REU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 250: EU-note: EU-forslag sender Danmark ud af Europol

SammenfatningKommissionen har foreslået en ny Europol-forordning, som skal erstatteden gældende rammeafgørelse om Europol fra 2009. Forslaget styrkergenerelt Europol’s arbejde med at bekæmpe grænseoverskridende kri-minalitet og lægger desuden politiakademiet CEPOL ind under EURO-POL. Samtidig indfører forslaget bestemmelser om Europa-Parlamentetsog de nationale parlamenters kontrol af Europol og styrker beskyttelsenaf persondata.Forslaget betyder imidlertid også, at Europol rammes af det danske for-behold over for retlige og indre anliggender.Noten kommer også ind på Danmarks muligheder for at bevare tilknyt-ningen til Europol og CEPOL, hvis forslaget vedtages.

Europol og CepolEuropoler EU’s politienhed. Agenturet har sæde i Haag, Nederlandeneog blev oprindeligt stiftet som mellemstatsligt organ, men blev i 1999 fuldtud lagt in under EU’s budget. Europol har til opgave at gøre samarbejdetmellem de nationale politimyndigheder mere effektivt, så man bedre kanbekæmpe alvorlig grænseoverskridende kriminalitet. Europol har ingen be-føjelser til magthåndhævelse, men skal lette landene i at udveksle oplys-ninger, at analysere dem og koordinere landenes indsats. Foruden de 27EU-lande samarbejder Europol også med tredjelande og internationale or-ganisationer.CEPOLer EU’s politiakademi, oprettet i 2000 og med sæde i Bramshill,UK. CEPOL er et agentur, som samler EU-landenes uddannelsesinstituti-oner for ledende politifolk. Formålet er at udvikle en fælles strategi forspørgsmål om forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet via uddannel-se, udarbejdning af harmoniserede læseplaner og formidling af bedstepraksis.

Baggrunden for forslagetDet har længe ligget i kortene, at Europol skulle have et nyt retsgrundlag.I 2009 fremlagde Kommissionen ”Stockholm-programmet”, som fastlagdeEU’s prioriteter for området med retfærdighed, frihed og sikkerhed – tidligereområdet for retlige og indre anliggender - for perioden 2010-14. Programmetblev vedtaget af Det Europæiske Råd i 2010.Blandt prioriteterne i programmet var at, at Europol skulle udvikles og blive ”etknudepunkt for informationsudveksling mellem medlemsstaternes retshånd-hævende myndigheder, en tjenesteudbyder og en platform for de retshånd-hævende tjenester”.DER tilskyndede også til, at der blev indført uddannel-sesordninger og udvekslingsprogrammer for alle med en relevant beskæfti-gelse inden for retshåndhævelse på nationalt plan og på EU-plan.

Hvad foreslår Kommissionen?Generelt er Kommissionens hensigt med forslaget at gøre brug af det nyehjemmelsgrundlag i Lissabontraktaten til at fastsætte en stærkere retlig ram-me for Europol’s aktiviteter med hensyn til at indsamle oplysninger, analyseredem og udveksle disse analyser med EU-landene. Forslaget lægger derfor optil at give Europol mulighed for at yde mere konkret og målrettet støtte til nati-onale politimyndigheder i deres grænseoverskridende samarbejde. Samtidigskal forslaget styrke Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters kon-trol med Europol.Den nye forordning styrker også forbindelsen mellem uddannelse og støtte tildet operationelle samarbejde ved at sammenlægge Cepol med Europol ogdermed gøre Europol ansvarlig for fælles uddannelses- og udvekslingspro-grammer for politiet og andet retshåndhævende personale.Fra mellemstatslig til overstatslig reguleringMed forslaget erstattes de gældende EU-rammeafgørelser om Europol ogCEPOL med en forordning. Dermed ophæves de eksisterende rammeafgø-relser, som kun binder EU-landene på mellemstatligt plan. I stedet skal Euro-pol fremover reguleres gennem en forordning, som er umiddelbart anvendelig.Den nye form gør det bl.a. lettere at sikre ensartede anvendelse af EU-reglerne i landene.Effektivisering af dataindsamlingenFor at Europol virkelig kan blive EU’s knudepunkt for informationsudvekslingog analyser vedrørende alvorlig kriminalitet, styrker og præciserer forslaget

