Kommunaludvalget 2012-13
KOU Alm.del Bilag 156
Offentligt

Tenney Jordan og Peter BogetoftJesper Wittrup, Kurt Houlberg, Anne Line T

Notat om kommunal benchmarking:Service og produktivitet i 94 kommuner

[Skriv tekst]

”Kommunal benchmarking: Service og produktivitet i 94kommuner”kan downloades fra hjemmesidenwww.kora.dk.� KORA og forfatterneMindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater, ertilladt med tydelig kildeangivelse. Skrifter, der omtaler,anmelder, citerer eller henviser til nærværende, bedessendt til KORA.� Omslag: Mega Design og MonokromUdgiver: KORAISBN: 978-87-7509-626-8Projekt 10542August 2013KORADet Nationale Institut forKommuners og Regioners Analyse og ForskningKORA er en uafhængig statslig institution, hvis formål er atfremme kvalitetsudvikling, bedre ressourceanvendelse ogstyring i den offentlige sektor.

Indhold12345Indledning ................................................................................................. 4Forbehold .................................................................................................. 5Kommunale serviceniveauer .......................................................................... 7Kommunalt produktivitetspotentiale.............................................................. 16Benchmarking som læringsredskab ............................................................... 25

1 IndledningProduktivitetskommissionen og KORA publicerede i juni 2013 en rapport om kommunale ser-viceniveauer og produktivitet. Formålet med rapporten var dels at foretage en beregning af etsamlet (ikke-udgiftsbaseret) indeks for kommunal service, samt at identificere størrelsen af etkommunalt produktivitetspotentiale. I modsætning til eksempelvis Økonomi- og Indenrigsmini-steriets beregninger af de kommunale serviceniveauer, der primært kan sige noget om, hvormange penge kommunerne bruger, giver denne form for benchmarking dermed en indikationaf, hvor meget service borgerne får for pengene.Det blev i forbindelse med den nævnte rapport understreget, at det ikke var hensigten medanalysen at fremstille resultater for enkeltkommuner. Sammenholdt med, at resultaterne påkommuneniveau, må vurderes at være mere usikre end de aggregerede resultater, blev detforeløbigt besluttet ikke at offentligøre beregningerne af serviceniveau og produktivitet for deenkelte kommuner.Efter offentliggørelsen af rapporten har både Produktivitetskommissionen og KORA imidlertidoplevet en betydelig interesse for beregningerne fra såvel kommuner og medier. Det er derforbesluttet at offentligøre de beregnede tal for enkeltkommuners serviceniveau og produktivitet idette opfølgende notat. Disse tal må dog naturligvis ses og fortolkes i lyset af behovet for fort-sat at arbejde med forbedring af datagrundlaget.Med offentliggørelsen af tallene ønsker Produktivitetskommissionen og KORA tillige at tilskyndekommunerne til at bruge benchmarking som led i bestræbelserne på at effektivisere. Desudenser vi offentliggørelsen som en mulighed for at få identificeret nogle af de svagheder, der måttevære i datagrundlaget med sigte på, at de over tid kan udbedres.Datagrundlaget for dette notat er i det store hele identisk med det, der er anvendt i rapporten”Kommunale serviceniveauer og produktivitet”. På dagtilbudsområdet er der dog foretaget enopdatering af data på baggrund af et igangværende projekt vedr. kortlægning af personale-forbruget i kommunernes dagtilbud 2007-2012. Opgørelsesmetoden er endnu ikke færdigudvik-let, men de nye data vurderes at give et bedre billede af den mellemkommunale variation påområdet. Denne opdatering af data har ikke væsentlig indvirkning på de overordnede resulta-ter, der er præsenteret i den tidligere rapport.Dette notat indeholder ikke konkrete anbefalinger til, hvordan de identificerede potentialer kanindfris. Produktivitetskommissionen vil adressere dette i en særskilt rapport.Afsnit 2 beskriver de væsentligste forbehold, man bør have in mente ved læsningen af resulta-terne på kommuneniveau. Afsnit 3 og 4 præsenterer beregningerne af henholdsvis serviceni-veau og produktivitet. Afsnit 5 beskriver kort nogle af mulighederne for at bruge tallene.

