KOU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 127: Baggrundspapir til Produktivitetskommissionen: Udviklingen i styringen af den offentlige sektor

ForordI vinter fik vi en henvendelse fra formanden for Produktivitetskommissionen, Peter Birch Sørensen,der bad os skrive et papir om udviklingen i styringen af den offentlige sektor gennem de senesteårtier. Det var en opgave, som vi tog imod med glæde. Vi har forsket i en årrække i den offentligesektors modernisering og reformer Vi vil gerne takke Peter Birch Sørensen, Niels Christian Beier ogEva Rytter Sunesen fra Produktivitetskommissionens sekretariat for godt samarbejde og godekommentarer undervejs. En følgegruppe blev nedsat bestående af Michael Christiansen, AndersEldrup og Peter Gorm Hansen. Vi vil gerne takke følgegruppen for kommentarer til udkast tilpapiret og for at dele deres enorme viden om den offentlige sektor med os. Papiret har væretfremlagt for den samlede Produktivitetskommission og vi fik mange gode input med framedlemmerne. Tak også til ph.d.-studerende Søren Skaarup og studentermedhjælp Sophie SmittSindrup. Ansvaret for papiret er helt vores eget.Carsten Greve og Niels Ejersbo

IndholdExecutive Summary ................................................................................................................................................................ 3Afsnit 1. Indledning................................................................................................................................................................. 5Afsnit 2. Offentlig styring: Internationale udviklingstendenser ........................................................................ 11Afsnit 3. Modernisering og reformer – et historisk rids ........................................................................................ 18Afsnit 4. Performance Management .............................................................................................................................. 35Afsnit 5. Ledelse og personale .......................................................................................................................................... 43Afsnit 6. Afbureaukratisering /regelforenkling ........................................................................................................ 50Afsnit 7. Markedsbaseret styring .................................................................................................................................... 55Afsnit 8. Digitalisering ......................................................................................................................................................... 62Afsnit 9. Diskussion og konklusion ................................................................................................................................ 69Litteraturliste .......................................................................................................................................................................... 76

Executive SummaryDette papir undersøger udviklingen af styringen af den offentlige sektor. Hvilke styringsidéer har derværet? Hvad har været drivkræfterne i reformer og forandringer? Hvordan har den offentlige sektorværet styret? Hvorfor har den institutionelle opbygning af den offentlige sektor indflydelse påstyringsmulighederne? Hvilke resultater har styringsindsatsen medført? Hvordan klarer Danmark sig iinternationale sammenligninger?Den offentlige sektor har været under udvikling i en række årtier. Den moderne styringstænkningbegyndte med moderniseringsprogrammet i 1980’erne. Hvert årti har medført nye reformer ogændringer af den offentlige sektors organisering og virkemåde. Den offentlige sektor er ikke altid ensamlet størrelse, og der er forskelle på opbygningen af EU, ministerier, regioner og kommuner, der skaltages højde for. En del af velfærdsproduktionen finder sted i samspil med private virksomheder ogfrivillige organisationer.Formålet med styringen af den offentlige sektor har været at forny og forbedre den offentlige serviceoverfor borgere og virksomheder indenfor de kendte ressourcemæssige rammer. Nu er vi i en tid, hvordet mere handler om blot at bevare serviceniveauet og gøre det for færre ressourcer fremover.Udviklingen i styringstendenserne internationalt har fokuseret på markedsbaseret styring koordinationog samarbejde som følge af den fragmentering, der opstod efter en periode med markedsbaseretstyring, og på stordriftsfordele, centraliseret styring og digitalisering og brugervenlighed iserviceløsninger som temaer.I Danmark har modernisering af den offentlige sektor været i gang i tre årtier, og hver regering harlanceret sin egen version af et moderniseringsprogram med det formål at videreudvikle styringen. Desenere år har været præget af en række større reformer, herunder strukturreformen ogkvalitetsreformen. Finanskrisen og vedtagelse af budgetloven har sat nyt pres på at begrænseudgiftsniveauet. Der har været kontinuerlig modernisering og dynamiske reformer.Udviklingen i styringen er især sket gennem en række temaer i Danmark og internationalt:økonomistyring (performance management), ledelse og personale, markedsbaseret styring,regelforenkling, digitalisering samt senest strukturelle reformer. De forskellige elementer har haft tilformål at øge produktiviteten. Udviklingen er sket gradvist og systematisk, hvilket har medført en stabilstyringsudvikling. Danmark har i de senere år lagt vægt på centralt koordineret styring og digitalisering.Ud fra empiriske undersøgelser af nationale og internationale organisationer og forskning i offentligstyring kan resultater af reformindsatsen opgøres bedre end tidligere. Der har været markante effekteraf indsatsen for performance management, ledelse og personale, markedsbaseret styring, digitaliseringog reformer. Derimod har indsatsen for regelforenkling ikke levet op til de opstillede politiske krav.Internationalt opgøres landenes styringsresultater i forskellige indeks, og Danmark er blandt de lande,med en effektiv offentlig sektor. Effektiviseringsbestræbelser sker derfor ud fra et avanceret niveau.En fremtidig styringsindsats kan bygge videre på udviklingen. Der bør være styr på grunddata og enfælles forståelse af, hvilke styringsindikatorer, der er gældende, så en reel styringsdialog er mulig. Der

Afsnit 1. IndledningDette papir undersøger udviklingen af styringen af den offentlige sektor1. Hvilke styringsidéer har derværet? Hvad har været drivkræfterne i reformer og forandringer? Hvordan har den offentlige sektorværet styret? Hvorfor har den institutionelle opbygning af den offentlige sektor indflydelse påstyringsmulighederne? Hvilke resultater har styringsindsatsen medført? Hvordan klarer Danmark sig iinternationale sammenligninger?Den offentlige sektor har været under udvikling i en række årtier. Den moderne styringstænkningbegyndte med moderniseringsprogrammet i 1983. Hvert årti har medført nye reformer og ændringer afden offentlige sektors organisering og virkemåde.Den offentlige sektor består af mange forskellige organisationer. Det er i mange sammenhængehensigtsmæssigt at skelne mellem EU-system, centraladministrationen, regioner, kommuner, råd ognævn samt selskaber af forskellig grad. Hertil kommer private virksomheder og organisationer, derudfører opgaver for det offentlige på kontrakt eller ved anden aftale. Der er stor forskel på den politiskeledelse af 18 ministerier i centraladministrationen. Når papiret omtaler ”den offentlige sektor”, er detdet derfor værd at huske på, at styringen kan være meget forskellig og have forskellig relevans alt efterhvilket organiseringsniveau, der er tale om.Formålet med styringen af den offentlige sektor har været at forny og forbedre den offentlige serviceoverfor borgere og virksomheder indenfor de kendte ressourcemæssige rammer. I 00’erne voksede deressourcemæssige rammer, så der kunne leveres mere offentlig service. Nu er vi i en tid, hvor det merehandler om at forny og forbedre den offentliges service eller blot at bevare serviceniveauet for færreressourcer end vi har i dag. Formålet er i dag delt i tre: 1) At skabe en effektiv og tidssvarende offentligsektor. 2) At holde de økonomiske rammer, (som senest budgetloven sørger for). 3) At sikre en robustoffentlig sektor, der kan møde fremtidens udfordringer.Danmark har også skulle levere service under pres fra omgivelserne. Danmark søger altid at leve op tilOECD’s anbefalinger om, hvordan en effektiv offentlig sektor skal skrues sammen. Den offentlige sektorskulle hjælpe til at forbedre konkurrenceevnen i den private sektor (Pedersen 2011). Allersenest erkravene til at overholde budgettet blevet en del af budgetloven, som er indgået i overensstemmelsemed den Europæiske Unions retningslinjer.Internationalt har vi set en udvikling, hvor styringsudfordringer og styringsidéer er skiftet. Der har væretforskellige styringstendenser om marked, ledelse, koordinering og samarbejde samt ny centralisering ogfokus på performance og digitalisering.I 1980’erne og 1990’erne drejede det sig om at omstille den offentlige serviceproduktion i en meremarkedsbaseret retning. Samtidig skulle den offentlig sektors ledere inspireres af ledelsespraksis ogledelsesmodeller fra den private sektor. Det blev med et samlet udtrykt kaldt for New PublicManagement (Hood, 1991). Senere kom resultatopfølgning til som en naturlig del af NPM. Med NPMVi forsøger at dække så mange udviklingstendenser som muligt. Vi har dog på forhånd valgt at afgrænse osfor tiltag i relation til bruger og borgerinvolvering.1

blev konkurrenceudsættelse, frit valg og andre ordninger indført, der havde til formålet at skabeeffektivitet gennem økonomiske incitamenter og markedsbaseret styring. Udfordringen dengang var, atden offentlige sektor var blevet for stor og for bureaukratisk. Den offentlige sektor kunne ikke blive vedat vokse. I stedet for udbygning , skulle den offentlige sektor omstilles. På det tidspunkt varforvaltningspolitikken i centraladministrationen og forvaltningspolitikken i kommuner (og amter) megetadskilt. OECD har sammenfattet resultaterne af NPM indsatsen i flere store rapporter, bl.a.”Modernising Government” fra 2005 og ”Value for Money. Public Administration after New PublicManagement” fra 2010.Et af hovedproblemerne med NPM var, at den offentlige sektors organisering og styring blev megetopdelt og fragmenteret. Desuden fører markedsbaseret styring til kvasi-markeder, da mange offentligeopgaver ikke kan prisfastsættes og fungere under fuld konkurrence. Internationalt kom der storopmærksom på behovet for at koordinere og for at samarbejde. Internationalt tales om samarbejdendestyring eller ”collaborative governance” (Donahue & Zeckhauser 2011). Udfordringen var dels at samleop efter konsekvenserne af fragmenteringen forårsaget af NPM, dels at anspore til samarbejde, hvororganisationer er nødt til at arbejde sammen. I den internationale debat har behovet for samarbejdemellem organisationer især været tydelig efter katastrofer som terrorangreb og naturkatastrofer somorkaner og tsunamier. Men også på velfærdsområder som f.eks. sundhed, er der lagt op til at effektivoffentlig service omfatter indsats fra alle niveauer i den offentlige sektor lige fra Sundhedsministeriet,Sundhedsstyrelsen, Regionerne, hospitalerne, privathospitalerne, sundhedscentre, de praktiserendelæger og Falck. Alle aktører er bundet sammen i forskellige samarbejdsstrukturer for at løse en kompleksopgave som sundhedsområdet udgør. OECD (2011) sammenfattede styringsbehovet i publikationen”Together for Better Public Services”.I de senere år er der fremkommet et nyt behov for at finde fælles løsninger i større centraleorganiseringer. Administrative servicecentre er kendt fra den private sektor og er nu også nået til denoffentlige sektor. På det kommunale område har man samlet såkaldt objektiv sagsbehandling i fem storecentre og givet opgaven til en privat operatør, ATP. I kommunalreformen var kommunerne ellerstiltænkt rollen som dem, der skulle levere en sammenhængende sagsbehandling. På andre områdercentraliseres opgaveløsningen. Internationalt har vi også set tegn på fornyet interesse for centralisering.I USA blev terrorbekæmpelse samlet i et stort Department of Homeland Security. Finansministeriet iDanmark har oprettet Statens IT og Statens Administration, der skal samle it- og administrationsopgaverpå tværs i centraladministrationen. Samtidig er der kommet stadig mere fokus på resultater(performance) - og senest på produktivitet! Resultatorientering var også en del af NPM tænkningen,men har overlevet NPM og er i dag en central del af alle landes forvaltningspolitik. Obamas regering harsamlet en del af sin opmærksom på performance og oprettet hjemmesiden performance.gov (Kamensky2011). Forskerne Pollitt & Bouckaert (2011) har beskrevet tendensen med vægt på performance og nyemere centraliserede løsninger som Neo-Weberian State-modellen. Den øgede fokus på performancekommer også til udtryk i mere udbyggede økonomistyrings- og performancemodeller, som basis for atopstille mål, indsamle data, analysere data og skabe konkrete og målbare resultater samt at følge op påresultater. Digitaliseringen af den offentlige service har spillet en hel særlig rolle i de senere årsmodernisering. Denne udvikling er kaldt for Digital Era Governance (DEG) (Dunleavy et.al. 2006).

Digitaliseringen understøtter både de mere centraliserede effektiviseringsbestræbelser og giver ogsåborgerne en bedre og mere effektiv service. I Danmark har der været flere digitaliseringsstrategier ogsenest har regeringen i samarbejde med kommuner og regioner sat fokus på ”digital velfærd”(Regeringen, KL og Danske Regioner 2013). OECD (2011) har lavet en rapport om Open Government ogudarbejdet en særskilt rapport om digitaliseringsperspektiverne i Danmark i 2010 (OECD 2011b). Denamerikanske regering er gået foran med etableringen af en Open Government Partnership, der haråbenhed, digitalisering og effektiviseringsmuligheder på den internationale dagsorden. Danmark harogså tilsluttet sig Open Government Partnership.Finanskrisen har skærpet resultatkravene til den offentlige sektor, og derfor er krisebegrebet atterblevet dominerende. Samtidig er fokus på performance, produktivitet og digitalisering blevet forstærket.Resultater og produktivitetResultatorientering er kommet i fokus for den offentlige sektor. Den offentlige sektor skal være effektivog skabe resultater. ”Resultater” forstås ofte som output (det umiddelbare resultat af en indsats) ellersom outcome (effekten på lang sigt af en indsats) (Pollitt & Bouckaert 2011). Både i forskning og i praksishar der været et ønske om at fokusere mere på outcome. Der er store udfordringer forbundet medoutcome-målinger, men også output-mål kan være svære at håndtere. Pointen er reelt at finde balancenmellem output og outcome-resultater. Det kan ikke lade sig gøre kun at måle på de konkrete output såsom antal beståede eksaminer ligesom det heller ikke kun er forsvarligt at fokusere på det endeligeslutresultat, som f.eks. en uddannelses indflydelse på velfærdssamfundets overlevelse. Der findes ikkeet land i verden, der har resultatstyring, der kun er outcome-baseret. I forskningen tales bredere om”offentlig værdiskabelse” (Moore 1995), hvor det offentlige skaber værdi for borgerne, virksomheder ogpolitikerne ligesom den private sektor skaber værdier for aktionærerne.Begrebet om produktivitet i den offentlige sektor er ikke defineret særlig skarpt i den offentlige sektorog med hensyn til offentlig serviceproduktion. Produktivitet måler forholdet mellem input og denindsats, der leveres. Produktivitet er grundlæggende set mængden af produceret output divideret medinput (Dunleavy & Carrero 2013: 8).I den offentlige sektor har det traditionelt været vanskelig at opgør produktivitet:”In the private sector, the measurement of firms’ productivity, and the analysis of thefactors causing productivity, have developed a great deal. However, this is not the case inthe public sector and for government. The main reason for the lack of reliableproductivity estimates for government services has been that public sector outputs donot have a price, unlike that in the market sector, so we cannot use price to weight thedifferent outputs produced by a given organization. Until the late 1990s, this led to publicsector outputs being measured by their inputs” (Dunleavy & Carrrera 2013: vii).Ifølge Danmarks Statistik (2012) er der to måder at opgøre produktivitet på. I den inputbaseredemetode er opgørelsen ikke baseret på de faktisk producerede tjenester, men baseret på deomkostninger, der er brugt på at producere ydelserne, hvorfor opgørelserne ikke gengiver de offentligestjenesters faktiske markedsværdi. Den nyere metode er den outputbaserede metode, som beregner

produktionsværdien i faste priser ud fra ud antallet af en række repræsentative ydelser indenforforskellige områder, som efterfølgende sammenvejes ved hjælp af de enkelte ydelsersenhedsomkostninger. Danmark har bedt om undtagelse for den ny metode til og med 2012. Den nyemetode er ikke indarbejdet i de officielle nationalregnskabstal endnu (Danmarks Statistik: 17).Der er svagheder ved den hidtidige input-baserede måde at arbejde med produktivitet på:”En af svaghederne ved den input-baserede metode er, at den umuliggør korrekt målingaf produktiviteten i offentlig forvaltning og service. Hvis sammensætningen afarbejdskraft og kapital er konstant vil produktivitetsudviklingen i den ikke-markedsmæssige del af økonomien pr. definition være nul. Dette skyldesårsagssammenhængen mellem begreberne: antal arbejdstimer, løn ogbruttoværditilvæksten” (Danmarks Statistik 2012: 13)Viden og datagrundlag om produktivitet i den offentlige sektor er relativt begrænset. Når det f.eks.gælder uddannelse er udfordringen denne:”I nationalregnskabet omfatter uddannelsesbranchen økonomiske enheder, hvis primæreaktiviteter er at levere uddannelsesmæssige tjenesteydelser. Nationalregnskabetbetragter uddannelsesmæssige tjenesteydelser som produkter, der forbruges afhusholdningerne. Men at måle mængden af uddannelsesservice er en stor udfordring.Som tidligere nævnt i publikationen er det vanskeligt at identificere og måle bæredygtigeindikatorer for uddannelsesoutput på en måde der afspejler summen af dentjenesteydelse, der er leveret til hver enkelt elev” (Danmarks Statistik 2012: 67).Metodisk er der sket en stor udvikling i tilgangen til måling af produktivitet, som både DanmarksStatistik samt forskerne Dunleavy & Carrera for nylig hæfter sig ved.Perspektivet i papiret er historisk institutionel teoriI papiret anskues udviklingen over tid, og der ses på samspillet mellem de institutionelle betingelser ogden dynamik de institutionelle udviklingsspor angiver, aktørernes aktiviteter, der ofte udføres ikoalitioner af aktører, og endelig de kombinationer af styringstiltag, som udvikles. Der vil særligt blivelagt vægt på at se på bl.a. aflejringsprocesser (layering) og konvertering (conversion), så nyestyringsidéer og styringsinstrumenter lægges oven på hinanden lag på lag (Pierson 2004; Streeck &Thelen 2005). Den offentlige styring følger ofte bestemte spor, som muliggør en bestemtudviklingsretning og udelukker eller besværliggøre alternative udviklingsretninger. Udgangspunktet er,at det kun sjældent sker, at tidligere styringsinstrumenter helt opgives, og at der hele tiden kommer nyestyringsinstrumenter til. Det medfører en offentlig sektor, der bliver stadig mere kompleks at styre. I dagstår vi således med en offentlig sektor, der er præget af mange forskellige styringsidéer ogstyringsinstrumenter på samme tid. Den danske offentlige sektor er dermed kompleks. Derfor er derformodentlig heller ingen nye styringsinstrumenter, der uden videre kan bringes i anvendelse og med etslag gøre styringen af den offentlige sektor lettere.

Overordnede sigtelinjer for papiretPapiret viser følgende: Den offentlige sektor består af forskellige styringsidéer og de har udviklet sig overtid. De er i dag forbundne med hinanden, men på en kompleks måde. Styringen er kompleks, fordi denogså involverer aktører udenfor den offentlige sektor, på markedet og blandt nonprofitorganisationerne. I Danmark har tilgangen til styring været pragmatisk snarere end dogmatisk. Detbetyder, at styringen kan diskuteres. Men det betyder også, at der ikke altid er en stringens i styringen,som man f.eks. finder i udvalgte andre lande. Den institutionelle opbygning af den danske offentligesektor har indvirkning på, hvordan styringsinstrumenterne kan virke. De offentlige ledere har formået atudvikle (forny og forbedre) den offentlige sektor. Der kan også være en pris for dette (stress,nedslidning), som ikke altid fanges op i statistikkerne. Den aktive indsats for at udvikle den offentligesektor har ført til fine resultater i internationalt perspektiv. Resultater for offentlige sektorer verdenmåles i stigende grad i en række internationale og globale indeks (Erhvervs og Vækstministeriet 2012).Den danske offentlige sektor klarer sig rigtig godt i mange internationale indeks, hvor der er ros til dendanske offentlige sektor på ganske mange parametre. Sammenligningerne i de internationale indeks skallæses med et kritisk blik, men det er samtidigt vigtigt, at vi spørger os selv, hvad der er for faktorer,sammenhænge og dynamik, der fører frem til disse placeringer. Er der noget i den danske måde atindrette den offentlige sektor på institutionelt og styringsmæssigt, der er årsag til, at Danmark opnårgode placeringer på internationale ranglister i offentlig styring? Der kommer stadig flere indeks, derbeskæftiger sig med emner med relevans for den offentlige sektor. Bag de nye indeks ligger en storindsats fra de internationale organisationer, der udarbejder dem. Verdensbanken har f.eks. lavet endetaljeret metodisk gennemgang af alle forhold og spørgsmål bag deres ”World Bank GovernanceIndicators”-indeks.2Delkonklusion: En model for at forstå styringen af den offentlige sektor.Papiret beskriver og analyserer udviklingen ud fra en model om den offentlige sektors styring. Imodellen indgår en række elementer (se også Pollitt & Bouckaert 2011: 33):-Drivkræfter/udfordringer for reform og forandring (”drivers”). Drivers er økonomisk pres,demografisk pres, forventninger fra borgere, international konkurrence, politikeres ønske om atreformere ud fra forskellige motiver, offentlige ledere og ansattes motivation for at udvikleoffentlig serviceStyringsidéer: Marked (NPM), Hierarki (NWS), Netværk og samarbejde (NPG), digitaliserng (DEG)Styringsprogrammer og reformer: Samlede politiske udmeldinger om styringen af den offentligesektor, der ofte præsenteres som moderniseringsprogrammer eller reformer.Styringstiltag: som f.eks. budgetstyring, mål- og resultatstyring, ledelse og personale,deregulering og reguleringsreform, digitalisering, markedsmekanismer, borgerinddragelse,partnerskaber og netværk, innovation

Modellen antages at udvikle sig over tid. Derfor er det væsentligt at forstå den dynamik, der er iudviklingen (Pierson 2005; Streeck & Thelen 2005). Tid spiller en rolle, f.eks. hvor lang tidstyringsudviklingen har været i gang, og hvad horisonten er for, hvornår resultaterne skal foreligge(f.eks. i 2020).Resten af papiret er opbygget på følgende måde:Del I: Indledning og styringsudvikling over tidAfsnit 1: Indledning: nærværende afsnit med introduktion og begrebsafklaring.Afsnit 2: Nationale og internationale udviklingstendenser i styringsidéer: Udviklingen fra NewPublic Management og frem diskuteres. Her gennemgås styringsidéernes udvikling iinternationalt perspektiv og den offentlige sektors styringsprincipper præsenteres.Afsnit 3: Modernisering og reformer – et historisk rids: Afsnittet præsenterer udviklingen iforskellige regeringers moderniseringsprogrammer og reformer over tid.

Del II: Konkrete styringstiltagAfsnit 4: Performance management: Afsnittet gennem udviklingen i økonomistyringen og særligtmål- og resultatstyringen, der indeholder resultatkontrakter m.v.Afsnit 5: Dette afsnit viser udviklingen i, hvordan ledelse og personaleudvikling har vist sig atvære centrale for udviklingen af den offentlige sektor.Afsnit 6: Temaet for afsnittet er de mange års indsats for regelforenkling og afbureaukratisering.Afsnit 7: Her fokuseres på markedsbaseret styring, bl.a. konkrete former som frit valg, udbud ogudlicitering, statslige selskaber, privatisering af selskaber samt OPP.Afsnit 8: Digitalisering er en afgørende komponent i den nutidige styringsudvikling, og afsnittetgennemgår tendensen med de forbundne digitaliseringsstrategier.

