Ligestillingsudvalget 2012-13
LIU Alm.del Bilag 85
Offentligt
Bilag 1Nedenstående tekst er en gennemskrivning og revision af den eksisterende vejledning foretagetaf Mainstreamingnetværket af 2005. Revisionen er sket indenfor den eksisterende ramme og deændringer, der er foretaget, bygger på:www.ligestillingsvurdering.dkVejledning om Lovkvalitet (Justitsministeriet 2005) -http://jm.schultzboghandel.dk/upload/microsites/jm/ebooks/andre_publ/vejledning%20om%20lovkvalitet.pdfVejledning om konsekvensanalyse (Finansministeriet m.fl. 2005) -http://www.modst.dk/~/media/Files/ØAV/Vejledninger/Arkiv%20materiale/Bevillingsområdet/Øvrige%20vejledninger/Vejledning_om_konsekvensanalyser%20pdf.ashxBeskæftigelsesministeriets skabeloner til relevanstest og ligestillingsvurderinger(publiceret på en tidligere udgave af Ligestillingsministeriets hjemmeside omkønsmainstreaming, der ikke længere er tilgængelig)
Vejledning til ligestillingsvurdering af lovforslag1. IndledningDet fremgår af regeringens strategi for ligestillingsvurdering i det offentlige, februar 2013, atder skal ske en mere systematisk ligestillingsvurdering af lovforslag.”Mere systematisk ligestillingsvurdering af lovforslag: Arbejdet med at ligestillingsvurderelovforslag styrkes og systematiseres ved, at regeringen fremadrettet vil haveligestillingsvurdering af de konkrete lovforslag som et særskilt fokusområde i forbindelse medforberedelse og godkendelse af de årlige lovprogrammer, hvor alle relevante lovforslag vilblive udtaget til konkret ligestillingsvurdering i de pågældende ministerier.”Denne vejledning beskriver, hvornår der bør udarbejdes en vurdering af et lovforslagsligestillingsmæssige konsekvenser, og hvordan en ligestillingsvurdering kan foretages.Derudover indeholder vejledningen 2 konkrete eksempler på ligestillingsvurderinger1.Vejledningen supplerer Finansministeriet m.fl. Vejledning om konsekvensanalyser fra 2005, 0-73.Der kan findes yderligere vejledning og inspiration til arbejdet med ligestillingsvurdering påwww.ligestillingsvurdering.dk og i regeringens ”Strategi for ligestillingsvurdering i detoffentlige”.
1
Disse er taget ud i denne udgave. Se bilag 2 for en kritisk gennemgang af de oprindelige eksempler.
Hvorfor ligestillingsvurdere?Kvinder og mænd har på en række områder forskellige behov, ressourcer, præferencer, vilkår,muligheder og adfærd2. Ligestillingsvurdering betyder, at man inddrager viden om disseforhold inden for et bestemt område. Ligestillingsvurderinger kan bidrage til en bedreudnyttelse af det offentliges ressourcer, øge kvaliteten og fremme ligestillingen mellem kvinderog mænd.Danmark er internationalt forpligtet til at indarbejde et ligestillingsaspekt i alle sine politikkerog aktiviteter ifølge EU-traktatens artikel 2 og 3. Det fremgår bl.a. af den danskeligestillingslov § 4, hvor der står, at ”ligestilling skal integreres i al offentlig planlægning ogforvaltning”.Det er de respektive ministre, der har ansvaret for ligestilling på eget ressort og ansvaret for atforetage ligestillingsvurderinger af områdets politikker og aktiviteter, herunder vurdere deeventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser af lovforslag inden for eget område.Hvad er en ligestillingsvurdering?Generelt handler konsekvensvurderinger af lovforslag om at sikre, at konsekvenserne af etlovforslag belyses så grundigt som muligt, så Folketinget under lovbehandlingen får mulighedfor at inddrage forslagets forskellige konsekvenser i beslutningsprocessen.Ligestillingsvurdering