REU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 209: Redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen (den årlige retssikkerhedsredegørelse), fra justitsministeren

Indledning ............................................................................................................................... 3Kort oversigt over retssikkerhedslovens regler................................................................... 4Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder ........... 53.1. Indledning...................................................................................................................... 53.2. Beskæftigelsesministeriet ............................................................................................. 63.3. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ...................................................... 73.4. Miljøministeriet............................................................................................................. 93.5. Skatteministeriet ......................................................................................................... 113.6. Erhvervs- og Vækstministeriet ................................................................................. 123.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse ipraksis.......................................................................................................................... 12

1. IndledningVed lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsind-greb og oplysningspligter (herefter retssikkerhedsloven) blev der gennemført en samlet regule-ring af en række spørgsmål, som vedrører tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har mulig-hed for uden for strafferetsplejen at foretage visse former for tvangsindgreb uden forudgåenderetskendelse, herunder navnlig såkaldte kontrol- og tilsynsbesøg. Loven regulerer endviderevisse spørgsmål, der kan opstå i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtede til atmeddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed. Loven trådte i kraft den 1. januar 2005.Loven bygger på betænkning nr. 1428/2003 udarbejdet af Retssikkerhedskommissionen, derblev nedsat af justitsministeren i februar 2002.Det fremgår af forarbejderne til loven, at Justitsministeriet efter lovens ikrafttræden årligt viludarbejde en redegørelse til Folketinget om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og op-lysningspligter omfattet af loven. Redegørelsen vil bl.a. skulle indeholde en omtale af eventuelny lovgivning, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretage tvangsindgrebuden for strafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale af praksis med hensyn til an-vendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Formålet er at styrke den offentlige inte-resse og debat om borgernes retssikkerhed, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3107.Justitsministeriet afgav den seneste redegørelse til Folketinget den 28. februar 2012.Af redegørelsen fra 2012 fremgår det, at det samlet set er Justitsministeriets opfattelse, at derikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentligeproblemer i praksis i 2010. Dette gælder både i forhold til de virksomheder mv., hvor der udfø-res kontrolbesøg, og i forhold til forvaltningsmyndighedernes tilrettelæggelse og udførelse afkontrolbesøg mv. Herudover indeholder redegørelsen fra 2012 en oversigt over bestemmelser ilovgivning, der er vedtaget i perioden 1. januar 2011 til 31. december 2011, og som giver for-valtningsmyndigheder adgang til at gennemføre tvangsindgreb, der er omfattet af retssikker-hedsloven.Den foreliggende redegørelse indeholder – efter en kort oversigt over retssikkerhedslovens reg-ler i pkt. 2 – en omtale af praksis i 2011 på udvalgte områder med hensyn til anvendelse aftvangsindgreb omfattet af loven, jf. pkt. 3. Redegørelsens pkt. 4 indeholder en omtale af nylovgivning vedtaget i 2012, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretagetvangsindgreb omfattet af loven, og pkt. 5 indeholder en sammenfatning.Ved lov nr. 525 af 6. juni 2007 blev § 1, stk. 5, i retssikkerhedsloven ophævet, således at lovensregler om tvangsindgreb fra den 1. januar 2008 også gælder i tilfælde, hvor der efter lovgivnin-gen stilles krav om forudgående retskendelse. Baggrunden for denne lovændring var, at de hen-syn, der ligger bag retssikkerhedslovens kapitel 2 og 3, også gør sig gældende for så vidt angårtvangsindgreb, som foretages efter indhentet retskendelse.3

2. Kort oversigt over retssikkerhedslovens reglerLoven indeholder bl.a. generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndig-hederne skal følge ved gennemførelsen af et tvangsindgreb, som er omfattet af loven (kapitel2). Det er bl.a. fastsat, at tvangsindgreb kun må anvendes, hvis mindre indgribende foranstalt-ninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet(§ 2). Det er også bestemt, at en række af forvaltningslovens regler – bl.a. reglerne om inhabili-tet, partsaktindsigt, begrundelse og klagevejledning – gælder ved gennemførelsen af tvangsind-greb omfattet af loven (§ 3). Der er endvidere fastsat en pligt til under visse omstændigheder atgøre notat om indholdet af oplysninger, som en myndighed modtager i en sag om iværksættelseaf et tvangsindgreb (§ 4).Herudover er det fastsat, at myndigheden skal underrette parten forud for gennemførelsen af ettvangsindgreb omfattet af loven (§ 5, stk. 1). Underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage,inden tvangsindgrebet gennemføres, og skal indeholde oplysninger om tid og sted for indgre-bet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hoved-formålet med indgrebet og det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. § 24 i forvaltnings-loven (§ 5, stk. 2). Parten kan herefter gøre indsigelse mod beslutningen inden for en frist fast-sat af myndigheden. Fastholdes beslutningen, skal dette inden eller senest samtidig med gen-nemførelsen af tvangsindgrebet begrundes skriftligt over for parten, jf. § 24 i forvaltningsloven(§ 5, stk. 3).Reglerne om underretning kan fraviges helt eller delvist i en række tilfælde. Det gælder, hvisøjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretningskulle gives (§ 5, stk. 4, nr. 1), hvis hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettighe-der findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser (§ 5,stk. 4, nr. 2), hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkono-miske interesser, herunder forholdet til EU (§ 5, stk. 4, nr. 3), hvis øjeblikkelig gennemførelseaf tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 5, stk. 4, nr. 4), eller hvisforudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig (§ 5, stk. 4, nr.5).Loven indeholder desuden regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation i for-bindelse med gennemførelsen af et tvangsindgreb (§ 6), pligt til at udvise størst mulig skån-somhed under et tvangsindgrebs gennemførelse (§ 7) samt pligt til i en række tilfælde at udfær-dige rapport om udførelsen af et tvangsindgreb (§ 8).Loven indeholder endvidere regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen aftvangsindgreb omfattet af loven (kapitel 3). Det er således fastsat, at hvis en enkeltperson ellerjuridisk person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse,kan tvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det4

