KOU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 130: Arbejdsnotat, Produktivitet i den offentlige sektor

Dette arbejdsnotat er forberedt i forbindelse med Folkemødet på Bornholm 2013, hvor Pro-duktivitetskommissionen ønsker at bidrage til debatten om produktivitet i den offentlige sek-tor.Udgangspunktet for at tale om produktivitet i den offentlige sektor er på mange måder ander-ledes, end når det drejer sig om den private sektor. For langt de fleste områder i den privatesektor kan vi måle, hvor produktiv Danmark er i forhold til andre lande, og hvordan produkti-viteten har udviklet sig gennem de sidste mange år. Vi har også et relativt solidt empiriskgrundlag for at kunne sige noget om, hvad der driver og hæmmer produktiviteten i den priva-te sektor.Mens Produktivitetskommissionerne i sin første analyserapport kunne pege på, at en stor delaf produktivitetsproblemet i den private sektor ligger gemt i de private serviceerhverv, så kanvi ikke på samme måde identificere bestemte dele af den offentlige sektor, hvor der er særli-ge potentialer eller problemer.For den offentlige sektor har vi meget lidt viden om, hvor produktiv Danmark er i forhold tilandre lande, og vi kan ikke engang med sikkerhed sige, om udviklingen går i den rigtigeretning. Mange steder i den offentlige sektor har der simpelthen ikke været fokus på at måle,hvad vi får ud af den offentlige sektor, og hvad effekten af den offentlige indsats er. I mangedele af den offentlige sektor kan man ikke engang sammenligne, hvor mange ressourcerman bruger på forskellige indsatser.Produktivitetsvækst i det offentlige skabes grundlæggende på den samme måde som i denprivate sektor, nemlig ved indførelse af ny teknologi og smartere arbejdsgange.Men analyserne i dette arbejdsnotat peger på, at det grundlæggende problem er, at anderle-des rammevilkår i den offentlige sektor kan give ledere og medarbejdere mindre tilskyndelsetil og mulighed for at effektivisere og innovere end i det private. Produktivitetspotentialet i detoffentlige kan således være mindst lige så stort som i det private, men gevinsterne kan væresværere at høste.Analysen i dette arbejdsnotat tyder på, at der er et betydeligt potentiale for øget produktivitet,effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor, hvis de mindre effektive enheder i sektorenkunne hæve deres produktivitet op på niveau med de mest effektive sammenlignelige enhe-der. Alene på folkeskoleområdet kunne der mobiliseres ekstra ressourcer til en værdi af over5 mia. kr., hvis alle kommuner, der ligner hinanden, kunne komme op på niveau med dekommuner, der har de bedste skoler. I det regnestykke sammenligner vi kun kommuner, derhar nogenlunde samme prioritering af ressourceanvendelsen på skoleområdet og nogenlun-de samme befolkningssammensætning og sociale forhold.Effektiviseringspotentialet på skoleområdet svarer til et potentiale for produktivitetsforbedringpå godt 10 pct. På andre serviceområder inden for kommuner, regioner og stat er der indika-tioner af et produktivitetspotentiale i en lignende størrelsesorden ved at udbrede bedstepraksis inden for den offentlige sektor. På de fleste områder er det nuværende datamaterialedog for usikkert og utilstrækkeligt til, at der kan gives et seriøst bud på det samlede potentia-le for hele den offentlige sektor.

Det er givetvis ikke realistisk, at hele det omtalte produktivitetspotentiale vil kunne indhøstes.Der vil altid være nogle enheder i den offentlige sektor, der er mere effektive end andre,ligesom der i den private sektor er betydelige forskelle i produktivitetsniveauet mellem for-skellige virksomheder i samme branche. Til gengæld vil det samlede potentiale for produkti-vitetsforbedring i den offentlige sektor på langt sigt være højere end de nævnte tal, da dersom i den private sektor også vil være mulighed for løbende innovation og forbedringer selv ide enheder, der i dag er mest effektive.For at sikre bedre tilskyndelser til og muligheder for at gøre tingene anderledes og bedre iden offentlige sektor skal vi blive bedre til at måle, belønne og styre efter det rigtige: At derbliver skabt så stor værdi for skatteborgernes penge som muligt. I den forbindelse er god ogtydelig ledelse sammen med kompetente og motiverede medarbejdere grundlæggendepræmisser for, at den offentlige sektor bevæger sig i den rigtige retning.Dette arbejdsnotat danner baggrund for en egentlig analyserapport om den offentlige sektor.Analyserapporten, der offentliggøres i august, kommer med anbefalinger til, hvordan mankan skabe større produktivitet, effektivitet og kvalitet i de ydelser, der bliver produceret i denoffentlige sektor. I efteråret 2013 vil kommissionen undersøge, hvilket potentiale der kanligge i at skabe bedre rammer for samarbejde mellem den offentlige og private sektor.God læselyst!Peter Birch SørensenFormand for Produktivitetskommissionen

Den danske offentlige sektor er stor. Faktisk er Danmark det land i OECD, der bruger denstørste andel af BNP på offentligt forbrug. En effektiv offentlig sektor er derfor vigtig for atsikre høj produktivitet i den samlede økonomi. En effektiv og innovativ offentlig sektor kanogså bidrage positivt til produktiviteten i den private sektor. Fx kan uhensigtsmæssig regule-ring, langsom sagsbehandling og ineffektive offentlige indkøb medføre betydelige ekstraom-kostninger og tabt konkurrenceevne for de private virksomheder. Omvendt kan det offentligeyde afgørende bidrag til produktiviteten i hele økonomien ved at sikre en veluddannet ogsund arbejdsstyrke og en god infrastruktur.I international sammenhæng ligger Danmark højt på ranglister, der sammenligner kvalitetenaf den offentlige administration. Desværre tager ranglisterne ikke højde for, at landene ikkebruger de samme ressourcer på at producere de offentlige ydelser. Når Danmark brugermange ressourcer, vil vi naturligt nok ligge højt på de internationale ranglister. Desværresiger det meget lidt om, hvorvidt Danmark er bedre end andre lande til også at skabe værdifor de penge, vi bruger på offentlige ydelser.Også nationalregnskabet giver begrænset viden om, hvad vi får ud af den offentlige sektor.Her er udfordringen, at de offentlige ydelser bliver stillet rådighed uden direkte betaling. Detgør det svært at måle, hvilken værdi ydelserne har for borgerne. Men selvom der er megetlidt viden om, hvor produktiv og effektiv den samlede offentlige sektor egentlig er, er der tegnpå, at innovative og nytænkende tiltag spirer frem i mange offentlige institutioner.På den centrale operationsgang på Næstved Sygehus har man fx formået at øge antallet afoperationer ved at udnytte ressourcerne bedre og mindske ventetid og flaskehalse. I Frede-ricia Kommune tilrettelægger man i stigende grad hjælpen, så de ældre modtager rehabilite-rende træning i stedet for passiv pleje og kan forblive selvhjulpne i længere tid. I Silkeborg erPsykiatriens Hus blevet etableret for at give borgerne én indgang til psykiatrien i stedet for to(Silkeborg Kommunes socialpsykiatri og behandlingspsykiatrien i Region Midtjylland) ogsamtidigt udvikle nogle tidssvarende ambulante tilbud, der kan forebygge indlæggelse ogspare ressourcer på længere sigt.Det stigende fokus på effektivisering og innovation i den offentlige sektor skal bl.a. ses i lysetaf de senere års budgetstramninger og den nuværende økonomiske krise, der har sat denoffentlige sektor under pres. Samtidig er der ikke noget, der tyder på, at efterspørgslen efteroffentlige goder falder. Faktisk er der en tendens til, at når vore indkomster stiger, stigerefterspørgslen efter offentlige ydelser endnu mere. Den demografiske udvikling i retning af etstigende antal ældre trækker også i retning af øget efterspørgsel efter offentlig service. Hvisvi fortsat ønsker, at velfærdsydelserne skal finansieres via skattesystemet, er der derforgrundlæggende to valgmuligheder: Stigende skatter eller stigende produktivitet i det offentli-ge. Danmark har i forvejen et af verdens højeste skattetryk, og de fleste partier i Folketingetsynes at være enige om, at stigende skatter ikke er en holdbar løsning.Dermed er højere produktivitet den eneste måde, hvorpå vi kan imødekomme den stigendeefterspørgsel efter offentlig service. Spørgsmålet er derfor, om ledere og medarbejdere itilstrækkeligt omfang har tilskyndelser til og muligheder for at øge produktiviteten i den of-fentlige sektor? Eller er de tiltag til innovation, der finder sted forskellige steder i den offentli-ge sektor, enkeltstående tilfælde, hvor engagerede ildsjæle på trods af uhensigtsmæssigerammevilkår formår at levere flere og bedre offentlige ydelser for de samme eller færre pen-ge?

En fundamental forskel mellem de to sektorer er fraværet af konkurrence, som betyder, atoffentlige enheder sjældent vokser, hvis de øger produktiviteten, ligesom lavproduktive of-fentlige enheder også sjældent lukker. En børnehave med dygtige medarbejdere og et godtpædagogisk tilbud får fx ikke nødvendigvis oprettet flere pladser, selvom ventelisten til insti-tutionen bliver længere og længere. En mindre populær børnehave bliver heller ikke nød-vendigvis lukket, fordi kommunen så vil komme til at mangle børnehavepladser. Der åbnerheller ikke en ny vuggestue lige rundt om hjørnet, så forældrene kan flytte deres børn vækfra den populære børnehave. Når der ikke er konkurrence om ”kunderne”, kan der mangletilskyndelse til at holde fokus på produktivitet, effektivitet og kvalitet. Samtidig betyder denoffentlige sektors public service forpligtelse, at kommunerne undertiden også skal etablereservicetilbud i tyndtbefolkede områder eller transport over lange afstande, hvilket kan be-grænse mulighederne for at optimere ressourceanvendelsen.

Success bliver opgjort og målt forskelligt i den offentlige og den private sektor. En god bund-linje er et entydigt succeskriterium i en privat virksomhed, og bundlinjen er nem at måle.Målsætninger i offentlige enheder afspejler ofte et kompromis mellem politikere med forskel-lige prioriteringer og dagsordener. Samtidig er succes i målopfyldelsen ofte svær at måle, såman i stedet opstiller forskellige krav til, hvordan arbejdsopgaverne skal udføres. Offentligeledere stilles derfor ofte over for mange og undertiden modsatrettede mål og proceskrav,hvilket fx afspejles i komplicerede resultatkontrakter. Det er dog sjældent, at produktivitets-krav indgår direkte i kontrakterne.Kortsigtede politiske mål og fokus på at undgå uheldige enkeltsager kan samtidig gøre detsvært at fastholde et langsigtet strategisk sigte, fjerne fokus fra den daglige drift og mindskeden politiske tolerance for fejl. Når belønningen for at øge produktiviteten og effektiviteten erbegrænset, mens konsekvenserne er betydelige, hvis noget går galt, kan det give mindretilskyndelse til at effektivere og innovere.Styringsprincipper og organisationsformer er vigtige rammevilkår for den offentlige sektor.Regler, procedurer og standarder kan i mange tilfælde understøtte en ensartet og effektivopgavevaretagelse. Overdreven kontrol og detailstyring på mere komplekse områder kandog begrænse ledernes og medarbejdernes muligheder for at udøve selvstændige fagligeskøn og vælge den løsning, som vil give mest værdi for pengene. Samtidig bliver mulighe-derne for at gøre tingene på en ny måde og for at tilpasse ydelsen til den enkelte borgermere begrænsede, og fokus kan risikere at flytte fra effekt til regelefterlevelse.Organiseringen af den offentlige sektor kan medføre uhensigtsmæssig kassetænkning oggive mindre tilskyndelse til at tilrettelægge arbejdsdelingen mellem stat, region og kommunemed udgangspunkt i borgerens behov, hvis den økonomiske styring fx ikke understøttersammenhængende forløb, forebyggelse og kvalitetsforbedringer. Men også inden for sammeorganisatoriske enhed (fx en kommune) kan der opstå problemer. Hvis en afdeling fx harserviceansvaret for en borgergruppe og i den forbindelse har til opgave at visitere målgrup-pen til befordring, kan det skabe problemer med arbejdsdelingen, hvis drifts- og finansie-ringsansvaret for befordringen er placeret i en anden afdeling.I de sidste 20-30 år har det private overenskomstsystem udviklet sig i en mere decentralretning end det offentlige, hvor løn og arbejdstid fortsat i høj grad aftales centralt. Det kanbetyde, offentlige ledere har begrænsede muligheder for at belønne en ekstra indsats ogsikre, at der er en klar kobling mellem medarbejdernes løn, kompetencer og præstationer.Ufleksible offentlige overenskomster kan også begrænse mulighederne for at omlægge ar-bejdsgange, så de i højere grad tilgodeser borgernes behov.

