokal velgørende organisation ved navnDiakonisches Werk Kasselblev valgt som leveran-dør i 1998. Begrundelser for valget var et godt eksisterende lokalt netværk udenfor fængsletsamt gode referencer.Kontrakten løber i et år og bliver automatisk forlænget, såfremt ingen af parterne opsigerkontrakten. Budgettet forhandles dog med fængslet årligt. I 2011 var det årlige budget påknap 250.000 kr.
KontraktenDer blev indgået kontrakt om et antal rådgivningstimer. I starten af kontraktperioden var detugentlige antal timer 10 timer, men antallet steg til 19,5 timer per uge indenfor kort tid.
SIDE 182
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Økonomiske effekterDe økonomiske effekter, som følger af, at opgaven har været i udbud, kan ikke opgøres, daopgaven har ændret væsentlig karakter, siden den blev løst i offentlig varetagelse. Det er ikkeopgjort, hvad opgaveløsningen ville koste med offentlig varetagelse.Budgettet for 2011 beløb sig til knap 250.000 kr. Dette er de eneste omkostninger forbundetmed misbrugsbehandling i fængslet.Det har ikke været muligt at opgøre transaktionsomkostningerne ved udbud, da omkostnin-gerne hertil var internt tidsforbrug i myndigheden.
MedarbejderforholdDer er ikke som sådan forskelle i medarbejderforholdene mellem de private og offentlige an-satte. Medarbejdernes lønniveau er desuden ensartet.
Medarbejderne ved den private leverandør deltager i kurser for at opkvalificere deres evne ogmålrette behandlingen til den særlige kontekst og de særlige krav, som behandling af indsattekræver.Samarbejdet mellem de offentlige og private ansatte beskrives som godt. Fængslets ledelse erinvolveret i ansættelse af de private ansatte medarbejdere såvel som de offentlige ansatte.De privatansattes tilfredshed måles ikke og kan derfor ikke sammenlignes med de offentligeansatte.
KvalitetEftersom de indsatte ikke blev tilbudt professional misbrugsbehandling før privat varetagelse,menes der at være sket et væsentligt kvalitetsløft i opgaveløsningen. Behandlerne ved denprivate leverandør er erfarne og har et godt lokalt netværk uden for fængslet. Desuden erantallet af timer afsat til misbrugsbehandling steget fra 10 timer om ugen til 19,5 timer omugen. Desuden følges op på behandlingen efter afsoning, da den private leverandør også ope-rerer udenfor fængslet. Medarbejdernes kompetencer opkvalificeres løbende.Inden for området misbrugsbehandling har den private leverandør desuden kunnet bidragemed erfaringer med henblik på at gøre arbejdsgangene mere fleksible.SamarbejdeFængslets ledelse påpeger, at der er risiko for, at der opstår konflikter mellem de privatansat-te og offentligt ansatte pga. forskellige regler om fortrolighed. Den private leverandør ønskerat opretholde fortroligheden mellem medarbejdere og indsatte til enhver tid, men myndighe-den insisterer på, at den private leverandør må bryde fortroligheden, såfremt der vurderes atvære en potentiel risiko ved at overholde den. Dette har dog ikke givet anledning til konfliktpå nuværende tidspunkt.KontraktstyringKontraktstyringen foretages af fængslet, som har direkte interaktion med den private leve-randør. Sådan har det ikke altid været. Førhen var der en kontrolgruppe, som fængslet var idialog om ang. kontrakten og opfølgning. Fængslet og den private leverandør var således ikkedirekte i kontakt med hinanden om kontrakten.Fængslets ledelse vurderer, at fængslets administration anvender ca. 10 pct. af deres tid påkontraktstyring.
Kvaliteten af den private leverandørs arbejde vurderes via feedback fra fangerne og de offent-ligt ansatte. Desuden gennemgås centrale tal for opgaveløsningen, såsom antal samtaler. Dettegøres hver sjette måned.
SIDE 183
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Fængslets administration har ikke mulighed for at give bod i tilfælde af misligholdelse af kon-trakten. Derimod kan kontrakten ophæves.I afsnittet herunder gennemgås de effekter, som er opnået indenfor opgaverne omkring ar-bejdsmæssig beskæftigelse samt uddannelse.Arbejdsmæssig beskæftigelse og erhvervsrettet uddannelse
TildelingsprocessenI perioden før beskæftigelse og uddannelse blev varetaget af private leverandører, blev opga-ven varetaget af myndigheden. Omfanget af tilbud til de indsatte var dog mindre i periodenmed offentlig varetagelse, og den offentlige og den private varetagelse af opgaverne heromkan derfor ikke direkte sammenlignes.
Hovedårsagen bag beslutningen om at lade private leverandører stå for opgaven var mulighe-den for at modtage tilskud (Fördergelder) fra den tyske arbejdsmarkedsstyrelse (Arbeitsagen-tur). Det var ikke muligt at modtage sådanne tilskud, så længe myndigheden varetog opgaven.Økonomi var således en væsentlig drivkraft bag beslutningen. Derudover var der forventnin-ger om, at en privat leverandør kunne være mere fleksibel i tilbuddene til de indsatte og såle-des bedre matche eksisterende behov.Den arbejdsmæssige beskæftigelse og erhvervsrettede uddannelse har ikke været i udbud,men blev tildelt direkte til BWB i 1980. Der har således ikke været konkurrence om opgaven.Økonomiske effekterDen oprindelige årsag bag tildelingen af opgaven til en privat leverandør, som var at sikretilskud til opgaveløsningen, er stadig gældende i dag. BWB finansierer opgavevaretagelsengennem nationale og europæiske (ESF - Europäischer Sozialfonds) tilskud. BWB er selv an-svarlig for at søge om tilskud. Alle tilskud går til arbejdsmæssig beskæftigelse eller erhvervs-rettet uddannelse.KontraktenKontrakten er relativ generel. Kun antallet af ansatte og det samlede budget er angivet.