eller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efter reglerne i retsplejeloven omstrafferetsplejen (§ 9, stk.1). Det gælder dog ikke, hvis tvangsindgrebet gennemføres med hen-blik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættel-se af straf (§ 9, stk. 2). De nævnte regler finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes ettvangsindgreb mod andre end den mistænkte (§ 9, stk. 3). Den mistænkte kan under nærmerebestemte betingelser meddele samtykke til fravigelse af reglerne i § 9, stk. 1 og 3 (§ 9, stk. 4).Loven indeholder endelig en bestemmelse om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. (§ 10).Bestemmelsen indebærer bl.a., at hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juri-disk person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lov-givningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheden ikke i forhold til den mis-tænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have be-tydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse (§ 10, stk. 1).3. Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder3.1. IndledningDet er som nævnt forudsat i forarbejderne til retssikkerhedsloven, at den årlige retssikkerheds-redegørelse skal indeholde en omtale af praksis på udvalgte områder med hensyn til anvendelseaf tvangsindgreb omfattet af loven.Redegørelsen indeholder en beskrivelse af praksis inden for følgende ministeriers områder: Be-skæftigelsesministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Miljøministeriet, Skat-teministeriet og Erhvervs- og Vækstministeriet. Justitsministeriet har anmodet disse ministerierom oplysninger vedrørende de enkelte kontrolmyndigheder inden for ministeriernes forvalt-ningsområder.De nævnte ministerier er udvalgt på baggrund af, at der foretages et betydeligt antal kontrolbe-søg mv. inden for disse ministeriers områder, og at der er tale om kontrolbesøg mv. inden formeget forskellige forvaltningsområder. Endvidere er det anført i Retsudvalgets betænkning af27. maj 2004 over lovforslag nr. L 96 (folketingsåret 2003-04), at der i redegørelsen skal indgåde erfaringer med lovens anvendelse, som en række forvaltningsmyndigheder – herunder Ar-bejdstilsynet, miljømyndighederne og skattemyndighederne – vil indhøste i tiden efter lovensikrafttræden.Pkt. 3.2-3.6 nedenfor indeholder en omtale af praksis inden for de nævnte ministeriers områderi 2011. Pkt. 3.7 indeholder på baggrund heraf Justitsministeriets generelle vurdering af retssik-kerhedslovens anvendelse i praksis.

3.2.2.Samtlige virksomhedskontrolbesøg, somArbejdsmarkedsstyrelsengennemførte i oktober2011, var uvarslede i henhold til undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr.1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gen-nemførelse ellers ville forspildes.Arbejdsmarkedsstyrelsen har oplyst, at også samtlige lufthavnstilsyn, som styrelsen gennemfør-te i november 2011, var uvarslede. Det er sket med henvisning til undtagelsesbestemmelsen iretssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 5, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvisunderretning viser sig umulig eller uforholdsmæssig vanskelig.Arbejdsmarkedsstyrelsen har også oplyst, at de uvarslede virksomhedskontroller ikke har givetanledning til nævneværdige indvendinger, hverken fra virksomhederne eller de ansatte. Kon-trolbesøgene forsøges gennemført, så de er til mindst mulig gene for virksomhedernes drift.Ved samtlige kontrolbesøg orienteres arbejdsgiver eller arbejdsgivers repræsentant samt de an-satte om deres pligt til at medvirke ved eftersynet og omfanget af deres oplysningspligt efterarbejdsløshedsforsikringslovens §§ 91 og 91 a.Heller ikke de uvarslede lufthavnskontroller har ifølge Arbejdsmarkedsstyrelsen givet anled-ning til indvendinger fra de kontrollerede, og alle rejsende har frivilligt deltaget i kontrollen.Ved kontrollen har samtlige kontrollerede får udleveret en pjece, hvori de bl.a. orienteres omhjemlen til kontrollen i § 91 b i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v., formålet med kontrollenog det eventuelle videre forløb.Hver kontrol har været af nogle timers varighed, og der er ved hver kontrol blevet undersøgt mellem 10 og 200personer.2Arbejdstilsynet har siden 2002 haft mulighed for at udstede administrative bødeforelæg og dermed afslutte straf-fesager uden at politianmelde den pågældende virksomhed. Antallet af afsluttede administrative bødeforelæg ud-gør 350 i 2011.61

