Retsudvalget 2012-13
REU Alm.del Bilag 138
Offentligt
OPCAT-årsrapport 2011
12/04333
2/36
Indhold1. Folketingets Ombudsmand som national forebyggende mekanisme i 2011.............. 32. Årets besøg ................................................................................................................ 42.1. Generelt .......................................................................................................... 42.2. Opgørelsen af antallet af besøg ..................................................................... 52.3. Tema ............................................................................................................... 62.4. Besøg i børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger ....................................... 72.5. Besøg i sikrede døgninstitutioner ................................................................... 82.6. Besøg i socialpædagogiske opholdssteder .................................................. 102.7. Besøg i detentioner ....................................................................................... 132.8. Besøg i arresthus .......................................................................................... 132.9. Besøg i plejehjem ......................................................................................... 133. Undersøgelser .......................................................................................................... 143.1. Status på allerede iværksatte undersøgelser ............................................... 143.2. Nye undersøgelser ........................................................................................ 154. Dødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg i Kriminalforsorgensinstitutioner ............................................................................................................... 174.1. Generelt ........................................................................................................ 174.2. Sagerne......................................................................................................... 175. Møder med nationale myndigheder .......................................................................... 196. Internationale aktiviteter............................................................................................ 197. Inspektioner efter ombudsmandslovens § 18 ........................................................... 208. Opmærksomhedsområder ........................................................................................ 208.1. Forholdet mellem personalet og de frihedsberøvede ................................... 218.2. Sundhedsmæssige forhold ........................................................................... 218.3. Isolation ......................................................................................................... 248.4. Magtanvendelse ............................................................................................ 259. Arbejdsmetode.......................................................................................................... 2510. Retligt grundlag for og organisering af OPCAT besøg ........................................... 2811. Bedømmelsesgrundlag ........................................................................................... 3011.1. Det internationale retsgrundlag ................................................................... 3011.2. Borgere, der er frihedsberøvede ................................................................. 3211.3. Torturbegrebet ............................................................................................ 3211.4. Grusom, umenneskelig og nedværdigende behandling ............................. 3311.5. Frihedsberøvedes rettigheder ..................................................................... 35
3/36
1. Folketingets Ombudsmand som national forebyggende mekanisme i 2011Ombudsmanden fokuserede i 2011 navnlig sin indsats på nedværdigende behandlingover for børn og unge, der var eller kunne blive frihedsberøvet. Hovedparten af åretsbesøg – som er det centrale arbejdsredskab – foregik derfor i institutioner for børn ogunge. Desuden udnyttede ombudsmanden sin mulighed for at besøge private institutio-ner.
Det overordnede indtryk var, at de besøgte institutioner var præget af faglig dygtighedog respekt over for børnene, de unge og andre brugere, og at brugerne blev behandletgodt og med en vidtstrakt hensyntagen til deres individuelle behov.
De fleste besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det påkrævet at kommemed skriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
Besøgene afdækkede også problemstillinger, som ombudsmanden efterfølgende tog opover for de relevante myndigheder. F.eks. stillede ombudsmanden på baggrund af be-søg i børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger Ministeriet for Sundhed og Forebyggel-se og Justitsministeriet spørgsmål om retsgrundlaget for ransagning og beslaglæggelsei psykiatriske afdelinger, ligesom ombudsmanden nu har særlig fokus på børn og ungesretsstilling i forbindelse med tvang i psykiatrien.
Besøget i den sikrede døgninstitution Grenen viste, at unge i mindst to tilfælde havdeværet udsat for urimelig behandling af medarbejdere. Visse socialpædagogiske op-holdssteder brugte forskellige foranstaltninger i form af f.eks. en anmodning om, at deunge skulle aflægge urinprøver, og i form af, at de unges brug af og adgang til bl.a. mo-biltelefon, computer og/eller internet i visse tilfælde blev begrænset. Ombudsmandentog forskellige principielle spørgsmål, som angik brugen af disse foranstaltninger, opover for Social- og Integrationsministeriet.
Desuden havde ombudsmanden sager om videregivelse af sundhedsoplysninger i ar-resthuse og om lokale/regionale forskelle i anvendelsen af isolationsfængsling.
Ombudsmanden udførte sit arbejde mod nedværdigende behandling i medfør af en FN-protokol (bekendtgørelse nr. 38 af 27. oktober 2009 om den valgfri protokol til FN-konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behand-ling eller straf – på engelsk The Optional Protocol to the Convention Against Tortureand other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment forkortet OPCAT).Arbejdet blev udført i samarbejde med DIGNITY Dansk Institut mod Tortur (tidligere
4/36
Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre) og Institut for Menneskerettighe-der.2. Årets besøg2.1. GenereltI 2011 gennemførte ombudsmanden følgende OPCAT besøg:
FM Huset på Amager (socialpædagogisk opholdssted)Sølager (sikret døgninstitution)Børne- og Ungdomspsykiatrisk Center BispebjergProjekt Start (socialpædagogisk opholdssted)Børne- og Ungdomspsykiatrisk Center GlostrupPsykiatrien RoskildeLandbasen (socialpædagogisk opholdssted)Koglen (sikret døgninstitution)Grenen (sikret døgninstitution)Psykiatrien NæstvedEgely (sikret døgninstitution)Psykiatrien HolbækDetentionen på Station CityDetentionen på Station AmagerDetentionen på Station BellahøjBakkegården (sikret døgninstitution)Politigårdens Fængsel (arresthus)Fonden Kanonen (socialpædagogisk opholdssted)Aktiv Weekend (socialpædagogisk opholdssted)Stevnsfortet (sikret døgninstitution)Dorthe Mariehjemmet (plejehjem)Respons (socialpædagogisk opholdssted)Nelton (socialpædagogisk opholdssted)Himmerlandsskolen (socialpædagogisk opholdssted)Grenen (opfølgningsbesøg i sikret døgninstitution)Højdevangs Sogns Plejehjem
12. maj 201118.-19. maj 201131. maj 20117. juni 201114. juni 201114. juni 201117. juni og 23. august 201120. juni 201121. juni 201127. juni 201128.-29. juni 201112. juli 201126.-27. august 201126.-27. august 201126.-27. august 201125. oktober 201128. oktober 20117.-8. november 201123.-24. november 201130. november 20112. december 201114. december 201114. december 201115. december 201115. december 201121. december 2011
Besøgene omfattede 3 detentioner, 1 arresthus, 10 psykiatriske afdelinger, 16 afdelin-ger i socialpædagogiske opholdssteder, 22 afdelinger i sikrede døgninstitutioner, 2 ple-jehjem og et opfølgningsbesøg i en sikret døgninstitution.
De fleste institutioner hørte under den offentlige forvaltning.
5/36
Fem besøg (besøget i detentionerne, arresthuset og opfølgningsbesøget i den sikrededøgninstitution) blev foretaget uden foregående varsel, mens de øvrige besøg blevgennemført som varslede besøg. Alle besøg blev gennemført i dagtimerne på hverda-ge, bortset fra besøgene i de tre detentioner, som blev gennemført natten mellem fre-dag og lørdag.
Institutionerne modtog besøgsholdene venligt og imødekommende. Det gjaldt også be-søgene i detentionerne, uanset at disse besøg blev gennemført uvarslet natten mellemfredag og lørdag, og de øvrige uvarslede besøg.
Alle besøg, bortset fra to (besøgene i Højdevang Sogns Plejehjem og Psykiatrien Ros-kilde), blev udført med lægefaglig bistand fra DIGNITY. Institut for Menneskerettighederdeltog ikke i besøg.
Ved alle besøg talte besøgsholdene med ledelsen af institutionerne. Besøgsholdenetalte med brugere, herunder beboere, indsatte og patienter, ved alle besøg, bortset frabesøget i FM-huset og besøgene i detentionerne. Ingen personer var anbragt i detenti-on på det tidspunkt, hvor ombudsmanden besøgte detentionerne, så det var ikke muligtfor besøgsholdene at tale med detentionsanbragte. Ingen beboere i FM-huset ønskedeat tale med besøgsholdet. Besøgsholdene talte med i alt 103 brugere i 2011. Ved defleste besøg talte besøgsholdene også med ansatte, ligesom besøgsholdene undermange besøg talte med pårørende. Ved en del besøg talte holdene også med sund-hedsfagligt personale. Tilsynsmyndigheden var repræsenteret ved de fleste besøg.
De fleste besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det påkrævet at kommemed skriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
2.2. Opgørelsen af antallet af besøgI 2011 besluttede ombudsmanden at opgøre antallet af sine besøg sådan, at et besøg ien enkelt afdeling i en institution efter en konkret vurdering af forholdene i det enkeltetilfælde talte som et selvstændigt besøg, også når flere afdelinger i institutionen blevbesøgt samtidigt. Ombudsmanden lagde ved den konkrete vurdering navnlig vægt på, ihvilket omfang der var forskel mellem den pågældende afdeling og institutionens øvrigeafdelinger med hensyn til klientellet, regelgrundlaget for afdelingens virke, afdelingensorganisation og aktiviteter og ledelsesforholdene. Også afdelingens geografiske nærhedeller afstand i forhold til institutionens øvrige afdelinger indgik i vurderingen.
Hidtil havde ombudsmanden opgjort antallet af besøg ud fra antallet af besøgte instituti-oner – det gjaldt, uanset hvor mange afdelinger ombudsmanden besøgte i den pågæl-
6/36
dende institution. Et besøg i f.eks. et statsfængsel talte således kun for ét gennemførtbesøg, uanset om ombudsmanden besøgte én, flere eller alle afdelinger i fængslet, oguanset hvor lang tid ombudsmanden brugte på besøget.
Det er i den forbindelse væsentligt at være opmærksom på, at det i nogle tilfælde varmest hensigtsmæssigt at besøge én afdeling eller få afdelinger i en institution. I andretilfælde gav det bedre mening at besøge alle afdelinger i institutionen. Hvad der passe-de bedst i situationen, afhang helt af formålet med besøget og den enkelte institution.Hvis ombudsmandens formål med at besøge institutionen var at belyse børn og ungesforhold, og alle afdelinger i institutionen husede denne målgruppe, ville ombudsmandennormalt besøge hele institutionen – uanset antallet af afdelinger, uanset om institutionenlå spredt geografisk i forskellige byer, og uanset om besøget tog en eller flere dage.Hvis målgruppen for besøget omvendt alene opholdt sig i én afdeling i institutionen, villeombudsmanden ofte vælge blot at besøge denne ene afdeling.
På den baggrund besluttede ombudsmanden at opgøre sine OPCAT-besøg således, atet besøg i en enkelt afdeling i en institution efter en konkret vurdering talte som et selv-stændigt besøg. Samtidig besluttede ombudsmanden at øge antallet af besøg med denvirkning, at ombudsmanden efter FN-protokollen besøger ca. 50 afdelinger om året. I2011 gennemførte ombudsmanden besøg i 55 afdelinger. Besøgene omfattede 25 insti-tutioner.
2.3. TemaOmbudsmanden besluttede efter drøftelse med Institut for Menneskerettigheder ogDIGNITY, at temaet i 2011 for OPCAT-besøg var børn og unge, der var eller kunne bli-ve frihedsberøvet. Beslutningen betød, at hovedparten af besøgene i 2011 fandt sted iinstitutioner, hvor der var – eller kunne være – frihedsberøvede børn og unge.