Det årlige budget for BWB er rundt regnet 7,5 mio. kr. for fem fængsler i delstaten Hessen.Heraf tilfalder ca. en fjerdel svarende til knap 2 mio. kr. til Kassel II. Ud af dette budget stam-mer 80 pct. af fra nationale tilskud og 20 pct. fra europæiske tilskud. Det nationale budgetforhandles med det regionale justitsministerium hvert år, og budgettet må anvendes frit in-denfor området. Det europæiske budget skal derimod anvendes indenfor særlige tilbud, speci-fikt til beskæftigelse indenfor installering af elektrisk maskineri samt til maling og overflade-behandling.De 20 pct. af budgettet, som tildeles af ESF, kan anses som en besparelse ved, at opgaven vare-tages af private leverandører, da dette tilskud ikke kunne opnås med offentlig varetagelse afopgaven.MedarbejderforholdDenne model, hvor opgaverne indenfor arbejdsmæssig beskæftigelse og erhvervsrettet ud-dannelse varetages af et miks af private og offentlige ansatte, har eksisteret i alt den tid, hvoropgaverne er blevet tilbudt til de indsatte. Den private leverandør anses dog som den ansvar-
En del af omkostningerne (20 pct.) til jobtræning er finansieret af fonde og kan derfor ses somen besparelse for fængselsmyndigheden.
SIDE 184
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
lige for servicen til de indsatte – til trods for, at der i øjeblikket er 10 offentlige ansatte og fireprivate ansatte medarbejdere til at varetage misbrugsbehandling.Fængslet stiller alle faciliteter til rådighed til kurserne, og den private leverandør afholderomkostninger til forbrugsartikler og løn til de ansatte såvel som de indsatte.De private ansatte tjener gennemsnitligt mindre end de offentlige ansatte.
Der er en opdeling i arbejdsopgaverne, hvor de offentlige ansatte primært er instruktører ialle jobkvalifikationer, og hvor de private ansatte har særligt fokus på at opkvalificere de ind-satte på områder, som efterspørges i det nuværende jobmarked.
Medarbejderne ved den private leverandør deltager i kurser for at opkvalificere deres evne ogmålrette beskæftigelse og uddannelse til den særlige kontekst og de særlige krav, som krævesi et fængsel. Fængslets ledelse er involveret i ansættelse af de privatansatte medarbejderesåvel som de offentligt ansatte.De privatansattes tilfredshed måles ikke og kan derfor ikke sammenlignes med de offentligeansatte.KvalitetOmfanget af tilbuddene til de indsatte er blevet væsentligt forøget, og af denne årsag finder deinterviewede fra fængslets ledelse, at kvaliteten er steget. Desuden menes også tilskuddene fraESF at være med til at give et kvalitetsløft, da opgaverne er blevet udvidet hermed. Desudenmener de interviewede fra fængslets ledelse, at den private leverandør er mere fleksibel oghar mulighed for at tilpasse tilbuddene efter behov.SamarbejdeDen private leverandør deltager i årlige strategimøder med det regionale justitsministerium.Her drøftes regnskabet og budgettet for det kommende år. Ligeledes diskuteres ansættelser isåvel privat som offentligt regi.Den private leverandør er godt integreret i fængslets organisation, hvilket menes at skyldesdet langvarige samarbejde.KontraktstyringKvaliteten af den private leverandørs arbejde måles med et behandlingskontrolværktøj (Be-handlungscontrolling BCon). Det regionale justitsministerium kan løbende se centrale tal foropgaveløsningen såsom omkostninger, deltagere på kurser, resultater og certificeringer.
Fængslets ledelse vurderer, at fængslets administration anvender ca. 10 pct. af deres tid påkontraktstyring.
Fængslets administration har ikke mulighed for at give bod i tilfælde af misligholdelse af kon-trakten. Derimod kan kontrakten ophæves.
SIDE 185
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Case: Detentiecentrum Rotterdam - HollandIntroduktion
DC (Detentiecentrum) Rotterdam er et tilbageholdelsescenter for udlændige, som venter påhjemsendelse. Det kan være udlændinge uden gyldig opholdstilladelse, udlændinge som erafvist ved grænsen, men som ikke umiddelbart kan hjemsendes eller straffes som fx narkoti-kasmuglere. Først afsones en evt. straf i et regulært fængsel og herefter overføres vedkom-mende til et center som DC Rotterdam forud for hjemsendelse82. Da de indsatte som hovedre-gel er illegale indvandrer og ikke som sådan er dømt, er de fleste i forvaring i tilbageholdelses-centeret på baggrund af en foranstaltning fra den Hollandske minister for sikkerhed og ret-færdighed (minister van Veiligheid en Justitie), og ikke på baggrund af en beslutning fra dom-stolen. De opholder sig i tilbageholdelsescenteret for at være parate til afrejse, når denne måt-te finde sted.Tilbageholdelsescenteret DC Rotterdam er det første tilbageholdelsescenter i Holland, der erbygget som led i et offentligt-privat partnerskab, og hvor opgaver om facility management erinkluderet i kontrakten. Det består fysisk af en hovedbygning og ti opholdsafdelinger for ille-gale udenlandske statsborgere. Der er 320 celler med plads til maksimalt 640 arrestanter.
Tibageholdelsescentre og udvisningscentre rangerer under Afdelingen for Specielle Faciliteter(DBV, Directie Bijzondere Voorzieningen). I 2012 estimerer den hollandske Kriminalforsorg,at udgiften til DC Rotterdam og andre tilbageholdelsescentre vil være på godt 850 mio. kr. I2011 var der i alt 840 ansatte i DBV. Centre under DBV omfatter både tilbageholdelsescentreog udvisningscentre. Disse kan i en vis udstrækning sammenlignes med den danske Kriminal-forsorgs enhed Ellebæk for frihedsberøvede asylansøgere.Nedenstående figur indeholder nogle af de vigtigste årlige begivenhed og udviklinger, sidenopgaver om opførelse og drift af DC Rotterdam blev udbudt.