Arbejdsmarkedsstyrelsen har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedslo-vens regler – hverken i forbindelse med virksomhedskontrollerne eller lufthavnstilsynene – hargivet anledning til problemer.3.2.3.Arbejdstilsynethar oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerheds-lovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning om gennemførelse af en beslutningom iværksættelse af et tvangsindgreb kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebet ellersville forspildes.Arbejdstilsynet har endvidere oplyst, at det – på samme måde som oplyst til brug for redegørel-serne for 2007, 2008, 2009 og 2010 – ikke kan udelukkes, at der sker anvendelse af undtagel-sesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 4, hvorefter forudgående underretningom gennemførelse af en beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb kan undlades, hvisøjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet.Dette kan være relevant i tilfælde, hvor der er behov for at standse en bestemt arbejdsproces el-ler lignende, hvor øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karak-ter påkræver at tilsynet gennemføres uden forudgående underretning.Arbejdstilsynet har bemærket, at tilsynet både i 2009 og 2010 oplyste, at enkelte virksomhederog deres brancheorganisationer har stillet sig mere kritiske over for Arbejdstilsynets tilsyns-virksomhed. Dette kommer til udtryk i enkelte af de myndighedsklager, som Arbejdstilsynetmodtager.Arbejdstilsynet har ligeledes bemærket, at tilsynet i 2011 har modtaget en klage fra en virk-somhed over, at bl.a. et detailtilsyn var uanmeldt, at besøget strakte sig over 3 timer og at ar-bejdsgiveren ikke fik mulighed for at få besøget udsat, så han kunne kontakte en bisidder. Ar-bejdstilsynet har i et svar på klagen tilkendegivet, at detailtilsyn som hovedregel gennemføresuanmeldt, og at den tilsynsførende i det pågældende tilfælde havde handlet i overensstemmelsemed Arbejdstilsynets sædvanlige praksis. Arbejdstilsynet beklagede dog virksomhedens ople-velse af besøget.Arbejdstilsynet har oplyst, at tilsynet ikke herudover har noteret sig klager på området.3.3. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Fødevareministeriet)3.3.1.Inden for Fødevareministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af rets-sikkerhedsloven, af Fødevarestyrelsen og NaturErhvervstyrelsen3, herunder Jordbrugskommis-

3.3.2.De uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvor-efter øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående under-retning skulle gives, og lovens § 5, stk. 4, nr. 3, der giver adgang til at undlade forudgående un-derretning, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomi-ske interesser, herunder forholdet til EU.Fødevareministeriet har oplyst, at et enkelt af de varslede kontrolbesøg, foretaget af Jordbrugs-kommissionen for Region Sjælland, har givet anledning til en indsigelse vedrørende forståelsenaf et skema om administration af landbrugsloven. Ingen af de øvrige varslede kontrolbesøg, fo-retaget af Fødevarestyrelsen og NaturErhvervstyrelsen, har efter det oplyste givet anledning tilindsigelser.Fødevareministeriet har endvidere oplyst, at ingen af de uvarslede kontrolbesøg har givet an-ledning til indvendinger.Fødevareministeriet har i øvrigt bl.a. oplyst følgende:For så vidt angår Fødevarestyrelsens kontrolvirksomhed er det oplyst, at flere virksomhederfinder det unødvendigt og mærkværdigt, at de modtager information om retssikkerhedslovenflere gange årligt. Fødevareministeriet har bemærket, at Fødevarestyrelsen også i forbindelsemed tidligere års retssikkerhedsredegørelser har peget på dette. Jordbrugskommissionerne forRegion Syddanmark har givet udtryk for den opfattelse, at retssikkerhedsloven kun i begrænsetomfang har praktisk betydning for jordbrugsområdet. Fødevareministeriet har bemærket, atFødevareministeriet har bemærket, at ud af de i alt 420 politianmeldelser foretaget af Fødevarestyrelsen i 2011,vedrørte 10 af anmeldelserne sager, hvor der var opstået spørgsmål om anvendelse af en pligt til at meddele oplys-ninger til den offentlige forvaltning5Fødevareministeriet har bemærket, at ud af de i alt 864 politianmeldelser, foretaget af NaturErhvervstyrelsen i2011, vedrørte 386 af anmeldelserne sager, hvor der var opstået spørgsmål om anvendelse af en pligt til at meddeleoplysninger til den offentlige forvaltning.6Fødevareministeriet har oplyst, at Jordbrugskommissionerne for Region Hovedstaden og Region Syddanmarkikke foretog kontrolbesøg i perioden september-november 2011.7Fødevareministeriet har bemærket, at ud af de i alt 10 politianmeldelser foretaget af Jordbrugskommissionerne i2011 vedrørte ingen af anmeldelserne sager, hvor der var opstået spørgsmål om anvendelse af en pligt til at med-dele oplysninger til den offentlige forvaltning.84