Valget af dette tema gav ombudsmanden mulighed for at fokusere på børn og unge, dervar berøvet deres frihed, og at få erfaring og viden om samt indblik i den dagligdag, somdisse børn og unge har, og de problemstillinger, som angår denne gruppe. Desuden erbørn og unge i almindelighed mere sårbare end andre grupper, ligesom der kan væresærlige retlige udfordringer i kraft af, at børn og unge er mindreårige og (som udgangs-punkt) umyndige og dermed undergivet forældremyndighed.
Børn og unge kan frihedsberøves af forskellige grunde og i forskellige typer af både of-fentlige og private institutioner. Ombudsmanden valgte at belyse sit tema om frihedsbe-røvede børn og unge ved at besøge nogle forskellige institutionstyper – børne- og ung-domspsykiatriske afdelinger, socialpædagogiske opholdssteder og sikrede døgninstitu-
7/36
tioner. Ombudsmanden besøgte flere institutioner af samme type for at få indblik i,hvordan samme type institution kunne drives, og på hvilken måde ligeartede institutio-ner løste samme opgaver og udfordringer. Desuden ønskede ombudsmanden at besø-ge både offentlige og private institutioner. De børne- og ungdomspsykiatriske afdelingerog de sikrede døgninstitutioner hørte under den offentlige forvaltning, mens de social-pædagogiske opholdssteder (som udgangspunkt) var private.
Udover de besøg, som fulgte af temaet om børn og unge, besøgte ombudsmanden 3detentioner, et arresthus og 2 plejehjem i 2011.
2.4. Besøg i børne- og ungdomspsykiatriske afdelingerOmbudsmanden besøgte døgnafsnit for større børn, døgnafsnit for patienter med spise-forstyrrelser, åbent døgnafsnit for unge og lukket døgnafsnit for unge på Børne- ogUngdomspsykiatrisk Center Bispebjerg, Region Hovedstadens Psykiatri. På Børne- ogUngdomspsykiatrisk Center Glostrup, der også hørte under Region Hovedstadens Psy-kiatri, besøgte ombudsmanden skolebørnsafsnittet og det åbne og lukkede ungdoms-psykiatriske afsnit. Desuden besøgte ombudsmanden ungdomspsykiatrisk døgnafsnit,Psykiatrien Roskilde, Center for spiseforstyrrelser, Psykiatrien Holbæk, og børne- ogungdomspsykiatrisk døgnafsnit, Psykiatrien Næstved, som alle hørte under PsykiatrienRegion Sjælland, Psykiatrihuset.
Psykiatriske afdelinger er bl.a. kendetegnet ved, at der kan anvendes forskellige formerfor tvang over for patienterne, f.eks. frihedsberøvelse, tvangsbehandling, tvangsfikse-ring og brug af fysisk magt. Patienterne opholder sig typisk i en periode i psykiatrisk af-deling, f.eks. fordi de har en alvorlig psykisk lidelse, der kræver behandling.
Besøgene i Børne- og Ungdomspsykiatrisk Center Glostrup, Psykiatrien Roskilde ogPsykiatrien Holbæk blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det påkrævet at kom-me med skriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
Mens ombudsmanden besøgte børne- og ungdomspsykiatrisk døgnafsnit, PsykiatrienNæstved, udspillede der sig to hændelser. Begge hændelser blev – efter det oplyste –udløst af, at patienterne fik at vide, at de skulle udskrives. Den ene hændelse var etselvmordsforsøg. Den anden hændelse angik magtanvendelse mod en 13-årig patient,som smadrede inventar og tog fat i personalet og sparkede ud. Patientens adfærd re-sulterede i, at personalet brugte magt over for patienten, idet personalet to gange førtepatienten til sengen og fastholdt patienten dér.
8/36
Ombudsmanden undersøgte hændelsen med brug af magt nærmere og nævnte i sitafsluttende brev, at hændelsen gav ham anledning til at overveje, om han burde tagespørgsmålet om mindreåriges retsstilling i henhold til psykiatriloven, herunder særligt iforhold til lovens tvangsbegreb i § 1, stk. 1-4, op over for Sundhedsstyrelsen og Ministe-riet for Sundhed og Forebyggelse. På den baggrund afsluttede ombudsmanden besø-get, uden at han fandt det påkrævet at komme med skriftlige bemærkninger over for deansvarlige myndigheder.
Under rundgangen i afsnittet for spiseforstyrrelser på Børne- og UngdomspsykiatriskCenter Bispebjerg blev ombudsmandens besøgshold opmærksom på et tilfælde medbrug af magt, idet besøgsholdet fra vinduerne i afsnittet så ud i en lukket gård med enlegeplads, hvor en patient blev fastholdt og med magt ført ind i afsnittet for større børn.Patienten satte sig til modværge. Senere under rundgangen i afsnittet for større børnkom besøgsholdet forbi det værelse, hvor patienten opholdt sig sammen med en ellerflere ansatte. Gennem den lukkede dør hørte besøgsholdet, at patienten råbte højt,græd og skreg. Efterfølgende bad ombudsmanden Center Bispebjerg, Region Hoved-stadens Psykiatri og Sundhedsstyrelsen om udtalelser om episoden. Ombudsmandenafventer myndighedernes udtalelser, og sagen var således ikke på tidspunktet for afgi-velsen af årsrapporten afsluttet.
På baggrund af besøg i børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger har ombudsmandensærligt fokus på børn og unges retsstilling i forbindelse med tvang i psykiatrien. Desu-den gjorde besøg i flere børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger ombudsmandenopmærksom på nogle problemer vedrørende retsgrundlaget i psykiatrilovens § 19 a forafdelingernes ransagninger af patienternes stuer og personer og beslaglæggelser afejendele. Ombudsmanden tog dette op over for Ministeriet for Sundhed og Forebyggel-se (tidligere Indenrigs- og Sundhedsministeriet) og Justitsministeriet, jf. punkt 3.2. ne-denfor.
2.5. Besøg i sikrede døgninstitutionerOmbudsmanden besøgte 6 sikrede døgninstitutioner.
En sikret døgninstitution for børn og unge omfatter mindst én sikret afdeling og kan og-så have en eller flere særligt sikrede afdelinger.
En sikret afdeling må låse yderdøre og vinduer konstant og kan få tilladelse til at låseværelserne om natten. Unge kan anbringes i en sikret afdeling, f.eks. når det er påkræ-vet for at afværge, at den unge skader sig selv eller andre, og faren for det ikke på for-svarlig måde har kunnet afværges ved andre mere lempelige forholdsregler, når ophol-
9/36
det træder i stedet for varetægtsfængsling, når opholdet er et led i afsoning, eller nårder er tale om udlændinge under 14 år uden lovligt ophold i Danmark.Anbringelse i særlig sikret afdeling sker, hvis anbringelse i sikret afdeling ikke er eller vilvære tilstrækkelig. I sikrede og særligt sikrede afdelinger kan der f.eks. ske brug af fy-sisk magt i form af fastholdelse, isolation og undersøgelse af den unges person elleropholdsrum.
Alle besøg blev, bortset fra besøgene i den sikrede døgninstitution Grenen, afsluttet,uden at ombudsmanden fandt det påkrævet at komme med skriftlige bemærkningerover for de ansvarlige myndigheder.Ombudsmanden besøgte Grenen to gange i 2011 – først et varslet besøg og dernæstet uvarslet opfølgningsbesøg. Besøgene resulterede i, at ombudsmanden fik oplysnin-ger, der gav ham grundlag for at undersøge følgende forhold:-Magtanvendelse, herunder antallet af ulovlige magtanvendelser og udsagn ommagtanvendelser, som Grenen ikke skulle have indberettet--To hændelser, som fandt sted henholdsvis den 13. og 20. juni 2011Mistanke om eventuelle nedværdigende forhold.
I forhold til oplysningerne om ulovlig magtanvendelse gav ombudsmanden Grenen enskriftlig henstilling om, at institutionen fremover havde opmærksomheden henledt på deoverordnede retlige rammer, der gjaldt for institutionens virksomhed, herunder især deregler og principper, som beskyttede de unges rettigheder.
Det viste sig, at unge på Grenen i mindst to tilfælde havde været udsat for urimelig be-handling af medarbejdere. Grenen og Region Midtjylland reagerede hurtigt og passen-de, bl.a. i form af skriftlige advarsler til de ansatte, som havde været involveret.
I et tilfælde havde de ansatte bedt 3 unge om at blive på deres værelser mellem kl. 9 og15, fordi normeringen var dårlig på grund af fejl i vagtplanen. Under normale omstæn-digheder var der aktiviteter for de unge, bl.a. undervisning, boldspil, samvær om compu-terspil og fælles madlavning. Grenen kaldte det uacceptabelt og ikke foreneligt medGrenens værdier, at de unge blev bedt om at blive på deres værelser den pågældendedag.
I en anden situation havde de ansatte leget en slags blindebuk med en ung, hvilket re-sulterede i en ubehagelig situation for den unge. Den unge var blevet lovet, at han kun-ne ringe hjem til sin mor, hvis han med bind for øjnene kunne finde en telefon, der vargemt. Da den unge fandt telefonen, fik han alligevel ikke lov at ringe hjem, da han hav-
10/36
de forbud mod at ringe. Efter at have undersøgt forløbet skrev Grenen, at hvis det varkorrekt, at den unge havde fået stillet i udsigt, at han kunne ringe hjem, og løftet ikkeblev indfriet, var det en krænkende eller nedværdigende behandling.
Med hensyn til mistanken om eventuelle nedværdigende forhold bemærkede ombuds-manden, at Grenen havde iværksat en række fremadrettede initiativer, herunder bl.a.atledelsen over for de ansatte havde indskærpet fokus på at bevare og videreudvikle engod og værdig sprogbrug samt på at forebygge en dårlig og nedværdigende sprogbrug,atinventaret på de sikrede og særligt sikrede afdelinger var ændret sådan, at de ungeselv valgte, om de ville have tissekolber på deres værelser, ogatledelsen havde indførtnye regler og procedurer for de ansattes brug af nogle pædagogiske redskaber medhenblik på at sikre, at brugen var fagligt begrundet og blev anvendt som meningsfuldepædagogiske tiltag.
Herefter afsluttede ombudsmanden sine besøg på Grenen.
Uanset at ombudsmanden afdækkede problematiske forhold på Grenen, gav besøgenei de 6 sikrede døgninstitutioner ikke ombudsmanden grundlag for generel bekymring.
2.6. Besøg i socialpædagogiske opholdsstederOmbudsmanden besøgte en række socialpædagogiske opholdssteder for unge. Op-holdsstederne var organiseret som interessentskab, enkeltmandsvirksomhed,fond/selvejende institution eller anpartsselskab og var derfor (som udgangspunkt) priva-te. Gennem besøgene i de socialpædagogiske opholdssteder fik ombudsmanden erfa-ring med samt indblik og indsigt i, hvordan private drev institutioner for unge og løsteopgaver og udfordringer på området. Ved besøgene brugte ombudsmanden den mulig-hed for at undersøge frihedsberøvedes forhold på private institutioner mv., som blevgennemført med ændringen af ombudsmandsloven ved lov nr. 502 af 12. juni 2009.
Fysisk magt i form af, at den unge fastholdes eller føres til et andet opholdsrum, er til-ladt i opholdssteder, hvis den unge udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fælles-skabet er uforsvarligt, eller hvis den unge derved forhindres i at skade sig selv eller an-dre. I opholdssteder kan der f.eks. også ske undersøgelse af den unges person elleropholdsrum.