Afsnit 2. Offentlig styring: Internationale udviklingstendenserI dette afsnit vil vi se nærmere på de større internationale tendenser indenfor offentlig styring. I deseneste 30 år har der været ført en debat om den mest fordelagtige måde at styre den offentlige sektorpå. Der kan iagttages nogle generelle udviklingstræk som går igen på tværs af lande verden over, ogsamtidig er der væsentlige nationale og lokale forskelle, som der også er bred anerkendelse af, atstyringen skal tage højde for.I forhold til de fleste temaer om styring, så er de fleste iagttagere enige omAt den offentlige sektors styring påvirkes af sociale, økonomiske, politiske og teknologiskeudviklingslinjerAt der er opnået resultater som følge af ændrede styringstiltagAt den offentlige sektor til stadighed skal tilpasse sine strukturer og processer til nye ogændrede vilkår i omverdenen

I sin gennemgang af NPM-årene understreger OECD denne pointe tydelig:”The impetus for change came from the social, economic, and technologicaldevelopments in the latter part of the 20thcentury. While in many countries fiscal stressprovided the trigger for reform, the underlying pressures for change came from the factthat governments were increasingly out of step with a changing society that had new andchanging expectations (…) After decades in which new government initiatives could befunded by extra revenue, fiscal stress now means that governments have reached thelimit of affordability. Despite years of public sector reform, upward pressure ongovernment expenditure remains; governments must continue to adapt to the changingneeds of society, while remaining within expenditure limits” (OECD 2005: 10).Fra planlægning til markedsbaseret styringUdfordringen tilbage i begyndelsen af 1980’erne var dels, at den offentlige sektors fremtidigefinansiering kom under pres, og dels at den offentlige sektor ville fortsætte med at vokse, hvis ikke derblev grebet ind. Planlægning på den etablerede måde var ikke længere svaret. Et svar i teori og praksisvar at indføre mere markedsbaseret styring af den offentlige sektor. Problemet blev opfattet som, at dervar for lidt viden om den offentlige sektors produktion, og at offentlige ledere og medarbejdere ikke vartilstrækkeligt ansporede til at blive mere effektive. New Public Management (NPM) blev svaret påudfordringer, selv om selve begrebet først blev lanceret i 1991 af Christopher Hood. Hood byggede sinkarakteristik på observationer af udviklingstendenser i især Australien, New Zealand, USA og UK. De blevsenere af Michael Barzelay (2001) udpeget om ”NPM benchmark-lande”. Svaret på udfordringen med envoksende offentlig sektor var dels at indføre markedsmekanismer i den offentlige styring, hvor detkunne lade sig gøre, og dels at lade sig inspirere af moderne ledelsesmetoder fra den private sektor.Hoods liste omfattede 7 punkter, herunder resultatorientering. Hvad Hood og andre senere lagde til, varden resultatopfølgning og evaluering, der fulgte med, når resultaterne af markedsgørelsen ogledelsesfokus skulle gøres op. Hood (1998) selv kaldte det for ”regulering indenfor den offentlige sektor”

(regulation inside government). Andre så en bredere tendens i forhold til et revisionssamfund (the auditsociety) (Power 1994) eller en evalueringsbølge.NPM = markedsstyring + ledelse og performance + resultatopfølgning.En del af opskriften var, at splittede formodentligt store bureaukratier op i mindre resultatenheder, der kunne konkurrere påmarkedslignende vilkår. Ledelsen skulle dermed have frirum og frihed at lægge og forfølge en strategi,som enhver anden ”virksomhedsleder”. Offentlige organisationer skulle ikke kun være i konkurrencemed hinanden, men eftersom en del opgaver forudsattes udliciteret eller helt privatiseret, så villekonkurrence om den offentlige opgaveløsning fremover stå mellem leverandører fra den offentligesektor, leverandører fra den private sektor og leverandører i form af frivillige organisationer fra denfrivillige sektor eller en tredje sektor.NPM blev på mange måder set som, at den offentlige sektors opgavelevering fik et spark bagi. Denoffentlige sektor formodedes også at oppe sig, når offentlige organisationer kunne mærke konkurrencefra andre leverandører. Politikernes og myndigheders rolle blev til at tilrettelægge ligekonkurrencemuligheder for alle potentielle leverandører og i øvrigt at skabe markeder, hvis der ikke varet marked i forvejen. På mange områder i den offentlige opgavevaretagelse kan der ikke skabes fuldt udkonkurrenceprægede markeder. Derfor er resultatet ofte, at der etableres kvasi-markeder, hvor nogle afmarkedsstyringens elementer er i spil, men hvor der ikke konkurreres udelukkende på pris og kvalitet.NPM som styringsmodel er dermed kendetegnet ved opstilling af præcise politiske mål om kvalitet iopgaveleveringen, konkurrence mellem leverandører, konkurrence mellem offentlige organisationer ogprivate organisationer, strategisk tænkning hos handlekraftige ledere, resultatorienteredemedarbejdere samt borgere som primært kunder, der får leveret serviceydelser og vælger mellemleverandører.Debatten om NPM har fokuseret på en række faktorer:Kontrolomkostninger (transaktionsomkostninger) ift. kontrakter og resultatopfølgningIkke-intenderede effekter (Margetts, Perri 6 & Hood, 2010)Fragmentering og manglende sammenhæng i levering (Pollitt & Bouckaert 2011, Dunleavy et.al2006)Incitamentsstyring og mindskelse af motivation hos offentligt ansatteOverdreven fokus på målbare mål og nedprioritering af andre mindre målbare værdierDen ukritiske internationale overførsel af opskrifter fra de anglofile lande til andre lande

opskriften (New Zealand som eksempel). Et større europæisk forskningsprojekt (COCOPS-projejktet,støttet med EU-forskningsmidler) undersøger i øjeblikket de langsigtede effekter af NPM.Fokus på koordination og samarbejde på tværs af organisationerEt af hovedproblemerne med NPM var den tiltagende fragmentering af den offentlige sektor. Gamlekoordineringsformer blev slået i stykker uden at nye kom til. Desuden var der på en række områderbehov for koordinering og samarbejde. Internationalt blev der stillet ind på frekvensen om merekoordination og samarbejde på tværs af organisationer. I en bog om ”Collaborative governance”berettede de australske forskere John Wanna og Janine O’Flynn (2008) om behovet for samarbejde.Andre taler om netværksstyring som en måde at håndtere komplekse styringsudfordringer på (Sørensen& Torfing 2005). I den internationale debat kaldte Stephen Osborne (2010) fænomenet for ”the NewPublic Governance”. To amerikanske forskere skrev også en bog om ”Collaborative Governance”(Donahue & Zeckhauser 2011), hvor de samlede en række casestudier fra undervisningen på HarvardUniversitet. Udgangspunktet var, at NPM med sin fragmentering af det organisatoriske landskab og sininsisteren på den handlekraftige virksomhedsleder som ideal ikke kunne kapere de storekoordineringsopgaver, som den offentlige sektor i stigende grad blev stillet overfor. Desuden skete deren række hændelser i omverdenen (terrorangreb, naturkatastrofer), som ansporede til koordinering ogsamarbejde, og hvor individuelle virksomhedsstrategier ikke leverede det fornødne resultat.Koordinering og samarbejde (collaborative governance) som styringsmodel indebærer, at en rækkeforskellige organisationer i både den offentlige sektor og den private sektor er bundet sammen om atløse fælles problemer, som de ikke kan løse hver for sig. De er enten nødt til at koordinere for at løse enopgave (som opgaven at skabe en redningsindsats efter 11. september) eller de er aktivt gået sammen ibestræbelserne på at definere- og finde løsninger på nye problemstillinger, som f.eks. miljøudfordringer.I debatten kaldes det for ”post-New Public Management” (Christensen & Lægreid 2011), men defineresofte mere pro-aktivt som opfordring til et øget samarbejde om fælles udfordringer. En del af denledelsesmæssige opgave består i at lede i og gennem etablerede og ny skabte netværk af organisationer.Der dannes hybride organisationer eller mere midlertidige task forces til at løse bestemteproblemstillinger.Koordinering og samarbejde er blevet diskuteret af internationale organisationer som f.eks. OECD ipublikationen ”Together for Better Services”. Internationalt er der vokset en markant litteratur frem omkoordinering og samarbejde (Kettl 2009). Kritikken kan være, at det ofte ikke er muligt at påvise direkteresultater af organisationers samarbejde (Pollitt & Bouckaert 2011). Der lægges dog hele tiden nyestudier og undersøgelser til, og senest har den amerikanske Rigsrevisionen – General AccountabilityOffice – undersøgt og evalueret forskellige tværgående koordineringsstrategier (GAO 2012).Koordinering og samarbejde = fælles udfordringer + samarbejde + ledelse gennem netværk + måling påtværs af resultat af fælles indsats.Resultatet er, at koordinering og samarbejde formentlig kan bruges påen række områder, hvor ingen enkeltorganisationer kan klare opgaven alene. Derfor er der kommetmere fokus på at styrke fælles styringsinstitutioner og på at lede gennem netværk. Igennem 10 år vardigitaliseringsindsatsen i Danmark et tvær-organisatorisk samarbejde mellem Finansministeriet, DanskeRegioner og KL samt dialog med private virksomheder og organisationer. Mindlab i

centraladministrationen har markeret sig som facilitator af løsninger på tværs (www.mind-lab.dk).Mindlabs arbejde har især fokuseret på innovation, og hvordan offentlige organisationer kan skabeinnovation ved hjælp af inddragelse af input fra brugerne.Centralt koordinerede løsninger med fokus på performance og digitaliseringI de senere år er der kommet en ny bevægelse indenfor styringstænkningen. Den falder delvis sammenmed finanskrisen, selv om flere af idéerne går forud for finanskrisen. Tænkningen kaldes dels for Neo-Weberian State (NWS) og for Digital Era Governance (DEG). Den sætter fokus på et ”moderne”styringsbegreb, som udnytter stordriftsfordele og udnyttelsen af de teknologiske muligheder.Styringstænkningen er primært beskrevet af Pollitt & Bouckaert (2011) og for digitaliseringensvedkommende af Dunleavy m.fl. 2006 og Margetts & Dunleavy 2012.Siden midten af 00’erne har der været en fornyet tro på sammenhængende og centrale løsninger. Dener skabt af troen på en kombination af brugen af stordriftsfordele og de muligheder i mere effektiv ogstrømlinet serviceorientering, der ligger i fælles IT løsninger. Pollitt & Bouckaert har beskrevet, hvordanbureaukratiske systemer har en række fordele i at håndtere komplekse problemstillinger samtidig med,at løsningerne gøres mere brugervenlige. Opgaverne opfattes stadig som det offentliges ansvar, og atdet offentlige kan stille organisatoriske rammer til rådighed for at løse opgaverne mere effektivt.Dunleavy m.fl. har skrevet om digitaliseringens muligheder for at reintegrere og sammentænkeløsninger for borgerne, og samtidig giver de bagvedliggende systemløsninger via IT-systemer nyemuligheder for brugervenlighed og effektive løsninger, hvor transaktionsomkostninger kan mindskes.Den Neo-Weberianske Stats styringsmodel (suppleret med den digitale stat) er at sammentænkeorganisatoriske muligheder og at effektivisere gennem stordriftsfordele og digitale løsninger. Deadministrative servicecentre indenfor den objektive sagsbehandling er et eksempel på, at nogle opgaverrationaliseres og lægges over i nogle større centre (der i dette tilfældes styres af ATP for staten).En af de påståede fordele ved modellen er, at der kan frigøres mange ressourcer og spares mangemidler i den offentlige sektor, som så kan bruges til at finansiere andre dele af den offentlige sektorsydelser, som f.eks. folkepension og penge til daginstitutioner. De større muligheder for mere radikalinnovation, der kommer af at indføre digitale løsninger er ifølge Dunleavy slet ikke høstet endnu.Desuden er der mange flere måder at gøre den offentlige sektor mere transparent på ved at indføremere digitalisering. Små ændringer i netbaserede løsninger kan påvirke mange mennesker på en gang,og dermed kan digitalisering kombineres med nudging (Thahler & Sunstein 2008).Kritikerne påpeger, at der stadig er mange digitale løsninger, hvor løfterne ikke er blevet indfriet og hvordet i hvert fald på kort sigt medfører store transaktionsomkostninger. Desuden kan der være skepsisoverfor en formodet fremmedgørelse og ligefrem umyndiggørelse af medarbejdere og borgere, nårindividuelle input og mere isolerede innovationer ikke passer ind i de eksisterende systemkrav.Digitaliseret og Neo-Weberiansk styring = udfordringer på tværs + skabelsen af større organisatoriskeenheder + digitalisering og udnyttelse af store datamængder + projektledelse og implementering afdigitaliseringsløsninger + større brugervenlighed via digitale betjeningsløsninger på nettet.

Tabel 1. StyringsformerNPMMarkedsbaseretstyringØkonomisk udvidelseaf den offentlige sektorOrganisations- ogvirksomhedsledelseOrganisations strategiSkabelse af markederog af incitamenterNPGKoordination ogsamarbejdeTværgående og nyestyringsudfordringer(varierer)Ledelse i og gennemnetværkStrategisk koordineringUdbygning afkombinationer mellemnetværksaktørerAktør i kreativenetværk og medlem afkoordinationsforaAktiv netværksaktør oginnovationsmindedNWS & DEGHierarkisk og digitaliseretFragmentering ogmanglende effektiviseringPlanlægning og projekt-og implementerings-ledelseStrategisk planlægningUdnyttelse afstordriftsfordele og nyedigitale løsninger samtresultatopfølgningImplementeringsorienteretog business case fokus pådigitale projekterBorger, der oplevereffektive og brugervenligeløsninger

Andre faktorer, der præger styringsudviklingen.Der en række øvrige faktorer, som påvirker, hvordan styringspraksis konkret udvikler sig i et land.Drivkræfter for forandring:Udfordringerne, som et land eller en organisation står overfor, er vigtige. Vihar set, at der er mange drivkræfter for reformer. Men vi har også set, at der er forskellige typer afudfordringer på forskellige tidspunkter og i forskellige situationer. Udfordringen efter en naturkatastrofeeller et terrorangreb er at koordinere hjælp til de sårede og til at sikre sig mod et nyt angreb.Udfordringen efter finanskrisen for den offentlige sektor var, at der ikke var midler nok til at finansiereoffentlige ydelser i fremtiden.Ledelsespraksis og innovationskraft:Ledelsespraksis og innovationskraft betyder en del for, hvordanstyringen rent faktisk blev opfattet og ført ud i livet. Der er atter kommet stor fokus på effektivimplementering af løsninger. Den konkrete ledelsespraksis er forskellig fra styringsform til styringsform.Institutionelle vilkår:Hvordan et lands institutionelle opbygning ser ud, har betydning for, hvilkeløsninger der kan iværksættes hvornår. USA's shared power-system fordrer, at den udøvende og denlovgivende magt kan finde sammen om løsninger, hvor også reaktionen hos den dømmende magtmedtænkes med det samme. I Storbritannien er der kun få begrænsninger på parlamentets magt, nårvalget har fundet sted, da landet ikke har en nedskrevet forfatning. I Danmark er det relationen mellemcentraladministrationen og kommunerne samt naturligvis vores medlemskab af EU, der sætterbetingelser for, hvilke styringstiltag, der kan iværksættes.Historiske udviklingsspor:Nyere forskning i offentlig styring har vist, at et lands valg eller udviklingenindenfor et bestemt spor i forhold til styring har betydning for valg af styringsformer senere hen. Deanglofile lande som Australien, New Zealand, Storbritannien og USA slog allerede i 1980’erne ind på etspor med en markedsbaseret styring. Derfor har de ofte været tilbøjelige til at finde løsninger, derforstærkede denne styringstankegang – eller forslået løsninger, der stod i modsætning hertil, for atkommer over på et andet styringsspor. De skandinaviske lande har fulgt en mere moderat version afNPM og har mere baseret sig på koordination og især på moderne hierarkiske styringsformer. I deresbog om reformer i den offentlige sektor beskriver og analyserer Pollitt & Bouckaert (2011) udvalgte

landes udviklingsspor, og også OECD (2005) anerkendte den historisk-institutionelle konteksts betydningfor valg af styringsløsninger (se også Andrews 2010).Politiske koalitioner og accept af styringstiltag.Noget som ikke er behandlet i dette papir på indgåendevis, men også har en betydning er sammensætningen af de politiske koalitioner, der er bag de forskelligestyringsløsninger. I flere af de større reformer af den offentlige sektor, har der ofte været tradition for etbredt flertal i Folketinget. Det er i sagens natur også af stor vigtighed, om borgerne accepterer de valgteløsninger og opfatter de foreslåede reformer og tiltag som legitime. Der er f.eks. generel stor opbakningog tilfredshed med mange dele af den offentlige servicelevering, når borgerne og brugerne bliver spurgti tilfredshedsundersøgelser.Delkonklusion: En dynamisk offentlig styringsudviklingDet samlede billede af, hvad der skaber effektiv offentlig styring er dermed funktionen af en rækkekomponenter. På kort formel lyder den således:Offentlig styring = (økonomiske) udfordringer + styringsformer og styringsinstrumenter +ledelsespraksis, innovationskraft og implementering + institutionelle vilkår + historiske udviklingsspor +politiske koalitioner + accept hos modtagere = resultater på kort og langt sigt og resultatopfølgning.

Den offentlige styring har udviklet sig historisk over tid. Lag på lag er der blevet føjet til styringen. Detsamlede billede er derfor et stadig mere komplekst styringssystem, som ikke kan reduceres til kun atvære markedsbaseret styring, koordinering og samarbejdsstyring eller hierarkisk og bureaukratiskstyring. Nye styringstiltag er blevet lagt oven på de eksisterende lag. Der foretages ikke altid en”oprydning” mængden af styringstiltag.Modsat i nogle andre lande så har den danske styringsudvikling ikke begivet sig ud i ekstremer, men harholdt sig på en nogenlunde stabil udvikling – selv om der har været afvigelser og nye tiltag undervejs.Forskellige styringsredskaber er i fokus på forskellige tidspunkter og til forskellige formål. Gradvist harstyringen af den offentlige sektor antaget en mere sammenvævet form, som gør, at nye styringstiltagkan være udfordrende, og som gør, at styringen ikke altid sker på den mest enkle måde.

Afsnit 3. Modernisering og reformer – et historisk rids3I løbet af de seneste 30 år er der iværksat et utal af reformer med henblik på at forbedre den offentligesektor. Nogle har haft et meget bredt sigte, mens andre har adresseret en bestem problemstilling.Tilsvarende dækker nogle reformer hele eller store dele af den offentlige sektor, mens andre sigter påbestemte områder. Selv om det samlede reformbillede i den offentlige sektor således er yderstkomplekst, er det muligt at fremhæve en række reformtiltag, der har været særligt fremtrædende. Fordet første er der de tre store moderniseringsprojekter i 80’erne, 90’erne og 00’erne. De satte gennemtre årtier rammen for reformbestræbelserne i den offentlige sektor. Programmet fra 1983 satte denoverordnede reformdagsorden, og de efterfølgende to programmer fulgte og videreførte dennedagsorden (Ejersbo & Greve 2005). Her præsenteres moderniseringsprogrammerne, som de så ud vedbegyndelsen af hver regeringsperiode, men det er vigtigt at understrege, at de senere blev fulgt op medyderligere initiativer gennem perioden. Samtidig var disse tre programmer medvirkende til at markereforvaltningspolitik som et politikområde på linje med andre traditionelle politikområder.Finansministeriet som organisation har for det meste spillet en central og afgørende rolle forstyringsudviklingen (Jensen 2003, 2008). For det andet udgør strukturreformen den mest omfattendereform af den offentlige sektor i mange år. Den ændrede ikke alene markant på den administrative ogpolitiske struktur, men havde også betydning for løsningen af de konkrete serviceopgaver. For det tredjevil vi fremhæve Kvalitetsreformen. Det væsentligste argument for at fremhæve den reform er, at den eret markant tiltag i forhold til den offentlige sektors funktionsmåde. Derudover har den en rækkekendetegn, som adskiller den fra tidligere reformer. Kvalitetsreformen væsentligste virkemiddel var enmarkant indsprøjtning af ressourcer i den offentlige sektor. Der blev afsat adskillige millioner/milliardertil videreuddannelse, kompetenceløft mm. og endeligt – som det vil fremgå af den nedenståendediskussion af kvalitetsreformen, adskiller processen omkring tilblivelse af reformen sig fra tidligerereformer. Kapitlet falder i to dele. I første del præsenteres de tre store moderniseringsprogrammer. Ianden del drøftes forskellige reformer, deres kendetegn og resultater af disse reformer.

”Moderniseringsprogrammerne” i 1980’erne, 1990’erne og 2000’erneDa den nye borgerlige firkløverregering med Poul Schlüter trådte til overtog den ansvaret for enoffentlig sektor, hvor der var store økonomiske problemer. Den socialdemokratiske regering havde ikkeformået at få styr på de offentlige udgifter, og situationen i begyndelsen af 1980’erne var meget alvorlig.Det betød, at økonomien var det afgørende punkt på dagsordenen for den nytiltrådte regering.Der var taget et første skridt i forsøget på at få styr på de offentlige udgifter med budgetreformen, dervar besluttet under Anker Jørgensens regeringsperiode, men som manglede at blive implementeret.Budgetreformen skal ses som et væsentligt grundlag for de efterfølgende moderniseringstiltag. Denshistorie gør, at den fik en mere tilbagetrukken rolle i de efterfølgende udmeldinger om modernisering afden offentlige sektor, men ikke desto mindre var den helt afgørende for moderniseringsbestræbelserne.I oktober 1983 præsenterede regeringen ”Programmet for modernisering af den offentlige sektor”.Dette program markerede starten til en mere offensiv forvaltningspolitik, hvor man flyttede den fra3

embedsmandsudvalg og forvaltningskontorer frem til en central placering på den politiske dagsorden.Moderniseringsprogrammet indeholdt følgende centrale pointer:Decentralisering af ansvar og kompetenceBegrundelsen for decentralisering af ansvar og kompetence trækker på det generelle argument bag altdecentralisering – ”Arbejdet bliver mere effektivt og tilgodeser brugernes behov bedre, hvisbeslutningerne træffes så tæt som muligt ved det personale, der har den direkte kontakt med borgerneog virksomhederne” (Finansministeriet 1983). Der skal ikke længere være en så stærk direkte styring afde enkelte områder. Det stiller dog andre krav til de styringsmæssige rammer. Derfor koblesdecentraliseringen også med en den ændring af det statslige budget og bevillingssystem, som alleredevar varslet af den tidligere socialdemokratiske regering. Der havde som nævnt gennem en årrækkeværet stigende problemer med styringen af den offentlige økonomi, og med budgetreformen gik manover til totalrammer, som inkluderede både lovbundne udgifter og bevillingsstyrede udgifter. Det nyebudgetsystem var det redskab, der muliggjorde decentralisering af økonomiske beslutninger. Den øgedebeslutningskompetence omfattede store dele af den personalemæssige indplacering, dele af denindividuelle lønfastsættelse og muligheden for overførselsadgang mellem budgetår af ubrugtedriftsmidler.Markedsstyring, friere forbrugsvalg og ændrede finansieringsmekanismerDen offentlige sektors ydelser er i stor udstrækning udbudsstyret, og derfor foreslås det imoderniseringsprogrammet, at ”efterspørgslen i højere grad bliver bestemmende for hvilkeserviceydelser, der skal produceres, og hvor meget, der skal produceres.” Ved at gå i retning af mereefterspørgselsstyring ønsker man at give brugerne større indflydelse på ydelsernes omfang og samtidigfå de offentlige institutioner til at levere ydelser, der efterspørges af brugerne.Bedre publikumsbetjening og regelforenklingHovedformålet med dette punkt er at forbedre den offentlige service. Her tænkes de kommunale parterogså at skulle spille en central rolle i udpegningen af områder, hvor der skal gøres en særlig indsats. Et afde konkrete initiativer er en kampagne for en bedre publikumsbetjening. Kampagnen skal primært sikre,at institutioner og myndigheder retter opmærksomheden mod deres egen praksis og identificerer deområder, hvor der kan ske forbedringer. Regelforenklingen var tidligere lanceret i forbindelse med enredegørelse til Folketinget i maj 1983. I forbindelse med moderniseringsprogrammet sættes der ekstraind i forhold til en forenkling af den offentlige regulering af virksomheder og borgere. I redegørelsennævnes en regeldatabase med alle statslige forskrifter. Tanken er, at en sådan database vil skabe etoverblik over den samlede offentlige regulering, og dermed også danne baggrund for en forenkling afregelværket.

