KOU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 128: Arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd, notat til produktivitetskommissionen

SammenfatningDen danske offentlige sektor er i overensstemmelse med de styringsprincipper, der gælder i etrepræsentativt folkestyre underlagt en politisk forvaltningsledelse. Det drejer sig først og fremmestom ministre, borgmestre og formænd for regionsrådene. De løser deres opgaver med en udstraktbistand fra embedsmænd, til hvem der samtidig er delegeret et ledelsesmæssigt ansvar forregulering og styring af de institutioner og virksomheder, som leverer offentlig service. Der er taleom et meget tæt samspil mellem den politiske ledelse og disse embedsmænd. Den integrerer enfaglig og en politisk-taktisk rådgivning, som bygger på et gnidningsfrit samarbejde med en klarforståelse af rollerne. Der er ingen indikation af, at produktivitetshensyn indgår med særlig vægt idenne rådgivningsrelation. Det samme gælder i reguleringen og styringen af de institutioner ogvirksomheder, som udgør det udførende led i den offentlige sektor. De embedsmænd, som lederdem, står altså ikke over for velspecificerede produktivitetskrav, ligesom de ikke har nogen stærktilskyndelse til selv at prioritere produktivitetshensynet højt. Der er ikke desto mindre betydeligeforskelle på ydeevnen (performance) for institutioner inden for samme sektor. De lægger vægt påforhold som ledelsesmæssig autonomi, troværdighed og stabilitet i regulerings-, styrings- ogledelsesadfærd, og selv om de af de anførte grunde sjældent har fokuseret på produktiviteten menderimod på institutioners og virksomheders ydeevne med hensyn til kvalitet og indholdsmæssigmålopfyldelse, kan der være mulighed for at udnytte disse erfaringer med det sigte at fremmeproduktiviteten i den offentlige sektor.

I et folkestyre er den offentlige sektor med dens institutioner, myndigheder og virksomhederunderlagt politisk ledelse og politisk styring. Det er en omfattende og krævende opgave. Derfor løserden politiske ledelse nødvendigvis opgaven med bistand fra embedsmænd. Arbejdsdelingen er for enførste betragtning klar og simpel, idet den politiske ledelse udgør toppen af et hierarki, hvori indgårikke bare de embedsmænd, der bistår dem, men også de personer, der i det daglige lederinstitutioner, myndigheder og virksomheder. Der eksisterer med andre ord forudsætningsvis etubrudt hierarki, hvor den politiske ledelseFormulerer forvaltningens opgaver.Modtager bistand og rådgivning fra deres embedsmænd.Har et ansvar for og kan intervenere i den daglige forvaltning og drift, også når opgaven bliverløst af underordnede institutioner, myndigheder og virksomheder.Tager stilling til sager, forslag og problemer, som bliver formidlet gennem det ledelses- ogstyringshierarki, hvor den politiske ledelse udgør toppen.Er ansvarlig for opgavernes organisering, bemanding og økonomi.Har det politiske ansvar for opgavens løsning, idet denoi det statslige system står til regnskab over for Folketinget.oi det kommunale og regionale system skal have tilslutning til trufne dispositioner ihenholdsvis kommunalbestyrelsen og regionsrådet.

Det siger sig selv, at løsningen af en så vidtspændende og omfattende ledelsesopgave forudsætterikke bare bistand, men også en omfattende delegation fra den politiske ledelse til embedsmændenei forvaltningen samt til ledelsen af de underliggende myndigheder, institutioner og virksomheder.Der er altså to typer af embedsmænd, som det er relevant at sondre mellem i denne vurdering afarbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd: De embedsmænd, der bistår og rådgiverpolitikere med politikudformning og overordnet styring og prioritering, og de embedsmænd, derleder myndigheder, institutioner og virksomheder med udførende opgaver.Dermed er den problemstilling, som denne rapport beskæftiger sig med, også anslået. Forspørgsmålene er:1.2.3.Hvordan er arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd generelt i det danske politiskeog administrative system?Hvad er det for hensyn, som henholdsvis den politiske ledelse og den administrative ledelselader indgå i de beslutninger, hvori de er involveret?Hvilken rolle spiller produktivitetshensynet for såvel den politiske som den administrativeledelse?

offentlige sektor. I forlængelse heraf vil notatet også vurdere, om det er muligt at opnå en stærkerevægtning af produktivitetshensynet gennem en ændring af arbejdsdelingen.Der er et ret solidt grundlag for at besvare det første spørgsmål. Det andet og især det tredjespørgsmål lader sig derimod ikke besvare udtømmende. Det ændrer ikke afgørende herpå atinddrage empirisk forskning fra sammenlignelige lande. Det er derfor nødvendigt, som nævntovenfor, at besvare disse spørgsmål under inddragelse af den teoretiske litteratur. Når det sker, erder større usikkerhed med hensyn til beskrivelsens gyldighed for den faktiske politiske ogadministrative adfærd.Problemstillingen omfatter hele den offentlige sektor. Produktivitetsproblematikken har imidlertidsærlig vægt på de områder, hvor det offentlige selv står for produktion af serviceydelser (Sørensen2009). Det gælder i høj grad for velfærdsservice, hvor opgaverne er placeret hos enten kommunerne(folkeskolen, social indsats over for børn og unge samt ældreservice) eller regionerne (sygehusene).Store opgaver inden for uddannelses- og forskningsområdet er samtidig henlagt til selvejendeinstitutioner. Derfor ser notatet også på, i hvilket omfang dette gør en forskel sammenlignet medopgaveløsning inden for det kommunale, regionale og statslige hierarki.Det har været nødvendigt at afgrænse behandlingen af emnet. Kernen i problemstillingen erarbejdsdelingen mellem politikerne i deres egenskab af politisk forvaltningsledelse ogembedsmændene som enten rådgivere og overordnede koordinatorer i toppen af hierarkiet ogembedsmændene længere nede i hierarkiet, som har ansvar for driftsledelsen. Det betyder, atnotatet kun beskæftiger sig med de offentlige styringssystemet i det omfang, de er knyttet tætsammen med det overordnede spørgsmål om arbejdsdelingen. Det betyder også, at et forhold somde kommunale styreformer er holdt udenfor.Notatets fokus er på vægtningen og håndteringen af produktivitetsproblemer i den offentlige sektorforstået som spørgsmålet om omkostningerne ved løsningen af givne opgaver og givneopgavemængder. Det er kun en side af spørgsmålet om offentligie organisationers generelleydeevne – eller performance. Andre målestokke er effektiviteten forstået som målopfyldelse,kvaliteten af ydelserne samt deres effekt (Produktivitetskommissionen 2013). Selv om fokus såledeser på produktivitetsproblematikken, indgår de andre mål for vurdering af den offentlige sektorsydelser i et vist omfang i notatets analyse.

Dansk folkestyre hviler grundlæggende på en demokratisk ledelseslogik. Den indebærer, at denøverste ledelse i forvaltningen er lagt i hænderne på politikere, der direkte eller indirekte har etdemokratisk mandat. I den statslige forvaltning kommer det meget præcist til udtryk i ministerstyret(Christensen 1999). Ministeren er såkaldt politisk forvaltningschef. Som sådan har han eller hunkompetence til at træffe afgørelse i en hvilken som helst sag, der er til afgørelse inden for ressorten,medmindre der ved lov er gjort en undtagelse. Der ligger to ting i ministerens status som politiskforvaltningschef. Den ene er erkendelsen af, at rigtigt mange af de dispositioner, der er henlagt tilforvaltningen, involverer en politisk stillingtagen eller mere præcist en politisk afvejning: ”Hvad vil visom regering og jeg som minister her? Er der i denne sag interesser, som vi som regering eller jegsom minister ønsker at fremme frem for andre?” Dermed har ministeren selv adkomst til at træffe

afgørelsen, og hvis han eller hun ikke kan det, at fastlægge politiske retningslinjer for, på hvilketgrundlag det skal ske. Deri ligger også, at den hierarkiske organisationsform, som er typisk for denstatslige forvaltning, placerer ministeren som øverste chef i et politisk-administrativt hierarki. Denanden er, at ministeren selv arbejder inden for en politisk grænse. I en dansk sammenhæng kommerdet klart til udtryk i det parlamentariske princip, hvor ministeren står til regnskab over forFolketinget. Formelt indebærer det, at ministeren må træde tilbage, hvis et flertal udtrykker sinmistillid til hans eller hendes embedsførelse. Så dramatisk er det ikke i praksis. Realiteten erimidlertid, at ministeren som politisk forvaltningschef må vise sit gehør over for, hvor flertallet i engiven sag ligger, og den er også, at en minister, hvis ledelsesmæssige autoritet langvarigt eller i fleresager bliver anfægtet i Folketinget, risikerer at måtte forlade sin post, f.eks. fordi statsministerenoplever embedsførelsen som en politisk belastning.Den samme demokratiske ledelseslogik gælder i kommuner og regioner (Blom-Hansen m.fl. 2012).Der er imidlertid en afgørende forskel. Den politiske kompetence ligger hos et politisk organ,kommunalbestyrelsen eller dens stående udvalg, som kan have det, der hedder ansvaret for denumiddelbare forvaltning, og regionsrådet, som har det politiske ansvar for den umiddelbareforvaltning. Borgmesteren og regionsrådsformanden er samtidig politiske chefer for kommunernes,henholdsvis regionernes forvaltninger. Det giver en mere kompliceret organisation end den, derkarakteriserer ministerierne og den statslige forvaltning. På den ene side har borgmesteren ogformanden for regionsrådet ansvar for den daglige drift af forvaltningen, herunder forberedelsen afsager til forelæggelse for kommunalbestyrelsen, henholdsvis regionsrådet, som har den endeligebeslutningskompetence. Med alt hvad vi ved, er det temmelig sikkert, at borgmestrene ogformændene for regionsrådene har en meget stærk position i forhold til kommunalbestyrelser ogregionsråd. På den anden side er der ikke parlamentarisme i kommunalbestyrelser og regionsråd;dermed er grænsen mellem den politiske ledelse og oppositionen udvisket; det bliver yderligereunderstreget af, at der i kommunal og regional politik hersker en meget stærk tradition forkonsensus, således at politiske beslutninger bliver truffet i enighed eller med meget brede flertal.Til trods for den mere komplicerede politiske struktur i kommuner og regioner, er deres forvaltningerogså opbygget som politisk-administrative hierarkier (Christensen, Christiansen og Ibsen 2011, 111-129). Borgmestre og regionsrådsformænd er således politiske forvaltningschefer dels for enforvaltning placeret på rådhuse og regionsgårde, dels for en lang række institutioner ogvirksomheder, som indgår i et hierarki under de centrale forvaltninger. Der er to komplikationer veddenne opbygning. Den ene er det kommunale udvalgsstyre, som betyder, at stående politiske udvalghar ansvaret for den umiddelbare forvaltning af f.eks. skolerne, ældreplejen eller teknik- ogmiljøforvaltningen; her er altså lagt op til en arbejdsdeling mellem borgmesteren,udvalgsformændene og udvalgene. Den anden er, at forvaltningens embedsmænd både har ansvaretfor betjening af borgmester og regionsrådsformand og for forberedelsen af sager til afgørelse i entenkommunalbestyrelse eller udvalg. I denne egenskab skal de balancere mellem hensynet tilborgmesteren (og udvalgsformændene) samt regionsrådsformanden, som fastlægger dagsordenenfor kommunalbestyrelsen og regionsrådet, og som også fremlægger sagerne, og hensynet tilkommunalbestyrelse og regionsråd, hvor embedsmændene bliver mødt af et krav om enpræsentation af sagerne, som ikke er snævert politisk vinklet efter borgmesteren ellerudvalgsformandens, henholdsvis regionsrådsformandens politiske præferencer.

Det beskrevne rationale gennemsyrer den offentlige sektors organisation. Det tillader en vidtgåendedelegation, som tager hensyn til de meget omfattende opgaver, som bliver løst af offentligeorganisationer. Samtidig er det en fleksibel organisationsform. Den politiske ledelse bevareradgangen til lejlighedsvis at gribe ind, hvis en sag har særlig politisk vægt, eller hvis der opstår ensituation, hvor en sag pludselig får stor politisk opmærksomhed. Det kan yderligere føre til, at denpolitiske ledelse vurderer det som afgørende at inddrage andre i en politisk forhandling, indenafgørelsen blev truffet; alternativt kan det føre til, at andre partier eller organisationer ønsker atforhandle en afgørelse i sagen.En række vigtige undtagelser bryder med grundmodellen (Christensen, Christiansen og Ibsen 2011,39-48). De opstår, når bestemte opgaver bliver trukket ud af det politisk ledede og det politiskstyrede hierarki i den offentlige sektor. Dermed er også antydet, at det her ikke er opgavernesomfang, som fører til delegation til instanser uden for det politisk-administrative hierarki. Hvis detudelukkende handlede om det, kunne det have været klaret inden for hierarkiet. Det ville tilmedhave den store fordel for den politiske ledelse, at den selektivt kunne gribe ind i et sagsforløb, hvissituationen tilsagde det. Det er tværtimod sådan, at der eksisterer et parallelt rationale, som hvilerpå helt andre antagelser end dem, der kendetegner det politisk-administrative hierarki i ministerier,kommuner og regioner. Der er dog i lige så høj grad her tale om løsninger, som bunder i en politiskvurdering af opgaveløsningen, selv om rationalet ikke har samme enkle karakter som grundmodellen:1.Opgaverne bliver trukket ud af det politisk-administrative hierarki, fordi den politiske ledelse ogdet flertal, som den støtter sig til, ønskera. at friholde sig selv for politisk ansvarb. at beskytte opgaveløsningen mod et andet flertal, som senere måtte overtage magtenc. en aflastning af den politisk-administrative ledelse uden at slippe den politiske kontrol medpolitikken på området.Opgaverne bliver trukket ud af det politisk-administrative hierarki, fordi berørte interesser harforhandlet sig til en løsning, der delegerer kompetence til et organ, hvor de selv errepræsenteret.Opgaverne bliver endelig nogle gange trukket ud af det politisk-administrative hierarki ud fra etønske oma. at afgørelserne skal træffes af et organ, som kombinerer retlig uafhængighed med fagligsagkundskab

Som det fremgår, gennemsyrer et politisk ledelses- og styringsrationale den offentlige sektor. Det ergrundlæggende en logisk konsekvens af den demokratiske styringsform og dermed også et genereltvilkår for forvaltningens og den offentlige sektors organisering overalt i den vestlige verden. Den erførst og fremmest knyttet sammen med det politisk-administrative hierarki, hvis rationale blevbeskrevet først. Men som det fremgår, bygger også de mangfoldige brud på hierarkiet, somkendetegner både den danske og andre vestlige landes offentlige sektorer, på et lige så klart politiskrationale, hvor man med varierende motiver forlods har fordelt indflydelse over organisation, politikog forvaltning på en anden måde end i det politisk-administrative hierarki. Det er i virkeligheden førsti de to brud med hierarkiet, som er nævnt under punkt 3a og 3b, at man kan se tilløb til enfuldstændig frigørelse af offentlige organisationer fra den politiske ledelse og styring, der som oftester knyttet til det politisk-administrative hierarki, men som også kan være forankret i et formelt brudmed hierarkiet. Det er tilsvarende temmelig åbenbart, at det først er med punkt 3b, at man nærmersig en løsning, hvor derkanvære et decideret økonomisk rationale bag valget af organisationsform.3.Forholdet mellem politikere og embedsmænd