2 ForbeholdAnalysens metode er allerede beskrevet i rapporten ”Kommunale serviceniveauer og produkti-vitet” fra juni 2013, og der henvises til denne for en nærmere gennemgang. I forhold til anven-delse af resultaterne på kommuneniveau er det dog relevant at understrege, at der fortsat erbehov for forbedring af datagrundlaget. De væsentligste problemstillinger kan opridses som:1. Vi har identificeret 47 indikatorer, der giver et forholdsvist bredt billede af den kommu-nale service. Dog er der på nogle områder mangel på gode serviceindikatorer. Vi vurde-rer, at der for hele serviceområder, svarende til ca. 25 pct. af de samlede kommunaleudgifter, ikke findes egnede indikatorer1. I tilgift er det – selv på serviceområder, hvorder findes en række relevante indikatorer – naturligvis ikke alt, der måles eller er mål-bart. Det er derfor vigtigt at hæfte sig ved, at projektet præsenterer en sammenligningaf kommunernes målelige serviceoutput. Kommuner, der fremstår med et relativt lavtmålbart serviceniveau, kan evt. have prioriteret ikke-målbare aspekter højt.2. Vi har kun i meget begrænset omfang kunnet basere opgørelsen af et kommunalt ser-viceniveau på såkaldte outcome-indikatorer, der siger noget om effekten af indsatsen.De fleste af de anvendte indikatorer er output-indikatorer, der siger noget om omfangetaf den kommunale indsats (eksempelvis personalenormeringer). Det indebærer, at viikke nødvendigvis kan sige, at et højt målbart kommunalt serviceniveau er udtryk forgode resultater og effekter i forhold til borgerne2.3. Vi har valgt at begrænse sammenligningerne mellem kommunerne på en sådan måde,at kommuner ikke sammenlignes med andre kommuner, der har en meget anderledessocial sammensætning. Dette er af en række grunde3mest hensigtsmæssigt, men detindebærer, at nogle kommuner sammenlignes med færre kommuner end andre. Kom-muner, der kun sammenlignes med et mindre antal andre kommuner har lettere ved atse relativt produktive ud. Metoden kan således overvurdere serviceniveau og produkti-vitet for kommuner, hvor borgernes sociale sammensætning afviger væsentligt fralandsgennemsnittet.4. Med henblik på at få så robuste data som muligt er såvel serviceindikatorer som øko-nomital målt over en treårig periode (2009-11). En ulempe herved er, at det serviceni-veau og den produktivitet, som måles, kan afvige fra de faktiske forhold i 2013. En delaf de potentialer og besparelsesmuligheder, der påpeges, kan i princippet allerede væreindhøstet.5. Kommunernes produktivitet er beregnet ved at sammenholde kommunernes serviceni-veau med forholdet mellem faktiske og forventede kommunale udgifter. De forventedekommunale udgifter er igen estimeret ud fra oplysninger om kommunernes demografi-ske og socioøkonomiske forhold. Der vil i sagens natur altid være en vis usikkerhedknyttet til et sådant estimat, og unøjagtigheder vil kunne påvirke produktivitetsbereg-ningen.6. Analysen estimerer et samlet serviceniveau for den enkelte kommune, men ligeledesspecifikke serviceniveauer for otte sektorområder: dagtilbud, folkeskoler (inkl. SFO ogspecialskoler), ældreområdet, socialt udsatte, kultur og fritid, vejvæsen, sundhed samt

Heraf udgør en stor del dog administration, der må formodes direkte eller indirekte at medvirke til produktionen afde øvrige (og målbare) serviceydelser.2Af samme årsag har vi valgt at bruge betegnelsen ”produktivitet” frem for ”effektivitet”, når serviceniveau sam-menholdes med ressourceforbrug.3Se rapporten ”Kommunale serviceniveauer og produktivitet”.

arbejdsmarkedsforanstaltninger. Indikatorernes validitet varierer fra område til områ-de. Den vurderes som relativt god for eksempelvis folkeskoleområdet, men må vurde-res som ringere på det specialiserede socialområde4.7. Den kommunale produktivitet er endvidere beregnet specifikt for tre sektorområder:dagtilbud, folkeskoler og ældreområdet. Denne beregning forudsætter i princippet, atkommunernes kontering og fordeling af udgifterne i regnskabet er konsistent og sam-menlignelig. Dette gælder såvel fordelingen mellem administration og serviceområdersamt fordelingen indbyrdes mellem serviceområderne. Som beskrevet nærmere i ap-pendiks til rapporten ”Kommunale serviceniveauer og produktivitet”, kan vi ikke væresikre på, at udgiftsfordelingen på serviceområderne er fuldt sammenlignelig. På nogleområder, herunder skoleområdet, er situationen dog bedre end på andre. På flere an-dre serviceområder anser vi fordelingen for at være særdeles problematisk, hvorfor viikke har foretaget særskilte beregninger for disse områder5.Samlet set bør man derfor være påpasselig med læsningen af de beregnede tal på kommuneni-veau. Det er vores opfattelse, at de beregnede service- og produktivitetsforskelle i mange til-fælde afspejler reelle forskelle. Tallene kan i så fald bruges til at understøtte kommunernesindsats for at forbedre service og produktivitet.I andre tilfælde kan det være, at tilsyneladende forskelle mellem visse kommuner alene kanforklares ved de datamæssige svagheder, der p.t. eksisterer på området. Hvis denne analyse –og offentliggørelsen af tallene - kan bidrage til at få identificeret og udbedret sådanne svaghe-der i datagrundlaget, vil også dette i sig selv efter vores opfattelse være en væsentlig gevinsttil gavn for fremtidig kommunal Benchmarking.

