PRA etablerede endvidere en certificeringsordning for bordeloperatører. Denne rapport opfylderUdvalgets forpligtelse til at rapportere om specifikke forhold og afgive betænkning tiljustitsministeren på baggrund af sine konklusioner.Udvalgets rapport er forskningsbaseret og bygger i vid udstrækning på undersøgelser udført afChristchurch School of Medicine (herefter betegnet CSOM) og Victoria University's Crime andJustice Research Centre (herefter betegnet CJRC). Rapporterne fra CSOM og CJRC kan findes påjustitsministeriets websted på internetadressen:www.justice.govt.nz.

Estimering af antallet af sexarbejdere i New ZealandUdvalgets første rapport,The Nature and Extent of the Sex Industry in New Zealand: An Estimation(Den New Zealandske sexindustris karakter og omfang: En estimering) (2005), indeholdt en rækkeestimeringer af sexindustriens omfang, der har dannet udgangspunkt for og så vidt muligt ersammenlignet med senere estimeringer udarbejdet til brug for denne rapport. Man bør dog udviseen vis forsigtighed ved estimeringen af antallet af mennesker, som er involveret i sexindustrien.Direkte sammenligninger mellem tallene fra hhv. før og efter afkriminaliseringen er kun mulige iforbindelse med undersøgelsen fra Christchurch, hvor der i 1999 blev udarbejdet en estimering vedhjælp af sammenlignelige metoder (CSOM, 2007).I Udvalgets første rapport blev det estimeret, at der var 5.932 sexarbejdere i New Zealand. Denaktuelle rapport anslår antallet af sexarbejdere til 2.332 i de områder, som indgår i undersøgelsen.Udvalget mener ikke, at dette er udtryk for, at antallet af sexarbejdere i New Zealand er faldet med3600 i løbet af fem år. Snarere kan forskellene mellem de to estimater tilskrives begrænsningerneved de første dataindsamlingsmetoder og den mere holdbare metode, som er anvendt til at estimeretallene i den aktuelle rapport.Undersøgelserne inddeler industrien i tre kategorier: private indendørs sexarbejdere,gadesexarbejdere og administrerede sexarbejdere (dækker generelt sexarbejdere på bordeller). Enestimering fra 2007 af antallet af sexarbejdere i fem bycentre (Auckland, Wellington, Christchurch,

Hawke's Bay og Nelson) opgjorde det samlede antal sexarbejdere til 2332. En sammenligningmellem antallet af sexarbejdere i Christchurch i hhv. 1999 og 2006 viser, at det samlede antal erforblevet nogenlunde uændret igennem hele perioden. I modsætning til visse fremherskendeopfattelser indikerer undersøgelsen ikke, at der er sket en stigning i antallet af gadesexarbejdere iChristchurch i løbet af undersøgelsesperioden.Det er fortsat vanskeligt at foretage en nøjagtig opgørelse af antallet af sexarbejdere. Udvalgettilslutter sig dog CSOM's konklusioner om, at indførelsen af PRA kun har haft ringe indvirkning påantallet af mennesker, der arbejder i sexindustrien.

PRA og MenneskerettighederneI overvejelsen af det menneskeretlige aspekt ved PRA's formål er det vigtigt at fastslå nøjagtigt,hvilke menneskerettigheder der skal sikres. Det er ingen fundamental menneskeret ikke at blivediskrimineret på grund af beskæftigelse.Efter at have undersøgt de internationale menneskerettigheder, som New Zealand har tiltrådt, NewZealandsk retspraksis og sexarbejdernes synspunkter konkluderer Udvalget, at PRA sikrer følgenderettigheder: rettigheden hos personer under 18 år til ikke at blive involveret i sexarbejde; voksnesret til ikke at blive tvunget til at udføre sexarbejde, herunder retten til at afvise en bestemt kundeeller seksuel aktivitet; samt retten til ikke at blive udsat for udnyttelse og fornedring i sinbeskæftigelse.Adspurgt af CSOM om deres opfattelse af de rettigheder, som PRA beskytter, mente over 90 % afsexarbejderne inden for hver kategori, at de havde juridiske rettigheder i medfør af PRA. Mere end60 % af sexarbejderne inden for hver kategori mente, at de efter indførelsen af PRA var bedre istand til at nægte at tilbyde kommercielle seksuelle ydelser til en bestemt kunde.Uvalget konkluderer, at PRA har haft en markant effekt i form af at sikre sexarbejderes ret til atafvise bestemte kunder og aktiviteter, hovedsagelig ved at forbedre sexarbejdernes retsstillinggennem afkriminaliseringen af deres arbejde. Det vækker stor bekymring i Udvalget, at der fortsatlader til at være administrerede sexarbejdere, som af bordeloperatører lejlighedsvis tvinges til attilbyde kommercielle seksuelle ydelser mod deres vilje.