er en konsekvensvurdering af lovforslag, for så vidt angår de køns- ogligestillingsmæssige konsekvenser. En ligestillingsvurdering har til formål at forhindre, at nyelovforslag eller anden regulering er kønsdiskriminerende eller vil medføre utilsigtedeskævheder mellem kønnene. Ligestillingsvurdering kan også bidrage til at sikre, at lovforslagetopfylder sit mål, fordi der er inddraget viden om forskelle mellem kønnene i udarbejdelsen aflovforslaget.Dansk lovgivning er i udgangspunktet kønsneutral i sit sprogbrug3, men virkningerne af en lovkan alligevel få større betydning for det ene køn, fordi kvinder og mænd på en række områderhar forskellige behov, ressourcer, præferencer, vilkår, muligheder og adfærd.Ligestillingsvurdering af lovforslag skal foregå så tidligt i lovgivningsprocessen, at eventuelleligestillingsmæssige konsekvenser kan indtænkes i udformningen af lovforslaget.Almindeligvisforetages der en foreløbig vurdering af lovforslags konsekvenser i forbindelse medforberedelsen af regeringens lovprogram, jf. Statsministeriets retningslinjer for bidrag tillovprogrammet.
Påwww.ligestillingsvurdering.dkrefereres der udover behov og adfærd også til præferencer, vilkår ogmuligheder. Disse er derfor medtaget her for at skabe overensstemmelse mellem vejledningen og den hjemmeside,der henvises til.3Der henvises til Statsministeriets cirkulæreskrivelse af 5. december 1980 om anvendelse af kønsneutralebetegnelser i lovgivningen (Vejledningom Lovkvalitet,s. 235)
2
2. Fremgangsmåde ved en ligestillingsvurderingLigestillingsvurdering af lovforslag består af tre trin, som er udgangspunktet for allekonsekvensvurderinger, jf. Finansministeriet m.fl. Vejledning om konsekvensanalyser side 15-22:Trin 1:Indledende vurdering (screening),Trin 2:Nærmere fastlæggelse af indhold og omfang (Scoping),ogTrin 3:Den egentlige vurdering af konsekvenser samt formidling heraf (Assessment).Indledningsvist foretages en vurdering af, om et lovforslag kan have ligestillingsmæssigekonsekvenser, eller om lovforslaget åbenlyst ikke har ligestillingsmæssige konsekvenser(trin1). Hvis lovforslaget kan have ligestillingsmæssige konsekvenser, foretages en nærmerevurdering af de evt. kønsmæssige forskelle og omfanget heraf (trin 2). Dette kan munde ud i enegentlig vurdering af, hvorvidt evt. kønsmæssige forskelle og omfanget heraf har egentligeligestillingsmæssige konsekvenser (trin 3).Ved lovforslag med åbenlyse ligestillingsmæssige konsekvenser – positive som negative – kantrin 1 og 2 slås sammen. De tre trin gennemgås herunder.Det skal altid fremgå af fremsættelsestalen, om der er foretaget en vurdering af, om der erkøns- og ligestillingsmæssige konsekvenser af lovforslaget4.Trin 1 - Indledende vurdering (screening)Trin 1 er en overordnet gennemgang (screening) af et lovforslag med henblik på at identificere,om forslaget kan have køns-og ligestillingsmæssige konsekvenser. Undertiden får virkningerneaf en lovgivning større betydning for det ene køn end for det andet. Screening skal medvirke til,at lovforslaget ikke får utilsigtede konsekvenser5.Man bør være særligt opmærksom på lovforslag, som berører borgerne direkte, da denne typelovforslag altid er relevante at ligestillingsvurdere. Det kan fx være lovforslag inden foruddannelse, arbejdsmarkedet eller sundhed, som direkte eller indirekte kan have forskelligekonsekvenser for kønnene.Screeningen kan tage udgangspunkt i en relevanstest, hvor det identificeres, hvem der ermålgruppen for forslaget, herunder fx om det ene