Det er naturligvis desuden af afgørende betydning for analysen, at kommunerne har foretaget retvisende indberet-ninger vedr. de aktiviteter, der måles på.5I tilgift mangler vi på nogle områder en egnet model til estimering af forventede udgifter.

3 Kommunale serviceniveauerBenchmarkinganalysen har identificeret 47 indikatorer, der hver især bidrager til at kaste lysover den konkrete service, kommunerne leverer til borgerne. Det er eksempelvis indikatorer forde faglige resultater i folkeskolen; personalenormeringer i dagtilbud; omfanget af hjemme-hjælpstimer til ældre; biblioteksudlån; vejkvalitet osv. Detaljerede beskrivelser af de udvalgteindikatorer fremgår af rapporten om kommunale serviceniveauer og produktivitet fra juni 2013.Indikatorerne er så vidt muligt korrigeret, således at de afspejler reelle forskelle i service, ogikke blot forskelle i kommunernes befolkningssammensætning. De faglige resultater i folkesko-len er således korrigeret for forskelle i elevernes sociale baggrund. Indikatorerne på ældreom-rådet er korrigeret ud fra oplysninger om aldersfordelingen blandt kommunens ældre. Indikato-ren for børns tandsundhed er korrigeret for forskelle i fluorindholdet i drikkevandet. Ved vurde-ringen af den kommunale indsats for at hjælpe folk i arbejde tages hensyn både til forskelle ide arbejdsløses sociale baggrund samt lokale arbejdsmarkedsforhold osv.I tilgift er sammenligningerne mellem kommunerne begrænset, således at en kommune ikkesammenlignes med de andre kommuner, der har en meget anderledes social sammensætning6.Serviceindikatorerne er blevet vægtet sammen for at give et samlet billede af kommunernesservice. Denne sammenvægtning er foretaget på en sådan måde, at den enkelte kommunestilles i det bedst mulige lys, dvs. får den højest mulige beregnede service. Indikatorer, hvor enkommune har en relativ høj service sammenlignet med andre kommuner, vil vægte relativttungt i beregningen af kommunens samlede service, mens indikatorer, hvor kommunen har enrelativ lav service, vil vægte mindre. På denne vis tages hensyn til, at kommunerne prioritererforskelligt, og der er en mindre risiko for, at estimatet for det generelle serviceniveau i denenkelte kommune undervurderes. Der er dermed tale om det, der i forskningslitteraturen un-dertiden betegnes som en ”Benefit of the Doubt” (lad tvivlen komme dem til gode)-tilgang tilindekskonstruktion.Kommuner med under 10.000 indbyggere indgår ikke i analysen, da de ofte vil have ”ekstre-me” værdier på serviceindikatorerne. Analysen omfatter derfor kun 94 kommuner.

3.1 Generel kommunal serviceNedenstående Danmarkskort viser fordelingen af kommunernes samlede serviceniveauer. 32kommuner er kendetegnet ved, at vi med den anvendte metode ikke har kunnet finde andrekommuner, der med rimelig sikkerhed kan siges at have en højere samlet service (med tilsva-rende implicitte prioriteringer). Disse kommuner angives til at have et samlet serviceniveau på1,0000. Det gælder for en sådan kommune, at den også vil have et antal indikatorer, hvor denleverer en lavere service end andre kommuner. Men ud fra en samlet betragtning, og ud fra enformodning om, at de indikatorer kommunen scorer højt på, også er dem borgerne i kommu-nen lægger mest vægt på, kan vi ikke sige, at kommunen har en lavere service end andre.Det er værd at bemærke, at kommunerne som nævnt kun sammenlignes med andre kommu-ner, der ikke har en meget afvigende social (demografisk og socioøkonomisk) sammensætning.Det indebærer, at en kommune med en ”gennemsnitlig” social sammensætning sammenlignesmed et relativt højt antal andre kommuner, mens kommuner med en mere usædvanlig social

Økonomi- og Indenrigsministeriets indikator for kommunernes socioøkonomiske udgiftsbehov bruges til at inddelekommunerne i sammenligningsgrupper.

sammensætning sammenlignes med færre. Det kan derfor i princippet være ”nemmere” forkommuner med en afvigende social sammensætning at opnå et højt beregnet serviceniveau. Afsamme grund må kort og tabel ikke tages som udtryk for en entydig rangliste vedrørendekommunernes service.62 kommuner er kendetegnet ved, at de med rimelig sikkerhed kan siges at have et laveresamlet serviceniveau end et antal andre sammenlignelige kommuner. Næsten uanset7, hvordanindikatorerne sammenvægtes, er der altså andre kommuner, der har en højere beregnet ser-vice. En kommune med et serviceniveau på 0,95 kan siges at have (mindst) fem pct. lavereservice.Figur 1. Kommunale serviceniveauer

De restriktioner, der er anvendt og vægtningen af indikatorerne, er nærmere beskrevet i rapporten ”Kom-munale serviceniveauer og produktivitet”.