De fleste besøg i opholdsstederne blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det på-krævet at komme med skriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
11/36
Ombudsmanden besøgte Landbasen den 17. juni 2011 og den 23. august 2011. Efterombudsmandens første besøg gennemførte Holbæk Kommune den 4. august 2011 etuanmeldt tilsyn i Landbasen. Rapporten om kommunens tilsyn indeholdt en række be-mærkninger om bl.a. de fysiske rammer for beboerne, og i rapporten gav kommunenLandbasen påbud om bl.a. at opsætte brandalarmer og fremsende dokumentation for,at der var talt brand og evakuering med beboerne, og at de fysiske rammer blev god-kendt af Teknik og Miljø.
Ombudsmanden havde ikke grundlag for at komme med skriftlige bemærkninger overfor Landbasen og de ansvarlige myndigheder, fordi kommunen og Landbasen var igang med at følge op på tilsynsrapporten. Dog bad ombudsmanden kommunen om atunderrette ham om, hvad der var sket i sagen efter tilsynsrapporten. Efterfølgende oply-ste kommunen ombudsmanden om, at det ikke havde været muligt at godkende de fy-siske rammer som tidsvarende for et godkendt opholdssted, og at Landbasen og kom-munen var enige om, at Landbasen blev afviklet og ophørte som opholdssted for ungeden 31. december 2012. På den baggrund foretog ombudsmanden sig ikke mere i sa-gen.
Efter besøget i Fonden Kanonen indledte ombudsmanden en undersøgelse af en rækkeforhold og bad fonden og Favrskov Kommune, der førte driftstilsynet med fonden, om atudtale sig. Ombudsmanden bad bl.a. om, at fonden og kommunen udtalte sig om, hvor-vidt brugen af nogle pædagogiske redskaber havde været fagligt evalueret, og om detvar et lovligt formål at gennemtvinge pædagogiske tiltag med magt. Desuden bad om-budsmanden om en redegørelse for antallet af magtanvendelser, som fonden havdeindberettet til kommunen, fordi der var uoverensstemmelser mellem fondens og kom-munens tal. Ombudsmanden bad også om en redegørelse for en ordning med værel-sestjek.
Under besøget oplyste fonden, at politiet var i gang med at efterforske en anmeldelseom voldtægt, som de ansatte havde indgivet, og hvorefter en ung mand havde voldtageten ung kvinde. Den unge mand og den unge kvinde boede i samme afdeling i fonden.Ombudsmanden bad fonden om at gøre rede for håndteringen af hændelsen, herunderfondens beslutning om at lade den unge kvinde blive boende i samme afdeling som denunge mand. Ombudsmanden sigtede til, at hensynet til både kvinden og manden umid-delbart syntes at kunne tale for, at de ikke boede i samme afdeling. Endvidere bad om-budsmanden om en redegørelse for en behandlingstur, som fonden ifølge den ungekvindes oplysninger havde sendt hende på, efter at hun havde fortalt de ansatte omvoldtægten.
12/36
Fonden og kommunen har afgivet udtalelser i sagen, som ikke var afsluttet ved denneårsrapports afgivelse.Efter besøget i Aktiv Weekend modtog ombudsmanden oplysninger om, at Aktiv Week-end ikke kunne sende ombudsmanden udskrifter fra sin dagbog om flere forhold, fordien computer ikke længere fungerede. I et brev til Aktiv Weekend noterede ombuds-manden sig Aktiv Weekends telefoniske oplysninger om, at Aktiv Weekend havde fåetet system, hvor dagbogsnotater blev gemt på en central server med back-up, og at dervar indført interne retningslinjer, hvorefter de ansatte ikke måtte anvende de lokale drevtil at gemme dagbogsnotater, men skulle bruge den centrale server. Ombudsmandenforetog sig på den baggrund ikke mere, men gjorde opmærksom på, at oplysningerneville kunne være notatpligtige efter principperne i offentlighedslovens § 6 samt denulovbestemte grundsætning om notatpligt for offentlige myndigheder. Desuden var detombudsmandens opfattelse, at behandlingen af oplysningerne ville være omfattet afpersondatalovens § 41, stk. 3, hvorefter den dataansvarlige skal træffe de fornødnetekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligteller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt mod, at de kommer til uved-kommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven.
I brevet til Aktiv Weekend bad ombudsmanden også Aktiv Weekend om bl.a. at redegø-re for, hvilken pædagogisk viden og erfaring der lå til grund for brugen af nogle pæda-gogiske tiltag, og hvordan Aktiv Weekend sikrede sig, at disse tiltag foregik sundheds-og sikkerhedsmæssigt forsvarligt for de unge. Ombudsmanden bad også SilkeborgKommune, der førte driftstilsynet med Aktiv Weekend, om at udtale sig. Ombudsman-den har ikke modtaget udtalelser om disse forhold, og sagen var ikke afsluttet, da den-ne årsrapport blev afgivet.
Tre ud af 8 besøg på socialpædagogiske opholdssteder afdækkede forhold, som om-budsmanden fandt grundlag for at undersøge nærmere. Desuden viste besøgene i so-cialpædagogiske opholdssteder, at visse opholdssteder brugte forskellige foranstaltnin-ger i form af f.eks. anmodninger om, at de unge skulle aflægge urinprøver, og i form af,at de unges brug af og adgang til bl.a. mobiltelefon, computer og/eller internet i vissetilfælde blev begrænset. Brugen af disse foranstaltninger rejste forskellige principiellespørgsmål, som ombudsmanden efterfølgende tog op over for Social- og Integrations-ministeriet, jf. punkt 5 nedenfor.
På denne baggrund besluttede ombudsmanden, at han i 2012 ville have fokus på bl.a.private institutioner.
13/36
2.7. Besøg i detentionerOmbudsmanden gennemførte uvarslet besøg i Københavns Politis detentioner på Sta-tion City, Station Amager og Station Bellahøj en nat mellem fredag og lørdag i august.Formålet med at gennemføre besøgene uvarslet en nat var at få indblik i forholdene fordetentionsanbragte på et tidspunkt, hvor der var en vis sandsynlighed for, at personerrent faktisk var anbragt i detention.
Baggrunden for brugen af detentioner er, at politiet skal tage sig af personer, der er udeaf stand til at tage vare på sig selv på grund af indtagelse af alkohol eller andre beru-sende eller bedøvende midler, og som træffes under forhold, der indebærer fare forpersonen selv eller andre eller for den offentlige orden eller sikkerhed. Hvis mindre ind-gribende midler ikke er tilstrækkelige til at afværge faren, kan politiet om nødvendigtfrihedsberøve den berusede med henblik på indsættelse i detention.
Ingen personer var anbragt i detentionerne på tidspunkterne for besøgene, og alle trebesøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt det påkrævet at komme med skriftli-ge bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder.
2.8. Besøg i arresthusOmbudsmanden besøgte Politigårdens Fængsel, hvis 25 pladser siden 2004 har væretbrugt som en særlig arrestafdeling for bl.a. negativt stærke indsatte, der optræder vol-deligt eller truende over for andre.
Efter sit besøg indledte ombudsmanden en undersøgelse af Politigårdens Fængselsbeslutninger om såkaldt forhøjet sikkerhedsniveau for visse indsatte og bad Politigår-dens Fængsel, Københavns Fængsler og Direktoratet for Kriminalforsorgen om at udta-le sig i sagen. På baggrund af besøget forstod ombudsmanden nemlig, at en indsatmed forhøjet sikkerhedsniveau fik forringet sin mulighed for at deltage i aktiviteterog/eller få social kontakt i fængslet, og at indsatte med forhøjet sikkerhedsniveau op-holdt sig i cellen i 23 timer dagligt. Bortset fra spørgsmålet om forhøjet sikkerhedsni-veau fik ombudsmanden ikke oplysninger, som gjorde det påkrævet for ham at kommemed skriftlige bemærkninger til de myndigheder, der var ansvarlige for PolitigårdensFængsel. Ombudsmanden har modtaget myndighedernes udtalelser i sagen, som ikkevar sluttet ved årsrapportens afgivelse.
2.9. Besøg i plejehjemOmbudsmanden besøgte to plejehjem, som var drevet af fonde/selvejende institutioner.Plejehjemmene havde både somatiske afdelinger og afdelinger for demente beboere.
14/36
Plejehjem kan udøve forskellige former for magt. Der kan f.eks. være tale om at fasthol-de en person i forbindelse med personlig hygiejne eller at bruge personlige alarm- ogpejlesystemer. Desuden kan kommunen eller det sociale nævn træffe afgørelse om, aten person uden samtykke skal bo i et bestemt plejehjem.
Begge besøg blev afsluttet, uden at ombudsmanden fandt grundlag for at komme medskriftlige bemærkninger over for de ansvarlige myndigheder. Besøgene gav anledningtil, at ombudsmanden i 2012 valgte at have fokus på bl.a. ældre borgere, der var ellerkunne være frihedsberøvede.
3. Undersøgelser3.1. Status på allerede iværksatte undersøgelserOmbudsmanden bad den 28. september 2010 på sit eget initiativ Direktoratet for Krimi-nalforsorgen, Datatilsynet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse (tidligere Inden-rigs- og Sundhedsministeriet) om at udtale sig om videregivelse af oplysninger fra depatientjournaler, som blev oprettet om indsatte i arresthuse, og som arresthuslægenbenyttede som led i sin behandling af de indsatte. Ombudsmanden sigtede til den vide-regivelse, der bestod i, at andre end arresthuslægen havde adgang til journalen og til atbruge oplysningerne. Høringen byggede bl.a. på oplysninger, som forskellige besøgs-hold havde indsamlet under besøg i arresthuse.
Det fremgik af myndighedernes beskrivelse af reglerne for videregivelse af sundhedsop-lysninger i arresthusene, at sundhedslovens regler om videregivelse gik forud for per-sondatalovens regler, fordi sundhedsloven gav en bedre beskyttelse end persondatalo-ven. Sundhedsloven gjaldt for sundhedspersoner, som i første omgang var autoriseredefaggrupper såsom læger og sygeplejersker, men ifølge Ministeriet for Sundhed og Fo-rebyggelse også enhver, som handlede på en autoriseret sundhedspersons vegne. Detkunne således f.eks. være en fængselsbetjent, der udleverede medicin på lægens veg-ne. Hvis sundhedsloven ikke skulle bruges, f.eks. fordi videregivelsen skete af andreend sundhedspersoner, fandt persondataloven anvendelse.
Datatilsynet anførte, at persondatalovens behandlingsregler ikke skulle benyttes, hvissærlovgivningen bestemte, at der skulle ske en bestemt behandling af oplysningerne. Isådanne tilfælde gjaldt særlovgivningen.
I bekendtgørelse nr. 374 af 17. maj 2001 om sundhedsmæssig bistand til indsatte i Kri-minalforsorgens institutioner var der bl.a. fastsat regler om, at der i visse situationerskulle ske underretning af politi, personale eller pårørende. Direktoratet for Kriminalfor-
15/36
sorgen udtalte, at underretning af personale og pårørende kun skulle ske, hvis den ind-satte havde meddelt sit samtykke hertil. Reglerne i bekendtgørelsen gav derfor de ind-satte en bedre beskyttelse mod videregivelse end sundhedsloven, idet der i sundheds-loven i visse tilfælde kunne ske videregivelse uden samtykke.