3.4.2.Kommunernehar indberettet at have anvendt undtagelsesbestemmelserne i retssikker-hedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, 2 og 4.Kommunerne har oplyst, at der har været 75 indsigelser vedrørende de varslede kontrolbesøgmv., som stort set alle har vedrørt tidspunktet for gennemførelse af kontrolbesøget, og hvor derer blevet anmodet om ændring af tidspunktet. Kommunerne har endvidere oplyst, at deuvarslede kontrolbesøg mv. har givet anledning til 5 indvendinger. Om én af disse indven-dinger er det oplyst, at den pågældende virksomhed ikke mente, at de lovmæssige betingelserfor at gennemføre kontrolbesøget var opfyldt.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har kommunerne anført,atkommunerne generelt set ikke oplever problemer i forhold til anvendelse af retssikkerheds-loven,atde fleste tilsyn varsles i forbindelse med en telefonisk aftale om tidspunktet for tilsy-net, hvorved der allerede er indledt en dialog med virksomheden, inden virksomheden modta-ger varslingsbrevet,atder generelt ikke forekommer tvister med virksomhederne vedrørenderetssikkerhedsloven,atdet er en fordel at tilsynene varsles således, at når der møder en repræ-sentant op for virksomheden er den relevante dokumentation til brug for tilsynsbesøget fundetfrem og der er afsat tid til tilsynsbesøget, ogatdet er hensigtsmæssigt, at alle virksomheder pået tidspunkt får et uvarslet tilsyn, så eventuelle ulovligheder opdages.En række statslige myndigheder (SKAT, Forsvarsministeriet, Søfartsstyrelsen og NaturErhvervsstyrelsen) førertilsyn med visse af Miljøministeriets regler. Tilsyn udført af disse myndigheder er ikke medtaget, medmindre Mil-jøministeriet har foretaget politianmeldelser på baggrund af disse tilsyn. Politianmeldelser foretaget på baggrundaf oplysninger fra andre myndigheder, som de pågældende myndigheder har fået i forbindelse med tilsyn efter an-den lovgivning, er ikke medtaget.977 kommuner har bidraget til redegørelsen.103 regioner har bidraget til redegørelsen.98

Kommunerne har i forlængelse heraf endvidere anført,atvarslingsreglerne medfører, at tilrette-læggelsen af tilsyn bliver mere tidskrævende og giver kommunerne mere spildtid og en usmi-dig hverdag samt at kommunerne kan opleve, at der er ”ryddet op” før tilsynet,atdet generelthar mindre betydning for virksomhederne, om de får en frist på 14 dage eller mindre,at14 da-ges fristen betyder, at nogle virksomheder har glemt aftalen om tilsyn, når kommunen kommerpå tilsynsbesøg, og at fristen ikke er særlig smidig for især de små virksomheder, idet de skalplanlægge deres produktion/arbejde så langt frem,atde små virksomheder finder varslingsreg-lerne meget bureaukratiske og at holdningen hos de små virksomheder generelt er, at det er til-strækkeligt at tilsynene aftales telefonisk nogle dage forinden, menatde store virksomhederdog sætter pris på at tilsynene varsles,atdet bør overvejes, om reglerne i retssikkerhedslovener unødig bureaukratiske, da virksomhederne som regel ikke kommer med indvendinger, ogatordvalget i retssikkerhedsloven generelt skaber afstand til virksomhederne.3.4.3.Miljøministeriet har oplyst, atregionernesopgaver på miljøområdet primært består i til-syn, som foretages på udendørs lokaliteter, således at reglerne i retssikkerhedslovens kapitel 2om forudgående underretning mv. ikke finder anvendelse.I det omfang regionerne har foretaget kontrolbesøg, er det oplyst, at disse har været varslede,hvorfor regionerne ikke har anvendt undtagelserne i lovens § 5, stk. 4. De varslede kontrolbe-søg har efter det oplyste ikke givet anledning til indsigelser.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har regionerne anført,atden praktiske anvendelse af retssikkerhedslovens bestemmelser om varsling af kontrolbesøgfungerer uproblematisk,aten væsentlig del af de indendørs kontrolbesøg, som de gennemfører,gennemføres efter anmodning fra virksomhedens ejer,atdisse kontrolbesøg varsles efter reg-lerne i retssikkerhedsloven, menatvarslingsreglerne efter regionernes opfattelse i disse tilfældeforekommer at være overflødige.3.4.4.De uvarslede besøg, som er udført afMiljøministeriet,er sket efter retssikkerhedslovens§ 5, stk. 4, nr. 1 og 2, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet medtvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, eller hensynet til parten selv taler fordet, eller partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til andre private eller of-fentlige interesser.Der har ikke været fremsat indsigelse vedrørende de varslede kontrolbesøg mv., og der har hel-ler ikke været fremført indvendinger i anledning af uvarslede kontrolbesøg mv.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven i forbindelse med Mil-jøministeriets egne kontrolbesøg har ministeriet anført,atbestemmelserne i loven ikke har gi-vet anledning til væsentlige problemer eller ulemper i forbindelse med det praktiske tilsyn, og10