De dårlige erfaringer tyder på, at der ikke findes en simpel løsning. En af udfordringerne vedat afskaffe eksisterende love og bekendtgørelser er nemlig, at reglerne i langt de fleste til-fælde forekommer velbegrundede, når man ser på dem hver for sig. Samtidig er den centra-le procesregulering ofte begrundet i, at man for at ligestille borgerne ikke ønsker for storeforskelle i opgavevaretagelsen ude i kommuner og regioner.Man skal også huske, at et stigende antal love og bekendtgørelser ikke nødvendigvis altid ertegn påunødigtbureaukrati. Nogle gange kan nye love og bekendtgørelser virke afbureau-kratiserende, hvis de sammenfatter og klargør eksisterende love og regler og deres retteforvaltning.Men den vigtigste grund til, at der til stadighed kommer nye love og regler, er, at der er eniboende tendens i den offentlige sektor til, at bureaukrati avler mere bureaukrati. Der er helevejen gennem styringskæden fra Folketing til det yderste udførende niveau et incitament tilat pålægge styringstiltag, målsætninger og proceskrav for at politikerne kan kontrollere, omskatteborgernes penge bliver brugt rigtigt. Incitamenterne til at afskaffe, afvikle og holde igener derimod ikke synderligt stærke.I en politisk drevet organisation vil enkeltsager, der giver negativ omtale i medierne, ofte giveanledning til øget kontrol og detailstyring, for at politikerne kan demonstrere handlekraft. Medmange, komplekse og til tider modsatrettede mål og proceskrav stiger risikoen for fejl, klagerfra borgerne og negativ omtale i medierne. På den måde er de forskellige regler og styrings-tiltag blevet lagt til lag på lag, så de i dag udgør et meget komplekst system, som er megetvanskeligt at lave om på, jf. figur 2.FIGUR 2:BUREAUKRATI AVLR MERE BUREAUKRATI

Produktivitetskommissionen anbefaler, at styringen af den offentlige sektor udformes såDer er en klar arbejdsdeling mellem de offentlige ledere og deres politiske opdrags-givere, og lederne får tilstrækkelige frihedsgrader til at realisere de overordnede mål,som politikerne fastlæggerDer er en høj grad af troværdighed og stabilitet i den økonomiske styring, så de de-centrale ledere har tiltro til, at de udmeldte økonomiske spilleregler vil blive overholdtOffentlige ledere på alle niveauer holdes ansvarlige for deres resultater – systemati-ske benchmarking-analyser og evalueringer kan give bedre ledelsesinformationResultatkontrakter indeholder få og tydelige mål relateret til kerneopgaven og effek-ter for borgerne frem for mange mål og detaljerede proceskravResultatkontrakter i højere grad bygger bro mellem overordnede mål og operationel-le drifts- og udviklingsaktiviteter, så kontrakterne opleves som nyttige styringsred-skaber af såvel de offentlige ledere som deres politiske opdragsgivereOpgaveløsningen på områder, der kræver et samarbejde mellem forskellige led i denoffentlige sektor (fx kommuner og regioner), tilrettelægges med udgangspunkt i bor-gernes behov for sammenhængende forløb, og finansieringssystemerne gennemgåsmed henblik på at eliminere incitamenter til ”kassetænkning”

Et andet gennemgående tema i de seneste 30 års moderniseringsprogrammer har væretbetydningen af god ledelse. Den høje arbejdskraftintensitet betyder, at medarbejderne er ensærdeles vigtig drivkraft for effektivitet og innovation i den offentlige sektor. Offentlige ledere,der lykkes med at skabe et arbejdsmiljø med god trivsel og motivation, vil således kunneopnå bedre resultater end andre institutioner med mindre fokus på god personaleledelse. PåØsby Plejehjem i Haderslev Kommune søsatte ledelsen tilbage i 2000 en række initiativer forat forbedre trivslen blandt personalet og øge medarbejdernes stolthed over at arbejde påplejehjemmet. Nøgleordene var tillid og nærvær fra ledelsen. Et af resultaterne blev et fald i1sygefraværet og lavere vikarudgifter. Medarbejdernes viden og kompetencer er såledesnøglefaktorer i forhold til at sikre innovation og høj kvalitet i opgaveløsningen.Der ligger også en vigtig ledelsesopgave i at sætte tydelige mål for enheden og den enkeltemedarbejder og at indrette arbejdsgange og den økonomiske styring (fx budgetstyring, resul-tatkontrakter og løn), så der er en tæt kobling til kerneydelsen. God ledelse kræver såledesen god forståelse af de vigtigste omkostningsdrivere i driften og af sammenhængen mellemindsats og resultat. På Det Kongelige Teater tilpassede man tilbage i 1997 arbejdstilrette-læggelsen til teatrets forestillinger. Komplicerede sceneopsætninger betød, at der var storegevinster at hente ved at lade de samme sceneteknikere følge den samme forestilling helespilleperioden. En mere fleksibel overenskomst blev indført for en toårig prøveperiode, menefter to år blev den endeligt godkendt med overvældende flertal, fordi medarbejderne følte,at de havde fået mere indflydelse på planlægningen af deres arbejdsopgaver.

Det er også de offentlige ledere, der sætter rammerne for samproduktion i den offentligesektor. Samarbejde på tværs i den offentlige sektor og involvering af borgerne i opgaveløs-ningen vil kunne give en bedre brugeroplevelse og mobilisere nye ressourcer. Et eksempeler Arbejdsskadestyrelsen, der etablerede Fastholdelsescentret i 2008 for at øge kvaliteten afsagsbehandlingen i komplekse sager, hvor skadesramte borgere er i fare for at miste tilknyt-ningen til arbejdsmarkedet. Centret bidrog til at bryde barrieren mellem de to spor, der er i enarbejdsskadesag: Sygedagpengesagen i kommunen og arbejdsskadesagen hos Arbejds-skadestyrelsen. Resultatet har været, at sagerne bliver afgjort hurtigere, fordi de to myndig-heder samarbejder frem for at vente på hinandens afgørelser.FIGUR 3:GOD LEDELSE UNDERSTØTTER EFFEKTIVITET OG INNOVATION

For offentlige topledere ligger der en yderligere opgave i at rådgive politikerne og håndterepolitiske processer. Der kan være en risiko for, at denne opgave vægter tungere i rekrutte-ringen og forfremmelsen af offentlige topledere end deres øvrige ledelsesmæssige kompe-tencer. Dermed kan der også være risiko for, at toplederne orienterer sig mere mod toppenend mod driften og medarbejderne..I det politiske system har der gennem tiden været en stigende anerkendelse af betydningenaf god ledelse, og ledere i den offentlige sektor har fået en mere central placering. Specieltfor de decentrale ledere bliver ledelse i stigende grad opfattet som en profession for sig oger ikke længere snævert koblet til en bestemt fagdisciplin. I forbindelse med Kvalitetsrefor-men blev der for første gang afsat betydelige midler til opkvalificering af de offentlige ledere– specielt de decentrale ledere.Det er dog Produktivitetskommissionens vurdering, at der er behov for at skærpe fokus pågod offentlig ledelse yderligere, bl.a. fordi ledelsesudfordringen i det offentlige er blevet stør-re i takt med, at de offentlige budgetter er blevet strammere. I boks 2 har Produktivitetskom-missionen formuleret nogle principper for god og tydelig ledelse i den offentlige sektor.

Gode offentlige ledere formulerer klare mål for effekten af organisationens arbejdeog følger op på, om målene bliver nået, så medarbejderne aldrig er i tvivl om formå-let med deres indsatsDen gode offentlige leder er opmærksom på vigtigheden af trivsel på arbejdspladsensom en kilde til at motivere medarbejderne, bl.a. ved at give de enkelte medarbejde-re mulighed for at udøve selvstændige faglige skøn og give dem systematisk tilba-gemelding på deres resultater. Den gode offentlige leder er samtidig opmærksom påvigtigheden af at sætte konkrete og tydelige mål for indsatsen, så arbejdet med atskabe trivsel bliver et middel til at sikre effektivitet og kvalitet i opgaveudførelsenGode offentlige ledere skaber mest mulig værdi for de offentlige midler. God offentli-ge ledelse er således karakteriseret ved resultatorientering, god økonomistyring, fo-kus på kerneopgaven, borgerfokus, medarbejderudvikling og – involvering, samar-bejde og systematisk evaluering af de opnåede resultater

Analysen i kapitel 4 i dette arbejdsnotat tyder på, at der er et betydeligt potentiale for højereeffektivitet og kvalitet i den offentlige serviceproduktion, hvis de mindre effektive enheder iden offentlige sektor kan bringe deres produktivitet tættere på niveauet i de mest effektivesammenlignelige enheder. Alene på folkeskoleområdet kunne der mobiliseres ekstra res-sourcer til en værdi af over 5 mia. kr., hvis alle kommuner, der ligner hinanden, kunne kom-me op på niveau med de kommuner, der har de bedste skoler.Analysen af produktivitetspotentialet ved udbredelse af bedste praksis i kommunerne tagerhøjde for, at kommunerne kan have forskellige politiske prioriteringer af deres ressourcean-vendelse, og at de kan have forskellige rammevilkår for den offentlige serviceproduktion somfølge af forskelle i befolkningssammensætning og sociale forhold. Men selvom der burdevære et stort potentiale for højere produktivitet ved, at de mindre effektive offentlige enhederi stat, regioner og kommuner lærer af de mere effektive, er det givetvis ikke realistisk, at alleenheder vil kunne blive lige effektive. Også i den private sektor kan man iagttage store pro-duktivitetsforskelle mellem forskellige virksomheder inden for samme branche.Det er dog også vigtigt at understrege, at det i kapitel 4 beregnede potentiale ikke udtømmerdet offentliges mulighed for at blive mere produktiv. Potentialet afspejler det ekstra økonomi-ske råderum, der kan skabes, hvis alle offentlige enheder kan opnå det, som andre enheder,der ligner dem, allerede har opnået. Men som det er tilfældet i den private sektor, vil der heletiden være mulighed for at gøre tingene på en ny og bedre måde selv i de enheder, der i dager mest effektive. Udfordringen er, at gevinsterne kan være sværere at indhøste i den offent-lige sektor pga. sektorens særlige rammevilkår.

I dette arbejdsnotat giver vi et overblik over de vigtigste udviklingstendenser i styringen afden offentlige sektor gennem de seneste 30 år. Vi beskriver, hvorfor det kan være svært atmåle den offentlige værdiskabelse, og vi uddyber, hvilke barrierer der kan være for at indhø-ste potentielle effektiviseringsgevinster. Vi peger dog samtidigt på, at der ligger et betydeligtpotentiale for at øge den offentlige sektors produktivitet.Analyserne kommer til at indgå som et vigtigt element i Produktivitetskommissionens analy-serapport om produktivitet, effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor, der udkommer i au-gust 2013. Arbejdsnotatet er forberedt i forbindelse med Folkemødet på Bornholm, hvorProduktivitetskommissionen ønsker at tage hul på debatten om produktivitet i den offentligesektor.

Den efterfølgende analyserapport vil indeholde uddybende analyser og konkrete anbefalin-ger til, hvordan man kan forbedre rammevilkårene for den offentlige sektor, og hvordan mankan give offentlige ledere og medarbejdere bedre muligheder for og tilskyndelser til at øgeværdiskabelsen.I arbejdsnotatet inddrager vi forskelligt baggrundsmateriale, som Produktivitetskommissio-nen har fået udarbejdet i forbindelse med udarbejdelsen af analyserapporten:BaggrundsnotatetKommunale serviceniveauer og produktivitetaf Det Nationale Institutfor Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA)CasesamlingenInnovation, effektiv ledelse og produktivitet i den offentlige sektoraf denuafhængige tænketank Mandag MorgenBaggrundsnotatetUdviklingen i styringen af den offentlige sektoraf Carsten Greve ogNiels EjersboBaggrundsnotatetArbejdsdelingen mellem politikere og embedsmændaf Jørgen Grøn-negård ChristensenPræsentationer på Produktivitetskommissionens konferenceLedelse, motivation og pro-duktivitet i den offentlige sektor,der fandt sted i december 2012, og det tilknyttede bag-grundsnotatStyring af den offentlige sektor: Incitamenter, motivation og normeraf LotteBøgh AndersenBaggrundsmaterialet er tilgængeligt på Produktivitetskommissionens hjemmeside. I forbin-delse med analyserapporten har Produktivitetskommissionen også udarbejdet et bag-grundsnotat om overenskomster, løndannelse og arbejdstid i den offentlige sektor. Det vilblive offentliggjort i forbindelse med lanceringen af analyserapporten i august 2013.Dette arbejdsnotat og den kommende analyserapport holder begge stramt fokus på tilskyn-delser til og muligheder for at skabe produktivitet, effektivitet og kvalitet i de ydelser, derbliver produceret i den offentlige sektor. I efteråret vil Produktivitetskommissionen se på detpotentiale, der ligger i at skabe bedre rammer for samarbejde mellem den offentlige og priva-te sektor.

Danmark har en offentlig sektor, fordi nogle typer opgaver løses bedre her end på et privatmarked. Det gælder produktion af såkaldte kollektive goder, det vil sige goder som retsvæ-sen, politi, forsvar og infrastruktur. Det er goder, som vi alle forbruger som samfund og ikkesom individer.At sørge for kollektive goder i samfundet har alle dage været bevæggrunden for at have enstat. I den danske og nordiske velfærdsstat har det offentlige imidlertid påtaget sig en langrække yderligere opgaver. Det gælder fx uddannelse, sundhed, ældrepleje osv. Det er indi-viduelle goder – hvis en person skal opereres, er det den pågældende person, der forbrugersundhedsydelsen, ikke samfundet som helhed. I modsætning til de kollektive goder behøverindividuelle goder ikke blive stillet til rådighed af det offentlige.Når vi alligevel i Danmark har besluttet at lade det offentlige stille en række individuelle go-2der til rådighed, sker det først og fremmest af hensyn til social tryghed og lighed. Der harværet og er fortsat udbredt politisk enighed om, at goder som uddannelse, sundhed og om-sorg for børn og ældre er så væsentlige for borgernes velfærd, at alle bør have lige adgangtil dem uanset deres indkomst og formue. Filosofien bag den danske og nordiske velfærds-stat er altså, at uligheder i indkomstfordelingen ikke bør få lov at give sig udslag i tilsvarendeulighed i forbruget af disse basale goder.Med stor opbakning fra vælgerne har danske politikere derfor vedtaget, at disse serviceydel-ser skal stilles til rådighed for alle borgere uden direkte betaling. I princippet kunne dette skeved, at det offentlige betaler private producenter for at levere velfærdsydelser til borgerne.Det sker også i mindre udstrækning, men i Danmark har vi i højere grad end de fleste andrelande valgt at lade offentlige institutioner stå for langt størstedelen af produktionen af uddan-nelses- og velfærdsydelser. Konsekvensen er, at Danmark er det land i OECD, hvor den3offentlige sektors forbrug udgør den største andel af BNP.Alene på grund af sin størrelse spiller den offentlige sektor en vigtig rolle i samfundsøkono-mien og for produktiviteten. Kravene til produktivitetsudviklingen skærpes af, at efterspørgs-len efter offentlige serviceydelser har en tendens til at stige hurtigere end befolkningens ind-4komster. Men der er en række afgørende forskelle i rammevilkår, der gør, at vilkårene forproduktivitetsvækst i det offentlige er anderledes end dem, der gælder for den private sektor,og som Produktivitetskommissionen redegjorde for i sin første analyserapport.I dette baggrundskapitel gives en kort oversigt over den offentlige sektor i tal, de særegnerammevilkår, sektoren opererer under, og de reformer og moderniseringsprogrammer, sekto-5ren har gennemgået siden starten af 1980’erne. Konklusionerne er angivet i boks 3.

Dertil kommer, at private markeder for fx sundhedsydelser og uddannelse ikke er velfungerende, hvis en bedre sundhedstilstandeller et højere uddannelsesniveau for en person ikke kun kommer den pågældende selv til gode, men også har positive afledteeffekter på det øvrige samfund. Se Barr (1998) for en introduktion til velfærdsøkonomi.http://www.oecd.org/statistics/, Annual National Accounts.Indkomstelasticiteten i efterspørgslen efter mange af det offentliges serviceydelser, fx sundhed, er større end én. Når ydelserneikke omsættes på et marked, hvor priserne kan tilpasse sig, skal udbuddet derfor stige hurtigere end indkomsterne for at følgemed efterspørgslen. Velfærdskommissionen betegnede dette som velstandsdilemmaet (Velfærdskommissionen, 2006).Mere omfattende og grundlæggende fremstillinger af udviklingen i den danske offentlige sektor kan findes i Greve (2012) ogGreve og Ejersbo (2013).