Integreret politisk rådgivningDe institutionelle rammer for henholdsvis centraladministrationen og den kommunale og regionaleforvaltning er, jf. ovenfor, meget forskellige. Ikke desto mindre følger samspillet mellem politikere ogembedsmænd samme praksis. Den forekommer så rodfæstet, at der er tale om et ganskenormbundet mønster, hvor der er klare opfattelser af, hvad politikerne forventer og kan forvente, ogomvendt også klare opfattelser af grænserne for embedsmændenes bistand til og rådgivning afpolitikerne. Dertil kommer, at problemstillingen er empirisk velbelyst, således at det er muligt atsætte samspillets grundlæggende træk på en ret enkel formel (Christensen 1980; Berg og Kjær 2005;Dyhrberg og Opstrup 2010; Kjær 2012; Mouritzen og Svara 2002).Formelen bygger på et fuld service-koncept, hvor embedsmændene 1) bliver mødt af et krav fraderes politiske chefer om bistand og rådgivning, som omfatter både politikkens indhold og denpolitiske bestræbelse på at få politikken igennem og 2) strækker sig meget langt for at imødekommedette politiske krav (Christensen 2012). Man sondrer her typisk mellem den faglige og den politisk-taktiske rådgivning. Den faglige rådgivning vedrører politikkens indhold: Hvilke instrumenter er til

rådighed for at nå et givet mål? Hvilke informationer er til rådighed? Hvad kan konsekvenserne afpolitikken være, og hvordan kan man fremstille dem? Hvilke retlige, økonomiske eller teknisk-fagligebegrænsninger og forhold skal man tage med ind i de overvejelser og forhandlinger, som går forudfor en beslutning? Den politisk-taktiske rådgivning vedrører derimod vurderingen af mulighedernefor politisk at komme igennem med en given politik: Hvad er flertalsmulighederne? Hvad er det forinteresser, der er berørt, og hvordan vil de reagere? Hvad kan den politiske ledelse gøre for atovervinde modstand? Og hvilke muligheder er der for gennem medierne at præsentere politikken påen måde, som fremmer den? Der er selvfølgelig en flydende overgang mellem den faglige rådgivning,der, som det er beskrevet, rækker ud over det retlige, tekniske og om man vil videnskabeligt ogforskningsmæssigt forankrede, og den politiske-taktiske rådgivning, som i høj grad inkorporerer deninformation, som embedsmændene formidler videre til den politiske ledelse gennem den fagligerådgivning. Derfor er det også rammende at karakterisere embedsmændenes rådgivning som enintegreret faglig og politisk-taktisk rådgivning (Christensen 1980; Finansministeriet 1998; 2004;2013).Der er grænser for embedsmændenes bistand til og rådgivning af deres politiske foresatte. Denknytter sig først og fremmest til, at embedsmændene yder bistand til ledelsen i dens egenskab afpolitisk forvaltningschef/forvaltningsledelse. Det betyder generelt, at embedsmændene ikke yderbistand til deres politiske chefers partipolitiske virksomhed. I en ministeriel sammenhæng får detsærlig betydning, når der er udskrevet valg til Folketinget. Det samme gælder for så vidt dekommunale valg. Men begrænsningen får en særlig karakter i kommuner og regioner, fordiborgmesteren, henholdsvis formanden for regionsrådet er politisk chef for forvaltningen og somsådan sætter dagsorden og forelægger sager for kommunalbestyrelse og regionsråd. Disse direktevalgte råd har imidlertid også krav på bistand og rådgivning for forvaltningen, og det ligger derfor irollefordelingen, at embedsmændene i deres rådgivning skal balancere hensynet til deresumiddelbare politiske chef over for hensynet til kommunalbestyrelse og regionsråd. Erfaringen er, atembedsmændene generelt er i stand til at foretage denne balancegang, uden at deres partipolitiskeneutralitet bliver anfægtet. I ministerierne er det yderligere sådan, at ansættelsen af særligerådgivere knyttet til de enkelte ministre i stigende grad har bidraget til at opretholde et klart skelmellem rådgivningen til ministeren som politisk forvaltningschef og rådgivningen af ministeren sompartipolitisk leder.I administrativ teori beskæftiger man sig med to centrale spørgsmål, når det gælderembedsmændenes bistand til og rådgivning af deres politisk foresatte. Det ene – og klassiske –spørgsmål er, om politikerne kan forvente bistand og rådgivning, som er lydhør over for derespolitiske præferencer. Det er nogenlunde velbelyst. Svaret er for det første, at politikerne både iforhold til centraladministrationen og i den kommunale forvaltning altovervejende udtrykkertilfredshed med og tillid til den rådgivning, som de får fra forvaltningens embedsmænd. Svaret er fordet andet, at politikerne råder over redskaber, som gør det muligt for dem gennem diskretionæreafskedigelser og udskiftninger af deres nærmeste medarbejdere at sikre sig rådgivning fraembedsmænd, som de har tillid til. Det sker vel at mærke uden brug af partipolitiske udnævnelser.Det er yderligere sådan, at der over tid har været en for alle praktiske formål parallel udvikling i denministerielle og den kommunale forvaltning, som indebærer, at departementschefer ogkommunaldirektører i gennemsnit bliver udskiftet efter forholdsvis korte funktionsperioder ogyderligere væsentligt før, at de nærmer sig en normal tilbagetrækningsalder. Der er dermed skabt enincitamentsstruktur, som tilskynder embedsmændene til at imødekomme de krav og ønsker, som

deres politiske foresatte har. Fleksibiliteten i ansættelserne indebærer yderligere, at de politiskeforvaltningschefer kan omgive sig med rådgivere rekrutteret fra det almindelige embedsværk medhvem, de kan have et tæt og tillidsfuldt samarbejde. Det er, som det ofte bliver udtrykt, et spørgsmålom at sikre en god personlig kemi mellem den politiske chef og dennes nærmeste medarbejder iform af departementschef, kommunal- og regionsdirektør (Christensen, Klemmensen og Opstrup(under udgivelse).Normalt antager man, at embedsmændene i deres bistand og rådgivning af den politiske ledelse erbundet af et særligt normsæt for god og korrekt rådgivning. Normsættet, der bygger på demokratisk-retsstatsligt tankegods, tilsiger, at embedsmændene i deres bistand og rådgivning holder sig indenfor lovens grænser, taler sandt og står fast på den faglige viden og indsigt, som er relevant i sagenssammenhæng samt respekterer kravet om partipolitisk neutralitet. Disse normer indgår utvivlsomt iembedsmændenes forståelse af deres egen rolle, og der kan være situationer, hvor respekten fordem får embedsmænd til at sige fra i forhold til den politiske ledelse eller i det mindste rådgive imodden politiske ledelses foretrukne løsning. Men kun den retlige lovlighedsnorm sætter i yderste falden grænse, som ikke må overskrides. Derimod er både sandheds- og faglighedskravet så rummeligt,at der er et betydeligt spillerum for politisk kreativitet i den politiske beslutningsproces og i denadministrative rådgivning, som den støtter sig til. Godt nok påhviler der i vestlig administrativtankegang en normativ forpligtelse til at yde ”åbenhjertig og oprigtig rådgivning” (free and frankadvice), når en minister eller anden politisk chef lægger op til en politik, som ikke er ordentligt fagligtog sagligt forankret (Se f.eks. Cabinet Office 2008). Men hvad der præcis ligger i dette normativekrav, og hvor ofte embedsmændene lever op til det, står hen i det uvisse (Gregory 1999; 2012). Deter i den sammenhæng væsentligt at tilføje, at den normative ramme for samspillet mellem politiskledelse og administrativ rådgivning intet har at sige om grundlaget for embedsmændenes bistand ogrådgivning. Ganske vist bygger folkestyrets forudsætning om en politisk ledet og styret forvaltning påen antagelse om, at politikerne formulerer de mål og pejlemærker, ud fra hvilke politikken bliverformet. Men det er alment erkendt, at sådan er det ikke, og sådan kan det ikke være i et samfund,hvor rigtigt mange forhold er genstand for offentlig regulering, og rigtigt mange opgaver bliver løst iden offentlige sektor.Det andet – og mere moderne – spørgsmål er derfor, på hvilket grundlag de embedsmænd arbejder,der yder den beskrevne tætte bistand og rådgivning i forhold til den politiske forvaltningsledelse. Deter empirisk ikke nær så velbelyst. Teoretisk er der flere muligheder, hvoraf ingen uden videre kanafvises, og som sandsynligvis alle har noget for sig. Fire muligheder tiltrækker sig i dennesammenhæng særlig interesse:1.Embedsmændene er neutrale, og deres bistand og rådgivning over for den politiske ledelseholder sig inden for den politiske ramme, som den har stukket ud, eller som den bevæger siginden for. Modellen er ikke så naiv, som den forekommer. Den forudsætter nemlig ikkenødvendigvis, at den politiske ledelse har en politik, hvor der er taget stilling til alt, hvad derfalder inden for dens ressort. Der er derfor et behov for at fylde den politiske ramme ud, ogembedsmændene kan gøre dette uden at krænke neutralitetskravet, hvis deres egen foretruknepolitik eller linje finder tilslutning hos relevante interessenter, og hvis den ikke direkte er ikonflikt med den politiske ledelses egne præferencer (Bruun 1976).Embedsmændene arbejder inden for en normkultur og en incitamentsstruktur, som tilsiger demat bøje af over for krav fra den politiske ledelse, som ikke er klart ulovlige. Den lydhørhed over

for politikerne, som såvel loyalitetskulturen som karrieretilskyndelserne lægger op til, prægerderes rådgivning. Resultatet kan være en rådgivning, som er svagere fagligt forankret og enrådgivning, som undertrykker hensyn, som den politiske ledelse ikke vier interesse, f.eks. fordide ikke er politisk opportune i situationen (Gregory 1998).Den politiske ledelse ligger under for en skæv fordeling af information, som gør den afhængig afog sårbar over for forvaltningen og dens embedsmænd. De kan have en tilskyndelse til atfremme en politik, som plejer deres individuelle interesser i magt og karriere, eller en politik,som plejer institutionelle interesser hos deres egen organisation eller hos organisationer, somindgår i den organisation, som de har det administrative ansvar for. Strategien kan komme tiludtryk både i form af budgetmaksimering og i form af fremme af politiske løsninger, som manhar en forkærlighed for i organisationen (Christensen 1983).Den politiske ledelse justerer løbende sin politik, uanset hvad den måtte have givet udtryk for afmere langsigtede mål og forpligtelser, og uanset hvilke spilleregler den selv måtte havesanktioneret. Det får embedsmændene og forvaltningen til at indrette deres dispositioner på enmåde, som beskytter dem og deres organisation mod pludselige skift af politik. Denne tilpasningforplanter sig ned gennem det politisk-administrative hierarki, fordi den erklærede politik ellerde fastlagte spilleregler ikke bliver oplevet som troværdige (Miller 1991).

Selv om de fire muligheder først og fremmest er behandlet teoretisk, og der således ikke foreliggerempiriske studier, som gør det muligt præcist at bestemme, hvordan de vægter i forhold tilhinanden, har overvejelser af denne art spillet en rolle ved indretningen af organisation og styring iden danske offentlige sektor. Det gælder både for den præcise indretning af den administrativeorganisation, som refererer til den politiske ledelse, og for indretningen af de offentlige budget- ogstyringssystemer, som omfatter de udførende led i hierarkiet.Arbejdsdelingen i den administrative organisationProblemstillingen tager sig forskellig ud i henholdsvis centraladministrationen, kommunerne ogregionerne. Det hænger sammen med de formelle forskelle, som beskrevet ovenfor. Icentraladministrationen indebærer ministerstyret, at hvert ministerium er en selvstændig politisk ogorganisatorisk enhed. Spørgsmålet er derfor, hvordan man indretter den organisation, som betjenerministeren, og hvad forholdet mellem den og underliggende styrelser og institutioner skal være. Derer efterhånden en ret veletableret model, hvor ministrene bliver sekretariatsbetjent af etdepartement ledet af en departementschef. Der er også et klart mønster, hvorefterdepartementschefen både er ministerens tætteste rådgiver og den embedsmand, hvorigennemrådgivningen kanaliseres. Det udelukker ikke styrelserne fra at levere bidrag til den politiskerådgivning, men departementschefen koordinerer og formidler den, ligesom departementet filtrererden i samspil med styrelserne. Den præcise balance varierer. I forhold til de fire muligheder, der ernævnt ovenfor, er det åbenbart, at modellen ikke udelukker nogen af dem. Her kan bådedepartementets og departementschefens tætte tilknytning til ministeren og styrelsernes stærkespecialisering, betydelige sagkundskab og ressourcer spille ind, og der er al mulig grund til at antage,at udnyttelsen af mulighederne er stærkt situationsbestemt. Der er også belæg for, at man blandtsåvel embedsmænd som ministre er fuldt opmærksomme på, hvad der er på spil, når man skal tagestilling til, hvordan man vil indrette organisationen. Endelig gælder det, at departementernes ogdepartementschefernes opmærksomhed i højere grad er orienteret mod den politiske rådgivning afministeren end mod ledelse og drift på styrelsesniveauet, jf. nedenfor om budget- og kontraktstyring.

Der er altså i centraladministrationens organisation tilsyneladende en klar differentiering mellempolitik og forvaltning, policy og drift. Formuleret på den måde kommer man tæt på fortidensforestillinger om en tilsvarende klar arbejdsdeling mellem politikere og embedsmænd, regering ogforvaltning. Det er imidlertid en gal slutning. Det er mere præcist at beskrive arbejdsdelingen sådan,at ministeren til sin rådighed har en departemental stab, som alt overvejende er dedikeret opgavenmed at servicere den politiske ledelse og koordinere virksomheden inden for den samlede ressort(Finansministeriet 2006). Det har tre konsekvenser:For det første er styrelserne i betydeligt, men fra ministerium til ministerium varierendeomfang, inddraget i forberedelsen af ny politik og dermed direkte eller indirekte i betjeningen afden politiske ledelse.For det andet er løbende forvaltning og drift nok delegeret til styrelserne med den konsekvens,at den ikke får stærk politisk opmærksomhed. Men dens integration i et politisk-administrativthierarki gør det muligt at vi særlige områder stor politisk opmærksomhed, også hvad angår denløbende drift. Det er yderligere sådan, at de partier, som indgår i et forlig om et givet område,bliver inddraget i denne drifts- og implementeringsmæssige overvågning. Et eksempel erflerårsaftalerne om politiets og anklagemyndighedens økonomi, som instituerer regelmæssigeovervågningsmøder mellem justitsministeren og henholdsvis forligsparternes rets- ogfinansordførere (Justitsministeriet 2012).For det tredje indebærer organisationen en intern sektoropdeling af ministerierne. Dermed erder samlet en betydelig ekspertise på styrelsesniveau. Den kan bidrage til en skævvridning afinformationsfordelingen, skabe grobund for institutionelle interesser hvad angår bådepolitikkens indhold og dens ressourcemæssige rammer, og den kan koble styrelsen stærktsammen med interesser uden for ministeriet. Man har siden 1970’erne søgt at råde bod herpågennem en såkaldt koncernledelse, hvor departementets ledelse regelmæssigt mødes medledelsen af ministeriets styrelser. Koncernledelserne er dog fortrinsvis fora forinformationsudveksling og generel samordning af ministeriernes interne drift. De adressererderfor ikke i samme omfang som kommunernes direktionsmodeller direkte etsektoriseringsproblem i det omfang, et sådant måtte bestå inden for de enkelte ministerier(Christensen, Christiansen og Ibsen 2011, 92-94).