Med hensyn til videregivelse fra en sundhedsperson i et arresthus til vagtlægen var detMinisteriet for Sundhed og Forebyggelses opfattelse, at der i henhold til sundhedslo-vens § 41, stk. 2, nr. 1, kunne ske videregivelse uden samtykke, når det var nødvendigtaf hensyn til et aktuelt behandlingsforløb, og når videregivelse skete under hensyn tilpatienternes interesser og behov. Udgangspunktet var således, at sundhedspersoner iarresten kunne videregive oplysninger til vagtlægen. Den indsatte kunne dog til enhvertid frabede sig videregivelse af oplysninger til vagtlægen.
Denne beskrivelse af retstilstanden gav ikke ombudsmanden anledning til at foretagesig mere i sagen.
I slutningen af 2010 kom det frem i medierne, at visse indsatsledere i politiet under akti-oner i forbindelse med politiets indsats over for demonstrerende personer ved klima-topmødet i København i december 2009 angiveligt havde anvendt en sprogbrug aftemmelig usædvanlig karakter. En indsatsleder var således citeret for bl.a. følgendebefaling til betjentene: ”Så vil jeg fanden rendeme se den stav der så den bliver rødglø-dende, når vi skal op og have fat i den bil. Fuld skrue igennem det lort. Slut.” Citaternevar angiveligt en udskrift af politiets interne radiokommunikation. Ombudsmanden badden 22. december 2010 Justitsministeriet om en udtalelse i sagen.
Efter at have gennemgået ministeriets udtalelse afsluttede ombudsmanden sagen. Hanlagde vægt på, at der var tale om intern kommunikation hos politiet, at der var gået ca.et år, inden citaterne fremkom i medierne, at det var usikkert, i hvilken kontekst indsats-ledernes udsagn var fremkommet, og at de to sidstnævnte forhold skabte en bevistvivl,som ombudsmandsinstitutionen ikke var egnet til at afklare.
3.2. Nye undersøgelserVed brev af 11. januar 2011 bad ombudsmanden Justitsministeriet og Rigsadvokatenom en udtalelse om eventuelle lokale/regionale forskelle i anvendelsen af isolations-fængsling, herunder om der fortsat var lokale/regionale forskelle i anvendelsen af isola-tionsfængsling. Baggrunden var bl.a., at ikke ubetydelige lokale forskelle i anvendelsenaf isolationsfængsling var omtalt i betænkning nr. 1469/2006 om varetægtsfængsling iisolation, samt Rigsadvokatens redegørelse af 30. marts 2010 om anvendelsen af vare-tægtsfængsling i isolation i 2008.
16/36
Rigsadvokaten udtalte bl.a., at Justitsministeriets Forskningskontors analyser viste, atder fortsat var lokale/regionale forskelle i antallet af isolationsfængslinger. Ifølge Rigs-advokaten var det ikke muligt at redegøre nærmere for baggrunden for de loka-le/regionale forskelle. Samtidig pegede Rigsadvokaten på en række forhold, der kunnehave betydning for brugen af isolationsfængsling.
Rigsadvokaten oplyste, at ingen unge under 18 år blev varetægtsfængslet i isolation i2009, og at det ikke var muligt at udtale sig om, hvorvidt der tidligere havde været lokaleeller regionale forskelle med hensyn til anvendelsen af isolationsfængsling af unge un-der 18 år. Rigsadvokaten sendte en kopi af sin udtalelse og af ombudsmandens brev tilde regionale statsadvokater og henledte statsadvokaternes opmærksomhed på de loka-le/regionale forskelle i antallet og andelen af varetægtsfængslinger i isolation med hen-blik på, at statsadvokaterne – hvor der kunne være anledning til det – kunne tagespørgsmålet op i forbindelse med deres tilsyn med straffesagsbehandlingen i politikred-sene. Justitsministeriet henholdt sig til Rigsadvokatens udtalelse og oplyste bl.a., atantallet af isolationsfængslinger i 2009 var faldet til 210 fængslinger, og at antallet afisolationsfængslinger således var det laveste i hele perioden, siden Rigsadvokatensindberetningsordning blev indført i 2001.
På den baggrund afsluttede ombudsmanden sagen. Dog bad han Justitsministeriet omfremover at underrette ham om Rigsadvokatens redegørelse til ministeriet om vare-tægtsfængsling i isolation.
Den 30. marts 2011 bad ombudsmanden på baggrund af medieomtale Region Syd-danmark om at underrette ham om regionens undersøgelse af en sag, hvor to medar-bejdere fra bostedet Bøge Alle 16 den 8. februar 2011 havde kørt en udviklingshæmmetbeboer på tur ud i en skov for at have en ”mand til mand-snak” om regler. Regionenoplyste ombudsmanden om, at der med rette kunne stilles spørgsmålstegn ved, om be-handlingsture af denne art var etisk og retssikkerhedsmæssigt i orden, fordi beboerenkunne have følt sig udsat for utilbørligt pres. Derfor skulle der i bostedet arbejdes medat implementere andre metoder til at håndtere borgere med en adfærd som den pågæl-dende beboer. Regionen gennemførte et uanmeldt tilsyn i bostedet den 24. marts 2011.Herefter afsluttede ombudsmanden sin sag.
Gennem besøg i flere børne- og ungdomspsykiatriske afdelinger blev ombudsmandenopmærksom på nogle problemer vedrørende retsgrundlaget i psykiatrilovens § 19 a omafdelingernes ransagninger af patienternes stuer og personer og beslaglæggelser afejendele. Derfor bad ombudsmanden 20. september 2011 Ministeriet for Sundhed og
17/36
Forebyggelse (tidligere Indenrigs- og Sundhedsministeriet) og Justitsministeriet om atudtale sig om forholdet mellem psykiatrilovens § 19 a og grundlovens § 72 (hvorefterhusundersøgelseog beslaglæggelse kræver retskendelse, medmindre andet fremgår afen lov)og forholdet mellem § 19 a og tvangsindgrebsloven. Desuden bad ombudsman-den myndighederne oplyse, om indgreb efter § 19 a kunne foretages med samtykke frapatienten med den virkning, at betingelsen om, at der skulle foreligge en konkret og be-grundet mistanke, ikke kunne kræves opfyldt. De to ministerier har udtalt sig i sagen,som ikke var afsluttet, da denne årsrapport blev afgivet.
4. Dødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg i Kriminalforsorgens institu-tioner4.1. GenereltOmbudsmanden modtager efter aftale med Direktoratet for Kriminalforsorgen underret-ning om alle sager, der er indberettet efter direktoratets cirkulære nr. 146 af 14. decem-ber 2006 om indberetning til Direktoratet for Kriminalforsorgen vedrørende indsatte, derunder indsættelse i Kriminalforsorgens institutioner afgår ved døden eller udsætter sigselv for livsfare. I praksis modtager ombudsmanden underretning om sådanne hændel-ser få dage efter, at hændelserne har fundet sted. Efterfølgende undersøger den enkel-te institution i Kriminalforsorgen omstændighederne i forbindelse med hændelsen ogsender en udførlig indberetning til Direktoratet for Kriminalforsorgen, som herefter træf-fer afgørelse i sagen. Direktoratet sender sin afgørelse og sagens bilag til ombudsman-den, hvorefter ombudsmanden gennemgår sagen. Et nyt cirkulære fra direktoratet –cirkulære nr. 84 af 23. november 2012 om institutionernes behandling og indberetningaf hændelser vedrørende dødsfald, selvmord, selvmordsforsøg og anden selvmords-eller selvbeskadigelsesadfærd blandt indsatte i Kriminalforsorgens varetægt – træder ikraft den 1. januar 2013.
Med virkning fra den 25. februar 2011 besluttede ombudsmanden, at alle sager omdødsfald, herunder selvmord, og selvmordsforsøg i Kriminalforsorgens institutioner skul-le behandles af den enhed i ombudsmandsinstitutionen, som forestod indsatsen efterFN-protokollen mod tortur og nedværdigende behandling. Hidtil havde ombudsmandensinspektionsafdeling behandlet disse sager.
4.2. SagerneI 2011 oprettede ombudsmanden 48 sager om dødsfald, herunder selvmord, og selv-mordsforsøg i Kriminalforsorgens institutioner. Ombudsmanden afsluttede i 2011 45sager vedrørende hændelser, der fandt sted i 2011 og 2010.
18/36
Hovedparten af sagerne blev afsluttet på grundlag af ombudsmandens gennemgang afDirektoratet for Kriminalforsorgens afgørelse med bilag. I nogle sager indhentede om-budsmanden flere oplysninger fra direktoratet og afsluttede derefter sagerne. Ombuds-manden afsluttede én sag med kritik og henstilling.
Det var i en sag om et dødsfald i 2010 i et arresthus, at ombudsmanden gav kritik oghenstilling. Problemet var, at den afdøde indsatte havde et medicinforbrug, og at denindsatte havde fortalt arresthusets læge, at han købte medicin af andre indsatte. Arrest-huset oplyste Direktoratet for Kriminalforsorgen om, at en læges tavshedspligt som ud-gangspunkt var til hinder for, at lægen udleverede oplysninger om indsattes køb af me-dicin i arresthuset. Under sagen kom det frem, at arresthuslægen rent faktisk havdevideregivet oplysningerne om den indsattes køb af medicin af medindsatte til arresthu-sets ledelse/personale.
Ombudsmanden mente, at arresthusets retsopfattelse var forkert. Efter ombudsman-dens opfattelse ville en videregivelse i et tilfælde som det foreliggende kunne ske udensamtykke efter både sundhedslovens § 43, stk. 2, nr. 2 og 3. Lægens videregivelse afoplysninger kunne derfor ikke give ombudsmanden grundlag for kritik. Direktoratet men-te også, at videregivelsen af oplysningerne var berettiget, men henviste til sundhedslo-vens § 26, stk. 2, nr. 2. Ombudsmanden anførte, at direktoratets henvisning var forkert,idet den omtalte bestemmelse i § 26 fandtes i den ophævede lov om patienters retsstil-ling, som med virkning fra 1. januar 2007 var blevet afløst af § 43 i sundhedsloven. Di-rektoratet burde efter ombudsmandens opfattelse for god ordens skyld underrette ar-resthuset om det korrekte retsgrundlag samt overveje at sende en generel orientering tildirektoratets institutioner om, at spørgsmålet om sundhedspersoners tavshedspligt nuvar reguleret i sundhedsloven.
Desuden var ombudsmanden enig med direktoratet i, at det var beklageligt, at lægensoplysning om, at den indsatte skaffede sig medicin fra andre indsatte, ikke fik arresthu-set til at foretage visitation umiddelbart efter, at oplysningen blev givet, og at der ikkeblev lavet notat om videregivelsen. Endelig var ombudsmanden enig med direktoratet i,at direktoratet burde have fulgt op på spørgsmålet om videregivelse af oplysninger tilledelsen/personalet i arresthuset.
Efterfølgende underrettede direktoratet arresthuset om det korrekte retsgrundlag forlægens videregivelse af oplysninger og orienterede Kriminalforsorgens institutioner om,at sundhedspersoners tavshedspligt var reguleret i sundhedsloven, samt om ombuds-mandens udtalelse i sagen.
