Folketingets Ombudsmands tilsyn med tvangsmæssige udsendelser...................3Baggrund, retligt grundlag og organisering.............................................................4Hvilke tvangsmæssige udsendelser er omfattet? ..................................................4Hvilken periode er omfattet? ..................................................................................5Hvad skal tilsynet bedømme?................................................................................5Hvordan skal tilsynet udføres?...............................................................................6Hvad kan og skal tilsynet gøre?.............................................................................6Hvem foretager tilsynet? ........................................................................................7

Bedømmelsesgrundlag ...........................................................................................7EU’s udsendelsesdirektiv.......................................................................................7Internationale menneskerettigheder ......................................................................8Internationale og nationale retningslinjer/anbefalinger ........................................10International praksis.............................................................................................10

Opmærksomhedsområder ....................................................................................10Magtanvendelse...................................................................................................10Familiens enhed...................................................................................................12Udsatte grupper ...................................................................................................12Forudgående kontakt og information ...................................................................13Sikkerhedsvurderingen ........................................................................................14Udsendelsesrapporten.........................................................................................16

Arbejdsmetode ......................................................................................................16Årets aktiviteter .....................................................................................................18Deltagelse i konkrete udsendelser.......................................................................18Gennemgang af afsluttede udsendelsessager ....................................................20

Andet.....................................................................................................................21Møder...................................................................................................................21Deltagelse i Rigspolitiets efteruddannelse...........................................................21

Dette er den første årsrapport om Folketingets Ombudsmands tilsyn med tvangs-mæssige udsendelser af statsborgere, som kommer fra tredjelande (ikke EU-lande),og som ikke har lovligt ophold i Danmark. Opgaven blev tildelt ombudsmanden i for-bindelse med, at Danmark med virkning fra 1. april 2011 gennemførte Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles stan-darder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborge-re med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet).

Som følge af det danske forbehold vedrørende retlige og indre anliggender deltogDanmark ikke i Rådets vedtagelse af udsendelsesdirektivet, der ikke var bindende forog ikke fandt anvendelse i Danmark. Direktivet udgør imidlertid en udbygning afSchengen-reglerne, hvorfor Danmark i medfør af protokollen om Danmarks stillingkunne træffe afgørelse om at gennemføre direktivet i dansk ret. Danmark meddelte ibrev af 15. juni 2009Rådet, at den danske regering havde til hensigt at gennemføredirektivet i dansk ret, og at direktivet ville kræve ændringer i den danske udlændinge-lov.

Direktivet fastsætter i henhold til artikel 1 fælles standarder og procedurer for tilbage-sendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i overensstemmelse med degrundlæggende rettigheder, som er generelle principper i fællesskabsretten og folke-retten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.

Direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som opholder sig ulovligt påen medlemsstats område. En tredjelandsstatsborger er en udlænding, der ikke erstatsborger i et EU-land eller et EØS-land, og som ikke har rettigheder som følge afEU's regler om fri bevægelighed. Medlemsstaterne kan beslutte ikke at anvende direk-tivet på tredjelandsstatsborgere, som kan afvises ved indrejsen, eller som er udvist pågrund af kriminalitet.

Efter udlændingelovens § 30, stk. 2, 1. pkt., er det politiet, der i Danmark drager om-sorg for udlændinges udrejse af landet, når de ikke udrejser frivilligt. Med lovændrin-gen blev § 30 a indsat som en ny bestemmelse i udlændingeloven. Ifølge § 30 a,stk. 1, skal Folketingets Ombudsmand varetage tilsynet med politiets tvangsmæssigeudsendelser. Inden lovens vedtagelse eksisterede der ikke et særskilt tilsyn med poli-tiets virksomhed i forbindelse med tvangsmæssige udsendelser, og der er såledestale om etablering af en ny ordning i Danmark.

Hvilke tvangsmæssige udsendelser er omfattet?

Det fremgår afpkt. 2.3.2.4 i bemærkningerne til lovforslaget (Lovforslag nr. 107, Folke-tingstidende 2010-11), at tilsynet omfatter de tvangsmæssige udsendelser, der findersted på baggrund af afgørelser om tilbagesendelse i direktivets forstand, jf. artikel 6 iudsendelsesdirektivet. En afgørelse om tilbagesendelse er ifølge artikel 6 i direktiveten afgørelse, hvori det fastslås, at tredjelandsstatsborgerens ophold er ulovligt, og atden pågældende har pligt til at udrejse af landet.

Medlemsstaterne kan meddele afslag på en ansøgning om opholdstilladelse mv. ogtræffe en afgørelse om tilbagesendelse i én og samme afgørelse. Et afslag på op-holdstilladelse kan således udgøre en afgørelse om tilbagesendelse i direktivets for-stand, selvom tredjelandsstatsborgeren på afgørelsestidspunktet endnu ikke har ulov-ligt ophold. Ombudsmandens tilsyn omfatter herefter afgørelser, hvori tredjelands-statsborgere pålægges at udrejse af landet og får fastsat en udrejsefrist.

Efter udlændingelovens § 33, stk. 1, er der en række afgørelser, som skal indeholdeen frist for udrejse, og disse afgørelser er omfattet af ombudsmandens tilsyn, når detræffes i forhold til tredjelandsstatsborgere. Herefter omfatter tilsynet afslag på en an-søgning om opholdstilladelse eller på en ansøgning om forlængelse af opholdstilladel-se, beslutning om inddragelse af opholdstilladelse, afslag på en ansøgning om udste-delse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om inddragelse af et regi-streringsbevis eller opholdskort, beslutning om udvisning efter lovens § 25, § 25 a eller§ 25 b og beslutning om udsendelse efter § 27 b.