__________________82
http://www.dji.nl/Onderwerpen/Vreemdelingen-in-bewaring/Index.aspx
SIDE 186
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Figur 6:Væsentlige årlige begivenheder og udviklinger
2008
•Gennem udbud blev der indgået kontrakt om byggeriet af DC Rotterdam.•Byggeriet af tilbageholdelsescenteret blev påbegyndt i starten af 2009.•Byggeriet blev færdiggjort, og fængslet åbnede.
2009
2010
Tilgang og dataOpgavefokusI casen er der fokus på to områder:I forbindelse med casestudiet af, hvilket områder der er skabt konkurrence om, er der fokuse-ret dels på facilities management-delen af OPP-kontrakten, og dels på sikkerhedsvagter, dader har været et separat udbud om dette. OPP kontrakten indeholder design, bygning, finan-siering, vedligeholdelse og drift.»Facilities management»Sikkerhed
Dette betyder, at der ikke eksisterer en førsituation, som kan bruges til at identificere konkur-rencemæssige effekter på baggrund af. Offentlig og privat varetagelse sammenlignes i stedetfor.InterviewsI forbindelse med casen om DC Rotterdam (DCR) blev følgende fagpersoner interviewet:»»»»»»
Øvrigt materialeDet har i interviewsituationen og i efterfølgende gentagne forespørgsler pr. e-mail og telefonikke været muligt at få udleveret detaljeret information omkring kontraktens grundlag, og dethar heller ikke været muligt at få indsigt i budgetter og økonomiske konsekvenser. Det skyl-des, at både DCR og den hollandske kriminalforsorg er meget tilbageholdende med at udleveredisse oplysninger.
Chef for Afdelingen for Specielle Faciliteter (DVB)Koordinator Afdelingen for Specielle Faciliteter (DVB)Facilities Manager DCR, StruktonService Manager DCR, Balast NedamDirektør for DCRBusiness controller og kontraktmanager DRC
SIDE 187
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kontrakten med G4S er ikke offentlig tilgængelig, og det har dermed ikke været muligt at ind-hente detaljeret information om det separate udbud omkring sikkerhed. Casebeskrivelsen erbaseret på ovennævnte interviews samt relevante rapporter og relevant journalistisk materia-le.Facilities managementUdbudsprocessenI 2005 udførte Finansministeriet en analyse af, hvorvidt en kontrakt om offentlig-privat sam-arbejde omkring DC Rotterdam ville give merværdi via en OPP-kontrakt Det blev vurderet, atet udbud af OPP-kontrakten kunne give 12,5 til 15 pct. effektivitetsgevinst sammenlignet meden ordinær offentlig løsning.83. Derfor kom byggeriet i udbud.
Boks 1Fakta om OPP-kontrakten
»25 års kontrakt
Arbejdet med udarbejdelsen af OPP-udbuddet tog i alt 5 år, hvor 12 embedsmænd, seks frahhv. Statens Bygningsstyrelse og seks fra den hollandske kriminalforsorg, stod for udarbejdel-sen af kravspecifikationerne til udbuddet. I forberedelsesprocessen til udbudsrunden var derud over embedsmænd også eksterne eksperter, som bidrog til kravspecifikationen. Kriminal-forsorgen påpeger, at der i løbet af de første to år primært blev arbejdet med kravspecifikatio-nerne. Derefter blev diskussionerne med det vindende konsortium omkring indretningen afcentret påbegyndt.
»Samlet kontraktsum 745 millioner kroner»1300 siders kravspecifikationer.
»Efter 25 år er det Statens Bygningsstyrelse, som ejer bygningen.
Udbuddet om byggeriet og vedligeholdelsen af tilbageholdelsescentret fulgte den offentligeindkøbsproces, der minder om dialogbaseret udbud. Formålet med denne form for offentligeindkøb er at give parterne mulighed for at medtage innovative løsninger i forslaget og at haveen dialog med kunden om forslaget.Først blev udvalgt tre tilbudsgivere, som udbudsgiverne gik i yderligere dialog med. Derefterblev der truffet afgørelse om hvem af de tre parter, der skulle indgås endelig aftale med.
__________________83
Voortgangsrapportage, Finansministeriet 2006.
SIDE 188
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Tabel 4:UdbudsprocessenTidspunktMaj 2008Slutningen af 2006Januar 2008Primo 2009Juni 2010
Første udbudsrundeAfslutning
Aktivitet
Indgåelse af kontrakt med tilbudsgiverOpstart på byggeriet
Fastlæggelse af de økonomiske rammer
Konsortiet fremsendte et forslag om at udføre opgaven med et budget på 745 millioner kronerover en 25 års periode. Kontrakten omfatter både driften af og bygningen af det nye tilbage-holdelsescenter med 320 celler, der kan rumme op til 640 indsatte. Samtlige celler kan således84rumme to personer, men ikke alle celler anvendes til to personer . Der skelnes i fængsletmellem den maksimale kapacitet, som er 640 indsatte, og den påkrævede kapacitet, som er608 indsatte. Dette betyder, at tilbageholdelsescenteret kun kan påkræves at huse 608 indsat-te selvom, der er plads til flere. Projektet omfatter ligeledes tilhørende administrative facilite-ter, med plads til ca. 95 kontorpladser, 210 parkeringspladser, og 50 parkeringspladser tilcykler, scootere og motorcykler85. Udover at designe, bygge og finansiere tilbageholdelsescen-teret er konsortiet også ansvarlig for vedligeholdelsen og andre facilities management opga-86ver, herunder madordningen . Det private konsortium har ikke ansvar for de øvrige opgaverfængslet87.Udover at facilities management varetages af konsortiet, varetages også en del af sikkerheds-opgaven i fængslet af den private aktør, G4S. Der var separat udbud om dette (mere heromsenere). Aftalen med G4S er ikke kun gældende for DC Rotterdam, men for alle tilbageholdel-sescentre i Holland.