I den kommunale forvaltning er organiseringen i høj grad anderledes. Baggrunden er udvalgsstyret,som er den mest udbredte styreform i kommunerne. I dets klassiske form indebar det, atkommunalbestyrelsen nedsatte en række stående udvalg med ansvar for den umiddelbareforvaltning. De stående udvalg matchede fuldt ud en forvaltningsorganisation, hvis direktør ellerforvaltningschef havde ansvar for bistand og rådgivning af udvalget. Koordinationen lå dels hosborgmesteren og økonomiudvalget (samt økonomiforvaltningen), dels i sidste ende ikommunalbestyrelsen. Den stærke sektoropdeling har næret bekymring for, at der blev dannetalliancer mellem de enkelte forvaltninger og deres fagudvalg, som vanskeliggjorde en tværgåendeprioritering og koordination, og som i sidste ende svækkede den økonomiske styrings evne til atprioritere mellem områder og til at modstå et sektorforankret pres for forøgelse af rammerne ellerfor tillægsbevillinger i tilfælde af budgetoverskridelser. En række kommuner har bl.a. medudgangspunkt i denne bekymring ændret deres organisation. Der indgår typisk to tiltag ireorganiseringerne. Det ene er en udvalgsstruktur, som ikke er symmetrisk med forvaltningensorganisation. Det andet er etableringen af en direktionsmodel med kommunaldirektøren somordførende direktør og to-fire meddirektører uden eget linjeansvar. Empiriske analyser viser, at de to11

modeller gør en forskel, for så vidt som det tætte samspil mellem de stående udvalg ogfagforvaltningerne bliver brudt, og for så vidt som borgmesteren i højere grad fremstår somforvaltningens politiske chef (Bækgaard 2010).Der er imidlertid den vigtige tilføjelse, at der ikke har kunnet påvises nogen ændring ipræferencestrukturen hos politikere og embedsmænd i de to modeller (Bækgaard 2010). Resultatetunderstøttes af en eksperimentelt anlagt studie af kommunalpolitikeres reaktion på forskellige oplægfra embedsværket (Blom-Hansen, Bækgaard og Serritzlew 2012; Bækgaard, Blom-Hansen ogSerritzlew 2012). Konklusionen er, at embedsmændene nok har mulighed for at påvirke politikernespræferencer, og at denne mulighed slår stærkere igennem end både partitilhørsforhold ogudvalgsmedlemskab. Men der er den væsentlige tilføjelse, at politikernes egne præferencergennemgående slår stærkere igennem end de præferencer, der ligger bag administrationens oplægtil dem. Resultatet er væsentligt, fordi det viser, at de folkevalgte politikere ikke uden videre lader sigføre af embedsmændene, men kan sætte sig igennem med deres egne præferencer. Spørgsmålet erdog, som forfatterne selv nævner, hvor langt det rækker. Det skyldes, at analysen omfattedefastlæggelsen af et budget, ikke fastholdelsen af det. Det skyldes også, at den eksperimentelttilrettelagte analyse ikke omfattede f.eks. situationer, hvor forvaltningen tager initiativ til et nytprojekt, eller hvor en institution enten arbejder for udvidelse, argumenterer mod lukning ellerindskrænkning eller eventuelt for en modifikation af en allerede truffet beslutning. Det sammegælder i høj grad ved forberedelsen af nye regler i form af lovgivning og administrative forskrifter(Page, 2012). Konkrete situationer af denne karakter er både meget realistiske, og de sætter megetsandsynligt politikerne under et andet pres end i generelle budgetsituationer. Der er ældreundersøgelser med en delvis tilsvarende tilrettelæggelse, som viser dette (Kristensen 1987, 61-75).Regionernes struktur er meget anderledes end både kommunernes og centraladministrationens(Mouritzen 2010). Det hænger sammen med flere ting. Regionsrådet har for det første ansvar for denumiddelbare forvaltning, og der er ikke andre stående udvalg end forretningsudvalget. For det andethar formanden for regionsrådet en meget fremtrædende placering takket være positionen sompolitisk chef for regionsgården, formand for forretningsudvalget og formand for rådet. For det tredjeer regionens opgavemæssige og økonomiske struktur helt domineret af sundheds- ogsygehuspolitikken. Resultatet er en politisk-administrativ organisation under en potentielt stærkpolitisk ledelse med en opgaveportefølje, som er domineret af en enkelt sektor. Dertil kommer, atsundheds- og sygehussektoren i de seneste år i stigende grad er underlagt en central statsligregulering og styring. Konsekvensen er en organisation, der på den ene side er orienteret modregeringen og de statslige myndigheder, på den anden side mod regional prioritering og drift afregionens institutioner.4.Styringen inden for hierarkiet

og i særdeleshed med hensyn til forholdet mellem mål og resultater. Endelig er det spørgsmålet, ihvilket omfang styringen er rent fremadrettet, samt i hvilket omfang der efterfølgende sker enafrapportering af, om opgaven blev løst som forudsat i den fremadrettede styring.Den økonomiske styring har særlig relevans for den del af den offentlige sektor, som løserressourcekrævende driftsopgaver. Det drejer sig om kommunernes og regionernes opgaver påvelfærdsområdet og på det statslige område om f.eks. politiet og forsvaret. I det følgende beskrivesførst nutidens budgetsystemer. Dernæst den mål- og resultatstyring, som siden 1990’erne især hartaget form af den såkaldte kontraktstyring, som bliver anvendt overalt i den offentlige sektor(Ejersbo og Greve 2002). Vinklen er i begge tilfælde arbejdsdelingen mellem politikere ogembedsmænd og dens konsekvenser for ledelse og opgavevaretagelse på driftsniveauet.Budgetter og rammestyringDe offentlige budgetsystemer bygger i Danmark på rammestyrings- og rammebevillingsprincippet.Det er systemer, som blev introduceret i staten allerede i 1960’erne, og som efter den førstekommunalreform i 1970 også blev implementeret i kommunerne og de daværende amter. Siden daer systemerne udbygget. Det er sket gennem en blanding af løbende tilpasning og enkelte størrereformer som f.eks. den statslige budgetreform i midten af 1980’erne, som udbyggederammestyringen, og den omkostningsreform, som i begyndelsen af 2000-tallet er gennemført i bådestaten og kommuner og regioner. Den sidste tilføjelse er de ændringer, som følger af budgetloven,der blev vedtaget i 2012 (Finansministeriet, 2012a).Princippet er overordentligt enkelt. Det gælder for logikken i rammebudgetteringen og for denarbejdsdeling mellem politikere og embedsmænd, specielt embedsmændene i driftsledet, som erindbygget i rammestyringen. Der indgår tre grundelementer i den:1.De enkelte bevillingshavere modtager et budget i form af en samlet pose penge, som de medvisse begrænsninger selv disponerer. Systemet er bygget hierarkisk op, således atbevillingshaverne i det statslige system er de enkelte ministre/ministerier, i kommunerne deenkelte forvaltningsgrene. For regionerne er det anderledes, idet sundheds- og sygehusområdethar sin egen finansieringsordning, som indebærer, at udgifterne hertil ikke indgår i entværgående prioritering. Den hierarkiske struktur indebærer, at rammeprincippet kan – og ofte– føres videre på underordnet institutions- og virksomhedsniveau. Det ligger imidlertid også idet, at bevillingshaverne på øverste niveau kan have stor frihed til selv at bestemme, i hvilketomfang den decentralisering, der ligger i princippet, skal føres videre til ledelserne i deudførende led.Rammebevillingssystemet etablerer en formelt klar kompetence- og ansvarsfordeling. Ledelsenforpligter sig til inden for den bevilgede ramme at løse institutionens eller virksomhedensopgaver. Den får til gengæld en vis, om end varierende frihed til at disponere rammen, som denfinder det hensigtsmæssigt ud fra driftsmæssige hensyn. Sådan som systemet har udviklet sigover årene, har det indebåreta. adgang til at overføre mindre-, henholdsvis merforbrug til følgende budgetår,b. adgang til at flytte bevillinger fra en konto til en anden,c. adgang til at ændre personalesammensætningen i forhold til de hidtidigenormeringsplaner,

Der er bag rammebevillingssystemet et klart rationale, som er helt i pagt med folkestyrets klassiskeledelseslogik, jf. afsnit 1 ovenfor. Det går ud på, at politikerne, inkl. forvaltningens politiske ledelsefastlægger de overordnede mål og rammer, hvorefter det er op til embedsmændene og isærdeleshed den daglige ledelse på institutions- og virksomhedsniveau at disponere de tildelteressourcer på den måde, der giver det bedste resultat. Det ligger yderligere i rationalet, atdispositionsfriheden er effektivitetsfremmende, fordi den decentrale ledelse har større indsigt idriften, og fordi rammestyringens frihed til at flytte ressourcer over tid og mellem konti imødegårutilsigtet adfærd i form af f.eks. ’benzinafbrænding’ inden budgetperiodens udløb eller indsættelse aff.eks. andre medarbejdertyper end dem, ledelsen skønner bedst til at løse en given opgave. Irammestyringsrationalet indgår altså et effektivitetsrationale, hvor antagelsen er, at man gennemdelegation ned gennem det politisk-administrative hierarki kan sikre en ressourceallokering, somgiver en bedre målopfyldelse end et traditionelt budget med bindende specifikationer afbevillingsanvendelsen og helt faste bevillingsperioder. Derimod ligger der lige så lidt irammebevillingssystemet som i det traditionelle budget nogen tilskyndelse til fremme afproduktiviteten. Den underforståede antagelse er i virkeligheden, at ledelsen bruger bevillingen påmaksimering af målopfyldelsen, og det er i den sammenhæng yderligere underforstået, at det skermed den bedst mulige produktivitet. Hvis der ikke er formuleret præcise mål, og hvis der ikke er gjortforudsætninger med hensyn til omkostningerne, er rammebudgetteringen således først og fremmestet budgetteringssystem, som 1) i mindre grad belaster den øverste politiske ledelse, bl.a. ved atinternalisere nogle af de fordelingskonflikter, som knytter sig til prioriteringen af ressourcer inden forden offentlige sektor, og som 2) lægger op til udnyttelse af decentral viden og indsigt, som på grundaf informationsasymmetrier inden for hierarkiet ikke er til rådighed hos hverken den politiske ledelseeller den øverste administrative ledelse.I 2012 indgik regeringen en aftale med Venstre og Det konservative Folkeparti om indførelse af enbudgetlov (Finansministeriet 2012b; lov 547/2012). Loven er en udmøntning af EU’s finanspagt fraligeledes 2012, men dens styringskoncept er stærkt inspireret af først og fremmest Sverige, der i enårrække har haft en budgetlov (Wehner 2007). Logikken bygger på rammestyringsprincippet, som erbeskrevet ovenfor. Den indebærer, at regeringen for Folketinget hvert år fremlægger et forslag tilbudgetlov, som for de følgende fire år fastsætter et udgiftsloft for henholdsvis staten, kommunerneog regionerne. Lofterne er for hver af sektorerne brudt ned i dellofter. Budgetlovens lofter tilstræberat forpligte såvel regeringen som Folketinget og i virkeligheden også kommuner og regioner på etøvre loft for de offentlige udgifter. Samtidig er der lagt op til en strammere løbende kontrol medudgiftsudviklingen i løbet af året, ligesom det er forudsat, at overskridelser af rammerne modregnes idet efterfølgende år. I den statslige sektor er der yderligere fastlagt regler, som indebærer, at deenkelte ministerier skal holde sig inden for den tildelte ramme. Overskridelser af budgettet på etområde skal derfor kompenseres af besparelser på andre områder inden for ministeriet. Man haraltså udvidet den internalisering af ressourcemæssige konflikter, der blev omtalt ovenfor, til også atgælde bevillingsanvendelsen inden for de etårige budgetter. Det indebærer, at adgangen til

overførsel af mindre- og merforbrug er fjernet. Endelig er der i forbindelse med budgetlovensindførelse foretaget en udvidelse af Det økonomiske Råds opgaver, således at det skal vurdere deoffentlige budgetters og regnskabers holdbarhed i forhold til de udgiftslofter, som er vedtaget afFolketinget. Det skal ske både i planlægningsfasen og efter aflæggelsen af regnskabet (Økonomi- ogIndenrigsministeriet 2012). Proceduren er et eksempel på, at man forsøger at løse det forpligtelses-og troværdighedsproblem, som er indbygget i det politisk-administrative hierarki, gennem delegationaf en opgave til et organ uden for hierarkiet.Det ligger imidlertid også i budgetlovens logik, at der er ret vidtgående bemyndigelser til, atfinansministeren kan justere udgiftslofterne og de deraf følgende delrammer. Det sker efterforelæggelse for Folketingets Finansudvalg. Når man ser bort fra den tættere løbendebudgetopfølgning og udgiftskontrol, ændrer budgetloven ikke de eksisterende offentligerammebudgetsystemer. Det er snarere sådan, at man gennem lovfæstede udgiftslofter tilstræber atfastlægge et mere gennemsigtigt og et politisk mere forpligtende udgangspunkt for budgetteringen,som yderligere er koordineret for hele den offentlige sektor. Stramningen af den løbendeudgiftskontrol kan dog skabe nye tilskyndelser til forbrug af bevillinger inden for helt korte tidsrum,fordi overførselsadgangen til en senere periode er begrænset.Rammebevillingssystemet hviler som nævnt på et rationale, der forudsætter en ret vidtgåendedelegation fra det politiske niveau, herunder den politiske ledelse af forvaltningen, tilembedsmændene generelt og i særdeleshed til ledelsen på institutions- og virksomhedsniveau.Spørgsmålet er nu, hvordan denne arbejdsdeling fungerer i praksis. Der er flere elementer i det. Denempiriske forskning, der er på området, tillader ikke en dækkende beskrivelse, men den kan med storsikkerhed identificere de problemer, der kan være og i et eller andet omfang er der:1.2.Rammebevillingssystemet er ikke udmøntet i udtømmende og præcise formelle regler. Detskaber usikkerhed med hensyn til delegationens omfang (Christensen og Pallesen 2001a).Rammebevillingssystemet er formelt gennemført, men adfærden afviger i væsentligehenseender fra det,a. fordi den politisk-administrative ledelse intervenerer med ad hoc-indgreb, somunderminerer de incitamenter og den kompetence- og ansvarsfordeling, som systemethviler påb. fordi ledelsen på decentralt niveau overskrider den tildelte ramme uden negativekonsekvenserc. fordi den politisk-administrative ledelse håndhæver andre og uudtalte politiske bindingerend dem, der er indbygget i rammebevillingssystemet (Serritzlew 2005; Rigsrevisionen2010).Der er andre politiske bindinger, f.eks. i lovgivningen eller i overenskomsterne medmedarbejderne.Den politiske proces fortsætter efter udmeldingen af rammerne og de forudsætninger, som debygger på.Selv om rammebudgetterne udvikler sig ganske minimalt fra den ene periode til den anden,eksisterer der på det mellemlange sigt usikkerhed med hensyn til, hvad rammerne vil være, ogom de vil blive respekteret.