Øget anvendelse af ny teknologiBrugen af ny teknologi skal fremmes i alle dele af den offentlige sektor. Regeringen ser anvendelsen afny teknologi som en af de måder, som kan være med til at fremme effektiviteten i den offentlige sektor.Der skal ske en forøgelse af de teknologiske moderniseringer på anlægsbudgetterne. Ligeledes læggesder op til en investeringspulje, hvor statslige institutioner har lånemuligheder til investeringer i nyteknologi. I forbindelse med investeringsprogrammet vil institutioner blive udvalgt til en systematiskgennemgang af mulighederne for teknologisk modernisering.”Nyt syn på den offentlige sektor” – Regeringens moderniseringsprogram 1993Tamil-sagen afsluttede 10 år med regeringer ledet af Poul Schlüter og gav startskuddet til 10år med regeringer under ledelse af Poul Nyrup Rasmussen. I den sidste halvdel af 1993 kom Nyrup-regeringen med sin første administrationspolitiske udmelding – ”Nyt syn på den offentlige sektor”. Derer noget nyt i ”Nyt syn på den offentlige sektor”, men der er – som omtalt i Greve (2009) også tale omen ”floskel-transformation, hvor Schlüter-regeringens moderniseringsord blev oversat til begreber medsocialdemokratisk sprogtone. I indledningen til publikationen fokuseres der mere på behovet foroffentligt styrede spilleregler til sikring af en fair konkurrence og regulering af miljøet i bred forstand.Det kan læses som slet skjult afvisning af den tidligere regerings lidet succesfulde regelforenkling ogafreguleringsforsøg (se Christensen 1991). Der var dog også ord fra tidligere moderniseringsredegørelsersom ”bedst og billigst”, der havde fundet vej til publikationens indledning. Tillige genfinder manfokuseringen på behovet for omstilling og sammenkoblingen af dynamik og effektivitet med en ansvarligpersonalepolitik.”Nyt syn på den offentlige sektor” ser løsningen af udfordringerne for den offentlige sektor gennem enudvikling af samspillet mellem den offentlige sektor og erhvervslivet, at offentlige institutioner ogmedarbejdere sætter fokus på kvaliteten i de offentlige ydelser og at styringen i den offentlige sektorindrettes herefter. Publikationen indeholder følgende fem kapitler, der beskriver hovedområderne forNyrup-regeringens reformdagsorden:

således ikke længere utænkeligt for socialdemokraterne at benytte udlicitering som et redskab tilløsningen af fremtidige velfærdsopgaver. Det har på ingen måde samme fremtrædende rolle som detvar tilfældet i de foregående moderniseringsredegørelser, og der skal gøres meget ud af at præciserekrav til kvaliteten og behovet for en ordentlig kontrol med ydelserne.Borgernes ret til kvalitetSamtidig med en generel tilfredshed med den offentlige sektor og de ydelser, der leveres, stilles derogså større krav til ydelserne, og borgerne har større forventninger til den offentlige sektor. Det slåsfast, at de større forventninger ikke er ens betydende med, at den offentlige sektor skal opfylde allekrav, men skal ske gennem en afvejning mellem hensyn hos henholdsvis politikerne, brugerne og deprofessionelle.Institutionerne sikrer kvalitetenDet slås endnu en gang fast, at effektivitet og kvalitet går hånd i hånd, og at det er institutionerne, derskal sikre såvel kvaliteten som effektiviteten. Med andre ord er udfordringen stadig at give borgere ogbrugere en ordentlig kvalitet i serviceydelserne inden for en fast økonomisk ramme.Kvaliteten skal fastlægges i en dialog med såvel politikere som brugere. Politikerne udstikker mål ogressourcer, mens institutionerne skal i dialog med brugerne om deres behov og forventninger. Sammenmed den øgede handlefrihed skal der også ske en præcisering af målene for institutionernes arbejde. Tilat sikre kvalitet og effektivitet inden for de økonomiske rammer og i overensstemmelse med brugernesbehov og forventninger fremhæves ledelsen som den centrale aktør. Det indebærer bl.a., atinstitutionen skal klargøre, hvilke opgaver den er bedst til, og koncentrere indsatsen i forhold til disseopgaver. Ledelsen skal også have øget fokus på kvalitetssikring, effektiv arbejdstilrettelæggelse genneminddragelse af ny teknologi og optimal anvendelse af medarbejdernes ressourcer.Ansvarlig personalepolitik”Personalepolitikken skal i de kommende år koncentreres om tre hovedområder: Det udviklendearbejde, sammenhængen mellem arbejde og familieliv samt trivsel, motivation og engagement”(Finansministeriet 1993: 71). Hovedindsatsen i personalepolitikken skal bl.a. imødekomme de krav ogforventninger, der er fra personalets side. Disse krav og forventninger er afdækket i en undersøgelsefortaget bl.a. ansøgere til jobs i staten.Skræddersyet styring og politiske rammerDe nye rammer for de offentlige institutioner sætter også nogle nye krav til styring og til den mådehvorpå politikerne udfylder deres rolle. Udfordringen er at ”finde styringsformer, der sikrer størreselvstændighed i opgaveløsningen, samtidig med at de politiske mål kan varetages effektivt”(Finansministeriet 1993: 90). Det vedrører med andre ord både udviklingen af nye styreformer ogovervejelser om den politiske styring. Kontraktstyring af de offentlige institutioner fremhæves som en afløsninger på de styringsmæssige udfordringer. Markedsstyring nævnes som en anden mulighed. Men

det understreges samtidig, at markedsstyring ikke er et mål i sig selv, men skal ses som et middel til øgeteffektivitet og bedre kvalitet. Politikernes opgaver og rolle er ikke uændret af de styringsmæssige tiltag.Tværtimod fremhæves udfordringerne til den politiske ledelse i forbindelse med brugen af nye styrings-og organisationsformer.Det er muligt at finde nye vinkler og tiltag i ”Nyt syn på den offentlige sektor”. Det er tiltag og vinkler,der i større udstrækning afspejler en socialdemokratiske tiltag til den offentlige sektor. Den tidligereomtalte ”floskel-transformation” træder dog også tydeligt frem. Hovedparten af tiltagene og dengenerelle linje i publikationen kan ses som en omskrivning af tidligere moderniseringsredegørelser.Tiltag som valgfrihed, større gennemsigtighed og mere samspil med den private sektor som redskab tilen bedre service og højere kvalitet er som taget ud af markedsmodellen, som blev lanceret imoderniseringsredegørelserne før regeringsskiftet. I ”Nyt syn på den offentlige sektor” lanceres deenkelte elementer adskilt, og der foretages ikke den samme sammenkobling som i den borgerligeregerings moderniseringsredegørelser. Der er også en langt mere kritisk holdning til mange af tiltagene,hvor ulemper og risici ved tiltagene trækkes frem mere eksplicit.

”Med borgeren ved roret” – Regeringens moderniseringsprogram 2002Da Fogh-Rasmussens regering i slutningen af 2001 indtog regeringskontorerne skete det med et ønskeom at skabe ændringer. Det gjaldt også i forhold til den offentlige sektors organisering ogfunktionsmåde. Da statsministeren i forbindelse med hans tiltræden redegjorde for ”rigets almindeligestilling og de af regeringen påtænkte foranstaltninger” kom der også flere antydninger om tiltag iforhold til den offentlige sektor. Mennesket skal før systemet, og det skal være muligt for den enkelte atvælge den løsning, som passer bedst. Det blev ligeledes slået fast, at ”det ikke er afgørende, om denenkelte borger får den nødvendige hjælp og service fra det offentlige eller fra private”. De toner, somstatsministeren slog an i sin tale, var også at genfinde i regeringens udspil til et moderniseringsprogram,der blev lanceret i maj 2002. Regeringen valgte at relancere betegnelsen ”moderniseringsprogram”samtidig med at det fik en mere sigende og indholdsmæssig titel –Med borgeren ved roret.Desudenudsendte regeringen et tillægsprogram om frit valg og konkurrence med titlenVelfærd og valgfrihed.Med borgeren ved roretI indledningen til regeringens moderniseringsprogram redegøres der for målene for den offentligesektor. Her slås tre centrale mål fast, der skal sikres gennem moderniseringen, således at den offentligesektor: baseres på borgernes frie valg, er åben, enkel og lydhør og giver kvalitet for pengene(Finansministeriet 2002: 5). Det er ligeledes regeringens mål for den offentlige sektor, at der gøres opmed regler og systemer, der virker hæmmende for det frie initiativ. Samtidig skal det fælles ansvar forde svageste kombineres med friheden til selv af vælge løsninger. Programmet er inddelt i fire kapitler,der her kort skal kommenteres.

En offentlig sektor baseret på borgernes ret til egne valgUnder denne overskrift sigtes der på to forhold. For det første at valgfriheden udbygges på en rækkecentrale velfærdsområder. Her fremhæves specifikt sygehus- og ældreområdet. Forudsætningen forudnyttelse af valgfriheden er information og gennemskuelighed. Til sikring af dette nævnes konkreteinitiativer så som kvalitetsdeklarationer på sygehusafdelinger, og at uddannelsesinstitutioner skaloffentliggøre information om uddannelsens indhold og kvalitet. For det andet ønsker man at giveborgerne noget at vælge imellem. Det skal bl.a. ske ved udarbejdelse af et ensartet grundlag for udbudog tilbud på serviceområderne, således at det gøres lettere for såvel private virksomheder og offentligemyndigheder at benytte og engagere sig i udbud af serviceopgaver.Forenkling – en åben, enkel og lydhør offentlig sektorSom det fremgår af overskriften er forenkling det gennemgående fokus. Det skal bl.a. ske gennemsikring af åbenhed i sagsbehandlingen og i beslutningsprocesserne således at retssikkerheden sikresbedst muligt. Der skal også være en tilstrækkelig åbenhed i for tilknytning til beslutninger truffet ikommunalbestyrelserne. Regelforenkling nævnes også eksplicit. Det fremhæves, at regelforenklingindebærer en afvejning mellem hensynet til den enkeltes ansvar og muligheden for at tilgodesesærinteresser. Forenklingen skal også foretages inden for den offentlige sektor. Der skal fortsat værefokus på råd og nævn ligesom det skal undersøges, om opgaver nødvendigvis skal løses af den offentligesektor. Der skal også være en større sammenhæng i de sagsforløb, som borgeren er en del af. Ligeledesskal ny teknologi sikre, at kontakten til borgerne foregår på en hensigtsmæssig måde.Kvalitet for pengeneEn af de store udfordringer, som fremhæves i moderniseringsprogrammet, er den skæve aldersfordelingaf offentlige ansatte og i samfundet generelt. Det vil sætte yderligere pres på den offentlige sektor dekommende år. Der skal ligeledes arbejdes bevidst med kvalitets- og effektivitetsudvikling. Der skal ogsåvære en større konkurrence mellem det offentlige og det private, således at der sikres den bedste ogbilligste service. I den forbindelse nævnes konkrete initiativer som omkostningsbaserede regnskaber ogmulighed for at private virksomheder kan udfordre pris og kvalitet på de opgaver, der nu varetages afstat og kommuner. Der nævnes også behovet for en fortsat medarbejderudvikling og opgøret medsnævre faggrænser. Et af de konkret redskaber er ledelsesmæssig orientering mod at skabeforandringer. Der skal generelt arbejdes for en mere professionel ledelse i den offentlige sektor.Moderniseringsprogrammet for 2002 er et eksempel på, hvordan en fastholdelse af generelle temaer frade seneste 20 års modernisering sker samtidig med en fremhævelse af række særlige temaer.Hovedvægten er lagt på frit valg, markedsløsninger borgerinddragelse samtidig med at temaer somregelforenkling og ledelse- og personale politik fastholdes.ReformerneI denne del af afsnittet diskuteres de seneste reformer i den offentlige sektor. Reformer blev en af deforetrukne måder at udvikle den offentlige sektor på igennem de seneste 10 år. Først præsenteres

formålet med reformerne. Dernæst beskrives udviklingen med reformer i den offentlige sektor iDanmark. Til sidst præsenteres de resultater, som reformerne har medført.Den offentlige sektor har været gennem en reformbølge. Der kan nævnes en række markante reformer:Strukturreformen (kommunalreformen), Politi- og domstolsreformen, Universitetsreformen ogdigitaliseringsreformen (omtalt i et tidligere afsnit) samt Kvalitetsreformen. For tiden er der lagt op tilflere nye reformer: Folkeskolereformen, SU-reformen osv.Reformer er blevet defineret på følgende måde i en internationalt anvendt forskningspublikation:”Public management reform consists of deliberate changes to the structures and processes of publicsector organization in getting them (in some sense) to perform better” (Pollitt & Bouckaert 2011: 15).Reformer ses dermed som bevidste ændringer i strukturer og processer i offentlige organisationer, derskal få organisationerne til at fungere bedre på den ene eller anden måde.I forskningen om den offentlige sektor ses organisationer ofte i et institutionelt perspektiv, hvor fokus erpå de formelle og uformelle regelsæt, der hindrer og muliggør handling. Det er ofte centrale politikere,der tager initiativ til reformerne. Desuden kan der være forskellige formål med reformer – ud over blotat få dem til at fungere bedre. En nylig definition på dansk tager højde for disse forhold:”Reformer er bevidste forsøg fra centrale politiske aktører på – gennem brug af idéer – atgrundlæggende ændre institutioner og processer i den offentlige sektor med henblik påat få dem til at fungere bedre/skabe fordelagtige institutionelle positioner/skabesymbolsk opmærksomhed om politiske sager” (Greve 2012: 16).Reformer er ikke altid kun tekniske og administrative løsninger, men fremmer også bestemte politiskeprioriteringer om, hvordan den offentlige sektor skal indrettes fremover. Resultatet kan også være, atder skabes nye udgangspositioner for fremtidige politiske initiativer, og derved vil enhver reformatorforsøge at skabe en institutionel opbygning, som sikrer vedkommendes langsigtede interesser. Endeligbliver reformer også brugt til at kommunikere en politik på. At sige ”reformer” (eller ”strategier” eller”planer”) giver politisk opmærksomhed og tiltrækker især mediernes opmærksomhed. Man kan derforskelne mellem de politikere og ministerier, der er involveret i reformer, og de politikere og ministerier,der blot passer deres daglige arbejde. Der er ofte mere prestige i at være involveret i reformer ogreformprocesser. Reformer er dermed blevet en foretrukken måde at drive politik på. Hvis politikereønsker at markere en ny retning, skal de dermed foreslå et nyt reformtema, som kan sætte dagsordenenfor den følgende tids debat.Reforminstrumentet bliver anvendt internationalt af mange regeringer, f.eks. i USA (Breul & Kamensky2009, Radin 2012) og i Australien (Advisory Group on Reform of Australian Government Administration2010).

Reformer af den offentlige sektor – Danmark i et internationalt perspektivDen offentlige sektor er blevet reformeret markant gennem de sidste 10 år. Der er sket en række størrestrukturelle forandringer. Strukturreformen forandrede antallet af kommuner fra 271 kommuner til 98kommuner og ændrede 13 amter til at blive til 5 regioner. Desuden blev mange opgaver fordeltanderledes mellem kommuner og regioner (og centraladministrationen). Politireformen ændrede påantallet af landets politikredse fra 54 politikredse til 12 politikredse. Domstolsreformen ændrede påantallet af byretsdomstole fra 82 domstole til 22 domstole. Universitetsreformen (fusioner) ændrede påantallet af universiteter fra 12 universiteter til 8 universiteter. Frit valgs-reformen i begyndelsen af00’erne indførte obligatoriske frit valgs-ordninger for hjemmepleje m.m. i samtlige af landetskommuner. Det er dermed en markant anderledes offentlig sektor vi har i 2013, end vi havde i 2003. Defleste reformer har officielt været kaldt ”reformer”, mens andre reformer ikke har fået et officieltreform-navn, men har alle de ovenstående karakteristika på en reform (f.eks. frit valgs-reformen).I internationalt perspektiv er de mange institutionelle reformer bemærkelsesværdige. Både Norge ogSverige har forsøgt at ændre på antallet af kommuner, men ingen af landenes regeringer er kommetigennem med en reform. Sverige har over 200 kommuner og i Norge er tallet endnu højere.De mange reformer har nogle særlige karaktertræk. Der er forskel på dem i forhold til, om de mest erdrevet af embedsmænd i centraladministrationen eller om de mest er drevet af politikere. Den andendimension er, hvor mange grupper og organisationer, der inddrages i reformarbejdet. Hvis vi grupperereformerne, kan vi betegne dem på følgende måde.Tabel 3. ReformtypologiEmbedsmændBureaukratreformerTværgående reformerPolitikereElitereformerKampagnereformer

Bureaukratreformerer, når det kun er en lille håndfuld embedsmænd i nogle centrale ministerier, dersidder og forbereder og gennemfører en reform. Det kunne f.eks. være regnskabsreformen, hvor derblev indført principper om aktivitetsbaserede regnskaber.Elitereformerer, når et begrænset antalpolitikere sætter sig for at gennemføre en reform hurtigt og ved hjælp af eksekvering. Her drages derikke for mange andre organisationer ind i arbejdet. Universitetsreformen (fusioner) er et eksempelherpå. Reformen blev meldt ud officielt i sommeren 2006 og blev iværksat fra 2007. På meget kort tidvar antal af universiteter i Danmark reduceret fra 12 til 8 universiteter.Tværgående reformerer, nårflere organisationer arbejder sammen om et komplekst implementeringsprojekt. Det er ofte drevet afembedsmænd fra de forskellige organisationer, og de er indstillet på at inddrage flere i arbejdet. Eteksempel kan være digitaliseringsreformen, hvor digitalisering af den offentlige sektor er gennemførtover en årrække. Digitaliseringsreformen var igennem lang tid formet som et samarbejde mellemFinansministeriet, KL og Danske Regioner (tidligere Amtsrådsforeningen). De har formuleret ogimplementeret tre på hinanden følgende digitaliseringsstrategier. Et andet eksempel kan væreudarbejdelsen af kodeks for god offentlig topledelse. Her sad tre parter sammen (Finansministeriet, KLog Danske Regioner) og inddrog en række forskellige topledere fra centraladministration, regioner og

kommuner samt forskere og formulerede et samlet kodeks for, hvad god offentlig topledelse var. Dettekodeks har senere inspireret mange andre ledelseskodeks på mange forskellige niveauer.Kampagnereformerer reformer, der er drevet af politikere og som samtidig søger at inddrage en bredrække af grupper og organisationer. Kampagnereformer har et tema, som de fremfører, og som kommertil at fungere som en platform for mange forskellige bud på, hvad indholdet af reformen skal være. Etklassisk eksempel er Kvalitetsreformen, som Anders Fogh Rasmussen iværksatte som statsminister iperioden fra 2006-2008. Et nyere eksempel er bestræbelserne på at lave en ny folkeskolereform.Der er en række kendetegn ved de forskellige reformer de seneste år:Reformer skaber færre, men større organisatoriske enheder.I næsten samtlige reformer erantallet af administrative enheder blevet reduceret. Tendensen har været at skabe færre, menstørre enheder. Det er en stort-er-godt tilgang til reformer. Kommunerne blev færre i antal,men større i indbyggertal, regionerne gik fra at være 13 amter til at blive 5 regioner, 54politikredse over hele landet blev til 12 politikredse og så fremdeles. Politiet var ikke reformeretsiden 1938 og domstolene ikke reformeret siden 1919.Reformer er komplekse og indeholder ofte delreformer.Reformer er ofte meget komplekse ideres indretning. Strukturreformen betød, at over 50 love skulle ændres eller vedtages iFolketinget. Andre reformer har indeholdt en række delreformer. Politireformen var konkret ensamling af 8 delreformer, herunder en ledelsesreform og en IT-reform. Domstolsreformenindeholdt en retskredsreform, en indholdsreform og en tinglysningsreform.Reformer medfører behov for senere justeringer og nye reformer.En række reformer slutterikke med vedtagelsen i Folketinget. Der er en større implementeringsopgave forude. Dertilkommer, at reformer senere medfører behov for justeringer. Strukturreformen var afhængig af,at der senere blev gennem en revision af Udligningsreformen. Desuden blev der oprettet 5administrative servicecentre, der skulle tage sig af udbetalingsopgave og andet såkaldt ”objektivsagsbehandling”. Opgaverne blev samlet i den ny organisation ”Udbetaling Danmark”, derdrives af ATP og reelt er blevet til et nyt forretningsområde for ATP. Reformer kan også føre tiluintenderede effekter. Endelig kan reformer fører til behov for endnu et fornyelsesprojekt.Reformer medfører kommunikationsopgaver for offentlige ledere.Det vil ofte være op til denlokale ledelse at forklare rationalet i reformerne og kommunikere om alle de forandringer, derfølger med en reformproces. Derfor er det vigtigt, at de offentlige ledere er klædt på til dennekommunikationsopgave. Det er også grunden til, at offentlige lederuddannelser i en periode harværet opprioritet. Reformernes implementering er afhængig af de offentlige organisationerslederes implementeringsevne og kommunikationsevne.

1) Reformers resultater i konkret kontekst.Det er langt fra alle reformer, der har været evalueret eller revideret. Internationalt har der dog væretstørre fokus på resultater og evalueringer indenfor de seneste år. Pollitt & Bouckaert (2011) fokuserer iet helt kapitel på resultater i deres bog om reformer. OECD (2005, 2011) har i adskillige nøgle-publikationer evalueret resultatet af de seneste års mange reformer. OECD anerkender, at der er opnåetresultater, men at der også er lang vej igen før regeringer kan være tilfredse:”Reforms to the public in the past 20 years have significantly improved efficiency, butgovernments of OECD countries now face a major challenge in finding new efficiencygains that will enable them to fund these growing demands on 21stcentury government”(OECD 2005: 205).Politireformenblev evalueret I 2011 af forskere fra Københavns Universitet (Balvig og Holmberg 2011).Evalueringen nåede frem til, at der var gode elementer: bæredygtige politikredse, bedrekriminalitetsbillede, større åbenhed, første ”børnesygdomme” løst, responstid reduceret og lokaleorganisationer fungerer bedre end før reformen. Både godt og dårligt: Stærke organisationer, men somoverser lokalsamfundet; lokalpolitiet bliver overset; lokalråd og retsråd, men uden nye ressourcer.Dårligt: Synlighed, borgerkontakt, langt til lederen, kommunikation, kompetencetab, lokalkendskab,præventivt arbejde (kilde: Dansk Politi).Domstolsreformenfra 2007 fungerer ikke altid efter hensigten. Ifølge Advokatrådet er der bl.a. længeresagsbehandlingstider i civile sager. Derfor har Justitsministeriet i 2012 nedsat et udvalg, der skal se påeffekterne af Domstolsreformen med henblik på evt. justering af reformen. Udvalget er sammensat affølgende organisationer: Justitsministeriet, Finansministeriet, Domstolsstyrelsen, Den DanskeDommerforening, Advokatrådet og Danske Advokater. Udvalget skal afslutte sit arbejde senest 1.september 2013.Strukturreformenvar sandsynligvis 00’ernes mest markante reform i den offentlige sektor:

”Den bestående kommunale struktur i Danmark er nu over 30 år gammel, og det erregeringens opfattelse, at tiden er kommet til en kritisk gennemgang af det beståendesystem. Regeringen vil derfor i denne uge nedsætte en strukturkommission, som skal sepå, om det eksisterende system nu også lever op til vor tids krav til et modernevelfærdssamfund. Kommissionen skal tage sit udgangspunkt i borgerne og i de opgaver,som skal løses[…].” (Strukturkommissionen – sammenfatning, 2004).Det var meddelelsen i statsministerens åbningstale til Folketinget 2002. Det satte gang i det, som noglehar kaldt den største reform af den danske offentlige sektor nogensinde. Kommissionen kommer medsin betænkning i starten af 2004. I juni samme år indgår regeringen forlig med Dansk Folkeparti. I øvrigtet forlig der adskiller sig fra Strukturkommissions anbefalinger på flere punkter. I aftalen hed det bl.a.:”Reformen tegner en ny offentlig sektor, hvor kommuner, regioner og stat har hver sinopgavemæssige identitet. Staten fastlægger de overordnede rammer. Kommunerne

En styrket rolle i sundhedsvæsenet, hvor kommunerne tilskyndes til en effektiv forebyggelses-,trænings- og plejeindsats.Al genoptræning, der ikke foregår under sygehusindlæggelse.Myndigheds- og finansieringsansvaret for alle sociale tilbud til borgerne.Institutioner for børn og unge med sociale eller adfærdsmæssige problemer.Myndigheds- og finansieringsansvaret for den vidtgående specialundervisning.Specialskoler, bortset fra de lands- og landsdelsdækkende.Myndigheds- og finansieringsansvaret for størstedelen af specialundervisningen for voksne.Tilbud om erhvervsservice.Større ansvar for den kollektive trafik.Ansvaret for størstedelen af de hidtidige amtsveje.De fleste nuværende amtslige natur- og miljøopgaver.Større kompetence inden for den fysiske planlægning.Større ansvar for de lokale kulturtilbud.

Reformen trådte i kraft d. 1.1. 2007 og har siden været under udmøntning. I foråret 2013 kom denofficielle evaluering af kommunalreformen. Evalueringen er foretaget af Økonomi- ogindenrigsministeriet (2013) i samarbejde med bl.a. KORA. I udvalget, der har udarbejdet evalueringen,har siddet: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet og KL. Evalueringenhar særligt fokuseret på sundhedsområdet, socialområdet, og de specialiserede undervisningstilbud,natur- og miljøområdet samt den regionale udvikling. Evalueringen har undersøgt ”muligheder for bedreat understøtte en effektiv og moderne offentlig sektor, der leverer ydelser af høj kvalitet og er rustet tilfremtidens udfordringer”. Evalueringen når frem til følgende (se rapporten pp. 19-20):”Samlet set er det udvalgets vurdering, at der med kommunalreformen er skabt enramme for en mere robust offentlig sektor, der bedre er i stand til at møde de aktuelle ogkommende års udfordringer. Et af de centrale tværgående mål med reformen var atskabe kommuner og regioner med en større faglig og økonomisk bæredygtighed.Desuden var der en forventning om, at kommunalreformen kunne understøtte enomkostningseffektiv opgaveløsning med indhøstning af stordriftsfordele etc.(…). Påbaggrund af udvalgets analyse, er det vurderingen, at kommuner og regioner i disse år er ifærd med at realisere de nævnte målsætninger fra reformens indførelse. Udviklingen kandog ikke overalt knyttes tæt til reformen” (Økonomi- og Indenrigsministeriet 2013).Evalueringen peger også på, at der fortsat er uudnyttede potentialer, hvis indfrielse kræver en fortsatindsats. Der peges bl.a. behovet for bedre koordination på sundhedsområdet og en række af de socialeområder.Kvalitetsreformen:Efter vedtagelse af Strukturreformen og forløbet omkring Globaliseringsrådet varder ikke planer om store reformtiltag i 2006. Det ændrede sig efter sommerferien, hvor statsministerenkom tilbage med en idé til en Kvalitetsreform. Baggrunden var bl.a., at den offentlige sektor vil kommetil at mangle arbejdskraft. Samtidigt understregede han, at reformen ikke måtte koste ekstra ressourcer.På den måde lignede den tidligere reforminitiativer. Der blev i hast produceret et kort notet, derprimært indeholdt allerede kendte initiativer. Det første egentlige udspil kom i november 2006: ”På vejmod en kvalitetsreform” med følgende punkter:Frit valgSammenhængende serviceMål og resultaterKonkurrenceLedelse og medarbejderinddragelse.

hvor fagbevægelsen inviterede sig selv med i forhandlingerne omkring kvalitetsreformen. Resultatetblev trepartsforhandlinger, hvor regeringen, arbejdsgivere og arbejdstagere gik i realitetsforhandlingerom udmøntningen af Kvalitetsreformen. Disse forhandlinger blev afsluttet sommeren 2007 medtrepartsaftalerne og betød et beløb på 10 mia. til diverse kvalitetsinitiativer samt 50 mia. til en”Kvalitetsfond”.I august 2007 præsenterede statsministeren og vicestatsministeren Kvalitetsreformen. Den indeholdt nufølgende punkter:Brugerne i centrumAttraktive arbejdspladserLedelsesreform – kompetente, professionelle og synlige ledereInstitutionerne skal tænke nyt og udvikle kvalitetenStærkt lokalt selvstyreAfbureaukratiseringsreformFlere hænder til nærværd og omsorgInvesteringer i fremtidens velfærd.

