Miljøudvalget 2012-13
MIU Alm.del Bilag 244
Offentligt
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL MIU & FEUKommissionens forslag til [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv om ændring af direktiv2011/92/EF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet –KOM(2012) 628 endeligResumeDet overordnede formål med forslaget er at tilvejebringe en række forenklinger af VVM-direktivetsregler og procedurer, samt at opdatere direktivet til den miljømæssige og samfundsøkonomiskeudvikling.Hovedelementerne i forslaget er som følger: Ansvaret for udarbejdelsen af VVM-redegørelsenflyttes fra myndighederne over på bygherren. Screeningsafgørelser og VVM-redegørelsenkvalificeres gennem krav til indhold. Dette understøttes med en indførelse af ekspertbistand tilbygherrens udarbejdelse af redegørelsen. Proceduremæssigt indføres der konkretet tidsfrister formyndighedernes behandling på de enkelte trin i processen, og der indføres en såkaldt ”one stopshop” hos en VVM myndighed med henblik på at lette og forkorte sagsgangen for bygherren. Dergives desuden mulighed for at kræve monitering af visse tilladte projekters gennemførelse. Endeligopdateres direktivets miljøbegreb til samfundsudviklingen med en række parametre, der skal læggestil grund for VVM-redegørelsen, herunder hensyn til menneskers sundhed, biodiversitet ogklimatilpasning.Den nuværende danske implementering af VVM-direktivet har i forvejen indarbejdet en række afforslagets elementer. Samlet set vurderes forslaget ikke at have væsentlige statsfinansiellekonsekvenser, ligesom forslaget som minimum forventes at være udgiftsneutralt, og formentligindebære en besparelse for erhvervslivet i forhold til gældende regler. Det vurderes endvidere, atforslaget vil have positiv påvirkning af eksisterende danske miljøbeskyttelsesniveau, da forslaget vilgøre det obligatorisk at inddrage biodiversitet, menneskers sundhed og klimatilpasning ivurderingen af projektets miljømæssige konsekvenser.1. StatusKommissionen sendte den 26. oktober 2012 ovennævnte forslag til Rådet. Forslaget har hjemmel iTEUF artikel 192, stk. 1, og skal derfor vedtages af Rådet med kvalificeret flertal efter procedurenom den almindelige beslutningsprocedure i TEUF artikel 294.Europa-Parlamentet har endnu ikke behandlet forslaget.Der er endnu ikke oversendt grundnotat om forslaget til Folketingets Europaudvalg (FEU).Det cypriotiske formandskab har sat forslaget på dagsordenen med henblik på en politisk debat pådet kommende rådsmøde den 17. december 2012.2. Formål og indholdDet overordnede formål med forslaget er at tilvejebringe en række forenklinger af VVM-direktivetsregler og procedurer, samt at opdatere direktivet til den miljømæssige og samfundsøkonomiskeudvikling.Kommissionens forslag er blevet til på baggrund af mere end 10 års forarbejde fraKommissionens side.Forslagets hovedelementer:Kvalifikation af indholdet og begrundelsen af screeningsafgørelsen for bilag II-projekter
Bilag II-projekter er projekttyper som ikke er obligatorisk VVM-pligtige. Projekterne skalindledningsvis screenes med henblik på at vurdere, om projektet i det konkrete tilfælde vil have envæsentlig påvirkning af miljøet. Vil der være en væsentlig påvirkning, er der VVM-pligt forprojektet/anlægget. Kommissionens forslag lægger op til, at indholdet og begrundelsen afscreeningsafgørelsen for projekttyper omfattet af bilag II skal kvalificeres. Det foreslås således, atder indføres krav til de oplysninger, som bygherren skal oplyse i forbindelse med anmeldelsen afprojektet, og der opstilles krav til de forhold, som myndigheden skal vurdere projektet ud fra.Hermed stilles der også krav til indholdet af myndighedens begrundelse for afgørelsen.Myndigheden får en pligt til at begrunde afgørelsen, svarende til de danske forvaltningsregler.Fastsættelse af tidsfrister for behandling af screeningsafgørelse og VVM-tilladelseKommissionen forslag indfører tidsfrister for myndighedsbehandlingen på de forskellige procestrin.En screeningsafgørelse skal træffes inden for 3 måneder med mulighed