19/36
5. Møder med nationale myndighederDen 11. november 2011 holdt ombudsmanden et møde med Direktoratet for Kriminal-forsorgen om sine OPCAT-besøg og øvrige indsats efter FN-protokollen. DIGNITY del-tog også i mødet. På baggrund af mødet sendte direktoratet ombudsmanden forskelligtmateriale om bl.a. dødsfald, selvmord og selvmordsforsøg blandt Kriminalforsorgensindsatte i 2010, et notat om sundhedsbetjening i arresthuse og fængsler samt oversigterover gennemsnitligt belæg af unge under 18 år i fængsler og arresthuse og over nyind-sættelser i fængsler og arresthuse af personer, der var under 18 år på tidspunktet forindsættelsen. På mødet blev der indgået aftale om, at direktoratet og ombudsmandenca. en gang om året holder et tilsvarende møde om indsatsen på området. DIGNITY ogInstitut for Menneskerettigheder inviteres også til at deltage i møderne.
Gennem besøg i socialpædagogiske opholdssteder fik ombudsmanden oplysninger om,at visse opholdssteder brugte forskellige foranstaltninger i form af f.eks. anmodningerom, at de unge skulle aflægge urinprøver, og i form af, at de unges brug af og adgang tilbl.a. mobiltelefon, computer og/eller internet i visse tilfælde blev begrænset. Den 23.oktober 2012 holdt ombudsmanden et møde med Social- og Integrationsministeriet,hvor nogle principielle spørgsmål, der knyttede sig til brugen af disse foranstaltninger,blev drøftet. De principielle spørgsmål angik bl.a. hjemlen til at bruge de forskellige for-anstaltninger. På mødet blev forholdet mellem servicelovens § 123 a og grundlovens §72 (hvorefter husundersøgelseog beslaglæggelse kræver retskendelse, medmindreandet fremgår af en lov)og mellem servicelovens § 123 a og tvangsindgrebsloven ogsådrøftet. Social- og Integrationsministeriet ville på baggrund af mødet vende tilbage tilombudsmanden. Sagen var således ikke afsluttet ved afgivelsen af denne årsrapport.
6. Internationale aktiviteterMedarbejdere fra ombudsmanden deltog i Europaråds-regi i en række seminarer, somhavde til formål at styrke medlemslandenes indsats mod tortur og grusom, umenneske-lig og nedværdigende behandling. Medarbejdere deltog således i seminarer den 14.-15.marts 2011 i Paris, Frankrig, den 14.-16. juni 2011 i Tallin, Estland, og den 13.-14. ok-tober 2011 i Yerevan, Armenien. Seminarerne angik navnlig sikkerhed og værdighed påsteder, hvor der sker frihedsberøvelse, hvordan information, der angår (risikoen for)krænkende behandling på steder, hvor der sker frihedsberøvelse, indsamles og tjekkes,lægefaglige forhold samt planlægningsstrategi for besøg.
Den 13.-14. september 2011 deltog en medarbejder i et seminar i Warszawa, Polen,som det Internationale Ombudsmandsinstitut, European Chapter, organiserede. Semi-
20/36
naret angik ombudsmanden og den frivillige protokol til FN-konventionen mod tortur oganden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.
Desuden deltog en medarbejder i møder den 6.-7. december 2011 i Ljubljana, Sloveni-en, for henholdsvis lederne af og kontaktpersonerne for de nationale forebyggende me-kanismer (første dag) og mekanismernes kontaktpersoner (anden dag). Disse møderforegik også i Europaråds-regi.
7. Inspektioner efter ombudsmandslovens § 18I 2011 gennemførte ombudsmanden efter ombudsmandslovens § 18 en række inspek-tioner i 23 institutioner. I 17 institutioner var der sket frihedsberøvelse. Der kan læsesnærmere om inspektionerne på ombudsmandens hjemmeside www.ombudsmanden.dkunder Om/ombudsmandens arbejde/tilsynsbesøg mv. Inspektionerne gav i flere tilfældeanledning til kritik og/eller henstillinger. Der var ikke under inspektionerne iagttaget for-hold, der var omfattet af begrebet ”tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedvær-digende behandling eller straf”.
8. OpmærksomhedsområderFormålet med ombudsmandens OPCAT-besøg er navnlig at forebygge tortur og andennedværdigende behandling eller straf på steder, hvor der er eller kan være frihedsberø-vede personer. Dette formål bevirker, at ombudsmanden i forbindelse med besøgenef.eks. skal være særlig opmærksom på generelle forhold, som kan udvikle sig på ensådan måde, at brugerne af en institution bliver behandlet nedværdigende. Det kanf.eks. være ventetid på toiletbesøg, manglende undersøgelse af skader hos beboerneog langvarige fikseringer. Samtidig er det ikke ombudsmandens opgave at se på samt-lige forhold i de institutioner, som han besøger efter FN-protokollen.
I sit arbejde som national forebyggende mekanisme har ombudsmanden valgt at arbej-de med en række områder, som anses for særligt relevante for varetagelsen af densærlige tilsynsopgave. Valget af fokusområder for besøgene er bl.a. baseret på de erfa-ringer, som fremgår af rapporter om Danmark fra Den Europæiske Komité til Forebyg-gelse af Tortur mv. og FN’s Komité mod Tortur og på den viden, som Folketingets Om-budsmand, DIGNITY og Institut for Menneskerettigheder i forvejen er i besiddelse af omfrihedsberøvedes forhold i Danmark.FN’s Underkomité til Forebyggelse af Tortur har siden 2009 gennemført inspektioner.De relevante resultater af disse inspektioner inddrages som grundlag for udvælgelsen
21/36
af de områder, som ombudsmanden som national forebyggende mekanisme vil arbejdemed.
8.1. Forholdet mellem personalet og de frihedsberøvedeForholdet mellem de frihedsberøvede borgere og det personale, som behandler og be-vogter dem, har en helt central betydning. Det gælder, hvad enten der er tale om indsat-te i fængsler, patienter i psykiatriske centre, børn og unge i sikrede døgninstitutioner,demente i plejehjem eller udlændinge, som opholder sig i asylcentre. Et vigtigt fokusom-råde for besøgene er derfor denne særlige relation. I den forbindelse vil opmærksom-heden være rettet mod oplysninger om f.eks. den måde, som kommunikationen mellempersonale og de frihedsberøvede foregår på, personalenormeringer, personalets ud-dannelsesmæssige baggrund, ledelsens vejledning af og kontrol med, at personaletarbejder i den ”rette ånd”, og personalets måde at udføre omsorgsopgaver på.
8.2. Sundhedsmæssige forholdVurderingen af, om frihedsberøvede og andre personer i institution behandles værdigt,menneskeligt og uden tortur, er bl.a. afhængig af, hvorvidt institutionen tilbyder sundelevevilkår og en god adgang til lægebetjening og andre sundhedsydelser. Som ud-gangspunkt bør frihedsberøvede have mindst samme adgang til lægelig behandlingsom andre personer i samfundet (princippet om sundhedsfaglig ækvivalens). Dertilkommer, at selve frihedsberøvelsen eller årsagen til opholdet i institution efter omstæn-dighederne kan fremkalde helbredsproblemer, som kun kan løses ved lægelig fagkund-skab.
Et tilbagevendende problem er desuden, at frihedsberøvelse ofte anvendes over forpersoner, som i forvejen er syge eller på anden måde sårbare, og for hvem en fortsatog sammenhængende indsats er helt afgørende. Endelig er det naturligvis særligt vig-tigt at holde øje med, om personer, som er udsat for frihedsberøvelse eller anden tvangog magtanvendelse, bliver behandlet med tilstrækkelig respekt.
Der er således basis for at fokusere på følgende forhold:---Sundhedstjenesten i institutionenSundhed og sygdom blandt de frihedsberøvedeForhold, der kan påvirke sundhed og sygdom blandt de frihedsberøvede.
SundhedstjenestenEt væsentligt punkt er, hvorvidtadgangen til sundhedssystemeter lige så let som udenfor institutionen. Ved undersøgelse af adgangen til sundhedssystemet lægges der f.eks.i fængsler vægt på adgangsproceduren, dvs. om de indsatte kan henvende sig direkte
22/36
til en sygeplejerske, eller om de f.eks. skal udfylde en anmodningsseddel, som gennemfængselsbetjentene videregives til sundhedstjenesten. Desuden er brugernes egne er-faringer med adgangen en væsentlig kilde til forståelse heraf. For patienter i en psykia-trisk afdeling er adgangen til somatisk behandling af betydning, og i andre institutionerhar adgangen til konsultationer i eller uden for institutionen, hos f.eks. egen læge, be-tydning.
Tilsvarende erkvaliteten af sundhedstjenestenet vigtigt punkt. Her fokuseres der bl.a.på bemandingen med læger, sygeplejersker mv. med hensyn til timetal i forhold til antalbrugere, og om de har kvalifikationer, der svarer til, hvad der kan forventes i det gene-relle sundhedssystem. Det er af stor betydning, hvilke former for behandling der tilbydesi institutionen, og hvilke behandlinger der kræver henvisning til det almindelige sund-hedssystem uden for institutionen. Dette får speciel betydning, fordi det af hensyn tilf.eks. logistik og sikkerhed kan kræve særlige arrangementer at realisere behandlinguden for institutionen. Dette kan indebære ventetid og indirekte som følge heraf en be-grænsning i adgangen.
Adgangen til sundhedstjenesten uden for dagtimerne er vigtig. Oftest vil behov for læ-gehjælp uden for arbejdstid dog blive dækket ved tilkald af lægevagt – ligesom uden forinstitutionen.
Strukturelt ersundhedstjenestens faglige uafhængighedvæsentlig for dens mulighedfor at give uafhængig service til frihedsberøvede personer. Læger, der arbejder somansatte i den samme institution, som frihedsberøvelsen foregår i, kan stilles over fordilemmaer, hvor patientens interesse og institutionens interesse ikke nødvendigvis ersammenfaldende. Disse dilemmaer kan f.eks. tage udgangspunkt i sikkerhedsmæssigehensyn. Det er derfor væsentligt at undersøge sundhedstjenestens rolle i procedurersåsom isolation, fiksering og dokumentation af vold.
I de tilfælde, hvor en læge er knyttet til en institution, kan brugerne ofte ikke selv vælgederes læge. Det gælder f.eks. i Kriminalforsorgens institutioner, hvor indsatte i fængslerog arresthuse normalt er henvist til at bruge institutionens læge. Den frihedsberøvede eri disse tilfælde i større grad afhængig af at kunne etablere et godt forhold til den læge,som institutionen stiller til rådighed. Skulle der af forskellige grunde optræde f.eks. enafgørende uoverensstemmelse mellem den frihedsberøvede og lægen, er det væsent-ligt at undersøge, om der – ligesom uden for institutionen – er mulighed for at konsulte-re en anden læge (secondopinion).
23/36
Sundhed og sygdom blandt frihedsberøvedeEn oplagt forudsætning for, at eventuel sygdom eller anden behandlingskrævende til-stand faktisk behandles, er, at sådanne tilstande opdages, når brugeren ankommer tilinstitutionen og ikke først senere. Det er derfor af stor betydning, at de procedurer, somsundhedstjenesten anvender ved ankomsten, sikrer, at væsentlige behandlingskræven-de tilstande identificeres, og at igangværende behandling fra tidligere er oplyst, så denkan fortsættes. Tilsvarende må det, når brugeren forlader institutionen (f.eks. løsladel-se, udskrivning eller flytning), sikres, at den igangværende behandling fortsætter, og atinformation herom tilgår den ”modtagende” behandlingsinstans (kontinuiteti behandlin-gen).Dog skal personens tilladelse til både at indgå i eventuelle undersøgelsesproce-durer og udveksling af fortrolig lægefaglig information i overensstemmelse med lovgiv-ningen sikres forinden.