Sexarbejderes sundhed, sikkerhed og velværeBåde CSOM og CJRC har meldt om en udbredt anvendelse af kondomer i hele industrien. Detteskyldtes dog ikke nødvendigvis lovforbuddet mod at tilbyde usikre kommercielle seksuelle ydelser.Mange sagde, at de altid havde praktiseret sikker sex. Den generelle opfattelse var, at de flestesexarbejdere allerede havde tillagt sig denne sikre praksis som følge af den effektive HIV/AIDS-præventionskampagne, som blev etableret i slutningen af 1980'erne. Undersøgelser har vist, at derer en meget lav forekomst af HIV/AIDS blandt sexarbejdere.Med indførelsen af PRA blev den New Zealandske sexindustri omfattet afarbejdsmiljølovgivningen (Healthand Safety in Employment Act 1992).Forskningen viser, at der erstor opmærksomhed om kravene til arbejdssikkerhed i sexindustrien, men det er ikke muligt atmåle, i hvor høj grad kravene bliver overholdt, da der ikke føres systematisk, regelmæssigt lægeligttilsyn med bordellerne fra arbejdstilsynets eller arbejdsministeriets side.

Størstedelen af de adspurgte sexarbejdere mente, at PRA ikke havde nogen væsentlig indvirkningpå forekomsten af vold, selv om et betydeligt mindretal mente, at der var sket en forbedring sidenindførelsen af PRA. Blandt de respondenter, der mente at kunne udtale sig, følte et flertal, atsexarbejderne nu var mere tilbøjelige til at anmelde voldsepisoder til politiet, selv om viljen til atføre en sag hele vejen frem til retten ikke er så hyppigt forekommende.

Ønsker om at undgå eller forlade sexindustrienForskningen har peget på en kombination afpush and pull-faktorer,der gør sig gældende, nårmennesker kommer ind i, forbliver i og forlader sexindustrien. Den almindeligste årsag til at gå indi sexindustrien, uanset kategori, er af økonomisk art. Omkring 93 % af de sexarbejdere, der deltog iCSOM's undersøgelse, nævnte penge som årsag til både at gå ind i og blive i sexindustrien. Denmest effektive måde at sikre, at mennesker ikke går ind i sexindustrien, er at hjælpe dem til at findeandre måder at tjene penge på. Dernæst er det vanskeligt at forlade industrien, og det kræver ofteflere forsøg. Endelig er det slet ikke alle sexarbejdere, der ønsker at forlade industrien, og noglesexarbejdere finder det stødende at blive tilbudt bistand med at forlade et arbejde, som de trivesmed. Der er lige så mange årsager til at forlade sexindustrien, som der er årsager til at gå ind i den,og altid at anvende én og samme standardiserede tilgang til at yde støtte og bistand med at forladeindustrien vil ikke være hensigtsmæssigt.Trods antagelsen om, at de fleste sexarbejdere er blevet lokket ind i sexindustrien, er det kun megetfå sexarbejdere, der beretter, at de er blevet sat til at arbejde af en anden, dengang de startede isexindustrien og efterfølgende (gennemsnitligt 3,9 % i alle tre kategorier).De væsentligste hindringer for at forlade sexindustrien er tabet af indtægt, modviljen mod at mistede fleksible arbejdstider, og det kammeratskab og tilhørsforhold, som nogle sexarbejdere beskriver.CJRC blev af Udvalget bedt om at udvikle en model for bedste praksis i bestræbelserne på at hjælpesexarbejdere med at forlade industrien. Udvalget anbefaler, at denne praksis indføres i NewZealand. Der er i øjeblikket kun meget få støttemuligheder specifikt beregnet for mennesker, derønsker at forlade sexindustrien. Udvalget anbefaler, at regeringen yder tilstrækkelig finansiering tilikke-statslige organisationer (NGO'er), der kan tilbyde forskellige serviceydelser til sexindustrien,herunder bistand med at forlade industrien for dem, der ønsker det.

