MIU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 422: Juridisk notat vedr. uranarbejdsgruppen og rapport om forhold vedrørende en eventuel ophævelse eller ændring af nultolerancepolitikken, fra udenrigsministeren

1. De statsretlige rammer for Naalakkersuisuts adgang til at foretage udenrigspolitiske dispo-sitioner1.1.Efter grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., handler kongen (regeringen) på rigets vegne i mellem-folkelige anliggender. Med udtrykket ”handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender” tæn-kes på kompetencen til at handle faktisk og retligt på den danske stats vegne umiddelbart i forholdtil andre stater og internationale organisationer mv., jf. herom f.eks. Jens Peter Christensen m.fl.,Dansk Statsret (2012), side 192.De enkelte dele af riget har efter grundloven ikke en selvstændig kompetence til at handle i mellem-folkelige anliggender. Det vil derfor forudsætte en grundlovsændring, hvis Grønland statsretligtskulle have adgang til på egne vegne at handle i mellemfolkelige anliggender (dvs. anliggender, derer omfattet af grundlovens § 19), herunder indgå traktater, som alene er bindende for Grønland ogikke den danske stat som sådan.Regeringens kompetence efter grundlovens § 19 er en grundlovsumiddelbar kompetence – et så-kaldt regeringsprærogativ. Dette antages bl.a. at indebære, at Folketinget ikke kan vedtage love, derbegrænser regeringens adgang til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. VedtagerFolketinget en sådan lov, må det således antages, at regeringen konkret og generelt kan gennembry-de loven ved en regeringsbeslutning efter grundlovens § 19, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl.,ibid., side 191 f., Peter Germer, Statsforfatningsret (5. udgave, 2012), side 245, og Alf Ross, DanskStatsforfatningsret I (3. udgave ved Ole Espersen, 1980), side 377. Se også Max Sørensen, Statsfor-fatningsret (2. udgave ved Peter Germer, 1973), side 200 f., og Poul Andersen, Dansk Statsforfat-ningsret (1954), side 482.Grundloven er imidlertid ikke til hinder for, at Naalakkersuisut – med respekt for regeringensgrundlovsumiddelbare kompetence – kan bemyndiges til at handle på rigets vegne i en række mel-lemfolkelige anliggender, som det er sket ved lov om Grønlands Selvstyre (lov nr. 473 af 12. juni2009) (selvstyreloven) og den tidligere gældende lov om Grønlands Landstyres indgåelse af folke-retlige aftaler (lov nr. 577 af 24. juni 2005).1.2.De grundlovsmæssige rammer for at bemyndige Naalakkersuisut til at handle på rigets vegne imellemfolkelige anliggender er nærmere beskrevet under pkt. 4.5.4 og pkt. 7 (navnlig pkt. 7.2) i dealmindelige bemærkninger til forslag til lov om Grønlands Selvstyre (L 128 – 2008-09 (1. samling))

samt i Justitsministeriets notat af 3. november 2004 om adgangen til at overføre yderligere beføjel-ser til de grønlandske myndigheder, som er optrykt som bilag 2 til det pågældende lovforslag.Det fremgår således af pkt. 7.2 i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyrelov, at grund-loven ikke kan antages at være til hinder for, at Naalakkersuisut bemyndiges (gives fuldmagt) til athandle i mellemfolkelige anliggender, deraleneangår Grønland og ikke tillige berører andre dele afriget.Det anføres endvidere under pkt. 7.2, at det forhold, at bemyndigelsen alene vil kunne omfatte an-liggender, der vedrører Grønland,for det førstemå indebære, at bemyndigelsen til at handle på ri-gets vegne i mellemfolkelige anliggender skal være afgrænset til de sagsområder, hvor Grønlandhar fået overført den lovgivende og administrative kompetence – det vil sige sagsområder, hvorNaalakkersuisut selv kan foretage de nødvendige lovændringer og administrative handlinger mv. iforbindelse med indgåelse af internationale aftaler.For det andetanføres det, at de internationaleaftaler, som Naalakkersuisut indgår på rigets vegne, i kraft af den nævnte bemyndigelse alene kanudstrækkes til territorialt at gælde for Grønland.Det fremhæves under pkt. 7.2, at der med en sådan bemyndigelsesordning ikke vil være tale om enegentlig overladelse af beføjelser til at handle i mellemfolkelige anliggender, og at regeringen der-for fortsat vil have udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der omfattes af en bemyndi-gelse til Naalakkersuisut.Selvom den lovgivende og administrative kompetence på et givent sagsområde er overført til degrønlandske myndigheder, kan regeringen således fortsat udøve sin grundlovsumiddelbare kompe-tence til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, der berører det pågældende sags-område. Samtidig vil hele riget være folkeretligt bundet af aftaler indgået af Grønland.Det anføres desuden under pkt. 7.2, at hensynet til rigsenheden og grundlovens § 19 endvidere in-debærer, at Naalakkersuisut ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger – der bliver folkeretligtbindende for hele riget – vil være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser, herunder rigetsgenerelle udenrigspolitik. Naalakkersuisut vil således ikke kunne foretage udenrigspolitiske disposi-tioner, der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser, herunder indgå aftaler, der strider modgenerelle principper for rigets udenrigspolitik på det pågældende sagsområde.Det anføres endelig under pkt. 7.2, at det med henblik på at sikre overensstemmelse med rigets ge-nerelle udenrigspolitik er en forudsætning for en ordning, hvor Naalakkersuisut får bemyndigelse tilat handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som sikrer, atregeringen i fornødent omfang underrettes og konsulteres forud for dispositioner på det udenrigspo-litiske område.1.3.Særlig for så vidt angår det forsvars- og sikkerhedspolitiske område bemærkes det, at det i denstatsretlige litteratur er gjort gældende, at forsvars- og sikkerhedspolitiske anliggender ikke kan

overlades til hjemmestyret, jf. Frederik Harhoff, Rigsfællesskabet (1993), side 491 f. Se hertil ogsåbetænkning nr. 837/1978 om hjemmestyre i Grønland, side 18 og 23.Det anføres i Justitsministeriets notat af 3. november 2004 om adgangen til at overføre yderligerebeføjelser til de grønlandske myndigheder, at denne opfattelse må antages at bygge på, at disse an-liggender efter deres karakter nødvendigvis vedrører hele riget.Det anføres endvidere i notatet, at det bl.a. på den nævnte baggrund må antages, at hensynet til rigs-enheden og grundlovens § 19 er til hinder for, at det overlades til de grønlandske myndigheder atudøve beføjelser i forsvars- og sikkerhedspolitiske anliggender.Det forsvars- og sikkerhedspolitiske område vil på den nævnte baggrund ikke kunne være omfattetaf en bemyndigelse til Naalakkersuisut til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.2. Selvstyrelovens rammer for Naalakkersuisuts adgang til at foretage udenrigspolitiske dis-positioner2.1.Inden for de ovenfor under pkt.1 anførte statsretlige rammer er der i selvstyreloven meddeltNaalakkersuisut bemyndigelse (fuldmagt) til at handle på rigets vegne i en række mellemfolkeligeanliggender.Selvstyreloven bygger på betænkning nr. 1497/2008 afgivet af Grønlandsk-dansk selvstyrekommis-sion (Selvstyrekommissionen). Som det fremgår både af Selvstyrekommissionens betænkning og afbemærkningerne til forslaget til selvstyrelov, er regeringens opfattelse af de statsretlige rammer, dersvarer til det ovenfor under pkt. 1 anførte, lagt til grund for fuldmagtsordningen på det udenrigspoli-tiske område i selvstyreloven, selvom alle medlemmer af Selvstyrekommissionen ikke nødvendig-vis tilslutter sig regeringens opfattelse. Selvstyreloven må på den baggrund forstås og fortolkes ilyset af de under pkt. 1 anførte statsretlige rammer.2.2.Selvstyrelovens kapitel 4 om udenrigsanliggender indeholder de specifikke bestemmelser omselvstyrets deltagelse i det internationale samkvem. Kapitlet indledes med følgende bestemmelse:”§ 11.Naalakkersuisut kan handle i mellemfolkelige anliggender som fastsat i dette ka-pitel og i aftaler med regeringen.Stk. 2.Regeringen og Naalakkersuisut samarbejder i mellemfolkelige anliggender somfastsat i dette kapitel med henblik på at sikre såvel Grønlands interesser som KongerigetDanmarks samlede interesser.Stk. 3.De beføjelser, som gives Naalakkersuisut i dette kapitel, begrænser ikke de dan-ske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser i mellemfolkelige anliggen-der, idet udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender.”Med udgangspunkt i den statsretlige opfattelse, som er anført ovenfor under pkt. 1, fastslås det såle-des i § 11, stk. 3, at udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender, og at rigsmyndighedernes