I mange tilfælde vil det være relevant at vurdere, om den frihedsberøvede er velanbragti den pågældende institution. For eksempel hører sindssyge personer som udgangs-punkt ikke til i et fængsel, men i en psykiatrisk afdeling.
Fængsler og andre institutioner for frihedsberøvede personer er under risiko for forhøjetforekomst af smitsomme sygdomme som f.eks. tuberkulose, leverbetændelse og HIV.Dels er de frihedsberøvede personer en selekteret gruppe, der kan have en højere syg-domsforekomst end gennemsnitsbefolkningen, dels er der ofte højere smitterisiko end iresten af samfundet i institutioner, hvor mange personer lever under samme tag. Syg-doms- og sundhedstilstanden i institutionen bør derfor overvåges, f.eks. ved et syg-doms- og sundhedsinformationssystem, som kan indikere nødvendigheden af en fore-byggende indsats.
De basale levekår i institutionen er væsentlige. Sundhedstjenesten bør derfor holde øjemed de hygiejniske og sanitære forhold og rapportere om eventuelle problemer hermed.Det er dermed væsentligt at sikre, at sådanne forebyggende overvågningsmekanismerfungerer hensigtsmæssigt og forebygger, at de frihedsberøvede udsættes for sygdoms-og sundhedsmæssige risici.
Forhold af betydning for sygdom og sundhedUdover det ovenfor nævnte har de vilkår, som brugere af institutioner, hvor der sker el-ler kan ske frihedsberøvelse, lever under, og den behandling, som de får, stor betydningfor sygdom og sundhed. Dette gælder f.eks. institutionens psykologiske klima, som erafhængig af sikkerhed, vold, trusler, brug af isolation, magt og tvangsanvendelse ogdisciplinære tiltag, mulighed for kontakt til familie samt adgang til uddannelse og me-
24/36
ningsfuldt arbejde eller andre aktiviteter. Disse faktorer kan alle påvirke trivsel og sund-hed.Sådanne forhold kan have særlig stor betydning for grupper med særlige behov (”sårba-re grupper”). For eksempel kan en indsat med en psykisk lidelse, f.eks. en angsttilstand,være i ekstra høj risiko for helbredsskadelig virkning af isolation, magtanvendelse ogtrusler og vold fra medindsatte. Problematikker på baggrund af køn eller etnicitet er og-så vigtige at være opmærksom på. Det er derfor af betydning for at forebygge nedvær-digende og umenneskelig behandling, at frihedsberøvede med særlige behov eller sår-barhed faktisk identificeres, og at der iværksættes særlig beskyttelse af disse grupper.For visse grupper bør det overvejes at iværksætte egentlige programmer for at imøde-komme gruppens særlige behov.
UndersøgelsesmetoderDe sundhedsmæssige forhold kan undersøges ved brug af de samme metoder, somanvendes ved undersøgelse af øvrige forhold. Der kanindhentes materialefra instituti-onen før besøget, f.eks. procedurer, statistikker eller udvalgte sagsakter. Der gennem-føressamtalermed institutionsledelse og det sundhedsfaglige personale, hvor fokuskan være på henvisningsprocedurer, faciliteter, internt og eksternt samarbejde ogudækkede sundhedsproblemer. Besøgsholdetbesigtigerde konkrete faciliteter (f.eks.behandlingsmæssige faciliteter, journalopbevaring, medicinopbevaring, isolationsrumog tvangsmidler) og gennemfører samtaler med de brugere, der ønsker det eller indvil-ger heri. Disse samtaler kan fokusere på brugernes oplevelse af institutionen i etsundhedsmæssigt perspektiv og dermed bl.a. give værdifulde bidrag til vurderingen afsundhedstjenesten og hensigtsmæssigheden af de gældende procedurer. Endelig kandet være relevant at gennemføre samtaler med brugernes pårørende.
Hvilke konkrete forhold, der har relevans ved det enkelte besøg, beror på, hvilken typeinstitution der bliver besøgt. Det er åbenbart, at de sundhedsmæssige forhold, der ind-drages under besøgene, må være forskellige i et fængsel og i et psykiatrisk center.
8.3. IsolationMange undersøgelser viser, at personer, der ikke alene begrænses i deres bevægel-sesfrihed, men derudover afsondres fra kontakt med andre mennesker, er særligt ud-satte. Erfaringerne viser også, at der er store forskelle på, hvor påvirkelig en person erover for følger af isolation. Det almindelige billede er imidlertid, at de fleste bliver påvir-ket meget hårdt psykisk af at blive udsat for isolation selv i kortere perioder. Dette harbetydet, at isolation er udpeget som et opmærksomhedsområde. Under besøgene vilopmærksomheden være rettet mod antallet af personer, der isoleres, omfanget af og
25/36
vilkårene for afsondringen af den enkelte fra andre og eventuelle skadevirkninger af forlangvarig eller restriktivt gennemført isolation.
8.4. MagtanvendelseMagtanvendelsen kan være nødvendig for at gennemføre selve frihedsberøvelsen, menkan også være vanskelig helt at undgå som et led i at opretholde frihedsberøvelsen el-ler i forbindelse med behandling af den frihedsberøvede. Også her er der store forskellepå, hvornår og på hvilken måde magtanvendelse kommer på tale i de forskellige typeraf institutioner. Uanset årsagen er der altid en risiko for, at magtanvendelsen udviklersig til en overskridelse af forbuddet mod tortur mv. Derfor er magtanvendelse udpeget tilet særligt område, der skal være opmærksomhed på ved besøgene.
9. ArbejdsmetodeBesøg på steder, hvor personer er eller kan blive frihedsberøvet, er det centrale virke-middel i arbejdet efter FN-protokollen. I overensstemmelse med dette er ombudsman-dens arbejde bygget op om sådanne besøg.Ifølge FN-protokollen kræver forebyggelse af tortur mv. ”uddannelse og en kombinationaf forskellige lovgivningsmæssige, administrative, juridiske og andre foranstaltninger”,og det fremhæves, at beskyttelsen mod tortur ”kan styrkes ved ikke-juridiske midler afforebyggende karakter på grundlag af regelmæssige besøg på steder, hvor personertilbageholdes”.
I Danmark består besøgsholdet normalt af to jurister fra ombudsmanden og en læge fraDIGNITY. I visse tilfælde deltager Institut for Menneskerettigheder også i besøgene.
Ombudsmanden beslutter i samarbejde med DIGNITY og Institut for Menneskerettighe-der, hvilke institutioner der skal besøges.I 2011 valgte ombudsmanden – ligesom i 2010 − at hovedparten af besøgene skulleforegå på bestemte institutionstyper. Således foregik 49 ud af 55 besøg i 2011 på 3 in-stitutionstyper (10 psykiatriske afdelinger, 16 afdelinger i socialpædagogiske opholds-steder, 22 afdelinger i sikrede døgninstitutioner og et opfølgningsbesøg i en sikret døgn-institution).
Når besøgsholdene ser flere institutioner af samme type, får de et godt indblik i de en-kelte institutionstyper. Besøgsholdene kan også umiddelbart kombinere viden, erfarin-ger og observationer om samme institutionstype. Denne information kan besøgsholde-
26/36
ne f.eks. dele med institutionerne og inddrage i drøftelserne på institutionerne. Besøgs-holdet kan derigennem også få et indtryk af, om en praksis er udbredt for området ellersærlig for den enkelte institution. Samtidig er det vigtigt at fastholde, at det tillige erværdifuldt for besøgsholdene at se forskellige typer af institutioner, fordi information påden måde kan kombineres på tværs af institutionstyperne. F.eks. kan besøgsholdetkombinere oplysninger om personalets tilgang til magtanvendelse i sociale institutionermed oplysninger om personalets tilgang til tvang i psykiatriske afdelinger.
Normalt varsler ombudsmanden sine besøg for institutionen og tilsynsmyndigheden.Fordelen ved varslede besøg er bl.a., at besøgsholdet kan få information fra institutio-nen før besøget, og at de relevante personer er til stede i institutionen på besøgsdagen.I 2011 var alle besøg bortset fra 5 besøg varslet.
Forud for besøgene beder ombudsmanden den institution, som skal besøges, om enrække oplysninger. Formålet er, at besøgsholdet forud for besøget har kendskab til in-stitutionens forhold, herunder f.eks. til institutionens brug af magtanvendelse. Dervedkan besøgsholdet bedre fokusere på de forhold, som er særligt relevante på den enkel-te institution.
Udover at bede de institutioner, som ombudsmanden besøgte i 2011, om en række op-lysninger af faktuel karakter, besluttede ombudsmanden, at han forud for besøgene og-så ville anmode institutionerne om en kort redegørelse (samlet maksimalt 2 sider) forfølgende-Hvorledes institutionen forebygger, at brugerne kommer i umenneskelige ellernedværdigende situationer-Hvilke væsentlige, problematiske hændelser institutionen har oplevet indenfordet seneste år--Hvilke faglige (ikke økonomi) hovedudfordringer institutionen har i 2011Hvorledes beboernes adgang til lægebetjening er tilrettelagt.
Der var flere grunde til, at ombudsmanden besluttede at bede institutionerne om en så-dan redegørelse. Først og fremmest ville redegørelsen medvirke til, at det enkelte be-søgshold i højere grad kunne målrette sine spørgsmål under besøget, idet besøgshol-det før besøget ville have kendskab til f.eks. væsentlige problematiske hændelser ogderfor ville have mulighed for at stille mere uddybende spørgsmål til sådanne hændel-ser. Desuden kunne redegørelsen spare tid under selve besøget i de tilfælde, hvor re-degørelsen gav fyldestgørende svar på forhold, som besøgsholdet normalt ville spørgeom. Efterfølgende har ombudsmanden gjort redegørelsen til en del af sin faste praksisved forberedelsen af besøg.
27/36
Som udgangspunkt beder ombudsmanden om samme oplysninger på ligeartede institu-tioner i et besøgsår. Samtidig er det klart, at der kan foretages ændringer, ligesom derkan være særlige forhold, der skal belyses på bestemte institutionstyper/institutioner.
I forbindelse med besøgene indsamles f.eks. statistiske oplysninger, ligesom besøgs-holdet kan gennemgå journaler og bede om kopi af bestemte sagsakter. Diverse rap-porter og informationer på institutionernes hjemmeside inddrages også. Arbejdet rettersig endvidere mod de retlige rammer for behandlingen af frihedsberøvede.
Dialog spiller en stor rolle i besøgene.
Et besøg bliver således normalt indledt med et møde med bl.a. ledelsen. Drøftelsen påmødet tager typisk udgangspunkt i opmærksomhedsområderne og det materiale, sombesøgsholdet har fået før besøget. F.eks. bliver magtanvendelse normalt drøftet. Kon-krete hændelser på institutionen kan også blive drøftet.
Under besøget taler besøgsholdet ud over med ledelsen normalt også med ansatte ogbrugere og ofte også med sundhedsfagligt personale, repræsentanter for brugerne ogpårørende. Besøgsholdet sørger for at få samtykke fra f.eks. beboerne, hvis oplysningerfra samtalerne bringes videre til ledelsen.