Ifølge artikel 2, stk. 2, litra b), i udsendelsesdirektivet kan medlemsstaterne beslutteikke at anvende direktivet på tredjelandsborgere, som er genstand for tilbagesendelsesom en strafferetlig sanktion eller som følge af en strafferetlig sanktion i henhold tilnational ret, eller som er genstand for udleveringsprocedurer. Det fremgår af bemærk-ningerne til lovforslaget, at ændringerne i udlændingeloven ikke skal gælde i forhold tiltredjelandsstatsborgere, som afvises efter udlændingelovens § 28 eller udvises pågrund af kriminalitet efter udlændingelovens §§ 22-24, § 25 a, stk. 1, eller § 25 c. Om-budsmandens tilsyn omfatter således ikke politiets tvangsmæssige udsendelser afudlændinge, der f.eks. er udvist på grund af kriminalitet.

Udsendelse af udlændinge, der ikke udrejser frivilligt fra Danmark, kan enten ske veden påset udrejse, hvor politiet overvåger udrejsen af landet, f.eks. ombordstigning i etfly eller på et skib, eller ved ledsaget udrejse, hvor politiet ledsager udlændingen ud aflandet til udlændingens hjemland eller et tredjeland, hvor udlændingen har ret til attage ophold. Tilsynet omfatter både påsete og ledsagede udrejser. Ifølge forarbejder-ne til § 30 a skal ombudsmanden dog navnlig føre tilsyn med de ledsagede udrejser,idet det ifølge forarbejderne må antages, at det særligt er her, at et tilsyn er relevant.

Hvilken periode er omfattet?

Tilsynet omfatter ifølge lovens § 30 a, stk. 4, 3. pkt., tiden fra beslutningen omtvangsmæssig udsendelse, og frem til udsendelsen er gennemført. Det betyder i prak-sis, at tilsynet omfatter tiden, fra politiet konstaterer, at en udlænding ikke er udrejst ioverensstemmelse med en fastsat udrejsefrist, og frem til det tidspunkt, hvor politietsudsendelsessag afsluttes, herunder når udlændingen overleveres til andre landesmyndigheder.

Hvad skal tilsynet bedømme?

Ombudsmanden skal i henhold til § 30 a, stk. 2, særligt påse, at politiets virksomhed iforbindelse med tvangsmæssige udsendelser foretages med respekt for individet oguden unødig magtanvendelse. Tilsynet foregår på grundlag af ombudsmandsloven.Ombudsmanden skal således bedømme, om politiet handler i strid med gældende ret,herunder Danmarks forpligtelser i henhold tilEU-retten og internationale menneskeret-tighedskonventioner,og god forvaltningsskik,jf. ombudsmandslovens § 21. For så vidtombudsmanden som et led i tilsynet gennemfører inspektioner efter § 18 i ombuds-mandsloven, kan ombudsmanden endvidere bedømme forholdene ud fra almenmen-neskelige og humanitære synspunkter.

konkrete klager over den enkelte politibetjents adfærd. Sådanne klager skal behand-les af de relevante klagemyndigheder. Der skal heller ikke ske underretning af denudlænding, hvis sag ombudsmanden vælger at se på i forbindelse med udøvelsen aftilsynet. Ombudsmanden kan dog i overensstemmelse med de almindelige regler iombudsmandsloven modtage klager over konkrete forhold samt tage sager op af egendrift, jf. ombudsmandslovens §§ 13 og 17. I forhold til modtagelse af klager gælder detalmindelige princip i ombudsmandslovens § 14, hvorefter ombudsmanden ikke kanbehandle klager over forhold, der kan indbringes for en anden forvaltningsmyndighed,før denne myndighed har truffet afgørelse.

Hvordan skal tilsynet udføres?

Ifølge lovens § 30 a, stk. 3, foretages tilsynet på grundlag af regelmæssige indberet-ninger fra politiet og en gennemgang af et antal afsluttede konkrete udsendelsessa-ger. Ombudsmanden kan endvidere efter § 30 a, stk. 4, 1. pkt., være til stede underpolitiets udsendelser. Ifølge § 30 a, stk. 4, 2. pkt., skal politiet sørge for det praktisknødvendige i forbindelse med ombudsmandens tilstedeværelse under udsendelserne.Politiet skal ifølge § 30 a, stk. 4, 4. pkt., meddele ombudsmanden de oplysninger, somer nødvendige til varetagelse af tilsynets virksomhed. Ifølge forarbejderne skal politietsom udgangspunkt sende indberetninger til ombudsmanden hvert halve år.

Ved deltagelse i konkrete udsendelser skal ombudsmanden ifølge forarbejderne til§ 30 a forholde sig passivt og alene påse, hvorledes udsendelsen foregår. Ombuds-manden hverken kan eller skal intervenere i eventuelle situationer, der måtte opståunder udsendelsen. Ombudsmanden har imidlertid mulighed for at stille spørgsmålvedrørende den konkrete udsendelse og eventuelt efterfølgende indlede en undersø-gelse af sagen. De spørgsmål, der relaterer sig til en konkret udsendelse, hvor tilsyneter til stede, skal ifølge forarbejderne stilles til Rigspolitiet og ikke til det tilstedeværen-de politipersonale.