for forlængelse medyderligere 3 måneder under særlige omstændigheder. I forhold til VVM-redegørelsen foreslås derrimelige tidsrammer til høring af myndigheder og den berørte offentlighed. For sidstnævnte gælder,at tidsfristen ikke må være kortere end 30 dage eller længere end 60 dage. Fristen kan efteromstændighederne forlænges med yderligere 3 måneder. I forhold til den endelige VVM-tilladelseforeslås det, at myndigheden skal afslutte sagsbehandlingen inden for 3 måneder efter alleoplysninger og høringer er afsluttet i forhold til VVM-redegørelsen. Fristen vil efteromstændighederne kunne forlænges med yderligere 3 måneder. Det betyder i praksis, atmyndigheden har op til 3 måneder til at udstede eller nægte en VVM-tilladelse, som tillige skalomfatte alle miljøgodkendelser/tilladelser.Kvalificering af VVM-redegørelsen ved krav til indhold og begrundelseIndholdet og begrundelsen af VVM-redegørelsen foreslås kvalificeret ved indførelsen afobligatorisk scoping, obligatorisk vurdering af alternativer, og krav om afsluttende sammenfattenderedegørelse. Scoping indebærer, at myndigheden skal definere hvilke områder bygherren skalvurdere i forbindelse med VVM-redegørelsen. Dette med henblik på at sikre at opgaven med VVM-redegørelsen fra start fokuseres på de relevante elementer. Forslaget gør scoping obligatorisk imodsætning til det gældende direktiv, hvor er det frivilligt at gennemføre scoping for myndigheden.Forslaget skal ses i sammenhæng med, at bygherren pålægges at udarbejde VVM-redegørelsen.Obligatorisk scoping indebærer, at såvel bygherre som myndighed kan fokusere henholdsvisundersøgelsen og vurderingen af de relevante områder inden for VVM-redegørelsen. Dermed sikresbygherren bedre mod at skulle foretage unødvendige og bekostelige supplerende undersøgelser.Praksis fra de medlemsstater, som allerede anvender obligatorisk scoping har vist, at det har engavnlig effekt på indholdet af VVM-redegørelsen.Forslaget gør vurdering af alternativer og muligheden for en sammenfattende redegørelseobligatorisk. Det gældende direktiv opererer med disse elementer på frivillig basis. Ved at gøreanvendelsen obligatorisk kan det medvirke til at sikre, at bygherrens undersøgelser tilgodeser derimelige alternativer, der måtte være for projektet, og myndigheden kan træffe en afgørelse på etoplyst grundlag. Den sammenfattende redegørelse er her med til at sikre et klart og gennemskueligtgrundlag for afgørelsen, hvilket såvel myndigheden som offentligheden kan nyde godt af.Bygherren pålægges at udarbejde VVM-redegørelsen i stedet for myndighedenMed forslaget lægges der op til, at det er bygherren der skal udarbejde VVM-redegørelsen. Detgældende direktiv giver i dag mulighed for at lade enten myndigheden elle bygherren udarbejdeVVM-redegørelsen. Selv i de tilfælde, hvor det i dag er myndigheden, som udarbejder VVM-
redegørelsen vil bygherren under alle omstændigheder bidrage væsentligt med undersøgelser oganalyser, da det alt andet lige er bygherren, der har det mest dybtgående kendskab til projektet.Sikring af kvaliteten af VVM-redegørelsen gennem ekspertbistandI forlængelse af forslaget om at lade bygherren udarbejde VVM-redegørelsen foreslås det, at deroprettes en akkrediteringsordning for konsulenter eller alternativt et nationalt sagkyndigt rådvedrørende VVM. Forslaget om at inddrage eksperter i udarbejdelsen og gennemgangen af denfærdige VVM-redegørelsen er begrundet i et ønske om at sikre kvaliteten af VVM-redegørelsen. Pånuværende tidspunkt findes der flere forskellige akkrediteringsordninger i medlemsstaterne.Indførelse af en ’one stop shop’ hos en VVM-myndighedDet foreslås at lade VVM-tilladelsen være en ”paraply-tilladelse” ved at indføre en ’one stop shop’for en fælles koordineret behandling af andre nødvendige miljøgodkendelser og tilladelser. Der er idag en række tilladelser som hver især varetager hensyn i relation til beskyttelse af miljøretligeforhold, og som alle kan spille ind i forhold til VVM-processen. Kommissionen foreslår, at detfremover er VVM-myndigheden, der i forbindelse