En grundtanke bag den danske og nordiske velfærdsmodel er, at det offentlige ikkeblot skal sørge for kollektive goder som retsvæsen, politi, forsvar og infrastruktur,men også skal finansiere forbruget af basale individuelle goder som uddannelse,sundhed, børnepasning og ældrepleje.Alene på grund af sin størrelse spiller den offentlige sektor en stor rolle for produktivi-teten i Danmark. Det offentliges forbrug og investeringer udgør over 30 pct. af BNP,6og den offentlige beskæftigelse næsten en tredjedel af den samlede beskæftigelse.Kravene til den offentlige sektors produktivitetsudvikling skærpes af, at efterspørgs-len efter en række af dens ydelser – fx sundhed – stiger hurtigere end indkomsterne.Den offentlige sektor er grundlæggende anderledes end den private sektor, da ydel-serne stilles til rådighed for borgerne uden direkte betaling. Fraværet af en mar-kedsmekanisme gør, at der i stedet kræves politisk styring og prioritering. Den politi-ske styring kan resultere i mangeartede mål, der kan være svære at forene, og somtilsammen giver en ”kompleks bundlinje” for de offentlige institutioner.Den manglende markedsmekanisme betyder endvidere, at vi ikke har priser for deserviceydelser den offentlige sektor leverer, hvorfor vi ikke ved i hvilken grad ser-viceydelserne er værdsat. Dette gør det svært at prioritere og styre i den offentligesektor.Derudover kan en række særlige rammevilkår give mindre tilskyndelse til og mulig-hed for at sikre høj produktivitet sammenlignet med den private sektor.Den offentlige sektor har gennemgået en række moderniseringstiltag og reformer fra1983 og frem. Skiftende regeringer har under forskellige overskrifter alle haft fokuspå bl.a. afbureaukratisering, god ledelse, målstyring, brug af markedslignende me-kanismer og bedre borgerbetjening.Moderniseringstiltagene og reformerne betegnes ofte som New Public Management.Forsøgene med New Public Management er med rette blevet kritiseret for bl.a. atskabe for meget bureaukrati. Efter Produktivitetskommissionens vurdering er enrække af ideerne bag de forskellige moderniserings- og reformtiltag dog fortsat rele-vante for arbejdet med at skabe en mere effektiv offentlig sektor. Det gælder bl.a.princippet om styring efter mål og resultater samt opfølgning.Mange af de svagheder i den offentlige sektor, der gav anledning til det første mo-derniseringsprogram i 1980’erne, eksisterer stadig. Det tyder på, at der på mangeområder er behov for at gøre tingene markant anderledes end hidtil.

Desuden har den offentlige sektor også stor betydning for produktiviteten i den private sek-tor, bl.a. ved at sikre en sund og veluddannet arbejdsstyrke gennem et velfungerende sund-heds- og uddannelsesvæsen, ved at tilvejebringe en god infrastruktur, ved hurtig og effektivsagsbehandling i forhold til borgere og virksomheder, ved at skabe effektiv konkurrence omoffentlige indkøb osv.Udviklingen af den offentlige sektor har fundet sted over mange årtier. Den offentlige sektorsrelative størrelse målt ved forbrug og investeringer steg svagt i 2000’erne, men har ellersværet nogenlunde konstant siden 1970’erne, jf. figur 4.At den danske offentlige sektor er stor sammenlignet med andre lande afspejles særligt ty-deligt i de offentlige lønningers andel af BNP, som i Danmark udgør 18,4 pct. af BNP i 2012,7jf. figur 5. Det er markant højere end i Island, som har de næsthøjeste lønudgifter. At denoffentlige sektor er en stor og anderledes arbejdsgiver understøttes af, at den gennemsnitli-8ge kommune har 5.000 ansatte, mens den gennemsnitlige private koncern har 24.FIGUR 4:OFFENTLIGT FORBRUG OG INVESTERIN-GER SOM ANDEL AF BNP I DANMARK, 1971-2012FIGUR 5:OFFENTLIGE LØNNINGERS ANDEL AF BNPI UDVALGTE OECD-LANDE, 2012

Det offentlige forbrug er egen beregning, da det ikke er en selvstændig post under de offentlige udgifter i Nationalregnskabet. Detfører også til en korrektion af de samlede udgifter. For forklaring af dette se Johansen & Trier (2012) side 107.10For en forklaring af COFOG inddelingen af det offentlige forbrug sehttp://www.dst.dk/da/Statistik/dokumentation/Nomenklaturer/COFOG.aspx.11Se Produktivitetskommissionens første analyserapport (2013a), hvor måling af produktivitet i den private sektor gennemgås. Ogsåi den private sektor er potentialerne for produktivitetsforøgelser vidt forskellige. Det giver ikke mening at sammenligne produktivi-tetsudviklingen i fx landbruget og frisørfaget. I landbruget er produktiviteten steget markant på grund af teknologiske fremskridt,mens det nok tager omtrent samme tid at klippe en person i dag som for 30 år siden. På samme måde varierer områderne i denoffentlige sektor med hensyn til blandt andet anvendelsen af arbejdskraft og teknologi. Derfor er der også betydelig forskel på,hvor store potentialerne er for at gennemføre produktivitetsforbedrende tiltag forskellige steder i den offentlige sektor.

Den nuværende organisering af den offentlige sektor indebærer, at kommunerne har an-svaret for størstedelen af serviceproduktionen, det vil sige grunduddannelse, social sikring(børnehaver, ældrepleje, udsatte børn- og unge mv.), beskæftigelsesindsatsen mv. Endvi-dere bidrager kommunerne til finansiering af sundhedsvæsenet og skal i den forbindelsesamarbejde med regionerne. Regioner og kommuner skal også samarbejde omkring fx enrække specialiserede sociale tilbud og specialundervisningsområdet.Regionerne har det overordnede ansvar for sundhedsvæsenet samt for den regionale er-hvervsudvikling. Staten har ansvaret for centraladministrationen og for kollektive ydelsersåsom politi, forsvar og retsvæsen. Derudover har staten ansvaret for udvalgte serviceom-råder såsom universiteterne.Dertil kommer en række offentlige selskaber såsom DSB, Danske Spil, DONG Energysamt adskillige råd og nævn, som i forskellig udstrækning finansieres og styres af det of-fentlige. Endelig findes der også forskellige private virksomheder eller organisationer, derudfører opgaver for det offentlige.

Det, en kunde i et supermarked betaler for ved kassen, er en række varer, som han eller hunselv har taget ned fra hylderne. Kunden har valgt de varer, fordi de dækker hans eller hen-des behov, og fordi de har en pris, kunden finder rimelig. Supermarkedsejeren kan direktese, hvilke varer der bliver solgt, og hvilke der ikke gør. Derved kan ejeren let tilpasse super-markedets sortiment og priser til kundernes efterspørgsel. Og ejeren vil have en tilskyndelsetil at foretage den slags ændringer, for det er på den måde han eller hun kan tjene penge.Supermarkedet er et eksempel på, hvordan det foregår i den private sektor. I den offentligesektor er tingene anderledes. Det offentliges ”varer”, det vil sige de serviceydelser, som sek-toren leverer, betales ikke direkte af brugerne, som det er tilfældet i det private. I stedet beta-les de samlet via skatten. Det er så op til politikere og offentligt ansatte at vurdere, hvilkeserviceydelser landets borgere skal have i deres indkøbskurv.Det gør det svært at styre den offentlige sektor og prioritere, hvad der skal produceres. Nåroffentlige ydelser tilbydes alle uden direkte afregning, er det svært at gennemskue borgernes12ønsker til serviceniveau og udgifter inden for de enkelte serviceområder. Samtidig har denoffentlige sektor ikke en simpel bundlinje, der afspejler succes eller fiasko. Det har super-markedet – tjener supermarkedet mange penge, er det fordi, det har de rigtige varer på hyl-derne og til den rigtige pris.Høje omkostninger kan presse supermarkedets priser op – og kunderne i favnen på konkur-renten. Heri ligger en anden afgørende forskel på den private og offentlige sektor. Frygtenfor at miste kunder til konkurrenterne presser supermarkedet til hele tiden at øge produktivi-teten for derved at sænke omkostningerne. Alternativet er røde tal på bundlinjen.Lykkedes det derimod for supermarkedet at hæve produktiviteten, vil det få flere kunder. Detsamme gælder for alle private virksomheder, der opererer på et marked med konkurrence.Produktive private virksomheder vil vokse på bekostning af mindre produktive virksomheder– og den dynamik hæver samfundets produktivitet.Den dynamik er kun i ringe grad til stede i den offentlige sektor, som ofte er den eneste ud-byder af visse typer serviceydelser. Produktivitetsvækst i det offentlige sker derfor i mindregrad end i det private per automatik.

Produktivitetsvækst skabes grundlæggende på samme måde i det offentlige og i det private.Nye teknologier, nye arbejdsgange og bedre organisering øger produktiviteten begge steder.Og begge steder afhænger omfanget af innovation og nytænkning af medarbejdernes ogledernes muligheder for og tilskyndelser til at gøre tingene anderledes og bedre. Men somillustreret betyder fraværet af konkurrenter, at der ofte ikke er det samme automatiske prespå offentlige enheder for at hæve produktiviteten som på et marked med konkurrence. Ogsåpå andre måder er de offentligt ansatte underlagt nogle anderledes rammevilkår for at øgeproduktiviteten. I det følgende giver vi nogle eksempler på nogle af de rammevilkår og deproblemstillinger, der er forbundet hermed.

Hvor bestyrelsen i en virksomhed er enige om målet (men måske ikke midlet), lever politi-kerne i Folketinget, regionsrådet eller kommunalbestyrelsen så at sige af at være uenige.Sammen med hyppige valg og udskiftning på politiske poster giver det anledning til, at priori-teringer og målsætninger kan ændre sig. Blandt andet af den grund kan det være vanskeligtat sikre overensstemmelse mellem de vedtagne målsætninger, som den administrative le-delse styrer efter, og de målsætninger, som den politiske ledelse forfølger i praksis. Det kanskabe usikkerhed og gøre det sværere for offentlige ledere at planlægge langsigtet.Ligeledes kan en uklar adskillelse af den politiske og administrative ledelse medføre, at kort-sigtede overvejelser og enkeltsager kommer til at påvirke den daglige drift uhensigtsmæs-sigt. Det problem bliver forstærket af, at politikere er afhængige af at blive genvalgt, hvilketkan gøre det svært for den politiske ledelse at fastholde et langsigtet strategisk sigte. Denpolitiske ledelse kan måske frygte, at initiativer, der vil øge produktiviteten på længere sigt,ikke kan gennemføres uden omkostninger her og nu i form af utilfredse medarbejdere ogborgere. Det kan tilskynde politikerne til at sætte mere kortsigtede mål, som ikke nødvendig-vis stemmer overens med den overordnede målsætning om ”mest værdi for skattekronerne”.Manglende politisk fokus på produktivitet kan således give ledere og medarbejdere i denoffentlige sektor mindre tilskyndelse til selv at holde øje fokus på at øge produktiviteten.

Det politiske ansvar for styringen af den offentlige sektor kan føre til unødigt detaljerede kravtil, hvordan de offentlige institutioner og deres ansatte skal tilrettelægge arbejdet. Det skyl-des, at det bliver en politisk sag, hver gang offentligheden bliver opmærksom på fejl ellersvigt i den offentlige service. Ligeledes er måden, politikere gennemfører deres politik på, at14udstede regler og procedurer.Politikere, hele vejen fra Folketing til kommunalbestyrelse, samt centralt placerede embeds-mænd har derfor en tilskyndelse til at pålægge nye styringstiltag, målsætninger og proces-krav, hver gang en ny sag om fejl eller svigt kommer frem.Til gengæld har de ingen tilsvarende tilskyndelse til at fjerne den slags tiltag igen. Det bety-der, at love, regler og procedurer hober sig op – der bliver lagt lag på lag, og det hæmmerproduktiviteten.Det gør det, dels fordi det mindsker offentlige driftslederes spillerum for at organisere arbej-det på en mere hensigtsmæssig måde, dels fordi det virker demotiverende for medarbejder-ne, og endelig fordi det også medfører et ekstra ressourceforbrug til administration og kon-15trol.

Organiseringen af den offentlige sektor er en vigtig rammebetingelse for den offentlige ser-viceproduktion. Boks 4 ovenfor giver et kort overblik over, hvordan den offentlige sektor erorganiseret. Boksen viser, at den offentlige sektor består af mange forskellige organisatio-17ner. Boksen beskriver også, at nogle af de opgaver, det offentlige varetager, ligger i kryds-feltet mellem to offentlige myndigheder. Det kan føre til, at én myndighed for at spare pengeskubber en opgave videre til en anden, selvom den selv kunne udføre opgaven både bedreog billigere. For stiv organisering kan også hæmme tværgående samarbejde med borgeren icentrum, fx sammenhængende patientforløb i sundhedssektoren eller fælles implementeringaf it-systemer. Endelig kan forskellige incitamenter som følge af forskelle i økonomistyrings-praksis på tværs af offentlige myndigheder forvride incitamentet til samarbejde.

Reglerne på det offentlige arbejdsmarked afviger fra de regler, der regulerer de fleste bran-18cher inden for den private sektor. Først og fremmest er offentligt aftalte overenskomsterkarakteriseret ved centralt aftalte regler, der i mindre grad end overenskomsterne i den pri-vate sektor lægger op til lokale tilpasninger. Ligeledes er det offentlige overenskomstsystem19fortsat mere fagopdelt end det private. Kollektive, fagopdelte overenskomster og arbejds-tidsaftaler kan hæmme ledernes muligheder for at effektivisere og tilrettelægge arbejdet på20den mest hensigtsmæssige måde.Samtidig har mange offentlige ledere begrænsede muligheder for at belønne medarbejdere,der yder en ekstra indsats. Muligheden for at give individuelle løntillæg er ganske vist til ste-de, men der er ofte alt for begrænsede midler i spil til, at det opvejer omkostningerne ved atgennemføre individuelle lønforhandlinger. Langt de fleste lønmidler bliver nemlig udmøntetcentralt i modsætning til den private sektor, hvor langt størstedelen af lønnen fastsætteslokalt.

