REU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 320: EU-note om Storbritanniens beslutning om retsforbehold

Storbritanniens beslutning om forbeholdet over for det europæi-ske politi- og strafferetlige samarbejdeSammenfatningMens Danmark automatisk ryger ud af det europæiske politisamarbejde Euro-pol, når retsakten om Europol revideres, skal den britiske regering om et åraktivt beslutte, hvorvidt Storbritannien skal træde ud af store dele af det euro-pæiske politi- og strafferetlige samarbejde. Det rejser debat på begge sider afNordsøen om fordele og ulemper ved det europæiske samarbejde på området.Denne note ser nærmere på den britiske debat, der trods forskelle også inde-holder relevante betragtninger for den danske debat.

BaggrundUnder forhandlingerne om Lissabontrakten i 2007 fik Tony Blair indføjet mulig-heden for en britisk undtagelse (opt-out) på alle beslutninger inden for politi- ogstrafferetssamarbejdet, der er vedtaget mellem Maastrichttraktatens ikrafttræ-den den 1. januar 1993 og Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december2009. Det drejer sig om ca. 130 retsakter, herunder bl.a. Den Europæiske Ar-restordre, politisamarbejdet - Europol, og samarbejdet mellem nationale ankla-gere og dommere - Eurojust.

Årsagen til denne mulighed er, at samarbejdet om politi- og strafferetten, der iMaastrichttraktaten var et mellemstatsligt samarbejde, med Lissabontraktatenblev overstatsligt og dermed omfattet af såvel det britiske opt-out som det dan-ske retsforbehold. Retsakter vedtaget på dette områdeførLissabontraktaten erdog fortsat mellemstatslige, indtil de erstattes af nye overstatslige retsakter medhjemmel i Lissabontraktaten. Det er tilfældet med det nye forslag til revision afEuropol og årsagen til, at Danmark er på vej til at ryge ud af Europol-samarbejdet. Se mere herom iEU-note 25 af 9. april 2013.Det springende punkt for briterne er, at de 130 mellemstatslige retsakter efteren 5-årig overgangsperiode kommer under EU-Domstolens jurisdiktion pr. 1.2december 2014. Det betyder, at hvis Kommissionen finder, at en medlemsstatikke lever op til sine forpligtelser i medfør af en retsakt, kan den indlede enovertrædelsesprocedure og i sidste ende trække medlemsstaten for Domstolen.Storbritannien skal seks måneder forinden, det vil sige senest 31. maj 2014,træffe beslutning om eventuelt at gøre brug af sin traktatfæstede mulighed for atmelde sig ud af alle retsakter på politi- og strafferetligt samarbejde vedtaget iperioden 1993-2009 (i UK benævnes denne mulighed for ”block opt-out” eller”mass opt-out”). Briterne kan så efterfølgende vælge selektivt at tilslutte sigenkelte elementer af samarbejdet igen i form af individuelle retsakter (opt-in).1

Det britiske opt-out vs det danske retsforbeholdDanmark står i kraft af sit retsforbehold uden for alt overstatsligt samarbejde omretlige og indre anliggender. Det gælder retsakter om asyl, migration og civilretvedtaget efter Amsterdamtraktaten i 1999 og retsakter på det politimæssige ogstrafferetlige område vedtaget efter Lissabontraktaten 2009. Danmark kan an-mode om, men har ikke krav på parallelaftaler på mellemstatsligt grundlag. Dis-se tager år at forhandle på plads og Kommissionen har allerede givet afslag påto ud af seks anmodninger.Storbritannien har derimod i medfør af Lissabontraktaten en tilvalgsordning (ensåkaldt opt-out med mulighed for opt-in) på det retlige område, der betyder, atden britiske regering fra sag til sag kan tage stilling til, om UK agter at deltage ivedtagelse og anvendelse af et forslag til retsakt. Når først UK har valgt at til-slutte sig en retsakt via opt-in, binder valget og regeringen kan ikke senere væl-ge opt-out på denne.