Besøgsholdet foretager også en rundgang i dele af institutionen. Rundgangen giver be-søgsholdet indtryk af stemningen og dagligdagen i institutionen. Under rundgangen stil-ler besøgsholdet ofte flere spørgsmål og taler også jævnligt med f.eks. de ansatte ogbeboere, som holdet møder.
De oplysninger og erfaringer, som besøgsholdene får på denne måde, bliver sammenmed besøgsholdets observationer brugt på flere måder.
Først og fremmest viderebringer besøgsholdet relevant information til ledelsen på detafsluttende møde. Det kan f.eks. være konkrete klager eller ønsker fra brugerne. Be-søgsholdet giver også ledelsen en mundtlig og umiddelbar tilbagemelding på besøgetog de overvejelser, som besøgsholdet har gjort sig på stedet. På mødet kan der ogsåvære diskussioner af problemer af generel art, f.eks. samarbejdet mellem institutionenog andre sektorer, herunder f.eks. kommune, politi og psykiatri.
Informationen kan også blive brugt som grundlag for at fremsætte henstillinger, anbefa-linger eller andre bemærkninger til institutionen og de ansvarlige myndigheder.
28/36
De fleste bemærkninger bliver givet mundtligt på det afsluttende møde. Hvis de ansvar-lige myndigheder er enige i bemærkningerne og oplyser, at bemærkningerne vil blivefulgt, vil de normalt ikke blive gengivet i det afsluttende brev om besøget. Besøgsholdetkan på det afsluttende møde også blot nævne forhold, som holdet er blevet opmærk-som på under besøget. Der kan f.eks. være tale om, hvordan myndigheden registrerervold og trusler.
I nogle tilfælde vil ombudsmanden overveje at komme med henstillinger, anbefalingereller andre skriftlige bemærkninger til myndighederne. I disse tilfælde vil ombudsman-den bede myndighederne om en skriftlig udtalelse, før han tager stilling til, om der ergrundlag for, at han kommer med sådanne henstillinger, anbefalinger eller andre skriftli-ge bemærkninger.
Gennem besøgene kan besøgsholdene også blive opmærksomme på problemstillinger,som der bagefter arbejdes videre med i nye besøg. Der kan være tale om nye besøg iandre institutioner eller institutionstyper eller opfølgningsbesøg i samme institution.
I de tilfælde, hvor ombudsmanden ikke finder det påkrævet at komme med skriftligebemærkninger til de ansvarlige myndigheder, afslutter ombudsmanden besøget med etkort brev til institutionen. Brevet indeholder en beskrivelse af besøget og ombudsman-dens vurdering af forholdene.
Der gøres også brug af andre metoder end besøg til at undersøge og forebygge torturmv. F.eks. kan ombudsmanden på sit eget initiativ undersøge sager og bede om oplys-ninger, udtalelser og bilag i sagerne. Denne beføjelse kan kombineres med besøg.F.eks. kan oplysninger, som ombudsmanden modtager som led i besøg, danne grund-lag for, at ombudsmanden på eget initiativ rejser en sag eller holder et møde med denrelevante myndighed. Omtale i medierne kan også danne baggrund for, at ombuds-manden på eget initiativ vælger at rejse en sag.
10. Retligt grundlag for og organisering af OPCAT-besøgFolketinget vedtog den 19. maj 2004 at ratificere den valgfri protokol til FN-konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behand-ling eller straf. Denne FN-protokol pålægger de deltagende stater at etablere et systemmed regelmæssige besøg af uafhængige instanser på steder, hvor folk er berøvet deresfrihed, for at forebygge tortur mv. Hver af de deltagende stater er forpligtet til at etablereen eller flere nationale myndigheder til forebyggelse af tortur mv.: den nationale fore-byggende mekanisme.
29/36
I efteråret 2007 blev Folketingets Ombudsmand af den danske regering udpeget tildansk national forebyggende mekanisme.
Den nationale forebyggende mekanismes opgaver er nærmere beskrevet i artikel 19 iprotokollen. Hovedopgaven består i regelmæssigt at gennemføre besøg på steder, hvorpersoner er frihedsberøvet, for at styrke beskyttelsen mod og forebyggelsen af tortur oganden nedværdigende og umenneskelig behandling. Derudover skal den nationale fo-rebyggende mekanisme fremsætte anbefalinger til de relevante myndigheder med hen-blik på at forbedre behandlingen af og forholdene for frihedsberøvede personer. Endeligskal den nationale forebyggende mekanisme komme med forslag og bemærkningervedrørende eksisterende eller foreslået lovgivning.
Både besøgsvirksomheden og den øvrige del af arbejdet forudsættes at have et særligtforbyggende sigte. Heri ligger en særlig pligt til at være opmærksom på generelle for-hold, som har betydning for, om der på sigt er risiko for tortur eller anden nedværdigen-de og umenneskelig behandling.
FN-protokollen angiver i artikel 4.1, at besøgene skal rette sig mod behandlingen afpersoner, der befinder sig på steder, hvor de er eller kan blive frihedsberøvet. Protokol-lens artikel 4.2 definerer frihedsberøvelse som ”enhver form for tilbageholdelse ellerfængsling eller anbringelse af en person i et offentligt eller privat forvaringssted, somden pågældende ikke har tilladelse til frit at forlade, ved en retskendelse eller afgørelsefra en administrativ eller anden myndighed”.
For bl.a. at sikre at Folketingets Ombudsmand har den fornødne hjemmel til at gennemfø-re besøg i private institutioner efter FN-protokollens mandat, blev ombudsmandslovenændret ved lov nr. 502 af 12. juni 2009. Lovændringen på dette område indebar en æn-dring af ombudsmandslovens § 7, stk. 1, som havde denne ordlyd: ”Ombudsmandensvirksomhed omfatter alle dele af den offentlige forvaltning. Ombudsmandens virksomhedomfatter også frihedsberøvedes forhold på private institutioner m.v., hvor frihedsberøvel-sen er sket enten i medfør af en afgørelse truffet af en offentlig myndighed, på opfordringaf en offentlig myndighed eller med samtykke eller indvilligelse fra en offentlig myndig-hed.”
Disse institutioner har pligt til at meddele oplysninger, udlevere dokumenter og udarbejdeskriftlige udtalelser til ombudsmanden, jf. lovens § 19, stk. 1 og 2. Ved lov nr. 502 af 12.juni 2009 blev § 19, stk. 5, indsat i ombudsmandsloven, og § 19, stk. 5, havde denne ord-lyd: ”Folketingets Ombudsmand har, hvis det skønnes nødvendigt, til enhver tid mod be-hørig legitimation uden retskendelse adgang til at inspicere private institutioner m.v., hvor
30/36
personer er eller kan blive berøvet deres frihed, jf. § 7, stk. 1, 2. pkt. Politiet yder om nød-vendigt bistand til gennemførelsen.” § 19, stk. 5, fik en ny formulering ved lov nr. 568 af18. juni 2012.
Folketinget bevilgede ombudsmanden midler til at varetage opgaven som national fore-byggende mekanisme. Samtidig forudsatte Folketinget, at DIGNITY og Institut for Men-neskerettigheder havde mulighed for at stille personer med særlig lægelig og menne-skeretlig sagkundskab til rådighed for ombudsmandens arbejde som national forebyg-gende mekanisme. Ombudsmandens budget for 2009 og frem blev forøget med godt 2mio. kr., svarende til 2,5 årsværk, med henblik på, at ombudsmanden kunne varetageden nye opgave. Institut for Menneskerettigheder modtog i 2011 ikke tilskud fra statenvedrørende besøgsvirksomheden, mens DIGNITY kunne modtage op til 400.000 kr. forat stille særlig lægefaglig bistand til rådighed for arbejdet. Midlerne til centret afholdesover Udenrigsministeriets finanslovsbevilling. Institut for Menneskerettigheder har i 2011prioriteret arbejdet i rådet (se nedenfor).
Beføjelsen til at udføre virksomheden som national forebyggende mekanisme liggersom anført hos Folketingets Ombudsmand. DIGNITY og Institut for Menneskerettighe-der har en rådgivende funktion i samarbejdet. Ombudsmanden har imidlertid tilkendegi-vet, at han vil lægge afgørende vægt på de sagkyndige bidrag, som han modtager frade to organisationer, og at han i tilfælde af divergerende opfattelser vil lade det reflekte-re i rapporterne, hvis institutionerne fremsætter ønske om det.
Ledelsen fra de tre institutioner mødes nogle gange om året for at drøfte og tilrettelæg-ge de overordnede retningslinjer for arbejdet. Dette samarbejde kaldesrådet.
Hver af de tre institutioner har udpeget faste medarbejdere, der deltager i det løbendearbejde med selve besøgsvirksomheden, udfærdigelsen af rapporter og udtalelser omny lovgivning. Folketingets Ombudsmands ansatte fungerer som sekretariat og har detoverordnede ansvar for tilrettelæggelsen af arbejdet. Denne del af samarbejdet kaldesarbejdsgruppen.
11. Bedømmelsesgrundlag11.1. Det internationale retsgrundlagIfølge artikel 19 i protokollen kan den nationale forebyggende mekanisme fremsætteanbefalinger til de relevante myndigheder med henblik på at forbedre behandlingen afog forholdene for frihedsberøvede personer og for at forebygge tortur og grusom,
31/36
umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf under hensyntagen til De For-enede Nationers relevante normer. Det vil bl.a. kunne dreje sig om:Relevante FN-konventioner (”hard law”), der berører tortur og umenneskelig behand-ling, herunder navnlig FN’s Torturkonvention, FN’s Konvention om Borgerlige og Po-litiske Rettigheder, FN’s Handicapkonvention og FN’s Børnekonvention, og Den Eu-ropæiske Menneskerettighedskonvention og praksis fra Den Europæiske Menneske-rettighedsdomstol-Relevante FN-deklarationer, resolutioner og principper (“soft law”), herunder navnligThe Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (1997), The Body ofPrinciples for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Impris-onment (1988), United Nations Rules for the Protection of Juveniles deprived of theirLiberty (1990), Code of Conduct for Law Enforcement Officials (1979) og Principlesof Medical Ethics relevant to the Role of Health Personnel, particularly Physicians, inthe Protection of Prisoners and Detainees against Torture and inhuman and degrad-ing Treatment or Punishment-Relevant praksis fra de menneskeretlige monitoreringsorganer, herunder særligtFN’s Menneskerettighedsråd, FN’s Torturkomité og FN’s Underkomité til Forebyg-gelse af Tortur mv., se f.eks. “The approach of the Subcommittee on Prevention ofTorture to the concept of prevention of torture and other cruel, inhuman or degradingtreatment or punishment under the Optional Protocol to the Convention against Tor-ture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment” (2010).
-
Derudover inddrages danske regler og dansk domspraksis, ligesom Europarådetsfængselsregler fra 2006 og praksis fra Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tor-tur mv. inddrages.
Dertil kommer, at en række internationale menneskerettighedsorganisationer har udar-bejdet retningslinjer og manualer for fængselsbesøg. Bl.a. har Association for the Pre-vention of Torture udarbejdet en udførlig manual for besøgsvirksomheden, ”Monitoringplaces of Detention” og ”Implementation Manual”, på baggrund af FN-protokollen.