Den offentlige sektor er forpligtet til at tilstræbe lige behandling af alle borgere. Det betydereksempelvis, at der skal sikres offentlig infrastruktur, kloakering og vandforsyning samt an-dre basale servicetilbud i tyndtbefolkede yderområder. Det samme gør sig ikke gældende iden private sektor. Det er fx svært at forestille sig, at en supermarkedskæde beslutter atåbne et supermarked på Christiansø, en ø med under 100 indbyggere. Det ville ikke værerentabelt, fordi der er for få kunder til, at det kunne høste stordriftsfordele. Men øen har enfolkeskole og en lægekonsultation.Fordi den offentlige sektor er forpligtiget til at give alle borgere samme adgang til servicetil-bud, skal den også ofte løfte opgaver på steder, hvor produktiviteten har svære vilkår. Kravetom lige adgang til serviceydelser kan også presse de offentlige budgetter. Det lægger båndpå, hvordan knappe ressourcer kan prioriteres, da lige adgang og lige rettigheder betyder, atefterspørgslen ikke kan styres.

Den centrale konklusion af de to foregående afsnit er, at styringen af den offentlige sektor erunderlagt en række særlige rammevilkår, hvor fraværet af konkurrence er det væsentligste.I de sidste 30 år har skiftende regeringer arbejdet på at løse de styringsmæssige udfordrin-22ger. Udgangspunktet for den første moderniseringsdagsorden tilbage fra 1983 var en nød-vendig opbremsning i udgifts- og skattetrykket efter 1970’ernes stigning. I takt med den de-mografiske og teknologiske udvikling og øget velstand har efterspørgslen efter offentligeserviceydelser generelt været stigende. Der har med andre ord været behov for at forny og23effektivisere den offentlige sektor løbende.Arbejdet er mundet ud i en række moderniseringsprogrammer, hvor nogle af de vigtigste er:Programmet for modernisering af den offentlige sektor – 1983Nyt syn på den offentlige sektor – 1993Med borgeren ved roret – 2002.De konkrete instrumenter og tiltag, som skiftende regeringer har anvendt i deres udvikling afden offentlige sektor, har i høj grad været de samme (selvom moderniseringsprogrammer-nes ordlyd har været forskellig). De gennemgås her i kort form – for en grundig gennemganghenviser vi til det tilknyttede baggrundsnotat omUdviklingen i styringen af den offentligesektor(Greve og Ejersbo, 2013).

Den grundlæggende ide med markedsbaseret styring i det offentlige er at introducere enform for markedsmekanisme eller et konkurrencepres, der kan virke som drivkraft for at ef-fektivisere og forny og i et eller andet omfang sikre, at borgenes efterspørgsel i højere gradanvendes i styringen. Der findes en hel del forskellige typer af tiltag.Fra 1980’erne og frem er flere offentlige selskaber blevet privatiseret. Heraf er den mestkendte måske Teledanmarks privatisering. Andre eksempler er GiroBank, Statens Konfekti-on, Statsanstalten for Livsforsikring, Datacentralen og Eksportkreditrådet. Desuden er enrække offentligt ejede virksomheder blevet omdannet til selskaber, fx inden for forsynings-området.Andre (såkaldte kvasi-markeds-) modeller har været frit-valgsordninger, udbud eller udlicite-ring af opgaver samt bestiller-udfører-modtager-modeller (BUM). I en BUM-model er der entydelig organisatorisk opsplitning mellem den enhed, der bestiller en ydelse, og den eller deenheder, der udfører ydelser for modtageren – typisk borgeren. På ældreområdet kan detvære ældreforvaltningen, der er bestilleren, mens den udførende funktion kan varetages afen kommunal leverandør eller et privat firma.

Centralt i styringen af den offentlige sektor har stået mål- og resultatstyring – et ønske om atskifte fokus fra, hvad vi putter ind i den offentlige sektor, til hvad vi får ud af den. Fra input tiloutput. I praksis kan vi med rette spørge, i hvor høj grad vi er blevet klogere på output, oghvad effekten af den offentlige indsats er, jf. næste kapitel. Faktisk kan vi også med rettespørge, om vi ved, hvad inputtet i produktionen af forskellige typer af offentlig service egent-lig er.Et væsentligt element i mål- og resultatstyringen har været kontraktstyring i form af resultat-kontrakter, direktørkontrakter, årsrapporter og evaluering. Et særskilt mål har været bedreborgerbetjening – det vil sige en mere serviceorienteret offentlig sektor.

Med strukturreformen i 2007 fik staten og kommunerne fx udvidet deres ansvarsområder,mens amter/regionerne fik indskrænket deres. Antallet af kommuner blev reduceret fra 271til 98, og blandt kommunernes væsentligste nye opgaver var borgerrettede opgaver i sund-hedsvæsenet (i forbindelse med forebyggelse og genoptræning) samt opgaver på det socia-le område og specialundervisning. I 2009 fik kommunerne endvidere ansvaret for den aktivebeskæftigelsesindsats. 13 amter blev til 5 regioner, og deres ansvarsområde blev indskræn-ket til primært at omfatte sundhedsvæsenet samt den regionale erhvervsudvikling. Statenovertog en større del af ansvaret for skatteopkrævningen samt de overordnede natur- ogmiljøopgaver.Omtrent samtidigt med strukturreformen blev kvalitetsreformen gennemført. Reformen inde-holdt en række punkter, herunder en ledelsesreform, en afbureaukratiseringsreform mv.Som led i kvalitetsreformen blev der afsat 10 mia. kr. til diverse kvalitetsinitiativer og 50 mia.32kr. til en kvalitetsfond. Selvom reformen indeholder flere af de samme elementer som tidli-gere moderniseringsprogrammer og reformer, var den anderledes i og med, at den indeholdtet markant ressource-løft til den offentlige sektor.I regeringens Vækstplan DK fra foråret 2013 er hensigten at modernisere og effektivisere33den offentlige sektor frem mod 2020 svarende til 12 mia. kr. gennem reformer.

Det gode spørgsmål er, om reformerne har virket? Der er ikke tvivl om, at vi har en helt an-den offentlig sektor i dag end for 30 år siden. Meget tyder dog på, at nogle af udfordringernei dag er de samme som dengang. Det gælder især afbureaukratisering og løsning af proble-merne med overdreven detailstyring og det såkaldte regeltyranni. Faktisk bliver disse dårlig-domme ofte set som et resultat af de sidste 30 års moderniseringsforsøg, der under én hat34bliver omtalt som New Public Management, jf. boks 5.Det er Produktivitetskommissionens vurdering, at en del af de styringstiltag, der går undernavnet New Public Management, berettiget kan kritiseres for at have ført til en for høj grad afbureaukrati, der utvivlsomt har været kontra-produktivt for udviklingen af den offentlige sek-tor. Men en række af de centrale ideer omkring det at styre efter mål og resultater samt følgeop herpå er helt nødvendige led i arbejdet med at skabe en mere velfungerende offentligsektor. Den vanskelige udfordring er at få fastlagt enkle, men meningsfyldte og klare mål forde resultater, den offentlige sektor skal styre efter. Dernæst er udfordringen at skaffe data,der gør det muligt at måle, om indsatsen har den ønskede effekt for borgerne.

I debatten om styring af den offentlige sektor optræder ofte en række begreber eller teo-riretninger, hvor den hyppigst omtalte er New Public Management (NPM).NPM er ikke en egentlig teori, men dækker over en række reformer, der blev gennem-ført især i de engelsktalende lande i 1980’erne og 1990’erne, men som spredte sig tilandre lande. Fælles var, at landenes offentlige sektorer var vokset betydeligt op til re-formerne, og at reformerne blev igangsat ud fra et ønske om at bremse denne vækst oggøre op med bureaukrati.Hovedelementerne i NPM er markedsstyring, ledelse, fokus på mål og resultater samtresultatopfølgning. Tænkningen var blandt andet, at offentlige enheder i højere gradskulle drives som private virksomheder og helst på markedsvilkår udsat for konkurrencemed fokus på at levere kvalitet til ”kunden”. Et vigtigt element var også at splitte den of-fentlige sektor op i mindre enheder og styre efter kontrakter. Lederne skulle have råde-rum til at beslutte og lede, men skulle holdes op på resultaterne (letting managers ma-nage, making managers manage).I dansk kontekst er moderniseringsprogrammerne ofte blevet omtalt som NPM. NPM erderfor ofte blevet synonym med de ting, nogle mener, der er i vejen med den offentligesektor. NPM er blandt andet blevet kritiseret for at føre til bureaukrati og regeltyranni35med deraf følgende mistillid og faldende medarbejdermotivation. Det er på mangemåder en berettiget kritik, men en del af problemerne kan skyldes, at NPM ikke er ble-vet implementeret i overensstemmelse med de oprindelige ideer og målsætninger. Manhar styret på processer og input og ikke givet råderum og styret på mål/resultater.Blandt nyere teoriretninger er bl.a. New Public Governance – NPG. En af grundtan-kerne i NPG er, at offentlige organisationer må samarbejde om udfordringer i netværk,partnerskaber og fælles innovationsfora for at løse de komplekse problemer, den offent-lige sektor står over for. Et eksempel kunne være gennemførelsen af digitaliseringsstra-tegien i Danmark.Fremfor at se NPM og NPG (og andre teoriretninger) som gensidigt udelukkende stra-tegier bør man snarere se dem som supplerende kataloger over idéer til forbedring afden offentlige sektor, hvor idéernes relevans kan afhænge af den konkrete problemstil-ling, der er tale om. De forskellige teoridannelser kan alle bidrage med idéer til løsnin-gen af de udfordringer, som den offentlige sektor står over for.36

Vil vi gerne have en produktiv offentlig sektor, der leverer god service til borgerne uden atbruge unødigt mange skattekroner, er det vigtigt, at vi styrer sektoren efter dét mål. Menligesom det er svært for en orienteringsløber at nå målstregen uden kort og kompas, kan viikke forvente, at de offentligt ansatte når målet om højere produktivitet, hvis ikke de har etsolidt datagrundlag at navigere efter. Det har de ikke i dag.Det skyldes til dels, at måling i den offentlige sektor er svært. Hvis en forbruger køber etprodukt fra en privat virksomhed, afspejler prisen, hvor stor værdi forbrugeren tillægger pro-duktet. De markedsbestemte priser er derfor en væsentlig kilde til information, når man skalmåle værdien af produktionen i den private sektor. I den offentlige sektor er der som oftest37ingen markedsbestemte priser, og måling af værdiskabelsen er derfor en stor udfordring.På mange områder er det også en udfordring overhovedet at definere, hvad den offentligesektor egentlig producerer. Hvad producerer fx en politibetjent? Tryghed? Men er målet i såfald, at borgerne skalfølesig trykke, eller er målet, at der rent faktisk bliver begået mindrekriminalitet?Manglen på gode data skyldes dog ikke kun måleproblemer. Den skyldes også, at effektmå-ling ikke har været prioriteret. Det vender vi tilbage til sidst i dette kapitel. Her opridses førstnogle mere generelle udfordringer ved måling i den offentlige sektor.

Ressourceforbruget i den offentlige sektor er forholdsvis let at måle. Vi ved, hvor meget deoffentligt ansatte får i løn, hvor meget de arbejder, og hvor mange varer og serviceydelser,der indkøbes hos private leverandører. Den slags ressourcer kaldes også input til produktio-nen.Netop fordi ressourceforbruget er let at måle, bliver det ofte brugt som mål for, hvad denoffentlige sektor foretager sig. I det nuværende nationalregnskab bliver værdien af den of-fentlige produktion således opgjort som det samlede ressourceforbrug i sektoren. Det eruhensigtsmæssigt, for et højt ressourceforbrug siger ikke noget om, hvor meget værdi vi fårfor pengene.Når man skal måle, hvad der kommer ud af de ressourcer, den offentlige sektor forbruger,38bør man skelne mellem produktion og resultat.Med produktion menes der den service, det offentlige rent faktisk leverer. Det kan fx være,hvor mange undervisningstimer de studerende på universitetet har, og hvor god undervis-ningen er. Med resultat menes der, hvor stor en værdi den leverede service har for borgerne.

Mange undervisningstimer er værdiløse, hvis det, de studerende lærer, ikke er relevant. Ellerhvis de uddannes inden for fag, der ikke er behov for på arbejdsmarkedet. Hvis vi uddanne-de en masse kandidater i swahili, vil det give et dårligere samfundsmæssigt resultat end hvisvi uddannede dem til at blive ingeniører. Også selvom undervisningen på swahili-studiet varrigelig og af høj kvalitet.I den private sektor er produktion og resultat stort set det samme. Folk betaler ikke mere foret produkt, end hvad de mener, det er værd. Der bliver derfor sjældent produceret noget iden private sektor, hvor produktionsomkostningerne overstiger den værdi, det har for forbru-gerne. Det samme er ikke nødvendigvis tilfældet i den offentlige sektor, fordi de offentligeserviceydelser som oftest leveres uden direkte betaling.Formålet med den offentlige sektor er naturligvis at levere så gode resultater som muligtmed de tilgængelige ressourcer. Men uden en høj produktion kan man ikke få et godt resul-tat. Til gengæld er høj produktion ikke altid det samme, som at resultatet er godt. Om det ertilfældet afhænger af, om den politiske prioritering af den offentlige sektors produktion afspej-ler borgerne og samfundets behov. Sammenhængen mellem ressourceforbrug, produktionog resultat er illustreret i figur 9.FIGUR 9:SAMMENHÆNGEN MELLEM RESSOURCER, PRODUKTION OG RESULTAT

Der foreligger meget lidt data for resultaterne af de offentlige serviceydelser. Det skyldesmåleproblemer, og at de ting, vi kan måle, ofte er påvirket af andre forhold. Et resultat afsygehusvæsnets indsats mod kræft vil være, at færre dør af sygdommen. Men der er mangeting, der påvirker befolkningens risiko for at dø af kræft, og som det offentlige ikke direkte erherre over. Usunde levevaner kan til dels påvirkes gennem informationskampagner og afgif-ter på usunde produkter, men er i store træk også et resultatet af valg, befolkningen selvtræffer.I praksis ved vi derfor mest om produktionens størrelse. Vi ved, hvor mange hofteoperationersygehusene foretager, men vi ved mindre om, hvilken værdi operationerne skaber for bor-gerne. Når man snakker produktivitet i den offentlige sektor, tænkes der derfor som oftestpå, hvor meget der produceres i forhold til ressourceforbruget. Det er også den definition påproduktivitet, Produktivitetskommissionen benytter i dette arbejdsnotat.Kommissionen er dog opmærksom på, at det er et godt resultat, der skal sigtes efter. Hvorgodt et resultat, den offentlige sektor leverer med et givent ressourceforbrug, kalder vi her irapporten for effektivitet. Ligesom med produktion og resultat, er der ikke forskel på produk-tivitet og effektivitet i den private sektor.