ansvar og beføjelser efter grundloven bevares. Dette gælder også i relation til spørgsmål, hvorNaalakkersuisut kan forhandle og indgå aftaler uden udenrigstjenestens medvirken (jf. bestemmel-serne i § 12 som beskrevet nedenfor).Herefter fastlægges de nærmere procedurer for Grønlands deltagelse i det internationale samkvem iflg. to hovedkategorier:I § 12 behandles de tilfælde, hvor Naalakkersuisut selv kan forhandle og indgå folkeretlige aftaleruden udenrigstjenestens medvirken.I § 13 behandles tilfælde, hvor regeringen handler på rigets vegne og dermed også med virkning forGrønland. Bestemmelsen fastlægger bl.a. de nærmere rammer for inddragelse af Naalakkersuisut idisse tilfælde.Begge de to hovedkategorier i §§ 12 og 13 angår alene forhandling og indgåelse af folkeretlige afta-ler og andre bindende internationale forpligtelser. Hermed sigtes til aftaler og forpligtelser, der erretligt bindende efter de folkeretlige regler om indgåelse af traktater eller andre folkeretlige regler.Ifølge pkt. 7.3 i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyrelov er de bærende principper idisse bestemmelser dog helt generelle principper, som også må komme til udtryk i forbindelse med”andre internationale kontakter og forhandlinger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligtbindende forpligtelser”.2.2.1.I selvstyrelovens § 12 bemyndiges Naalakkersuisut til selv at indgå visse folkeretlige aftaleruden udenrigstjenestens medvirken, herunder til selv at føre forhandlingerne. Rammerne for be-myndigelsen til Naalakkersuisut til at indgå sådanne aftaler fremgår navnlig af § 12, stk. 1 og 4, derhar følgende ordlyd:”§ 12.Naalakkersuisut kan med fremmede stater og internationale organisationer for-handle og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, somalene vedrører Grønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder.[…]Stk. 4.Folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folkeret-lige aftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en internationalorganisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem, forhandles og indgås efter regler-ne i § 13.”Det anføres i bemærkningerne til § 12 i forslaget til selvstyrelov, at bestemmelsen kun angår folke-retlige aftaler, der fuldt ud ligger inden for områder, som er overtaget af Grønlands Selvstyre. Detanføres endvidere, at § 12 således ikke finder anvendelse i forhold til aftaler, hvori der også indgåremner, der falder uden for overtagne sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret bedømmelsen af

denne betingelse skal være, må ifølge bemærkningerne fastlægges i praksis, hvor der må udøvesrimelige skøn i forhold til de konkrete aftaleudkast, der skal forhandles.Herudover er det en forudsætning for anvendelse af § 12, at den folkeretlige aftale alene vedrørerGrønland.2.2.2.Det følger af selvstyrelovens § 12, stk. 4, at visse typer af folkeretlige aftaler ikke er omfattetaf bemyndigelsen i § 12. Det drejer sig bl.a. om folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sik-kerhedspolitikken.Selvom betingelserne i § 12, stk. 1, herunder at der er tale om et fuldt ud overtaget sagsområde, eropfyldt, vil folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, således skulle indgåsaf regeringen efter proceduren fastlagt i selvstyrelovens § 13, jf. nærmere herom pkt. 2.2.4 neden-for.Bemærkningerne til § 12 i selvstyreloven indeholder ikke en udtømmende beskrivelse af begrebet”folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken”. En sådan udtømmende beskri-velse vil i øvrigt næppe være mulig at foretage, da forsvars- og sikkerhedspolitikken er en ganskebred betegnelse med et dynamisk indhold, og folkeretlige aftaler indholdsmæssigt kan spænde vidt.Der er i forlængelse heraf næppe grundlag for at antage, at begrebet skal forstås snævert, f.eks. tilalene at omfatte folkeretlige aftaler om rene militære eller territoriale forhold.Det må således antages, at der med selvstyrelovens § 12 og bemærkningerne