På dette grundlag kan man konkludere, at rammebudgetter og rammestyring bygger på envidtgående delegation fra den politiske ledelse til forvaltningen og i særdeleshed til ledelsen afinstitutioner og virksomheder. Der er også et præcist rationale bag rammestyringen, som kombinereren aflastning af den politisk-administrative ledelse med udvidede dispositionsbeføjelser til ledelser,der må formodes at have et indgående kendskab til driften. Det er samtidig også klart, atrammestyring og rammebudgettering ikke i sig selv indeholder incitamenter til at fremmeproduktiviteten i driftsledet. Det er endelig klart, at rammestyringens og rammebudgetteringenseffektivitet står og falder med, i hvilket omfang den bliver oplevet som troværdig.Troværdighedsproblemet opstår, fordi praksis indikerer, at der, jf. punkt 1-5 ovenfor, langt fra ersikkerhed for fastholdelsen af den arbejdsdeling mellem den øverste politisk-administrative ledelseog driftsledelsen, som systemet forudsætningsvis bygger på (Pallesen 1997; Christiansen 1999;Christiansen 2008; Blom-Hansen m.fl. 2012). Det problem kan have sin rod i såvel toppen af detpolitisk-administrative hierarki som i styringshierarkiets udførende niveau. Det viser sig i toppen afhierarkiet på to måder: Den politisk-administrative ledelse griber diskretionært ind over for ledelserpå decentralt niveau, som har disponeret i tillid til rammesystemets spilleregler og f.eks. foretagetopsparing til finansiering af større projekter eller imødegåelse af chok, og den politisk-administrativeledelse diskriminerer til fordel for decentrale ledelser, som har overskridt deres bevillinger, ved atinddrage andre decentrale ledelsers opsparing. Det viser sig i bunden af hierarkiet ved, at decentraleledelser systematisk underbudgetterer eller på anden vis ikke overholder det tildelte budget. Der erendelig den mulighed, at man har en budgetkultur, hvor såvel den politisk-administrative ledelse somledelserne på decentralt niveau betragter budgettet som et foreløbigt udgangspunkt, der i løbet afåret bliver justeret ved tillægsbevillinger.KontraktstyringRammebevillingssystemet er først og fremmest et udgiftsstyringssystem, som ideelt gennemdelegation decentraliserer en del af kompetencen til at anvende ressourcerne, hvor de har størst ogbedst effekt, og til også at anvende den type ressourcer, som man på decentralt ledelsesniveauvurderer mest hensigtsmæssig. Det er allerede nævnt, at der ikke heri ligger nogen tilskyndelse til atfremme produktiviteten. Der ligger heller ikke uden videre en klar tilskyndelse til hverken at forøgeproduktionen eller at forbedre kvaliteten. For at råde bod på denne skavank har der været talt megetom udbygning af rammebevillingssystemet til et mål- og resultatstyringssystem. Idéen er, atpolitikerne ud over at tage stilling til, hvor stor budgetrammen skal være, også formulerer krav tilproduktionens størrelse og måske kvalitet. I det omfang det sker, er der mulighed for at stille krav tilproduktiviteten. Samtidig ligger der i tankegangen et ønske om udvidet delegation, således at dedecentrale ledelser inden for budgetperioden får friere hænder til at realisere målene mod tilgengæld efterfølgende at skulle stå til regnskab for målopfyldelsen inden for den givne ramme.Mål- og resultatstyringsprincippet har som nævnt fundet stor tilslutning i såvel Danmark som andrevestlige lande. I Danmark har det yderligere især fundet anvendelse i form af såkaldteresultatkontrakter. Resultatkontrakterne er ikke retligt bindende kontrakter, men derimod interneaftaler eller dokumenter, som den politisk-administrative ledelse indgår eller udarbejder i samspilmed underordnede enheder, det være sig styrelser, institutioner og virksomheder. Somme tider ersystemet udbygget, så man også afslutter kontrakter mellem ledelse og underordnede enheder i enorganisation, f.eks. afdelinger og kontorer.

Kontraktstyringen blev introduceret i den danske offentlige sektor i begyndelsen af 1990’erne(Binderkrantz og Christensen 2009a). Det skete med inspiration fra især Storbritannien og NewZealand. De første kontrakter blev indgået på forsøgsbasis. Nogle fakulteter på universiteterne fikstatus som ”frifakulteter”, ligesom nogle styrelser fik status som ”fristyrelser”. Grundlaget var i beggetilfælde en aftale, i den første situation mellem ministeriet og det pågældende universitet ogfakultet, i den anden situation mellem ministeriets departement og en styrelse. Forstavelsen ”fri-”antydede også ret klart rationalet, som gik ud på, at ledelsen af den pågældende enhed skriftligtforpligtede sig på bestemte mål eller krav mod, at den til gengæld fik en udvidet dispositionsfrihedpå den resterende del af sit opgaveområde. Kontraktstyringskonceptet bredte sig i løbet af ret få årtil hele den statslige sektor og videre til den kommunale og den daværende amtskommunale ognuværende regionale sektor. Det blev senere udvidet med direktørkontrakter, der kobler styrelsenseller institutionens kontraktopfyldelse sammen med direktørens ledelsesmæssige resultater, og somyderligere giver mulighed for udbetaling af en bonus, der er koblet sammen medkontraktopfyldelsen.Der er ret sikker viden om, hvordan kontraktstyringen fungerer i praksis. Det gælder specielt i denstatslige sektor (Binderkrantz og Christensen 2009a; 2009b; 2011). Fem ting er i nærværendesammenhæng væsentlige.For det første slog det oprindelige forpligtelses- for frihedskoncept aldrig igennem. Nutidenskontrakter er derfor et katalog over krav fra den hierarkisk overordnede ledelse til den hierarkiskunderordnede enhed, som skal løse et sæt af opgaver. Der er ikke i resultatkontrakterne, som de iløbet af 1990’erne udviklede sig, defineret noget udvidet frirum for styrelser og institutioner. For detandet er kontrakterne meget omfattende kravkataloger; der er altså ikke i kontrakterne formuleretgenerelle og præcise mål for virksomheden. Men kravene er i betydeligt omfang kvantificerbare. Fordet tredje er kontrakterne aldrig koblet sammen med budgettet. I de tidlige kontrakter blev der i etvist, men mindre omfang opstillet produktivitetskrav i kontrakterne. Det hører imidlertid i dekontrakter, der gælder i 2000-årene til de meget sjældne undtagelser. Det gælder også andre krav tilressourceudnyttelsen. For det fjerde dækker kontrakterne generelt felter, som har ringe politiskopmærksomhed. Det er aftaler, der bliver indgået mellem departementets ledelse og direktionen istyrelserne. Den politiske ledelse er derimod sjældent inde over kontrakterne og inddraget ikontraktindgåelsen. For det femte er direktørkontrakterne i hovedsagen en genspejling afstyrelsernes resultatkontrakter, og der er ikke nogen sammenhæng mellem direktørerneskontraktopfyldelse og den bonus, de får udbetalt. Det er ikke udtryk for manglende differentiering afde engangsvederlag, hvori bonus indgår, men derimod for, at departementscheferne anlægger etandet skøn, der prioriterer andre kriterier, når de udlodder bonus til ministeriets direktører.Der foreligger kun en mere omfattende og kvantitativ analyse af anvendelsen af kontraktstyring ikommunerne (Pedersen 2009). Dens resultater passer grundlæggende ind i det mønster, der gælderfor den statslige kontraktstyring. Det betyder først og fremmest, at der i kontrakterne ikke er stilletkrav til produktivitet og omkostninger. Samtidig er kontrakterne gennemsnitligt mindre præcise endde statslige kontrakter, idet kravene til de udførende institutioner mindre hyppigt er kvantificer- ogverificerbare. Til gengæld er kontrakternes politiske forankring tydelig, idet kontrakterne formeltindgås mellem typisk byrådet eller et udvalg og de udførende institutioner. En analyse af anvendelseaf aftaler i et kvasi-markedslignende system på det specialiserede socialområde når sammekonklusion (Gregersen 2013).

Det kan på denne baggrund konkluderes, at anvendelsen af kontraktstyring i den danske offentligesektor ikke bidrager til yderligere klargøring af arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd.Samtidig er det også klart, at man ikke har brugt kontrakterne til at formulere krav og måske etablereincitamenter til fremme af produktiviteten i de udførende led.4. Regulering og styring uden for hierarkietEn række offentlige opgaver bliver løst af organisationer, der er placeret uden for det politisk-administrative hierarki. Det sker som nævnt på tre forskellige måder: gennem råd og nævn,offentlige selskaber og selvejende institutioner. I alle tre tilfælde indebærer det, at virksomheden erplaceret i armslængdeafstand til politikerne i dels Folketinget, kommunalbestyrelser og regionsråd,dels ministre og borgmestre som politiske forvaltningschefer. For råd og nævn sker det, fordi manønsker at delegere kompetencen til en myndighed uden for det politisk-administrative hierarki.Modellen, som især finder anvendelse på myndigheds- og reguleringsområdet, kan medføredelegation til et organ sammensat af dommere og/eller uafhængige sagkyndige inden for området;den kan imidlertid også være et udtryk for, at man har ønsket at sikre en anden form for politiskindflydelse på beslutningsprocessen end den, som politiske forvaltningschefer, der står til ansvarover for Folketinget eller et kommunalt råd, udøver gennem hierarkiet. I og med at modellen isærfinder anvendelse på myndigheds- og reguleringsområdet, har den mindre relevans i forhold tildriften af de offentlige institutioner og virksomheder, som producerer service. Derimod kan den havebetydning for de økonomiske rammevilkår, der gælder for privat virksomhed og dermed også forproduktivitetsudviklingen i den private sektor. Den kan også, som det omtales nedenfor, havetilsvarende betydning på områder, hvor den lader sig anvende i forhold til offentlig virksomhed.Offentlige selskaber og selvejende institutioner har altid haft en vis plads i den danske offentligesektor (Christensen og Pallesen 2001b; Christensen 2003). Siden 1980’erne har en række reformerimidlertid givet de to organisationsformer en mere fremtrædende placering i det samlede billede.Tendensen er yderligere forstærket med først universitets- og siden kommunalreformen, somfjernede gymnasierne fra den regionale sektor. Man kan i den sammenhæng grundlæggende sondremellem fem organisationsformer:1.Statslige aktieselskaber eller selskabslignende konstruktioner, der følger reglerne foraktieselskaber. DONG A/S og TV2 A/S er eksempler på det første, Danmarks Radio, DSB ogEnerginet Danmark på det andet.Kommunale aktieselskaber, der enten ejes af en enkelt kommune eller af flere kommuner ifællesskab. De kommunale forsyningsselskaber inden for vand-, spildevands-, affalds- ogvarmeområdet er organiseret som aktieselskaber. Det er delvis en konsekvens afforsyningsreformen.Selvejende institutioner med tilknytning til staten. Det er betegnelsen for institutioner, der ledesaf en bestyrelse, men som løser deres opgaver i henhold til lov, og som er finansieret vedstatslige tilskud. Erhvervsskolerne, gymnasierne og universiteterne er de vigtigste eksempler.Selvejende institutioner med tilknytning til kommunerne. Det er betegnelsen for institutioner,som efter aftale med kommunen løser opgaver på linje med kommunale institutioner, men somhar deres historiske oprindelse i et privat initiativ.Andre bestyrelsesledede organisationer med tilknytning til staten. Det er betegnelsen forinstitutioner, som ledes af en bestyrelse, som er finansieret ved tildelte budgetter. Eksempler erkulturelle institutioner som Det kgl. Teater og en række forskningsinstitutioner.

Fælles for disse selskaber og institutioner er, at deres forhold er reguleret ved lov, og at der er indsaten bestyrelse, som den daglige ledelse refererer til. Ser man bort fra de tilfælde, hvororganisationsformen er historisk betinget, er rationalerne bag den, som kan være kombineret medhinanden, følgende:Et erklæret ønske om at drive virksomheden som et privat selskab med en ledelse, hvori der errepræsenteret erhvervserfaring og på enten markeds- eller markedslignende vilkår. Det gælderfor de statslige selskaber.Et erklæret ønske om at udskille virksomheden fra det politisk-administrative hierarki, således atdet ikke på en og samme tid løser både myndighedsopgaver og produktions- og serviceopgaver.Det gælder for de kommunale selskaber, som er oprettet i medfør af forsyningsreformen.Et erklæret ønske om at give virksomheden en større driftsmæssig og økonomiskselvstændighed samtidig med, at den daglige ledelse er underlagt et eksternt tilsyn gennembestyrelsen. Det gælder for gymnasier og universiteter, idet erhvervsskolerne historisk erselvejende institutioner, typisk oprettet af arbejdsmarkedets lokale organisationer.Et erklæret ønske om at etablere afstand mellem politikerne og de udførende institutioner,således at der er etableret et formelt værn mod politisk indgreb over for deres ledelse og drift.

Alle rationaler indebærer umiddelbart, at politikerne formelt rykker på afstand af den daglige drift,og at det samme gælder for de embedsmænd, der indgår i det politisk-administrative hierarki sområdgivere for den politiske ledelse og forvaltere af opgaver, som den politiske ledelse har delegeret tildem. Forholdet mellem politikere og embedsmænd i hierarkiet og de ”embedsmænd”, der fungerersom daglig ledelse er med andre ord forrykket. Spørgsmålet er, hvad det betyder for driften afvirksomheder og institutioner.Der er ikke noget solidt empirisk grundlag for at besvare det. Man kan imidlertid pege på en rækkeforhold, som er kritiske for vurderingen af, i hvilket omfang disse organisationsformer fungereranderledes end den hierarkisk integrerede organisation, og yderligere for i hvilket omfang de harkonsekvenser for produktiviteten.For det første er der reguleringstætheden. Den er bestemt af ejerforholdet og af delovgivningsmæssige og bevillingsmæssige rammer for virksomheden. For aktieselskaberne og deselskabslignende virksomheder er ejerskabet entydigt placeret hos enten en statslig eller kommunalene- eller majoritetsejer. Det giver ejerne stærke muligheder for generelt at sætte grænser forvirksomheden og også for diskretionært at gribe ind. På det statslige område belyser det udviklingenfor hhv. DONG A/S, DSB og Banedanmark. Netop Banedanmarks udvikling viser, at det tilsyneladendeklare rationale bag selskabsformen ikke uden videre afspejler væsentlige reelle ændringer iledelsesforholdene. Oprindelig var Banedanmark en integreret del af DSB. EU-krav om adskillelse afinfrastruktur og jernbanedrift førte til, at infrastrukturopgaven blev henlagt til en ministeriel styrelse,Banestyrelsen. Den blev siden omdannet til et statsligt selskab med egen ekstern bestyrelse. Efter enrække sager, som skabte stor opmærksomhed om selskabets opgaveløsning, og som også førte til, atministeren måtte svare for sig, blev selskabet ført tilbage til det nuværende Banedanmark, der igenhar status som en ministeriel styrelse under Transportministeriet. Eksemplet viser, hvordan detpolitiske ”ejerforhold” sætter rammer for virksomheden, og hvordan samspillet med politikerne ogforvaltningen ikke nødvendigvis adskiller sig afgørende fra forholdene inden for en klar hierarkiskmodel. I den kommunale model er det mindre klart, hvordan ejerforholdet udøves. Den traditionelle

løsning har været henlæggelsen af opgaven til en kommunal hvile i sig selv-virksomhed, som var endel af den kommunale forvaltning og politisk underlagt et politisk udvalg; en anden og ligeledesudbredt form har været opgavens overdragelse til et fælleskommunalt selskab, som blev ledet af enbestyrelse sammensat af politikere fra ejerkommunerne, men som fungerede på samme hvile i sigselv-basis. Med forsyningsreformen på vandforsynings- og spildevandsområdet har teknik- ogmiljøforvaltningerne og de udvalg, som de refererer til, ansvaret for ejer- og myndighedsopgaverne(planlægning og teknisk-miljøfagligt tilsyn), mens driften er overladt til de kommunale ellerfælleskommunale aktieselskaber (eller private selskaber), som løser selve forsyningsopgaven. Forselvejende institutioner i statsligt regi varetager bestyrelsen ”ejerrollen”. Der er altså ikke i dennesidste variant en veldefineret ejer.De lovgivningsmæssige og bevillingsmæssige rammer varierer. Man kan generelt fastslå, at statussom selskab eller selvejende institution ikke nødvendigvis indebærer en mindre tæt regulering endden styring, der finder sted ved integration i det politisk-administrative hierarki. Det gælder for bådelovgivningen, som regulerer opgaveløsningen, og budgetreglerne, som bestemmer institutionensråderet over tilskud og/eller bevillinger (Finansministeriet 2011, 73-78). Men det gælder også påanden vis. Kontraktstyringsmodellen finder således også anvendelse i forhold til selvejendeinstitutioner, ligesom de på en række punkter skal indhente tilladelse fra fagministeriet eller andrestatslige regulerings- og tilsynsorganer. Tilsvarende gælder for f.eks. DSB, som opererer medudgangspunkt i kontrakter med Transportministeriet for henholdsvis fjern- og regionaltog og S-togene. Endelig er en række af virksomhederne og institutioner reguleret gennem flerårsaftalermellem regeringen og partier i Folketinget. Det gælder DSB, Danmarks Radio og Det kgl. Teater.Aftalerne adskiller sig ikke fra de aftaler, der gælder på andre store driftsområder som f.eks.forsvaret eller politiet.Reguleringen af de kommunale forsyningsselskaber er anderledes. Den er grundlæggende rettet modderes økonomiske dispositioner, og sigtet er at fremme deres effektivitet, således at priserne holdesnede. Det gælder for energiområdet, hvor Energitilsynet varetager opgaven, og for vandforsynings-og spildevandsområdet, hvor Forsyningssekretariatet i Forbruger- og Konkurrencestyrelsen løser den(se Energitilsynet 2013; Forbruger- og Konkurrencestyrelsen 2013; Miljøministeriet 2009). Modellener interessant i sammenhængen, fordi reguleringen er henlagt til en instans, som er uafhængig iforhold til det ministerielle hierarki. For Energitilsynet er det sikret gennem sekretariatets referencetil det kollegiale Energitilsynet, for Forsyningssekretariatets vedkommende gennem en klausul ivandsektorloven om, at sekretariatet, der indgår i Forbruger- og Konkurrencestyrelsen, ikke kanmodtage instruktioner i konkrete sager. Sekretariatet er uafhængigt i den forstand, at det ikke kanmodtage instruktioner i konkrete sager, men det er oprettet efter forhandling mellemmiljøministeren, som har ansvaret for den miljømæssige regulering af sektoren, og erhvervs- ogvækstministeren, under hvis ressort den delvis uafhængige Forbruger- og Konkurrencestyrelsenhører; dens opgave er konkurrencefremme og forbrugerbeskyttelse. Det interessante ved modellener, at man her har etableret en uafhængig 3.-parts instans med fokus på den økonomiske reguleringaf opgaver, der i væsentligt omfang bliver løst af offentlige selskaber og virksomheder. Det ersamtidig de eneste felter, hvor effektivitetsfremme indgår som det centrale led i den organisatoriskeindretning.For det andet er der sammensætningen af bestyrelsen og bestyrelsens funktionsmåde og indflydelse.Der er ingen opdateret og systematisk viden om bestyrelsernes sammensætning. Generelt gælder