3.5.2.Skatteministeriet har henvist til de oplysninger, som ministeriet afgav i forbindelse medsidste års retssikkerhedsredegørelse. Skatteministeriet oplyste i den forbindelse, at der ikke erregistreret særskilte tal for henholdsvis varslede og uvarslede tvangsindgreb. Hovedreglen er, attvangsindgreb varsles, medmindre øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspil-des, hvis forudgående underretning skulle gives, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Endvidere oplyste Skatteministeriet, at visse tvangsindgreb, der sker på baggrund af EU-regler,foretages uvarslet efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hvorefter forudgående underret-ning kan undlades, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigs-økonomiske interesser, herunder forholdet til EU.Skatteministeriet har herudover oplyst, at tvangsindgreb ved udbetalingskontrol af såkaldt ne-gativ moms sker uden varsel efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 2, hvorefter forudgåendeunderretning bl.a. kan undlades, hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hen-syn til offentlige interesser. Det skyldes, at den pågældende virksomhed har krav på udbetalingaf negativ moms inden 3 uger fra tidspunktet for rettidig angivelse, og at Skatteministeriet efterudbetalingsfristens udløb skal forrente det angivne beløb.Der er ikke foretaget registrering af indsigelser mod varslede tvangsindgreb eller disses karak-ter, ligesom der ikke er registreret indvendinger mod uvarslede tvangsindgreb eller disses ka-rakter.Der er heller ikke foretaget registrering af, om et tvangsindgreb giver anledning til politianmel-delse, ligesom der heller ikke sker særskilt registrering af pålæg om oplysningspligt.Skatteministeriet har i øvrigt oplyst, at ministeriet beklageligvis i forbindelse med opgørelsenaf antallet af kontrolbesøg for tidligere år i et vist omfang har medtaget ”dobbeltregistrerede”kontroller. Dette betyder, at tallene for kontrolbesøg inden for Skatteministeriets område fortidligere år har været ca. 10-13 pct. for høje.11

3.6.2.Det uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4 nr. 1, hvor-efter øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående under-retning skulle gives, idet det blev vurderet, at der var risiko for, at eventuel dokumentation forden formodede konkurrencebegrænsende adfærd ville blive bortskaffet, såfremt forudgåendevarsling blev givet.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har endvidere oplyst, at det nævnte kontrolbesøg ikke gavanledning til indvendinger fra den kontrolundersøgte virksomhed.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen er opmærksom på, atretssikkerhedsloven indebærer en arbejdsdeling mellem forvaltningen og politiet. Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen er derfor i tæt og løbende dialog med Statsadvokaten for Særlig Økono-misk Kriminalitet med henblik på at afklare, hvilken myndighed der i den enkelte sag er kom-petent til at foretage den relevante sagsoplysning og efterforskning.3.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse i praksis3.7.1.De ministerier, hvorfra Justitsministeriet har modtaget oplysninger om praktiske erfarin-ger med retssikkerhedsloven, foretager tilsammen et meget betydeligt antal tvangsindgreb, derer omfattet af loven.Generelt set er der ikke i de høringssvar, som Justitsministeriet har modtaget, rejst væsentligespørgsmål i forhold til den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven. Ud af det samlede tal-materiale er det kun sket i ganske få tilfælde, at virksomheder har fremsat indsigelse eller erkommet med indvendinger i forhold til varslede eller uvarslede kontrolbesøg. De varslede kon-trolbesøg kan dog efter det oplyste af og til give anledning til, at der anmodes om, at tidspunk-tet for gennemførelsen af kontrolbesøget flyttes.12

Som det fremgår af pkt. 3.2-3.6 ovenfor, har nogle myndigheder dog givet udtryk for en visutilfredshed med reglerne om varsling i retssikkerhedslovens § 5, stk. 2. Det er bl.a. anført, atreglerne opfattes som afstandsskabende i forholdet mellem myndighed og virksomhed, og atreglerne medfører, at planlægningen af tilsynet er tungere.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, fandtes der før retssikkerhedsloven ikke ge-nerelle regler i lovgivningen om forudgående skriftlig varsling af kontrolbesøg mv. Formåletmed varslingsreglerne er på den baggrund at tilgodese de berørte borgeres og virksomhedersretssikkerhed på samme måde som forvaltningslovens regler om partshøring, således at de på-gældende – medmindre f.eks. øjemedet ellers ville blive forspildt – kan være forberedt på etkommende kontrolbesøg og have lejlighed til at fremkomme med eventuelle indsigelser.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, bygger retssikkerhedsloven således bl.a. pådet synspunkt, at borgerne og virksomhederne kan have et retssikkerhedsmæssigt behov for påforhånd at blive orienteret om, at en forvaltningsmyndighed påtænker at foretage et tvangsind-greb, sådan at de pågældende har mulighed for at komme med indsigelser herimod og få vurde-ret sådanne indsigelser. Det er derfor fortsat Justitsministeriets vurdering, at almindelige hen-syn til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed taler for en ordning af den nævnte karakter.3.7.2.For så vidt angår det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg, som navnlig gen-nemføres inden for fødevareområdet, kan Justitsministeriet henholde sig til det, som er anførtherom i de tidligere retssikkerhedsredegørelser. Her anføres bl.a. følgende:”Som nærmere redegjort for […] ovenfor kan forudgående underretning bl.a. undlades, hvis øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Om anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse fremgår det af lovforslagets bemærkningerog justitsministerens besvarelse af spørgsmål 10 og 11 af 9. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (L96 – bilag 24), at den ikke kun finder anvendelse, hvis det ud fra de konkrete omstændigheder skønnes,at formålet med et kontrolbesøg ellers ville være forspildt. Bestemmelsen finder således også anvendel-se i tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, hvis den på-gældende borger eller virksomhed var ”advaret” forinden. Hermed sigtes der bl.a. til tilfælde, hvor etkontrolbesøg mv. efter sin generelle karakter vil gå ud på at kontrollere et ”øjebliksbillede”, f.eks. hygi-ejnetilstanden i en restaurant eller i en fødevarevirksomhed.Særligt med hensyn til fødevareområdet bemærkes, at det under behandlingen af lovforslag nr. L 96blev forudsat, at der også efter gennemførelsen af loven vil kunne foretages et stort antal uvarslede kon-trolbesøg mv. Fødevareministeriet oplyste i den forbindelse, at ca. 18 pct. af de kontrolbesøg, som Fø-devareministeriet årligt udfører, var anmeldt forinden, og at ca. 82 pct. ikke var anmeldt. Det blev til-kendegivet, at Fødevareministeriet efter gennemførelsen af retssikkerhedsloven grundlæggende villehave samme muligheder for at udøve kontrol som hidtil, og det blev under behandlingen af lovforslagetoplyst, at der ikke kunne forventes at blive tale om nogen nævneværdig stigning i antallet af forhånds-anmeldte tilsyn. Der kan i den forbindelse også henvises til, at kontrolbesøgene på fødevareområdetsom følge af de gældende EU-regler som altovervejende hovedregel skal foretages uanmeldt. Somnævnt giver retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hjemmel til at undlade forudgående underretning,13