BordelcertificeringssystemetUdvalget fik til opgave at vurdere, hvorvidt bordelcertificeringsordningen virker eller kanforbedres, hvorvidt ordningen bør administreres af et eller flere andre agenturer, og hvorvidt der erbehov for et system til at udpege placeringen af prostitutionsvirksomheder.Udvalget anbefaler, at de nuværende kriterier for tildeling af certifikater opretholdes, samt at derderudover indføres et kriterium om, at certificerede operatører skal være villige til at muliggøretilsyn fra myndighedernes side. Arbejdsministeriet bør være det primære agentur i administrationenaf bordeltilsynet. Der bør informeres om god beskæftigelsespraksis og om kilder til yderligererådgivning og støtte i forbindelse med certificeringen af bordeloperatører. Registret skal fortsatadministreres af distriktsretten i Auckland, og der behøver ikke være noget krav om, atcertifikaterne skal være knyttet til bestemte virksomheder. Certifikaterne skal være gyldige i tre årfra udstedelsen.

Brugen af mindreårige i prostitutionPRA har gjort det strafbart at arrangere eller modtage, eller at muliggøre eller modtage betaling forkommercielle seksuelle ydelser fra en person under 18 år. Straframmen for overtrædelse af detteforbud er op til syv års fængsel. Det er ikke strafbart for en person under 18 at tilbyde kommercielleseksuelle ydelser.Udvalget er af den opfattelse, at 18-års grænsen skal opretholdes. Den nuværende grænseanerkender, at mindreårige, der involveres i prostitution er særligt sårbare, og at der er forskel påkommercielle seksuelle aktiviteter og andre seksuelle aktiviteter. Udvalget mener endvidere, atPRA altid skal være i overensstemmelse med FNs Børnekonvention (UnitedNations Convention onthe Rights of the Child)og International Labour Organisation's Konvention nr. 182.CSOM fandt i sin undersøgelse, at prostituerede mindreårige udgør 1,3 % af det samlede antalsexarbejdere i undersøgelsen. Udvalget finder ikke, at PRA har medført, at flere mindreårigeinvolveres i prostitution. Udvalget mener, at vedtagelsen af PRA har øget bevidstheden omproblemet med mindreårige i prostitution, og at dette er et positivt resultat. Det er kun en meget lilleprocentdel af de seksuelt aktive unge, der er aktive inden for prostitution. Desuden er det kun få afde unge, der generelt kan betegnes 'udsatte', som reelt er involveret i prostitution.Udvalget finder det bekymrende, at de 17-årige 'falder igennem sikkerhedsnettet', hvad angåroffentlig støtte, da de er for gamle til at kunne få bistand fra børne-, ungdoms- og familieforsorgen,Child Youth and Family Services,og for unge til at være berettigede til indkomststøtte. Udvalgethar fået oplyst, at den særlige ungdomsydelseIndependent Youth Benefit(IYB), som under visseomstændigheder kan gives til 17-årige, er vanskelig at opnå for visse unge. Udvalget anbefaler, atMinisteriet for social udvikling udvikler strategier til at bistå udsatte unge med at opnå denøkonomiske støtte, de er berettiget til.

GadesexarbejdereUdvalget tilslutter sig CSOM-undersøgelsens konklusioner om, at 'antallet af gadesexarbejdere erforblevet stabilt siden indførelsen af PRA, idet tallene for gadeprostitution er sammenlignelige medestimeringer gennemført inden afkriminaliseringen'. CSOM fandt i sin undersøgelse, atgadeprostitution udgjorde 11 % af sexindustrien i 2006 og dermed var langt den mindste afkategorierne.Klager om gadesexarbejdere har primært vedrørt gadeprostitutionsdistrikterne i Christchurch ogManukau. Udvalget konkluderer, at effekterne af gadeprostitution kan håndteres gennem proaktivetiltag, som iværksættes af lokalmyndigheder (gadebelysning og rengøring af gader), politi(tilstedeværelse af politi for at afværge utilbørlig eller asocial adfærd) og NGO'er (tilbud om støtte).Da mindreårige vil være mere tilbøjelige til at arbejde inden for gadeprostitution, er der endviderebehov for, at politiet er til stede for at afskrække kunder fra at opsøge de mindreårige. Politiaktioneraf denne art bør kombineres med andre foranstaltninger til beskyttelse af børn.Udvalget er af den opfattelse, at formålet med PRA, navnlig hvad angår fremme af sexarbejdernesvelfærd og arbejdssikkerhed, ikke fuldt ud kan opfyldes inden for gadeprostitutionen. Udvalgetanerkender de farer, gadeprostitutionen indebærer for sexarbejdere, og forstår den bekymring og