dog to ting. Den ene er, at der sjældent er klare ejerforhold, hvorfor det heller ikke lader sig gøre atlade en ejerinteresse repræsentere i bestyrelsen, som enten kan give modspil til politisk pres ellermarkere en ledelsesmæssig position over for medarbejderne og deres repræsentanter. En analyse afsammensætningen af statslige selskabers og andre bestyrelsesledede organisationers ledelse harvist, at deres formænd og medlemmer typisk har været stærkt integreret i det politisk-administrativesystem. Konsekvensen heraf er ikke nødvendigvis, at de ligger under for politisk-administrativintervention; den kan alene være, at de har et godt kendskab til de politiske præmisser, der genereltgælder for offentlig virksomhed. Da embedsmænd ikke længere kan have sæde i statsligeselskabsbestyrelser, må dette hensyn sikres på anden vis. For selvejende institutioner gælder, aterhvervsskolernes bestyrelser i høj grad repræsenterer de oprindelige ”Gründer-”interessenter påarbejdsmarkedet. Derimod er der ingen systematisk oversigt over, hvad det er for interesser ogsagkundskab, som indgår i bestyrelserne for gymnasier og universiteter. For de kommunale selskaberpå forsyningsområdet gælder, at bestyrelserne er domineret af kommunalpolitikere.Det er uafklaret, hvordan bestyrelserne fungerer. Der er teoretisk flere muligheder. En er, at defungerer som et skærmbræt for den daglige ledelse og selskabets eller institutionens medarbejdere;de kan da både beskytte mod indgreb og fungere som et aktiv for selskabet eller institutionen, hvisden ønsker at fremme en sag eller et projekt. En anden er, at bestyrelsen fungerer som et redskabfor den politisk-administrative instans, inden for hvis område den er etableret; i så fald er der ikkestor reel forskel mellem en sådan institution eller et sådant selskab og en traditionel offentliginstitution, virksomhed eller styrelse, og bestyrelsen virker da alene som en kilde til symbolsklegitimation. Den tredje mulighed er, at bestyrelseskonstruktionen flytter kontrollen af virksomhedenfra det politisk-administrative hierarki til interessenter inden for den pågældende sektor.Det fører til to konklusioner. For det første siger bestyrelsens sammensætning ikke noget sikkert om,hvordan den vil vægte forskellige hensyn, herunder hensynet til effektivitet og produktivitet. For detandet giver bestyrelsens funktionsmåde som mellemled mellem institutionen eller virksomhedeningen sikker indikation af, hvilke hensyn den vil varetage, og hvordan den vil vægte effektivitet ogproduktivitet. En mulighed kan her være, at bestyrelsen er sammensat og fungerer på en sådanmåde, at der ikke er nogen reel forskel mellem den klassiske hierarkiske organisation og selskabs-eller selvejeformen. Det gælder specielt, hvis der i den institutionelle or reguleringsmæssige rammeer lagt op til, at man fra politisk-administrativt hold kan gribe ind i særlige situationer. Generelt er deraltså alle muligheder for, at institutionelt selveje og offentlige selskabskonstruktioner sætter rammenfor en politisk-administrativ ageren med andre midler og i andre former end dem, der erkarakteristiske for myndigheder, institutioner og virksomheder inden for hierarkiet, men hvor detpolitisk-administrative hierarki ikke desto mindre kaster en lang skygge ind over den måde, som disseinstitutioner og virksomheder fungerer på (Scharpf 1997).6.Politiker- og embedsmandsadfærd

Normalt er opgaveløsningen i den offentlige sektor henlagt til enheder, der indgår i et ganskeentydigt politisk-administrativt hierarki. Der er imidlertid undtagelser, hvor opgaver er trukket ud oghenlagt til organisationer uden for hierarkiet. Disse undtagelser bunder ikke så meget i opgavernesomfang, men snarere i politiske ønsker om formelt at trække dem væk fra direkte politisk styringgennem hierarkiet. Sådanne brud med hierarkiet har ikke nødvendigvis konsekvenser foropgaveløsningen på det øverste politisk-administrative niveau og dermed heller ikke forarbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd. Opgaven kan have skiftet karakter fra styring tilregulering, men det indebærer ikke nødvendigvis en forskel i opgavernes indhold og tætheden iregulering og styring; derudover er der en del indikationer af, at også den mere vidtgåendedelegation ved brud på hierarkiet tillader situationsbestemt intervention, ligesom den ikke altidskærmer den politiske ledelse mod at blive stillet til regnskab (Mortensen 2012, cf. Mortensen 2013).Endelig viser erfaringen, at valget mellem en hierarkisk og en ikke-hierarkisk løsning ikke gør nogenforskel med hensyn til den politiske overvågning, som finder sted gennem f.eks. forligskredsen baglangsigtede aftaler mellem regeringen og partier i Folketinget.En ting er imidlertid samspillet mellem den politiske forvaltningsledelse og de embedsmænd idepartementerne og de kommunale og regionale centralforvaltninger, som bistår og rådgiver dem.En anden ting er varetagelsen af ledelsesopgaven i det udførende led, altså på institutioner og imyndigheder og virksomheder. Det ligger også i rationalet bag brud med det politisk-administrativehierarki, at man ønsker at give de embedsmænd, der varetager denne decentrale ledelsesfunktion,et større spillerum. Det rejser både spørgsmålet, om de formelt og reelt har fået det, og hvordan de igivet fald forvalter det. Hvad angår det formelle spillerum, er der ingen sikker viden. Hvad angårreelle spillerum, følger det af ovenstående afsnit, at det ikke nødvendigvis følger med en udvidelse afdet formelle spillerum. Det foreligger der dog heller ikke nogen sikker viden om. Hvordan dendecentrale ledelse forvalter sine opgaver inden, henholdsvis uden for hierarkiet afhængerantagelsesvis af tre forhold:Troværdigheden i den regulering og styring, som politisk-administrativt bliver udøvet, hvadenten det sker inden for en hierarkisk eller en reguleringsmæssig ramme (Andersen og Blegvad2004; Serritzlew 2006).Graden af konkurrenceudsættelse, som ikke kompenseres af politisk-administrative indgreb tilfordel for virksomheden (Christensen 2003; Serritzlew 2006; Gregersen 2013).Eksistensen af en form for 3.-partstilsyn eller -regulering, som kan kompensere dels formanglende eller svag konkurrenceudsættelse, dels for manglende troværdighed i de formellerammer for regulering og styring på området, jf. ovenfor om reguleringen afforsyningsreformerne.

embedsmænd, der leder de udførende organisationer på decentralt niveau, udgangspunkt for ennærmere analyse af henholdsvis politikernes og embedsmændenes adfærd. Der er ikke grundlag forat basere denne del af analysen på empiriske studier af den danske forvaltning. Der er imidlertid tosæt politologisk litteratur, som er relevante; det er litteratur inden for feltet komparativ politik, sombl.a. beskæftiger sig med politiske aktørers adfærd inden for varierende institutionelle rammer, oginden for feltet offentlig forvaltning, som bl.a. beskæftiger sig samspillet mellem politisk ledelse ogadministrativ adfærd inden for varierende organisatoriske rammer. Det følgende trækker derfor påden indsigt, som lader sig udlede af den internationale og i visse tilfælde rent teoretiske litteratur.Spørgsmålene er:Hvad driver henholdsvis politikere og embedsmænd?Er der en forskel, og gør det en forskel?Hvad driver henholdsvis embedsmænd, som arbejder tæt sammen med den politiske ledelse, ogembedsmænd med ledelsesopgaver i det udførende led?I hvilket omfang kan produktivitetsovervejelser og produktivitetshensyn antages at spille enrolle for såvel politikere som embedsmænd af den ene eller den anden kategori?

Den politiske forvaltningsledelseDe politiske partier og politikerne bliver i teorien tillagt tre motiver: De kan maksimere stemmer,realiseringen af en bestemt politik eller opnåelsen af politiske poster. Der er enighed om, at det ikkedrejer sig om ét mål, men at der er tale om mulige strategier, som bliver afvejet mod hinanden, oghvor det afhænger af politisk-institutionelle forhold, hvordan de prioriterer de tre typer af mål iforhold til hinanden (Strom 1990). For partier og politikere, der er placeret som politiskeforvaltningschefer i en regering eller som udvalgsformænd eller borgmestre, gælder det samme, ogafvejningen af, hvordan den relative prioritering skal være, afhænger igen af de politisk-institutionelle forhold. En hypotese er, at det i politiske systemer som de nordiske, hvor afstandenmellem partierne er beskeden, på nationalt niveau i høj grad drejer sig om at sikre sig andel iregeringsmagten; en anden hypotese er, at det i systemer, hvor de formelle magtpositioner fordelesforholdsmæssigt mellem partierne, ligeledes fører til strategier, som betoner opnåelsen af politiskeposter (Strom 1990, 586-588). Overført til en dansk sammenhæng indebærer det, at man pånationalt niveau må forvente, at de politiske partier og deres politikere lægger overordentlig storvægt på at opnå regerings- og ministerpositioner, og på regionalt og kommunalt niveau må forvente,at de tilsvarende prioriterer opnåelsen af borgmesterposter, alternativt den størst mulige andel iformands- og udvalgsposter højere end bestemte politiske mål.Det er i den sammenhæng gjort gældende, at den politiske ledelse ikke i noget særligt omfang eroptaget af økonomiske efficiensproblemer – den vægter altså produktiviteten lavt – og at den har enmeget selektiv interesse i, hvad der foregår i den organisation, som den har det politiskeledelsesansvar for (Moe 1984). Der er to grunde hertil. Den ene er, at den ligger under for enbetydelig informationsasymmetri, som gør det svært for den at danne sig et præcist billede afproduktiviteten inden for den ressort, som den har det politiske ledelsesansvar for. Det kunne manteoretisk rette op på gennem systematisk ledelsesinformation, som også rummer produktivitetskravog -information. Det blev imidlertid vist ovenfor, at sådan information ikke systematisk blivertilvejebragt. Den politiske ledelse forlader sig i stedet på simplere mål, som inkludererbudgetoverholdelsen kombineret med selektive indgreb over for områder eller sager, som ententiltrækker sig kritisk opmærksomhed, eller som den ønsker at opprioritere. Den anden grund er

derfor, at det involverer politiske transaktionsomkostninger, hvor de mister tilslutning, hvis de sætterind for at opnå produktivitetsforbedringer. Det kan altså være politisk omkostningsfuldt for dem atsætte ind over for produktivitetsproblemer. Det involverer dem i forløb og forhandlinger, som erkonfliktbetonede, og som kan forøge risikoen for at miste tilslutning (Horn 1995: 13-14). Det gælderbåde i forhold til f.eks. personaleorganisationer og velorganiserede grupper, som nyder godt af denpågældende service, og som frygter for at lide en effektivitetsfremmende politik. Det kan på detkorte sigt reducere muligheden for at opnå flertal i Folketinget, kommunalbestyrelsen ellerregionsrådet; på længere sigt kan det gå ud over den vælgermæssige tilslutning.EmbedsmændeneDen politiske forvaltningsledelse er stærkt afhængig af bistand og rådgivning samt ledelsesmæssigaflastning fra embedsmænd i ministeriernes departementer og i de kommunale og regionalecentralforvaltninger. Det sker i et meget tæt og samarbejdspræget samspil, hvor der er et gensidigtafhængighedsforhold. Den politiske ledelse har meget begrænsede muligheder for at klare sig – ogfor at overleve i embedet – uden denne bistand. Omvendt er embedsmænd, der ønsker at fastholdederes position i toppen af det administrative hierarki og måske endog at opnå forfremmelse til merebetydningsfulde og statusgivende poster, helt afhængige af, at de bevarer den politiske ledelses tiltrotil dem. De ved, at gør de ikke det, er der en betydelig risiko for, at de bliver udskiftet med en andenembedsmand. Det indebærer to ting: De må generelt være lydhøre i forhold til den politiske ledelse,og de må for alt i verden undgå, at den politiske ledelse får sager. Sådanne sager kan være regelbrud,budgetoverskridelser eller dispositioner i forvaltningen eller i hierarkiets udførende led, som rejsertvivl om skønsomheden, og som derfor tiltrækker sig offentlig opmærksomhed og i forlængelse herafpolitisk kritik. Denne tilskyndelse til politisk lydhørhed hos embedsmændene er yderligereunderstøttet af de normer, som omgærder det almindelige embedsværk.Tilskyndelseslogikken, som den er fremstillet her, er først og fremmest møntet på de embedsmænd,som beklæder de øverste poster som departementschefer og kommunal- og regionsdirektører samtstyrelseschefer og kommunale forvaltningschefer. I lighed med deres politisk foresatte er de selvafhængige af bistand fra chefer og sagsbehandlere længere nede i hierarkiet. Den logik, der gælder iforhold til deres egen bistand og rådgivning af ministre og borgmestre, kan imidlertid overføres tilembedsmændene på underordnet niveau. De er karrieremæssigt underlagt de samme tilskyndelser,og de arbejder inden for præcis den samme normative ramme som deres øverste chefer.Der er flere aspekter af samspillet mellem den politiske og den administrative ledelse. Det vigtigste idenne sammenhæng er, at de lige så lidt som den politiske forvaltningsledelse har nogen tilskyndelsetil at interessere sig for produktiviteten. Deres opmærksomhed er, som det er fremhævet ovenfor, iganske høj grad rettet mod betjeningen af den politiske ledelse snarere end mod driftsledelse ogforvaltning, hvad der i sig selv leder deres opmærksomhed væk fra produktivitetsproblematikken.Samtidig vil et engagement fra deres side bringe dem i en situation, som kan involvere internekonflikter, og som derfor kan risikere at skabe sager, som den politiske ledelse oplever sombelastende for sig selv. Det mindsker den kredit, som de nyder hos den politiske ledelse; samtidigleder det opmærksomheden bort fra den politikerbetjening, som i praksis er deres primære opgave.På denne baggrund er der ingen grund til at antage, at arbejdsdelingen mellem politiskeforvaltningschefer og de øverste embedsmænd og deres medarbejderstabe, der har ansvaret forbetjeningen af dem, indebærer en forskellig vægtning af økonomiske og produktivitetsmæssige