EU-landenes forpligtelse til at overføre data til Europol. Der er også forudsetmålrettet finansiel støtte til undersøgelserne.Forslaget lægger op til, at Europol hvert år skal aflægge rapport om mængdenog kvaliteten af de data, der forelægges af EU-landene.Politiakademiet CEPOL lægges ind under EuropolMed forslaget lægges Europol og CEPOL sammen i et enkelt agentur, som vilfå sæde i Europols nuværende hovedkvarter i Haag. Ifølge Kommissionen ermålet med denne sammenlægning at skabe synergier og større effektivitet.Hvis Europols specialviden om operationelt retshåndhævelsessamarbejdekombineres med Cepol’s ekspertise inden for uddannelse, vil det nemlig ifølgeKommissionen styrke forbindelserne og have synergivirkninger mellem de toområder. Man vil dermed undgå overlappende støttefunktioner i de to agentu-rer, og de besparelser der opnås, skal geninvesteres i uddannelseskurser.Dette er også resultatet af sidste års interinstitutionelle aftale om decentralise-rede agenturer. Den såkaldte ”fælles tilgang” sigter mod at opnå bedre sam-menhæng, effektivitet, ansvarlighed og gennemsigtighed for alle disse agen-turer, bl.a. ved at søge synergier og samle agenturer, når det er hensigts-mæssigt.Med den nye forordning bliver Europol således ansvarlig for gennemførelsenaf EU’s uddannelsesordning for retshåndhævelsespersonale (LETS), somKommissionen har skitseret i en meddelelse vedtaget samme dag som for-3ordningsforslaget . Cepols nuværende sæde i Bramshill, UK, lukkes efterbeslutning af UK's egne myndigheder under alle omstændigheder i løbet af2014.

Øget databeskyttelseFor at Europol bedre kan etablere forbindelser mellem data, som det alleredeer i besiddelse af, og siden analysere dem, bliver agenturets databehand-lingsstruktur lavet om. Den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse skalfremover have ansvaret for det eksterne tilsyn med Europols databeskyttelse.Endvidere lægger forlaget op til en styrkelse af rettighederne for enkeltperso-ner, der berøres af Europols databehandling samtidig med, at der tages højdefor den særlige betydning af retshåndhævelsen.

Parlamentarisk kontrol med EuropolLissabontraktaten bestemmer, at Europa-Parlamentet og de nationale parla-menter fremover skal føre kontrol med Europol.Kommissionen præsenterede i december 2010 en meddelelse om den parla-4mentariske kontrol med Europol . Europaudvalget reagerede på meddelelsen5ved brev af 7. april 2010 , hvori det bl.a. – i lighed med en række andre natio-nale parlamenter – udtrykte ønske om en enkelt og omkostningseffektiv me-tode til at gennemføre den parlamentariske kontrol.I Kommissionens forslag til den parlamentariske kontrol med Europol er detfastsat, at formanden for Europol’s Styrelsesråd hhv. Europols direktør skalgive møde for Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter, når disseanmoder om det. Der er ikke nærmere angivet, i hvilket forum et sådant mødeskal finde sted.Endelig vil Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter - for at øge denparlamentariske kontrol med Europol – ifølge forslaget blive hørt om Europolsstrategiske flerårige arbejdsprogram. Både Europa-Parlamentet og de natio-nale parlamenter vil blive holdt underrettet via årlige aktivitetsrapporter ogendelige regnskaber samt trusselsvurderinger, strategiske analyser og gene-relle situationsrapporter.

Danmark og EuropolI dag er Danmark fuldgyldigt medlem af Europol (og af CEPOL). Det skyldes,at Europol-samarbejdet pt. har hjemmel i en rammeafgørelse fra 2009 (førLissabontraktaten) fra dengang EU’s politisamarbejde var mellemstatsligt. Hergælder det danske retsforbehold ikke.Vedtagelsen af en (overstatslig) Europol-forordning vil imidlertid aktivere rets-forbeholdet. Således fremgår det også af betragtning nr. 61 til forslaget, atDanmark ikke deltager i vedtagelsen af forordningen og heller ikke er bundetaf den.Hvad er Danmarks status, hvis forslaget vedtages?Udgangspunktet er, at Danmark må forlade Europol, hvis forslaget vedtages.Men sådan behøver det ikke nødvendigvis at gå. Det vil dels afhænge af,hvilke politiske forhandlingsmuligheder der er i forhold til EU-institutionerne og

Parallelaftale om EuropolDen mest oplagte løsning, hvis Danmark ønsker at forblive i Europol-samarbejdet ville være at indgå en ”parallelaftale” med de EU-lande, der del-tager i Europol, dvs. en aftale med samme indhold som forordningen, menindgået på medlemsstatsligt grundlag.Men selv om dette er en mulighed betyder det ikke, at det er let at få en sådanaftale i stand. Danmark har nemlig ikke nogen egentlig ret til at få en parallel-aftale. I første omgang er det Kommissionen, der skal tage stilling til, om manvil foreslå en parallelaftale. Hvis Kommissionen siger nej, er det næppe mu-ligt, da initiativretten ligger hos KommissionenKommissionen har tidligere lagt vægt på, at parallelaftaler kun kan anvendes iundtagelsestilfælde og skal udgøre en overgangsordning, at de kun kan ac-cepteres, hvis Danmarks deltagelse fuldt ud er i EU’s og EU-borgernes inte-resse, og hvis de krav der stilles til Danmark, er identiske med dem, der stillestil alle EU-landene. Kommissionen har herved lagt vægt på, at Danmark suve-rænt kan beslutte at give afkald på forbeholdet, såfremt man fra dansk side6ønsker at blive tilknyttet samarbejdet.På denne baggrund har Kommissionen to gange – i forbindelse med Bru-xelles II-forordningen og konkursforordningen – nægtet Danmark parallel-aftaler, som Danmark havde anmodet om.Og selv hvis Kommissionen skulle sige ja til en parallelaftale, tager det langtid at forhandle aftalen på plads, og aftalen skal desuden godkendes af Euro-pa-Parlamentet og derefter af samtlige EU-lande, der er med i Europol-samarbejdet, i overensstemmelse med deres nationale procedurer.Muligheder under den gældende rammeaftaleEn anden mulighed kunne være, at Danmark fortsat anses for at være med iEuropol efter rammeafgørelsen fra 2009. Det er dog langt fra sikkert, at derfindes en sådan mulighed. Men at det overhovedet kommer på tale skyldes,at Rådets Juridiske Tjeneste i december 2010 under forhandlingerne om etnyt EU-direktiv om menneskehandel (som Danmark står uden for), udtalte atgamle EU-retsakter, som ophæves eller erstattes af nye EU-retsakter, fortsat