med VVM processen skal stå for at samle allemiljørelevante tilladelser der hører ind under EU-retten. I dag hviler denne opgave på bygherren.Sikring af monitering af tilladte projekter som har væsentlig skadelig indvirkning på miljøetMonitering af tilladte projekter giver i forslagets nuværende udformning mulighed for at krævemonitering af effekter, som er vurderet til i VVM-redegørelsen at have en væsentlig skadeligvirkning på miljøet. Moniteringen kan stilles som vilkår i tilladelsen, men det fremgår ikke afforslaget, hvilken konsekvens konstateringen af en anden miljømæssig udvikling end forventet kanhave i forhold til VVM-tilladelsen.Opdatering af miljøbegrebet til nuværende og fremtidige miljømæssige udfordringerMiljømæssige fokuspunkter flytter sig og udvides i takt med samfundsudviklingen. Kommissionenforeslår derfor en opdatering af direktivets miljøbegreb med miljømæssige problemstillinger, somvurderes også i fremtiden at ville spille en fremtrædende rolle ved afgørelsen om VVM-pligt ogudarbejdelsen af VVM-redegørelsen. Således inddrages bl.a. menneskers sundhed, biodiversitet ogklimatilpasning i grundlaget for VVM-redegørelsen.Delegerede kompetencer til sikring af hurtig tilpasning af screenings- og scopinggrundlagetDet foreslås, at delegere kompetencen til tilpasning af screenings- og scopinggrundlaget (bilag IIIog IV) til Kommissionen. Bilagene indeholder oplysninger af teknisk faglig karakter. Bilag IIIanvendes som en detaljeret oversigt over de udvælgelseskriterier, som myndigheden skal anvendeved screening af bilag II-projekter og bilag IV udgør en detaljeret oversigt over de oplysninger, somVVM-redegørelsen skal indeholde.3. Europa Parlamentets udtalelserEuropa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig.4. NærhedsprincippetKommissionens vurderingVVM-direktivet (2011/92/EF) sikrer en stillingtagen til de miljømæssige påvirkninger i forhold tilprojekter, som gennemføres indenfor den enkelte medlemsstat, men også for projekter med
grænseoverskridende påvirkninger. Dette ændrer forslaget ikke på. Da en stringent og ensartetimplementering af direktivet vil sikre fortsatte ensartede konkurrencevilkår miljømæssigt set, vilden foreslåede regulering skulle ske på EU niveau.Regeringens nærhedsvurderingRegeringen kan tilslutte sig Kommissionens vurdering.5. Konsekvenser for DanmarkForslagets lovgivningsmæssige konsekvenser:I Danmark er VVM-direktivet, for så vidt angår projekter på land, implementeret i planloven medtilhørende bekendtgørelse. Derudover er der for husdyrbrug og projekter på havet inden forTransportministeriets og Klima-, Energi- og Bygningsministeriets ressort, foretaget en særskiltimplementering.Det må forventes, at forslaget vil nødvendiggøre en ændring af VVM-relateretlovgivning og afledte restforskrifter på Transportministeriets, Miljøministeriets og Klima-, Energi-og Bygningsministeriets ressortområder som fx lov om planlægning og VVM-bekendtgørelsen,bekendtgørelse om råstofindvinding på havet og bekendtgørelse om havbrug.Forslagets økonomiske og erhvervsadministrative konsekvenser:Kommissionens vurdering:Kommissionen har til brug for vurdering af omkostningerne af forslaget (SWD(2012)355)) i tillæg8 udarbejdet en metode til at fastlægge omkostningerne for henholdsvis myndigheder og bygherrersomkostninger ved direktivforslaget. For myndigheder vil der samlet set for EU være tale omomkostninger i størrelsesordenen ca. 35,8 -50,7 mio.kr. (€4,8-6,8 mio.) samt moderate til højeomkostninger, dvs. ca. 10-15 %, forbundet med supplering af miljømæssige emner. Besparelsen formyndigheder vil være ca. 32,1-39,5 mio.kr. (€4,3-5,3 mio.). Kommissionen vurderer, atetableringen ’one stop shop’ vil medføre moderate besparelser på VVM-processen, idet der underscopingprocessen vil blive brugt ekstra tid på bl.a. at afklare overlap mellem tilladelser, men at detteekstra tidsforbrug vil blive opvejet af besparelse i den senere proces. Kommissionen finder det ikkemuligt økonomisk at vurdere besparelserne.For bygherrerne vil der samlet set for EU være tale om omkostninger på ca. 490 -768,2 mio.kr.