Vinderne af udbuddet var et konsortium af fem virksomheder. Konsortiet bestod af; Ingeniør-og konstruktionsfirmaerne Ballast Nedam, Strukton og Smits van Burgst, EGM Architectenarkitektbureau og ISS Facility Services.
Figuren herunder illustrerer forløbet for udbudsprocesserne. Heraf fremgår det hvilke for-skellige aktører, der er involveret. Ligeledes er det optegnet, at der har været ét udbud af byg-geriet (OPP kontrakten) og et andet separat udbud om sikkerhedsopgaverne i fængslet.
__________________84858687
IST rapport 2012. Holland har en relativ ny politik omkring flere personer i en celle.Press Release DC-16, March 12th 2008.DJI Annual Plan 2012.Parliamentary questions June 18 2009.
SIDE 189
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Figur 7:Udbudsprocessen for DC RotterdamOpdragsgiver; StatensBygningsstyrelse
Kontrakt – realisering ogudnyttelse
Bruger; Den hollandskeKriminalforsorgSeks fuldtidsansatte5 år
Seks fuldtidsansatte
Beskrivelse af outputspecifikationer på udbuddetom tilbageholdelsescentretUdbud”Dialogbaseret udbud” med tre partnereMonitorering afservice gennemmonitorerings-systemSeparat udbudUdvælgelse af vinder
OPP-kontrakt,
Finansiering,konstruktion, mad og rengøring erinkluderet i kontrakten
25 års kontrakt745 millioner kroner
Stort set ingen interaktion
Kontrakt med sikkerhedsfirmaG4S – 170 ansatte. Samarbejder tætmed myndighederne5 års kontrakt
Efter 25 år, er tilbageholdelsescentretsbygninger ejet af StatensBygningsstyrelse
Den hollandske kriminalforsorg påpeger, at en vigtig erfaring fra udbudsprocessen er, at mansom offentlig udbyder skal være helt klar over, hvad det er for opgaver, man vil have løst, ogbeskrive de ønskede funktioner frem for specifikationer af selve opgaveløsningen. Kriminal-forsorgen fremhæver, at udbudsprocessen har været med til at udfordre markedet, og over-ordnet at der er skabt innovative løsninger, som ikke umiddelbart ville være mulige, hvis detikke havde været skabt konkurrence på området.Den hollandske kriminalforsorg angiver, at de brugte ressourcer på at få tilbudsgiverne til atforstå, at det handlede om at bygge et tilbageholdelsescenter, og det derfor ikke blot var enalmindelig bygning, men at der var nogle faktorer, som man var nødsaget til at tage højde for.DC16 angiver, at en væsentlig erfaring er, at man skal sætte godt ind i krav til byggeriet. Fxskal man tage højde for, at tilbageholdelsescenteret i drift i alle døgnets timer hele året rundt.
Konsortiet blev valgt som leverandør på byggeriet og vedligeholdelsen af DC Rotterdam. Bagvalget lå en vurdering af, at konsortiet havde afgivet det økonomiske mest fordelagtige tilbud.
Økonomiske effekterByggeriet og driften af DC Rotterdam er det første, som er blevet til gennem en OPP-kontrakt.Det faktum, at kontrakten løber over 25 år, gør, at det ikke er muligt at få et helt klart og tyde-
Selvom virksomhederne i konsortiet havde erfaringer med offentlig-privat samarbejde forudfor dette samarbejde med den hollandske kriminalforsorg, havde de ingen erfaring med fæng-selsvæsnet. Med andre ord har der været opfattelser og arbejdskulturer, som skulle forenes ogafstemmes. Konsortiet pointerer også, at det i opstartsfasen med dialog om kontrakten ervigtigt at dokumentere alt og sørge for, at der ikke går viden tabt ved personaleudskiftning.
SIDE 190
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
ligt billede økonomiske effekter. I stedet uddrages konklusioner fra generelle rapporter påområdet til at belyse forventninger til effekter.
Det er opgjort, at det hollandske Kriminalforsorg og Statens Bygningsstyrelse har brugt mel-lem 10 og 12 fuldtidsansatte i fem år i forbindelse med udbuddet af OPP-kontrakten. Det harikke været muligt at fremskaffe andre oplysninger om udbudsomkostningerne.
Den hollandske kriminalforsorg har erfaret, at der ikke har været økonomiske effekter ved atinkludere ansvaret for madordningen i kontrakten for facilities management. Madordningener en lille del af facilities management opgaverne, og konsortiet kan ikke gøre det billigere endKriminalforsorgens andre enheder. Derfor har man valgt ikke at inkludere dette i andreDBFMO-kontrakter fremover.
I 2011 er udarbejdet en rapport for det hollandske sikkerheds- og justitsministeriet, som serpå de økonomiske effekter ved skabe konkurrence om opgaverne på fængselsområdet gene-relt. Heri indgår driftsomkostninger i fængslerne til personale, bolig, mad og transport. I opgø-relse af effekter af at skabe konkurrence om opgaverne medregnes tillægsomkostninger tiludarbejdelse, forhandling og monitorering af kontrakten inkl. overhead-omkostninger. Rap-porten anslår, at ca. 15 pct. af en kontraktsum er ejendomsomkostninger. Driftsomkostningerudgør således ca. 85 pct. af omkostningerne og heraf er de 19 pct. beregnet som tillægsom-kostninger, til udbud, monitorering og overhead.88
Derudover er der omkostninger til kontraktstyring. I tilknytning til OPP kontrakten er derløbende afholdt mange møder mellem den hollandske kriminalforsorg og konsortiet, herunder»Daglige driftsmøder:Ca. 1 times varighed med to deltagere. DC16 og den hollandske krimi-»»
»
»
MedarbejderforholdDet har ikke været muligt at udlede organisatoriske effekter på facilties management af, at derer skabt konkurrence om opgaverne, da der ikke foreligger en førsituation til sammenligning.De interviewede har dog fremhævet nogle organisatoriske udfordringer, som er opstået iforbindelse med, at der er skabt konkurrence om opgaverne.