På den baggrund giver det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg ikke Justitsministerietanledning til bemærkninger.3.7.3.Det oplyste om antallet af politianmeldelser, der er foretaget af de adspurgte myndighe-der, giver ikke Justitsministeriet anledning til bemærkninger.3.7.4.Samlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattel-se, at der ikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning tilproblemer i den periode, som ministeriernes høringssvar angår.4. Oversigt over bestemmelser vedtaget i 2012 med hjemmel til at gennemføre tvangsind-greb, der er omfattet af retssikkerhedsloven4.1. GenereltMed udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed tilstræber Ju-stitsministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslagat sikre, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndig-heder at skaffe sig adgang til privat ejendom.I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005,side 39, hvor det bl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, om det overho-vedet er nødvendigt – med eller uden retskendelse – at tillægge offentlige myndigheder adgangtil privat ejendom, herunder om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan ansesfor tilstrækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der er behov for en sådan adgang, bør om-fanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang til forretningslokaler,mens private boliger holdes uden for. Endelig fremgår det af vejledningen og § 11 i Statsmini-steriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998, at der i bemærkningerne til en sådan bestem-melse bør gives en begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør givesen udførlig angivelse af bestemmelsens anvendelsesområde.Justitsministeriet har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvorvidt der efter den 1. janu-ar 2012 er gennemført lovgivning vedrørende forvaltningens adgang til at foretage tvangsind-greb omfattet af loven. Gennemgangen i pkt. 4.2-4.4 nedenfor bygger på de oplysninger, somJustitsministeriet i forlængelse heraf har modtaget fra ministerierne. Pkt. 5 indeholder en sam-menfatning.

4.2. Bestemmelser, der viderefører hidtidige tilsvarende bestemmelserDer er i 2012 vedtaget én bestemmelse, som giver forvaltningsmyndigheder adgang til at gen-nemføre tvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven, og som i det væsentlige har ka-rakter af en videreførelse af en tidligere bestemmelse. Det drejer sig om§ 20 i lov om varme-forsyning (lov nr. 1184 af 14. december 2011),som er ændret vedlov nr. 577 af 18. juni2012.114.3. Bestemmelser, der udvider anvendelsesområdet for gældende bestemmelserDer er i 2012 vedtaget fem bestemmelser (markeret med kursiv), som har til formål at udvideanvendelsesområdet for allerede gældende bestemmelser om forvaltningens adgang til at fore-tage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 49, stk. 1, i lov om kemikalier,hvorefter tilsynsmyndighederne eller personer, der af disse myndigheder er be-myndiget hertil, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse har ad-gang til offentlige og private ejendomme, lokaliteter og transportmidler for at udføre tilsyns- eller andre opgaverefter loven eller regler udstedt efter loven, er vedlov nr. 161 af 28. februar 2012udvidet, så den også giver adgangtil de nævnte lokaliteter med henblik på at beslaglægge, destruere eller ubrugliggøre stoffer, blandinger eller andrevarer eller i øvrigt foretage selvhjælpshandlinger.Ved samme lovændring er det i bestemmelsen blevet præciseret,at tilsynsmyndighederne har adgang til at foretage undersøgelser, fotografere, kopiere eller medtage dokumentereller andre genstande uden vederlag. Tilsynsmyndigheden har herunder adgang til at foretage undersøgelser, foto-grafere, kopiere eller medtage dokumenter og medtage andre genstande uden vederlag, herunder eksemplarer afstoffer, blandinger og andre varer, der er reguleret i medfør af loven. Kvittering for medtagne genstande skal udle-veres. Producenten eller importøren af en undtaget produkt- eller vareprøve er forpligtet til at godtgøre en forhand-ler prøvens fakturapris eller levere et tilsvarende eksemplar mod forevisning af kvitteringen. Formålet med æn-dringen er at forbedre håndhævelsen af loven og regler udstedt i medfør heraf med henblik på at forebygge fare forsundheden og miljøet.§ 199 i lov nr. 456 af 18. maj 2011 om investeringsforeninger m.v.,hvorefter Finanstilsynet har adgang til oplys-ninger og inspektioner på stedet hos investeringsforeninger, specialforeninger, hedgeforeninger og godkendte få-mandsforeninger, er vedlov nr. 557 af 18. juni 2012udvidet til at omfatte to nye UCITS12som alternativer til dedanske investeringsforeninger; værdipapirfonde og selskaber for investering med kapital, som er variable (SI-KAV’er). Lovændringen indebærer, at Finanstilsynet har fået adgang til oplysninger og inspektioner på stedet hosværdipapirfonde og SIKAV’er i samme omfang som i forhold til investeringsforeninger, specialforeninger, hedge-foreninger og godkendte fåmandsforeninger. Lovændringen hviler på hensynet til muligheden for at kunne føre detfornødne tilsyn med værdipapirfondene og SIKAV’erne.§ 343 s og § 343 t i lov om finansiel virksomheder vedlov nr. 1287 af 19. december 2012blevet ændret, således atFinanstilsynet i henhold til de nævnte bestemmelser kan indhente oplysninger samt foretage inspektionsbesøg hosvirksomheder. Finanstilsynet kan i henhold til ændringen kræve alle oplysninger fra stillere af såkaldte reference-renter, som skønnes nødvendige for Finanstilsynets virksomhed, og Finanstilsynet kan få adgang til stillere af refe-rencerenter med henblik på indhentelse af oplysninger, herunder ved inspektioner. Denne adgang kan tilvejebrin-ges uden brug af retskendelse, mod behørig legitimation. Finanstilsynet får med ændringen endvidere adgang tiloplysninger og inspektioner på stedet hos kreditinstitutter, der bidrager som stillere til fastsættelse af referenceren-ter i samme omfang som på de øvrige områder, der er omfattet af lov om finansiel virksomhed. Lovændringen hvi-ler på hensynet til at kunne føre det fornødne tilsyn med stillere af referencerenter.