Hvad kan og skal tilsynet gøre?

Ombudsmanden kan anvende de reaktionsmuligheder, der er hjemlet i ombuds-mandslovens kapitel 7. Ombudsmanden kan således fremsætte kritik, afgive henstil-linger samt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af sagen. Ombudsmanden kan også påbaggrund af deltagelse i en konkret udsendelse indlede en generel egendrift-undersøgelse, jf. ombudsmandslovens § 17. Derudover kan ombudsmanden ifølge

Hvem foretager tilsynet?

Hos ombudsmanden er der oprettet en udsendelsesenhed, der varetager tilsynet medpolitiets tvangsmæssige udsendelser. Udsendelsesenheden er hos ombudsmandenplaceret i tilknytning til ombudsmandens funktion som den nationale forebyggendemekanisme i henhold til den valgfri protokol til FN-konventionen mod tortur og andengrusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (OP-CAT).Udsendelsesenheden blev den 1. november 2012 lagt ind under ombudsman-dens nyoprettede tilsynsafdeling.

Som nævnt ovenfor skal ombudsmanden særligt påse, at politiets tvangsmæssigeudsendelser foretages med respekt for individet og uden unødig magtanvendelse.Ombudsmanden skal i den forbindelse bedømme, om politiet handler i strid med gæl-dende ret, herunder bl.a. Danmarks forpligtelser i henhold til EU-retten og internatio-nale menneskerettighedskonventioner, og god forvaltningsskik.

EU’s udsendelsesdirektiv

EU's udsendelsesdirektiv indeholder i præamblens betragtning 24 en generel udtalel-se om, at direktivet respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de prin-cipper, som navnlig er anerkendt i Den Europæiske Unions Charter om Grundlæg-gende Rettigheder.

Derudover indeholder direktivets præambel flere betragtninger af særlig relevans forbedømmelsen af tvangsmæssige udsendelser. I betragtning 3 henvises der såledestil et særligt sæt retningslinjer, ”Tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse”,som Europarådets Ministerudvalg vedtog den 4. maj 2005. Ifølge betragtning 13 børanvendelse af tvangsforanstaltninger udtrykkeligt ske i overensstemmelse med pro-portionalitets- og effektivitetsprincippet, for så vidt angår de anvendte midler og deforfulgte mål. Videre bør der ifølge præamblen fastsættes minimumsgarantier for gen-nemførelsen af tvangsmæssig tilbagesendelse under hensyntagen til Rådets beslut-

ning 2004/573/EF af 29. april 2004 om tilrettelæggelse af samlet udsendelse med flyfra to eller flere medlemsstaters område af tredjelandsstatsborgere, der er omfattet afindividuelle afgørelser om udsendelse. Endelig fremgår det af direktivets betragtning22, at ”barnets tarv” i overensstemmelse med De Forenede Nationers konvention fra1989 om Barnets Rettigheder bør være et væsentligt hensyn for medlemsstaterne vedgennemførelsen af direktivet. Ifølge denne betragtning bør respekten for familielivet ioverensstemmelse med den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettig-heder og grundlæggende frihedsrettigheder ligeledes være et væsentligt hensyn formedlemsstaterne ved gennemførelsen af direktivet.

På baggrund af betragtningerne i direktivets præambel følger det af direktivets artikel5, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktivet, herunder gen-nemførelsen af tvangsmæssige udsendelser, skal tage behørigt hensyn til bl.a. bar-nets tarv, retten til familieliv og tredjelandsstatsborgerens helbred.

I forhold til tvangsmæssige udsendelser skal medlemsstaternes brug af tvangsmæssi-ge foranstaltninger ifølge direktivets artikel 8, stk. 4, 1. pkt., stå i rimeligt forhold til detformål, der søges opnået, og holdes inden for grænserne af rimelig magtanvendelse.Det følger af bestemmelsens 2. pkt., at de tvangsmæssige foranstaltninger skal gen-nemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstemmelse med de grund-læggende rettigheder og med behørig respekt for den pågældende tredjelandsstats-borgers værdighed og fysiske integritet. Politiets anvendelse af magt skal således og-så vurderes i forhold til reglerne herom i politilovens kapitel 4.

Ifølge politilovens § 16, stk. 1, skal politiets magtanvendelse være nødvendig og for-svarlig og må alene ske med midler og i en udstrækning, der står i rimeligt forhold tilden interesse, der søges beskyttet. Det skal desuden indgå i vurderingen af forsvar-ligheden, om magtanvendelsen indebærer risiko for, at udenforstående kan komme tilskade. Ifølge § 16, stk. 2, skal magt anvendes så skånsomt, som omstændighedernetillader, og således, at eventuelle skader begrænses til et minimum.

Ved gennemførelsen af udsendelser med fly skal medlemsstaterne ifølge direktivetsartikel 8, stk. 5, desuden tage hensyn til de fælles retningslinjer for sikkerhedsbe-stemmelser i forbindelse med fælles udsendelse med fly, der er knyttet som bilag tilRådets beslutning 2004/573/EF.