nalforsorg (via ledelse på DC Rotterdam) har daglige dialoger omkring anmeldelser i moni-toreringssystemet.Ugentlige driftsmøder:Ca. 2 times varighed med to deltagere89. Ugentligt bliver der fulgt opmed den hollandske kriminalforsorg omkring de lovede udbedringer.Månedlige taktiske møder:Ca. 2,5 times varighed med to til tre deltagere. Hver måned erder taktisk rådføring mellem kontraktmanager fra den hollandske kriminalforsorg, repræ-sentanter fra konsortiet, driftsleder og driftsdirektør fra DC Rotterdam.Hver 2. måned beslutningsmøder:Ca. 1,5 times varighed. Kontraktmanager fra den holland-ske kriminalforsorg, repræsentanter fra konsortiet, driftsleder og driftsdirektør DC Rotter-dam samt leder for DBV og en repræsentant fra Statens bygningsstyrelse mødes og træfferde nødvendige beslutninger samt fastslår den samlede vision for centret fremadrettet.Årligt bestyrelsesmøde:Ca. 3 times varighed. Bestyrelsesmødet afholdes mellem leder samtdirektør for DBV, driftsleder DC Rotterdam og øverste projektansvarlige fra Strukton ogBallast Nedam.
88
89
WODC rapport. Her skal det påpeges, at 19 pct. i tillægsomkostninger er højt sammenlignet med dansk niveau, som Rambøllhar undersøgt på forskellige områder i tidligere rapporter for Udbudsrådet.Når der afholdes et ugentligt møde falder det daglige møde bort.
__________________
SIDE 191
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
I de kvalitative interviews oplyser DC Rotterdam, at der til at starte med var vanskelighederpå ”overleveringsstationerne”, som er det fysiske område, hvor produkterne overføres fra entjenesteyder til den anden (fx fødevarer, rengøringsmateriale).I begyndelsen havde konsortiets ansatte ikke tilladelse til at være på de områder i udvalgteboligenheder af frygt for interaktion med de indsatte i de pågældende boligenheder, dvs. detvar besværligt at aflevere selve maden (eller rengøringsartikler) til de indsatte. Nu har kon-sortiets ansatte tilladelse til at færdes i hele anlægget i arbejdsøjemed.
Ledelsen fra DC Rotterdam samt konsortiet oplyser, at ansatte hos ISS og Strukton har modta-get oplysning og træning i, hvad det vil sige at arbejde i et tilbageholdelsescenter, herunderinstruktioner i opførsel ved en evt. alarm. Derudover bærer alle ansatte, både konsortiet, of-fentlige og G4S i DC Rotterdam, en elektronisk personsøger til at modtage og sende meldinger.Alle underskriver en fortrolighedserklæring og gennemgår en screening, hvilket der er skrift-lige krav om i kontrakten.KvalitetDe kvalitative effekter, der har været af at skabe konkurrence om opgaverne, er igen umiddel-bart lidt svære at vurdere, da det omhandler byggeriet og driften af et helt nyt tilbageholdel-sescenter.
I en inspektionsrapport fra 2012 peges der på, at de indsatte værdsætter, at de har adgang tilet køkken, samt at der i hver celle er et køleskab og en mikroovn. Derudover har alle 2-personers celler et eget TV.90
Afdelingen for Specielle Faciliteter (DBV) angiver i de kvalitative interviews, at en af de kvali-tative effekter har været, at der er bedre service (uden at omkostningerne er dyrere) i tilbage-holdelsescentret gennem OPP-kontrakten. Ligeledes fremhæves det, at den åbne og lyse byg-ning er med til at højne kvaliteten.I de gennemførte interviews er der en klar opfattelse hos den hollandske kriminalforsorg af, atkvaliteten i ydelserne er bedre i kraft af, at det er private aktører, som udfører opgaverne. Deoplever, at der er bedre og strammere styring.
InnovationI udbudsprocessen var det muligt for tilbudsgiverne at komme med innovative forslag til OPP-kontrakten. De innovative effekter af at skabe konkurrence om opgaverne, som fremhæves afDC Rotterdam, er, at konsortiet har indført et effektivt indkøbssystem for de indsatte, og at__________________9091
Endnu en kvalitativ effekt er monitoreringssystemet, hvor fejl og mangler registreres. Syste-met sikrer en hurtig reaktion fra konsortiets side og derved, at mangler hurtigt bliver udbed-ret. Det angiver flere parter som værende en medvirkende faktor til, at kvaliteten i tilbagehol-delsescentret er højnet i forhold til andre tilbageholdelsescentre.
En international rapport fra ”European Committee for the Prevention of Torture and Inhumanor Degrading Treatment or Punishment” fra 2012 beskriver ligeledes, at cellerne i DC Rotter-dam er meget veludstyrede og har rigeligt med naturligt lys, samt at den materielle standardgenerelt er høj.91
IST rapport.
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, landerapport 2012.
SIDE 192
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
modtageværelserne i tilbageholdelsescentres modtageenhed er bedre fungerende. Sidstnævnte fremhæves dog ikke som en innovation af nogle af de interviewede fra DCR.