I sagens natur spiller konventionerne og praksis fra de internationale domstole, isærDen Europæiske Menneskerettighedsdomstol, om fortolkning og udfyldning af konventi-onerne en særlig rolle for bedømmelsen af de forhold, der undersøges af ombudsman-den som national forebyggende mekanisme.
32/36
11.2. Borgere, der er frihedsberøvedeTilsynet retter sig mod behandlingen af personer, der er frihedsberøvede på foranled-ning af en offentlig myndighed. Som nævnt definerer FN-protokollens artikel 4.2 begre-bet ”frihedsberøvelse” som ”enhver form for tilbageholdelse eller fængsling eller anbrin-gelse af en person i et offentligt eller privat forvaringssted, som den pågældende ikkehar tilladelse til frit at forlade, ved en retskendelse eller afgørelse fra en administrativeller anden myndighed”. I forbindelse med tilrettelæggelsen af arbejdet er det blevet lagttil grund, at der herved ikke alene sigtes til personer, som er frihedsberøvede i den for-stand, udtrykket anvendes i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 5,men også til personer, som rent faktisk er begrænsede i deres bevægelsesfrihed.
Ombudsmanden er således kompetent i forhold til institutioner, hvor personer bliver an-bragt direkte ved en beslutning truffet af en offentlig myndighed, eller hvor en sådan an-bringelse sker med samtykke eller accept af en offentlig myndighed. En sådan medvirkeneller accept foreligger i hvert fald, når en offentlig myndighed træffer direkte bestemmelseom anbringelse af en person i en privat institution, i tilfælde, hvor offentlige myndighederbetaler for et ophold, der er besluttet af private, og i situationer, hvor private træffer be-slutning om anbringelse i private institutioner, som er godkendt af offentlige myndighedertil sådant ophold.
Kravet om, at der skal foreligge en frihedsberøvelse, skal forstås bredt både som snæverretlig frihedsberøvelse og som faktisk begrænsning af personens mulighed for at vælge sitopholdssted. Bestemmelsen omfatter tilfælde, hvor børn eller unge anbringes i privateinstitutioner eller kostskoler i henhold til lov om social service enten tvangsmæssigt ellermed samtykke af deres forældre. Også anbringelse af ældre på plejehjem eller psykiskfunktionshæmmede i private bosteder kan have karakter af frihedsberøvelse, enten fordiselve anbringelsen sker tvangsmæssigt i henhold til § 129 i lov om social service, ellerfordi de anbragte kan underkastes tvangsmæssige foranstaltninger i henhold til servicelo-vens §§ 124-128.
Af forarbejderne til protokollen ses, at også anbringelse af fysisk handicappede kan værebeskyttet af protokollen. Ombudsmandens besøgsvirksomhed omfatter herefter privatebotilbud, institutioner, skoler, opholdssteder, sygehuse, plejehjem mv., der tager sig afsvage personer, som reelt ikke har mulighed for at opholde sig andre steder. Det er dogsom anført en betingelse, at en offentlig myndighed enten har truffet beslutning om ophol-det eller har medvirket til det.
11.3. TorturbegrebetI artikel 1 i FN’s torturkonvention defineres tortur på følgende måde:
33/36
”I denne konvention betyder udtrykket ’tortur’ enhver handling, ved hvilken stærksmerte eller lidelse, enten fysisk eller mental, bevidst påføres en person med detformål at fremskaffe oplysninger eller en tilståelse fra denne eller en tredjemand, atstraffe ham for en handling, som han selv eller en tredjemand har begået eller mis-tænkes for at have begået, eller at skræmme eller lægge tvang på ham eller entredjemand, eller af nogen grund baseret på nogen form for forskelsbehandling, nåren sådan smerte eller lidelse påføres af eller på opfordring af en offentlig ansat el-ler en anden person, der virker i embeds medfør eller med en sådan persons sam-tykke eller indvilligelse. Smerte eller lidelse, der alene er en naturlig eller tilfældigfølge eller del af lovlige sanktioner, er ikke omfattet.
2. Denne artikel er uden virkning for ethvert folkeretligt instrument eller nationallovgivning, som indeholder eller kan indeholde videregående bestemmelser.”
Den danske straffelov indeholder i § 157 a, stk. 2, følgende definition på tortur:”Overtrædelsen anses for begået ved tortur, hvis den er begået i udøvelsen afdansk, udenlandsk eller international offentlig tjeneste eller hverv ved at tilføje enanden person skade på legeme eller helbred eller stærk fysisk eller psykisk smerteeller lidelse1)for at skaffe oplysninger eller en tilståelse fra nogen,2)for at afstraffe, skræmme eller tvinge nogen til at gøre, tåle eller undlade noget
eller3)på grund af den pågældendes politiske overbevisning, køn, race, hudfarve, nati-
onale eller etniske oprindelse, tro eller seksuelle orientering.”
Det følger af denne afgrænsning, at der skal være særlig opmærksomhed på oplysnin-ger om de frihedsberøvedes helbredsforhold, den lægelige behandling, organiseringenaf lægehjælp, magtanvendelse og vold eller anden fysisk skade. Da diskrimination ind-går som et led i torturdefinitionen, skal der være særlig opmærksomhed på, om grup-per, der er særligt sårbare over for forskelsbehandling, bliver eller risikerer at blive be-handlet i strid med forbuddet mod tortur mv.
11.4. Grusom, umenneskelig og nedværdigende behandlingFN-protokollen omfatter også forebyggelse af grusom, umenneskelig og nedværdigen-de behandling.
I praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om fortolkningen af den til-svarende bestemmelse i artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
34/36
dækker disse udtryk over et bredt spektrum af forhold. Den Europæiske Menneskeret-tighedsdomstol har defineret ”umenneskelig” behandling som ”intens fysisk eller psykisklidelse”. Domstolen har i særlig grad forsøgt at definere og præcisere nedværdigendebehandling. Ved bedømmelsen af, om en behandling er nedværdigende, har domstolenlagt vægt på, om behandlingen gav eller kunne give anledning til en følelse af frygt,angst eller mindreværd, som var egnet til at ydmyge eller nedbryde offeret.
Den offentlige karakter af behandlingen er relevant ved vurderingen af, om behandlin-gen er nedværdigende, men manglende offentlighed betyder ikke nødvendigvis, at be-handlingen ikke kan være nedværdigende. Det kan være nok, at en person efter sinegen opfattelse er blevet ydmyget.
Der foreligger ganske mange domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstolom spørgsmålet. Afgørelserne er i høj grad præget af sagernes konkrete omstændig-heder, men nogle generelle tendenser kan dog udledes af praksis.
Domstolen tager udgangspunkt i, at dårlig behandling af borgerne skal have en vis al-vorlig karakter for at udgøre en krænkelse af artikel 3. Den skal gå ud over det elementaf lidelse og ydmygelse, der ofte kan være en uundgåelig følge af lovlig behandling,tvang og straf.
I forbindelse med den konkrete vurdering af, om en belastning er uproportional, tillæg-ges intentionen med behandlingen og dens fysiske og psykiske virkning på personensærlig vægt. Handlinger, der efter almindelig opfattelse kan fremkalde frygt, angst ellermindreværd hos de frihedsberøvede, er som udgangspunkt utilladelige, ligesom ind-greb, som ikke har andet formål end at påføre smerte, lidelse eller fornedrelse, er uac-ceptable.
Lovlig magtanvendelse er ikke i strid med artikel 3, men der må kun bruges magt, hvisdet er absolut nødvendigt, og magtanvendelsen må ikke være overdreven.
Accepten af hårdhændet behandling hænger nøje sammen med, at borgerne er blevetfrihedsberøvet som et led i lovlig magtudøvelse. Det blotte faktum, at en frihedsberøvel-se konkret bedømt antages ikke at være lovlig, påvirker næppe vurderingen af den må-de, som de bliver behandlet på. Derimod må det antages, at bedømmelsen skifter ka-rakter, hvis frihedsberøvelsen er åbenbart eller groft ulovlig, f.eks. hvis der er foretagetfrihedsberøvelse på en institution, hvor frihedsberøvelse slet ikke er tilladt, eller hvis enfrihedsberøvelse er iværksat helt vilkårligt eller som en privat hævnakt.
35/36
Endvidere tillægges frihedsberøvelsens varighed stor betydning: Jo længere varighed,des bedre behandling kræves, og omvendt accepteres det ved meget kortvarige fri-hedsberøvelser, at de frihedsberøvede bliver udsat for endog meget ubehagelige for-hold. Der er meget få sager, hvor der statueres krænkelse i forbindelse med kortvarigefrihedsberøvelser.
De pladsmæssige forhold, der tilbydes de frihedsberøvede, kan godt være meget tran-ge, selv i tilfælde hvor frihedsberøvelsen strækker sig over lange perioder. Uanset fri-hedsberøvelsens længde, skal der imidlertid altid tages hensyn til, om den frihedsberø-vede er særlig sårbar, fordi han eller hun lider af en alvorlig somatisk sygdom, er psy-kisk syg, helbredsmæssigt svækket eller er meget ung eller ældre. En vis hensyntagentil, om den frihedsberøvede er mand eller kvinde, spiller også en rolle.
Der er i praksis en glidende overgang mellem adfærd, der er i strid med Den Europæi-ske Menneskerettighedskonventions artikel 3, og handlinger, som efter dansk målestoker uacceptable, fordi de er udtryk for hensynsløshed eller respektløshed. I forbindelsemed besøgene sondres der ikke skarpt mellem disse forskellige kategorier, bl.a. fordikontrollen har både et reaktivt og proaktivt sigte.
11.5. Frihedsberøvedes rettighederFrihedsberøvede personer har som udgangspunkt de samme rettigheder som andreborgere i samfundet, dog med undtagelse af, at deres personlige frihed er begrænset.De bevarer således alle rettigheder, der ikke lovligt er frataget dem ved den afgørelse,hvorved de blev frihedsberøvet.
Det bærende menneskeretlige princip om, at enhver skal behandles med respekt forhans eller hendes integritet og værdighed, gælder også frihedsberøvede. Omsat tilpraksis betyder det, at den frihedsberøvede skal have adgang til rimelig indkvartering,søvn, mad og drikke, personlig hygiejne og toiletbesøg. Den frihedsberøvede har desu-den ret til så vidt muligt at opretholde kontakt med omverdenen, herunder at have jævn-lig kontakt med familie og andre personer pr. brev, telefon og besøg. Frihedsberøvedehar endvidere ret til ekstern juridisk bistand og lægelig og anden sundhedsmæssig bi-stand for at behandle sygdomme og skader.
I forbindelse med magtanvendelse skal der gennemføres lægetilsyn, hvis der er mistan-ke om sygdom eller tilskadekomst, eller hvis den frihedsberøvede selv anmoder om læ-gehjælp. Mærker og sår, der er opstået efter frihedsberøvelsen, påfører myndighederneen bevisbyrde for, at der ikke foreligger mishandling. Personalet, der står for anholdel-sen og bevogtningen, har pligt til at vise de indsatte respekt både i sprog og handling.
36/36
Den frihedsberøvede skal tiltales og omtales uden overfusning, men må samtidig affin-de sig med, at tonen beroende på situationen kan være kontant, bydende og grovereend, hvad almindelig høflighed tilsiger.
Ved frihedsberøvelse af sårbare grupper, herunder kvinder, børn og udlændinge, skalmyndighederne være opmærksomme på de særlige fysiske, psykiske, sociale og andrebehov, som disse grupper måtte have.
København, den21-12-2012