hertil er lagt op til, atder skal foretages en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.Der peges i bemærkningerne på et forhold, som vil kunne indgå i vurderingen af spørgsmålet omfortolkningen af § 12, stk. 4. Det anføres således i bemærkningerne til § 12, at det vil være af ”væ-sentlig betydning”, om aftalen forhandles med det pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndig-heder, eller om der alene sigtes mod forhandlinger mellem Naalakkersuisut og andre ressortmyn-digheder i en fremmed stat – f. eks. miljømyndigheder eller skattemyndigheder.Bl.a. i lyset af ovenstående kan det anførte forhold dog ikke stå alene ved vurderingen af, om enfolkeretlig aftale berører forsvars- og sikkerhedspolitikken.Sådan som bestemmelsen i § 12, stk. 4, er formuleret – og under hensyn til den forfatningsretligeramme, som bestemmelsen ligger indenfor, jf. særligt pkt. 1.3 ovenfor – må det afgørende antagesat være, om indholdet af den folkeretlige aftale, der påtænkes indgået, berører rigets forsvars- ogsikkerhedspolitik, sådan som disse begreber almindeligvis forstås i dansk og international kontekstpå det pågældende tidspunkt.Det bemærkes i den forbindelse, at der ved fastlæggelsen af ordlyden af § 12, stk. 4, er valgt ordet”berører”, der sprogligt indikerer en svagere form for tilknytning til det forsvars- og sikkerhedspoli-

tiske område end fx ordet ”vedrører”. Det må i lyset heraf antages, at der ikke ved vurderingen skalforetages en afvejning mellem forsvars- og sikkerhedspolitiske hensyn og andre hensyn, idet det vilvære tilstrækkeligt for, at § 12, stk. 4, finder anvendelse, at der er forhold, som taler for tilknytningtil det forsvars- og sikkerhedspolitiske område.Dette indebærer selvsagt ikke, at der ved handlen i den pågældende sag ikke vil kunne tages hensyntil andre politikker end forsvars- og sikkerhedspolitikken. Det vil i givet fald blot skulle ske indenfor rammerne af § 13.2.2.3.I tilfælde af, at selvstyrelovens § 12 finder anvendelse – og Naalakkersuisut således er be-myndiget (har fuldmagt) til selv at kunne indgå folkeretlige aftaler mv. – gælder der visse begræns-ninger i bemyndigelsens omfang.Naalakkersuisut vil ved udøvelsen af udenrigspolitiske beføjelser være bundet af rigets folkeretligeforpligtelser og i øvrigt være afskåret fra at handle i strid med rigets interesser, herunder rigets ge-nerelle udenrigspolitik.Naalakkersuisut vil således bl.a. ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i kon-flikt med de forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andre internationale aftaler, som tilenhver tid er bindende for riget, jf. selvstyrelovens § 16, stk. 1.Naalakkersuisut vil endvidere ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner, der er i konfliktmed de øvrige rigsdeles interesser, herunder rigets til enhver tid gældende udenrigspolitik, sådansom den er fastlagt af rigsmyndighederne, eventuelt efter inddragelse af Naalakkersuisut og Færø-ernes Landsstyre.2.2.4.Som anført ovenfor under pkt. 2.2.2 er visse typer af folkeretlige aftaler ikke omfattet af be-myndigelsen i § 12. Det drejer sig bl.a. om folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerheds-politikken. I disse tilfælde anvendes selvstyreloven § 13, hvorefter regeringen som udgangspunktfører forhandlingerne og indgår de folkeretlige aftaler.Det følger af pkt. 7.5 i de almindelige bemærkninger til forslaget til selvstyrelov, at regeringen efterselvstyrelovens § 13, stk. 1, er forpligtet til at underrette Naalakkersuisut forud for forhandling omindgåelse af folkeretlige aftaler, der har særlig betydning for Grønland. Såfremt Naalakkersuisut ikraft af underretningen fra rigsmyndighederne tilkendegiver synspunkter, som ønskes inddraget iforhandlingerne, vil disse synspunkter skulle indgå i forberedelserne til forhandlingerne.I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut til at føre forhand-linger under medvirken af udenrigstjenesten.Bestemmelsen i § 13, stk. 3, angår Naalakkersuisuts medundertegnelse af visse aftaler. Bestemmel-sen indebærer, at aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlin-ger, undertegnes af regeringen ”i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut”.