Det var en anden dagsorden og rangorden end det NPM-udspil, som regeringen havde lanceret i densførste udkast. Væk var frit valg, konkurrence og mål- og resultatstyring som synlige referencepunkter tilNPM. I stedet var der fokus på andre værdier som brugerne i centrum, attraktive arbejdspladser,ledelseskompetencer, stærkt lokalt selvstyre og opfordringer til institutionerne om innovativkvalitetsudvikling. Samlet havde det meste dog været prøvet tidligere i moderniseringssammenhænge.Man kan derudover hæfte sig ved følgende. Kvalitetsreformen betød et input på samlet set 60 mia. kr. tilden offentlige sektor. Et stykke fra målet om at reformen ikke skulle koste ekstra ressourcer. Man kansige, at de afsatte midler er et væsentligt virkemiddel i reformen, og med et så eksplicit ressource-løft på60. mia. kr. adskiller den sig fra andre moderniseringstiltag. Traditionelt har Finansministeriet været denhelt centrale aktør når det drejede sig om lancering og styring af moderniseringstiltag. MedKvalitetsreformen indtog Statsministeriet rollen som den væsentligste koordinator (selv om den havdelånt personale fra Finansministeriet).Kvalitetsreformen fra 2006-2008 er ikke blevet officielt evalueret, men en række forskere harbeskæftiget sig med reformen. Greve (2012) gennemgår reformprocessen og særligt det politiske spilomkring reformen. Undersøgelsen viser, at reformens konkrete resultater om 10. mia. kr. mere tiloffentlige kvalitetsinitiativer og 50 mia. kr. til en kvalitetsfond, der skulle hjælpe til finansiering affremtidens sygehuse, bedre fysiske rammer på de borgernære områder i kommunerne samtarbejdskraftsbesparende teknologi, lå langt fra de første udmeldte mål med reformen om at skabe merekvalitet for de samme eller færre ressourcer. De politiske processer førte til en merpris på 60. mia. kr.,som ikke var forudsat eller forudset ved reformprocessens begyndelse i 2006. Karakteristika ved deomtalte reformer er sammenfattet i tabel 4.

2) Reformers resultater i internationalt perspektivReformer bliver stigende grad målt, vejet og vurderet i internationale sammenhænge. Det sker i fleresammenhænge. Der begynder at komme mere empirisk forskning om effekter af reformer. Det er bådefra forskere som Pollitt & Bouckaert (2011) og andre forskere. Et større, nyere EU-baseretforskningsprojekt ser på de samlede effekter af reformer af den offentlige sektor (Van de Walle &Hammerschmid 2010; Pollitt & Dan 2011). Forskerne undersøger også betydningen af finanskrisen forreformer i den offentlige sektor (Hood 2010) og den øgede fokus på opgørelse af produktivitet(Dunleavy & Carrera 2013). Forskerne er nået frem til, at de historisk-institutionelle forskelle pålandenes reformbevægelser skal anerkendes (Andrews 2010). Samme indsigt nåede OECD som nævntfrem til i organisationens store moderniseringsrapporter fra 2005 og 2010. Forskere har senestfokuseret på en tendens til internationalisering af reformdagsordenen (MacNutt & Pal 2011).De mange internationale indeks, der er fremkommet gennem de senere år, vurderer på helt konkret vis,hvordan landene ligger i forhold til anden. Her har Danmarks position i mange tilfælde været fordelagtig– se tabel 5. Vejen hen mod indeks er blevet bemærket i flere sammenhænge og der er diskussion afbetydningen af disse indeks. Det er formentlig en debat, der vil fortsætte, men det vigtige budskab inærværende sammenhæng er, at der er tilgængelige målinger og opgørelser. Der er med andre ordempirisk funderet viden om effekter af reformer. Denne viden vil blive øget i takt med, at deinternationale organisationer forbedrer deres målinger og empiriske dataindsamling. Danmark vurderespå en lang række punkter at have en effektiv offentlig sektor. Hvad kan det bruges til? Selv om disseoversigter skal læses med varsomhed, kan det bruges til at lære af de bedste internationalt. Der er andre

lande, der har gode erfaringer med udvikling i styring af den offentlig sektor, og de lande kan lære afhinandens positive og negative erfaringer. Indeks spiller en stadig større rolle i den internationale debatom reformer. OECD, Verdensbanken og andre organisationer har udviklet nye indeks med henblik påden offentlige sektor.Tabel 5. Udvalgte internationale indeks og Danmarks positionIndeksTransparency InternationalWorld Bank worldwidegovernance indicators :government effectivenessOECD Better Life Index: work-lifebalanceEuroStat om digitalisering:Danmarks positionNr. 1Nr. 2.BeskrivelseDanmark er det land i verdenmed mindst korruptionDanmark har den mest effektiveoffentlige styring efter FinlandOECDs nye indeks medindikatorer et bedre liv forborgerneIndbyggere, der anvenderinternettet dagligt

DiskussionDer har været meget diskussion om, hvad reform-begrebet kan føre med sig og hvordan det anvendes. Ien forskningsbaseret gennemgang af internationale reformbevægelser, når den hollandske professorPaul t’Hart frem til følgende:”The term ”reform” ought to be reserved for methodical attempts to achieve far-reachingchanges in key beliefs and behaviors within a community and the governance structureunderpinning them. Marginal adjustments of existing practices – however defensible –are not reform: it is public policy as usual” (t’ Hart 2010: 204).Dette afsnit har identificeret en udvikling i tilgangen til reformer:Fra en bredere dagsorden om styring i den offentlige sektor til fokus på reformbegrebet. Ordet”reform” (eller ”strategi”) bliver stadig mere anvendt, når udviklingen af den offentlige styring erpå tale. Reformer er blevet et ord og begreb, som politikere og beslutningstagerne gernebenytter.

Fra få til mange reformer. Der er kommet stadig flere reformer af den offentlige sektor. Der ermeget der tyder på, at reformtempoet vil fortsætte i de kommende år.Fra få til flere, men stadig ikke tilstrækkeligt med evalueringer af reformer. Flere af deiværksatte reformer bliver evalueret. Men det gælder ikke alle reformer. Det er også forskelligt,hvordan de bliver evalueret. Der mangler en mere samlet og systematisk overvejelse og politikfor, hvordan større reformer bliver evalueret, så viden om dem kan bruges fremadrettet.Fra en national tilgang til en international evaluering af reformer. Flere internationaleorganisationer beskæftiger sig med at evaluere og vurdere resultater af reformer, og reformersresultater sammenlignes og benchmarkes på tværs i nye indeks. Den internationale udvikling iretning mod ”big data” og større empirisk indsamling af data vil gøre den udvikling endnu meresynlig i de kommende år.

Hovedsigtet med mange reformer synes at have været tredelt: 1) at skabe en effektiv og moderneoffentlig sektor, der leverer ydelser af høj kvalitet, 2) at gøre det indenfor de aftalte og begrænsederessourcemæssige rammer og 3) at ruste den offentlige sektor til fremtidens udfordringer. Hvad derpræcis skal lægges i nr. 1. og nr. 3 er til fortsat debat og er hele tiden under udvikling, mens nr. 2.varetages af Finansministeriet på vegne af den samlede regering. Reformer har været gennemført af enreformkoalition, hvor de gennemgående deltagere er Økonomi- og Indenrigsministeriet,Finansministeriet, Statsministeriet, KL og Danske Regioner. I enkelte tilfælde har der været andreaktører med i reformarbejdet.Delkonklusion: Modernisering og reformer – et historisk ridsModerniseringsprogrammerne i 1980’erne, 1990’erne og 2000’erne følger den overordnedemoderniseringsdagsorden sat med ’83 programmet. Det samme kan til en vis grad siges omKvalitetsreformen, der i sin endelige udformning på mange måder gentager punkter fra tidligerereformer. Med andre ord har der været en sti, som den overordnede moderniseringsdagsorden harbefundet sig på. Strukturreformen falder lidt uden for dette mønster, men er også en anden typereform. Spørgsmålet er naturligvis, hvorvidt finanskrise og andre faktorer har ændret den overordnedemoderniseringsdagsorden, og om kommende reformer vil betræde en ny sti. Regeringen, der tiltrådte i2011 har ikke udsendt et decideret program, men har sammenfattet indsatsen i regeringens 2020-plan(afsnit 4) (Regeringen 2012) og senest har Økonomi- og Indenrigsministeriet oprettet hjemmesiden”Modernisering.nu” med eksempler på aktuelle moderniseringstiltag rundt om i den offentlige sektor.Indførelsen og implementeringen af moderniseringsprogrammer og reformer i Danmark ergrundlæggende pragmatisk. Regeringen og dens samarbejdspartnere forfølger en dagsorden, mensammenlignet med andre lande, sker det på en pragmatiske måde i den forstand at de aldrig går tilekstremer eller forfølger en teoretiske tilgang fuldt ud, som det er set i f.eks. New Zealand. Der ersjældent en bestemt teoretiske forståelse bag tiltagene. Det er muligt at aflæse teoretiske argumenterbag visse dele af tiltagene, men den teoretiske forståelse bliver ikke kontinuerligt styrende for tiltaget.Billedligt talt befinder den danske udvikling med modernisering og reformer sig inden for etmidtsøgende bånd uden at komme ud i ekstremer.

Det er også et kendetegn, at der i forbindelse med nogle moderniseringstiltag sker en inddragelse afforskellige parter. Det er ikke nødvendigvis i alle faser eller dele af et moderniseringstiltag eller enreform at involverede parter bliver indbudt, men de vil typisk være inddraget på et tidspunkt. Det sesved Kvalitetsreformen, men også i forbindelse med konkrete dele af moderniseringsreformer som f.eks.udlicitering, sker der involvering af berørte parter. Det er dog ikke muligt at sige noget generelt om,hvordan f.eks. faglige organisationer tager i mod de forskellige reformtiltag. Der har ikke været retmeget forskning om dette område.Reformer er kommet på den politisk-administrative dagsorden. En del af udviklingen i styringen af denoffentlige sektor sker gennem reformer.Der er indført en række markante reformer af den offentlige sektor, herunder strukturreform,politireform, domstolsreform og kvalitetsreform. Mange af reformer har skabt færre, men størreenheder. Mange af reformerne har været komplekse og har indeholdt flere delreformer.En række reformer, men ikke alle reformer, er blevet evalueret. Der er ikke en fælles, systematisk mådeat evaluere reformer på. De tilgængelige evalueringer viser, at en række formål med reformerne erblevet opfyldt. Eksempelvis lyder den officielle evaluering fra strukturreformen på, at den har skabtgrundlag for en effektiv og moderne offentlig sektor og den er rustet til fremtidige udfordringer.Sammen med den ønskede begrænsning i ressourceanvendelsen udgør effektivitet ogkvalitetsforbedring samt rustning til fremtidens udfordringer kerneelementerne i reformudviklingen.Internationalt er der sat fokus på resultater af reformer, og resultater opgøres i stigende grad iforskellige internationale indeks, som internationale organisationer indsamler og analyserer data til, derefterfølgende anvendes til benchmarking af landenes reformindsats.Rammen kan udvides for, hvad der udgør et resultat. Det kan være 1) det konkrete resultat, som blevlovet i reformerne og som bliver evalueret, 2) resultatet over tid i form af de langsigtede effekter af enindsats og 3) det kan være et mere institutionelt betinget resultat om at styrke styringskapaciteten - ogen mere grundlæggende styrkelse af konkurrenceposition overfor andre aktører i andre lande iinternational benchmarking kontekst.

Afsnit 4. Performance ManagementDette afsnit handler om mål- og resultatstyring – eller i daglige tale performance management. Førstpræsenteres idéen bag performance management. Dernæst gennemgås de konkrete styringstiltag overtid. De foreløbige resultater præsenteres. Det afsluttes med en diskussion og konklusion.Den helt grundlæggende idé er at fokusere offentlige organisationer på, at de skal skabe resultater.Resultater kan både skabes på kort sigt (output) og ved at opnå en effekt på langt sigt (outcome).Performance management har været anvendt i den offentlige sektor gennem en årrække.Resultatorientering var også en del af NPM (Hood 1991), men er i dag et selvstændigt fokus- ogforskningsområde. Der er en stadig voksende litteratur om performance management i praksis i denoffentlige sektor. OECD skriver følgende om performance management:”Over the past two decades, enhancing public sector performance has taken on a newurgency in OECD member countries as governments facing mounting demands on publicexpenditure, calls for higher quality services, and, in some countries, a public increasinglyunwilling to pay higher taxes” (OECD 2005: 56).“Performance means the yield or results of activities carried out in relation to purposespursued. Its objective is to strengthen the degree to which governments achieve theirpurpose “(OECD 2005: 57).“A management cycle under which programme performance objectives and targets aredetermined, managers have flexibility to achieve them, actual performance is measuredand reported, and this information feeds into decisions about programme funding,design, operations and rewards or penalties (OECD 2005: 59).“Measuring performance means systematically collecting data by observing andregistering performance related issues for some performance purposes (Van Dooren et.al. 2010: 6).Regeringer verden over har benyttet performance management gennem de seneste år. USA's præsidentBarack Obama siger således: ”If we believe governments can make a difference in people’s lives, wehave an obligation to prove that it works, by making government smarter and leaner and moreeffective“ (Obama 13 april 2011 på Performance.gov hjemmesiden fra den amerikanske regering).Der er vokset en del forskningslitteratur frem om performance management. Der findes nu oversigterom performance management i praksis (Van Dooren et. al. 2010) og teorier om performancemanagement (Pollitt & Bouckaert 2011; Talbot 2010). Performance management i den offentlige sektormå tage højde for den kompleksitet af opgaver og aktører, der findes (Moyhinan et.al. 2011). Moynihanet. al. skriver, at ”performance regimes should be designed to reflect the environment in which theywork rather than a one-size-fits-all model that may work perfectly well under some conditions but failunder others”.

Der en række elementer i grundmodellen for performance management:1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12.Performance mål skal defineresPerformance skal ledes (performance management)Performance krav nedfældes i resultatkontrakt eller resultataftale og kobles til budgetter.Performance management sættes ind i system eller regimePerformance management kobles til strategi og til kommunikationsaktiviteterPerformance management kræver samarbejdePerformance management kræver deltagelse fra relevante parterPerformance management kobles til digitalisering og digitale systemerPerformance management data analyseresPerformance management resultater dokumenteres og vurderes, f.eks. gennem møder.Performance management resultater sammenlignes på tværs af enhederPerformance management fokuserer på resultatopfølgning.

Der er forskellige formål med performance management: Et læringsperspektiv, et styringsperspektiv oget kontrolperspektiv (Van Dooren et. al. 2010). Udfordringen er at finde balancen mellem dem ogkommunikere om valget. Ofte loves ”læring” i begyndelsen, mens ”kontrol” kommer på banen senere.Der sker en udvikling fra et mere snævert performance management system til en bredere”performance governance” tankegang (Bouckaert & Halligan 2008).Behn (2007) beskriver kæden således: objectives, tactics, data, analysis, questions for data andobjectives, learning, collaboration, experiments/innovation, meetings, reflection and strategic thinking.Udfordringen er at fokusere på resultater på langt sigt (outcome) i stedet for kun på kort sigt (output).Det er imidlertid lettere sagt end gjort, og der er intet land endnu, der udelukkende er styret efter etoutcome-baseret system.I USA blev der i 1993 vedtaget en lov om resultatstyring: Government Performance and Results Act(GPRA). Denne lovgiving har siden været forankringspunktet for performance management i USA. Medtiden iværksatte en del amerikanske byer og stater performance management systemer. I 2010 blevperformance management loven revideret i Kongressen i USA. En ny Government Performance andResults Act Modernization Act blev vedtaget i 2010. Ministerier og styrelser skal f.eks. præsentere 4-årsperformance planer umiddelbart efter en ny præsident er tiltrådt. Danmark kunne tilsvarende overvejeen egentlig lovgivning om resultatorientering.Udviklingen i performance managementI dette delafsnit beskrives kort udviklingen i performance management i den danske offentlige sektor.Mål- og resultatstyring blev for alvor introduceret i Danmark som led i moderniseringsprogrammet i1980’erne. Her begyndte der at blive stillet mål op for, hvilke resultater de offentlige organisationer

skulle opnå. I Danmark har økonomistyringen derfor igennem en årrække været influeret afperformance management-anbefalingerne.Kontraktstyrelser og resultatkontrakter blev introduceret i 1990’erne i centraladministrationen. Ibegyndelsen var der kun 9 styrelser, der blev tituleret som kontraktstyrelser. Siden bredte fænomenetsig til mange andre styrelser. Rigsrevisionen kom med en beretning i 2009. Rigsrevisionen undersøgte 40udvalgte institutioners arbejde med performance management. Desuden gik Rigsrevisionen i dybdenmed 5 cases: Søfartsstyrelsen (Økonomi- og Erhvervsministeriet), CIRIUS (Ministeriet for Videnskab,Teknologi og Udvikling), Farvandsvæsenet (Forsvarsministeriet), Danmarks Meteorologiske Institut(Klima- og Energiministeriet) samt Udlændingeservice (Integrationsministeriet).En aktuel optælling viser, at der ca. er 108 enheder, der har resultatkontrakter i centraladministrationen(oplysning fra Moderniseringsstyrelsen 18.03.2013). En oversigt over resultatkontrakter ventes senereoffentliggjort senere i 2013.En rapport om ”Intern kontrol og resultatopfølgning” blev udarbejdet i midten af 1990’erne. Her blevden interne kontrol sat på dagsordenen og det blev diskuteret, hvordan en hensigtsmæssigresultatopfølgning kunne institutionaliseres. I midten af 1990’erne blev virksomhedsregnskaberneindført, og de blev senere kaldt årsrapporter. Resultatstyring udvides til at omfatte mere end blotstyrelser. Resultatkontrakter og resultatstyring indføres på en lang række policyområder i den offentligesektor i løbet af 00’erne. Beskæftigelsesministeriet er af de ministerier, hvor performance managementhar været mest udbredt.Af Moderniseringsstyrelsens hjemmeside fremgår det, at der ingen centralt fastlagte regler og krav erfor organisationerne i staten. Den enkelte organisation (”virksomhed”) skal dog en gang årligtrapporterer om sine mål og målopfyldelse. Det seneste styringsdokument fra Finansministeriet omresultatkontrakter er publikationen ”Ansvar for styring” fra 2010.Moderniseringsstyrelsen præciserer også, at ”resultatkontrakter er aftaledokumenter som ikke har retligkarakter. Kontrakter udformes indenfor rammerne af den almindelige hierarkiske styringsrelation påministerområderne og ændrer således ikke på ministeransvaret og ministerens ret til og mulighed for atdelegere opgaver indenfor sit område” (Moderniseringsstyrelsen 2013).Resultaterne er kun i begrænset omfang knyttet til budgetter i den offentlige sektor, hvilket til tidermedfører udfordringer. Der oprettes stillingskategorier til at holde styr på den øgede mængde afstyringsinformation. Controllere begynder at blive ansat i den offentlige sektor. Økonomidirektørensopgaver og beføjelser udvides. Resultatstyring gennemføres også på individuelt niveau gennemresultatløn og direktørkontrakter.Resultatkontrakter indføres også i regioner og kommuner. Dermed udvides performance managementregimet til at omfatte det meste af den offentlige sektor. Resultatkrav til regioner og kommuner aftales ide årlige økonomiforhandlinger mellem Finansministeriet på den ene side og henholdsvis DanskeRegioner og Kommunernes Landsforening på den anden side. En del af opgaverne udføres på kontrakt afeksterne leverandører gennem udliciteringskontrakter. KREVI undersøgte de interne kontrakter i

kommunerne i 2008. KREVI fandt, at kontraktstyring var blevet udbredt, så 2/3 af kommunerneanvendte det. Kontraktstyring blev især brugt til at styrke dialogen mellem niveauerne i organisationen,mens det kneb mere med resultatopfølgningen og iværksættelse af økonomiske konsekvenser.KL og regeringen har løbende dialog om bedre økonomistyring, som performance management er en delaf. I aftalen for kommunernes økonomi for 2013 er teksten: ”God økonomistyring er en forudsætning forkommunernes udgiftsstyring og bidrager samtidig til at skabe et overblik og gennemsigtighed i, hvad deoffentlige ressourcer anvendes til. Der er derfor igangsat et arbejde, der skal forbedre økonomistyringenmarkant i hele den offentlige sektor. I staten er der i 2012 gennemført en række initiativer, som skalunderstøtte bedre statslig økonomistyring på koncern- og institutionsniveau. Det er ligeledes medøkonomiaftalen for 2012 aftalt, at der skal rettes fokus på øget økonomistyring i kommunerne.Regeringen er i forlængelse heraf enige om i efteråret 2012, at gennemføre en kortlægning afkommunernes økonomistyring, der blandt andet skal fokusere på den konkrete praksis for styring,budgettering, opfølgning samt kobling mellem økonomi og aktivitet” (Regeringen, KL, 2012).Resultatkontrakter er påvirket af forhandlinger mellem ministerier og de underliggende organisationer.På universitetsområdet er antallet af mål blevet mindsket og til gengæld er kravene til universiteterneblevet præciseret.Resultatkontrakter kræver en aktiv ledelse for at blive implementeret. Derfor sætter flere organisationerfokus på strategisk ledelse, som en del af resultatstyringen.Konkret har mange organisationer suppleret den overordnede performance management styring ogresultatkontrakterne med forskellige typer af økonomistyringsmodeller. Modellerne inkluderer bl.a.Balanced Score Card og Lean management. En række økonomistyringsværktøjer er købt af privateleverandører eller anbefalet af private konsulentfirmaer.Beskæftigelsesministeriet er et af de ministerier, der mest konsekvent har anvendt performancemanagement. Det er sket som led i policyen om det enstrengede beskæftigelsessystem. Kommunernehar tilpasset sig det enstrengede beskæftigelsessystem (KL 2010).Den danske performance management model har en række karakteristika.Performance management følger ikke en fælles og ensartet skabelon, men er tilpassetstyringsbetingelser indenfor hvert ministerium og hver sektor.Som konsekvens heraf er der ikke en samlet performance management model i den danskeoffentlige sektor, men forskellige varianter af performance management.Formålet med performance management er delt mellem læring, styring og kontrol, og deresindbyrdes relation og styrkeforhold varierer betydeligt.Der er stor variation i hvilken udstrækning performance management eksplicit er koblet tilstrategi og strategisk ledelse.Formen for resultatkontrakter tilpasses og justeres jævnligt. Antallet af performance mål ergenerelt blevet færre, og der er flere kvantitative mål end før.

En foreløbig beskrivelse af performance management i Danmark kunne lyde på følgende måde:1. Performance mål meldes ud af relevante politiske institutioner (Folketing, regionsråd,kommunalbestyrelser).2. Overordnede performance mål for regioner og kommuner aftales i de årligeøkonomiforhandlinger mellem Finansministeriet og regioner og kommuner. Performance mål erdermed ofte en forhandlet løsning, som indgår i en større aftaleløsning.3. Performance mål udmøntes konkret i resultatkontrakter.4. Anvendelse og udbredelse af resultatkontrakter varierer i udstrakt grad mellem ministerier,mellem policyområder, mellem regioner og mellem kommuner.5. Strategisk ledelse i forhold til anvendelse af performance mål og resultatkontrakter varierer.6. Resultater afrapporteres i årsrapporter. Det er forskelligt, hvilke ledelsesmæssige konsekvenser,der drages af resultaterne i årsrapporterne.7. Der mangler en fælles tilgang til evaluering og revisionstilgang til resultaterne i årsrapporternepå tværs af organisationer i den offentlige sektor. Der er forskellige organisationer, f.eks.Rigsrevision, Finansministeriet og de enkelte kommunalbestyrelser, der hver tager fat omenkelte årsrapporter, men kun få organisationer, der har det brede blik. Rigsrevisionen kanpotentielt have denne rolle, men har kun begrænset indflydelse i kommunerne.8. Der er ikke nogen overordnet strategisk ramme for performance management og foranvendelse af resultatkontrakter på tværs af ministerier, regioner og kommuner.

forskelligt af de forskellige ministerier. Der er ingen fælles model på tværs af ministerier. Ministeriernehar brugt denne frihed til at tilpasse resultatkontrakterne, så de passer til netop deres policyområde.Resultatkontrakterne er blevet brugt pragmatisk og som interne koordineringsredskaber.Resultatkontrakter sætter kun sjældent fokus på omkostningseffektivitet. Direktørkontrakter har langtfra den ønskede styringsmæssige effekt i centraladministrationen. I stedet bruges kontrakterne til atstyre policy med og til at påvirke interne organiseringsændringer. Resultatkontrakter er kun et middelud af flere til at styre offentlige organisationer med.Rigsrevisionen (2009) har vurderet effekten af performance management praksis icentraladministrationen. Rigsrevisionen når frem til, at resultatkontrakter udgør et nyttetstyringsinstrument både i relation mellem departement og institution og interne i institutionerne.Undersøgelsen viser, at der fortsat er mulighed for at styrke kontrakternes fokus på kerneopgaverne.”Det er efter Rigsrevisionens opfattelse nødvendigt, at Finansministeriet,departementerne og institutionerne forholder sig kritisk til resultatkontrakter somstyringsredskab og løbende sikrer, at kontrakterne har en reel styringsfunktion. Uden ensådan indsats kan der være en risiko for, at udarbejdelse, gennemførelse og opfølgning påresultatkontrakter bliver til et ritual uden indhold”I Danmark er mål- og resultatstyring undersøgt forskningsmæssigt i en ph.d. afhandling af MadsKristiansen (2012), der anlægger et komparativt perspektiv og inddrager Norge og Sverige isammenligningen.Internationalt har Verdensbankens World Wide Governance Indicators målt den danske offentligesektor til at være den mest effektive offentlige sektor i verden næst efter Finland – se figur 1. Somtidligere nævnt ligger der et stort analysearbejde og mange detaljerede tekniske noter bagVerdensbankens indeks om governance indicators, som man kan studere nærmere hos Verdensbanken.Internationalt er der stadig stor fokus på performance management. Modellerne om performancemanagement blevet mere udbyggede og mere realistiske. Der er kommet mere digital understøttelse afperformance management modeller. Der er især fokus på mulighederne i at udnytte ”big data” (Mayer-Schönberger & Cuckier 2013). Der er opmærksomhed på ”dashboards” (instrumentbræt), hvor der kanskabes overblik over data. I USA har Obama regeringen oprettet hjemmesiden performance.gov somsamler information og data om performance i den føderale administration. Der er fokus på, atperformance management skal tænkes ind i en strategisk sammenhæng (Behn 2007). Der er fokus på, atder kan laves tværgående mål, som er relevante for forskellige policyområder. Endelig er der størrefokus på resultatopfølgning og især resultatopgørelse på tværs af policyområder (GAO 2012).