I den private sektor kan priser bruges til at beregne værdien for borgeren. En forbruger, derkøber en cykel til 5.000 kr. og en vaskemaskine til 4.000 kr., har tilsammen købt varer, derhar en værdi på (mindst) 9.000 kr. for vedkommende. Et tilsvarende regnestykke kan ikkelaves for offentlige serviceydelser. Fordi ydelserne stilles til rådighed for borgeren uden di-rekte betaling, er det ikke muligt at vurdere, hvor stor værdi fx en knæoperation og kommu-nens vedligehold af vejnettet tilsammen har for en borger.Man kan derfor ikke danne et samlet tal for, hvad den offentlige sektor producerer. Det bety-der bl.a., at det ikke er muligt at sammenligne produktiviteten i den offentlige sektor somhelhed med produktiviteten i den private sektor som helhed.Det er dog muligt at beregne, fx hvor mange knæoperationer et hospital kan foretage med etgivent ressourceforbrug, og derved beregne produktiviteten for knæoperationer. Man kansåledes godt vurdere, hvad den enkelte offentlige enhed producerer. Men der er faldgruberforbundet herved. Især kan det være et problem, hvis en offentlig enhed styres på baggrundaf data, der ikke fuldt ud opfanger enhedens kerneopgave.

I baggrundsrapportenMåling af produktivitet i den offentlige sektorgav Produktivitetskom-39missionen derfor en række principper for måling. For at være tilfredsstillende, skal de an-vendte mål for produktionen i det offentlige være:•Dækkende for den offentlige myndighed.Hvis målet er for snævert, vil produktions-målet kunne vise et fald, selvom der rent faktisk produceres mere – bare af en ydel-se, som ikke fanges af produktionsmålet. Et ikke-dækkende produktionsmål vil des-uden kunne give uhensigtsmæssige incitamenter til kun at fokusere på den del afproduktionen, som der bliver målt på, og det kan gå ud over effektiviteten og kvalite-ten. Et ensidigt fokus på antallet af studerende på universiteterne kan fx fjerne fokusfra forskningen, hvilket på sigt risikerer at gå ud over undervisningens kvalitet.Endelige for den offentlige myndighed.Det er vigtigt, at produktionsmålet afspejlerden ydelse, som den offentlige myndighed i sidste ende har til formål at levere - ker-neydelsen. Er produktionsmålet ikke endeligt, kan man risikere, at produktivitet ogeffektivitet bevæger sig i forskellig retning, og at produktionsmålet kommer til atfremstå meningsløst. Antal indskrevne studerende på et universitet vil ikke være etendeligt produktionsmål, siden det ikke siger noget om mængden og kvaliteten afden undervisning de studerende modtager.Upåvirkelige for den offentlige myndighed.Produktionsmålet må ikke kunne påvirkesuhensigtsmæssigt af den offentlige myndighed. Er produktionsmålet for folkeskoler-ne fx antallet af elever, der rykker op på næste klassetrin, så kan skoleledelsen haveincitamenter til at rykke elever op, selvom de ikke har de faglige forudsætninger i or-den. En udfordring er således at opstille et produktionsmål, som stiger, når efter-spørgslen stiger, men som ikke kan påvirkes uhensigtsmæssigt af den enkelte insti-tution.Homogene inden for hver produktionsgruppe.Det er vigtigt, at de produkter, dermedregnes inden for enproduktionsgruppe,er relativt homogene med hensyn tilkvalitet og omkostninger. Et eksempel på relativt homogeneproduktionsgruppererde Diagnose Relaterede Grupper (DRG), som anvendes til at kategorisere sygehu-senes forskellige behandlingstyper inden for klinisk meningsfulde og ressourceho-mogene grupper. Et eksempel på en inhomogen gruppe er tandbehandlinger, idetproduktionsgruppen indeholder både omkostningstunge rodbehandlinger og meresimple tandkontroller. Hvis de to typer af behandlinger indgår i samme gruppe, kantandlægerne have incitament til at nedprioritere de omkostningstunge behandlinger.Homogene over tid.Hvis kvaliteten af de producerede produkter i en given produkti-onsgruppe ændrer sig over tid, er det ikke mængdeudviklingen for samme produkt,der følges over tid, hvilket gør mængderne til mindre meningsfulde produktionsmål. Idisse tilfælde er det nødvendigt at kunne korrigere for kvalitet.

2.Fokus på succeser.Kvalitetsjustering kan også opnås ved at basere opgørelsen afproduktionen på antallet af succeser i stedet for den samlede produktion. Hvis fx enfolkeskoleelev ikke bliver vurderet egnet til at rykke op på næste klassetrin, kunneman vælge ikke at tælle eleven med i antallet af elever.3.Opgørelse baseret på marginalt bidrag.Kvalitetsjustering baseret på det marginalebidrag til effekten af den leverede ydelse kan ses som en parallel til markedsbasere-de priser. Operationer for livstruende sygdomme vil fx yde et stort marginalt bidrag tilpatientens sundhed, men vil ikke nødvendigvis være mere ressourcekrævende endandre, mindre kritiske operationer. I praksis vil det dog være svært at fastsætte den-ne værdi, fordi produktionen ikke afsættes på markedsvilkår.

Der bliver gjort en del for at måle mange forskellige ting i den offentlige sektor. DanmarksStatistik er fx i færd med at udvikle nye opgørelser af produktiviteten i den offentlige sektor,der i højere grad skal være baseret på produktion frem for ressourceforbrug. I regionernearbejdes der med visualDRG projektet, og kommunerne er i færd med at etablere et Fælles-kommunalt Ledelsesinformationssystem (FLIS). Det ændrer dog ikke ved, at der grundlæg-gende er meget begrænset viden om, hvad vi får ud af den offentlige sektor.Også på andre områder er der grund til at stramme op. Et problem er, at en del af den videnom effekter, der rent faktisk findes, ikke er offentligt tilgængelig. Det gælder fx folkeskolernesundervisningseffekt, der ikke længere offentliggøres. Eller sygefravær i de enkelte kommu-40ner. Den slags gør det sværere for borgerne at vurdere, om deres skattekroner bliver brugtfornuftigt, og for fagfolk at identificere tiltag, der kan forbedre produktiviteten. En anden delad den eksisterende viden bliver ikke brugt, jf. boks 7.

Der er mange områder, hvor det kan være svært eller omkostningsfyldt at måle produk-tiviteten og kvaliteten af de offentlige ydelser. Det gælder fx daginstitutioner. Inden forsamme kommune får vuggestuer typisk de samme ressourcer per barn stillet til rådig-hed. Forskelle i produktivitet vil derfor alene afspejles i kvalitetsforskelle. Men vugge-stuebørn kan ikke selv bedømme kvaliteten af ydelsen, eller om de trives. Brugerunder-søgelser blandt forældre er ofte upræcise, svære at sammenligne på tværs af institutio-ner og dyre at foretage.Alligevel har forældrene ofte en fornemmelse af, hvilke institutioner der er dårlige, oghvilke institutioner de gerne vil have deres børn i. Det smitter af på deres adfærd, ogden kan vi måle på. Upopulære daginstitutioner vil ofte have en kortere venteliste, ogder vil være flere forældre, der tager deres børn ud af institutionen uden samtidig at skif-te bopæl. Dårlige daginstitutioner vil også have færre søskendebørn, fordi forældre, derhar haft dårlige oplevelser med en institution, er mindre tilbøjelige til at sende barnnummer to eller tre til samme sted. Disse forhold vil naturligvis afhænge af, om foræl-drene har et alternativt pasningstilbud.Den slags information findes allerede, og der er således mulighed for at bruge data til atfå et billede af kvaliteten af pasningen i de enkelte daginstitutioner. Den type informatio-ner kan ikke oversættes til et nationalt produktivitetstal for daginstitutioner. Men det er eteksempel på, at kommunalbestyrelsen og institutionslederne aktivt kan bruge eksiste-rende data til at holde fokus på, hvad institutionerne rent faktisk udretter.

Et andet problem er, at tilgængelige data ikke altid har den fornødne kvalitet, eller at de bli-ver gjort tilgængelige så sent, at data ikke længere kan bruges som styringsredskab af of-fentlige ledere.Et eksempel er de kommunale regnskaber, hvor forskelle i kontering kan betyde, at man ikkekan sammenligne udgifterne på tværs af kommuner. Inden for ældreområdet kan konterings-forskellene bl.a. opstå, fordi kommunerne har svært ved at adskille udgifter til ældreområdetfra udgifter til det specialiserede sociale område.Ikke nok med at politikere og medarbejdere i den offentlige sektor ikke kan danne sig et ret-visende billede af, hvor mange ressourcer der bliver brugt på ældreområdet, men det erogså vanskeligt at sammenligne udgifterne til ældreområdet på tværs af kommuner.Der er i øjeblikket nedsat en arbejdsgruppe, der arbejder hen mod en ensartet konterings-praksis i kommunerne, men eksemplet er symptomatisk for tilgangen til statistik i den offent-lige sektor. Der mangler forståelse af, hvad data kan og skal bruges til i sidste ende, og detgør planlægning og styring af sektoren unødigt vanskelig.Konklusionen om, at der mangler data af høj kvalitet og viden om, hvad den offentlige sektorrent faktisk producerer, betyder ikke, at det i dag er umuligt at sige noget om potentialet forproduktivitetsforbedringer i sektoren. Det ser vi nærmere på i næste kapitel.

Danmark har en stor offentlig sektor sammenlignet med andre lande. Kan rammevilkårene idet offentlige forbedres, så de i højere grad understøtter produktivitet og effektivitet, kan derfrigøres betydelige ressourcer til øget offentligt forbrug eller til skattelettelser.Som beskrevet i kapitel 2 har den offentlige sektor særlige karakteristika, der kan betyde, atledere og medarbejdere har mindre tilskyndelse til og færre muligheder for at effektivisereend i det private. Måleproblemerne beskrevet i kapitel 3 betyder også, at potentielle produk-tivitetsgevinster kan være svære at identificere og høste.En måde at identificere effektiviseringspotentialer på er at sammenligne enheder i den of-fentlige sektor, som producerer samme serviceydelse. Et ældrecenter leverer måske bedreog billigere service end et andet, fordi ledere og medarbejdere har tilrettelagt arbejdsgange-ne mere effektivt, eller fordi det har investeret i moderne udstyr, eller noget helt tredje. Den-ne metode kan anvendes til at besvare spørgsmålet: Hvor meget kunne vi spare uden atskære serviceniveauet ned, hvis alle offentlige enheder blev ligeså produktive som den mestproduktive enhed af samme slags?Det er den tilgang, Produktivitetskommissionen anvender her. I dette kapitel gennemgår viresultaterne fra en analyse, som Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyseog Forskning (KORA) har gennemført på vegne af Produktivitetskommissionen. Analysenberegner potentialet, hvis de mindst effektive kommuner lærer af kommuner, der ligner dem,men som formår at skabe større værdi for pengene.Analysen er et øjebliksbillede, der ikke tager højde for, at selv de dygtigste enheder i denoffentlige sektor hele tiden kan hæve produktiviteten ved brug af ny teknologi, smartere ar-bejdsgange osv. (ligesom i den private sektor). Det betyder, at der, udover det potentialeKORA når frem til, også løbende er et potentiale for, år efter år, at hæve produktiviteten.

Der bliver lavet mange sammenligninger af kommunernes aktiviteter. Et nyligt eksempel eren analyse fra KORA, der viser, at omkostningerne til botilbud for handicappede og sindsli-dende varierer fra en halv million om året per modtager i gennemsnit i de kommuner, derbruger færrest penge på området, til halvanden million per modtager i de kommuner, der41bruger mest.Det er nyttigt at få klarlagt den slags forskelle. Men hvordan skal de tal fortolkes? Er kom-munerne med de lave omkostninger til botilbud bedre til at udnytte ressourcerne, dvs. er demere produktive? Eller leverer de bare service med lavere kvalitet? Omkostningerne kan fxogså afspejle, at befolkningerne i kommunerne har forskellig sammensætning. En kommunekan have mange svært handicappede, mens en anden kommunes handicappede krævermindre hjælp i gennemsnit. Bykommuner kan også have højere omkostninger, simpelthenfordi huslejen ofte er højere i byer.