Tabel 1. Samlet, beregnet serviceniveau for kommunerne (fortsættes på næste side)

Kommune

AlbertslundAllerødAssensBallerupBillundBornholmBrøndbyBrønderslevDragørEgedalEsbjergFavrskovFaxeFredensborgFredericiaFrederiksbergFrederikshavnFrederikssundFuresøFaaborg-MidtfynGentofteGladsaxeGlostrupGreveGribskovGuldborgsundHaderslevHalsnæsHedenstedHelsingørHerlevHerningHillerødHjørringHolbækHolstebroHorsensHvidovreHøje-TaastrupHørsholmIkast-BrandeIshøjJammerbugt

Serviceniveau

1,00001,00000,97420,99121,00000,94170,95961,00001,00000,96201,00001,00000,93760,99920,97350,96631,00000,93920,99000,91760,98040,97721,00000,93180,98471,00000,94020,96641,00000,97440,99821,00001,00000,98890,97080,98860,99850,96521,00000,97901,00001,00001,0000

Antal sammenlignings-

kommuner

41571396454465241546297070546956625867476545696454687148581866497171666643433970471

Kommune

KalundborgKertemindeKoldingKøbenhavnKøgeLangelandLejreLemvigLollandLyngby-TaarbækMariagerfjordMiddelfartMorsøNorddjursNordfynNyborgNæstvedOdderOdenseOdsherredRandersRebildRingkøbing-SkjernRingstedRoskildeRudersdalRødovreSilkeborgSkanderborgSkiveSlagelseSolrødSorøStevnsStruerSvendborgSyddjursSønderborgThistedTønderTårnbyVallensbækVardeVejenVejle

Serviceniveau

0,93751,00000,99851,00000,94291,00000,99201,00001,00000,95901,00000,96600,94400,99720,96340,94010,93550,95820,95070,94490,99281,00001,00000,94441,00000,94480,99550,97211,00000,96910,94700,98800,95830,96930,94200,99821,00000,92990,95300,99670,93420,99460,97240,98870,9627

Antal sammenlignings-

kommuner

64677011712315715657166546665717044426271456270664731562970412969597171587171477038676569

Kommune

VesthimmerlandViborgVordingborgAabenraaAalborgAarhus

Serviceniveau

1,00000,98070,89861,00001,00001,0000

Antal sammenlignings-

kommuner

706464686854

3.2 Sektorspecifik kommunal serviceDet forhold, at kommuner med lav service på ét område typisk kompenserer med høj servicepå andre områder, gør, at det samlede billede af kommunernes serviceniveauer bliver mindrenuanceret. Ser man derimod på hvert sektorområde for sig, er der større spredning. Nedenstå-ende tabel viser kommunernes beregnede serviceniveauer på de enkelte sektorområder.Vi har foretaget en inddeling i otte sektorområder: Dagtilbud, folkeskoler (inkl. SFO og special-skoler), ældreområdet, det specialiserede socialområde, kultur og fritid, vejvæsen, sundhedsamt arbejdsmarkedsforanstaltninger. Kvaliteten af indikatorerne varierer fra område til områ-de. De vurderes som relativt gode for eksempelvis folkeskoleområdet, mens serviceindikatorer-ne for det specialiserede socialområde kan give et mindre præcist billede af den leverede ser-vice.

Tabel 2. Beregnet serviceniveau på områder i den kommunale sektor (fortsættes på næste side)

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole,

SFO mv.

Ældre

Det specia- Sundhed

liserede

og fore-

socialom-

byggelse

råde

0,990,990,920,820,830,790,830,980,880,990,920,820,860,830,840,760,810,860,820,880,750,910,780,830,960,891,000,930,800,980,941,000,970,760,950,910,940,780,830,751,000,920,961,000,850,84

Kultur og

fritid

Vejvæsen

Arbejds-

markeds-

foranstalt-

ninger

0,930,890,830,701,000,890,950,761,000,980,940,810,850,910,820,850,970,890,930,760,900,820,77

Antal

sammen-

lignings-

kommuner

41571396454465241546297070546956625867476545

1,000,990,890,990,940,891,000,920,960,830,940,860,820,900,940,950,910,870,980,841,000,920,98

0,981,000,970,960,980,830,950,940,960,911,000,980,780,910,940,910,960,800,890,900,840,941,00

0,860,800,940,890,980,920,810,960,920,870,980,930,980,970,930,881,000,900,810,820,810,930,88

1,000,970,750,940,890,850,830,850,910,860,870,850,880,850,830,920,790,830,930,831,000,950,96

0,781,000,920,780,971,000,780,960,820,900,800,900,920,780,780,900,650,800,800,900,960,780,91

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole,

SFO mv.