Charteret indeholder flere bestemmelser, som kan være relevante ved vurderingen aftvangsmæssige udsendelser. Ifølge artikel 1 skal medlemsstaterne f.eks. respektereog beskytte den menneskelige værdighed.Artikel 2 indeholder en ret til livet, mensenhver ifølge artikel 3 har ret til respekt for sin fysiske og mentale integritet. I henholdtil artikel 4 må ingen underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigendebehandling eller straf. Artikel 7 beskytter retten til familieliv, mens kollektiv udvisningifølge artikel 19 er forbudt. Charterets artikel 24 om børns rettigheder indeholder bl.a.en forpligtelse til for staterne at sætte hensynet til barnets tarv i første række ved sta-tens handlinger vedrørende børn.

På baggrund af Danmarks internationale forpligtelser er det også relevant at inddrageandre internationale regler om menneskerettigheder, når politiets tvangsmæssige ud-sendelser skal vurderes. Det følger af artikel 2, stk. 1, 1. pkt., i Den Europæiske Men-neskerettighedskonvention (EMRK), at ethvert menneske har ret til livet. Artikel 2 in-debærer bl.a. en forpligtelse for politiet til ikke at anvende unødvendig og dødbringen-de magt, ligesom politiet har en positiv forpligtelse til at tage rimelige skridt til at be-skytte individer mod tab af liv. Efter EMRK artikel 3 må ingen underkastes tortur og ejheller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, og ifølge EMRK arti-kel 8, stk. 1, har enhver bl.a. ret til respekt for sit familieliv. Det følger af artikel 8, stk.2, at ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindredet sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund afhensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiskevelfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sæde-ligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Som anført i præamblen til udsendelsesdirektivet er FN's Konvention om Barnets Ret-tigheder ligeledes relevant. Efter artikel 3, stk. 1, i FN's børnekonvention skal barnetstarv komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disseudøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvalt-ningsmyndigheder eller lovgivende organer.

De omtalte konventioner og bestemmelser er ikke en udtømmende gengivelse af in-ternationale menneskerettigheder, som kan være relevante i forhold til bedømmelsenaf politiets virksomhed. Der findes således både andre bestemmelser i de omtaltekonventioner og andre internationale konventioner, der også kan være relevante. Someksempler kan nævnes FN’s Torturkonvention fra 1951, FN’s Konvention om Borgerli-ge og Politiske Rettigheder fra 1966 og Europarådets Konvention om Menneskerettig-heder og Biomedicin fra 1997.

Internationale og nationale retningslinjer/anbefalinger

Udover de forpligtelser, der følger af internationale konventioner, som Danmark hartiltrådt, henvises der i udsendelsesdirektivet til internationale retningslinjer for tvangs-mæssige udsendelser. Således henvises der f.eks. til Europarådets Ministerkomitésanbefalinger fra 2005 i forhold til medlemslandenes brug af tvangsmæssige udsendel-ser, Twenty Guidelines on Forced Return. Nationalt har Rigspolitiet udarbejdet interneretningslinjer for den praktiske forberedelse og gennemførelse af ledsagede udsen-delser med fly. Retningslinjerne fremgår af Rigspolitiets halvårlige status på politietsarbejde med udsendelse af afviste asylansøgere og er senest opdateret den 17. maj2010.

International praksis

Endelig kan relevant praksis fra de menneskeretlige monitoreringsorganer, herundersærligt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, FN’s Menneskerettighedsråd,FN’s Torturkomité, FN’s Underkomité til Forebyggelse af Tortur mv. (SPT) og Den Eu-ropæiske Torturkommission (CPT) inddrages i bedømmelsen af politiets virksomhed.

På baggrund af det beskrevne bedømmelsesgrundlag har ombudsmanden valgt enrække opmærksomhedsområder med henblik på at vurdere, om politiets virksomhed iforbindelse med tvangsmæssige udsendelser foretages med respekt for individet oguden unødig magtanvendelse. Opmærksomhedsområderne er magtanvendelse, fami-liens enhed, udsatte grupper, forudgående kontakt og information, sikkerhedsvurde-ringen og udsendelsesrapporten.

Magtanvendelse

Som det fremgår ovenfor i afsnittet om bedømmelsesgrundlaget, følger det af artikel 8,stk. 4, 1. pkt., i EU’s udsendelsesdirektiv, at medlemsstaternes brug af tvangsmæssi-ge foranstaltninger skal stå i rimeligt forhold til det formål, der søges opnået, og holdesinden for grænserne af rimelig magtanvendelse. De tvangsmæssige foranstaltningerskal desuden gennemføres i henhold til den nationale lovgivning i overensstemmelsemed de grundlæggende rettigheder og med behørig respekt for den pågældende tred-

Udover politiloven er politiets brug af magt også behandlet i pkt. 3 i politiets interneretningslinjer. Heraf fremgår det, at politiet med henblik på at gennemføre en tvangs-mæssig udsendelse kan anvende den fornødne magt til at passivisere udlændingen,når magtanvendelsen er nødvendig og forsvarlig. Anvendelsen af magt skal ifølge ret-ningslinjerne altid foregå så skånsomt som muligt og på en sådan måde, at det giveranledning til mindst mulig opmærksomhed i forhold til omgivelserne. Anvendelse afhåndjern skal så vidt muligt undgås. Ved anvendelse af plasticstrips, håndjern ellerfikseringsbælte må hænder og fødder ikke forbindes på en sådan måde, at den ledsa-gede udlænding tvinges til at sidde i en sammenbukket stilling, som kan hindre en frivejrtrækning. Fastspændte personer skal ifølge retningslinjerne være under konstantopsyn. Tape eller lignende, som forhindrer en fri vejrtrækning, eller som kan medførekvælning, må ikke anvendes.