§ 11 i lov om syn og godkendelse af køretøjerer vedlov nr. 608 af 18. juni 2012udvidet, således at Trafikstyrelsenfremover, som led i styrelsens tilsyn med synsvirksomheder og omsynsvirksomheder, indtil 4 uger efter, at et er-hvervskøretøj er blevet synet eller omsynet i en syns- eller omsynsvirksomhed, mod behørig legitimation og udenretskendelse kan foranstalte uanmeldt kontrolsyn af køretøjet på arealer, som køretøjsbrugeren, køretøjsejeren ellerdennes virksomhed råder over i erhvervsmæssig henseende. Bestemmelsen udvider således adgangen for Trafik-styrelsen til at foretage uanmeldte kontrolbesøg, således at også firmaadresser på erhvervskøretøjer er omfattet afbestemmelsen. Lovændringen hviler på hensynet til at styrke Trafikstyrelsens kontrolsyn af tunge køretøjer, idetder er behov for at kunne foretage kontrolsyn på firmaadresser for at øge mulighederne for at kontrollere flere kø-retøjer med samme ejer.13§ 3 i lov om journal over brug af plantebeskyttelsesmidler og eftersyn af udstyr til udbringning af plantebeskyttel-sesmidler i jordbruget,hvorefter fødevareministeren mod behørig legitimation og uden retskendelse har adgang tiloffentlig og privat ejendom, hvor det er påkrævet af hensyn til tilsyn med overholdelsen af regler fastsat efter lo-vens § 1 og § 2, udvides vedlov nr. 1239 af 18. december 2012til også at omfatte tvangsindgreb, omfattet af reg-ler fastsat i pesticidforordningen.

4.5. Nye hjemler, der giver offentlige myndigheder adgang til at foretage tvangsindgreb,der er omfattet af retssikkerhedslovenDer er i 2012 vedtaget i alt ni bestemmelser (markeret med kursiv), som giver den offentligeforvaltning en egentlig ny adgang til at foretage tvangsindgreb, der er omfattet af retssikker-hedsloven.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 30 a i lov om fremme af energibesparelser i bygninger,som er indsatved lov nr. 389 af 2. maj 2012,indeholderhjemmel til, at klima-, energi- og bygningsministeren, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid og mod behøriglegitimation og uden retskendelse, kan få adgang til bygninger med et samlet etageareal på mere end 600 m2, derofte besøges af offentligheden, for at kontrollere, at udførte energimærkninger er opsat i overensstemmelse med §15 a i loven. § 15 a indeholder en bestemmelse om opslag af udførte energimærkninger for større privatejede byg-ninger, hvor arealer over 600 m2 ofte besøges af offentligheden. Reglen indebærer, at butikker, teatre, banker, ho-teller m.v., som ofte besøges af offentligheden, skal opsætte energimærkningen på et sted, så den er synlig for of-fentligheden. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag, at adgangen kun gælder de dele afbygningen, hvortil offentligheden har adgang. Det forudsættes, at adgang som regel aftales med virksomhe-den/ejeren/lejeren på forhånd. Formålet med bestemmelsen er at sikre effektiv håndhævelse af kravet i lovens § 15a.