hensyn. Der er imidlertid en anden vinkel på problemstillingen, som vedrører spørgsmålet om, hvaddet er for et grundlag embedsmændene rådgiver på, når de til deres politiske chefer yder denintegrerede faglige og politisk-taktiske rådgivning, som er omtalt ovenfor. Der er ikke grundlag for atbehandle problemstillingen udtømmende, men et par centrale problemstillinger fortjenerfremhævelse.Klassisk administrativ teori har ofte antaget, at embedsmændene ikke bare var partipolitisk neutrale,sådan som det forventes af dem, men også politisk neutrale i den forstand, at de ikke selv havdepræferencer for, hvilken politik, der bør føres og derfor ikke søgte at påvirke dennes indhold. Det eren antagelse, som også optræder i moderne teori, enten som en positiv påstand om, at sådan er det,eller som en forenklende antagelse i analytisk sammenhæng. Hvordan det end er, er det ikke nogenrealistisk antagelse.I fald dette antages at være tilfældet, er der flere muligheder. En teoriretning antager, atembedsmænd er egennyttemotiverede, og at det fører til først og fremmest bestræbelser på atmaksimere budgetterne. Der er efterhånden en erkendelse af, at dette ikke generelt holder, og atdet specielt for den type embedsmænd, hvis hovedopgave er politikerrådgivning ikke er nogengevinst ved en sådan strategi, selv hvis den skulle være succesfuld (Dunleavy 1991: 174-188).Den anden mulighed er, at embedsmændene fylder et tomrum ud. Den opstår, fordi den politiskeledelse har begrænset kapacitet og selektiv opmærksomhed. Den kan også opstå, fordi den politiskeledelse ikke selv har et program eller har udtømt sit program, men efterspørger en politik ibestræbelsen på at bevare sin egen position. Denne politik kan være en afspejling af institutioneltindlejrede præferencer, som er udviklet over en lang periode i forvaltningen, og som indgår i denpågældende forvaltnings institutionelle arv. Man har så at sige en veldefineret, institutionelt betingetmissionsopfattelse og også et sæt af indarbejdede procedurer og rutiner, som bliver aktiveret, nårman bliver stillet over for et bestemt problem.Den tredje mulighed er, at embedsmændene aktivt arbejder for eller imod en bestemt politik. Detkan ligge i forvaltningens egen missionsopfattelse, jf. ovenfor. Det kan også ligge i deninteressekonstellation, der er på området, hvor forvaltningen enten har tradition for at arbejde tætsammen med bestemte eksterne interesser, eller hvor forvaltningens ledelse arbejder som ”advokat”for institutioner eller myndigheder på underordnet niveau. Frygten for denne form for administrativgidseltagning (provider capture) spillede en stor rolle for udformningen af de reformer, der i1980’erne blev gennemført i den new zealandske offentlige sektor (Boston m.fl. 1996).Den fjerde mulighed er, at man politisk og/eller administrativt (f.eks. fra en central budgetinstans)ønsker at omlægge virksomheden på et givet område, f.eks. gennem en større reorganisering elleromprioritering. Det er kun i denne sammenhæng, at produktivitetshensynet kommer direkte ind ibeslutnings- og rådgivningsprocessen. Der er imidlertid god grund til at antage, at der internt vil værestor opmærksomhed på, hvem der i denne sammenhæng er vindere og tabere og dermed også ofteen betydelig modstand, og at den øverste administrative ledelse i rådgivningen af den politiskeforvaltningsledelse i det mindste har en stærk tilskyndelse til at henlede dens opmærksomhed på depolitiske omkostninger, der kan være forbundet med en sådan politik (Christensen 1997).Den femte mulighed er, at den administrative ledelse i samspil med den politiske slår ind på enpolitik baseret på forbedringer af produktiviteten, og hvor de selv forventer gennem det at fremme

andre mål, uden at det går ud over dem selv (Geddes 1994: 36). Det er en meget vanskelig strategi,fordi asymmetrien mellem dem, der kan vinde på den (dem der nyder godt af det kollektive gode) ogdem, der taber, er iøjnefaldende (Kristensen 1987). Forudsætningerne for dens succes er derfor, atprovenuet af gevinsten kan indgå i en omfordeling, som skaber en lige så stærk koalition bag den nyeløsning (Moe 1984; 2005; Scharpf 1997). Sammenkædningen af lærernes overenskomst- ogarbejdstidsregler med en folkeskolereform kunne være et eksempel. Den viser dog også, hvor sværtdet er, fordi det her både drejer sig om en overenskomstforhandling på det offentligearbejdsmarked, der var kørt i hårdknude og blev afsluttet ved et politisk indgreb, en forhandlingmellem partierne om en skolereform, der økonomisk er knyttet sammen med overenskomsten, ogen implementering af både overenskomst og skolereform i først kommunerne siden på de enkelteskoler. Det samme gælder den meget omfattende litteratur om reorganiseringer, hvis entydigekonklusion er, at der ikke herigennem er en sikker vej til effektiviseringer af offentlig virksomhed (Sef.eks. Meier 1980). En del af problemet kan være, at rastløse og omfattende reorganiseringer udløseret stort og længerevarende produktivitetstab.Embedsmænd som institutions- og virksomhedsledereLitteraturen har viet de embedsmænd, der arbejder tæt på og meget sammen med den politiskeforvaltningsledelse meget større opmærksomhed, end de embedsmænd, der leder offentligeinstitutioner og virksomheder. Det er dog muligt at ridse nogle problemstillinger op, som for detførste er relevante for en vurdering af, hvad der driver ledelsen på decentralt niveau, og hvad der erpå spil for den, og for det andet på det grundlag at drage nogle konklusioner med hensyn tilarbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd, herunder specielt for vægtningen afproduktivitetshensynet på decentralt niveau.Udgangspunktet for diskussionen er, at ledelsen på det udførende niveau under alleomstændigheder har et betydeligt spillerum; det gælder både formelt i forhold til den overordnederegulering og den hierarkiske styring og i forhold til ledelsens oplevelse af autonomi (Se f.eks.Andersen og Winter 2011 og Pedersen m.fl. 2011 om folkeskolen). Det gælder med hensyn til selveopgaveløsningen og med hensyn til anvendelsen af budgettet, som i en eller anden grad har karakteraf et rammebudget. Samtidig er det også temmelig sikkert, at ledelsen ikke generelt står over for etvelspecificeret produktivitetskrav. Det gælder, uanset om opgaven bliver løst inden for eller uden fordet politisk-administrative hierarki. Spørgsmålet er derfor, i hvilket omfang den kan antages selv atvægte produktiviteten højt.Svaret er generelt benægtende. Der er i denne sammenhæng forhold, som man kan forvente erafgørende:Ledelsen står over for en ret veldefineret budgetbegrænsning. Dens muligheder for atbudgetmakismere vil ofte være begrænsede, men den løber med en vis sandsynlighed enbetydelig risiko, hvis den ikke holder budgettet. Der er dog, som det blev anført tidligere, nogenvariation i praksis fra f.eks. en kommune eller en region til andre kommuner eller regioner.Risikoen er dramatisk, for så vidt som ledelsen kan sætte sin fortsatte ansættelse på spil.Ledelsen får ingen belønning for at forbedre produktiviteten på en måde, som indebærertilbageførsel af overskydende ressourcer til det bevilgende niveau.Ledelsen pådrager sig tværtimod betydelige ledelsesmæssige transaktionsomkostninger ved atforfølge en produktivitetsstrategi. Det gælder, selv om den på det udførende niveau er placeret i

stor organisatorisk afstand i forhold til den politisk-administrative ledelse. Den er nemligunderlagt politiske restriktioner af samme art som dem, der gælder på det overordnede niveau.Heri ligger to ting:oDen står over for medarbejdere, som er fagligt organiserede, og som er inddraget i deninterne ledelse gennem MED-systemet.oMedarbejdernes repræsentanter kan på grund af MED-systemets opbygning,personaleorganisationernes centraliserede struktur og den politisk-administrative ledelsesegen sårbarhed over for pludselige stigninger i de politiske transaktionsomkostninger medstor sandsynlighed politisere spørgsmålet og få det sat på dagsordenen på øverste politisk-administrative niveau.Med disse antagelser kan man forvente, at de embedsmænd, som varetager ledelsesopgaverne pådet udførende niveau, har en meget stærk tilskyndelse til inden for det tildelte budget at forsøge atsikre en vis grad af luft (slack), som er de ressourcer, der er til overs, hvis institutionen ellervirksomheden er drevet med lavere produktivitet end muligt, f.eks. efter benchmarking i forhold tilsammenlignelige institutioner og virksomheder (Migué og Balanger 1974). Budgetluft af denne artkan tjene som en stødpude, i fald institutionen eller virksomheden bliver stillet over for sparekraveller får nye opgaver uden ledsagende merbevilling; de kan også tjene som en ressourcepulje, somledelsen kan benytte til at belønne medarbejderne, f.eks. finansiering af efteruddannelse, særligeprojekter, personalegoder. Budgetluft bliver på denne måde en tvetydig størrelse. Luft er altså envæsentlig og eftertragtet ledelsesmæssig ressource: Den ”er kun til rådighed i det omfangorganisationen generelt bliver drevet ineffektivt for et budget, som er større end nødvendigt. Jostørre denne ineffektivitet er, jo mere luft er der. Så når luft er en kontrol- og ledelsesmekanisme,eksisterer effektivitet og ineffektivitet på forunderlig vis ved siden af hinanden. Faktisk finder denæring hos hverandre” (Moe 1984: 763 (min oversættelse)).Der er en væsentlig tilføjelse til dette ræsonnement. Det hænger sammen med, at ledelsen på detudførende niveau sjældent arbejder inden for en ramme, hvor der er fuldstændig sikkerhed for, hvorlangt delegationen rækker. Det gælder, selv om ledelsen i det daglige både formelt har og reeltoplever en høj grad af autonomi. Risikoen er nemlig, at den bliver offer for pludselige indgreb.Baggrunden kan, som nævnt overfor, være ledelsens manglende årvågenhed over for, hvorgrænserne for, hvad en politisk acceptabel ledelsesadfærd er, f.eks. på det personalepolitiskeområde eller i forhold til brugerne. Men den kan også være, at der politisk-administrativt sker ting,som udløser pludselige indgreb ovenfra. Endelig kan den være udløst af, at den politisk-administrative ledelse griber ind i forhold til den oprindelige fordeling af ressourcer, fordi den vælgerat kompensere andre institutioner og virksomheder, som ikke har holdt sig inden for de tildeltebudgetter.Konklusionen er således, at embedsmænd med ledelsesmæssigt ansvar for driften af offentligeinstitutioner og virksomheder nyder en betydelig grad af autonomi. Den er imidlertid også, at dearbejder inden for en ramme, som er politiseret. For det første fordi den politisk betingedeusikkerhed, som ofte hersker på overordnet niveau, forplanter sig til institutions- ogvirksomhedsområdet. For det andet fordi ledelsen internt arbejder under vilkår, som indebærer, atden må tænke politisk i forhold til medarbejderne og deres organisationer og tillidsmænd. For dettredje fordi konflikter let lader sig placere på dagsordenen for den politisk-administrative ledelse,hvor institutionsledelsen ikke med sikkerhed kan regne med opbakning til sin linje, selv om den har

Alt taler for, at produktivitetshensyn ikke spiller nogen selvstændig rolle i den politiskebeslutningsproces. Det gælder i hvert fald generelt. Det udelukker ikke, at de lejlighedsvis kan findeplads på den politiske dagsorden, således som det f.eks. er sket i forhold til politiet medflerårsaftalen for politiets og anklagemyndighedens økonomi for årene 2012-2015. Det udelukkerheller ikke, at der kan ske produktivitetsforbedringer, som man over en årrække har set det forsygehusenes vedkommende, og som man for øjeblikket sandsynligvis ser det på en rækkekommunale serviceområder. For sygehusenes vedkommende sker det imidlertid i en sammenhæng,hvor man parallelt har tilført sygehusene betydelige ekstra ressourcer og sat aktiviteten i vejretgennem dels flere behandlinger, dels en højere værdi pr behandling; det betyder, atproduktivitetsforbedringen ikke har været ledsaget af de fordelingsmæssige konflikter, som villeforøge de politiske transaktionsomkostninger, hvis det var sket i en situation, hvorproduktivitetsforbedringen blev inddraget gennem reduktion af budgetterne (Danske Regioner m.fl.2012; Produktivitetskommissionen 2013, 40-42). For de kommunale serviceområder er der siden2011 konstateret et fald både i de budgetterede udgifter og i de regnskaber, der foreligger, samt for2011 et fald i antallet af fuldtidsbeskæftigede i kommunerne (KL 2013). På områder, hvorproduktionen er givet, kan det også indebære en forbedring af produktiviteten gennem reduktion afluft. Eksemplerne viser, at det er muligt at forbedre produktiviteten i den offentlige sektor. Detspringende punkt er imidlertid, om det er et udtryk for en kortsigtet politisk opmærksomhed påressourceforbrug og produktivitet. Det er et fænomen, som man kan iagttage i dagsordensætningenaf andre områder, hvor det i øvrigt er iøjnefaldende, at produktivitet og effektivitet i den offentligesektor ikke tydeligt figurerer på den politiske dagsorden (Green-Pedersen 2011). Det gælder såmeget mere, som man politisk ikke generelt har nogen stærk tilskyndelse til at prioritereproduktiviteten højt. Samtidig er der ikke noget, der taler for, at produktivitetshensyn indgår som etvæsentligt element i embedsmændenes rådgivning af den politiske ledelse: Der er ringe efterspørgselefter den, og der er svage tilskyndelser til, at embedsmændene selv trækker den ind i derespolitikerrådgivning.Det er ingenlunde ensbetydende med, at man i den politisk-administrative ledelse kan have nogetimod produktivitetsforbedrende tiltag. Spørgsmålet er, hvordan man opnår dem, så man undgår, atden politiske ledelse påføres eller påfører sig selv politiske transaktionsomkostninger af den art, somer omtalt tidligere. Det handler grundlæggende om to ting: For det første at etablere institutionellerammer, som tillader, tilskynder til eller måske fremtvinger en stærkere vægtning af produktiviteten iinstitutioner og virksomheder. For det andet at drage en lære af den store variation i ydeevnen(performance) målt ved kvalitet og målopfyldelse såvel som produktivitet. Den rejser spørgsmåletom, hvad der betinger disse forskelle mellem institutioner og virksomheder, som opererer inden forde samme politiske, institutionelle samt regulerings- og styringsmæssige rammer.Den viden, der er til rådighed, giver ingen sikker vejledning. Der er dog tilstrækkeligt meget i den til,at man forsøgsvis kan formulere nogle idéer og måske skitsere nogle løsninger. De kan, ioverensstemmelse med notatets systematik deles i to, nemlig foranstaltninger rettet mod