”Det påhviler den udsendelsesansvarlige straks efter hjemkomsten fra udsendel-sesrejsen at skrive en rapport om rejsens forløb bl.a. med en udførlig, objektivbeskrivelse af selve indrejseforløbet. Har der været anvendt magt under udsen-delsen, skal rapporten indeholde en udførlig redegørelse herfor med angivelse afårsagen til magtanvendelsen, magtanvendelsens karakter og udstrækning. Harder været anvendt magt i flyet, skal det fremgå, at dette er sket med flykaptajnensaccept/godkendelse. Har der været anvendt magt under et transitophold, skal detfremgå, at dette er sket med de lokale myndigheders accept/godkendelse.”

Familiens enhed

Gennemførelsen af en tvangsmæssig udsendelse af en familie, som ifølge myndighe-dernes afgørelser skulle have udrejst samlet, kan indebære en risiko for, at familienikke udsendes samlet, f.eks. fordi alle familiemedlemmer ikke er til stede ved politietsafhentning på udsendelsesdagen.

Efter EMRK artikel 8, stk. 1, har enhver bl.a. ret til respekt for sit familieliv. Ifølge arti-kel 8, stk. 2, må ingen offentlig myndighed gøre indgreb i udøvelsen af denne ret,medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisksamfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landetsøkonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundhedeneller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Efter artikel 3, stk. 1, i FN’s børnekonvention skal barnets tarv komme i første række ialle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller pri-vate institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgiven-de organer. Endvidere følger det af konventionens artikel 9, stk. 1, 1. pkt., at deltager-staterne skal sikre, at barnet ikke adskilles fra sine forældre mod deres vilje, undtagennår kompetente myndigheder, hvis afgørelser er undergivet retlig prøvelse, i overens-stemmelse med gældende lov og praksis bestemmer, at en sådan adskillelse er nød-vendig af hensyn til barnets tarv.

BørnSom nævnt skal barnets tarv ifølge artikel 3, stk. 1, i FN’s børnekonvention komme iførste række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af of-fentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndighedereller lovgivende organer. Dette gælder for ethvert barn under statens jurisdiktion oguanset barnets eventuelt ulovlige ophold i landet. Politiet har således i forhold tiltvangsmæssige udsendelser, hvor børn er involveret, en pligt til at sikre, at udsendel-sen sker så skånsomt som muligt for børnene.

Det følger af EMRK artikel 2, stk. 1, 1. pkt., at ethvert menneske har ret til livet. Artikel2 indebærer bl.a. en positiv forpligtelse for politiet til at tage rimelige skridt til at beskyt-te individer mod tab af liv i forbindelse med tvangsmæssige udsendelser.

Ifølge pkt. 9 i politiets retningslinjer skal ledsagerne under hele udsendelsesforløbetvære opmærksomme på den ledsagede udlændings helbredsmæssige tilstand. Detfremgår endvidere af retningslinjernes pkt. 2.9, at politiet i forbindelse med såvel plan-lægningen som forberedelsen af en tvangsmæssig udsendelse skal tage hensyn tiludlændingens helbredsmæssige forhold. Helbredsmæssige forhold, der kan give an-ledning til tvivl om, hvorvidt udlændingen kan gennemføre udsendelsen, skal afklares,inden den tvangsmæssige udsendelse gennemføres.

2. Member states are encouraged to perform a medical examination prior to re-moval on all returnees either where they have a known medical disposition orwhere medical treatment is required, or where the use of restraint techniques isforeseen.

Forudgående kontakt og information

Kontakt mellem politiet og udlændingen forud for den tvangsmæssige udsendelse,hvor udlændingen bl.a. vejledes og informeres om forløbet af den planlagte udsendel-se, kan være medvirkende til, at den tvangsmæssige udsendelse forløber roligt udenanvendelse af magt. Dermed kan forudgående kontakt og information være med til atsikre, at tvangsmæssige udsendelser sker med respekt for individet og uden unødigmagtanvendelse, jf. udlændingelovens § 30 a, stk. 2.

”Den udsendelsesansvarlige skal – om nødvendigt under anvendelse af tolk –sikre at udlændingen er orienteret om hele det forventede forløb af den planlagteledsagede udsendelse, herunder særligt om rejserute m.v. såfremt dette kan skeuden risiko for udsendelsens gennemførelse. Hvis det skønnes nødvendigt, skaludlændingen tillige orienteres om, at udsendelsen kan gennemføres ved anven-delse af den nødvendige magt, hvis udlændingen ikke samarbejder.”

2. In particular, where the returnee is detained pending his/her removal, he/sheshould as far as possible be given information in advance about the removal ar-rangements and the information given to the authorities of the state of return.He/she should be given an opportunity to prepare that return, in particular bymaking the necessary contacts both in the host state and in the state of return,and if necessary, to retrieve his/her personal belongings which will facilitatehis/her return in dignity.”

Sikkerhedsvurderingen

Det følger af bedømmelsesgrundlaget, at politiet har ansvaret for, at den tvangsmæs-sige udsendelse gennemføres på en sikker og forsvarlig måde. Politiet anvender sik-kerhedsvurderingen til at vurdere, hvorvidt udlændingen skal udsendes under ledsa-gelse. Desuden vurderes det på baggrund af sikkerhedsvurderingen, hvor mange led-sagere der skal anvendes til at gennemføre udsendelsen sikkert og forsvarligt og ioverensstemmelse med national lovgivning og internationale konventioner.