De territoriale myndigheders

1

reaktion på PRAUdvalget har undersøgt konsekvenserne af PRA for de territoriale myndigheder. De fleste havdeingen problemer med sexindustrien i deres distrikter og havde kun modtaget få klager over den.Det bekymrer Udvalget, at nogle territoriale myndigheder har forsøgt at tvinge små ejerdrevnebordeller (smallowner-operated brothelseller SOOB'er) til at arbejde i samme område som storebordeller. Et lille ejerdrevet bordel er et bordel, hvor højst fire sexarbejdere arbejder, og hvor hversexarbejder selv kontrollerer sin egen indtjening. Territorialmyndigheders lokalplaner, der kræver,at bordeller skal placeres i industri- og handelsområder, indebærer, at sexarbejdere, der arbejder påsmå ejerdrevne bordeller, vil have større risiko for at blive udsat for vold og/eller røverier, dasådanne bordeller ikke nødvendigvis har samme sikkerhedsforanstaltninger som større bordeller.Efter Udvalgets opfattelse bør et lille ejerdrevet bordel reguleres på samme måde som enhver andenvirksomhed, der drives fra eget hjem, dvs. i henhold til lokalplanens generelle regler ombeskæftigelse i hjemmet.Udvalget finder, at en lovgivning med landsdækkende regler om placeringen af bordeller ville væreuhensigtsmæssig. Hvert lokalområde har sine egne behov og hensyn. Administrationen afsexindustrien i hvert enkelt distrikt bør overlades til de territoriale myndigheder, som mest effektivtkan imødekomme behovene i deres lokalsamfund i overensstemmelse med målene for PRA.

Beskæftigelsesvilkår for sexarbejdereFør indførelsen af PRA medførte sexindustriens illegale status, at sexarbejdere blev udsat for tvangog udnyttelse fra deres chefer, alfonser og kunder.Forskningen indikerer, at der er sket visse forbedringer i beskæftigelsesvilkårene, men at dette påingen måde er tilfældet alle steder. Generelt kan det udtrykkes sådan, at bordeller, der behandledederes ansatte rimeligt inden indførelsen af PRA, er fortsat hermed, og tilsvarende er bordeller, deroptrådte urimeligt, fortsat med det.Udvalget finder, at det ikke vil være hensigtsmæssigt, at Udvalget udtaler sig om, hvilkenansættelsesstatus alle bordelbaserede sexarbejdere skal have. Dette er og skal fortsat være op til deenkelte sexarbejdere og bordeloperatører, idet eventuelle tvister skal håndteres gennemforligsinstitutionerne og domstolene. Nogle sexarbejdere foretrækker fordelene og sikkerheden vedat have status som ansat, mens andre foretrækker friheden og fleksibiliteten ved at være selvstændigunderleverandør. Indførelsen af PRA har givet sexarbejdere øget bestemmelse over deres eget livved at afkriminalisere deres beskæftigelse, og en del af denne øgede bestemmelse består i at tagekontrol over deres beskæftigelsesforhold.Udvalget anbefaler, at sexindustrien i samarbejde med Arbejdsministeriet m.fl. går i retning af, atskriftlige ansættelseskontrakter på basis af bedste praksis (enten ansættelseskontrakter ellerTerritorial Authorities: I alt 67 lokalmyndigheder under de regionale myndigheder på New Zealand(http://en.wikipedia.org/wiki/Territorial_authorities_of_New_Zealand). o.a.1

Interesseorganisationen for New Zealandske sexarbejdere,New Zealand Prostitutes'Collective(NZPC), bør opretholde de databaser over gadesexarbejdere, som er oprettet afopsøgende socialarbejdere i Auckland, Wellington og Christchurch.NZPC bør fortsat overvåge antallet af bordelbaserede sexarbejdere og små ejerdrevnebordeller (SOOB'er).Enhver fremtidig forskning inden for prostitution i New Zealand bør fokusere påsexarbejdernes sundhed og sikkerhed, ansættelsesstatus og menneskerettigheder, frem foralene på antallet af mennesker, som er involveret i industrien.