Positionerne i debatten om det britiske ”block opt-out”RegeringenPremierminister David Cameron tilkendegav i september 2012, at regeringenagter at benytte sig af muligheden for opt-out på de ca. 130 retsakter for deref-ter at identificere de områder, som tjener britiske interesser og som det givermening at samarbejde med de europæiske partnere om. Den 15. oktober 2012sagde indenrigsminister Theresa May til House of Lords, at regeringen efter dengenerelle opt-out vil forhandle opt-in på individuelle retsakter, og at regeringen3vil sætte den endelige løsning til afstemning i parlamentet.Camerons koalitionspartner, Nick Clegg, der er leder af det pro-europæiskeparti, Liberaldemokraterne, udtalte i november 2012:Jeg vil gøre det helt klart:en endelig beslutning er ikke taget og jeg vil kun gå med til at gøre det [Blockopt-out], hvis jeg er 100 pct. sikker på, at vi kan tilslutte os igen på de områder,der er nødvendige for at beskytte britiske borgere, og hvis jeg er overbevist om,4at vi ikke spilder ressourcer og laver dobbeltarbejde.Der er således ikke enighed koalitionsparterne imellem. En endelig beslutninger endnu ikke formelt taget. Forhandlingerne internt i regeringen, om hvilke afde 130 retsakter Storbritannien skal anmode at tilslutte sig igen, pågår fortsat.Europa-KommissionenEU’s Kommissær for indre anliggender, Cecilie Malmström, har advaret briterneom, at de ikke frit kan vælge, hvilke retsakter, de vil tilslutte sig igen:På hver afdisse opt-ins, skal der være en forhandling og andre medlemsstater skal god-kende det. …Vi skal selvfølgelig analysere deres [briternes] valg med voresjuridiske eksperter, fordi mange af disse retsakter er stærkt indbyrdes forbun-5det.Dermed siger hun, at briterne må acceptere pakker af retsakter. Regerin-

gen og Kommissionen er pt. i gang med en teknisk afklaring af, hvilke retsakter6der hænger sammen i en sådan grad, at de må tiltrædes i pakker.Eksempler på vigtige retsakter blandt de 130Den Europæiske Arrestordre, Europol (samarbejde om efterretninger, analyser,trusselsvurderinger og informationsudveksling), Eurojust (samarbejde mellemnationale anklagere og dommere), fælles efterforskningshold, Schengen Infor-mationsudvekslingssystem (SIS), databeskyttelse, udveksling af oplysninger frastrafferegistre.

Det britiske parlamentSåvel House of Lords som House of Commons har beskæftiget sig med sagen.Begge kamre ønsker at blive inddraget yderligere og begge efterlyser hurtigstmuligt en liste over de retsakter, regeringen agter at tilslutte sig igen. Årsagen tilhastværket er en bekymring om timingen, idet man frygter et ”gab” i anvendel-sen af visse retsakter (det vil sige, at UK i en periode må stå uden for samar-bejdet om fx arrestordren) - fra det øjeblik briterne meddeler Kommissionen, atman vil benytte block opt-out og indtil man får forhandlet opt-in på plads.House of Lords imod block opt-outHouse of Lords’ EU-udvalg har foretaget en skriftlig og en mundtlig høring medbidrag fra advokatsamfund, offentlige anklagere, politidirektørforbundet, forske-re, tænketanke, EU-agenturer som Eurojust og Europol, britiske ministre, briti-ske medlemmer af Europa-Parlamentet, m.fl. På baggrund heraf udarbejdede7udvalget i april 2013 en rapport. Rapportens hovedbudskaber kan ses i bilag Inedenfor. Den konkluderer, at den britiske regering ikke har argumenteret over-bevisende for at benytte muligheden for block opt-out. Britiske interesser sesbedst varetaget ved, at Storbritannien fortsat deltager i de 130 retsakter på detpolitimæssige og strafferetlige område. Hovedbekymringen går på Den Euro-pæiske Arrestordre, der ses som den vigtigste retsakt. Hvad angår den andenstore bekymring, Europol, er forventningen, at forslaget om at revidere Europol-retsakten bliver gennemført inden december 2014 og dermed ikke er omfattet afblock opt-out’en. Regeringen kan allerede nu, hvor forslaget er fremlagt, vælge8opt-in, hvilket udvalget kraftigt opfordrer til.