Ældre

GreveGribskovGuldborgsundHaderslevHalsnæsHedenstedHelsingørHerlevHerningHillerødHjørringHolbækHolstebroHorsensHvidovreHøje-TaastrupHørsholmIkast-BrandeIshøjJammerbugtKalundborgKertemindeKoldingKøbenhavnKøgeLangelandLejre

0,920,850,930,880,840,920,981,000,940,930,820,910,910,871,001,000,950,890,920,890,840,881,001,000,930,920,94

0,830,920,950,900,840,930,861,001,000,940,960,930,941,000,941,000,890,961,000,950,940,981,000,940,821,000,94

0,920,870,970,950,980,930,880,800,910,800,980,990,870,960,831,000,761,001,000,980,890,980,891,000,850,980,93

Det specia- Sundhed

liserede

og fore-

socialom-

byggelse

råde

0,760,910,900,850,750,910,840,860,910,751,000,860,790,820,850,900,870,930,781,000,930,820,830,791,000,861,000,841,000,790,800,810,890,840,920,910,940,810,750,960,820,880,870,980,871,000,920,780,850,880,880,920,730,96

Kultur og

fritid

Vejvæsen

0,840,750,920,760,810,701,001,001,000,760,790,820,880,790,920,871,000,740,940,730,750,800,880,930,820,750,88

0,680,810,780,870,770,960,730,800,950,650,850,800,900,800,630,790,870,880,790,970,820,880,790,620,960,800,77

Arbejds-

markeds-

foranstalt-

ninger

0,970,820,950,840,870,811,000,830,860,800,830,970,900,790,870,780,930,731,000,820,870,730,840,900,860,900,81

Antal

sammen-

lignings-

kommuner

69645468714858186649717166664343397047164677011712315

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole,

SFO mv.

Ældre

LemvigLollandLyngby-TaarbækMariagerfjordMiddelfartMorsøNorddjursNordfynNyborgNæstvedOdderOdenseOdsherredRandersRebildRingkøbing-SkjernRingstedRoskildeRudersdalRødovreSilkeborgSkanderborgSkiveSlagelseSolrødSorøStevns

0,971,001,000,910,870,990,810,910,880,880,920,830,920,960,900,910,941,000,950,990,960,960,880,940,900,930,83

0,991,000,941,000,950,870,910,960,920,820,960,900,920,960,911,000,850,920,820,950,880,990,900,910,910,840,86

0,910,860,750,940,860,871,000,910,950,910,780,940,920,960,970,920,890,880,810,890,851,000,950,940,800,960,93

Det specia- Sundhed

liserede

og fore-

socialom-

byggelse

råde

0,880,801,000,800,810,800,820,870,750,690,800,840,760,800,830,910,810,850,900,850,930,840,850,760,801,000,840,830,991,000,950,920,740,890,900,770,940,970,750,750,801,000,940,931,000,970,850,950,970,940,810,890,920,93

Kultur og

fritid

Vejvæsen

0,830,850,970,870,920,800,810,730,830,760,901,000,840,830,770,750,811,000,970,890,870,820,830,770,800,770,77

0,911,000,970,790,870,900,880,950,810,800,890,770,830,810,991,000,730,680,810,810,980,810,700,800,990,840,80

Arbejds-

markeds-

foranstalt-

ninger

1,001,000,820,860,860,930,870,760,810,880,740,790,820,790,850,850,900,890,910,940,790,830,881,001,000,800,83

Antal

sammen-

lignings-

kommuner

71565716654666571704442627145627066473156297041296959

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole,

SFO mv.

Ældre

StruerSvendborgSyddjursSønderborgThistedTønderTårnbyVallensbækVardeVejenVejleVesthimmerlandViborgVordingborgAabenraaAalborgAarhus

0,900,910,880,870,920,990,931,000,910,891,000,950,920,850,850,881,00

0,910,930,930,930,921,000,900,870,980,920,920,980,940,820,941,000,94

0,910,940,940,890,880,960,771,000,890,970,920,930,880,830,911,001,00

Det specia- Sundhed

liserede

og fore-

socialom-

byggelse

råde

0,730,850,920,900,700,800,790,780,730,760,810,770,910,830,801,000,960,820,780,990,800,800,810,970,900,930,930,910,950,890,800,780,870,84