(€65,7-103 mio.) samt moderate til høje omkostninger, dvs. 10-15 %, forbundet med supplering afmiljømæssige emner. Besparelsen for bygherrer vil for denne model være ca. 159 mio.kr. (€21,4mio.) samt moderate besparelser relateret til etableringen af one stop shop. Kommissionen vurderer,at etableringen ’one stop shop’ vil medføre moderate besparelser på VVM-processen, idetbygherren ikke skal udarbejde flere redegørelser, men kan nøjes med VVM-redegørelsen.Kommissionen vurderer, at besparelsen navnlig vil kunne hentes inden for projekter, som involverermiljøgodkendelser (IE-direktivet), og projekter vedrørende infrastrukturanlæg, landbrugsprojekter,projekter vedrørende turisme og forlystelsesparker. Kommissionen finder det ikke muligtøkonomisk at vurdere besparelserne.De nationale økonomiske og administrative konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenserForslaget vurderes at medføre en meget begrænset merudgift for staten, forbundet med at sikrekvaliteten af etablering af VVM-redegørelserne gennem ekspert bistand. Enten gennem enakkrediteringsordning eller ved oprettelse af et nationalt råd af sagkyndige eksperter. Merudgiftenindtræder reelt kun i de tilfælde, hvor staten står som bygherre, hvis der er indføres enakkrediteringsordning. Til gengæld vil et krav om sammenfattende redegørelse ikke medføre enændring i de tilfælde hvor staten er VVM-myndighed, da det allerede i dag er et krav i henhold tilden danske implementering af VVM-direktivet. I forhold til kommunerne vil der være tale ommeget begrænsede merudgifter, da kommunerne allerede i dag udarbejder indstillingsnotater tilkommunalbestyrelsen i VVM-pligtige sager.Såfremt der oprettes et nationalt råd af sagkyndige eksperter, kan omkostningerne hertil finansieresinden for Miljøministeriets budgetramme, alternativt kan en medfinansieringsordning etableres medkommunerne/erhvervslivet.Forslaget forventes ikke at få økonomisk/administrative konsekvenser for regionerne. Forkommunerne vil der være tale om, at de ikke længere skal udarbejde VVM-redegørelsen – enbesparelse på ca. � årsværk pr. redegørelse. Til gengæld skal kommunerne udarbejde scoping-dokumentet til brug for bygherres projekt - en udgift på ca. 1/12 årsværk pr. VVM-pligtig sag.Udarbejdelsen af scopingdokumentet vil samtidig betyde en mere præcis dialog med bygherren omindholdet af VVM-redegørelsen og dermed grundlæggende spare tid og ressourcer for såvelbygherren som myndigheden. I forhold til udarbejdelsen af en afsluttende sammenfattenderedegørelse anslås det at være en udgift på under 1/12 årsværk pr. sag. Den koordinerende ’one stopshop’ må antages at belaste kommunerne med højst 1/12 årsværk pr. VVM-pligtig sag. Såledesvurderes forslaget som udgiftsneutralt i forhold til kommunerne.Samlet set vurderes forslaget ikke at have væsentlige statsfinansielle konsekvenser.Erhvervsadministrative konsekvenser.Forslaget vurderes ikke at have væsentlige erhvervsadministrative konsekvenser.Samfundsøkonomiske konsekvenser.Indføring af en akkrediteringsordning for konsulenter som betingelse for at kvalitetssikre indholdetaf VVM-redegørelser må forventes at medføre øgede udgifter for bygherren, idetkonsulentydelserne må forventes at stige. Efter et forsigtigt skøn vurderes det, at enakkrediteringsordning for konsulenter vil medføre en gennemsnitlig stigning ikonsulentomkostningerne ved udarbejdelsen af en VVM på 10 %. Vurderingen må dog alt andetlige antages at påvirke konsulentvirksomhederne forskelligt, herunder navnlig henset til dereskompetencemæssige dækningsgrad og erfaring med VVM-projekter.Bygherren vil også skulle bære omkostningen ved udarbejdelsen af VVM-redegørelsen. I praksis vildet imidlertid ikke indebære en væsentlig ændring i forhold til situationen i dag, hvor bygherrenallerede pålægges at fremskaffe oplysninger og foretage beregninger til brug for VVM-undersøgelsen. Økonomisk set vil der således ikke være den store forskel ved at kræve VVM-redegørelsen udarbejdet af bygherren. Tværtimod giver det bygherren bedre tidsmæssig rådighedover processen, der jo foretages på grundlag af scopingdokumentet. Samtidig nedlægges denneadministrative opgave i myndighedens regi. Myndighedens udarbejdelse af scopingdokumentet vil