køn er overrepræsenteret, eller der ervæsentlige forskelle mellem kønnene inden for målgruppen.En relevanstest kan indeholde6:Inspireret af beskæftigelsesministeriets skabeloner til ligestillingsvurderinger, der var tilgængelige påLigestillingsministeriets tidligere hjemmeside om ligestillingsvurderinger (kønsmainstreaming) i det offentlige.5Inspireret af beskæftigelsesministeriets skabeloner til ligestillingsvurderinger, der var tilgængelige påLigestillingsministeriets tidligere hjemmeside om ligestillingsvurderinger (kønsmainstreaming) i det offentlige.6Inspireret af beskæftigelsesministeriets skabeloner til ligestillingsvurderinger, der var tilgængelige påLigestillingsministeriets tidligere hjemmeside om ligestillingsvurderinger (kønsmainstreaming) i det offentlige.4
Beskrivelse af lovforslaget:Lovprogrammets titel, resume og uddybende beskrivelseMålgruppen for lovforslaget:En beskrivelse af hvilke persongrupper, der er omfattet af lovforslaget og hvordan de fordelersig på kønForskelle på kvinders og mænds vilkår mv.:Kan lovforslaget have forskellige konsekvenser for kvinder og mænd, piger og drenge?Påvirkes kvinder og mænds eksisterende rettigheder forskelligt af lovforslaget?Vil kvinder og mænd få forskellige rettigheder som følge af lovforslaget?Tilgodeses kvinder og mænd i lige høj grad med lovforslaget?Kan lovforslaget få konsekvenser for opfyldelse af ligestillingspolitiske målsætninger7?I det omfang et lovforslag påvirker eksisterende skævheder enten positivt eller negativt, skaldet fremgå af relevanstesten, hvori påvirkningen består8.Hvis der blot kan svares bekræftende på ét af de fem stillede spørgsmål, er det sandsynligt, atder er tale om væsentlige konsekvenser, og man skal derfor gå videre til trin 2 og foretage ennærmere vurdering af de kønsmæssige forskelle og deres omfang. Udgangspunktet bør dogvære, at der i tvivlstilfælde altid bliver gennemført en konsekvensvurdering9.Hvis lovforslaget vurderes ikke at have ligestillingsmæssige konsekvenser, skal dette oplyses ibemærkningerne til lovforslaget og begrundes10.Trin 2 -Nærmere fastlæggelse af indhold og omfang (scoping)I trin 2 fastlægges de konsekvenser, der skal undersøges nærmere, hvis et lovforslagindledningsvist vurderes at have ligestillingsmæssige konsekvenser, jf. trin 1. Forslagetskonsekvenser skal indkredses, og det skal så vidt muligt konkretiseres, hvem der påvirkes afforslaget.Mulige køns- og ligestillingsmæssige konsekvenser kan afdækkes ud fra en vurdering af, omlovforslaget vedrører områder, hvor kvinder og mænd har forskellige behov, ressourcer,præferencer, vilkår, muligheder og adfærd, og hvordan disse i så fald ser ud. Det kan fx værerelevant at få uddybet, hvordan kvinder og mænd fordeler sig inden for den befolkningsgruppe,lovforslaget berører, og hvilken betydning det har for vurderingen af lovforslagets eventuelleligestillingsmæssige konsekvenser.
Inspireret af afsnittet om ligestillingsmæssige konsekvenser iVejledning om konsekvensanalyse,hvor det eropstillet som et af de vigtige bagvedliggende spørgsmål, der skal undersøges.8Inspireret af beskæftigelsesministeriets skabeloner til ligestillingsvurderinger, der var tilgængelige påLigestillingsministeriets tidligere hjemmeside om ligestillingsvurderinger (kønsmainstreaming) i det offentlige.9Formulering fra den generelle beskrivelse af, hvordan væsentlighed vurderes iVejledning om konsekvensanalyse(s. 11).10Inspireret afden generelle beskrivelse af trin 1 iVejledning om konsekvensanalyser(s. 16).