Delkonklusion: Fra performance management til performance governanceGenerelt kan tilgangen til performance management i den danske offentlige sektor karakteriseres sompragmatisk og ikke standardiseret. Det har en række fordele, da performance management systemetkan tilpasses det enkelte policyområde eller den enkelte organisation. Fordelen er her, at ledelsen kantilpasse performance management modellen efter de konkrete forhold i organisationen. Ulempen veddet danske system er, at det er svært at skabe sig et samlet overblik. Det er svært at melde samledeperformance mål ud og det er vanskeligt at samle data af tilstrækkelig kvalitet ind, der kan giveanledning til sammenligning på tværs.Generelt har den danske tilgang til performance management ikke haft nogen stringent måde at koblestrategisk ledelse til anvendelse af performance management. Der er heller ikke tradition i Danmark forat operere med tværgående performance mål og på tværgående resultatopsamling ogresultatopfølgning. Politikerne har generelt interesseret sig i meget begrænset omfang for performancemanagements tekniske sider. Sammenlignet med andre lande har Danmark derfor et meget lidt udvikletperformance management system. Performance management modellens virke er derfor afhængig afden lokale ledelsesmæssige indsats. Målstyring bør ikke ses isoleret, så der kun er fokus på ”måling”.

Afsnit 5. Ledelse og personaleLedelse er løsningen! Det er et væsentligt mantra i moderniseringen og udviklingen af den offentligesektor. I moderniseringsprogrammet fra 1983 hed det, at man skulle ”… placere de administrativeledere i den offentlige sektor i en nøglerolle. Der er brug for en ændret opfattelse af lederens rolle”(Programmet til modernisering af den offentlige sektor 1983). Det er netop det der er sket. Ledere i denoffentlige sektor har fået en mere central placering, hvilket er understøttet af diverse reformer ogaftaler. Et eksempel er reformen af universiteternes styring og ledelse, hvor man i forbindelse meduniversitetsloven af 2003 gik fra at have valgte til ansatte ledere og skabet et egentligt ledelseshierarki.Tilsvarende er holdningen til lederens rolle og baggrund også ændret. Ledelse opfattes i stigende gradsom en profession i sig selv og ikke snævert koblet til en bestemt fagprofession. Den faglige tilknytningspiller mange steder i den offentlige sektor stadig en stor rolle, hvor det forventes, at lederen har afsæt iden dominerende profession inden for det pågældende område, men det er nu et afgørende krav, at enfagprofessionel baggrund er suppleret med solide ledelsesmæssige kompetencer. Teoretisk trækkes påden generiske ledelse- og organisationsteori, der primært har afsæt i erfaringer fra den private sektor.Den konkrete referenceramme henføres ofte til New Public Management, der bl.a. fremhæverbetydningen af ledelse og nytten ved at inddrage ledelseskoncepter fra den private sektor (Hood 1991).Hvis det vurderes ud fra diverse tiltag og reformer, er der ingen tvivl om, at der er stor opbakning til enstørre ledelsesorientering, hvor ledelse som selvstændig disciplin trækkes frem på bekostning af enmere traditionel tæt kobling mellem ledelse og profession. I litteraturen har der været kritik af denneform for ledelsesfiksering på bekostning af professionerne (se bl.a. Clarke og Newman 1997). Det harogså afstedkommet en diskussion om, hvorvidt offentlig ledelse er noget særligt (Klausen 2001).Det er ikke kun på ledelsesniveau, hvor der har været fokus på kompetenceudvikling og forbedredekvalifikationer. Det gælder også medarbejderne generelt. Det har gennem mange år været en politiskmålsætning, at de offentlige ansattes kvalifikationer og kompetencer løbende udfordres ogopkvalificeres. Inden for de seneste år har særligt Kvalitetsreformen og trepartsforhandlingerne satfokus på medarbejderne og deres kompetenceudvikling. I litteraturen er det særligt begrebet HumanResource Management (HRM), der har været dominerende i forhold til reformer og initiativer. I deseneste år har der såvel i Danmark som internationalt været en stigende interesse for begrebet PublicService Motivation (Andersen, Eriksson m.fl. 2012, Houston 2006). Dette begreb fremhæver særligekendetegn ved medarbejdere, der beskæftiger sig med offentlige serviceopgaver, og som giver såvelmuligheder som udfordringer i forhold personaleudvikling. Det er også i relation til dette begreb, at endel af diskussionen om fagprofessionelle foregår. Public Service Motivation står i modsætning til dengrundlæggende forestilling bag tiltag som Ny-løn og præstationsbaseret løn. Medarbejdere kendetegnetved Public Service Motivation er ikke drevet af udsigten til mere i løn – i nogle tilfælde endda tværtimod.Selv om begrebet om Public Service Motivation har skabt opmærksomhed på andre måder at forståansattes motivation, er den dominerende forestilling i reformtiltag og styringsinitiativer stadigkendetegnet ved en rationel forståelse af motivation.

StyringstiltagOp igennem 1990’erne og 2000’erne iværksættes diverse tiltag inden for ledelse, og der udkommer enrække publikationer om ledelse i den offentlige sektor. I 1994 lanceres en statslig ledelsespolitik underoverskriften ”Statens lederpolitik – fra chef til leder”. Her fremhæves det, at ”Chefautoriteten skalskiftes ud med en evne til at skabe resultater, være en god personaleleder, kunne tænke i strategi,håndtere komplekse problemstillinger på tværs af fag- og sektorgrænser og skabe nye måder at løseopgaverne på” (Finansministeriet 1994). I 2001 præsenteres en ”Ledelsespolitisk redegørelse”, hvorledelsens store betydning for udviklingen i den offentlige sektor (og samfundet generelt) slås fast medsyvtommersøm.”Kodeks for god offentlig topledelse”, der udkommer i 2005, udspringer af en proces igangsat i 2002med deltagelse fra Finansministeriet, KL og Amtsrådsforeningen. På baggrund af indsamletdokumentations- og interview materiale samt indspark fra både nationale og internationaleforskerteams udarbejdes et kodeks, der opstiller ni anbefalinger for god offentlig topledelse (Forum foroffentlig topledelse, 2005):1)2)3)4)5)6)7)8)9)Du afklarer dit ledelsesrumDu påtager dig ansvaret for, at de politiske mål efterleves i hele organisationenDu skaber en organisation, der er lydhør og kan påvirke omverdenenDu skaber en organisation, der handler som en del af en sammenhængende offentlig sektorDu kræver, at organisationen har fokus på resultater og effekterDu har udsyn og arbejder strategisk med udviklingen af din organisations opgaveløsningDu bruger din ret og pligt til at lede organisationenDu udviser professionel og personlig integritetDu værner om den offentlige sektors legitimitet og de demokratiske værdier.

Efterfølgende er der lavet tilsvarende kodeks for andre niveauer og områder fx ”Kodeks foruddannelsesledelse” fra 2009 (Undervisningsministeriet 2009).I 2007 lanceres en ledelsesreform som en del af Kvalitetsreformen. Under overskriften ” Ledelsesreform– kompetente, professionelle og synlige ledere”, blev følgende initiativer fremhævet:Alle offentlige institutionsledere skal have ret til en anerkendt lederuddannelseOffentlige ledere skal evalueres mindst hvert tredje år og have krav på en årliglederudviklingssamtale med deres overordnedeOffentlige ledere skal have et klart ledelsesansvar og rum til at ledeGod ledelse skal anerkendes og belønnesMere fleksible tilbud om efteruddannelse af offentlige ledereEtablering af ledelsesnetværkNyt dialogforum for offentlig ledelse.

I forhold til punkterne om uddannelse og efteruddannelse af offentlige ledere blev der sat handling bagordene i form af en pulje på 75 millioner til masteruddannelser i ledelse. Tanken var, at alle ledere skullesikres en fleksibel og tilgængelig lederuddannelse på flere niveauer. Der var eksisterende diplom ogmasteruddannelser i ledelse, men disse var typisk kendetegnet ved faste og planlagte forløb, hvor dervar begrænset fleksibilitet i forhold til afvikling af uddannelserne. De afsatte midler blev hovedsageligtgivet som tilskud til dækning af uddannelsesudgiften. Resultatet blev etablering af to nyemasteruddannelser i offentlig ledelse, der sikrede muligheder for et fleksibelt uddannelsesforløb og ettæt relation til praksis. Den fleksible masteruddannelse blev officielt evalueret i 2013(Moderniseringsstyrelsen 2013).Evalueringen af den fleksible master i offentlig ledelse viser:”Evalueringen viser en tydelig og gennemgående ensartet tilfredshed medundervisningens indhold blandt deltagerne uanset deres sektortilknytning,uddannelsesniveau, ledelseserfaring eller nuværende ledelsesniveau. (…) Hos deltagerneer der tilfredshed med undervisningens form, herunder afveksling, relevans og evne til atkoble teori og praksis. (…) Den oplevede fleksibilitet har levet op tilforhåndsforventningerne på tværs af den samlede ledergruppe” (Evaluering af denfleksible master i offentlig ledelse).Foruden de ovenstående tiltag er der igennem de seneste år udkommet en række publikationer, dersætter forskellige aspekter ved offentlig ledelse på dagsordenen f.eks. ”Strategisk ledelse afmangfoldighed – en vej til bedre opgaveløsning” (Personalestyrelsen og Integrationsministeriet 2011).Fælles for disse publikationer er, at de alle fremhæver betydningen af ledelse til sikring af en effektivoffentlig sektor.Statens personalepolitik sætter rammen for arbejdet med udvikling af de statslige arbejdspladser ogmedarbejdernes kompetencer. I 2003 præsenterede Personalestyrelsen ”Statens personale- ogledelsespolitik”, hvor regeringens vision for området præsenteres i følgende hovedpunkter:Synliggørelse af fællesstatslige visionerOpgaver og mennesker i centrumStyrket kompetenceudvikling og fokus på talent- og karriereudviklingTryghed gennem kompetencer – ikke gennem livslang ansættelseMangfoldighed i fokusMobilitet for måde medarbejdere og ledereLedelsesprofessionalisering – nye ledere, den enkelte leder og ledergruppen.

personale politiske område. Særligt i forhold til kompetenceudvikling bliver vigtigheden af ensystematisk og løbende indsats fremhævet: ”Medarbejderne skal have mulighed for løbende udviklingog et karriereforløb, der tager hensyn til individuelle evner og ønsker. Men medarbejderne harnaturligvis også et ansvar for, at dette kan realiseres.” (Personalestyrelsen 2003, s. 10). Det nævnesogså, at medarbejderne skal værdsættes og der skal sikres en sammenhæng mellem indsats oganerkendelse – eksempelvis gennem brug af nye lønsystemer.Kompetenceudvikling og videreuddannelse var også et fokus på i forbindelse med Kvalitetsreformen ogtrepartsforhandlingerne. ”Attraktive offentlige arbejdspladser, hvor medarbejderne trives og løbendeudvikler deres kompetencer er afgørende for, at den offentlige sektor også fremover kan fastholde ogrekruttere gode medarbejdere. Samtidig er kompetenceudvikling, god ledelse og et godt arbejdsmiljøvigtige forudsætninger for, at arbejdsopgaverne kan løses med høj kvalitet og effektivitet”(Finansministeriet 2008). For at fremme kompetenceudviklingen blev der afsat 700 mio. kr. til efter- ogvidereuddannelse. Derudover skal der i hele den offentlige sektor afholdes årligemedarbejderudviklingssamtaler og der skal være regelmæssige målinger af medarbejdernes tilfredshedog trivsel. Initiativerne inden for personalepolitikken de seneste år har i stor udstrækning afsæt iKvalitetsreformen og trepartforhandlingerne, og kan ses som en udmøntning af aftaler og tiltag fra dissereformer.Indsatsen omkring kompetenceudvikling af statslige medarbejdere havde i lang tid bl.a. sit institutionelleophæng i Statens Center for Kompetenceudvikling (SCK). I aftalen om centret hed det bl.a. at ” SCK’sprimære opgave er via opsøgende rådgivning og formidling at understøtte arbejdspladserne i arbejdetmed kompetenceudvikling, herunder anvendelsen af aftalen om kompetenceudvikling. Samtidig skal SCKunderstøtte en videreudvikling af arbejdet med kompetenceudvikling på statens arbejdspladser bl.a. vianye metoder og indsatser. SCK er et videnscenter, der rådgiver, vejleder, formidler og inspirerer statensarbejdspladser samt forvalter parternes midler til udvikling af statens arbejdspladser. SCK skal i deresindsats nå bredt ud blandt statens arbejdspladser.” (Personalestyrelsen 2011). På det kommunale ogregionale område har Center for Offentlig Kompetenceudvikling (COK) siden 2003 været den centraleaktør. Det sigter bredt på at udvikle kommunestyret og understøtte erfaringsudveksling ogkompetenceudvikling.ResultaterEt af de markante initiativer i relation til ledelse i den offentlige sektor har været etableringen affleksible diplom- og masteruddannelser i offentlig ledelse. Det kan være vanskeligt at udlede den direkteeffekt af ledelsesuddannelserne på styring og ledelse af offentlige institutioner. Der er lavet forskelligeevalueringer af lederuddannelserne for offentlige ledere, der siger noget om ledernes egne opfattelseraf nytten ved uddannelserne og konsekvenser for deres karriereforløb.I 2011 blev lederuddannelserne på diplomniveau evaluering i forhold til deres betydning forledelsespraksis (EVA 2011). Retten til en formel lederuddannelse4har betydet en markant stigning iledere der påbegynder en lederuddannelse – se tabel 6.Og givet vis også den økonomiske støtte.

Set i det lys har initiativet haft den tilsigtede effekt. De formelle kompetencer hos ledere i den offentligesektor har fået et markant løft. Det er hovedsageligt kommunale ledere, der er påbegyndt endiplomuddannelse i ledelse, og inden for denne gruppe er dagtilbudsområdet og plejesektoren flittigsttil at sende deres ledere på uddannelse. Når man ser på ledernes egen vurdering af uddannelsen er derogså tale om en succes. De oplever at den styrker deres ledelseskompetencer og langt hovedpartenvurderer, at det som de har lært kan anvendes i deres daglige arbejde. Der er også et markant resultat iundersøgelsen, at lederen vurderer, at de er blevet bedre til at understøtte læring ogkompetenceudvikling, skabe rammer og til at motivere medarbejderne. Et markant flertal mener også,at de er blevet bedre til at uddelegere, planlægge og resultatstyre. Evalueringen viser også, at det erudfordringer i forhold til at udnytte uddannelsen, når lederen kommer tilbage til sin egen organisation.Her peges bl.a. på manglende sparring og netværk i egen organisation.Der er ligeledes lavet evalueringer af både de fleksible masteruddannelser i offentlig ledelse og afmasteruddannelser i offentlige ledelse, der historisk har været udbudt ved universiteterne. Enevaluering af den fleksible masteruddannelse i offentlig ledelse offentliggjort 2013 viser, at der harværet stor tilslutning til uddannelserne. En tilslutning som går på tværs af forskellige sektorer.Ansøgerne fordeler sig med 45 pct. fra kommunerne, 25 pct. fra staten, 22 pct. fra regionerne og 8 pct.fra andre organisationer/sektorer, hvor omkring 50 pct. kommer fra områderne uddannelse, sundhed ogdet sociale. Det er også kendetegnende for deltagerne, at de har en lang ledererfaring. Der er stortilfredshed med såvel uddannelsernes form som indhold. Muligheden for fleksibilitet modtages ogsåmeget positivt – særligt muligheden for at strække uddannelsen over flere år har betydning. Ligesomerfaringerne fra diplomuddannelserne vurderes masteruddannelserne også at have en positiv effekt påledelsespraksis. Det tyder også på, at lederuddannelse kan øge mobiliteten og virke fremmende forkarrieren. En undersøgelse blandt dimittender fra MPM uddannelsen på Syddansk viser, at det at haveen masteruddannelse har en afgørende positiv betydning for jobskifte og karrierespring (SyddanskUniversitet 2007). Lønkommissionen viser, at der er en lønmæssig gevinst ved at påtage sig enlederposition. Den varierer mellem personalegrupper, hvor der eksempelvis er en lønmæssig præmieved at blive leder på 11-13 pct. for ergoterapeuter i kommunerne sammenlignet medbasismedarbejderen, mens præmien for en socialpædagog i regionerne er på 37-38 pct.(Lønkommissionen 2010).

Det har ikke været muligt at finde større, systematiske undersøgelser af Kodeks for god offentligtopledelses betydning i for ledelse af offentlige organisationer. Digmann (2008) refererer til enundersøgelse af kodeks gennemført af KL, hvor det fremgik, at omkring halvdelen af kommunernearbejdede med implementering af kodeks. Digmanns egen undersøgelse ser på brugen af kodeks i femkommuner, et departement og en region. På den baggrund konkluderer undersøgelsen, at kodeks haren begrænset betydning for den praktiske ledelsesudførsel og at de primært bruges i forhold tiludarbejdelse af organisationernes egne ledelsesgrundlag.Effekterne af kompetenceudvikling i kommunerne er afdækket i en undersøgelse fra 2007 (Notat 2008).Undersøgelsen omfatter 17 kommuner, hvor 1549 respondenter har deltaget i enspørgeskemaundersøgelse og yderligere 60 personer har deltaget i interview. I de deltagendekommuner er det særligt interne kurser samt kurser uden for arbejdspladsen, som medarbejderne hardeltaget i. Det er kun 6 pct., der har deltaget i længerevarende uddannelser. Oversigten over kursus- oguddannelsesaktiviteter viser også, at der mellem de forskellige kommunale fagområder er meget storvariation i hvilken uddannelsestype som medarbejderne deltager i. En anden form forkompetenceudvikling er læring på jobbet. Som det fremgår af tabel 7, er det særligt sidemandsoplæring,ved at få nye opgaver samt brug af mentor/supervisor, der er de mest fremtrædende læringstyper.Tabel 7.: Fordeling af læringstyper på jobbet (ud fra deltagernes tre sidste typer af læring på jobbet,pct.)LæringstypeAndel i pct.Jeg har lært af kolleger, mens vi har arbejdet24(sidemandsoplæring)Jeg har lært ved at få nye arbejdsopgaver (”blevet 23kastet ud i det”)Jeg har fået råd og vejledning fra erfaren kollega17eller leder (mentor eller supervisor)Jeg har lært under møder på arbejdspladsen11Jeg har læst skriftligt vejledningsmateriale e.l. på8arbejdspladsenJeg har gennemført selvstudier6Jeg har lært af tilbagemeldinger fra6borgerne/brugerneJeg har deltaget i et udviklingsprojekt3Jeg har læst vejledningsmaterialet på Intranettet2I alt100Kilde: Notat. Hovedresultater fra spørgeskemaundersøgelsen. ”Effekt af kompetenceudvikling ikommunerne” s. 3, tabel 2.Det fremhæves også i undersøgelsen, at medarbejderne er motiverede og ønsker at dygtiggøre sig.Forfatterne til analysen påpeger, at det er vanskeligt at isolere sammenhængen mellem indsatsen ogeffekten. De påpeger det for en række hovedlinjer, som det man skal hæfte sig ved i analysen. For det

første nævnes det, at der ikke er nogen tydelig sammenhæng mellem læringsform og effekt. For detandet er en af konklusionerne, at medarbejderne vurderer effekten af læring på jobbet højere endlæring gennem uddannelse og kurser. For det tredje peges der også på, at hvis kompetenceudviklingindgår i en samlet plan eller politik, giver den et større udbytte. Det er med andre ord vigtigt at opbyggeen systematik omkring kompetenceudvikling i den enkelte organisation.Delkonklusion: Ledelse og personaleDer er store forventninger til, at ledelse kan være en væsentlig faktor i bestræbelserne på at sikre eneffektiv offentlig sektor. Og det har været på dagsordenen gennem flere årtier. De offentlige ledere skalklædes bedre på til at løse de strategiske og fremadrettede opgaver. Strategisk ledelse er nu blevet endel af offentlig ledelse (Klausen 2004). Ledelse skal ikke nødvendigvis være bundet sammen med enfagprofession med mere eller mindre monopol på ledelsesposten. Ledelse tænkes ud fra en generiskorganisationsforståelse. Denne dagsorden er blevet forsøgt opfyldt gennem et kontinuerligt fokus påledelse og ledelsens rolle i den offentlige organisation – både i officielle politiker og ved satsning påuddannelse af ledere. I 2007 blev der i forbindelse med Kvalitetsreformen afsat betydelige midler tilsikring af lederuddannelse af alle offentlige ledere. Det har resulteret en markant tilgang til uddannelseri offentlig ledelse på diplom- og masterniveau. Og evalueringer viser, at der er stor tilfredshed med disseuddannelser. Også i forhold til generel kompetenceudvikling har der været satset markant. Det er dogikke muligt at finde solide, systematiske evalueringer af kompetenceudviklingsindsatsen.

Afsnit 6. Afbureaukratisering /regelforenklingDet skal være lettere at være dansker! Den velkendte udtalelse fra Poul Schlüter var startskuddet til treårtiers mere eller mindre uafbrudte afbureaukratiseringsbestræbelser. Uden undtagelse har alleefterfølgende regeringer haft deres afbureaukratiseringsreform. Gang på gang er det blevet påpeget, atmange af de eksisterende regler er overflødige, uaktuelle eller modstridende. Det er ikke alene til storgene for landets borgere og virksomheder, men også en hindring for en effektivt og produktiv offentligsektor. Eksempler på overflødige, uaktuelle og modstridende love er mange, og det virker så indlysenderigtigt at rydde op i alle disse regler, at ingen kan være modstander af afbureaukratisering ogregelforenkling. Rigsrevisionen (2007) definerer regelforenkling som ”en reduktion af omkostninger,som lovgivningen pålægger borgere, virksomheder og offentlige myndigheder.” Regelforenkling rettersig således både mod borgere og virksomheder og internt i den offentlige sektor. En stor del afregelforenklingen og afbureaukratiseringen har været rettet mod virksomheder og borgere, men der erogså tiltag, som eksplicit sigter på at gøre det lettere for den offentlige forvaltning. Det er særligtkommunerne, der i en lang årrække har peget på store administrative byrder som følge af ny lovgivning.På trods af de mange reformer og tiltag, har resultaterne gang på gang været nedslående. Det harganske enkelt været meget vanskeligt at få ryddet op i love, bekendtgørelser og regler, der over årenehar hobet sig op. Som det vil fremgå af nedenstående, er der lavet adskillige evalueringer oggennemgange af regelforenklingstiltag, og som oftest viser de, at der i bedste fald er sket noget – mensjældent en opfyldelse af reformens målsætning, og i værste fald har det ikke været muligt at se nogeneffekt overhovedet. Men hvorfor er der så mange love og regler og hvorfor er det så svært at afskaffedem? Det er ikke muligt at komme med et enkelt svar på disse spørgsmål, men klassisk reguleringsteorikan bidrage med en del af forklaringen. Baggrunden for reguleringen er et generelt ønske om atvaretage almenvældets interesser og forsøger at afveje væsentlige samfundsøkonomiske hensyn.Problemet er, at almenvældet sjældent er det eneste hensyn, der ligger til grund for reguleringen.Tværtimod kan der være en lang række alternative hensyn og interesser der indgår i beslutningen omreguleringen og i forhold til den konkrete udformning af reguleringen (Larsen 1989; Christensen 1991).Det kan være partipolitiske og ideologiske hensyn, der taler for regulering af et bestemt område eller enanvendelse af en særlig form for regulering. Ligeledes kan forskellige interesseorganisationer udøve envæsentlig indvirkning på reguleringen. Erhvervsorganisationer vil kæmpe for at sikre de mestfordelagtige vilkår for virksomhederne, men det indebærer nødvendigvis ikke færre regler (jgc). Det erogså muligt, at det administrative apparat har særlige interesser i at fastholde en regulering af etområde eller at konkrete reguleringsformer benyttes. Alt i alt gør det regulering – og dermed ogsåregelforenkling til en kompliceret øvelse. Dertil kommer en række mere praktiske problemer medoprydning af gamle regler og afstemning på tværs af regler.StyringstiltagSom nævnt har der over de seneste årtier været en lang række tiltag og reformer, som har haft til formålat afbureaukratisere den offentlige sektor og skabe regelforenkling. I nedenstående gennemgangfokuserer vi på tiltag de seneste 10 år.