betyde en mere præcis dialog med bygherren om indholdet af VVM-redegørelsen og dermedgrundlæggende spare tid og ressourcer for såvel bygherren som myndigheden.Det forhold, at bygherren fremover selv styrer udarbejdelsen af VVM-redegørelsen tidsmæssigt,samt de fastsatte tidsrammer med frister for henholdsvis screening og høring af tilladelse, vurderesat udgøre en økonomisk fordel for bygherren. Hertil skal også lægges den økonomiske fordel forbygherren forbundet med one stop shop’en - ved kun at skulle henvende sig ét sted. Omfanget afbygherrens besparelse vil således afhænge af det konkrete projekt og den produktion, sombygherren har.Samlet set må forslaget derfor som minimum forventes at være udgiftsneutralt, og formentligindebære en besparelse for erhvervslivet i forhold til gældende regler.Beskyttelsesniveau:Det vurderes, at forslaget vil have positiv påvirkning af miljøbeskyttelsesniveauet, da forslaget vilgøre det obligatorisk at inddrage biodiversitet, menneskers sundhed og klimatilpasning ivurderingen af projektets miljømæssige konsekvenser.6. HøringForslaget er udsendt i almindelig høring den 15. november 2012 med frist til den 17. december2012. Sagen har endnu ikke været forelagt for miljøspecialudvalget.7. ForhandlingssituationenRådets miljøarbejdsgruppe har drøftet forslaget på møder henholdsvis 31. oktober og 20. november2012.8. Regeringens foreløbige generelle holdningRegeringen hilser Kommissionens forslag velkomment og er overordnet set positivt indstilletoverfor de foreslåede ændringer af VVM-direktivet.Regeringen er enig i behovet for en tidssvarende opdatering af VVM-direktivet, der som dennetager sigte på at kvalificere indholdet af VVM-processen og de afgørelser, som myndighedernetræffer i den forbindelse.Regeringen kan tilslutte sig behovet for at fastsætte tidsfrister for sagsbehandlingen, således atVVM-processen bliver smidig og hurtig af hensyn til erhvervslivet, uden at gå på kompromis medhensynene til miljøpåvirkningen og offentlighedens indsigt i projektet.Regeringen kan ligeledes tilslutte sig forslaget om at lade bygherren udarbejde VVM-redegørelsen.I praksis adskiller forslaget sig ikke væsentligt fra den nuværende danske praksis, hvor bygherrensom oftest bidrager væsentligt til den kompetente myndigheds udarbejdelse af VVM-redegørelsen.Med forslaget sikres det, at bygherren får mulighed for at tilrettelægge processen på den for
projektet mest hensigtsmæssige måde.Regeringen kan overordnet støtte forslaget om at kvalificere indholdet af VVM-redegørelsen vedinddragelsen af rådgivere/eksperter, herunder navnlig at forslaget lægger op til valgfrihed medhensyn til hvilken ordning, medlemsstaterne kan vælge.Regeringen hilser også forslaget om indførelsen af en one stop shop i en VVM-myndighedmyndighed velkomment, da erhvervslivet her vil få mulighed for en forenkletsagsbehandlingsproces og en forventet nedbringelse af sagsbehandlingstiden.Regeringen anerkender et muligt behov for monitering af projekter, hvor der kan være en væsentligskadelig indvirkning på miljøet. Det bør i den forbindelse afklares, hvad konsekvensen af enmonitering er i forhold til VVM-tilladelsen.Regeringen hilser forslaget om at tilpasse miljøbegrebet til fremtidens miljømæssige udfordringer,således at vurderingen, der foretages under VVM-processerne til stadighed sker med fokus på deaktuelle miljømæssige udfordringer.Regeringen kan tilslutte sig forslaget til delegerede retsakter. Det drejer sig om at delegerekompetencen til at foretage en teknisk tilpasning af screenings- og scopinggrundlaget, forudsat atdet sker hurtigt og smidigt, og at der ikke herved foretages yderligere indgreb i medlemsstaternesbeslutningskompetence med hensyn til tilrettelæggelsen VVM-processen.9. Tidligere forelæggelser for Folketingets EuropaudvalgSagen har ikke tidligere været forelagt FEU.