3. Naalakkersuisuts adgang til at indgå folkeretlige aftaler og foretage øvrige udenrigspoliti-ske dispositioner med henblik på eksport af uran og andre radioaktive mineraler3.1.Som anført ovenfor under pkt. 2 regulerer selvstyrelovens § 12 Naalakkersuisuts adgang til påegen hånd at indgå folkeretlige aftaler.Principperne i § 12 antages også at finde anvendelse for andre internationale kontakter og forhand-linger end dem, der sigter på indgåelse af folkeretligt bindende forpligtelser, jf. pkt. 2.2 ovenfor.Det anførte gælder også for de folkeretlige aftaler og øvrige udenrigspolitiske dispositioner, som eneventuel udvinding og eksport af uran fra Grønland aktualiserer.Følgende skal derfor navnlig være opfyldt for, at Naalakkersuisut konkret kan agere på egen håndpå området efter selvstyrelovens § 12:a) De folkeretlige aftaler mv. skal alene vedrøre Grønland og fuldt ud angå overtagne sags-områder.b) De folkeretlige aftaler mv. må ikke berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken.c) Naalakkersuisut må ikke agere i strid med rigets internationale forpligtelser og rigets gene-relle udenrigspolitik.Det følger af selvstyrelovens § 1, at selvstyret har den lovgivende og udøvende magt inden for over-tagne sagsområder. Ved Inatsisartutlov nr. 7 af 7. december 2009 om mineralske råstoffer og aktivi-teter af betydning herfor (råstofloven) overtog Grønlands Selvstyre råstofområdet i henhold til selv-styreloven.Selvstyret har således den lovgivende og udøvende kompetence på råstofområdet, herunder for såvidt angår efterforskning og udnyttelse af råstoffer i Grønland, hvilket også – selvom det ikke erspecifikt nævnt i selvstyreloven eller bemærkningerne hertil – må omfatte uran og andre radioaktivemineraler.Der kan imidlertid, f.eks. i forbindelse med den konkrete efterforskning og udnyttelse af de nævntemineraler eller i forbindelse med indgåelse af en folkeretlig aftale derom, opstå spørgsmål i forholdtil sagsområder, der ikke er overtaget af Grønlands Selvstyre. F.eks. vil der kunne opstå spørgsmål iforhold til arbejdsmiljø, hvilket er et sagsområde, som - i modsætning til råstofområdet - ikke erovertaget af Grønlands Selvstyre. Om en folkeretlig aftale mv. også angår sådanne øvrige sagsom-råder vil først og fremmest afhænge af indholdet af den pågældende aftale mv.Endvidere kan udenrigspolitiske dispositioner med henblik på eksport af uran og andre radioaktivemineraler berøre rigets forsvars- og sikkerhedspolitik, sådan som dette begreb almindeligvis måforstås, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2 ovenfor.

Det må således bl.a. antages, at folkeretlige aftaler og andre udenrigspolitiske dispositioner, der helteller delvist går ud på at opnå sikkerhed for, at eksporteret uran og andre radioaktive mineraler ikkeanvendes til ikke-fredelige formål, berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, jf. selvstyrelovens §12, stk. 4. Sådanne folkeretlige aftaler mv. vil på denne baggrund skulle indgås i overensstemmelsemed proceduren fastsat i selvstyrelovens § 13.Det bemærkes i øvrigt i den forbindelse, at en eventuel grønlandsk udvinding og eksport af uran ogandre radioaktive mineraler i givet fald ville skulle ske under fuld iagttagelse af de internationaleregler og kontrolforanstaltninger, der gælder på området, herunder i regi af Det InternationaleAtomenergiagentur (IAEA).Det bemærkes endvidere, at EURATOM-landene, USA, Canada og Australien, som tilsammen stårfor størstedelen af uraneksporten på verdens plan, indgår folkeretlige aftaler med de lande, der ek-sporteres uran til, med henblik på at sikre, at det eksporterede uran ikke anvendes til ikke-fredeligeformål, og at uranen ikke beriges, oparbejdes eller videresælges uden tilladelse fra det eksporteren-de land.Bl.a. med henvisning til rigets mangeårige udenrigs-, forsvars - og sikkerhedspolitiske indsats i for-hold til global nedrustning og ikke-spredningsarbejde samt det forsvars- og sikkerhedspolitiskesamarbejde, som Danmark i øvrigt har med de nævnte lande, må det forventes, at en eventuel ek-sport af uran og andre radioaktive mineraler vil aktualisere indgåelse af tilsvarende bilaterale afta-ler.