Sikkerhedsvurderingen, som tager udgangspunkt i en personlig samtale med ud-lændingen, omfatter en række punkter, som skal overvejes i forbindelse med enudsendelse. I sikkerhedsvurderingen indgår blandt andet oplysninger om udlæn-dingens køn, alder og tidligere adfærd, f.eks. trusler, tidligere modværge vedtransport/fremstilling i retten/udsendelse, flugtrisiko, oplysninger om udlændin-gens helbredsmæssige forhold – såvel fysisk som psykisk – f.eks. selvmordstrus-ler, handicap mv. Det vurderes også, om der eventuelt er behov for assistance aflæger og/eller sygeplejerske under udsendelsen.

“While respecting the dignity of the returnee, the safety of the other passengers,of the crew members and of the returnee himself/herself shall be paramount inthe removal process. The removal of a returnee may have to be interruptedwhere its continuation would endanger this.”

”2. Escort staff should be carefully selected and receive adequate training, includ-ing in the proper use of restraint techniques. The escort should be given ade-quate information about the returnee to enable the removal to be conducted safe-ly, and should be able to communicate with the returnee. Member states are en-couraged to ensure that at least one escort should be of the same sex as that ofthe returnee.”

Udsendelsesrapporten

De nationale og internationale retningslinjer indeholder anbefalinger om, hvorledesforløbet af tvangsmæssige udsendelser skal dokumenteres. Formålet med anbefalin-gerne er bl.a., at det ved hjælp af dokumentation kan sikres, at de nationale og inter-nationale regler overholdes og kan håndhæves.

”The forced return operation should be fully documented, in particular with re-spect to any significant incidents that occur or any means of restraint used in thecourse of the operation. Special attention shall be given to the protection of medi-cal data.”

Med henblik på at bedømme, om politiet handler i strid med gældende ret, skal om-budsmanden ifølge § 30 a, stk. 3, i udlændingeloven føre tilsyn på grundlag af regel-mæssige indberetninger fra politiet og en gennemgang af et antal afsluttede konkreteudsendelsessager. Ombudsmanden kan endvidere efter § 30 a, stk. 4, 1. pkt., være tilstede under politiets udsendelser.

Gennemgang af afsluttede sagerI forhold til gennemgangen af afsluttede udsendelsessager aftalte Rigspolitiet og om-budsmanden, at Rigspolitiet ved udgangen af december 2011 skulle sende kopi af allesager om tvangsmæssig udsendelse, som politiet havde afsluttet i perioden fra 1. april2011 til og med december 2011 til ombudsmanden. Gennemgangen af de afsluttedesager er nærmere beskrevet nedenfor i afsnittet om årets aktiviteter.

Valget af de udsendelser, som ombudsmanden ønsker at deltage i, sker bl.a. på bag-grund af politiets lister, men kan også ske på baggrund af oplysninger, som ombuds-manden har modtaget via offentligheden (pressen, interesseorganisationer eller bor-gere). Det kan i den forbindelse nævnes, at ombudsmanden i forbindelse med tilsynetmed tvangsmæssige udsendelser mødes med Dansk Flygtningehjælp to gange omåret.

Ombudsmandens deltagelse i udsendelser sker efter forudgående varsling af politiet. Iforhold til påsete udsendelser er det aftalt med Rigspolitiet, at ombudsmanden kanmeddele politiet, at en medarbejder deltager i udsendelserne med en dags varsel. Afhensyn til den praktiske planlægning af deltagelsen i ledsagede udsendelserhar Rigs-politiet og ombudsmanden aftalt, at ombudsmandens deltagelse skal ske med et var-sel på ca. 10 dage. Varslingen af politiet sker telefonisk.

Efter at ombudsmanden har varslet Rigspolitiet om, at en medarbejder deltager i enudsendelse, orienterer politiet snarest muligt ombudsmanden om den planlagte rejse.Politiet sørger for det praktiske i forbindelse med ombudsmandens deltagelse i ud-sendelsen, herunder fremskaffelse af billetter, visa, indlogering på hotel m.v. Så vidtmuligt sender politiet også kopi af sagens akter til ombudsmanden, inden udsendelsenfinder sted.

På selve udsendelsesdagen mødes de ledsagende betjente med den ansatte hosombudsmanden, inden de mødes med/henter udlændingen. Som tidligere nævntfremgår det af bemærkningerne til lovforslagets § 30 a, at ombudsmandens tilsyn skalvære overordnet og generelt. Dette indebærer bl.a., at udlændingen ikke skal under-rettes om, at ombudsmanden vælger at inddrage vedkommendes sag i forbindelsemed udøvelsen af tilsynet.

Efter ledsagernes møde med/afhentning af udlændingen kører medarbejderen hosombudsmanden sammen med udlændingen og ledsagerne til lufthavnen, hvorfra ud-lændingen skal udrejse. Ved ankomsten til lufthavnen iagttager den ansatte hos om-budsmanden, hvorledes ledsagerne følger udlændingen hen til den gate, hvorfra flyetskal afgå. Sammen med udlændingen og ledsagerne går medarbejderen hos om-budsmanden med om bord på flyet inden de øvrige passagerer. Ved påsete udsen-delser iagttager den ansatte hos ombudsmanden, hvorledes ledsagerne følger ud-

lændingen om bord på flyet. Herefter går medarbejderen hos ombudsmanden sam-men med ledsagerne tilbage til gaten, hvorfra flyets afgang påses. Ved ledsagede ud-sendelser rejser den ansatte hos ombudsmanden sammen med udlændingen og led-sagerne til destinationen for udsendelsen og observerer hele forløbet indtil udlændin-gens indrejse.