Eksemplet viser således flere ting. For det første kan man ikke undersøge produktivitet kunved at kigge på omkostninger. Gode mål for produktionen, og ikke mindst for det resultat denskaber for borgerne, er også påkrævet. Samtidig er der forskelle på kommunernes befolk-ningssammensætning og geografi, som kan påvirke omkostningerne.Sammenligninger af kommuners produktivitet bliver yderligere kompliceret af, at de priorite-rer og indretter deres servicetilbud forskelligt. Borgerne i en kommune prioriterer måske ind-læring i folkeskolen højt, men er mindre interesserede i at have gode fritidshjemstilbud.Kommunerne kan også have indrettet deres skolesystem forskelligt. En kommune har må-ske valgt at have mange specialskoler til elever med indlæringsvanskeligheder. En andenhar måske valgt i højere grad at inkludere de svage elever i almindelige skoleklasser og hartil gengæld sænket klassekvotienten.KORA har i samarbejde med Produktivitetskommissionen lavet en analyse af kommunernesproduktivitet, der tager højde for den slags forskelle. I analysen bliver folkeskolerne i énkommune fx kun sammenlignet med skolerne i kommuner, der prioriterer på samme måde.Som beskrevet i appendiks tager analysen også højde for sociale forskelle og forskelle ibefolkningstæthed, og den enkelte kommune bliver kun sammenliget med kommuner, der42minder om den selv på de punkter.En grundig gennemgang af data, metode og resultater fra KORAs analyse kan findes i bag-grundsnotatetKommunale serviceniveauer og produktivitetsamt i et mindre teknisk appen-diks til denne rapport. Baggrundsnotatet kan findes på Produktivitetskommissionens hjem-meside.Metoden bag KORAs analyse er en nyudvikling i forhold til tidligere sammenligninger af of-fentlige enheder i Danmark. Til gengæld kræver metoden, at der foreligger tal for, hvor me-get og hvor god service, kommunerne leverer til borgerne. Det er også nødvendigt, at deresudgifter bliver indberettet på en sammenlignelig måde. Ingen af delene er i dag tilfældet forde fleste af de kommunale serviceområder.Derfor er der på nuværende tidspunkt kun få af de kommunale områder hvor DEA-metodengiver nogenlunde pålidelige resultater. Folkeskoleområdet er det kommunale område, hvorder er de bedste data. Fordi der afholdes eksamener, kan man måle, hvor meget elevernehar lært, og sammenlignet med de andre serviceområder er der kun begrænsede forskelle iden måde, hvorpå kommunerne konterer udgifter til skoleområdet.I KORAs analyse er den service, folkeskolen leverer, baseret på ni indikatorer:1/klassekvotientLærer-elevratioAntal planlagte undervisningstimer per klasseAfholdte timerSygefravær blandt lærerePersonalenormering i SFO og fritidshjemUdgifter til kommunale og regionale specialskolerUndervisningseffekt for humanistiske fagUndervisningseffekt for naturfag

De ni indikatorer er i hver kommune vægtet sammen til et overordnet serviceniveau forkommunens folkeskoler. Det særlige ved DEA-metoden er, at den tillader kommunerne atprioritere forskelligt. De ni indikatorer tillades derfor at have forskellige vægte i hver enkeltkommune, og de endelige vægte udvælges, så de stiller kommunen i det bedst mulige lys. Ien kommune, der afholder mange undervisningstimer, vil undervisningstimer således havehøj vægt, når serviceniveauet beregnes.Ved hjælp af DEA-metoden og de ni indikatorer ovenfor kommer KORA frem til et produktivi-tetspotentiale for folkeskoleområdet på 5,4 mia. kr. Det svarer til 12 pct. af udgifterne på43området.Størrelsen af potentialet er afhængigt af en række underliggende antagelser. En vigtig anta-gelse er, at de udvalgte indikatorer er dækkende for serviceniveauet i folkeskolen. Få indika-torer øger risikoen for, at modellen ikke opfanger, at nogle kommuner klarer sig godt på om-råder, de prioriterer, fordi området ikke er omfattet af modellen. Det vil føre til en overvurde-ring af produktivitetspotentialet i analysen. Omvendt vil for mange indikatorer mindske detberegnede potentiale. Det skyldes, at man risikerer at få aktiviteter med, der ikke er direkterelateret til kerneydelsen. Kommuner kan derved komme til at se produktive ud selvom det,de producerer, kun har lille værdi for borgerne.I KORAs analyse er antallet af indikatorer højt for at sikre, at alle aktiviteter og prioriteringeraf kommunerne er dækket ind. Bruges der i stedet kun fire indikatorer (personalenormering iSFO og fritidshjem, udgifter til kommunale og regionale specialskoler, undervisningseffekt forhumanistiske fag og undervisningseffekt for naturfag), stiger potentialet for produktivitetsfor-44bedringer i folkeskolen til 6,5 mia. kr.Endvidere er det beregnede potentiale i den enkelte kommune følsomt overfor, hvor stor envægt man tillægger de serviceindikatorer, som stiller kommunen i det bedste lys.På to af de andre store områder, dagplejeområdet og ældreområdet, tyder analysen på, atder er tilsvarende potentialer på henholdsvis 11 pct. og 14 pct. af udgifterne. På de to områ-der er der udmærkede indikatorer for hvor meget service, der leveres. Men der kan væreproblemer med, hvordan udgifterne er konteret, og der er ikke velegnede data for kvalitetenaf serviceydelserne.Tilsammen udgør udgifterne til folkeskolen, dagplejen og ældreplejen halvdelen af de kom-munale budgetter. På de resterende udgiftsområder er de foreliggende data ikke tilstrække-lige til at lave tilsvarende analyser, men formentlig er der et potentiale for lignende produkti-vitetsforbedringer på de områder. Er det samlede potentiale for alle kommunernes service-områder fx 10 pct., så vil det svare til en produktivitetsgevinst på ca. 23 mia. kr., hvis dekommuner, der er mindre produktive inden for et område, kom på niveau med de bedste.Det vil dog givetvis kræve en målrettet indsats over flere år, hvis et potentiale i den størrel-sesorden skal indfris. Det vender vi tilbage til i et senere afsnit.Som nævnt ovenfor er det et problem for modellen, hvis kommunerne konterer udgifter afsamme type på forskellige konti. Hvis en kommune fx bogfører udgifterne til et handicaphjemunder ældreområdet, selvom ikke alle beboerne er alderspensionister, så vil ældreområdetse ud, som om det har flere udgifter, end det rent faktisk har. Og derved vil det i DEA-modellen se ud, som om kommunen er mindre produktiv på ældreområdet, end det rentfaktisk er tilfældet.

En måde at tage hånd om konteringsproblemet er at bruge en alternativ model, hvor alleudgiftsområderne indgår samtidig. Den alternative model udregner et serviceniveau forkommunen som helhed og sætter det i forhold til de samlede udgifter. Derved betyder detintet for resultaterne, hvordan udgifterne er konteret.Ulempen ved den model er, at den ikke benytter al den information, der rent faktisk ligger ikommunernes regnskaber. Samtidig tillader modellen, at kommuner kan have et produktivi-tetspotentiale på nul samlet set, selvom flere af delområderne i kommunen er mindre pro-45duktive end de bedste. Det medfører en markant undervurdering af det samlede produktivi-tetspotentiale i den alternative model.Den alternative model for alle udgiftsområder giver ifølge KORA et produktivitetspotentialefor kommunerne på 5,1 mia. kr. Ulemperne ved den samlede model betyder dog, at det talgivetvis ligger meget under det faktiske potentiale. Samtidig betyder manglen på gode målfor serviceproduktionen på mange af de kommunale områder, at det med de foreliggendedata er svært at give resultatet fra den alternative model en fortolkning. De 5,1 mia. kr. kanderfor ikke tages for pålydende. De skal i stedet ses som et bevis for, at de ovenfor omtalteproduktivitetspotentialer i folkeskolen, dagplejen og ældreplejen ikke kan tilskrives konte-ringsforskelle.DEA-metoden er som nævnt følsom over for en række forhold og antagelser. De bliver gen-nemgået nærmere i appendiks. Men selvom det konkluderes, at de valgte antagelser, giveret beregnet produktivitetspotentiale i den forsigtige ende, skal resultaterne af KORAs analy-se ikke ses som et nøjagtigt facit. De skal i stedet betragtes som en bekræftelse af, at der eret potentiale, og at dette potentiale er betydeligt.En spørgeskemaundersøgelse, KL (2013) har foretaget, finder, at kommunerne i perioden2007-2013 har effektiviseret for ca. 12 mia. kr., eller svarende til en årlig forbedring på om-46trent 0,8 pct. af serviceudgifterne. Hovedparten af effektiviseringerne er sket i 2011-2013.Det skyldes formentlig det budgetpres, kommunerne har været ude for de senere år. Forikke at slække på serviceniveauet har mange kommuner måttet tænke nyt og fx indført nyearbejdsgange.KORAs analyse af kommunernes produktivitet er baseret på data fra perioden 2009-2011.Betyder de effektiviseringer, der ifølge KL (2013) er fundet sted siden da, at potentialet i dager mindre, end hvad analysen finder?Det er ikke muligt at besvare det spørgsmål præcist. Potentialet kan både være blevet størreeller mindre. Men efter kommissionens vurdering er det imidlertid ikke afgørende. KLs un-dersøgelse underbygger, at der er væsentlige potentialer i kommunerne, og der er i de se-neste år i stigende grad fokuseret på at realisere disse potentialer. Kommissionen finder detvigtigt, at denne udvikling fortsætter, og vil senere vende tilbage med overvejelser om, hvor-dan den kan understøttes.

Som på det kommunale område er der tegn på, at der er et betydeligt potentiale for produkti-vitetsforbedringer i regionerne. Danske Regioner i samarbejde med Finansminisiteriet og47Sundhedsministeriet har i en række år beregnet produktiviteten på landets sygehuse. Re-sultaterne viser, at der er forskelle mellem sygehusenes produktivitet. De fremgår fx af figur10, der viser de produktivitetsniveauer, som Danske Regioner m.fl. (2012) finder hos landets18 største sygehuse i 2011. Et niveau på 100 svarer til landsgennemsnittet.Det gennemsnitlige sygehus har et budget på omtrent halvanden milliard, og de 18 største ifiguren markant mere. Derfor har selv små produktivitetsforskelle stor betydning for de of-fentlige budgetter. Havde Sygehus Syd i 2011 været ligeså produktivt som landsgennemsnit-tet, kunne Region Sjælland have frigjort et trecifret millionbeløb til andre formål.FIGUR 10:PRODUKTIVITET PÅ LANDETS SYGEHUSE 2011

Der skal dog tages en række forbehold for opgørelsen i figur 10. Som Danske Regioner m.fl.(2012) selv gør opmærksom på, så tager deres produktivitetsmål ikke højde for eventuellekvalitetsforskelle på de enkelte sygehuse. Nogle sygehuse kan fx bruge flere ressourcer påkomfort for de indlagte, og det vil i en opgørelse som den i figuren gøre dem mindre produk-tive. Desuden er der ikke taget højde for patientsammensætningen, men kun for de behand-linger der bliver gennemført. Det kan således være, at et hospital med mange ressourcesva-ge patienter skal bruge flere ressourcer på rådgivning og genoptræning.En anden måde at betragte produktivitetsforskellene mellem landets sygehuse er at se påderes omkostninger ved forskellige behandlingstyper. Sygehuse, der inden for et område har

Det kan skyldes, at fokus på måling af resultater har været mindre i staten. Men det skyldesogså, at statens opgaver er mere uensartede. To folkeskoler i hver sin kommune leverer fxnogenlunde samme serviceydelse til borgerne og kan derfor sammenlignes. To ministerierløser vidt forskellige opgaver og er sværere at sammenligne. For det andet er meget af det,staten producerer, kollektive goder, som det er vanskeligt at måle mængden og kvaliteten af.Der laves dog løbende ad-hoc analyser af forskellige områder inden for staten. Udvalget foranalyser af forsvaret (2012) vurderer fx, at der kan effektiviseres for 1,5-2,5 mia. kr. i forsva-ret i 2017 i forhold til budgettet for 2012. Det svarer til en produktivitetsgevinst på mellem 7og 11 pct. Udvalget for en budgetanalyse af politiet 2009-2010 (2010) finder, at der kan spa-res ca. 200 mio. kr. i politiet alene ved bedre arbejdstidsplanlægning.Produktivitetskommissionen vurderer på baggrund af den type analyser, at potentialet forproduktivitetsforbedringer på det statslige område er mindst ligeså stort som på de kommu-nale og regionale områder.

Som led i kvalitetskvalitetsreformen indledte den tidligere regering et afbureaukratiserings-program, der havde til formål at give medarbejdere på de centrale velfærdsområder mere tidtil omsorg og service ved at mindske den tid, der bruges på administration. I samarbejdemed KL og Danske Regioner blev der gennemført en kortlægning og måling af arbejdsplad-sers og medarbejderes administrative opgaver.I den forbindelse udviklede Deloitte (2009a) den såkaldte AKVA-metode (Afdækning ogKvantificering af Administrative opgaver), der kan bruges til at kortlægge medarbejdernestidsforbrug på forskellige typer af opgaver.Nogle af resultaterne fra analysen er vist i figur 12. På plejehjemmene anvender kernemed-arbejderne 71 pct. af deres effektive arbejdstid på direkte brugerrettede opgaver, mens den-ne andel kun er 49 pct. for folkeskolelærerne og helt ned til 20 pct. for sagsbehandlere på48integrationsområdet.

Det betyder dog ikke nødvendigvis, at folkeskolelærerne anvender for lidt tid på kerneopga-ven, for serviceområderne er ikke direkte sammenlignelige. Den tid, en folkeskolelærer bru-ger på at forberede sin undervisning, bør i de fleste tilfælde overstige den tid, en social- ogsundhedshjælper bruger på at forberede sit besøg hos en borger. Hertil kommer, at denindirekte brugerrelaterede tid (fx lærernes forberedelse) i langt de fleste tilfælde vil være enforudsætning for gode resultater.Forskelle mellem kommuner inden for et givet område kan i højere grad bruges til at sigenoget om potentialet for at skabe mere tid til kerneydelsen. De 25 pct. af plejeassistenternepå plejehjem, der har mindst tid til direkte brugerrelaterede opgaver, bruger i gennemsnit 23timer om ugen (nedre kvartil), mens de 25 pct., der har mest tid til direkte brugerrelateredeopgaver, bruger 26 timer (øvre kvartil).Mere direkte tid med de ældre er formentlig noget, der vil hæve kvaliteten af omsorgen. Hvisforskelle i tidsanvendelsen afspejler forskelle i mængden af unødig administration eller for-skellig effektivitet i planlægningen af arbejdet, så udgør forskellen mellem de 23 og de 26timer en produktivitetsforskel. De 25 pct. plejehjem med mindst direkte borgerkontakt ville dakunne hæve produktiviteten med 13 pct., hvis de anvendte arbejdstiden på samme mådesom på de plejehjem med mest borgerkontakt. Figur 13 viser det resultat sammen med til-svarende resultater for syv andre serviceområder.

På folkeskoleområdet er der stort set ingen forskel på, hvor meget tid lærerne bruger medeleverne, hvilket afspejler, at deres arbejdstid i høj grad har været fastlagt i overenskomster-ne. I hjemmeplejen er der derimod en stor forskel på 39 pct. mellem øvre og nedre kvartil.En del af den forskel skyldes, at befolkningstætheden varierer fra kommune til kommune.Hjemmehjælpere skal fx bruge meget længere tid på transport i landkommuner end i by-kommunerne.Eksemplet med hjemmeplejen viser, at forskelle i tidsanvendelse afspejler andre ting endblot produktivitetsforskelle. Det er dog Produktivitetskommissionens vurdering, at arbejds-tidsstudier udgør et nyttigt redskab til at identificere produktivitetspotentialer. De kan afdæk-ke, hvor megen tid medarbejdere inden for et givent område har til kerneydelsen, og de kanbruges til at pege på ledig tid hen over en dag. Institutioner kan også sammenlignes medhinanden på en nogenlunde ensartet målestok.Tidsanvendelsesstudier kan dog være forbundet med relativt store omkostninger i forbindel-se med at indsamle og behandle data, der er repræsentative for området. Samtidig skal detholdes for øje, at data oftest er baseret på medarbejdernes egne indberetninger om tidsfor-brug og afbureaukratiseringspotentiale, og at sammenligning på tværs af medarbejdere oginstitutioner kræver, at medarbejderne har en fælles forståelse af, hvordan deres opgaver erkategoriseret.