skulle gælde for Danmark, medmindre de andre EU-lande bestemte det mod-satte.I den forbindelse sendte Udenrigsministeriet og Justitsministeriet et notat tilEuropaudvalget, hvori det bl.a. var anført (egen fremhævning):”5.5. Et særligt spørgsmål er ændringer i det eksisterende ret-lige grundlag for EU-organer inden for det politimæssige ogstrafferetlige samarbejde eller etablering af et helt nyt retligtgrundlag for disse institutioner.Rådets Juridiske Tjeneste har ikke direkte taget stilling hertil.Danmark er på grund af retsforbeholdet selvsagt ikke med idet nye retsgrundlag for sådanne EU-organer, der vedtagesefter Lissabon-Traktatens regler.Hvis der alene sker ændringer i det eksisterende retsgrundlag,vil udgangspunktet være, at de hidtidige regler […] fortsat vilvære gældende for Danmark.Et andet spørgsmål er imidlertid, hvorvidt Danmarki det til-fælde, hvor det eksisterende retsgrundlag for et EU-organinden for det politimæssige og strafferetlige områdehelt er-stattes med et nyt retsgrundlag,der er vedtaget efter Lissa-bon-Traktaten, fortsat vil være bundet af den gamle retsakt(der i forhold til de øvrige lande er ophævet).Som nævnt ovenfor er det regeringens opfattelse, at Danmarki dette tilfælde ikke længere vil være bundet af den gamleretsakt.Det er ikke muligt at sige noget endeligt om, hvadRådets Juridiske Tjeneste i et sådant tilfælde vil kommefrem til, at der gælder i forhold til Danmark, men det ermuligt, at tjenesten vil udtale, at det gamle retsgrundlagfor den pågældende institution fortsat vil være gældendefor Danmark (selv om det ikke længere gælder i forhold tilde øvrige medlemsstater).Sådanne overvejelser vil f.eks. være relevant i forhold tilRådets afgørelse af 28. februar 2002 om oprettelse af Eurojustfor at styrke bekæmpelsen af grov kriminalitet ogRådets af-gørelse af 6. april 2009 om oprettelse af Den Europæiske7Politienhed (Europol).”

Med andre ord er det ifølge denne analyse endnu ikke helt udelukket, atDanmark kan forblive i Europol efter den gældende rammeafgørelse, selv omden ophæves og erstattes af en forordning. Det vil bl.a. afhænge af en juridiskvurdering og Rådets efterfølgende beslutning. Det er dog umiddelbart sværtat se, hvorledes Danmarks deltagelse i Europol ville kunne fungere juridisk ogi praksis, for så vidt som Kommissionens forslag lægger op til betydelige æn-dringer i medlemskabet og i tilrettelæggelsen af Styrelsesrådets arbejde.Samarbejdsaftale med Europol?Endelig er der spørgsmålet om Danmark kan blive tilknyttet Europol som”partner” med en status svarende til den, der tilbydes tredjelande og internati-onale organisationer, og dermed få mulighed for at deltage i informationsud-veklingen med Europol.Som udgangspunkt er det - som forordningsforslaget er formuleret – tvivlsomtom Danmark overhovedet kan betragtes som ”tredjeland” i forhold til EU påRIA området.Og selv om det skulle lykkedes Danmark at få en sådan status, vil den underalle omstændigheder betyde en stor ændring i Danmarks stilling i Europol.Således har Norge, som er tilknyttet som tredjeland – fx ingen stemmeret iEuropols Styrelsesråd. Det er derfor vanskeligt at vurdere, hvilke fordele hhv.omkostninger der kunne være forbundet med en sådan aftale.Hvad er den videre proces?Forslaget skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindeli-ge lovgivningsprocedure. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.Der er endnu ikke sat dato på behandlingen af forslaget i Europa-Parlamenteteller i Rådet.