§ 64, stk. 3, i lov om social service,som er indsat vedlov nr. 597 af 18. juni 2012,indeholder hjemmel til, atkommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om, at kommunen mod behørig legitimation og uden retskendelse haradgang til forældremyndighedens indehavers bolig og rum når 1) adgangen til hjemmet sker som led i den børne-faglige undersøgelse efter lovens § 50 (dvs. en undersøgelse i tilfælde, hvor det må antages, at et barn eller en ungtrænger til særlig støtte på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne) og må anses for nødvendig for at af-gøre, om der er åbenbar risiko for alvorlig skade på et barns eller en ungs sundhed eller udvikling, og 2) forældre-ne har modarbejdet, at en vurdering af barnets eller den unges støttebehov kan gennemføres med andre mere lem-pelige foranstaltninger. Formålet med bestemmelsen er en yderligere styrkelse af indsatsen over for familier medbørn og unge, der har behov for særlig støtte.§ 13 i lov om afgift af skadesforsikringer,som er indsat vedlov nr. 551 af 18. juni 2012,indeholder hjemmel til, attold- og skatteforvaltningen til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse kan få adgang til at foretageeftersyn hos forsikringsvirksomheder eller deres repræsentant og til at efterse virksomheders eller deres repræsen-tants forretningsbøger, øvrige regnskabsmateriale og korrespondance m.v., uanset om disse oplysninger opbevarespå papir eller andre medier. Eftersyn kan foretages i lokaler, der benyttes af virksomheden. I øvrigt er der samtidigindsat oplysningspligter i lovens §§ 14 og 15.§ 86, stk. 3, i kildeskatteloven,som er indsat vedlov nr. 590 af 18. juni 2012,indeholder hjemmel til, at told- ogskatteforvaltningen, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse haradgang til at gennemføre kontrol på en ejendom, der tjener som privatbolig eller fritidsbolig, hvis der synligt kankonstateres udendørs aktiviteter af professionel karakter. Formålet med lovændringen er at bekæmpe sort arbejde,når der på en privat grund udføres erhvervsmæssigt arbejde af professionel karakter.14I øvrigt er der samtidig ind-sat en oplysningspligt i lovens § 86, stk. 5, 3. pkt.§ 74, stk. 2, i momsloven,som også er indsat vedlov nr. 590 af 18. juni 2012,indeholder en tilsvarende hjemmel.§ 6, stk. 5, i skattekontrolloven,som også er indsat vedlov nr. 590 af 18. juni 2012,indeholder ligeledes en tilsva-rende hjemmel.§ 10, stk. 1, i lov om afgift af husstandsomdelte reklamer (reklameafgiftsloven),som er indsat vedlov nr. 1228 af18. december 2012,indeholder hjemmel til, at told- og skatteforvaltningen, hvis det skønnes nødvendigt, til enhvertid mod behørig legitimation uden retskendelse har adgang til at foretage eftersyn i lokaler, der benyttes af afgifts-pligtige virksomheder, der omfattes af loven, eller deres repræsentanter, og til at efterse virksomhedernes varebe-holdninger, forretningsbøger, øvrige regnskabsmateriale og korrespondance m.v., uanset om disse oplysninger op-bevares på papir eller andre medier.15Formålet med bestemmelsen er at sætte rammerne for kontrollen med virk-somhedernes afgiftspligtige aktiviteter.§ 10, stk. 6, i lov om afgift af husstandsomdelte reklamer (reklameafgiftsloven),som også er indsat vedlov nr.1228 af 18. december 2012,indeholder hjemmel, at told- og skatteforvaltningen kan foretage eftersyn af afgifts-pligtige reklamer under transport, når reklamerne erhvervsmæssigt transporteres til andre. Formålet med bestem-melsen er at sætte rammerne for kontrollen med virksomhedernes afgiftspligtige aktiviteter. I øvrigt er der samti-dig indsat oplysningspligter i lovens § 10, stk. 4 og 5, og § 11, stk. 1 og 2.§ 6 i lov om afgift af bidraget til Arbejdsmarkedets Erhvervssygdomssikring og af arbejdsulykkeserstatninger m.v.,som er indsat vedlov nr. 1345 af 21. december 2012,indeholder hjemmel til, at told- og skatteforvaltningen til en-hver tid mod behørig legitimation uden retskendelse har adgang til at foretage eftersyn hos Arbejdsmarkedets Er-hvervssygdomssikring og til at efterse institutionens forretningsbøger, øvrige regnskabsmateriale, korrespondancem.v., uanset om disse oplysninger opbevares på papir eller andre medier. I øvrigt er der samtidig indsat en oplys-ningspligt i lovens § 7.

5. SammenfatningSamlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattelse, atder ikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væ-sentlige problemer i praksis i 2011, hverken i forhold til de virksomheder mv., hvor der udføreskontrolbesøg, eller i forhold til myndighedernes tilrettelæggelse og udførelse af kontrolbesøgmv.I 2012 er der vedtaget i alt 15 bestemmelser vedrørende forvaltningens adgang til at gennemfø-re tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven. Ni af disse bestemmelser giver forvaltningenen egentlig ny adgang til at gennemføre tvangsindgreb, fem af bestemmelserne har haft til for-mål at udvide anvendelsesområdet for allerede gældende bestemmelser om adgang til tvangs-indgreb, og én bestemmelse har i det væsentlige karakter af en videreførelse af en tidligere be-stemmelse.Justitsministeriet vil fortsat med udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligensukrænkelighed i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslagtilstræbe, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndig-heder at skaffe sig adgang til privat ejendom.