I modtageværelset er der opsat TV, således at der er noget at fordrive tiden med, mens deudvisningsdømte venter på at blive registreret i systemet via en individuel indsættelsessamta-le. DC Rotterdam kommenterer i denne sammenhæng, at man i kravspecifikationerne godtkunne have givet endnu mere plads til innovation, for selvom et TV er godt, og venteværelsetlever op til kravene om at være både behageligt og robust indrettet, kunne der måske haveværet endnu bedre løsninger med mere frie rammer.KontraktstyringOpfølgning på samarbejdet mellem Kriminalforsorgen og konsortiet er overordnet reguleretgennem kontrol af udbyderne af tjenester i fængslet, hvilket praktisk sker gennem et monito-reringssystem. I systemet registreres alle fejl, mangler eller forhold, der skal udbedres i for-hold til bygningerne, det kan fx være varme i de enkelte celler eller klimaanlægget. Desudenafholdes møder mellem fængslet og leverandørerne. Dette er tidligere beskrevet under deøkonomiske effekter.I OPP-kontrakten reguleres sanktionerne ud fra de konkrete fejl og mangler. Konkret er dernedslag i udbetalingerne til leverandøren, hvis der er fejl eller mangler. Beløbet kan varieremellem 7.500 og 75.000 kr. Hvis selve overvågningssystemet er defekt, er sanktionen på 1,5mio. kroner, da det er igennem monitoreringssystemet, at myndighederne kan sikre sig, atkonsortiet lever op til kontrakten.
Ved indsættelse modtager den indsatte 10 euro på en konto, og der indsættes efterfølgende 10euro pr. uge. Denne konto kan bruges til telefonopkald samt indkøb via det centrale elektroni-ske indkøbssystem af bl.a. madvarer og cigaretter. Der er terminaler i alle beboelsesenheder,og det indkøbte leveres inden for 48 timer ved første køb og kan derefter bestilles til et fastugentligt tidspunkt.92
OPP-kontrakten er det afgørende udgangspunkt for alt samarbejde mellem konsortiet og denhollandske kriminalforsorg. Foreløbig har der været 180 korrektioner (dvs. småændringer) tilOPP-kontrakten, siden den blev indgået. Parterne angiver ydermere, at det er vigtigt, at kon-trakten er tydelig, men ikke er statisk, da der kan komme smårettelser undervejs.SikkerhedUdbudsprocessenSikkerhed og overvågning af bygningen såvel som de indsatte er ikke en del af OPP-kontraktenmed konsortiet, og til at starte med var man strikse omkring at forhindre kontakt mellemkonsortiet medarbejdere og indsatte for at undgå risiko for ulovlige udvekslinger af fx penge.Dette har dog ændret sig. Ansatte, der står for facilities management fra ISS og Strukton, harnu mulighed for at bevæge sig i områder, hvor det er relevant for dem at være i forbindelsemed deres arbejde, og opfattes som interne medarbejdere på lige fod med de offentligt ansat-te, men dette krævede en del dialog og afstemning mellem parterne i samarbejdet pointererDC Rotterdam.
__________________92
European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, landerapport 2012.
SIDE 193
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Kontrakten baseres på et samarbejde mellem det offentlige og G4S, hvor hver part varetagerca. halvdelen af opgaven. Planlægningen af opgaveløsningen varetages af de enkelte aktører,og G4S er således frit stillet til at planlægge opgaven.
Den hollandske kriminalforsorg oplyser, at man til dels udbyder opgaven omkring sikkerhedog overvågningen, og her har sikkerhedsfirmaet G4S vundet en 5-årig kontrakt med option foryderligere to år. Kontrakten er en af fire kontrakter, som den hollandske kriminalforsorg harindgået med G4S på fire forskellige tilbageholdelsescentre.
De resterende driftsopgaver såsom omsorg og fritid varetages fuldt ud af offentligt ansatte,som så at sige købes ind efter behov. Da der er tale om et tilbageholdelsescenter, er der ikke isamme grad som i andre fængsler fokus på reintegration, og de indsatte har ikke krav på ar-bejde og uddannelse. Alle indsatte har en egen internetkonto og adgang til overvåget og sikretinternet med henblik på, at de kan forberede deres hjemrejse.93Økonomiske effekterG4S fortæller, at deres personale er billigere end DBVs personale i forhold til at løse opgaventil samme kvalitet, og at det har en økonomisk effekt. Det har dog ikke været muligt at opgøreomfanget heraf. Det nævnes dog, at der er væsentlig færre ledere pr. medarbejdere i G4S endblandt de offentlige vagter. Denne organisationsstruktur er omkostningsbesparende.
Tabel 5:Fordeling mellem sikkerhedspersonalet170 sikkerhedsvagterG4S3 teamledere
Medarbejderforhold og medarbejdertilfredshedDet offentlige og det private sikkerhedspersonale er organiseret på forskellig vis i DC Rotter-dam, men de arbejder tæt sammen og har derfor også næsten lige mange ansatte. På hver vagtsøges der at være en ligelig fordeling af offentligt (DBV) og G4S ansatte. Det præcise forholdmellem offentlige og private sikkerhedsvagter i DC Rotterdam er vist i tabel94.
130 sikkerhedsvagterDBV9 teamledere
De ansatte ser hinanden som kollegaer. De indsatte oplever ingen forskelle i behandlingen ogomgangen med de offentligt ansatte og G4S, og det er som ovenfor nævnt kun uniformen, dernævnes som forskel95. G4S påpeger, at på de andre centre, hvor de opererer, blev de i startenset lidt som en trussel af de offentligt ansatte, men over tid har dette ændret sig, og man stolernu på hinanden.Organisatorisk er de offentlige og private sikkerhedsvagter ansat under forskellige ansættel-sesvilkår. G4S fremhæver i de gennemførte interviews, at de offentligt ansatte får højere lønsamt har status som tjenestemænd og en større fagforening i ryggen, men at arbejdstiden iG4S er mere fleksibel. G4S arbejder med en model, hvor de hele tiden har personale i reserve-re, og derfor er der mulighed for med kort varsel at få fridage eller arbejde meget. På den må-de er G4S forberedte i tilfælde af, at det skulle være nødvendigt med yderligere personale. De__________________IST rapport.IST rapport.