Som det var tilfældet med Moderniseringsprogrammet fra 1983 var regelforenkling også en del afregeringens moderniseringsprogram 2002. Her slås det endnu engang fast, at ”overdreven ogkompliceret regulering er ikke blot en belastning for borgere og virksomheder – det medfører ogsåunødig administration internt i den offentlige sektor” (Regeringens moderniseringsprogram 2002: 12).For at sætte fokus på de omkostninger erhvervslivet har i forbindelse med regulering udkommer årligeredegørelser om erhvervslivet og reguleringen. I forbindelse med redegørelsen 2003/2004 indføres ensystematisk målemetode (AMVAB - Aktivitetsbaseret Måling af Virksomhedernes Administrative Byrder),som kan vise størrelsen og sammensætningen af de administrative byrder for erhvervslivet inden for deenkelte ministerier. Som det fremgår af revisionen af regeringsgrundlaget fra 2005, er det regeringensmål, at reducere de administrative byrder med op til 25 pct. i 2010 – med det eksplicitte formål atforbedre virksomhedernes konkurrenceevne. I 2009 fremlægges en afbureaukratiseringsplan for deterhvervsrettede område. Her er en af pointerne, at hvis gevinsten ved administrative forenklinger ogdigitalisering skal indhøstes, forudsætter det at der en klar kommunikation om disse initiativer(Regeringen 2009).Sigtet var ikke alene at borgere og virksomheder skulle slippe for unødige love og regler. Der var ogsåblik for konsekvenser for offentlige organisationer herunder særligt kommunerne.Regelforenklingsinitiativet indebar lancering af en samlet handlingsplan for regelforenkling,administrativ forenkling og digitalisering til lancering sommeren 2002. Baggrunden for handlingsplanenvar bl.a. et krav til alle ministerier om en afdækning af overflødig og usmidig regulering. Derudover blevborgere og virksomheder bedt om at indsende eksempler på svært forståelige regler og skrivelser. Eteksempel på en handlingsplan er den fra Finansministeriet, der indeholdt 15 initiativer. Disse omfattedebl.a. en række digitaliseringstiltag og forenklinger af diverse regelsæt. I 2010 lanceres tiltaget ”Enkeladministration i staten” (Finansministeriet 2010), hvor der præsenteres 30 initiativer til lettelse ogsmidiggørelse af den offentlige administration. De væsentligste initiativer sammenfattes i følgendepunkter:1. Administrationen af statens fælles indkøb lettes ved at afskaffe indkøbsrapporteringen tilStatens Indkøb2. Ny vejledning om mål- og resultatstyring skelner klart mellem krav og gode råd og afskaffer enrække formkrav3. Krav om udbudspolitik fjernes og bagatelgrænsen forhøjes4. Kravene til årsrapport lettes og målrettes5. Det bliver enklere at sikre it-sikkerhed6. Forenkling prioriteres højt ved de kommende overenskomstforhandlinger7. Fokus på kvalitet i ny lovgivning skærpes.Senest er der oprettet ”Virksomhedsforum for enklere regler”, der skal pege på områder, hvorvirksomhederne oplever uhensigtsmæssige regler. Regeringen er forpligtet til at følge op på forslag vedenten at gennemføre dem eller forklare, hvorfor reglen ikke kan ændres.

De forskellige initiativer og forslag til regelforenkling er bl.a. fremkommet gennem interview medmedarbejdere fra forskellige offentlige institutioner.Også på det kommunale område har fokus været rettet mod afbureaukratisering og regelforening. Deter særligt i forhold til den statslige styring af kommunerne, hvor der har været en række tiltag. Et afdisse tiltag er de såkaldte VAKKS-rapporter. VAKKS står for Vurdering af Administrative Konsekvenser forKommunerne ved ny Statslig regulering. Et eksempel på en VAKKS-undersøgelse er analysen afadministrative konsekvenser af lovforslaget om kommunale kvalitetskontrakter og udbudsstrategier(Kora 2011). Den viser, at kommunerne på landsplan vil anvende omkring 13.435 timer somengangsomkostninger til omstilling for at kunne efterleve lovforslaget. Det svarer til 137 timer i engennemsnitlig kommune. Derudover vil der på landsplan blive anvendt ca. 4.431 timer årligt til denadministrative drift. Det svarer til 45 timer om året i en gennemsnitlig kommune.For at hjælpe administrationen i kommunerne blev der som en del økonomiaftalerne 2009 indført ensåkaldt udfordringsret. ”Udfordringsretten betyder, at de institutioner, der leverer offentlig service, fårmulighed for på forsøgsbasis at blive fritaget for nogle af de gældende statslige og lokale regler ogoverenskomstbestemmelser for at afprøve nye måder at gøre tingene på i den offentlige sektor”(Velfærdsministeriet 2008). Derudover var der afbureaukratiseringstiltag på det regionalesundhedsområde. Et andet initiativ i relation til kommunerne var forslaget om et nyt frikommuneforsøg,der indgik som en del af finanslovsaftalen for 2011. Regeringen udvalgt følgende ni frikommuner tilfrikommuner: Fredensborg, Fredericia, Gentofte, Gladsaxe, Odense, Odsherred, Vejle, Vesthimmerlandog Viborg. Disse har fra 2012 og fire år frem mulighed for løbende at indsende ansøgninger om fritagelsefor statslige regler og dokumentationskrav.ResultaterSom antydet i indledningen har tidligere forsøg på afbureaukratisering og regelforenkling ikke givet deønskede resultater. Hvis vi ser på indsatsen siden 2001 tyder meget på, at der heller ikke i denneomgang er sikret den regelforenkling og afbureaukratisering, der var stillet i udsigt. Der er naturligvisaltid usikkerhed forbundet med den type opgørelser, men resultaterne synes at afspejle samme tendenssom tidligere regelforenklingstiltag. I 2007 præsenterer rigsrevisionen en gennemgang afregelforenklingsindsatsen fra 2001 til 2006. Følgende udpluk fra rigsrevisionens beretning sammenfattereffekterne: ”Rigsrevisionen vurderer, at den målbare effekt af den virksomhedsrettede indsats foreløbighar været relativ lav. Hertil kommer, at en betydelig del af virksomhederne endnu ikke oplever deadministrative lettelser i dagligdagen. Da nogle ministerier først sent i målperioden vil have identificeretsamtlige mulige regelforenklingsinitiativer, er målopnåelsen i 2010 behæftet med en vis usikkerhed.”(Rigsrevisionen 2007).”Effekten af den målbare virksomhedsrettede indsats udgjorde fra 2001 til 2005 ca. 1/5 afreduktionsmålet på op til 25 pct. administrative byrder fra 2001 til 2010, og effekten af den målbarevirksomhedsrettede indsats har derfor foreløbig været relativ lav.” Det fremgår dog af redegørelse omerhvervslivet og reguleringen fra 2009/2010, at man næsten har opnået målsætningen om en 25 pct.reduktion af de administrative byrder. Det er således i den sidste del af perioden, at regelforenklingenrigtigt er slået igennem.

Der er dog også positive elementer i beretningen fra Rigsrevisionen. Her fremhæves det bl.a., atinitiativet med genbrug af indberettede oplysninger fra borgere og virksomheder kan give store lettelserog besparelser på virksomhedernes administrative omkostninger – også selv om mulighederne for atgenbruge oplysninger ikke er fuldstændigt til stede. Lidt mere positive signaler finder man i redegørelsenom erhvervslivet og reguleringen offentliggjort februar 2013, hvor det bl.a. fremgår, at de administrativebyrder i 2012 er faldet med 370 millioner kr.Tabel 8.: Udvikling i de administrative byrder or virksomhederne i perioden 1/1/12 – 31/12/12MinisteriumÅrligeadministrativebyrder pr. 1/1 –2012Mio. kr.11.260Årligeadministrativebyrder pr. 31/12– 2012Mio. kr.10.847Udvikling i de årligeadministrative byrder i perioder

Erhvervs- ogVækstministerietSkatteministeriet8.9608.943-16,8-0,2Beskæftigelsesministeriet 3.0603.06000Ministeriet for2.9002.869-30,1-1,0Fødevarer, Landbrug ogFiskeriMiljøministeriet9981.0067,40,7Justitsministeriet89988900Øvrige ministerier1.3571.44183,76,2I alt29.42429.055-368,9-1,3Kilde: Redegørelse af 27. februar 2013 om erhvervslivet og regulering 2012. Erhvervs- ogVækstministeriet.http://www.evm.dk/publikationer/2013/~/media/oem/pdf/2013/2013-publikationer/27-02-13-redegoerelse-om-erhvervslivet-og-reguleringen-2012.ashxOprindelig som“tabel 6.2”)Der er dog en betydelig variation mellem de enkelte ministerier, hvilket også fremgår af tabel 8.På trods af at målsætningen om en 25 pct. reduktion næsten er nået, er erhvervslivet nødvendigvis ikketilfreds. ”… danske virksomheder pålægges stadig administrative byrder for 23,6 mia. Det er i omegnenaf 10 mia. kr. mere end staten får i provenu på de omstridte og administrativt tunge punktafgifter –byrderne indbringer ikke staten provenu, men hæmmer blot virksomhedernes konkurrenceevne” (DanskErhverv 2011). Det understreger vanskelighederne ved regulering – og afregulering.I 2011 kom en midtvejsstatus for udfordringsretten. Her fremgår det, at næsten alle kommuner ogregioner har udnyttet muligheden for at indsende ansøgning om dispensation fra statslige regler. Fremtil 1. juni 2011 er der modtaget 710 ansøgninger og lidt under halvdelen har fået afslag. I forhold tilregionerne er det kun en meget lille del af ansøgningerne, som er blevet imødekommet. Derudoverklager kommunerne over lang sagsbehandlingstid og at der henvises til lovgivning som grund for afslagpå regelforenkling.

Et forsøg på afbureaukratisering er fritagelse af kommunal byggeteknisk kontrol for alle ukompliceredebyggerier i 2009. Tre år senere viser en evaluering af dette tiltag, at der er opnået beskedne reduktioneraf sagsbehandlingstid, at det kommunale ressourceforbrug er faldet lidt samt at virksomhederne haropnået mindre lettelser. Afbureaukratiseringsindsatsen på det regionale sundhedsområdet er ogsåblevet evalueret. Her peges på beskedne effekter af tiltaget og at der fortsat er alt for omfattenderegulering og dokumentationskrav på området.Delkonklusion: Afbureaukratisering / regelforenklingDet er let at opnå støtte til afskaffelse af regler og fjernelse af unødige bureaukratiske forhindringer. Deter straks sværere at frembringe faktiske resultater. Det har regeringer gennem de seneste årtier måttesande. En ting er sikkert. Der har ikke manglet vilje eller reforminitiativer. De seneste par år harreformer og initiativer opsat konkrete måltal for regelforenklingen på det erhvervsrettede område. Ogdet ser ud til, at de overordnede mål nås – selv om der er betydelig variation mellemministerområderne. Det har dog ikke forhindret Dansk Erhvervs i at klage over administrative byrder,der virker hæmmende for konkurrenceevnen. I forhold til regelforenkling og afbureaukratisering i denoffentlige har der også været gjort talrige forsøg. Her er der i høj grad usikkerhed om resultaterne.

Afsnit 7. Markedsbaseret styringI dette afsnit beskrives og analyseres udviklingen med konkurrence i den offentlige sektor. Førstbeskrives hovedidéen med markedsbaseret styring. Dernæst gennemgås forskellige styringstiltag.Derefter præsenteres de opnåede resultater. Afsnittet afsluttes med en kort konklusion.HovedidéenDen helt centrale idé har været, at et skud konkurrence øger den offentlige sektors effektivitet ogskærper kravene til offentlig serviceproduktion. Her vil begrebet markedsbaseret styring blive anvendt(Donahue & Nye 2002). Konkurrence kan lægge pres på de offentlige ledere og ansatte og få dem til atperforme bedre end de ellers ville. I principal-agent perspektivet sidder offentlige ledere og ansatte indemed en beskyttet viden om, hvordan den offentlige serviceproduktion foregår. For at få dem til at leveredenne information, skal de presses gennem at skulle konkurrere med andre. Gentagne udbudsrunderkan afsløre, hvilke elementer den offentlige serviceproduktion består af. Antagelsen er, at den offentligesektor bliver mere transparent efter et antal udbudsrunder.Eftersom dele af den offentlige sektor ikke kan måles, og ydelserne ikke kan sælges på et marked (f.eks.socialhjælp), så vil store dele af den offentlige serviceproduktion ofte kun kunne organiseres som etkvasi-marked.Styringstiltag i forhold til markedsbaseret styringMarkedsbaseret styring i den offentlige sektor består af en række delelementer, hvoraf de mest kendteog udbredte er følgende: udbud og udlicitering, etablering og privatisering af offentlige selskaber, fritvalgs-ordninger, brugerbetaling, offentlig-private partnerskaber samt benchmarking eller internkonkurrence. Privatisering kan også bestå i, at det offentlige trækker sig ud af en opgave, eller heltundlader at tage opgaven op. Etablering af en infrastruktur for el-biler i Danmark har f.eks. væretoverladt til den private sektor.Internationalt har NPM ofte været beskrevet som markedsstyring og brug af ledelsesmodeller fra denprivate sektor (Hood 1991). Men som vi så i indledningen er NPM mere kompleks end som så, og beståraf ledelse og privat sektor modeller + konkurrence og fragmentering + resultatopfølgning. Der har væreten lang række tiltag op igennem 1980’erne og 1990’erne (Ejersbo & Greve 2005). I 00’erne fortsatteNPM med at dominere som styringsidé.OECD (2005) skrev i deres opsummeringsrapport fra 2005 om ”market-type mechanisms”:”The use of market-type mechanisms is increasing in OECD member countries althoughthere are marked country differences in this respect. The driving force behindphenomenon is the need for governments to ensure value for money in their operations.Some market type mechanisms , most notably vouchers, move beyond this and have astheir primary goal to increase the choices offered to the users of services” (2005: 130).Forfrit valgvar det især frit valgs-lovgivningen i begyndelsen af 00’erne. Modellen blev udbredt til allelandets kommuner og regioner. Frit sygehusvalg var en af forløberne. Frit sygehusvalg skabte også pladstil privathospitalerne. Der voksede en hel industri af privat hospitaler frem. Samlet set fylder

Offentlige selskaber og privatisering.Regeringen havde ambitioner om at etablere selskaber ogprivatisere mere end regeringerne i 1980’erneog 1990’erne. Tidligere var nemlig virksomheder somTeleDanmark (TDC), Statens Konfektion, GiroBank og flere andre blevet privatiseret for i alt 36 mia. kr.Regeringen mødte vanskeligheder. DONG skulle have været delvist privatiseret, men den planlagteprivatisering blev aflyst i 2008, da finanskrisen brød ud. TV2 var et privatiseringsemne gennem hele00’erne, men regeringen rendte ind i EU-retssager, der forpurrede planerne. Selv om politikerne i fleremedieforlig havde sagt ja til at privatisere TV2, blev privatiseringsplanerne opgivet igen i det senestemedieforlig i 2012. Post Danmark blev lagt sammen med det svenske postvæsen i PostNord. På ettidspunkt var 22 pct. af aktierne solgt til en kapitalfond (og 3 pct. til medarbejderne), men de blev købttilbage igen (se Finansministeriet 2012: Statens selskaber). Liberaliseringen indenfor forskellige områder,har haft betydning for fremvæksten offentlige selskaber og privatisering. Det ses bl.a. inden forforsyningsområdet.Offentlig-private partnerskaber på infrastrukturområdethar været forholdsvis lidt benyttet i Danmark,selv om interessen internationalt har været meget større. De første danske OPP-projekter varopførelsen af en skole i Vildbjerg kommune (nu Herning) og det nye Rigsarkiv. Regeringen udsendte enhandlingsplan for OPP i 2004. Det var i flere år det afgørende dokument om OPP i Danmark. OPP blevogså nævnt i Infrastrukturkommissionens rapport i 2009. Regeringens mest markante udspil var”Offentlig-privat samspil og konkurrence” fra januar 2011. Konkurrence-og Forbrugerstyrelsen udsendteen rapport om de første 13 danske OPP-projekter i efteråret 2012.Benchmarking og skabelse af intern konkurrencekan også iagttages i den offentlige sektor.Universiteter konkurrerer om studerende, folkeskoler konkurrerer med hinanden og med privatskolerom elever og hospitaler konkurrerer med hinanden om at få de attraktive patientgrupper. Endvidere erder indført resultatløn og åremålsansættelser, som ansporer til konkurrence og resultatorientering fremfor livslang ansættelse og stabilitet.I flere af de større reformer lægges der op til markedsbaseret styring. Strukturreformen skabte størrekommuner og dermed et større marked for private virksomheder at komme ind på. Den lagde også optil, at privathospitaler kunne få opgaver, som tidligere havde været varetaget af de offentlige hospitaler.Kvalitetsreformen fokuserer også på frit valg og konkurrenceudsættelse. Domstolsreformen lagde op til

øget brug af NPM mekanismer. Universitetsreformen skabte større intern konkurrence mellemuniversiteterne.ResultaterSkiftende regeringer har satset på en flerhed af markedsmekanismer. Mens der er i en tid var mest fokuspå statslige selskaber og privatisering, så har der i de senere år været fokus på frit valg, benchmarking ogintern konkurrence og i nogen grad på OPP. Interessen for udbud og udlicitering har været konstantigennem en årrække. Målet har været at konkurrenceudsætte for at opnå effektiviseringsgevinster.Regeringen har lovgivet om frit valg og om statslige selskaber. Regeringen har skabt rammerne forbenchmarking og intern konkurrence. Regeringen har brugt de kommunale økonomiaftaler samtinformation og kommunikation til at forsøge at fremme udbud og udlicitering samt skulle forholde sig tilEU's udbudsregler. Regeringen har primært brugt vejledning og evaluering til at fremme OPP.Regeringen har valgt forskellige institutioner til at fremme policy om markedsbaseret styring: Viden ogekspertise om statslige selskaber og privatisering er primært samlet i Finansministeriet. Ministeriet hardesuden støttet sig til rådgivere, som f.eks. Danske Invest i forhold til selskaber og privatiseringer.Regeringen har nedsat først et Udliciteringsråd og dernæst et Udbudsråd. Desuden har diskussionenværet præget af rapporter og nyheder fra Dansk Industri og Danske Erhverv samt faglige organisationersom FOA. Regeringen har placeret OPP ekspertisen skiftende steder i Erhvervsministeriet, først iErhvervs- og Byggestyrelsen og senest i Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. Intern konkurrence ogbenchmarking fremmes af Finansministeriet og relevante fagministerier, som f.eks.Beskæftigelsesministeriet og Uddannelsesministeriet.Hvilke resultater kan identificeres af flere års indsats for markedsbaseret styring?Frit valger afrapporteret i forskellige rapporter fra især Socialministeriet og dens styrelser. Rapporterneviser, at borgerne er tilfredse med frit valg, men at de ikke vælger private leverandører så ofte som manmåske skulle forvente. Desuden er borgerne tilfredse med servicen hos både offentlige og privateleverandører. En rapport fra Den Sociale Ankestyrelse i 2007 viste, at 76 pct. af kommunerne kunnetilbyde frit leverandørvalg, kun 10 pct. af borgerne i kommuner med frit valg havde valgt en privatleverandør (Den Sociale Ankestyrelse 2007). ”Frit valg på ældreområdet betyder, at kommunen har pligttil at skabe grundlag for borgerens valgfrihed af leverandør for personlig og praktisk hjælp. Kommunenfastsætter serviceniveauet og den kommunale myndighed fastsætter på den baggrund kvalitetskrav ogevt. priskrav til leverandører af personlig og praktisk hjælp. Den kommunale myndighed har derefterpligt til enten at godkende og indgå kontrakt med enhver leverandør, der opfylder kravene, eller i stedetat tilbyde hjemmehjælpsopgaverne og derefter indgå en kontrakt med to til fem leverandører afhenholdsvis praktisk hjælp og personlig pleje som beskrevet i Servicelovens paragraf 91-93” (sewww.fritvalgsdatabasen.dk) KREVI har lavet en undersøgelse af frit valg i ældreplejen i 2011. KREVIsrapport viser, at 95pct. af kommunerne i 2011 havde mindst en privat leverandør og at hver tredjemodtager af praktisk hjælp vælger en privat leverandør (KREVI 2011). Meget få ældre vælger privateleverandører til personlig hjælp. Der er mest aktivitet i de kommuner, som er opdelt i størrehjemmehjælpsdistrikter.

Statslige selskaber og privatiseringafrapporteres hvert år i publikationen ”Statslige selskaber” fraFinansministeriet. Det er en overordnet redegørelse om, hvordan udviklingen har været i de statsligeselskaber. For at se på resultaterne kan man se på, om der er skabt konkurrence på markedet, omvirksomhedernes produkter kan sælges og har kvalitet og om virksomhedens økonomiske resultat. Detfremgår af rapporterne og andre kilder, at der er skabt mere konkurrence på udvalgte markeder (f.eks.mobiltelefoni), at udvalgte virksomheders produkter kan sælges og har kvalitet, og at virksomhedernehar fornuftige økonomiske resultater. DONG har igennem en periode præsteret fine økonomiskeresultater. Der er også virksomheder, der af forskellige årsager har haft svagere økonomiske resultater.Det gælder bl.a. DSB. Staten havde ved udgangen af 2011 aktier i 19 aktieselskaber, tre selvstændigeoffentlige selskaber samt tre interessentselskaber. Kun tre af selskaberne var børsnoterede: KøbenhavnsLufthavne, SAS og Aarhus Lokalbank. Statens selskaber havde i 2011 en omsætning på 87, 3 mia. kr.,hvoraf 65,1 pct. kan tilskrives DONG. Resultatet efter skat for alle selskaber under et udgjorde 1,8 mia.kr. DONG Energy og Danske Spil bidrog med 4,5 mia. kr., men Sund og Bælt, Finansiel Stabilitet samt DSBleverede negative resultater.Figur 2. Udbud af driftsopgaver i kommunerne og staten 2007-2011Kilde: Erhvervs- og Vækstministeriets redegørelse om vækst og konkurrenceevne 2012.

Udbud og udliciteringer undersøgt et antal gange. Opgørelser viser, at udliciteringsgraden steg fra ca. 20pct. til ca. 25 pct. i perioden 2007-2010 – se figur 2. Af bl.a. Udliciteringsrådets rapporter fremgår det, atder kan være et besparelsespotentiale ved udlicitering. Samme resultater når Dansk Industri og DanskErhvervs rapporter frem til. En videnskabelig undersøgelse fra AKF kunne ikke bekræfte, at der er storebesparelser ved udlicitering. Internationalt er resultaterne af udliciteringsforsøg også omdiskuteret.OECD viser, at udbud og udlicitering har ført til øget effektivitet, men tager også forbehold. EU'srapporter om udlicitering, nævnt og citeret af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, viser, at Danmarkligge nogenlunde midt i feltet blandt EU-landene, og at opgørelsesmetode også skal tages i betragtning –se figur 3. Forskningsmæssigt peges på, at transaktionsomkostninger (kontrolomkostningerne) også skalregnes med, når det økonomiske resultat for udlicitering skal gøres op.Figur 3. Andelen af offentlige indkøb i EU-udbudKilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens Konkurrenceredegørelse 2011.