Fordi produktiviteten i den offentlige sektor ikke kan sammenfattes i ét tal, er det heller ikkemeningsfyldt at lave internationale sammenligninger af produktivitetsniveauer for den offent-lige sektor som helhed. Det er muligt at sammenligne delområder inden for den offentligesektor på tværs af lande, selvom sammenligninger af den slags også skal fortolkes medvarsomhed. Det skal de, fordi data ofte er indsamlet forskelligt, og fordi der er store forskellepå, hvordan de enkelte lande har indrettet deres offentlige sektor.Et simpelt eksempel er, at vi i Danmark har den korteste forventede levetid i Vesteuropa påtrods af, at vi bruger mange ressourcer på sundhedssystemet. Den forventede levetid iDanmark er fx tre år lavere end i Sverige til trods for, at vi bruger ligeså mange ressourcer49på sundhed som svenskerne.Det kunne tyde på, at det danske sundhedssystem er dårligere til at sørge for sunde borgereend det svenske. Men ikke nødvendigvis. Faktorer som fx usunde levevaner spiller også ind,og det er ikke noget, som sygehusvæsnet har direkte indflydelse på. Det kan fx være, at vi erlige så gode til at behandle lungekræft i Danmark som i Sverige, men fordi rygning er mereudbredt herhjemme, vil det automatisk føre til flere dødsfald på grund af lungekræft. Om-vendt kan man argumentere for, at den større udbredelse af livsstilsygdomme kan være tegnpå, at vi kan blive bedre herhjemme til den præventive indsats.En lidt mere sofistikeret analyse af det danske sygehusvæsens produktivitet i forhold til ud-landet er fortaget af Afonso og Aubyn (2011). Forfatterne bruger en DEA-model til at sam-menligne produktiviteten i OECD-landenes sundhedssystemer. Som output bruger de for-ventet levetid, børnedødelighed og et mål for hvor mange faktiske dødsfald før 70 år, derhypotetisk set kunne have været forhindret. Som input bruger de antal læger, sygeplejersker,50hospitalssenge og MRI-scannere per indbygger.Blandt de 21 lande i analysen kommer Danmark ind på en 16. plads over de mest produktivei 2005. Sverige og Finland ligger i top. Korrigeres der for bruttonationalprodukt (rige lande51har højere lønninger), fedme og rygning, er Danmarks placering en 10. plads.Medin m.fl. (2010a) og Medin m.fl. (2010b) foretager en mere detaljeret analyse af sygehusei Danmark, Finland, Norge og Sverige baseret på DEA-metoden. I stedet for at måle på ef-fekten, dvs. sundhedstilstanden i befolkningen, måler begge studier direkte på, hvor mangebehandlinger sygehuse producerer årligt. Begge studier finder, at de danske og de finskesygehuse er de mest omkostningseffektive i Norden. Kvaliteten af behandlingerne er dogikke en del af analysen, så omkostningsforskelle kan skyldes kvalitetsforskelle.Folkeskolen er et andet område, hvor der er lavet mange internationale sammenligninger.52Det skyldes bl.a., at OECD i PISA undersøgelsen systematisk tester 15-årige elevers fagli-ge niveau inden for en række områder. Her klarer danske folkeskolelever sig ringere end de53fleste andre rige lande. Samtidig er Danmark det land, der bruger flest ressourcer på om-rådet.

PISA undersøgelsen fokuserer på kundskaber inden for læsning, matematik og naturfag ogfanger derfor ikke alle de kompetencer, elever får ud af folkeskolen. Men sammen med dethøje ressourceforbrug giver den en antydning af, at vores skolesystem kunne indrettes på enbedre måde.Hvor PISA undersøgelsen tester kundskaber hos elever på afgangsniveau, tester to andre5455undersøgelser, PIRLS og TIMSS eleverne på 4. klassetrin. Her er der fremgang at spore– eleverne klarer sig bedre i 2011 end i 2007. Især inden for læsning er det gået fremad, ogman kan håbe på, at det også vil give mere positive PISA resultater i de kommende år.Sygehusene og folkeskolen er områder, hvor de offentlige ydelser i høj grad er sammenlig-nelige på tværs af lande, og hvor der findes mange brugbare data. Derfor er det også på deto områder, der er lavet flest sammenligninger af produktivitet.På alle de resterende områder, der varetages af det offentlige, er der et dårligere grundlagfor at sammenligne Danmark med andre lande.

Vi ved grundlæggende alt for lidt om, hvad den offentlige sektor foretager sig. Ofte er detikke engang klart, hvor mange ressourcer der bruges på forskellige opgaver. Det gælder fx ikommunernes regnskaber, hvor der ofte er betydelige forskelle på, hvordan udgifter konte-res. Eller i staten, hvor der er for lidt fokus på systematisk dataindsamling.Baseret på de foreliggende data er det dog Produktivitetskommissionens opfattelse, at der eret stort effektiviseringspotentiale i den offentlige sektor. Den omtalte KORA analyse tyder pået potentiale i størrelsesordenen 10 pct. på folkeskoleområdet, hvis skolerne i de mindstproduktive kommuner kommer på niveau med de mest produktive. Folkeskolen er udvalgt,fordi det er det område, hvor de foreliggende data har den højeste kvalitet. Potentialet på deresterende kommunale områder, i regionerne og i staten er formentlig tilsvarende stort. Pga.usikkerheder i datamaterialet og udfordringer ved at fastlægge de relevante vægte for deforskellige serviceindikatorer skal analyseresultaterne ikke opfattes som et håndfast facit,men kun som en indikation af, at der er betydelige potentialer for højere produktivitet i denoffentlige sektor.Den slags produktivitetspotentialer findes også i den private sektor. Produktivitetskommissi-onen (2013c) dokumenterer fx, at der er store forskelle på, hvor produktive private virksom-heder er, også selvom de producerer samme produkt. Den slags forskelle vil til enhver tideksistere, både i det private og i det offentlige.Forskellen mellem det offentlige og det private er imidlertid, at virksomheder med lav produk-tivitet med tiden bliver udkonkurreret af virksomheder med høj produktivitet. Fordi den dy-namik kun i ringe udstrækning eksisterer i den offentlige sektor, er det ekstra vigtigt, at vihele tiden er opmærksomme på, hvordan offentlige enheder med lav produktivitet kan læreaf de bedste.Den slags læring tager tid og kræver en målrettet indsats. De potentialer, Produktivitets-kommissionen har peget på i dette kapitel, kan ikke høstes fra den ene dag til den anden.Analyserne viser heller ikke, hvordan de skal høstes. Men Kommissionen vil i sit fremadret-tede arbejde give nogle konkrete bud på, hvordan den type produktivitetspotentialer i højeregrad kan blive indfriet.

Afonso, A., & Aubyn, M. S. (2006). Relative Efficiency of Health Provision: a DEA Approachwith Non-discretionary Inputs.ISEG-UTL Economics Working Paper(33).Afonso, A., & Aubyn, M. S. (2011). Assessing health efficiency across countries with a two-step and bootstrap analysis.Applied Economics Letters.Atkinson, A. B. (2005).The Atkinson review: final report. Measurement of government outputand productivity for the national accounts.Macmillan.Barr, N. (1998). The Economics og the Welfare State.Bogason, P. (2009).Udviklingen i styreformer i den offentlige sektor.FTF Dokumentation nr.4.Danske Regioner m.fl. (2012). Løbende Offentliggørelse af Produktivitet i Sygehussektoren.Ottende delrapport.Deloitte. (2009a).Metode til afdækning og kvantificering af administrative opgaver.Deloitte. (2009b). Kortlægning og måling af administrative opgaver i plejeboliger m.v.Påvegne af Finansministeriet, Velfærdsministeriet og KL.Deloitte. (2009c). Kortlægning og måling af administrative opgaver på dagtilbudområdet.Påvegne af Finansministeriet, Velfærdsministeriet og KL.Deloitte. (2009d). Kortlægning og måling af administrative opgaver i UngdommensUddannelsesvejleding.På vegne af Finansministeriet, Undervisningsministeriet ogKL.Deloitte. (2009e). Kortlægning og måling af administrative opgaver påintegrationskontraktområdet.På vegne af Finansministeriet, Ministeriet forFlygtninge, Indvandrere og Integration samt KL.DST. (2012). Danmarks Statistik.Tabel RASA11.DØRS. (2004). Effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor.Dansk Økonomi, Forår.Finansministeriet. (1995). Budgetredegørelse.Finansministeriet. (2005). Budgetredegørelse.Greve, C. (2012).Reformanalyse : Hvordan den offentlige sektor grundlæggende er blevetforandret i 00'erne.Jurist- og Økonomforbundet.Greve, C., & Ejersbo, N. (2013). Udviklingen i styringen af den offentlige sektor.Baggrundspapir til Produktvitetskommissionen.Grønnegaard, & Jørgen. (2013). Arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd.Baggrundspapir til Produktivitetskommissionen.Houlberg, K. (2013). ECO Nøgletal - Teknisk vejledning.KORA.Johansen, P. U., & Trier, M. (2012). Danmarks Økonomi Siden 1980.KL. (2012). Produktivitet - den kommunale sektor.Bidrag til Produktivitetskommissionen.KL. (2013).De effektive kommuner.KORA. (2013a).Sammenhænge på botilbudsområdet.KORA.KORA. (2013b). Kommunale serviceniveauer og produktivitet.Baggrundspapir tilProduktivitetskommissionen.KREVI. (2011). Effektivisering i folkeskolen - muligheder og metoder.Kristensen, T. S. (2010).Trivsel og produktivitet - to sider af samme sag.HK/Danmark.Lønkommissionen. (2010).Lønkommissionens redegørelse: Løn, køn, uddannelse ogfleksibilitet. Bind 1.Medin, E., Anthun, K. S., Häkkinen, U., Kittelsen, S. A., Linna, M., Magnussen, J., et al.(2010a). Measuring cost efficiency in the Nordic Hospitals - a cross-sectionalcomparison of public hospitals in 2002.Medin, E., Anthun, K. S., Häkkinen, U., Kittelsen, S. A., Linna, M., Magnussen, J., et al.(2010b). Cost efficiency of university hospitals in the Nordic countries: a cross-country analysis.

OECD. (2005). Modernising Government.OECD. (2012).OECD: Education at a glance 2012.OECD. (2013). OECD Reviews of Health Care Quality: Denmark 2013.Produktivitetskommissionen. (2012).Måling af produktivitet i den offentlige sektor.Produktivitetskommissionen. (2013a).Danmarks produktivitet - hvor er problemerne?Analyserapport 1.Produktivitetskommissionen. (2013b).Baggrundsrapport: Måling af produktivitet i denoffentlige sektor - metodemæssige udfordringer.Produktivitetskommissionen. (2013c).Analyserapport 2: Konkurrence, internationalisering ogregulering.Produktivitetskommissionen.Rambøll. (2009a). Kortlægning og måling af administrative opgaver - Voksen-handicap.Påvegne af Indenrigs- og Socialministeriet, Finansministeriet samt KL.Rambøll. (2009b). Kortlægning og måling af administrative opgaver - Udsatte børn og unge.På vegne af Indenrigs- og Socialministeriet, Finansministeriet og KL.Rambøll. (2009c). Kortlægning og måling af administrative opgaver på folkeskoleområdet.På vegne af Undervisningsministeriet, KL og Finansministeriet.Regeringen. (2013). Vækstplan DK.Torfing, J. (2013). Øget produktivitet og effektivitet gennem samarbejdsdrevet innovation.Bidrag til Produktivitetskommissionen.Udvalget for analyser af forsvaret. (2012). Effektiviseringer og bedre økonomistyring -Afrapportering af budgetanalyser af forsvaret.Udvalget for en budgetanalyse af politiet 2009-2010. (2010). Et professionelt og veldrevetdansk politi.Velfærdskommissionen. (2006).Fremtidens velfærd - vores valg.Velfærdskommissionen.

Produktivitetskommissionen har indhentet en analyse af kommunernes produktivitet fra DetNationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA). Formåletmed analysen er at belyse det potentiale til produktivitetsvækst, der ligger i at kommunernelærer af hinanden, så de mindre produktive kommuner kommer op på niveau med kommu-ner, der ligner dem, men som får mere ud af pengene. Høj produktivitet er her ment som ethøjt serviceniveau, både hvad angår mængde og kvalitet, og lave omkostninger.Kommuner er svære at sammenligne. De prioriterer forskelligt og har forskellige ydre vilkår(fx socioøkonomisk sammensætning i befolkningen), og deres serviceudbud er ofte indrettetpå forskellig vis.KORAs analyse tager højde for kommunernes forskellighed ved at bruge en såkaldt DataEnvelopment Analysis (DEA) metode. Metoden anvender matematiske værktøjer (fx lineærprogrammering), men i dette appendiks har vi forsøgt at forklare metoden på en måde, somikke kræver matematiske forkundskaber. Appendiks afsluttes med en diskussion resultaternefra KORAs analyse samt resultaternes følsomhed overfor dataproblemer og metodemæssi-ge antagelser. Appendiks tager udgangspunkt i en rapport af KORA, som snart vil være til-gængelig på Produktivitetskommissionens hjemmeside.

DEA-metoden kan benyttes til at sammenligne kommuners serviceniveauer, selvom servicemåles på mange parametre, og kommuner indretter sig på forskellige måder. I folkeskolenkan serviceniveauet fx både bestemmes af klassekvotienten og af antallet af undervisnings-timer. For et givent udgiftsniveau, prioriterer nogle kommuner måske at have få undervis-ningstimer, men til gengæld en lavere klassekvotient. Andre prioriterer anderledes, uden atdet nødvendigvis betyder at serviceniveauet er anderledes.Hvordan DEA-metoden tager højde for dette, vender vi tilbage til i næste afsnit. Her giver viførst et simpelt eksempel på grundprincippet bag en DEA-potentialeberegning i en hypote-tisk verden, hvor kommunernes serviceniveau kun afhænger af én faktor. Det kan fx væreantallet af undervisningstimer i folkeskolen.I den simple verden findes tre kommuner: A, B og C. De er helt ens med undtagelse af føl-gende. Kommune A vil gerne have lav skat, så den vælger at bruge få penge og derfor ogsåat afholde få undervisningstimer. Kommune B vil hellere afholde lidt flere timer og så til gen-gæld bruge lidt flere penge på folkeskolen. Situationen er illustreret i figur 14.Kommune C prioriterer at afholde flere undervisningstimer end kommune A, men færre endkommune B. Til gengæld bruger kommune C flere ressourcer på at gennemføre undervis-ningstimerne end både A og B.Det er klart, at kommune C er mindre produktiv end kommune B. Den bruger flere ressour-cer for at opnå et lavere serviceniveau for borgerne. Det kan fx være at administrationeneller arbejdsplanlægningen i kommunen er ineffektiv.Men hvor stort er potentialet for produktivitetsforbedringer for kommune C? I praksis er detmest hensigtsmæssigt at besvare det spørgsmål i kroner og øre, dvs. ved at spørge, hvormeget kommunen kan spare, hvis den med et uændret serviceniveau hævede produktivite-ten, så den kom på niveau med de bedste.