institutions- og virksomhedsniveauet og foranstaltninger rettet mod den interne ledelse på detteniveau:1.Overordnet regulering og styringa. En højere grad af troværdighed i styringen, som giver den decentrale ledelse påinstitutioner og virksomheder tiltro til, at man kan disponere under de givne vilkår. Det eret spørgsmål om respekt for de gældende spilleregler, som bliver undergravet, både hvisden politisk-administrative ledelse bryder dem, og hvis der er en praksis, hvor ledelserne pådet udførende niveau kan bryde dem uden negative konsekvenser. Den forventede effektvil være en forebyggelse af defensiv, luftopbyggende adfærd og en afskrækkelse afkortsigtede forsøg på at løse interne problemer gennem merforbrug (Serritzlew 2006).b. En højere stabilitet i den økonomiske styring. Der er belæg for, at institutioner ogvirksomheder som over en årrække har forholdsvis stabile bevillinger, har en bedreydeevne end andre. Det går i høj grad på kvalitet og indholdsmæssig målopfyldelse, menspørgsmålet er, om det kan udstrækkes til produktiviteten (Andersen og Mortensen 2010).c. Klare, præcist og i bedste fald talmæssigt formulerede krav og mål giver institutioner ogvirksomheder større sikkerhed med hensyn til, hvad der politisk forventes af dem. Deteksisterende kontraktstyringssystem sikrer klart ikke dette. Der er imidlertid et vist belægfor, at enkle krav af denne karakter kan fremme ydeevnen. Udfordringen er ikke så megetat få dem formuleret politisk-administrativt som at få dem gjort troværdige i forhold til deledelser, der skal implementere dem (Meynhardt og Diefenbach 2012).d. Der er ikke noget entydigt belæg for, at information om ydeevne i form af kvalitet,målopfyldelse og produktivitet i sig selv bidrager til bedre ydeevne (Askim 2007; Moynihanog Pandey 2010; Hvidman og Andersen 2013). Det udelukker ikke, at man arbejder videremed tiltag som f.eks. det fælleskommunale ledelsesinformationssystem (FLIS) ellerinddragelsen af KORA som formidler af løsningsinspiration, således som det er forudsat ibudgetloven (KOMBIT 2013). Problemet er, at udnyttelsen af denne information i høj gradvil være politisk situationsbestemt; dermed er der ikke heri noget generelt bidrag til sikringaf vedholdende opmærksomhed på ydeevne og produktivitet. Men det er i sammenhænginteressant, at man på de store forsyningsområder, som ligger i offentligt regi i entenstatsejede virksomheder eller i kommunale virksomheder eller selskaber, har etableret etsystem med 3.-partsregulering, som er møntet på produktivitet og omkostninger. Disseområder har formentlig mindre politisk opmærksomhed end den velfærdsservice, der bliverdrevet i kommunalt og regionalt regi. Ikke desto mindre er spørgsmålet, hvad erfaringernemed denne form for regulering er, når det gælder fremme af produktiviteten, og om mankan overføre dem til de store områder for velfærdsservice.e. Det er iøjnefaldende, at den politologiske litteratur om offentlige organisationers ydeevneog performance, ganske i overensstemmelse med den politisk-administrative, fortrinsvisbeskæftiger sig med effektivitet forstået som målopfyldelse, effekt og kvalitet og i mindregrad med produktivitet og økonomisk efficiens.Ledelse på institutions- og virksomhedsniveaua. Ledelser, der formulerer klare og præcise krav til institutionens medarbejdere, opnår bedreydeevne for deres institutioner og virksomheder, end ledelser, der ikke gør dette. Denneerfaring knytter sig først og fremmest til kvalitet og målopfyldelse. Spørgsmålet er, underhvilke betingelser den lader sig udstrække til produktiviteten (Nielsen 2013).

De skitserede tiltag fremstår som en blanding af problemidentifikationer og mulige løsninger. Om og ihvilket omfang de vil virke, kan ikke siges med sikkerhed. Det er i den sammenhæng for det førstevæsentligt at fastslå, at der er behov for en konkretisering. Der er i den sammenhæng givet fleremodeller, som man kan overveje. I nedenstående tekstboks er det skitsemæssigt antydet, hvad deter for præmisser, der ligger til grund for overvejelserne, og hvad det er for problemer, manproduktivitetsmæssigt står overfor. Endelig skitseres i boksen nogle løsninger, som overvejelsernekunne tage udgangspunkt i.De modeller, der er skitseret, afviger ret afgørende fra hinanden. Nogle af dem forudsætter retvidtgående institutionelle reformer; andre af dem er mere bøde tiltag, som først og fremmesttilsigter at få produktivitetsproblemerne trukket frem i lyset gennem en bedre og mere systematiskgennemsigtighed i den offentlige sektor. Der er ingen modstrid mellem de to typer af tiltag. Men dehviler på forskellige rationaler. De første forudsætter for det første, at man politisk ønsker atgennemføre så omfattende ændringer i ledelse og styring af den offentlige sektor. De forudsætter fordet andet, at man gør det på en måde, som er troværdig; det vil sige, at den hverken må indeholdefor mange kattelemme, som man kan smutte ud af, hvis situationen politisk tilsiger det, eller må hvilepå regulerings- og organisationsformer, som man bare kan sætte til side. De næste er formentligpolitisk forholdsvis nem at opnå tilslutning til. Spørgsmålet er, om de vil påvirke adfærden. I densammenhæng er det imidlertid væsentligt, at selv om det næppe generelt er tilfældet, så vilsystematisk og åben dokumentation kunne udgøre en mere effektiv platform for i konkretesituationer at sætte produktiviteten på den politiske dagsorden. Dertil kommer, at den vil givepolitikerne et bedre datamæssigt udgangspunkt, når den politiske opmærksomhed i perioder førfertil, at man i højere grad er optaget af den offentlige sektors produktivitet.

Præmis: En højere grad af troværdighed og stabilitet i den økonomiske styring af institutioner og virksomheder, giver den decentrale ledelse sikrerammer for driften.Problem: Ledelsen på decentralt niveau disponerer under betydelig usikkerhed, hvorfor den ikke oplever tilskyndelse til produktivitets- ogeffektivitetsforbedringer.Skitseret løsning: Der indføres en lov om institutionsdrift, som omfatter kommunale, regionale og statslige samt selvejende institutioner inden for denoffentlige sektor, hvorAlle institutioner får budgetgaranti i budgetperioden (et år) uden adgang til tillægsbevillinger, men med sikkerhed moddispositionsbegrænsninger selvejende institutioner inden for den offentlige sektor.Selvejende institutioner får udvidet deres sikring af deres ejendomsrettigheder til eventuelle overskud og egenkapital.Hvor alle institutioner bliv er underlagt en systematisk effektivitets- og produktivitetsovervågning, der muliggør sammenligning melleminstitutioner.

Præmis: Klart formulerede og talmæssigt definerede krav bidrager til effektivitets- og produktivitetsfremme på institutionsniveau.Problem: Offentlige institutioner og virksomheders ydeevne bliver ofte ikke vurderet på klart formulerede og talmæssigt definerede krav. Det giveringen pejlemærker eller støtte for ledelsen, ligesom det vanskeliggør systematisk sammenligningen mellem institutioner og virksomheder såvel sommellem kommuner og regioner indbyrdes. Problemet er særlig påtrængende for produktiviteten.Skitserede løsninger:KORA-modellen: En uafhængig instans udarbejder og offentliggør regelmæssigt en produktivitetsrapport for de vigtigste institutionsområder inden foroffentlig velfærdsservice.Revisionsmodel: Den kommunale revision styrkes således, at den som led i systematisk forvaltningsrevision af de enkelte kommuner og regioner skallevere sammenlignelige nøgletal for produktiviteten på kommunens (regionens) institutioner.3.-parts-regulering: En uafhængig instans på centralt niveau vurderer løbende produktivitetsudviklingen på de offentlige serviceområder. Denformulerer krav til produktivitetsudviklingen, som indgår i grundlaget for dels fastsættelsen af udgiftslofter i henhold til budgetloven delsbudgetlægningen. For selvejende institutioner med taksameterfinansiering kan man indføre en form for indtægtsrammer gennem løbende justering aftaksterne.Udvidet udfordringsret gennem fritvalgsordninger: På en række områder har borgerne frit leverandørvalg. Der er i et vist omfang, f.eks. i § 91 i lov omsocial service en sammenkobling mellem betalingen til private, hhv. offentlige leverandører af ældreservice. Der er ingen viden om, hvordan detpåvirker priserne/omkostningsproduktiviteten. Reguleringen kunne indrettes på en måde, som sikrer konkurrence på produktiviteten.

Med disse præmisser falder de skitserede tiltag falder i tre kategorier. De har alle et dobbeltudgangspunkt, for så vidt som vi som nævnt ovenfor har en vis viden om, hvad der fremmer hhv.hæmmer offentlige institutioners effektivitet og produktivitet, og hvad der under den nuværenderegulerings- og styringsordning fremstår som praktiske problemer i så henseende. Den første gruppeaf tiltag tager således sigte på at frigøre institutioner og virksomheder fra nogle af krav, der erindbygget i de gældende regelsæt o styringsformer. Idéen er at gøre det muligt forenkeltinstitutioner at udfordre den gældende regulering mod at binde sig på ydeevnen, herunderproduktiviteten. Det er et tiltag, som ligger i forlængelse af frikommuneordningen, ligesom detgenopliver de idéer, der lå bag den oprindelige ordning om frifakulteter, som for godt 20 år sidenblev introduceret på universiteterne, jf. ovenfor, men som aldrig rigtigt blev afprøvet.Den anden gruppe af tiltag tager udgangspunkt i, at alle offentlige institutioner står over for fællesproblemer med hensyn til troværdighed og stabilitet i den økonomiske styring. Det fører til en formfor kortsigtet og opportunistisk adfærd både på decentralt niveau og overordnet politisk-administrativt niveau. Spørgsmålet er derfor, om man gennem en generel styringslov (lov ominstitutionsdrift) kan skabe mere sikre rammer, som på den ene side giver den decentrale ledelsesikkerhed for de vilkår, som den disponerer under på det korte og mellemlange sigt, på den andenside forpligter institutionerne under et bindende effektivitets- og produktivitetsregime. Loven skulleomfatte både selvejende institutioner i den offentlige sektor og budgetstyrede statslige, kommunaleog regionale institutioner. Den skulle i givet fald udformes, så den respekterer det kommunaleselvstyres forudsætning om lokal fastlæggelse af serviceniveauet. Tilsvarende skulle den fjerneusikkerheden omkring selvejende institutioners rådighed over overskud og egenkapital gennem enstyrkelse af deres ejendomsrettigheder.Den tredje gruppe af tiltag tager udgangspunkt i det forhold, at præcist formulerede krav efter alt atdømme fremmer produktiviteten, men omvendt ikke altid bliver formuleret. De skitserede løsningerspænder fra ret bløde tiltag, som primært sigter mod at skabe gennemsigtighed og øge mulighedernefor at søge inspiration fra andre institutioner, virksomheder eller for den sags skyld andre kommunerog regioner til hårdere indgreb. De første tiltag kunne være en udvidet og systematiseretnøgletalsmodel, som en uafhængig instans, f.eks. KORA, får til opgave at oprette og vedligeholde,eller en styrkelse af forvaltningsrevisionen på specielt det kommunale og de selvejende institutionersområde. Idéen er, at revisionen systematisk skal inddrage og offentliggøre sammenligneligeproduktivitetstal for kommunens (regionens) institutioner og for sammenlignelige selvejendeinstitutioner i forbindelse med deres forvaltningsrevision. Ingen af disse løsninger vil anfægte detkommunale selvstyre. De to næste tiltag er mere vidtgående. Det ene går ud på, med inspiration frareguleringen af dele af forsyningsområdet, at indføre en form for 3.-parts-regulering, hvor enuafhængig central instans løbende følger udviklingen og formulerer krav tilproduktivitetsforbedringer. Dens krav kanaliseres så ind i den politiske proces, f.eks. i forbindelsemed budgetlov ens udgiftslofter, de årlige økonomiaftaler eller konkrete budgetlægningsforløb. Ensådan ordning vil givet støde an mod udbredte forestillinger om selvbestemmelse og autonomi. Deter imidlertid i den sammenhæng værd at nævne, at den er indført på forsyningsområderne, og atden er analog til f.eks. de akkrediteringsordninger, som er indført på bl.a. dele af

uddannelsesområdet. Det giver et grundlag for at vurdere fordele og ulemper ved en sådan 3.-partsregulering. Det andet tiltag tager udgangspunkt i de fritvalgsordninger, som eksisterer på dele afvelfærdsområdet. Det erkendes i den sammenhæng, at de ikke er indført af økonomiske grundemed det sigte at fremme effektiviteten. Ligeledes erkendes det, at erfaringerne med udliciteringinden for velfærdsområdet er begrænsede. Det er imidlertid muligt at sammenkæde disse ordningermed den økonomiske styring. Det er således sket gennem reglerne i lov om social service, jf. Lov nr.810 19.07. 2012, § 91). Disse regler kan for det første udformes på en måde, som tilskynder tilfremme på produktiviteten, for det andet kan man overveje, i hvilket omfang de finder anvendelsepå andre områder. Man kan på den måde introducere en vis grad af konkurrence uden at detindebærer en omfattende udlicitering af offentlig velfærdsservice.Der knytter sig imidlertid usikkerhed til, om de skitserede eller lignende mere eller mindrevidtgående løsninger uden videre lader sig indføre i den offentlige sektor. Tre forhold gør sig her isærlig grad gældende.For det første er performance (organisationens ydeevne) i de fleste af de undersøgelser, somforeligger, og hvis resultater har inspireret tiltagene, defineret som kvalitet og målopfyldelse iindholdsmæssig forstand. Det er altså ikke økonomisk ydeevne defineret ved omkostninger ogproduktivitet, som man har rettet opmærksomheden mod.For det andet kan en stærk 3.-partsregulering være en udfordring af det kommunale selvstyre, derbygger på kommunen og regionen som enheder med deres egen demokratiske styreform. Detkræver derfor stor omhu at udforme en sådan ordning med det sigte at fremme produktiviteteninden for den del af velfærdsservice, som kommuner og regioner står for. Som nævnt er der dog iforhold sygehusene i de seneste år gjort en række tiltag, som ikke ligger langt fra en sådan ordning.Det er samtidig givet, at den i ret høj grad vil ændre den rolle, som politikerne og de embedsmænd,der betjener dem, har i kommuner og regioner. Tilsvarende kan den rolle, som Det Økonomiske Råd ibudgetloven er tillagt i forhold til de samlede offentlige finansers bæredygtighed.For det tredje er der stor forskel på den politiske opmærksomhed, som både vælgerne og de politiskepartier vier forskellige offentlige opgaver. Mens opgaver som energi, vandforsyning og spildevands-og affaldshåndtering fremstår som teknisk betonede opgaver, gælder det samme ikkevelfærdsservice, som i langt højere grad spiller en rolle i partiernes konkurrence med hinanden.De foranstaltninger, som er beskrevet under punkt 1 og 2 ovenfor, hænger til en vis grad sammen.Man kan ganske vist forestille sig, at man kan nå et stykke gennem en styrkelse og ændretorientering af ledelsen i det udførende led. Begrundelsen er, at man allerede inden for denuværende rammer kan iagttage forskelle i institutioners og virksomheders ydeevne, som lader sigforklare ved forskelle i den måde, som de enkelte enheder ledes og fungerer på. Men samtidig er detvigtigt, at forskelle i troværdighed og stabilitet i den overordnede regulerings- og styringsrelation erafgørende, hvis man ønsker at fremme en sådan adfærd hos ledelsen og medarbejderne i detudførende led. Såvel troværdighed som stabilitet i regulerings- og styringsrelationen ergrundlæggende et adfærdsmæssigt fænomen, men det er muligt at fremme den gennem en andenudformning af de formelle regler for den.Tidligere er der gjort opmærksom på, at en højere prioritering af produktiviteten involvererbetydelige politiske transaktionsomkostninger både for den politiske ledelse (det kan koste stemmer

og tilslutning) og for ledelserne i det udførende led (det kan give internt bøvl med medarbejderne ogderes organisationer, som risikerer at springe til politisk-administrativt niveau) og således undergraveledelsens position, i sidste instans true dens karriere. Der er imidlertid også økonomisketransaktionsomkostninger i spil i form af de omkostninger, som knytter sig til styring og overvågningaf virksomheden i det udførende led. De er alt andet lige forholdsvis beskedne i en offentlig sektormed en høj grad af decentralisering og få systematiske overvågningsmekanismer sammenlignet medde transaktionsomkostninger, som vil følge med et system, hvor en 3.-partsinstans løbende skal følgeudviklingen på de enkelte områder og i givet fald kunne formulere krav, som forudsætter opfølgningpå både politisk-administrativt ledelsesniveau (og måske i de repræsentative organer) og hosledelsen af offentlige institutioner og virksomheder. Det er en væsentlig tilføjelse, at der slet ikkeforeligger analyser, som sammenligner de økonomiske transaktionsomkostninger i det kendtepolitisk-administrative hierarki med transaktionsomkostningerne i dels nye organisationsformer, somformelt bryder med hierarkiet, og i den form for regulering ved 3.partsinstans, som er indført pånogle få områder, og som her mere generelt er beskrevet som en mulig løsningsmodel.8.Konklusion