En undersøgelse fra KORA udarbejdet af Kurt Houlberg om konkurrenceudsættelse i kommuner ogregioner efter kommunalreformen viser følgende: ”Analysen viser, at der i perioden efterkommunalreformen er sket en forøget inddragelse af private leverandører i kommunerne, mens der iregionerne har været en tendens til reduceret inddragelse af private leverandører”. I 2013 blevUdbudsrådet omdøbt til Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde.OPPhar været undersøgt i en rapport af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i 2012. Rapporten når fremtil, at de 13 danske OPP projekter for de flestes vedkommende har været gennemført til tiden ogindenfor det planlagte budget. Flere projekter er blevet færdige før tid og har holdt sig under detplanlagte budget. OPP er også i udlandet blevet vurderet til at levere value for money indenfor nogleafgrænsede parametre. Det er bl.a. sket i rapporter fra den britiske rigsrevision National Audit Office.Forskningsmæssigt er der til dels også opbakning til resultaterne, men her noteres også, at der erproblemer med risikodelingen og at governance strukturerne ofte lader noget tilbage at ønske (Hodge,Greve & Boardman 2010). OECD er positiv overfor OPP, men fremover også, at OPP ikke er nogensnuptagsløsning eller mirakelmiddel. OECD anbefaler, at der etableres organisatoriske enheder ilandende for OPP. Danmark har i april 2013 nedsat ”Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde. Rådet skalfremme konkurrence og samarbejdet mellem den offentlige sektor og private virksomheder.Benchmarking og intern konkurrenceer ikke vurderet specifikt i resultatrapporter. Universiteternesbenchmarking kan der formentlig sættes spørgsmålstegn ved, når regeringens samlede mål er, at etuniversitet skal i Europas top 10 inden 2020. Benchmarking indenfor skoler og hospitaler har der ogsåværet sat spørgsmålstegn ved fra politisk hold.Internationalt findes en lang række undersøgelser, som f.eks. Pollitt & Dan (2011), der ommarkedsbaseret styring siger, at ”contracting out fails to yield significant savings, particularly in themedium and long term. Again, the context has to be right for contracting out to work the way it issupposed to” (p. 33).Tabel 9: Evalueringer og opsamlinger af markedsbaseret styringTemaBeskrivelseDanske evalueringer ogstatusredegørelserKREVI evaluering

Afsnit 8. Digitalisering”Fra EDB i Staten til Digitaliseringsstrategi” kunne være overskriften på dette kapitel. Potentialet forøget produktivitet og effektivitet i den offentlige sektor gennem digitalisering har været fremhævetlænge – måske under andre betegnelser, men forskellige former for automatisering af processer ogarbejdsopgaver i den offentlige sektor gennem brug af ny teknologi er skrevet ind i mange reformer ogtiltag.I moderniseringsprogrammet fra 1983 var digitalisering med under betegnelsen ”øget anvendelse af nyteknologi” og her fremgik det bl.a., at ”Regeringen agter at øge effektiviteten gennem investeringer i nyteknologi, så arbejdstilrettelæggelsen inde for det offentlige modsvarer de nye krav og muligheder somikke mindst den nye edb-teknologi indebærer (Finansministeriet 1983). Tanken om at lade ny teknologivære en vigtigt middel til modernisering og særligt effektiviseringen af den offentlige sektor er tydelig imange af tiltagene de efterfølgende 30 år. Senest i udspillet ”Digital velfærd. Nye muligheder forvelfærdssamfundet” fra regeringen, KL og Danske Regioner hedder det at ”Vi skal satse på at udvikle ogudbrede de løsninger, der øger produktiviteten i den offentlige service, mindsker ressourceforbruget,fastholder og udvikler kvaliteten og den enkelte borger større fleksibilitet og bedre muligheder for aktivtat bidrage til og blive inddraget i velfærden” (Regeringen, KL og Danske Regioner 2013).I den internationale litteratur argumenteres der for, at man skal se digitalisering som et det helt centraleelement i forsøget på at modernisere den offentlige sektor. Begrebet ”digital-era-governance”præsenteres som et nyt paradigme til forståelse af reformer i den offentlige sektor. ”The toolkit forpublic management reform has shifted away from a new public management (NPM) approach stressingfragmentation, competition and incentivization and towards a ”digital-era-governance” (DEG) one,focusing on reintegrating services, providing holistic services for citizens and implementingthoroughgoing digital changes in administration” (Margetts & Dunleavy 2012). Her ses digitalisering ikkeblot som et middel til effektivisering på linje med andre tiltag som f.eks. udlicitering. Det ses somrammesættende for styring og reform i den offentlige sektor. Med andre ord tænkes andre værktøjerind i forhold til digitalisering, der således bliver den centrale driver for styring og omstilling. I forhold tildigitalisering og omstilling i den danske offentlige sektor er det hos nogle målsætningen, at digitaliseringbliver rammesættende, men det er ikke den generelle tendens i forhold til styring og reformer i denoffentlige sektor.I det følgende sættes der fokus på de seneste års digitaliseringsstrategier.

repræsentanter fra staten, amterne og kommunerne. Tanken var, at den skulle være med til at fremmearbejdet med digitalisering og sikre en hensigtsmæssigt fremdrift. Bestyrelsens arbejde blevunderstøttet af Den digitale taskforce.Strategien opstillede en række pejlemærker, som udstak de langsigtede mål (Regeringen, KL &Amtsrådsforeningen).Pejlemærke 1: Den digitale forvaltning skal ruste borgere og virksomheder til netværkssamfundet.Udviklingen af den digitale forvaltning må ikke ske isoleret. Med den vægt den offentlige sektor har iden samlede samfundsøkonomi skal den digitale forvaltning være et positivt bidrag til udviklingen af etnetværkssamfund, som borgere.Pejlemærke 2: Den offentlige sektor skal arbejde og kommunikere digitalt. Den offentlige sektor skaludnytte de digitale teknologier til at forbedre og effektivisere ydelserne. Indberetninger, betalinger,ansøgninger og anden kommunikation med den offentlige forvaltning skal kunne håndteres digitalt. Alkommunikation internt i den offentlige sektor skal foregå digitalt. Samtidig skal den offentligeforvaltning på alle områder benytte digitale teknologier i forbindelse med sagsbehandling og andreadministrative opgaver. Den fulde digitalisering af den offentlige sektor skal sikre, at arbejdsprocesserrettet mod papirhåndtering og manuel kontrol mindskes, og at dobbeltarbejde og unødvendigesagsgange fjernes.Pejlemærke 3: Den offentlige sektors ydelser skal leveres sammenhængende med borgere ogvirksomheder i centrum. Opgaver i den offentlige sektor skal løses med udgangspunkt i borgere ogvirksomheders behov og aktuelle situation, støttet af digitale løsninger. Målet er, at der udviklessammenhængende servicetilbud, også når det kræver løsninger på tværs af eksisterendeforvaltningsgrænser. Oplysninger og meddelelser skal kun afgives én gang til offentlige myndigheder.Det forudsætter, at data og information bliver genbrugt i langt højere grad end i dag.Pejlemærke 4: Opgaverne i den offentlige sektor skal udføres, hvor de håndteres bedst. Med digitaleteknologier bliver det enklere og billigere at dele viden og løse opgaver for hinanden på en langt merefleksibel måde end i dag. Digital forvaltning skal give mulighed for at flytte udførelsen af arbejdsopgavermellem institutioner, således at opgaver udføres, hvor de løses bedst og mest effektivt, uafhængig afopgaveansvaret.De fire pejlemærker blev suppeleret med otte indsatsområder, der skulle være med til at understøttemålopfyldelsen. De otte indsatsområdet var 1. Fleksibel organisering. 2. Samarbejde iservicefællesskaber. 3. Slankere administration gennem effektive arbejdsgange. 4. Sammenhængendeindgange til den offentlige sektor. 5. Fuld digital service. 6. Digital infrastruktur i alle offentligeorganisationer. 7. Sikker digital forvaltning. 8. Vejledning og vidensdeling. For hvert indsatsområde varder opregnet konkrete anbefalinger og det var ekspliciteret, hvad bestyrelsen ville gøre for at skubbe påudviklingen.I 2004 kom ”Den offentlige sektors strategi for digital forvaltning 2004-06 - realisering af potentialet”.Parterne bag den første digitaliseringsstrategi besluttede at forlænge det igangværende

digitaliseringsprojekt frem til 2006. Den nye strategi byggede videre på antagelse om, at en effektivdigitalisering forudsætter samarbejde på tværs af myndigheder. På tilsvarende måde som den forrigestrategi opstilles en række pejlemærker (Regeringen m.fl. 2004).Pejlemærke 1: Den offentlige sektor skal levere sammenhængende ydelser med borgere ogvirksomheder i centrum. Det er helt centralt, at digital forvaltning anvendes til at skabe en offentligsektor, hvor borgere og virksomheder oplever, at udbuddet af serviceydelser er sammenhængende, ogat løsningen af opgaver tager udgangspunkt i deres behov.Pejlemærke 2: Digital forvaltning skal skabe øget servicekvalitet og frigøre ressourcer. Investeringer idigital forvaltning skal kunne betale sig. Digitaliseringsprojekter skal derfor omsætte sig enten i øgetkvalitet i den offentlige service i form af bedre produkter, hurtigere sagsbehandlingstid, færre fejl m.v.,og/eller i at den samme service kan leveres ved brug af færre ressourcer.Pejlemærke 3: Den offentlige sektor skal arbejde og kommunikere digitalt. Den offentlige sektor skal gåforrest ved selv at arbejde og kommunikere digitalt – både internt og i forhold til borgere ogvirksomheder. De seneste år er der arbejdet målrettet med initiativer, der fokuserer på, at flerearbejdsprocesser understøttes og udføres digitalt. Sidstnævnte kræver ofte holdningsbearbejdelse ogkompetenceudvikling.Pejlemærke 4: Digital forvaltning skal baseres på en sammenhængende og fleksibel it-infrastruktur. Deter nødvendigt at udvikle en sammenhængende og fleksibel IT-infrastruktur, hvis det offentlige skalrealisere visionen for digital forvaltning.Pejlemærke 5: Offentlige ledere skal gå forrest og sikre, at deres organisation kan realisere visionen.Strategiens vision og mål er ambitiøse. For at de kan realiseres, skal der en betydelig indsats til fra alleoffentligt ansatte, idet en række opgaver skal løses på en ny måde eller af andre end dem, der gør det idag.For hvert af de fem pejlemærker var opsat klare mål, der forventes indfriet i perioden. Dertil er der istrategien beskrevet en programplan, der nærmere redegør for de initiativer, som iværksættes for atindfri de opstillede pejlemærker.Den digitale taskforce er udførende på bestyrelsens beslutninger, ligesom der er blevet nedsat Detkoordinerende informationsudvalg, der også skal understøtte bestyrelsen. Den kommunale part harnedsat et Kommunalt Digitaliseringsråd og hos amterne er der De digitale amter.Strategien for 2004-2006 indledes med at konstatere, at Danmark er et af de lande, hvor borgere ogvirksomheder anvender nettet mest, men den offentlige sektor mangler stadig at indrette deresløsninger efter borgere og virksomheder. Det fremhæves som den væsentligste barriere for indhøstningaf digitaliseringsgevinsterne.”Strategi for digitalisering af den offentlige sektor 2007-2010 – Mod bedre digital service, øgeteffektivisering og stærkere samarbejde” er navnet på den tredje digitaliseringsstrategi. I indledningen til

publikationen slås det fast, at ”Skal vi løfte digitaliseringen til et nyt niveau er kodeordene prioritering ogkoordinering. Strategien sætter derfor fokus på gevinsterne ved digitalisering gennem• digitalisering, der er målrettet mod at skabe forbedringer i servicen til borgere og virksomheder• digitalisering, der flytter ressourcer fra administration til borgernær service• koordinering og prioritering af digitaliseringsindsatsen i den offentlige sektor gennem mereforpligtende tværgående samarbejde på alle niveauer.”Denne strategi følger de to foregåendes fodspor og fortsætter det igangværende arbejde meddigitalisering af den offentlige sektor. Den fortsætter det strategiske arbejde med fx at sikre at denoffentlige service er let tilgængelig for borgere og virksomheder. Det gøres bl.a. gennem brug af diverseportaler. Forpligtende samarbejde mellem myndigheder er helt afgørende for en succesfulddigitalisering af den offentlige sektor. Her ses kommunalreformen som et element, der kan fremmedette. Det nævnes, at større og mere bæredygtige kommuner kan være med til at indfri potentialet idigitalisering.Der stilles større og mere faste krav til de enkelte offentlige myndigheder i forhold til samarbejde ogarbejdet med digitalisering. Det ekspliciteres, at digitalisering vil indgå som et nyt minimumskrav i dekommende effektiviseringsstrategier. På samme måde nævnes det i strategien, at virksomheder ogborgere skal tvinges over på den digitale platform, så analog kommunikation kan afløses af digitalkommunikation. Der er også formuleret digitaliseringsstrategier for både kommuner og regioner.Status forud for strategien er, at digitalisering er blevet en naturlig del af opgavevaretagelsen i hele denoffentlige sektor. Danmark indtager en global førerposition, men det konstateres også, at man kun erbegyndt at realisere digitaliseringens mange fordele.Den seneste digitaliseringsstrategi er ”Den digitale vej Til fremtidens Velfærd. Den fællesoffentligeDigitaliseringsstrategi 2011-2015”. I den bliver der sat ekstra skub på digitaliseringen af den offentligeforvaltning. ”Slut med papirblanketter og brevpost: I en travl hverdag skal danskerne ikke spilde derestid på at udfylde papirblanketter på det lokale kommunekontor. Og skattekronerne skal ikke bruges påporto og papirflytteri, når vi har digitale løsninger, der kan løse opgaverne mere effektivt. Ansøgninger,indberetninger, breve og al anden skriftlig kommunikation med det offentlige skal derfor somudgangspunkt alene foregå digitalt for både borgere og virksomheder” (Regeringen, KL og DanskeRegioner 2011). Strategien fremhæver som de tidligere strategier fokusområder (pejlemærker), der erstyrende for de kommende års indsats for digitalisering af den offentlige sektor. Der er opstillet i alt 12fokusområder:Effektiv digital kommunikationLettere vej til vækst for virksomhederneFolkeskolen skal udfordre den digitale generation

Fokusområderne er for nogles vedkommende nye, mens andre tydeligvis bygger videre på tidligereindsatsområder eller sætter fokus på problemer identificeret i forbindelse med de forrige strategier.Foruden de nævnte strategier, der udgør de helt centrale hjørnestene i den danskedigitaliseringsindsats, er der inden for den seneste tid også kommet andre initiativer. En af disse er detfælles debatoplæg fra regeringen, KL og Danske Regioner ”Digital velfærd. Nye muligheder forvelfærdssamfundet”. Serviceopgaver skal moderniseres, hvis det nuværende niveau skal opretholdes, ogher er digitalisering også et middel. Men det rejser samtidig en række centrale spørgsmål som fx omøget digitalisering fører til et overvågningssamfund. Et andet tiltag er handlingsplanen i tilknytning til”Open Government Partnership” fra 2012. Initiativet indeholder flere elementer, hvor digitalisering bloter et blandt flere. Men når det alligevel nævnes her, skyldes det, at Danmark sætter særligt fokus påøget effektivisering af organiseringen af offentlige services gennem brug af digitalisering. ”De digitaleteknologier skaber nye muligheder for de måder, vi arbejder og tilgår og behandler information. Denoffentlige sektor skal gøre brug af de nye digitale muligheder til at videreudvikle det danske samfund, oggennem det internationale Open Government Partnership-initiativ skal vi samtidig stille vores viden ogerfaring til rådighed for andre lande og selv lære af deres erfaringer” (Digitaliseringsstyrelsen 2012: 6).Som denne gennemgang har vist, er digitalisering helt centralt placeret på den offentlige sektorsstyringsdagsorden. Der er iværksat en mængde konkrete tiltag under de forskelligedigitaliseringsstrategier. Der er ligeledes nedsat et stort antal bestyrelser, råd, task force osv. både pådet statsligt og det kommunale og regionale niveau.

ResultaterSom det nævnes i flere af digitaliseringsstrategierne er den offentlige sektor på vej med digitaleløsninger, og de er i varierende udstrækning blevet indarbejdet i arbejdsgange og processer. Detunderstøttes også af en OECD evaluering fra 2005, hvor konklusionen er at Danmark er nået langt, og atarbejdet er organiseret ordentligt. Men det nævnes også i flere af strategierne, at potentialet ikke erindløst. Det synspunkt kommer også til udtryk i Rigsrevisionens rapport Digitale løsninger i staten fra2005. Her fremgår det også, at der på tværs af ministerområder er meget stor variation i udbredelsen afdigitale løsninger. Som kritikpunkter nævner de også:Kun 57 pct. af institutionerne har undersøgt, om indførelsen af digitale løsninger på institutionsområde vil kunne medføre serviceforbedringer og effektiviseringerKun for 21 pct. af de indførte digitale løsninger er det undersøgt om de har medførtserviceforbedringer for brugerne og kun for 19 pct. af de digitale løsninger er undersøgt om dehar medført effektiviseringer.

Et af de konkrete digitaliseringsprojekter har været Tinglysningsprojektet. Dette projekt var i 2009genstand for en beretning fra Rigsrevisionen. Af den fremgår det, at der var en række problemer itilknytning til projektet. Eksempelvis at man forsøgte at indhøste effektiviseringsgevinsterne for hurtigtefter iværksættelse af projektet. Domstolsstyrelsen får dog i samme evaluering også ros for en rækkeelementer i projektet.Internationalt klarer Danmark sig godt. Selv om man altid bør være kritisk i forhold til den type af indeks,er det et gennemgående træk, at Danmark er nået langt med indførelsen af digitale løsninger i denoffentlige sektor sammenlignet med andre lande. Nedenstående giver et overblik over Danmarksplacering internationalt (Digitaliseringsstyrelsen 2013):Danmark er blandt de OECD-lande, der har den største udbredelse af bredbånd: Danmark liggerpå en 3. plads blandt 34 OECD-lande med en bredbåndsudbredelse (fastnet) på 37,9abonnementer pr. 100 indbyggere efter Holland (39,1) og Schweiz (39,9).Danskerne er EU-mestre i at bruge internettet til at kommunikere med offentlige myndigheder:81 pct. af befolkningen har været online med offentlige myndigheder inden for de seneste 12måneder (2011-tal). Sverige (74 pct.) og Finland (68 pct.) følger efter på henholdsvis en 2. og 3.plads.Danmark ligger i top med parathed til digital forvaltning: FN’s udviklingsindeks for digitalforvaltning placerer Danmark på en 4. plads ud af 190 lande efter Storbritannien, Holland ogKorea.

Delkonklusion: DigitaliseringDanmark har de seneste 30 år haft brug af ny teknologi – i dagens sprogbrug digitalisering - på styrings-og reformdagsordenen i den offentlige sektor. Det seneste årti har udviklingen været drevet af en rækkedigitaliseringsstrategier, der med jævne mellemrum har opstillet pejlemærker for udbredelsen afdigitale løsninger i den offentlige sektor. Disse strategier er udarbejdet i et samarbejde mellemregeringen, KL og Danske Regioner/Amtsrådsforeningen. Indsatsen har tillige været understøttet aftværgående bestyrelser, råd og komiteer. I et internationalt perspektiv klarer Danmark sig traditioneltmeget godt. Risikoen ved den type internationale opgørelser er, at det bliver en sovepude. Danmark ernået langt sammenlignet med andre lande, men kommentarerne i de forskellige digitaliseringsstrategierviser også, at der fortsat er udfordringer og at effektiviseringspotentialet ved digitalisering ikke kommeraf sig selv. En relevant overvejelse er, hvorvidt der blot er sat ”strøm” til de kendte processer ogarbejdsgange i den offentlige sektor og at man derved ikke har tænkt digitalisering ind som engrundsten i levering af serviceopgaver. Samtidig rejser en øget brug af digitale løsninger nye spørgsmålaf både etisk og praktisk karakter.

Afsnit 9. Diskussion og konklusion: Kontinuerlig modernisering og dynamiskereformerI dette afsnit vil vi sammenfatte de forudgående kapitlers analyser og præsentere en samlet analyse. Vivil også fremsætte forslag på baggrund af den observerede udvikling.Gennemgangen af styringen i den offentlige sektor har vist følgende:Internationalt har der været fokus på markedsbaseret styring, koordination og samarbejde ogmere centraliseret styring med vægt på performance og digitalisering. Fokus er skiftet over tidog er senest rettet mod øget performance (resultatstyring) understøttet af en systematiskdigitaliseringsindsats.Den danske offentlige sektor har udviklet sig gennem mange års kontinuerlig indsats for atmodernisere den offentlige sektor. Det er sket gennem flere moderniseringsprogrammer. Detførste moderniseringsprogram blev præsenteret i 1983. Siden har skiftende regeringerpræsenteret udgaver af moderniseringspolitikker. I 00’erne blev der lagt vægt på størrereformer, som f.eks. strukturreformen og kvalitetsreformen. Kvalitetsreformen lagde op til atpumpe penge ud i den offentlige sektor. I det seneste år er der igen kommet fokus påeffektivisering og produktivitet, og de seneste moderniseringsindsatser både nationalt oginternationalt skal ses i dette lys. Reformer i form af strukturelle og policybaseredereformindsatser har domineret den offentlige sektor gennem de seneste 10 år. Af størrereformer, der har haft markant betydning for styring af den offentlige sektor, kan nævnesStrukturreformen, Politi- og Domstolsreformen samt Kvalitetsreformen. Det er kendetegnenefor mange af reformerne, af de ændrer på strukturer og processer på en systematisk måde.Reformerne har medført, at det administrative Danmarkskort kan tegnes på en helt anden mådei 2013 end for 10 år siden. Der har især været fokus på strukturelle reformer, så vi i dag harfærre, men større kommuner, politikredse, regioner (tidligere amter), domstolskredse,universiteter, administrative servicecentre osv. Reformerne er internationalt set ogsåbemærkelsesværdige, og f.eks. har hverken Sverige eller Norge været i stand til at indførereformer af den kommunale sektor, som vi har gjort det i Danmark. Reformerne er med til atstyrke styringskapaciteten i den danske offentlige sektor. Og reformerne kan også have væretmed til at styrke innovationskraften i den offentlige sektor.Der har været udvikling indenfor de enkelte styringstiltag:Økonomistyringen begyndte med en fokus på resultater og ændring i fokus fra input til output(målbare resultater på kort sigt) og senere outcome (effekter på langt sigt). Performancemanagement modellen har langsomt udviklet sig over tid. Performance management er blevetudbygget med resultatkontrakter, direktørkontrakter, årsrapporter og benchmarking.Kontrakternes længde er blevet justeret og målene er blevet færre, men mere præcise.Performance management praktiseres i både stat, regioner og kommuner. Udfordringen er,hvordan performance indsatsen bindes sammen og skaber en helhedsorienteret styringsmodel.Ledelse og personaleudvikling har været i fokus siden de første moderniseringsindsatser gjordeledelse til et særligt indsatsområde. Ledelse har udviklet sig til at blive en disciplin indenfor den

offentlige sektor. Personalepolitik i sin moderne udgave som human resource management eren integreret del af de fleste offentlige organisationers værktøjskasse. Der er lagt stadig merevægt på ledelse og HRM gennem årene. Der er udviklet ledelseskodeks på mange niveauer i denoffentlige sektor efter inspiration fra Kodeks for offentlig topledelse. HRM-politikker ervidereudviklet, ofte med inspiration fra erfaringer i den private sektor. Der er kommet mereopmærksomhed på arbejdstids og overenskomster i de senere år. Den store indsats forlederuddannelser som følge af kvalitetsreformen har medført en stigning i antallet af ledere, dertager diplom- eller masteruddannelser i offentlig ledelse. Ledelse er i dag en nødvendighed forat sikre en effektiv offentlig sektor.Regelforenkling eller afbureaukratisering har været et hovedområde i de flestestyringsindsatser. Det er ofte sket ud fra devisen om, at regler hindrer innovativ og effektivadfærd hos ledere og medarbejdere, og at for mange regler og for uforståelige regler hindrersamspillet med borgerne og borgernes oplevelse af offentlig service. Regelværket er voksetgennem årene. Både forskning og praksis har peget på, at regelforenkling ikke er så lige tilendda. At udstede love og regler er en central funktion for politikere, og et øget regelsætafspejler en stigende kompleksitet i samfundet, f.eks. forårsaget af øget miljøregulering, merekompleks sociallovgivning samt direktiver og vedtagelser fra EU, der implementeres i dansklovgivning. Imidlertid har det været politisk populært i Danmark og andre lande at blæse tilkamp mod ”regeltyranniet”. Skiftende regeringer har lanceret afbureaukratiseringstiltag, menofte uden at kunne påvise markante resultater. Internationalt har der i de seneste år væretfokus på andre reguleringsmåder, selvregulering og ”nudging” inspireret af adfærdsøkonomi. IUSA var Cass Sustein, der har skrevet om ”nudging”, ansat af Obama-administrationen til at sepå regelforenkling med nye øjne. Regelforenkling er et legitimt og forståeligt politisk ønske, derdog af praktiske grunde som følge af et stadig mere komplekst samfundssystem ikke altidmaterialiserer sig.Konkurrence- og markedsbaseret styring var igennem en årrække et attraktivt virkemiddel tilændring i den offentlige sektors styringsmåde. Flere forskellige markedsbaseredestyringsinstrumenter har været introduceret og afprøvet gennem årene: frit valgsordninger,udbud og udlicitering, vouchers, privatisering i form af aktiesalg, offentlig-private partnerskaber(OPP) samt offentlig-privat samarbejde (OPS) og offentlig-privat innovation (OPI). Der er aldrigblevet introduceret som en samlet ”konkurrencereform” i Danmark, men delelementer er blevetforsøgt gennemført gradvist. Størst gennemslagskraft har der været med frit valgs-ordninger,der er indført i landets kommuner og regioner. Udbud og udlicitering har også vundet indpas istyringen af den offentlige sektor, og kommunerne konkurrenceudsatte 25 pct. af opgaverne i2010 mod tidligere 20 pct. som led i aftalerne om kommunernes økonomi mellem KL ogFinansministeriet. OPP har ikke vundet stor udbredelse i Danmark af forskellige årsager, og derer kun evalueret 13 OPP projekter, men der er stadig muligheder for denne organiserings- ogfinansieringsform fremover, hvis politikerne nærer ønske om det.Digitalisering er det område, hvor der har været størst og mest markant udvikling. De førstemoderniseringsprogrammer havde forbedrede IT systemer og større anvendelse af IT somprioritet, men især med internettets fremkomst og den konsekvente og vedvarende danske

indsats for at skabe en sammenhængende digitaliseringspolitik har båret frugt. Med oprettelsenaf den digitale taskforce tilbage omkring år 2000 blev grundstenen lagt til en integreret ogsystematisk koordinering af digitaliseringsindsatsen. Senere blev Digitaliseringsstyrelsenoprettet. Det har ført til tre ambitiøse digitaliseringsstrategier i de seneste 10 år. I dennuværende situation lægger regeringen stadig vægt på ”digital velfærd”. Internationalt tales omdigitaliseringsstyringens æra. Danmark ligger i førerposition internationalt pådigitaliseringsområdet. Vi har en af de mest digitaliserede offentlige sektorer i verden.Befolkningen bruger internettet og netbaserede løsninger i store dele af deres interaktion meddet offentlige.Hvilke resultater er opnået? Ser vi på den danske styringsudvikling i sammenligning med andre lande, såmå det konstateres, at Danmark ligger fornuftigt på mange parametre. Danmarks performance iinternationale sammenligner vurderes generelt positivt. I flere af de toneangivende indeks liggerDanmark placeret i toppen. Det gælder f.eks. når Verdensbanken bedømmer landenesstyringseffektivitet, og når FN og OECD vurderer digitaliseringsgraden. Danmark er faktisk med i front.Der bør være flere analyser af de faktorer og den bagved liggende dynamik, der forårsager Danmarksplacering. Hvilke elementer i moderniseringspolitikken fører til de markante resultater, som deinternationale indeks opfanger?Der er nogle fælles linjer, der tegner sig, når vi kigger ud over styringslandskabet og sammenligner demmed internationale tendenser:Fælles linjer i styringen af den offentlige sektor: Lag på lag-tilgang til styringenEn vedvarende og systematisk indsats for udviklingen i styringen af den offentlige sektor.Derhar været en forbavsende konsistens i hovedlinjerne og indsatsområderne over tid. Effektivøkonomisk styring har været en sigtelinje igennem mange år. Med Finansministeriet som centralkoordinator – og i samarbejde med andre centrale organisationer – blev økonomisk effektivitettil en ledestjerne. De enkelte styringstiltag afspejlede dette og konkretiserede det over tid: Mereperformance management, udvikling af offentlig ledelse og HRM, brug af markedsbaseretstyring og øget digitalisering har været gennemgående temaer. Nye temaer kommer til.Moderniseringsprogrammet fra 1983 blev i sin tid iværksat som svar på en økonomisk krise.Efter flere år med styringsudviklingen er en ny krise – finanskrisen – blevet en ny fællesreferenceramme for fremtidige styringstiltag. Internationalt er der også meget fokus påfinanskrise og økonomisk effektivitet. Er vi med finanskrisen vendt tilbage til økonomisk effektivsom ledestjerne igen?En aktiv reformpolitik, der skaber dynamiske reformer.I de senere år har skiftende regeringeranvendt en aktiv tilgang til større reformer, hvor strukturreformen, politi- og domstolsreformenog kvalitetsreformen er eksempler. En række af reformerne har været tilrettelagt, såorganiserede interessegrupper kunne deltage. Finansministeriet og KL har været aksen i flerereformer. Reformerne har ud over at skabe konkrete resultater på kort sig også som intention atstyrke styringskapaciteten i den offentlige sektor. Andre lande kigger på reformtempoet iDanmark. Der er tale om dynamiske reformer. Reformer sætter nogle processer i gang, som71

både får effekt på kort sigt på langt sigt. Derfor er det svært at evaluere reformer meget formeltefter en afgrænset periode. Reformer har efterdønninger. Reformers effekter breder sig somringe i vandet. Reformer er dynamiske størrelser, der udvikler sig med tiden. Et godt eksempeler strukturreformen, der i sin implementering har gennemgået flere faser. Er reformers dynamikogså en selvstændigt element i måden at tænke reformer på, så den offentlige sektor konstantudvikles frem for kun at ændres på afgrænsede tidspunkter? Skabes der ”dynamiske effekter”af den igangværende reformkurs?En konsekvent og dog fleksibel styrings- og reformkurs.Skiftende regeringer har fortsatindsatsen for at udvikle styringen og fortsat at iværksætte reformer. De fleste af de størrereformer er blevet introduceret og gennemført indenfor de annoncerede tidsrammer. Selv omnogle måske tvivlede på, at det kunne lade sig gøre, så blev kommunerne f.eks. klar til 1.1.2007,og kvalitetsreformen blev vedtaget med kun nogle måneders forsinkelse på grund af etfolketingsvalg. Samtidig er reformer ikke meldt ud mange år i forvejen, men er blevet tilpasset tilden konkrete kontekst. Der har også været plads til improvisation, som da fagbevægelsen bleven central partner i kvalitetsreformen grundet den økonomiske og parlamentariske situation pådet tidspunkt.En del af udviklingen i styringen har været foretaget og gennemført i dialog med berørteparter.Digitaliseringsstrategierne har eksempelvis været en dialog mellem staten, regionerne ogkommunerne samt relevante partnere i den private sektor. I nogle af de såkaldte”kampagnereformer” har dialogmøder og åbenhed for input været en integreret del afreformprocessen. Der kommer nye input, når flere deltager aktivt i reformprocesserne.