7
Det er endvidere relevant at overveje, om der er kønsforskelle i adfærdsmønstre inden for detpågældende område såsom at færdiggøre en uddannelse, arbejde på fuld- eller deltid, modtageførtidspension, bo i ejerbolig osv. Ofte vil man kunne få yderligere viden om adfærden påområdet ved at se på, om tidligere tiltag på området har haft ligestillingsmæssige konsekvenser.I den nærmere fastlæggelse af hvilke konsekvenser, der skal undersøges, bør der tagesudgangspunkt i en checkliste, hvor lovforslagets indvirkning på de to køns forskelligemuligheder i samfundet beskrives og analyseres i forhold til de områder, der er relevante forlovforslagets indhold. De enkelte ressortministerier bør udarbejde uddybende checklister, der errelevante for deres egne områder11.Når det skal afdækkes om et forslag kan have ligestillingsmæssige konsekvenser, bør manforholde sig til fire spørgsmål:Er der direkte ligestillingsmæssige konsekvenser?Er der indirekte ligestillingsmæssige konsekvenser?Er der kortsigtede ligestillingsmæssige konsekvenser?Er der langsigtede ligestillingsmæssige konsekvenser?
Et lovforslag kan både have direkte og indirekte køns-og ligestillingsmæssige konsekvenser.Det er en direkte ligestillingsmæssig konsekvens, hvis der indføres nye rettigheder, pligter ellermuligheder, som alene gælder for det ene køn.Indirekte ligestillingsmæssige konsekvenser kan ofte være sværere at få øje på, fordi de kræverviden om, hvilken betydning lovforslaget har for forskellige målgrupper på sigt.Viden om forskelle mellem kvinder og mænd inden for det konkrete område vil oftest væretilgængelig inden for ressortministeriet, men der kan være behov for at fremskaffe yderligereviden for at fastslå, om lovforslaget formodes at indebære væsentlige ligestillingsmæssigekonsekvenser.Trin 3 - Den egentlige vurdering af konsekvenser samt formidling heraf (assessment)Med de foregående processer er der ikke gennemført en egentlig ligestillingsvurdering af detkonkrete lovforslag. Den egentlige ligestillingsvurdering består i at uddybe data omkønsforskelle, samt belyse og vurdere, hvorvidt eventuelle forskelle mellem mænd og kvinderhar ligestillingsmæssige konsekvenser. Det skal endvidere vurderes, hvilken betydningeventuelle ligestillingsmæssige konsekvenser har for lovforslaget, og hvorvidt der er behov for11
Inspireret afVejledning om konsekvensanalyseog beskæftigelsesministeriets skabeloner tilligestillingsvurderinger, der var tilgængelige på Ligestillingsministeriets tidligere hjemmeside omligestillingsvurderinger (kønsmainstreaming) i det offentlige, hvor opstilling af checklister omtales.Beskæftigelsesministeriet har opstillet følgende checkliste: Økonomi (individets økonomiske uafhængighed, de tokøns ret til ydelser såsom kontanthjælp, dagpenge eller starthjælp, de to køns pensionsforhold og tilbagetrækningfra arbejdsmarkedet); Tilknytning til arbejdsmarkedet (de to køns adgang til arbejdsmarkedet,beskæftigelsestilknytningen, deltids betydning, det kønsopdelte arbejdsmarked); Sammenhæng mellem arbejdslivog familieliv (den indbyrdes balance mellem ægtefæller, graviditet og barsel, ret til fravær); Ligeligkønsfordeling i regulerende styrende organer; Ressourcer til ligestillingsarbejde.