Ved deltagelse i konkrete udsendelser skal medarbejderen hos ombudsmanden somtidligere nævnt forholde sig passivt og alene påse, hvorledes udsendelsen foregår.Den ansatte hos ombudsmanden hverken kan eller skal intervenere i eventuelle situa-tioner, der måtte opstå under udsendelsen (se ovenfor i afsnittet om baggrund, retligtgrundlag og organisering).

Efter deltagelse i en tvangsmæssig udsendelse udarbejder ombudsmanden en internrapport, hvori udsendelsens forløb beskrives og behandles. På baggrund af den inter-ne rapport sender ombudsmanden et brev til politiet, hvoraf det fremgår, om ombuds-manden har bemærkninger til den tvangsmæssige udsendelse. Såfremt ombudsman-den har bemærkninger til udsendelsen, høres politiet herom. Herefter vurderer om-budsmanden, om der er grundlag for f.eks. at fremsætte kritik, afgive henstillingersamt i øvrigt fremsætte sin opfattelse af sagen (om ombudsmandens reaktionsmulig-heder se ovenfor i afsnittet om baggrund, retligt grundlag og organisering).

Udlændingene, som blev tvangsmæssigt udsendt ved påsete udsendelser, var fraSerbien, Libanon, Elfenbenskysten og Indien, og de skulle alle udrejse til deres re-spektive hjemlande. De påsete udsendelser vedrørte 4 udsendelsessager vedrørendede voksne udlændinge, der udrejste. I den påsete udsendelse til Serbien udrejste envoksen kvinde sammen med sin mindreårige datter, og de påsete udsendelser vedrør-te således 5 personer.Udlændingene, der blev tvangsmæssigt udsendt ved ledsaget udsendelse, var fra DRCongo, Nigeria, Afghanistan og Libanon. I 3 af de ledsagede udsendelser skulle ud-lændingene udrejse til deres hjemlande. I den ledsagede udsendelse til Afghanistanblev udlændingene ledsaget til Frankfurt i Tyskland, hvorefter politiet overgav udlæn-

De ledsagede udsendelser vedrørte 9 sager, idet de ledsagede udsendelser til hen-holdsvis Nigeria og Afghanistan tilsammen vedrørte 7 sager, mens de 2 andre udsen-delser vedrørte 1 sag hver. I den ledsagede udsendelse til DR Congo udrejste en vok-sen kvinde med sin mindreårige søn, mens en af sagerne om ledsaget udsendelse tilAfghanistan angik en voksen kvinde og hendes 3 mindreårige børn. De ledsagedeudsendelser vedrørte således 9 sager og 13 personer.

Såvel de ledsagede som de påsete udsendelser skete i overensstemmelse med be-dømmelsesgrundlaget, og ombudsmanden fik ikke i forbindelse med udsendelserneoplysninger, der gjorde det påkrævet for ombudsmanden at komme med bemærknin-ger over for Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter.

Det ene vedrørte Rigspolitiets praksis i tilfælde, hvor politiets gennemførelse af enudsendelse medfører en opsplitning af en familie. Rigspolitiet sendte den 2. januar2012 en redegørelse for henholdsvis de principielle overvejelser i forhold til opsplitningaf familier samt for politiets procedure i situationer, hvor et eller flere familiemedlem-mer ikke er til stede ved politiets afhentning. Af redegørelsen fremgår det bl.a., at ensamlet udsendelse af en familie altid tilstræbes, og at Rigspolitiet er fuldt ud opmærk-somt på vigtigheden af, at en familie, herunder i særdeleshed børnefamilier, så vidtmuligt skal udsendes samlet, og at en undladelse heraf derfor kun skal ske rent und-tagelsesvist. I Rigspolitiets redegørelse hedder det bl.a.:

”Det er dog samtidigt Rigspolitiets opfattelse, at en familie i udsendelsespositionikke bør kunne unddrage sig en tvangsmæssig udsendelse ved, at et eller flerefamiliemedlemmer bevidst holder sig i skjul for myndighederne. Foreligger der op-lysninger, der tilsiger, at der foreligger en sådan unddragelsessituation, vil ud-sendelsesforretningen typisk blive fremmet for så vidt angår de tilstedeværende

Rigspolitiet oplyste desuden i sin redegørelse, at der ikke fandtes udtrykkelige ret-ningslinjer el.lign., som konkret adresserer disse situationer, og at ledelsen hos Rigs-politiet, Nationalt Udlændingecenter, på baggrund af korrespondancen med ombuds-manden ville foretage en nærmere generel drøftelse med henblik på at sikre, at dertages de fornødne hensyn i de konkrete sager.

Det andet spørgsmål vedrørte Rigspolitiets daværende praksis ved udsendelser tilAfghanistan, hvor politiet i Frankfurt overgav udlændingene til private sikkerhedsfolkhyret af det afghanske luftfartsselskab, ARIANA. Rigspolitiet oplyste i sin redegørelse,at ruten til Afghanistan via Frankfurt ikke længere benyttes, og at politiet således ikkelængere overgiver udlændinge til private sikkerhedsfolk.

Gennemgang af afsluttede udsendelsessager

Den 21. december 2011 og den 4. januar 2012 modtog ombudsmanden efter aftalemed Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter, politiets afsluttede udsendelsessagerfra april 2011 til og med december 2011.