For at forstå arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd er det nødvendigt at sondremellem de embedsmænd, for hvem det er en hovedopgave at yde bistand og rådgivning til denpolitiske forvaltningsledelse, og de embedsmænd, der leder institutioner og myndigheder på detudøvende niveau. De første indgår i et meget tæt samspil og samarbejde med de politiskeforvaltningschefer. Det er båret af et fuld service-koncept, hvor embedsmændene bliver afkrævet ogogså imødekommer et krav om en integreret faglig og politisk-taktisk rådgivning. Der er ikke meget,der antyder, at produktiviteten i den offentlige sektor indgår med stor vægt i denne rådgivning.De embedsmænd, der leder institutioner, myndigheder og virksomheder, indgår som hovedregel i etpolitisk-administrativt hierarki, hvor den politiske forvaltningsledelse i princippet har det sidste ord.Det udelukker ikke en betydelig delegation og en høj grad af autonomi for ledelsen i det udførendeled. Det er imidlertid væsentligt, at ledelsen i meget høj grad arbejder inden for et politisk defineretrum. Det gælder i forhold til det politisk-administrative hierarki, men også i høj grad i den interneledelse i forhold til medarbejderne, som er stærkt organiserede, og som har en betydelig grad afformel medindflydelse. Disse omstændigheder gør, at varetagelsen af den decentrale ledelsesopgavekan lide under væsentlige troværdighedsproblemer. De kan være bundne i inkonsistentedispositioner i det politisk-administrative ledelseshierarki og i ledelsesmæssige dispositioner i stridmed gældende spilleregler på det decentrale niveau, som ikke bliver sanktioneret af hierarkiet.Samtidig er det ofte sådan, at ledelsen hverken bliver stillet over for specificerede produktivitetskraveller har nogen tilskyndelse til selv at forfølge sådanne mål.En stigende del af de offentlige opgaver løses af offentlige institutioner og virksomheder, somformelt er trukket ud af det politisk-administrative hierarki. I hvilket omfang det gør en forskel medhensyn til deres ydeevne i almindelig og deres vægtning af produktiviteten, afhænger helt og holdentaf troværdigheden af den reguleringsmæssige ramme. Der er altså ingen sikkerhed for, at det gør enforskel.Arbejdsdelingen mellem politikere og embedsmænd skal vurderes i et demokratisk perspektiv, hvoren afgørende præmis er, at den offentlige politik er under politisk-demokratisk kontrol, og hvorvæsentlige ledelsesopgaver i forvaltningen varetages af politikere, som direkte eller indirekte står til

HenvisningerAndersen, Lotte Bøgh og Marianne Blegvad (2006). ”Does ownership matter for the delivery ofprofessionalized public services? Cost-efficiency and effectiveness in private and public dental carefor children in Denmark.”Public Administration, 84, 147-164.Andersen, Simon Calmar og Peter Bjerre Mortensen (2010). ”Policy Stability and OrganizationalPerformance.”Journal of Public Administration Research and Theory, 20, 1-22.Andersen, Simon Calmer og Søren C. Winter (red.) (2011).Ledelse, læring og trivsel i folkeskolerne.Rapport nr. 47/11.København: SFI.Askim, Jostein (2007). ”How do politicians use performance information? An analysis of theNorwegian local government experience.”International Review of Administrative Sciences, 73, 453-472.Berg, Rikke og Ulrik Kjær (2005).Den danske borgmester.Odense: Syddansk Universitetsforlag.Binderkrantz, Anne Skorkjær og Jørgen Grønnegaard Christensen (2009a). ”Governing DanishAgencies by Contract: From Negotiated Freedom to the Shadow of the Hierarchy.”Journal of PublicPolicy, 29, 55-78.Binderkrantz, Anne Skorkjær og Jørgen Grønnegaard Christensen (2009b).”Delegation withoutAgency Loss? The Use of Performance Contracts in Danish Central Government.”Governance, 22,263-293.Binderkrantz, Anne Skorkjær og Jørgen Grønnegaard Christensen (2011). ”Agency Performance andExecutive Pay in Government: An Empirical Test.”Journal of Public Administration Research andTheory, 22, 31-54.Blom-Hansen, Jens m.fl. (2012).Fra sogn til velfærdsproducent.Odense: Syddansk Universitetsforlag.Blom-Hansen, Jens, Martin Bækgaard og Søren Serritzlew (2012). ”The Bureucratic Shaping ofPoliticians’ Preferences.” Aarhus: Department of Political Science, Aarhus University.Boston, Jonathan m.fl. (1996 ).Public Management. The New Zealand Model.Oxford: OxfordUniversity Press.

Bruun, Hans Henrik (1976). ”Miraculous Mandarins? Investigating the Functions and Influence ofBureaucracy in foreign Policy.”Scandinavian Political Studies, 11, 113-129.Bækgaard, Martin (2010).Udvalgsmedlemskab, organisering og præferencer: analyser afsektorisering i danske kommuner.Aarhus: Politica.Bækgaard, Martin, Jens Blom-Hansen og Søren Serritzlew (2012). ”Do Politics Really Matter?Controlling for Bureaucrats’ Policy Preferences.” Aarhus: Department of Political Science, AarhusUniversity.Cabinet Office (2008).Cabinet Manual – Integrity and Conduct Across the State Sector.http://cabinetmanual.cabinetoffice.govt.nz/node/68(26.4. 2013)Christensen, Jørgen Grønnegård (1980).Centraladministration. Organisation og politisk placering.København: Samfundsvidenskabeligt Forlag.Christensen, Jørgen Grønnegård (1983). ”Ministre og mandariner.”Politica, 18, 284-304.Christensen, Jørgen Grønnegaard (1997). ”Interpreting Administrative Change: Bureaucratic Self-Interest and Institutional Inheritance in Government. ”Governance, 10, 143-174.Christensen, Jørgen Grønnegård (1999). “Det tidløse ministerstyre”, ss. 185-205 i Jørgen GoulAndersen m.fl. (red.):Den demokratiske udfordring.København: Hans Reitzels Forlag.Christensen, Jørgen Grønnegårtd (2003).Velfærdsstatens institutioner.Aarhus: AarhusUniversitetsforlag.Christensen, Jørgen Grønnegaard (2012). ”Weber’s Modern Form – The Persistence of MeritBureaucracy in Danish Central Government”, ss. 125-149 i Dieter Schimanke m.fl. (red.):Bürokratieim Irrgarten der Politik.Baden-Baden: Nomos.Christensen, Jørgen Grønnegård, Peter Munk Christiansen og Marius Ibsen (2011).Politik ogforvaltning.København: Hans Reitzels Forlag.Christensen, Jørgen Grønnegaard, Robert Klemmensen og Niels Opstrup (2013 (early view)).”Politicization and Replacemnet of Top Civil Servants in the Danish Civil Service.”Governance.Christensen, Jørgen Grønnegaard og Thomas Pallesen (2001a). ”Institutions, Distributive Concernsand Public Sector Reform.”European Journal of Political Research, 39, 179-202.Christensen, Jørgen Grønnegaard og Thomas Pallesen (2001b). ”The Political Benefits ofCorporatization and Privatization.”Journal of Public Policy, 21, 283-309.Christiansen, Peter Munk (1999).Ej blot til pynt.Aalborg: Aalborg Universitetsforlag.Christiansen, Peter Munk (red.) (2008).Budgetlægning og offentlige udgifter.Aarhus: Academica.Danske Regioner, Finansministeriet og Ministeriet for Forebyggelse og Sundhed (2012).Analyse afaktiviteten i sygehusvæsenet 2005-2010.http://www.sum.dk/~/media/Filer%20-%20Publikationer_i_pdf/2012/Tal%20og%20analyser/Aktivitetsrapport%2010_05_12/Analyse%20af%20aktiviteten%20i%20sygehusvæsenet.ashx36

Dunleavy, Patrick (1991).Democracy, Bureaucracy & Public Choice.London: Harvester Wheatsheaf.Dyhrberg, Niels og Niels Opstrup (2010). ”Politikere og embedsmænd”, ss. 205-229 i Poul ErikMourtizen (red.):Opfundet til lejligheden. Odense: Syddansk Universitetsforlag.Ejersbo, Niels og Carsten Greve (2002).Den offentlige sektor på kontrakt.København: Børsen Forlag.Energitilsynet (2013). Om Energitilsynet.http://energitilsynet.dk/om-energitilsynet/Finansministeriet (1998).Forholdet mellem minister og embedsmænd. Bet. Nr. 1354.København:Statens Information.Finansministeriet (2004).Embedsmænds rådgivning og bistand. Bet. Nr. 1443.København: SchultzInformation.Finansministeriet (2006).Centraladministrationens organisering – status og perspektiver.København:Schultz Distribution.Finansministeriet (2011).Budgetvejledning 2011.http://www.fm.dk/publikationer/2010/budgetvejledning-2011/download/~/media/Publikationer/Imported/2010/Budgetvejledning%202011/web_budgetvejledning_2011.ashxFinansministeriet (2012a). Forslag til budgetlov af 25. april 2012.https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=141549&exp=1Finansministeriet (2012b). Lov 547/02o12. Lov nr. 547 af 18. juni 2012 (budgetlov).Finansministeriet (2013).Ministrenes særlige rådgivere.(under udgivelse)Forbruger- og Konkurrencestyrelsen (2013). Forsyningssekretariatet.http://www.kfst.dk/tilsyn/Geddes, Barbara (1994).Politician’s dilemma.Berkeley: University of California Press.Green-Pedersen, Christopher (2011).Partier i nye tider. Den politiske dagsorden i Danmark.Aarhus:aarhus Universitetsforlag.Gregory, Robert (1998). “A New Zealand Tragedy: Problems of Political Responsibility.”Governance,11, 231-240.Gregersen, Johannes Engers (2013).Politik og økonomi på det eksterne kvasimarked.Aarhus:Politicas ph.d.-serie.Gregory, Robert (1999). “Social Capital Theory and Administrative Reform: Maintaining EthicalProbity in Public Service.”Public Administration Review, 59, 63-75.Gregory, Robert (2012). “Accountability in Modern Government, ss. 681-697 i B. Guy Peters og JonPierre (red.):Handbook of Public Administration.London: Sage.

Grissom, Jason A. (2012). “Revisiting the Impact of Participative Decision Making on Public EmployeeRetention: The Moderating Influence of Effective Managers. American Review of PublicAdministration, 42, 400-418.Horn, Murray J. (1995).The Political Economy of Public Administration.Cambridge: CambridgeUniversity Press.Hvidman, Ulrik og Simon Calmar Andersen (2013(Advance publication)). ”The Impact of PerformanceManagement in Public and Private Organizations.Journal of Public Administration Research andTheory.Justitsministeriet (2012). Aftale mellem regeringen, Venstre, Det konservative Folkeparti og DanskFolkeparti om: Politiets og anklagemyndighedens økonomi i 2012-2015 (dateret 15. november 2011).https://www.politi.dk/NR/rdonlyres/DF6B131F-0550-43C2-A930-2A9C811962D6/0/Flerårsaftalepolitioganklagmyndighed.pdfKjær, Ulrik (2012). ”Her går det godt.” Odense: Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet.KL (2013). Markante besparelser i kommunerne.http://www.kl.dk/Okonomi-og-dokumentation/Markante-besparelser-i-kommunerne-id98189/?n=1(27.04. 2013)KOMBIT (2013). Fælleskommunal ledelsesinformation (FLIS).http://www.kombit.dk/flis(27.04.2013).Kristensen, Ole P: (1987).Væksten i den offentlige sektor.København: Jurist- og ØkonomforbundetsForlag.Meier, Kenneth J. (1980). “Executive Reorganization of Government: Impact on Expenditure andemployment.”American Journal of Political Science, 24, 396-412.Meynhardt, Timo og Fabian E. Diefenbach (2012). ”What Drives Entrepreneurial Orientation in thePublic Sector? Evidence from Germany’s Federal Labor Agency.”Journal of Public AdministrationResearch and Theory, 22, 761-792.Migué, J.L. og G. Balanger (1974). ”Towards a general theory of managerial discretion.”Public Choice,17, 27-43.Miljøministeriet (2009). Lov nr. 469 af 12.06. 2009 (vandsektorloven).Miller, Gary J. (1991).Managerial Dilemmas.Cambridge: Cambridge University Press.Moe, Terry M. (1984). “The New Economics of Organization.”American Journal of Political Science,28, 739-777.Moe, Terry M. (2005). “Power and Political Institutions.”Perspectives on Politics, 3, 215-233.Mortensen, Peter Bjerre (2012). ”It’s the Central Government’s Fault: A Study of Elected RegionalOficials’ Use of Blame Shifting Rhetoric.”Governance, 25, 439-461.Mortensen, Peter Bjerre (2013). ”NPM reform and the use of blame shifting by public managers.”Paper presented at MPSA Annual conference, April 2013.38

Mouritzen, Poul Erik (red.) (2010).Opfundet til lejligheden.Odense: Syddansk Universitetsforlag.Mouritzen, Poul Erik og James H. Svara (2002).Leadership at the Apex. Politicians and Administratorsin Western Local Government.Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.Moynihan, Donald P. and Sanjay K. Pandey (2010). “The Big Question for Performance Management:Why Do Managers Use Performance Information?”Journal of Public Administration Research andTheory, 20, 849-866.Nielsen, Poul A. (2013 (under udgivelse)). “Performance Management, Managerial Authority, andPublic Service Performance.”Journal of Public Administration Research and Theory.O’Toole Jr., Laurance J. og Kenneth J. Meier (2011).Public Management. Organizations, Governance,and Performance.Cambridge: Cambridge University Press.Page, Edward C. (2012).Policy without Politicians.Oxford: Oxford University Press.Pallesen, Thomas (1997).Health Care Reforms in Britain and Denmark: The Politics of EconomicSuccess and Failure.Aarhus: Politicas ph.d.-serie.Pedersen, Jesper Roest (2009).Hvorfor anvender danske kommuner kontraktstyring, og hvad kanforklare resultatkontrakters indhold?Aarhus: Institut for Statskundskab (specialeafhandling).Pedersen, Mogens Jin m.fl. (2011).Ledelse af folkeskolerne.Rapport 11:39. København: SFI.Produktivitetskommissionen (2013).Måling af produktivitet i den offentlige sektor.Baggrundsrapport. April 2013.http://produktivitetskommissionen.dk/media/135939/Baggrundsrapport%20om%20måling%20i%20den%20offentlige%20sektor.pdfRigsrevisionen (2010).Beretning nr. 2/2009 om sygehusenes økonomi i 2009.http://www.rigsrevisionen.dk/media(1710,1030)/02-2010.pdfScharpf, Fritz W. (1997).Games Real Actors Play.Boulder, Co.: Westview Press.Serritzlew, Søren (2005). “Breaking Budgets: An Empirical Examination of Danish Municipalities.”Financial Accountability & Management, 21, 413-435.Serritzlew, Søren (2006). “Linking Budgets to Activity: A Test of the Effect of Output-PurchaseBudgeting.”Public Budgeting & Finance, 26, 101-120.Strom, Kaare (1990). ”A Behavioral Theory of Competitive Political Parties.”American Journal ofPoltiical Science, 34, 565-598.Sørensen, Rune J. (2009).En effektiv offentlig sektor.Oslo: Universitetsforlaget.Wehner, Joachim (2007). ”Budget reform and legislative control in Sweden.”Journal of EuropeanPublic Policy, 14, 313-332.Økonomi- og Indenrigsministeriet (2012). Lov nr.583 af 18.06. 2012 om ændring af lov om DetØkonomiske Råd og Det Miljøøkonomiske Råd.

Regulerings-og styringsmæssige rammer for produktivitetsfremmende tiltag