Kultur og

fritid

Vejvæsen

0,870,870,760,810,760,780,970,880,910,760,910,770,840,850,820,880,94

0,980,670,930,820,811,000,780,830,991,000,840,900,950,850,890,870,84

Arbejds-

markeds-

foranstalt-

ninger

0,770,850,670,930,910,890,991,001,000,930,850,890,800,810,850,910,81

Antal

sammen-

lignings-

kommuner

7171587171477038676569706464686854

4 Kommunalt produktivitetspotentialeVed hjælp af DEA-metoden er der ligeledes foretaget estimater for kommunernes produktivi-tetspotentialer. I forbindelse med identifikationen af potentialer søges for en given kommuneefter andre kommuner, der har foretaget en lignende prioritering mellem serviceindikatorernemen har opnået mere effektivt forhold mellem det outputbaserede serviceniveau og udgifter.Potentialet kan både forstås som en mulighed for at øge serviceniveauet uden forøgelse af ud-gifterne, eller som en mulighed for at sænke udgifterne uden at forringe serviceniveauet.Mere præcist ses det beregnede serviceniveau i sammenhæng med forholdet mellem kommu-nernes faktiske og forventede udgifter. Med forventede udgifter menes de udgifter, der kanforudsiges på baggrund af demografiske og socioøkonomiske faktorer. Hvis de faktiske udgifteroverstiger de forventede, bør vi alt andet lige forvente, at kommunen har en relativt høj ser-vice. Kommuner, der fremstår med en produktivitet på under 1, bør alt andet lige have mulig-hed for at enten at hæve serviceniveauet ved uændrede udgifter, eller at foretage besparelseruden samtidig servicereduktion.Ligesom i forbindelse med beregningen af serviceniveauer, sammenlignes en given kommuneikke med andre kommuner, der har en væsensforskellig socioøkonomisk sammensætning. Det-te kan i princippet gøre det lettere for kommuner, der kun sammenlignes med et mindre antalandre kommuner, at opnå en høj beregnet produktivitet. Af samme grund bør resultaterne ikkefortolkes som udtryk for en entydig rangliste vedrørende kommunernes produktivitet.Antallet af sammenligningskommuner fremgår af nedenstående tabeller.

4.1 Generel kommunal produktivitetNedenstående Danmarkskort viser fordelingen for kommunernes samlede produktivitet. 27kommuner er kendetegnet ved, at vi med den anvendte metode ikke har kunnet finde andrekommuner, der med rimelig sikkerhed kan siges at have en højere samlet produktivitet. Dissekommuner angives til at have en samlet produktivitet på 1,000. Selv om vi ud fra den valgtemetode for disse kommuner ikke har kunnet påvise et produktivitetsforbedringspotentiale, ude-lukker det naturligvis ikke, at også disse kommuner vil kunne forbedre produktiviteten.

Figur 2. Kommunernes produktivitet

Tabel 3. Samlet, beregnet produktivitet for kommunerne (fortsættes på næste side)

Kommune

Produktivitet

0,92980,93710,99040,90771,00000,90901,00000,95100,96620,87130,97690,98080,92170,94700,96211,00000,96390,89350,94130,97810,93690,99920,98470,97470,96391,00000,95990,93211,00000,94110,95661,00000,94490,98241,00000,99101,00000,93630,99430,97840,99321,00000,9844

Antal sammenlignings-

kommuner

41571396454465241546297070546956625867476545696454687148581866497171666643433970471

Kommune

Produktivitet

0,94911,00001,00001,00000,97251,00000,92270,97540,96160,91280,99680,99950,92271,00000,95440,95820,96860,98840,97200,97190,98171,00001,00000,94390,93170,92651,00000,98070,96120,98000,98340,95110,93031,00000,98940,99821,00001,00000,96470,97570,99280,98391,00001,00001,0000

Antal sammenlignings-

kommuner

64677011712315715657166546665717044426271456270664731562970412969597171587171477038676569