939495
Baseret på interview med G4S.
SIDE 194
BILAG 3 22BCASEBESKRIVELSER
Der er indgået en aftale om, at man som privatansat i G4S efter tre års ansættelse kan få sinansættelse overflyttet til det offentlige i stedet, hvis der er mere end 40 ledige stillinger.
interviewede fra G4S fremhæver, at dette ikke er tilfældet i det offentlige. De interviewede fraG4S påpeger desuden, at alle medarbejdere her får mulighed for sommerferie, hvilket ikke kangaranteres i det offentlige.
Alle sikkerhedsmedarbejdere, både offentlige og G4S, gennemgår ved ansættele den sammekonditionstest med årlig opfølgning, og alle gennemgår samme uddannelse forud for ansættel-se. Uddannelsen er varetaget af den hollandske kriminalforsorg og er et kursus, der løber over7 uger. Uddannelsen er rettet mod tilbageholdelsescentre og udvisningscentre, og den adskil-ler sig dermed fra den regulære uddannelse til sikkerhedspersonale i fængsler, selvom der ersnitflader.Rent praktisk er der ingen forskel i opgaverne, som de offentlige eller private sikkerhedsvag-ter udfører, og de har de samme ansvarsområder. Vagterne arbejder på samme skiftehold, ogvagter fra begge organisationer indgår i akut-beredskabet, hvis der skulle opstå konflikter itilbageholdelsescentret.
Den eneste umiddelbare forskel er, at uniformen er forskellig96. Det blev nævnt i interviewmed ledelsen fra DC Rotterdam, at der ved tidspunktet for denne undersøgelse kun var G4Sansatte i portierfunktionen og kun offentligt ansatte i modtageenheden. DC Rotterdam næv-ner, at der i ordinære fængsler også er private sikkerhedsfolk ansat, men at der ikke er så tætet samarbejde som i DC Rotterdam, samt at i de ordinære fængsler er de private sikkerheds-folk alene ansat i ydre sikkerhedsfunktioner. I DC Rotterdam arbejder G4S ansatte side omside med offentligt ansatte, også i kontakten til de indsatte omkring driftsopgaverne.I 2012 blev lavet en undersøgelse om medarbejdernes tilfredshed. Denne viste, at der ikke er væ-sentlig forskel mellem tilfredsheden på tværs af G4S og DBV.
G4S har lavere registreret sygefravær end de offentlige betjente, og G4S tilskriver dette deresstørre fokus på forebyggelse samt deres måde at håndtere og rådgive deres medarbejdere.KvalitetDer er generelt ingen forskel i den kvalitet, som G4S og de offentlige vagter leverer. G4S poin-terer dog, at hændelser omkring magtmisbrug er lavere blandt de privatansatte end de offent-ligt ansatte. G4S forklarer, at en del af årsagen skal findes i, at firmaet har en anden tilgang tilde indsatte, hvor motivation er i højere fokus. G4S påpeger også, at de som privat firma ermere udsat for dårlig presseomtale, og derfor har valgt at prioritere denne tilgang til de ind-satte.Innovations og videnoverførselSamarbejdet mellem G4S og DBV betyder, at G4S rekrutterer alle sikkerhedsvagter og intro-ducerer alle nye medarbejdere til tilbageholdelsescentret. Dette har sikret effektive arbejds-gange.
Aftalen omkring muligheden for medarbejdere fra G4S om at blive overflyttet til Kriminalfor-sorgen betyder, at der i højere grad ansættes personale med diplomer og den fornødne erfa-ring, og der spares dermed på omkostninger ved oplæring.__________________96
IST Rapport og interviews.
SIDE 195
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Samarbejdet mellem de offentlige og private sikkerhedsvagter har bl.a. sikret vidensdeling påtværs. G4S oplyser, at en effekt af samarbejdet på DC Rotterdam er, at den hollandske krimi-nalforsorg vil indføre G4S’ måde at håndtere sygefravær, dog tilpasset de gældende retnings-linjer, eftersom sygefraværet hos G4S som nævnt er lavere.
SIDE 196
BILAG 4 23BLITTERATURLISTE
Bilag 4LitteraturlisteAKF (v/ Ole Helby Petersen og Leif Olsen), 2011, Et notat om metoder og indikatorer ved ef-fektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver.
Bottomley, Keith, James, Adrian, Clare, Emma & Liebling Alison, 1997, Monitoring and evalua-tion of Wolds remand prison – and comparisons with public-sector prisons, in particular HMPWoodhill.Bourn, John, 2003, Modernising procurement in the Prison Service carried out by the Europe-an Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punish-ment (CPT). From 10 to 21 October 2011.Carter, Patrick, 2003, Managing offenders, reducing crime. A new approach.Chambers, Max, 2010, Carter But Smarter: Transforming offender management, reducingreoffending.
Baird, Allan & Rowlinson, Andrew, 2009, UK Centre for the Measurement of Government Ac-tivity: Measuring the Output of the Prison Service.Berman, Gavin, 2012 Prison population statistics.
Deloitte, Rambøll og DJAAS, 2005, OPP-vurdering af nyt fængsel i Østdanmark: Fase 1 – kvali-tativ relevansvurdring.European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment orPunishment, 2012, Rapport to the Government of the Netherlands on the visit to the Nether-lands.Gareth Griffith and Tom Edwards, 2009, Privatisation of prisons update NSW ParliamentaryLibrary Research Service.Gilroy, C. Leonard, Summers, B. Adam, Randazzo, Anthony & Kenny, Harris, 2010, Public-Private Partnerships for Corrections in California: Bridging the Gap between Crisis and Re-form.