Høringssvaret fra det britiske politidirektørforbund har fået en del omtale i de-9batten. Forbundet advarer mod, at Storbritannien kan blive et fristed for euro-pæiske kriminelle, hvis UK ikke deltager i Den Europæiske Arrestordre og ar-gumenterer for, at det britiske politi - for at kunne udføre sit arbejde effektivt -har brug for britisk medlemskab af Europol, Eurojust og muligheden for at kun-ne deltage i fælles efterforskningshold. Forbundets anbefalinger til opt-in eller ejpå de enkelte retsakter, er gengivet nedenfor i bilag III.Konservative for block opt-outDet britiske konservative medlem af House of Commons, juristen DominicRaab, har forfattet en rapport med analyse af 135 retsakter og deres værdi for10Storbritannien. Han argumentererforbritisk opt-out og finder, at de retsakter,der er værdifulde for UK (heriblandt Europol, Eurojust og Den Europæiske Ar-restordre), ikke nødvendigvis kræver overstatsligt samarbejde for at fungere. Istedet kan der på disse områder findes alternative, mere fleksible samarbejds-former. Det kunne fx være samarbejde med andre lande gennemmemorandaof understanding -evt. suppleret med national lovgivning, internationale trakta-ter, EU-retsakter der ikke er underlagt EU-Domstolens kompetence eller sam-arbejde efter samme model som Storbritanniens samarbejde med EU’s græn-seagentur Frontex (deltagelse i visse operationer på ad hoc basis).Dominic Raab’s argumentation, der er uddybet nedenfor i bilag II, afspejles ividt omfang i det konservative initiativ Fresh Start’s vision for britisk samarbejde11med Europa. Initiativet hilses i forordet velkomment af den konservativeudenrigsminister, William Hague, om end hele indholdet ikke endosseres.Genkendelig debatHermed er de to fronter trukket op. Diskussionens hovedtemaer er klassiskespørgsmål, der er genkendelige fra den danske europadebat: Hvad tjener nati-onale interesser bedst? Hvilken form for samarbejde er mest effektivt? Hvordanoptimerer man national indflydelse og suverænitet? Kan samarbejdet bedstpåvirkes ved at stå indenfor eller udenfor? Nedenfor er argumenterne fra beggesider udfoldet.

BILAG I: Resumé House of Lords’ EU-udvalgs rapport:EU police andcriminal justice measures: The UK’s 2014 opt-out decisionGenereltRegeringen burde have programsat den del af kompetenceundersøgel-sen (se mere herom iEU-note 24 af 3. april 2013),der handler om retli-ge og indre anliggender tidligere, således at resultatet heraf kunne bru-ges som grundlag for beslutningen i maj 2014.Regeringen burde tidligere have fremsat en liste over de enkelte retsak-ter, som man agter at tilslutte sig igen via opt-in modellen, så denneproces kan gå hurtigt og dermed undgå et gab i funktionen af disseretsakter i Storbritannien.Beslutningen om opt-out på politi- og strafferetligt samarbejde bør tagesseparat fra diskussionen om Storbritanniens generelle forhold til EU ogevt. afstemning om britisk EU-medlemskab.Om alternative mulighederGrænseoverskridende samarbejde på det politi- og strafferetlige områ-de er et centralt element i bekæmpelse af terror og organiseret krimina-litet. I det 21. århundrede kan stater ikke gøre sig forhåbning om at op-retholde intern sikkerhed uden at deltage i et sådant samarbejde.Der er en teoretisk mulighed for, at Storbritannien kan indgå bilateraleaftaler med de 27 andre medlemsstater på områder omfattet af opt-out.Men det er en tids- og ressourcekrævende opgave, som de andre med-lemsstater ikke forventes at prioritere. Den omfattende øvelse ville ikketjene andet formål end at undgå Domstolens jurisdiktion.At vende tilbage til Europarådets konventioner frem for tilsvarende EU-mekanismer vil være en langsommelig affære med svagere og dyrereprocesser samt juridiske problemstillinger.En dansk forbeholdsmodel er ikke ønskelig, da den vil stille Storbritan-nien dårligere: uden mulighed for opt-in og uden indflydelse på udform-ning af forslag. Det ville desuden kræve en traktatændring.At lade de britiske myndigheder samarbejde med Europol efter sammemodel som Storbritannien samarbejder med EU’s grænseagentur Fron-tex (dvs. på ad hoc basis, hvor UK tager stilling til hver enkel operation),vil ikke være ønskelig, da Europols arbejde er af en anden natur, hvorman løbende har behov for udveksling af information og adgang til Eu-ropols databaser. Samtidig vil UK miste indflydelse, såfremt UK mistersit sæde i Europols bestyrelse.At fortsætte EU-samarbejdet på området vil derfor være mest effektivt.