Kommune

VesthimmerlandViborgVordingborgAabenraaAalborgAarhus

Produktivitet

0,95390,99851,00001,00001,00001,0000

Antal sammenlignings-

kommuner

706464686854

4.2 Sektor-specifik produktivitetVi har kørt sektorspecifikke modeller til beregning af produktiviteten på tre delområder: Skoler,dagtilbud og ældre. Modellerne baseres specifikt på sektorområdets indikatorer, og produktivi-tetspotentialer identificeres på baggrund af forholdet mellem de faktiske udgifter på sektorom-rådet, og de forventede udgifter modelleret på baggrund af relevante demografiske og socio-økonomiske forklaringsfaktorer i forhold til udgiftsvariationen.Det er vigtigt at være opmærksom på, at der er rent modeltekniske grunde til, at den samledemodel (hvor alle områder er med) giver et mindre beregnet produktivitetspotentiale, end desektorspecifikke modeller lagt sammen. Når de sektorspecifikke modeller ”lægges sammen”,sammenligner vi i realiteten med en højere norm, fordi vi antager, at man kan kombinere bed-ste praksis på fx skoleområdet i én kommune med bedste praksis på dagtilbudsområdet i enanden kommune. Til sammenligning antager den samlede model – langt mere konservativt – atbedste praksis-kommuner ikke skal være højproduktive på alle serviceområder samtidig.Valget mellem den sektorspecifikke og samlede model afhænger dermed i høj grad af, om vitror på, at kommunerne vil kunne lære af forskellige andre kommuner på forskellige områder –eller om vi omvendt finder, at det er nødvendigt med et entydigt forbillede på alle områder, derevt. kan antages at afspejle en sammenhængende ”forvaltningskultur”. Desuden afhængervalget af omfanget af konteringsproblemer mellem områderne, jf. nedenfor.Et væsentligt problem med sektorspecifikke modeller er netop, at disse er følsomme over forkonteringsforskelle eller -fejl, både indbyrdes i fordelingen af udgifter mellem delområderne ogmellem serviceområder og administration. Sådanne konteringsfejl kan få en kommune til at semere produktiv ud, end den reelt er, hvilket samtidig kan have betydning for det effektivise-ringspotentiale, der beregnes for alle andre kommuner. Det skal bemærkes, at forhold vedrø-rende konteringen ikke har betydning for vurderingen af kommunernes serviceniveau og kun imeget begrænset omfang for vurderingen af effektiviseringspotentialer ved brug af den samle-de modelVi har ikke i forbindelse med dette projekt haft mulighed for systematisk at efterkontrollerekommunernes kontering af udgifter. Vi har imidlertid gennemført en række test, der kan giveen indikation af, i hvilket omfang vi kan fæste lid til resultaterne også på sektorniveau. Dissetest peger på, at vurderingen af potentialet på skoleområdet8er robust, mens vi er mindre

Det skal i øvrigt bemærkes, at det ikke er overraskende at se et relativt større identificeret effektiviseringspotenti-ale på skoleområdet. Skoleområdet er det eneste af de større serviceområder, hvor vi for alvor har outcome-indikatorer (undervisningseffekter). Korrelationen mellem input og outcome må forventes at være væsentligt lavereend mellem input og output. Hvis vi bruger flere penge, kan vi være nogenlunde sikre på at få flere timer og flerelærere, men vi kan ikke være sikre på, at eleverne klarer sig bedre fagligt. Det bør så også betyde, at vi på netopskoleområdet vil identificere en væsentligt højere grad af ineffektivitet end på de øvrige områder.

sikre på resultatet på især ældreområdet. Mere specifikt mener vi at kunne fæste lid til resulta-terne på skoleområdet af følgende grunde:1) Der er ikke negativ korrelation mellem de beregnede efficienser på skoleområdet og påde to øvrige områder. Der er således ikke et trade-off, der gør, at en kommune, der serproduktiv ud på skoleområdet, har tendens til at se mindre produktiv ud på de to øvri-ge områder (eller omvendt).92) Der er ikke positiv korrelation mellem kommunernes andel af administrative udgifter ogderes produktivitet på skoleområdet. Det tyder således ikke på, at systematisk forskel-lig konteringspraksis eller grad af decentralisering har væsentlig indflydelse på detsamlede resultat.3) Vi har forsøgt enkeltvis at fjerne de produktive kommuner fra analysen og har under-søgt konsekvenserne. Det viser sig, at det ikke på skoleområdet har meget store kon-sekvenser at fjerne enkeltkommuner. Dermed er der ikke noget, der tyder på, at enenkeltstående ”fejlkontering” i en kommune kan have påvirket resultatet meget.4) En potentiel svaghed er, at vi benytter Økonomi- og Indenrigsministeriets indikator forsociale udgiftsbehov til at identificere, hvilke andre kommuner en given kommune kansammenlignes med. Denne indikator tager udgangspunkt i en lang række andre fakto-rer end forhold vedrørende skolebørn. Som alternativ har vi benyttet KORAs indikatorfor den socioøkonomiske status for elever, der tager afgangseksamen i folkeskolen.Dette giver kun et marginalt anderledes resultat.Mens resultatet på skoleområdet vurderes som robust, har vi større forbehold over for resulta-tet på især ældreområdet. Som anført i appendiks II til rapporten ”kommunale serviceniveauerog produktivitet” er det velkendt, at kommunerne kan have problemer med at afgrænse udgif-ter til ældre i forhold til udgifter på det specialiserede socialområde (fx udgifter til foranstalt-ninger for handicappede).Nedenstående tabel viser de beregnede produktivitetstal for de tre sektorområder.