Deloitte og Rambøll, 2005, OPP-vurdering af nyt fængsel i Østdanmark: Fase 2 – kvantitativrelevansvurdring.Deloitte, 2012, Budgetanalyse af Kriminalforsorgen.
Dienst Justiële Inrichtingen, 2011, Jaarplan 2012, november 2011. Ministerie van de Veiligheiden Justitie.
General Purpose Standing Committee No. 3, Legislative Council, 2009, Inquiry into the privati-sation of prisons and prison-related services.
SIDE 197
MULIGHEDER OG POTENTIALER VED AT SKABE KONKURRENCE OM FÆNGSELSDRIFT
Hagell, Ann, Hazel Neal & Shaw, Catherine, 2000, Evaluation of Medway Secure Training Cen-treHouse of Commons, Public Accounts Committee, 2003, The optimal performance of PFI pris-ons. Forty-ninth Report of Session 2002-2003.Hünfeld. In Forum Strafvollzug, Heft 5. S. 217-223.House of Commons, Committee of Public Accounts, 2003, Modernising procurement in thePrison Service. Forty-first Report of Session 2002–03.
Inspectie voor de Sanctietoepassing (IST), 2012, Detentiecentrum Rotterdam, Inspectierap-port Doorlichting. Ministerie van de Veiligheid en Justitie.Jörg-Martin Jehle, Hans-Jörg Albrecht, Sabine Hohmann-Fricke und Carina Tetal
House of Commons, Public Accounts Committee, 2009, The procurement of goods and servicesby HM Prison Service. Sixth Report of Session 2008-09.
Herausgegeben vom Bundesministerium des Justiz: ”Legalbewährung nach strafrechtlichenSanktionen - Eine bundesweite Rückfalluntersuchung 2004 bis 2007”Kenniscentrum PPS, 2003, De Toepaasing van Publiek Private Samenwerking op én Neder-landse gevangenis. Ministerie van Financiën.Liebling, Alison & Arnold, Helen, 2002, Measuring the quality of prison life.Mathias, Meghan & Briony Smith, 2007, HMYOI Ashfield – the Health Service. Case Study,Serco Institute.Mills, Helen, Silvestri, Arianna & Grimshaw, Roger with Felicia Silberhorn-Armantrading,2010, Prison and probation expenditure, 1999–2009.Ministerie van Financiën, Voortgangsrapportage PPS 2006.Kenniscentrum PPS, 2002, Handleiding Publiek Private Comparator.Ministerie van Financiën.
Ministry of Justice, 2008, National Offender Management Service. Annual Report and Accounts2010–2011.Ministry of Justice, 2011, Competition Strategy for Offender Services.Ministry of Justice, 2012, Costs per place and costs per prisoner by individual prison. NationalOffender Management Service Annual Report and Accounts 2011-12: Management Infor-mation Addendum.
Ministry of Justice, 2010, Costs per place and costs per prisoner by individual prison. NationalOffender Management Service Annual Report and Accounts 2009-10: Management Infor-mation Addendum.Ministry of Justice, National Offender Management Service, 2011, National Offender Manage-ment Service. Annual Report and Accounts 2010–2011.
Ministry of Justice, 2011, Costs per place and costs per prisoner by individual prison. NationalOffender Management Service Annual Report and Accounts 2010-11: Management Infor-mation Addendum.
SIDE 198
BILAG 4 23BLITTERATURLISTE
Ministry of Justice, National Offender Management Service, 2012, National Offender Manage-ment Service. Business Plan 2012-2013.Päckert , Werner, 2007, Teilprivatisierter Justizvollzug am Beispiel der Justizvollzugsanstalt.Prison Reform Trust, 2008, Titan Prisons: A gigantic mistake.Prison Reform Trust, 2012, Bromley Briefings Prison Factfile.
Vicky Helyar-Cardwell. Criminal Justice Alliance, 2012, Delivering Justice. The role of the pub-lic, private and voluntary sectors in prisons and probation.Wilms Peter, Rafiq Friperson, Jamie Weda, 2011, Literatuuronderzoek privatisering gevan-geniswezen. Eindrapport. Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (WODC).
Sturgees, Garry L., 2008, Using Competition and Contracting to Improve Prison Performance.
Roos, Helmut, 2007, Privatisierung im Strafvollzug. In Sicherheit und Risiko: Soziale Arbeit imSpannungsfeld von Kontrolle und Privatisierung, DHB-Materialien Nr. 55. Köln. S. 89-94.
Woodbridge, Jo, 1999, Review of comparative costs and performance of privately and publical-ly operated prisons 1997-98.
Journalistisk materiale og webressourcerHttp://www.ad.nl/ad/nl/4566/Geld/article/detail/1248743/2008/03/12/Consortium-met-Ballast-Nedam-bouwt-detentiecentrum.dhtmlDBFMO Voortgangsrapportage 2010:http://www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=2325&type=orgPress Release DC-16, March 12th 2008.DJI Annual Plan 2012 http://www.ist.nl/images/12231-ist-web-detentiecentrumroterdam-(repro-versie)_tcm56-408070.pdfAD Newspaper article:
http://www.ist.nl/images/12231-ist-web-detentiecentrumroterdam-(repro-versie)_tcm56-408070.pdfhttp://vorige.nrc.nl/binnenland/article1640181.ece, 27.10.2005http://www.dji.nl/Onderwerpen/Vreemdelingen-in-bewaring/Index.aspx, 18.12.2012
Parliamentary questions June 18 2009,http://www.leabouwmeester.pvda.nl/nieuws/nieuws/2009/06/Publiek-private+samenwerking+in+het+gevangeniswezen.htmlhttp://haarlemmermeer.groenlinks.nl/node/89661, 22.10.2012
http://www.ppsnetwerk.nl/upload/bdc31bd1Justitieel%20Complex%20Schiphol.pdf, 2007