at justere forslaget som følge heraf. Endelig skal de eventuelle væsentlige positive ellernegative ligestillingsmæssige konsekvenser beskrives i lovforslagets bemærkninger.Hvis lovforslaget forventes at have ligestillingsmæssige konsekvenser, bør det desudenundersøges, om forslagets konsekvenser strider mod forbuddet mod indirekte og direkteforskelsbehandling på grund af køn. Det fremgår af lov om ligestilling af kvinder og mændmed hensyn til beskæftigelse m.fl. at:”Der foreligger direkte forskelsbehandling, når en person på grund af køn behandles ringere,end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation. Derforeligger indirekte forskelsbehandling, når en bestemmelse, et kriterium eller en praksis, dertilsyneladende er neutral, vil stille personer af det ene køn særlig ufordelagtigt i forhold tilpersoner af det andet køn, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis erobjektivt begrundet i et legitimt formål og midlerne til at opfylde dette formål erhensigtsmæssige og nødvendige.”Med henblik på at uddybe viden om kønsforskelle for at kunne vurdere lovforslagetsligestillingsmæssige konsekvenser kan det i nogle tilfælde være relevant at indhente yderligereoplysninger i tilgængelige kønsopdelte data og statistikker. Data kan i vidt omfang fås hosDanmarks Statistik. Endvidere kan KVINFO kontaktes vedr. eksisterende national oginternational forskning om køn på udvalgte områder.Udover en uddybning af de kvantitative data kan der evt. suppleres med mere kvalitativeovervejelser. Kvalitative undersøgelser og overvejelser kan supplere og kvalificere muligekonsekvenser og sammenhænge som følge af lovforslaget. Det kan i særlige tilfælde også værerelevant at indhente vejledning og bistand hos eksperter på området.På baggrund af den uddybende analyse konkluderes det, om lovforslaget harligestillingsmæssige konsekvenser. Både positive og negative ligestillingsmæssigekonsekvenser af et lovforslag skal beskrives. Lovforslag kan have negative ligestillingsmæssigekonsekvenser, uden at der behøver at foreligge ulovlig diskrimination, hvis der er objektive ogsaglige grunde hertil, og hvis de ikke kan undgås ud fra proportionalitetshensyn eller andreprioriteringer. Vær også opmærksom på, at man ikke nødvendigvis opnår ligestilling ved atbehandle kønnene ens. I nogle tilfælde kan det være relevant at gøre en ekstra indsats for detene køn for at opnå lige vilkår.Når ligestillingsvurderingen er foretaget, sammenfattes lovforslagets ligestillingsmæssigekonsekvenser og skrives ind i selve lovforslaget i sit eget afsnit under lovforslagets almindeligebemærkninger før de faste punkter i bemærkningerne. Der er ikke bestemte formkrav tilbeskrivelsen, men den bør afspejle konsekvenserne så godt som muligt i størrelse, omfang,varighed mv. Hvis beskrivelsen af konsekvenserne får et omfang, der rækker ud overbemærkningernes almindelige karakter, kan konsekvensvurderingerne uddybes i en rapport, etnotat eller en redegørelse, der kan refereres til i lovforslaget, og som er offentligt tilgængeligtsom bilag til lovforslaget12.
12
Formulering fra den generelle beskrivelse af, hvordan konsekvensvurderinger formidles iVejledning omkonsekvensanalyse(s. 12).
Endelig kan konklusionen af en nærmere undersøgelse være, at der ikke forventes væsentligeligestillingsmæssige konsekvenser af et forslag, og der skal i så fald gøres en bemærkningherom i lovforslaget. Denne konklusion udformes i et selvstændigt notat, der sendes til detrelevante udvalg.3. Eksempler på ligestillingsvurderinger af lovforslagDe to eksempler er slettet, fordi de efter vores bedste vurdering ikke er velegnede someksemplariske ligestillingsvurderinger af lovforslag. I bilag 2 analyseres de to eksempler og derargumenteres for, at de begge både er misvisende og funderede i fejlagtige tolkninger ogkonklusioner.