Om EU-DomstolenEU-Domstolen har en vigtig rolle i at beskytte britiske borgeres rettig-heder.EU-Domstolen har allerede kompetence til at afgøre tvister på de deleaf RIA-området, der omhandler civilret, asylområdet og migration, derblev vedtaget både før og efter Lissabontraktaten samt de dele af detpolitimæssige og strafferetlige samarbejde, der er vedtaget efter Lissa-bontraktatens ikrafttræden. Dette har ikke ført til bekymringer fra rege-ringens side. Der er ikke fundet argumenter for, at Domstolens kompe-tence på det politimæssige og strafferetlige område fsva. resakter ved-taget før Lissabontraktaten skulle udgøre et problem for Storbritannien.Der er ikke udsigt til en fælles EU-strafferetslovgivning/strafferetspleje.Der er ikke fundet beviser for, at EU-Domstolen skulle være aktivistisk isine domme på dette område eller forsøge at underminere medlems-staterne retssystemer.Der er ikke grundlag for at tro, at de vedtagne retsakter om politi- ogstrafferet har undermineret det britiskecommon lawsystem.Der er ikke grund til at frygte domme fra EU-Domstolen, som begræn-ser national lovgivningsvirksomhed.Der er ikke grund til bekymring om en evt. fremtidig fælles europæiskanklagemyndighed, idet Storbritannien til enhver tid i kraft af sit forbe-hold kan vælge opt-out.Den Europæiske ArrestordreDen Europæiske Arrestordre er den vigtigste af de retsakter, der ervedtaget før Lissabontraktaten. Hvis den britiske regering vælger blockopt-out, bør regeringen straks anmode om at tilslutte sig denne retsaktigen for at sikre den offentlige sikkerhed.Arrestordren har krænket britiske borgere. Det skyldes dog primært ud-leveringsprocedurerne med lange ophold i usle fængsler. Disse forholdville også gælde under alternative udleveringsarrangementer. Arrestor-dren og udleveringsprocedurer kan bedst forbedres gennem deltagelseog forhandlinger i EU – og ikke ved at melde sig ud.Rapportens konklusionerRetsakter, der ikke længere er relevante, udgør ikke et problem forStorbritannien, men det hilses velkomment, at Kommissionen vil foreta-ge et gennemsyn for at identificere de retsakter, der ikke længere tjeneret formål.Britiske interesser ses bedst varetaget ved, at Storbritannien fortsat del-tager i de retsakter inden for det politimæssige og strafferetlige samar-bejde, der er vedtaget før Lissabontraktaten.