Derimod er der en signifikant negativ indbyrdes korrelation mellem de beregnede efficienser på ældre og dagtil-budsområdet.

Tabel 4. Beregnet produktivitet på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområdet (fortsættes pånæste side)

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole, SFO

mv.

Ældre

Antal

sammenlig-

ningskommu-

ner

41571396454465241546297070546956625867476545696454687148581866497171666643433970

0,921,000,840,931,000,771,000,850,960,980,940,880,820,840,900,850,850,830,850,750,870,830,830,890,740,870,830,810,870,970,950,820,930,800,900,860,800,930,920,940,85

0,920,910,980,831,000,791,000,860,830,811,000,930,760,890,930,800,940,670,850,880,810,870,910,820,960,880,930,730,900,820,921,000,880,930,880,971,000,850,810,830,88

0,830,730,950,810,930,810,850,911,000,780,830,780,890,800,750,960,860,780,760,840,770,910,910,690,891,000,970,940,870,840,640,740,690,890,960,830,940,821,000,770,96

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole, SFO

mv.

Ældre

IshøjJammerbugtKalundborgKertemindeKoldingKøbenhavnKøgeLangelandLejreLemvigLollandLyngby-TaarbækMariagerfjordMiddelfartMorsøNorddjursNordfynNyborgNæstvedOdderOdenseOdsherredRandersRebildRingkøbing-SkjernRingstedRoskildeRudersdalRødovreSilkeborgSkanderborgSkiveSlagelseSolrødSorøStevnsStruerSvendborgSyddjursSønderborgThistedTønderTårnby

0,890,940,800,740,950,861,000,950,940,850,950,940,870,850,810,780,790,820,880,850,850,730,840,890,880,960,850,921,000,850,970,780,860,970,860,770,830,790,850,800,860,860,78

1,000,820,870,991,000,840,840,790,910,911,000,900,990,950,910,790,820,920,820,920,900,870,940,891,000,810,750,830,980,900,830,950,830,850,800,870,950,860,881,000,850,970,83

1,000,980,940,890,810,880,810,960,780,741,000,780,900,780,760,940,890,830,880,660,890,950,910,890,720,830,810,750,830,711,000,980,860,680,850,870,830,921,000,850,860,920,86

Antal

sammenlig-

ningskommu-

ner

471646770117123157156571665466657170444262714562706647315629704129695971715871714770

Kommune

Dagtilbud

Folkeskole, SFO

mv.

Ældre

VallensbækVardeVejenVejleVesthimmerlandViborgVordingborgAabenraaAalborgAarhus

0,890,870,910,991,000,900,790,740,810,93

0,750,920,950,930,870,880,860,870,870,89

0,740,800,990,830,790,811,000,950,960,81

Antal

sammenlig-

ningskommu-

ner

38676569706464686854

5 Benchmarking som læringsredskabDenne analyse peger på, at der er potentiale for forbedring af kommunernes produktivitet, hvisde er villige til at lære af hinandens gode erfaringer.Hvis potentialerne skal realiseres, er der dog et stort arbejde, der først skal gøres. For en givenkommune er det nødvendigt at identificere den eller de andre kommuner, der er mest oplagtesom ”forbillede(r)”. Forskellige kommuner vil have forskellige forbilleder, afspejlende de ser-vicemæssige prioriteringer kommunerne har foretaget.Det kan i forhold til potentielle forbilleder, identificeret ud fra det eksisterende datagrundlag,være relevant at gennemgå, om kommunernes data for service og udgifter er indberettet på ensådan måde, at de er sammenlignelige.I forhold til potentielle forbilleder er det dernæst nødvendigt at finde frem til, hvad det er deneller de kommuner, der er potentielle forbilleder, faktisk gør for at opnå en højere produktivi-tet. Og kan disse tiltag anvendes i andre kommuner?Som en hjælp til de kommuner, der ønsker at bruge Benchmarking til at understøtte deresarbejde med effektivisering, kan kommunerne rekvirere yderligere materiale fra Produktivitets-kommissionen og KORA. Ved henvendelse til Produktivitetskommissionen kan alle kommuner fåtilsendt en simpel mini-rapport med oplysninger om, hvilke andre kommuner der ser ud til atvære relevante forbilleder. En del kommuner har allerede benyttet sig af denne mulighed.Efter nærmere aftale med KORA kan kommunerne endvidere mod en mindre betaling få udar-bejdet en mere detaljeret rapport, der præsenterer en mere udførlig sammenligning af service-og produktivitet i kommunen og de identificerede forbilleder.Eksempler på begge typer af rapporter er vedhæftet som bilag. Som eksempel er her tagetudgangspunkt i en ”gennemsnitskommune”, der har gennemsnitlige værdier på alle service-indikatorer og udgiftsområder.