Ombudsmanden modtog 277 sager, hvoraf 235 sager vedrørte påsete udsendelser,41 sager vedrørte ledsagede udsendelser, og 1 sag angik en person, som var skønnetudrejst. De modtagne sager omfattede også de afsluttede sager, som ombudsmandeni perioden april 2011 til og med december 2011 deltog i, jf. afsnittet ovenfor.

På baggrund af en gennemgang af alle de modtagne sager blev 22 sager om ledsa-gede udsendelser og 20 sager om påsete udsendelser udvalgt til nærmere gennem-gang. Alle sager om ledsagede udsendelser, hvoraf det fremgik, at der havde væretanvendt magt, blev udtaget, mens de øvrige sager blev tilfældigt udvalgt. Gennem-gangen viste, at der i 7 sager havde været magtanvendelse. En ansat hos ombuds-manden havde deltaget i 3 af sagerne og havde således observeret magtanvendel-serne i 3 af de 7 sager.

Folketingets Ombudsmand har ved sin gennemgang af sagerne foreløbigt bemærket,at dokumentationen i flere af de gennemgåede sager ikke synes at leve op til de anbe-falinger, som findes i de internationale og nationale retningslinjer for tvangsmæssigeudsendelser, og at politiet i flere henseender ikke synes at have opfyldt den ulov-bestemte grundsætning om notatpligt. På den baggrund har ombudsmandenbl.a. bedtRigspolitiet om at overveje, om den generelle tilrettelæggelse af politiets arbejde meddokumentation i sager om tvangsmæssige udsendelse kan forbedres.

Møder

Ombudsmanden havde i 2011 flere møder med Rigspolitiet, Nationalt Udlændinge-center, i forbindelse med tilrettelæggelsen af de praktiske forhold vedrørende tilsynet.På møderne indsamlede ombudsmanden desuden praktisk viden om tvangsmæssigeudsendelser til brug for tilsynsarbejdet.

Deltagelse i Rigspolitiets efteruddannelse

I maj 2011 deltog en ansat hos ombudsmanden i Rigspolitiets interne kursus for led-sagere om udsendelsesproblematik. Kurset blev afholdt af Rigspolitiet, Nationalt Ud-lændingecenter. Dansk Flygtningehjælp varetog dog en del af undervisningen. Formå-let med kurset var at gøre ledsagerne i stand til at udføre og håndtere deres opgaver iforbindelse med udsendelser og omgang med udlændinge på bedst mulig vis underiagttagelse af gældende regler og lovgivning. På kurset blev der bl.a. undervist i”Tvangsmæssige og påsete udsendelser, frihedsberøvelse og internationale regler(teorier og love), orientering om forskud mv.”, ”Selvforsvar og håndtering af vanskeligeudsendelser (praktiske øvelser)” og ”Bedst Praksis – erfaringer fra hverdagen. (Hvor-dan bliver en udsendelse mindre stressende for både udlændinge og ledsager, for-skelligartede udsendelser, håndtering heraf, eksempler mv.)”.

Den 12. december 2011 deltog en medarbejder hos ombudsmanden desuden i Rigs-politiets interne kursus for ledsagere om ”værdige og bæredygtige udsendelser”. Kur-set blev afholdt af Rigspolitiet, Nationalt Udlændingecenter, i samarbejde med DanskFlygtningehjælp. Kurset havde et andet indhold end kurset i maj, idet der blev under-vist i ”Tilsynet med de tvangsmæssige udsendelser”, ”Flygtningedefinitionen – hvornårer en person flygtning”, ”Samtale om at vende hjem” og ”Den psykiske belastning”,mens der ikke blev undervist i ”Selvforsvar og håndtering af vanskelige udsendelser(praktiske øvelser)”. Udover at deltage i kurset underviste den ansatte hos ombuds-manden i ”Tilsynet med de tvangsmæssige udsendelser”.

I perioden fra april 2011 til december 2011 har ombudsmanden deltaget i 4 påsete og4 ledsagede udsendelser. Ombudsmanden har endvidere den 21. december 2011 ogden 4. januar 2012 modtaget 277 afsluttede udsendelsessager fra april 2011 til ogmed december 2011. På baggrund af en gennemgang af alle de modtagne sager blev22 sager om ledsagede udsendelser og 20 sager om påsete udsendelser udvalgt tilnærmere gennemgang.

Ombudsmanden har i henhold til udlændingelovens § 30 a, stk. 2, og i overensstem-melse med lov om Folketingets Ombudsmand særligt påset, at politiets virksomhedforetages med respekt for individet og uden unødig magtanvendelse. Ombudsmandenhar således bedømt, om politiet i forbindelse med de tvangsmæssige udsendelser harhandlet i strid med gældende ret, herunder Danmarks forpligtelser i henhold til EU-retten og i henhold til internationale menneskerettighedskonventioner, og god forvalt-ningsskik jf. ombudsmandslovens § 21.

I forbindelse med gennemgangen af udsendelsessagerne har ombudsmanden imidler-tid foreløbigt bemærket, at dokumentationen i flere af de gennemgåede sager ikkesynes at opfylde de anbefalinger, som findes i de internationale og nationale retnings-linjer for tvangsmæssige udsendelser, og at politiet i flere henseender ikke synes athave opfyldt den ulovbestemte grundsætning om notatpligt.