Det gør det lettere at beregne det samlede potentiale i en DEA-model med mange kommu-ner. Det skal dog huskes, at besparelsen både kan bruges til at sænke skatten eller til at øgekommunens serviceniveau.I eksemplet er der ingen kommune med samme serviceniveau som C. I de tilfælde beregnesproduktivitetspotentialet ved at bruge et vægtet gennemsnit af to mest sammenligneligekommuner. I det simple eksempel her er det A og B. Det vægtede gennemsnit af deres om-kostninger og serviceniveau er illustreret med den stiplede linje i figur 14. Den potentiellebesparelse gennem en produktivitetsforbedring for kommune C er således at bevæge sig tilpunktet P (for potentiale), eller ca. 2.000 kr. per elev i det konkrete eksempel. Produktivitets-forbedringen for kommune C afspejler således den besparelse målt ved omkostninger perelev, som kommune C kunne opnå, hvis den blev lige så produktiv som de bedste.FIGUR 14:ET EKSEMPEL MED TRE KOMMUNER

For at kunne sammenligne kommunerne med hinanden skal de ni indikatorer vejes sammentil ét mål for serviceniveauet. Heri ligger en udfordring: Kommuner prioriterer forskelligt. Bor-gerne i en kommune prioriterer måske undervisningseffekten i naturfag højt, mens de ermindre interesserede i at have gode fritidshjemstilbud. Kommunerne kan også have indrettetderes folkeskolesystem forskelligt. En kommune har måske valgt at have mange specialsko-ler til svage elever. En anden har måske valgt i højere grad at have de svage elever i almin-delige skoleklasser, og har til gengæld sænket klassekvotienten.Forskellene i prioriteringer og indretningen af servicetilbuddene betyder, at det vil væreuhensigtsmæssigt at give de ni indikatorer samme vægt i alle kommuner, når man udregnerderes serviceniveau.

Man må formode, at klarer en kommune sig godt på en indikator, er det fordi det er et aspektaf serviceydelsen, den prioriterer højt. For hver kommune udregnes derfor et sæt vægte påde ni indikatorer, der tager hensyn til prioriteringen i netop den kommune. Det gøres ved atvælge de vægte, der giver kommunen det højest mulige serviceniveaui forhold til de andrekommuner,hvis de andre kommuner havde indrettet sig på samme måde. Det vil sige så-57fremt samme vægte bliver brugt til at udregne de andre kommuners serviceniveauer.DEA-modellens serviceniveauer bliver derfor også kaldt for et benefit-of-the-doubt indeks,fordi det er designet til at stille kommunerne i det bedst mulige lys.Fordi der bruges forskellige vægte til at bedømme serviceniveauet i hver kommune, kanresultaterne fra DEA-modellen ikke direkte bruges til at rangordne kommunernes serviceni-veauer. For at kunne give serviceniveauerne en fortolkning bliver de beregnede serviceni-veauer skaleret således, at kommunen med det højeste serviceniveau for et givent sæt afvægte får værdien 1. De andre kommuner måles i forhold til kommunen med det højesteserviceniveau, og på den måde kan deres serviceniveau fortolkes som en procentdel af ni-veauet i kommunen med den bedste service.Eksemplet med de tre kommuner, kommune A, B og C, er vist i figur 16. Den første gruppeaf søjler viser serviceniveauet i folkeskolen i de tre kommuner, hvis de ni indikatorer er væg-tet ens. Med den vægtning har kommune A den bedste service og derfor værdien 1. Ser-viceniveauet i kommune B er 80 pct. af det i kommune A, og for kommune C er det 60 pct.Men det betyder ikke nødvendigvis, at det faktiske serviceniveau i kommune A er højere endi de to andre kommuner i eksemplet. Fordi der er benyttet ens vægte på de ni indikatorer,betyder det, at de er antaget at være lige vigtige for kommunernes borgere. Det behøverikke at være tilfældet. Borgerne i kommune B kan fx have valgt, at klassekvotienten og un-dervisningseffekten i naturfag er vigtigere end de andre serviceindikatorer.FIGUR 16:RANGORDEN MED ENS OG OPTIMALE VÆGTE

Af den grund skal folkeskolen i kommune B måles på dens egne præmisser. Med de optima-le vægte for kommune B, beregnet via DEA-metoden, scorer kommune B et serviceniveaupå 1, og det er højere end kommune A, der lå højst med den lige vægtning. Det er vist i denmidterste gruppe af søjler i figur 16.Kommune C ligger stadig lavest med de nye vægte, men ligesom kommune B, skal kommu-ne C måles på sine egne præmisser. Der beregnes derfor nye vægte ud fra de prioriteringer,kommune C har foretaget. Som det fremgår af søjlerne længst til højre i figur 16, så betyderdet, at serviceniveauet i kommune C ligger meget højere end før. Men selv med de vægtepå indikatorerne, der er mest fordelagtige for kommune C, ligger kommune A stadig bedre.En af styrkerne ved DEA-metoden er derfor, at den respekterer det kommunale selvstyre oggiver plads til forskelle i politiske prioriteringer på tværs af kommunerneEt serviceniveau på under 1 betyder ikke, at en kommune er uproduktiv. Det kan også væreen afspejling af en politisk prioritering i retning af mindre service og lavere skat. Serviceni-veauet skal derfor sættes i forhold til kommunens udgifter. Så hvis kommune C i eksemplet iforrige afsnit bruger færre ressourcer end de to andre, er det måske i virkeligheden denkommune, der er mest produktiv, selvom den har det laveste serviceniveau.Hvor mange ressourcer en kommune bruger på et serviceområde per borger kan aflæses ikommunens regnskaber som ét tal. Og med serviceniveauet beregnet som beskrevet oven-for, er det muligt at lave en analyse for hver kommune som den vist i figur 15. Det vil sige enberegning af, om kommunen kan levere samme service for færre penge. Det vil analysenvise, at den kan, hvis der findes kommuner, der med samme prioriteringer leverer sammeserviceniveau og samtidig har lavere omkostninger.

Kommuner har meget forskellige vilkår hvad angår demografi, social sammensætning afbefolkningen, størrelse, geografi osv. En kommune med mange socialt belastede børn vilofte være nødt til at sætte flere ressourcer af til folkeskolen for at kunne opretholde sammeserviceniveau som en kommune, der ikke har samme problemer. Et større ressourceforbrugfor et givent serviceniveau behøver derfor ikke være et tegn på at en kommune er uproduk-tiv.KORA tager højde for socioøkonomiske forhold på to måder. For det første korrigeres deressourcer, en kommune bruger på at levere dens kommunale service for befolkningenssammensætning. Korrektionen er baseret på beregninger fra Økonomi- og Indenrigsministe-59riet samt KORAs egne korrektioner i de såkaldte ECO-nøgletal. Heri ligger også en korrek-tion for geografiske forhold såsom befolkningstæthed og befolkningsstørrelse, således atforskelle i udgifterne mellem kommunerne ikke afspejler geografiske forhold. For det andetbliver en kommune i analysen udelukkende sammenlignet med kommuner, der har en sam-menlignelig befolkning. Thisted kan derfor ikke blive sammenlignet med Gentofte i analysen,da de to kommuner er for forskellige målt på den sociale sammensætning i kommunerne.Randers og Kolding kan derimod godt sammenlignes.58

For nogle indikatorer korrigeres der i praksis tre gange for socioøkonomiske baggrunde. Det gælder fx undervisningseffekterneeller alderssammensætningen i ældreplejen. Ved beregningen af skolernes undervisningseffekt indgår en korrektion for forskelle isocioøkonomiske forhold. Desuden indgår der restriktioner i beregning af produktivitetspotentialet, som betyder at kommunernekun bliver sammenlignet med kommuner med lignende socioøkonomiske forhold. Endelig indgår forholdet mellem forventede ogfaktiske udgifter som input i DEA-modellen ved beregning af produktivitetspotentialet. De forventede udgifter er beregnet på bag-grund af socioøkonomiske forhold.59ECO-nøgletal er KORAs kommunale nøgletal for kommunernes rammebetingelser, finansielle dispositioner, udgiftspolitik ogserviceniveau. For mere viden herom henvises til Houlberg (2013).

Men især på udgiftsområdet er det vanskeligt helt at danne sig et billede over datakvaliteten.Derfor gennemgår KORA i deres rapport en række test, der har til formål at undersøge ro-bustheden af resultaterne. Konklusionen er, at potentialet på folkeskoleområdet er robust,mens resultaterne for de to øvrige serviceområder er mere følsomme. Dette konkludererKORA på baggrund af bl.a. følgende:a) Hvis kommunerne systematisk konterer udgifter forkert, så vil de lige fremstå mereproduktive på de serviceområder, hvor de konterer for få udgifter. Omvendt vil de semindre produktive ud på de øvrige områder. Er det tilfældet, vil der være en tendenstil negativ sammenhæng mellem produktivitetsniveauerne på serviceområderne. Det61finder KORA ingen tegn på i data.

b) Der kan være forskelle på i hvilken grad kommunerne har valgt at samle administra-tionen af de enkelte enheder i kommunen centralt. Kommuner der er centraliseredepå den måde, kan have højere udgifter til fælles administration og færre knyttet til deenkelte serviceområder. Det vil overvurdere deres produktivitet på de enkelte områ-der. Om det er tilfældet tjekker KORA ved at undersøge, om der er en positiv sam-menhæng mellem kommunernes fællesudgifter til administration og de beregnedeproduktivitetspotentialer. Heller ikke det er der tegn på i data.c) DEA-metoden er følsom over for ekstreme værdier, der kan fremkomme som følgeaf målefejl eller specielle begivenheder, der fx får enkeltkommuner til at fremstå me-get produktive uden de reelt er det. Det undersøges ved fx at udelade de mest pro-duktive kommuner ved beregningen af produktivitetspotentialet.KORA finder ikke tegn på, at produktivitetspotentialet for folkeskoleområdet ændrersig væsentligt, når de meste produktive kommuner udelades i beregningen. Dermeder der ikke tegn på, at enkeltstående ”fejlkontering” i en kommune har stor indflydel-se på produktivitetspotentialet på folkeskoleområdet.d) Økonomi- og indenrigsministeriets indikator for sociale udgiftsbehov anvendes til atidentificere hvilke andre kommuner en given kommune kan sammenlignes med.Denne indikator har den svaghed, at den tager udgangspunkt i en lang række andrefaktorer end forhold vedr. skolebørn.KORA tjekker dette ved at anvende deres egen indikator for socioøkonomiske statusfor elever, der tager afgangseksamen i folkeskolen fremfor Økonomi- og indenrigs-ministeriets indikator for sociale udgiftsbehov, og får kun marginalt anderledes resul-tater.Som beskrevet i kapitel 3 er det effektivitet (forholdet mellem ressourcer og resultat) og ikkeproduktivitet (forholdet mellem ressourcer og produktion), som vi er interesseret i at måle påfor den offentlige sektor. Det kræver dog gode indikatorer for resultatet af den service, derproduceres, hvilket mangler på dagtilbud- og ældreområdet. Folkeskoleområdet er det ene-ste serviceområde med resultatindikatorer, nemlig i form af eksamensresultater.Manglen på resultatindikatorer betyder at DEA-metoden snarere identificerer et produktivi-tetspotentiale end et effektivitetspotentiale.

Størrelsen af potentialet er afhængigt af en række underliggende antagelser. Figur 18 viseren følsomhedsanalyse for forskellige antagelser. Følsomhedsanalysen er lavet for folkesko-leområdet, da dette serviceområde har det bedste datagrundlag.En vigtig antagelse er, at de udvalgte indikatorer er dækkende for serviceniveauet i folkesko-len. Som vi forklarer i kapitel 4, er der en usikkerhed forbundet med brug af få indikatorer, dadet øger risikoen for, at modellen ikke opfanger, at nogle kommuner klarer sig godt på områ-der, de prioriterer, fordi området ikke er omfattet af modellen.Bruges der i stedet kun fire indikatorer (personalenormering SFO og fritidshjem, udgifter tilkommunale og regionale specialskoler, undervisningseffekt for humanistiske fag og under-visningseffekt for naturfag), stiger potentialet for produktivitetsforbedringer i folkeskolen til6,5 mia. kr. årligt.Udover antallet af indikatorer trækker en række øvrige antagelser ved DEA-metoden i ret-ning af konservative estimater for produktivitetspotentialet. For det første pålægger modellenrestriktioner for hvem kommunerne kan sammenlignes med. Tillades det i stedet, at dersammenlignes med alle kommuner stiger produktivitetspotentialet i folkeskolen til 5.9 mia. kr.i forhold til grundmodellen.

Data skaleres også således at kommuner ikke kan have et positivt serviceniveau uden atafholde nogen udgifter. Standardiseringen betyder imidlertid at differentieringen af kommu-nernes serviceniveauer ændres, hvilket i det konkrete tilfælde med folkeskolen trækker iretning af et noget lavere produktivitetspotentiale.Resultaterne er også følsomme over for i hvilket omfang vægtene til sammenvejning af ser-viceindikatorer tillades at variere. Tillades kommuner ikke at være helt så særlige i deresprioriteringer, fører det til et højere produktivitetspotentiale.Bag de beregnede produktivitetspotentialer ligger også en teknisk antagelse om ”konstant-skalaafkast”, der betyder at en kommune, der anvender dobbelt så mange penge på et ser-viceområde ift. nabokommunen, principielt kan producere et dobbelt så højt serviceniveau.KORA finder ikke signifikante forskelle i produktivitetspotentialet ved at lempe på den anta-gelse.Samlet set synes produktivitetspotentialet dog at være forholdsvist robust over for en lem-pelse på en eller flere af de bagvedliggende antagelser.FIGUR 18:ALTERNATIVE MODELLER PÅ FOLKESKOLEOMRÅDET

Undervisningstimer per år

A

P

C

B

Omkostninger per elev per år

Serviceniveau

Omkostninger

Effektiviseringspoteniale mia. kr.