Arbejdsministeriets arbejdsmiljødepartement bør overveje at supplere retningslinjerne forarbejdssikkerhed i sexindustrien med mindre, brugervenlige brochurer.Staten bør yde supplerende finansiering til Sundhedsministeriet, som gør det muligt forarbejdstilsynet at gennemføre regelmæssige lægelige tilsyn med bordeller.Politiet og sexindustrien bør søge inspiration i den tilgang, som er anvendt i Christchurch,som en gensidigt fordelagtig måde at forvalte deres indbyrdes forhold på.

Regeringen bør stille tilstrækkelig finansiering til rådighed for etablering/videreførelse afNGO'er, der kan tilbyde en række serviceydelser til sexindustrien, herunder bistand med atforlade industrien for dem, der ønsker det.De relevante statslige agenturer bør være underlagt en løbende forpligtelse til at tilbydeNGO'erne information om tilgængelige tilbud for sexarbejdere, der ønsker at forladeindustrien, som derefter ville kunne få adgang til denne information fra et og samme sted.Støtte til de sexarbejdere, der ønsker at forlade industrien, bør være baseret på principper ombedste praksis, som er tilpasset behovene hos den enkelte sexarbejder.Sexarbejdere, som ikke ønsker at forlade industrien, bør ligeledes tilbydes støtte ogrådgivning fra NGO'er. Alle sexarbejdere bør have adgang til tilbud om rådgivning oginformation om sundhed og sikkerhed, professionel bedste praksis, rettigheder og ansvarsamt tilgængelige statslige servicetilbud.

Det aktuelle certificeringssystem bør opretholdes, men PRA bør ændres, så certifikaternesgyldighedsperiode forlænges til tre år.PRA bør ændres for at sikre, at listen over certificerede operatører er tilgængelig forsøgninger fra politiets, immigrationsmyndighedernes, arbejdstilsynets ogsundhedsmyndighedernes side med henblik på at muliggøre tilsyn med bordeller ogbordeloperatører.Der bør gives omfattende information om bordeloperatørers rettigheder og ansvar tilansøgerne, når de certificeres.Ansøgerne skal acceptere at give mulighed for tilsyn for at blive certificeret.

Politiet, Ministeriet for social udvikling, Ministeriet for ungdomsudvikling og de relevanteNGO'er bør samarbejde om at bistå udsatte unge.Ministeriet for ungdomsudvikling og Ministeriet for social udvikling bør yde øgetfinansiering til NGO'er, der arbejder med udsatte unge.Paragraf 48 i børne-, ungdoms- og familieforsorgsloven af 1989,Children, Young personsand Their Families,bør ændres til også at omfatte unge på 17 år.Ministeriet for social udvikling bør ved henvendelser fra eller på vegne af udsatte ungesikre, at disse får tilstrækkelig støtte til at hindre, at de pågældende unge bliver involveret iprostitution for at kunne overleve.

Lovgivning, som sigter på at kriminalisere gadesexarbejdere bør undgås.Gadesexarbejdere bør støttes i at arbejde sikkert og under udvisning af hensyn tillokalsamfundet.Gadesexarbejdere bør tilskyndes til at finde alternativer til gadeprostitution. NGO'erne børhave tilstrækkelig finansiering til at muliggøre dette.Lokalmyndighederne bør vedtage praktiske løsninger til at forvalte områder, som anvendesaf gadesexarbejdere og deres kunder.

Sexindustrien bør gennem undervisning, samråd og bevidstgørelsesaktiviteter tilskyndes tilat gå i retning af, at bordelsexarbejdere indgår en skriftlig kontrakt med bordeloperatøren,baseret på bedste praksis.Beslutningen om, hvorvidt der skal være tale om en ansættelses- eller leverandørkontraktbør overlades helt til parterne i kontrakten, idet arbejdsforholdet som i enhver anden branchevil være underlagt beskæftigelseslovgivningen, forligsinstitutionerne og arbejdsretten.Beskæftigelsesministeriet og skattemyndigheden bør samarbejde med sexindustrien om atafklare alle misforståelser om retten til at sige 'nej', uanset sexarbejdernes ansættelsesstatus,og om de valgmuligheder, sexarbejderne har vedrørende deres ansættelsesstatus.