Bilag II: Resumé af Dominic Raab’s rapport:Cooperation not control: Thecase for Britian Retaining Democratic Control over EU Crime and policingPolicy.Dominic Raab inddeler retsakterne i otte kategorier:1) Tiltag der har praktisk betydning for UK: Der er ca. 60 retsakter i denne kate-gori. Spørgsmålet er, hvordan UK fortsat skal udnytte fordelene efter en blockopt-out. Retsakterne kræver ifølge Raab ikke nødvendigvis overstatsligt samar-bejde for at fungere. I stedet kan der på disse områder findes alternative, merefleksible samarbejdsformer som fx:Samarbejde med andre lande gennemmemoranda of understandingevt. suppleret med national lovgivningInternationale traktaterEU-retsakter der ikke er underlagt Domstolens kompetenceSamarbejde efter samme model som Storbritanniens samarbejde medEU’s grænseagentur, Frontex: UK er ikke medlem af Frontex og sidderkun i bestyrelsen som observatør, men deltager på ad hoc basis i visseoperationer.

2) Tiltag der søger at harmonisere EU-retten: Der er 11 retsakter, hvoraf Stor-britannien allerede har implementeret hovedparten af bestemmelserne og rets-akterne dermed har tjent deres formål. Det er således ifølge Raab ikke nødven-digt for Storbritannien fortsat at deltage i denne lovgivning.3) Tiltag med lille eller ingen betydning for UK: Der er 11 retsakter i denne kate-gori. Et eksempel er et tiltag fra 1998, der skal sikre, at borgere kan miste køre-kortet for forseelser begået i andre EU-lande. Det er kun UK og Irland, der harimplementeret denne retsakt og det skete først i 2010. Hvis Storbritannien ikkelængere deltager i retsakten, vil et samarbejde med de irske myndigheder fort-sat kunne opretholdes.4) Tiltag der duplikerer allerede gældende lov i UK: Der er ligeledes 11 retsakteri denne kategori. Som eksempel nævnes forbud fra 2002 og 2003 mod vissenarkotika, som har været forbudt i UK siden 1977.5) Tiltag hvis betydning er ukendt pga. manglende data: Der 16 retsakter i den-ne kategori. Fx nævnes et tiltag, der skal bidrage til bekæmpelse af korruptionblandt nationale og EU embedsmænd. Dets effekt er ukendt.6) Tiltag der ikke er blevet implementeret i UK: Der er syv retsakter i dennekategori og det vil ikke have konsekvenser for UK at træde ud af disse nu. Dog

kan det komme på tale at implementere nogle bestemmelser senere. Som ek-sempel nævnes Prüm-samarbejdet omkring udveksling af persondata somDNA-profiler, fingeraftryk og registreringsnumre på køretøjer.7) Tiltag der er overflødige: Der er syv retsakter, der ikke længere er relevante,fordi de er erstattet eller ophævet siden Lissabontraktaten.8) Tiltag der ikke direkte påvirker UK: Der er ti retsakter, der primært omhandlerudveksling af klassificeret information mellem EU institutioner og tredjelandesmyndigheder.

Politidirektørforbundet har identificeret 108 retsakter, der handler om håndhæ-velse af lovgivningen, og som de derfor har analyseret med henblik på at vurde-re nytten for det britiske politis operationelle arbejde. Med antagelsen om atregeringen agter at gennemføre block opt-out, fandt forbundet frem til at:13 retsakter er vitale for UK at tilslutte sig igen, det drejer sig om retsak-ter vedrørende: Den Europæiske Arrestordre, Europol, Eurojust, Fællesefterforskningshold, Schengen Informationsudvekslingssystem (SIS),databeskyttelse, udveksling af oplysninger fra strafferegistre.16 retsakter er det anbefalelsesværdigt at tilslutte sig igen.55 retsakter er ikke nødvendige at tilslutte sig igen, omvendt vil det hel-ler ikke have nogen effekt for britisk politis arbejde, hvis man gjorde ogforbundet har derfor ingen holdning til dem.12 retsakter er det ikke i britisk politis interesse, at UK tilslutter sig igen.Det drejer sig bl.a. om en konvention vedrørende fratagelse af kørekortfor forseelser i andre lande, forbud mod visse narkotika, forstærket be-skyttelse (straf) ved svindel med Euro, terrorbekæmpelse (UK harstrengere terrorlovgivning end EU og en fælles liste over terrororganisa-tioner ses ikke som ønskværdig).12 retsakter er eller forventes erstattet af nye og falder dermed uden forblock opt-out’en.