Ulemper i styringen af den offentlige sektorHvilke ulemper er der ved tilgangen til styringen i den offentlige sektor i Danmark? På baggrund af voresanalyser kan følgende ulemper på påpeges:En jævn udvikling over tid kan føre til tilsanding og stilstand.Selv om der er meget, der tyderpå, at styring i den offentlige sektor hele tiden udvikler sig, så er der også nogle tegn på, at voresstyringssystemer ”sander til”. Et eksempel kan være performance management. Her er derblevet lagt lag på lag på performance management-systemet, så der gradvist er kommet flerekrav og flere mål ind i resultatkontrakterne. Uden at nogle nødvendigvis har synes, at det var engod idé, at det udviklede sig sådan. Hvis kontrakterne mere er blevet et styringsritual, så kan demiste deres begrundelse. Det er baggrunden for, at resultatkontrakter og andre performancemanagement-initiativer til tider kan opleves som unødig kontrol og for meget administration.Moderniseringsindsatsen risikerer at komme til at køre på autopilot.Samlet grunddata for styringsindsatsen kan forbedres:Der er mange fordele ved at have etmere decentraliseret styringssystem, hvor hvert ministerium, region eller kommune angriberprocesserne forskelligt, men en af ulemperne er, hvis styringsaktørerne indrapportererforskellige typer data eller agerer ud fra vidt forskellige datagrundlag. Derfor kan der væremangel på samlet styringsinformation, og det kan gøre styringen mere vanskelig. Der er både

potentiel større koordinerings- og kontrolomkostninger ved et styringssystem uden fællesopfattelse af valide data.Manglende systematisk resultatopfølgning:En del reformer og forandringer har været sat igang, men det er ikke altid klart, hvordan resultatopfølgningen sker. Nogle gange er detRigsrevisionen, der følger op på styringsindsatsen, men Rigsrevisionens rækkevidde i denoffentlige sektor er også begrænset, og er særligt begrænset i forhold til kommunerne. Det erheller ikke i alle styringsindsatser, at der automatisk lægges op til en konsekventresultatopfølgning. I stedet er resultatopfølgning noget nogle beslutter på et senere tidspunkt,og måske foranlediget af et valg eller af mere tilfældige begivenheder. Eksempelvis blev endelvis evaluering af strukturreformen først besluttet af den nuværende regering efter, atregeringen var tiltrådt. Havde den tidligere regering fortsat var der måske aldrig kommet enofficiel evaluering.Ledelse skal sættes ind i en sammenhæng.Ledelse og HRM er blevet opprioriteret på mangemåder, bl.a. gennem en massiv indsats for efteruddannelse. Fokus er senest vendt mod løn ogarbejdsvilkår. Der er behov, at ledelse tænkes endnu mere ind i styringssammenhænge og ikkeses som en isoleret aktivitet, der har med personaleledelse, motivation og personlig ledelsesstilat gøre. Selv om disse elementer er vigtige er der brug for ledelse tænkes som strategisk ledelse,der også omhandler forandringsledelse, kommunikation og implementering. Den store opgaveer at koble ledelse og styring, herunder at koble ledelse til mere proaktiv anvendelse afstyringsdata. Ledelse handler i dag også om at kunne analysere og anvende store datamængder.Digitalisering kun som effektiviseringsværktøj:Digitalisering har primært været fremført som etinstrument, der især skulle effektivisere den administrative sagsbehandling og gørestyringssystemerne mere retlinede. Digitalisering har været et effektiviseringsinstrument i depublicerede digitaliseringsstrategier. Digitaliseringens muligheder for øget dialog med borgerneog de potentielle og reelle transformative elementer i digitaliseringen, som både forskere somDunleavy og organisationer som OECD har beskrevet, har aldrig været så fremherskende i dendanske debat.Andre forhold at være opmærksomme på:Der er risiko for at nogle nyere debatter misses.Udviklingen, hvor styringen af den offentlige sektor er lagt i bestemte spor, risikerer at oversenyere tendenser eller andre indfaldsvinkler, som ellers kunne være udnyttet. Danmark har f.eks.ikke taget den internationale dagsorden om større åbenhed og transparens til sig. Der er hellerikke så stor fokus på større strategiske tiltag på tværs af organisationer.

acceptabel styring og hvordan styringen kan måles. Indenfor markedsbaseret styring skulle dergå en årrække før der var enighed om en fælles udliciteringsindikator. Internationalt arbejdesder også på fælles standarder for indikatorer. En vigtig del af styringsdiskussionen er at bliveenige om standarder for styring og om, hvor der mangler viden. De senere års fokus påeffektivisering og produktivitet som begreber vidner om vigtigheden af denne faktor. Iamerikanske sammenhænge tales om ”dashboard governance”.Fokusér på strategisk planlægning på tværs af policyområder.Som det er nu er strategiskplanlægning fordelt på enkelte markante aktører (ledende ministerier) eller isoleret til bestemteinstitutionelle sammenhænge (som de årlige økonomiforhandlinger mellem stat og kommuner).I Danmark har vi især talt om et særskilt ministerium som ”den store koordinator” (Jensen,2003). Andre lande har opbygget strategiske planlægningssystemer på andre måder, hvor dertages bredere hensyn. I Australien iværksatte regeringen under premierministeren et program,”Ahead of the Game”, som en strategisk planlægningsplatform. I Storbritannien i 00’erne blev”The Delivery Unit” etableret i premierministerens kontor. I USA er ansvaret for den samledestrategiske planlægning placeret i forskellige kontorer i The Executive Office of the President,bl.a. i OMB, Office of Management and Budget. Den overordnede strategiske planlægning erikke endnu ikke foldet fuldt og tilstrækkelig transparent til at flere vigtige aktører kan deltage.Inspiration kan hentes fra disse lande. Tænk på tværs af organisationer i den offentlige sektor,når der skal tages strategiske beslutninger og implementeres løsninger.Skab en sammenhængende og inkluderende performance management model, der fokusererpå strategi, ledelse, performance, implementering og resultatopfølgning.Problemet medperformance managements udbredelse har bl.a. været, at måling og styring har været setisoleret. Derfor kan både strategisk planlægning, ledelse og resultatopfølgning tænkes mereintegreret ind. Inspiration kan hentes fra de mange performance management modeller i f.eks.USA's stater og på føderalt plan. Ledelsens rolle er – sammen med medarbejderne og i dialogmed borgerne – at skabe sammenhæng og forståelse for de indgåede resultatkrav.Implementering skal have fornyet opmærksomhed. Der skal følges op på resultaterne. GeneralAccountability Office i USA har for nylig vist, hvordan fælles performance fra flere forskelligeorganisationer kan måles og følges op. I Danmark vil det især være vigtigt at fokusere mere påimplementering og resultatopfølgning samt analyse af resultaterne, så implementering ogevaluering knyttes tættere sammen i tid. Inspiration til implementeringskraften kan bl.a. henteserfaringer med den fokuserede implementering af Recovery Act, der drejede sig om stimulus-pakken efter Obama-regeringens tiltrædelse i 2009.Tænk digitalisering ind som transformativ forandring, der udnytter alle digitialiserings-æraensmuligheder.Der er næppe tvivl om, at digitalisering har været en af de primære måder ateffektivisere den offentlige sektor på. Men digitalisering betyder en meget større og bredereændring af den offentlige sektor nu og i de kommende år. Forskere taler omdigitaliseringsstyringens æra og den amerikanske regering har stillet sig i front for etinternationalt partnerskab om Open Government Partnership, som Danmark nu også er bleveten del af. Digitalisering lægger op til større paradigmeskift. OECD har tidligere anbefaletDanmark at have en mere strategisk og pro-aktiv tilgang til digitalisering, givet at Danmark har et

højt udviklingsniveau på det felt. Digitalisering må gerne tænkes ind i brederestyringsdagsorden.Tænk i sammenhængende, større og mere fleksible enheder (strukturtilpasning).En ting stårklart efter den store kommunalreform: kommuner og andre offentlige organisationersorganisering og status er ikke mejslet ind i granit men forandrer sig med tiden og i takt medopgavernes karakter. Et eksempel er den objektive sagsbehandling, der blev lagt over i størreadministrative servicecentre. Der kan givet være flere opgaver, hvor strukturen skal tilpassesyderligere i fremtiden. Her har Danmark en fordel i, at der ikke er mange og tungekonstitutionelle begrænsninger på, hvilke organisatoriske ændringer, der kan foretages. Både iforhold til ministerier, regioner og kommuner kan organiseringen tilpasses yderligere omnødvendigt. Det gælder naturligvis også opgavedelingen med andre lande i den EuropæiskeUnion. Samtidig er opgavedelingen med den private sektor i både virksomheder og frivilligeorganisationer til fortsat debat. I den sammenhæng kan kontrolleret brug afkonkurrenceudsættelse og øget brug af OPP være en mulighed. Andre gange kan det derforvære en netværksorganisering, der er mest effektiv. I digitaliserings-udviklingen er vi gået fra etslags netværk i en task force til en mere hierarkisk organisering i Digitaliseringsstyrelsen. Der ermeget, der tyder på, at Danmark har en robust model til at imødegå udfordringer og til attilpasse vores eksisterende institutioner til nye løsninger.Endelig er der to proces forslag:Lær af de andre bedste lande internationalt:Danmark er på sin vis i en privilegeret situation, daden offentlige sektor ofte ligger flot placeret i internationale benchmarkingmålinger. Det gælderf.eks. i Verdensbankens undersøgelser af ”governance indicators”, i OECDs målinger om work-life balance og i FN, EU og andres målinger om digitalisering. Der er også målinger, hvor vi afforskellige grunde ligger mindre godt placeret, f.eks. i PISA-undersøgelser eller på ranglister oververdens bedste universiteter. Danmark kan lære af de bedste på en mere systematisk ogsammenhængende måde. Vi kan indgå i forstærket dialog med de parter, som vi alligeveludveksler erfaringer og idéer med. Danmark kan bruge den internationale benchmarking merepro-aktivt end tilfældet er nu. Det sker ikke ved en ureflekteret sammenligning eller unuanceretbegejstring/kritik ved placeringer på rangliste. Ved at lære af de bedste og give idéer videre, kanvi fokusere mere på produktivitet.Periodevis styringseftersyn.Styringen af den offentlige sektor kan tages op som emne i merefaste intervaller. Det kan naturligvis hævdes, at det sker ved folketingsvalg og kommunalvalg,ved de årlige økonomiforhandlinger eller ved regeringsskifte (eller når en ny kommissionnedsættes!), men udviklingen i resultatkontrakter og den manglende sammenhæng iperformancemodellen viser, at der er behov for mere periodevis styringseftersyn. Det kan ske,når internationale organisationer evaluerer Danmark (når der kommer en OECD rapport f.eks.),ved tilbagevendende rapporter om ”styringens tilstand”, ved åbne høringer eller andre formerfor initiativer.

LitteraturlisteAdvisory Group on Australian Government Administration. 2010.Ahead of the Game. Blueprint for theReform of Australian Government Administration.Canberra, Australia: Australian GovernmentDepartment of the Prime Minister and Cabinet.Andersen, Morten. 2011.The Court Reform. Institutional Legacy and Modern Change. A Case Study ofthe Danish Court Reform.Department of Political Science, University of Copenhagen Ph.D. series2011/6.Andersen, L. B.; Eriksson, T.; Kristensen, N.; Pedersen, L. H. 2012. Attracting Public Service MotivatedEmployees: How to Design Compensation Packages. iInternational Review of Administrative Sciences,Vol. 78, No. 4, 12.2012, p. 615-641.Andrews, Matt. 2010. “Good Government Means Different Things in Different Countries”Governance23(1), 7-35.Balvig, Flemming & Holmberg, Lars. 2011.Verdens bedste politi. Politireformen 2007-2011.København:Jurist og Økonomforbundets forlag.Barzelay, Michael. 2001.The New Public Management.Berkeley: University of California Press.Behn, Robert. 2007.What All Mayors Would Like to Know About Baltimore’s CitiStat PerformanceStrategy.Washington DC: The IBM business for government studies.Bindercrantz, Anne S. & Christensen, Jørgen Grønnegaard. 2009. ”Delegation Without Agency Loss? TheUse of Performance Contracts in Danish Central Government”Governance.22(2) 263-293.Bindercrantz, Anne S. & Christensen, Jørgen Grønnegaard. 2010. ”Governing Danish Agencies byContract. From Negotiated Freedom to Shadow of Hierarchy”Journal of Public Policy.29(1) 55-78.Bindercrantz, Anne S. et.al. 2010. ”Performance Contracts and Goal Attainment in GovernmentAgencies”International Journal of Public Administration.14(4), 445-463.Bindercrantz, Anne S. & Christensen, Jørgen Grønnegaard. 2011. Agency Performance and Executive Payin Government. An Empirical Test. Paper til Dansk Selskab for Statskundskabs årsmøde oktober 2011.

Bouckaert, Geert & Halligan, John. 2008.Managing Performances: International Comparisons.NewYork: Routledge.Breul, Jonathan & Kamensky, John. 2008. ”Federal Government Reform: Lessons from Clinton’s“Reinventing Government” and Bush’s “Management Agenda” Initiative”,Public AdministrationReview,November/December, pp. 1009-1126Christensen, Jørgen Grønnegaard. 1991.Den usynlige stat.København: Gyldendal.Christiansen, Peter Munk. & Klitgaard, Michael Baggesen. 2008.Den utænkelige reform.Odense:Syddansk Universitetsforlag.Christensen, Tom & Lægreid, Per. eds. 2011.The Ashgate Research Companion to New PublicManagement.Aldershot: AshgateClarke, John. & Newman, Janet. 1997.The Managerial State.London: Sage.Danmarks Statistik. 2012.Offentlig produktion og produktivitet 2003-2010.København: DanmarksStatistikDansk Erhverv. 2011.Dansk Erhvervs Perspektiv 2011# 48. Læst d. 8.4.2013 på:http://www.danskerhverv.dk/OmDanskErhverv/Nyhedsbreve/Dansk-Erhvervs-Perspektiv/Documents/2011/DEP-48-2011.pdf.Digitaliseringsstyrelsen. 2012. Danmark. Open Government Partnership. National Handlingsplan 2012.Digitaliseringsstyrelsen. 2013. Oversigt hentet på Digitaliseringsstyrelsen hjemmeside d. 8.4. 2013.Digmann, A. 2008.Kodeks for offentlig topledelse – fra ord til handling.Læst d. 8.4.2013 på:http://midtlab.dk/files/Regionshuset/HR-afdelingen/Organisation%20og%20Ledelse/Midtlabfilbibliotek/Artikler/071210%20Kodeks%20-%20fra%20ord%20til%20handling%20AD%20og%20CSFJ.pdfDonahue, John & Nye, Joseph. 2002.Market-based Governance.Washington D.C: Brookings.Donahue, John & Zeckhauser, Richard. 2011.Collaborative Governance.Princeton: Princeton UniversityPress.Dunleavy, Patrick et.al. 2006.Digital Era Governance.Oxford: Oxford University Press.

Dunleavy, Patrick & Carrera, Leonardo. 2013.Growing the Productivity of Government Services.Chelthenham: Edward Elgar.Ejersbo, Niels & Greve, Carsten. 2005/2008.Moderniseringen af den offentlige sektor.København:Børsens Forlag.Ejler, Nikolaj. et.al. 2008.Når måling giver mening.Kbh: Jurist- og Økonomforbundets forlag.Erhvervs og Vækstministeriet.2012. Redegørelse om vækst og konkurrenceevne.København.EVA – Danmarks Evalueringsinstitut. 2011.Lederuddannelsernes betydning for ledelsespraksis.København.Finansministeriet. 1983.Redegørelse til Folketinget om regeringens program for modernisering af denoffentlige sektor.København: Finansministeriet.Finansministeriet. 1993.Nyt syn på den offentlige sektor.København: FinansministerietFinansministeriet. 1994.Medarbejder i staten – ansvar og udvikling.København: Schultz Information.Finansministeriet. 2002.Med borgeren ved roret. Regeringens moderniseringsprogram.København:Schultz Information.Finansministeriet. 2008.I form til fremtiden. Finanslovsforslaget for 2009.København.Finansministeriet. 2010.Ansvar for styring – styring fra koncern til institution.København: Rosendahl-Schultz.Finansministeriet. 2010.Enkel administration i staten.København.Finansministeriet. 2012.Statens selskaber.København: Schultz.Forum for Offentlig Topledelse. 2005.Kodeks for god offentlig topledelse.København.GAO – General Accountability Office USA. 2012.Managing for Results. Key Considerations forImplementing Interagency Collaborative Mechanisms.Washington DC: GAO.Greve, Carsten. 2009.Offentlig ledelse. Teorier og temaer i politologisk perspektiv. 2. udgave.København: Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Greve, Carsten. 2012.Reformanalyse.København: Jurist- og Økonomforbundets forlagt’Hart, Paul. 2010. ”Epilogue: Rules for Reformers” i Lindquist, Evert; Vicent, Sam & Wanna, John. Red.2010.Delivering Policy Reform.Canberra: ANU Press., pp. 201-211.Hodge, Graeme; Greve, Carsten & Boardman, Anthony. Red.International Handbook on Public-PrivatePartnerships.Chelthenham: Edward Elgar.Hood, Christopher. 1991. “A Public Management for All Seasons?”Public Administration,69, Spring, 3-19.Hood, Christopher et.al. 1998: “Regulation Inside Government: Where the New Public ManagementMeet the Audit Explosion”Public Money and Management18(2), 61-68.Hood, Christopher. 2010.Reflections on Public Service Reform in a Cold Fiscal Climate.London: The 2020Public Services Trust.Houlberg, Kurt / KORA. 2012.Udvikling i konkurrenceudsættelse i kommuner og regioner i forbindelsemed kommunalreformen.København: KORA.Houston, D. 2006. ”Walking the Walk of Public Service Motivation: Public Employees and Charitable Giftsof Time, Blood and Money”, iJournal of Public Administration Research and Theory,16, 67-86.Jensen, Lotte. 2003.Den store koordinator.København: Jurist- og Økonomforbundets forlag.Jensen, Lotte. 2008.Væk fra afgrunden. Finansministeriet som økonomisk styringsaktør.Odense:Syddansk Universitetsforlag.Kamensky, John. 2011. “The Obama Performance Approach”.Public Performance and ManagementReview35(1), 132-147.Kettl, Donald F. 2009.The Next Government of the United States. How Our Institutions Fail Us and Howto Fix Them.New York: W.W.Norton.Klausen, Kurt Klaudi. 2004.Strategisk ledelse – de mange arenaer.Odense: Syddansk Universitetsforlag.Klausen, Kurt Klaudi. 2001. Skulle det være noget særligt? Organisation og ledelse i det offentlige.København: Børsens Forlag.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. 2012.Erfaring fra de danske OPP projekter.Konkurrence- ogForbrugeranalyse 04. København: Konkurrence og Forbrugerstyrelsen.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. 2012.Status for offentlig konkurrence 2012.Konkurrence- ogForbrugeranalyse 09. København: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Kommunernes Landsforening. 2010. Notat om Enstrenget kommunalt beskæftigelsessystem – etvæsentligt kort i kommunens hånd”. KL: notat 12. marts 2010 j.nr. 02 00 04 P55.KREVI. 2008.Kommunale kontrakter i overblik.Aarhus: KREVI.KREVI. 2008.Hvad vil lovforslaget om kommunale kvalitetskontrakter og udbudsstrategier betyde forkommunernes administration og selvstyre?Aarhus.KREVI. 2011.Frit valg i ældreplejen.Aarhus: KREVI.Kristiansen, Mads Bøge. 2012.Mål og resultatstyring i praksis. En komparativ analyse af mål- ogresultatstyringen i Danmark, Sverige og Norge. København: Institut for Statskundskab, Ph.D. serien nr. 1.2012Larsen, H. 1989.Klassisk regulering.Odense. Odense Universitetsforlag.Lønkommissionen. 2010.Løn, køn, uddannelse og fleksibilitet. Sammenfatning og konklusion.København.MacNutt, Kathleen & Pal, Leslie. 2011. “Modernizing Government: Mapping Global Public PolicyNetworks”Public Administration.24(3), pp. 439-437).Margetts, Helen, Perri 6, Hood, Christopher. 2010. Red.Paradoxes of Modernization: UnintendedConsequences of Public Policy Reform.Oxford: Oxford University Press.Margetts, H. & Dunleavy, P. 2012. The Second Wave of digital-era-governance: a quasi-paradigme forgovernment on the Web.http://dx.doi.org/10.1098/rst.20120382

Moderniseringsstyrelsen m.fl. 2013.Evaluering af den fleksible master i offentlig ledelse.Tilgængelig påwww.modst.dkModerniseringsstyrelsen. 2013. Læst d. 1. Maj 2013 påhttp://www.modst.dk/OEAV/OEkonomistyring/Maal-og-resultatstyring/Resultatkontrakt-for-institutionen.Moore, Mark H. 1995.Creating Public Value.Harvard: Harvard University Press.Moynihan, D.P. et. al. 2011. ”Performance Regimes Amidst Governance Complexity”Journal of PublicAdministration Research and Theory.Special Minnobrowk issue.Notat – Hovedresultater fra spørgeskemaundersøgelse. Effekter af kompetenceudvikling i kommunerne.2008. læst d. 21.3.2013 på:http://www.oldschool.personaleweb.dk/syspub/upload/publication/attachment/Notat_hovedresultater_undersoegelsen.pdf.OECD. 2005.Modernising Government.Paris: OECD.OECD. 2010a.Value for Money. Public Administration after New Public Management.Paris: OECD.OECD. 2011a.Together for Better Public Services.Paris. OECD Public Governance Reviews, OECDPublishing.OECD. 2011b.OpenGovernment. Paris: OECD.Open Government Partnership sewww.opengovpartnership.orgPedersen, Ove K. 2011. Konkurrencestaten. Kbh: Hans Reitzels forlag.Personalestyrelsen. 2003.Statens personale – og ledelsespolitik.København.Personalestyrelsen. 2011.Cirkulære om aftale om Statens Center for Kompetenceudvikling.København.Personalestyrelsen og Integrationsministeriet. 2011.Strategisk ledelse af mangfoldighed – en vej tilbedre opgaveløsning.København.Petersen, Ole Helby; Hjelmar, Ulf; Vrangbæk, Karsten & La Cour, Lisa. 2012.Effects of contracting outpublic sector tasks.København: AKF.

Pierson, Paul. 2004.Politics in Time.Princeton: Princeton University Press.Pollitt, Christopher & Bouckaert, Geert. 2011.Public Management Reform. A Comparative Analysis: NewPublic Management, the Neo Weberian State and Public Governance. 3rdedition.Oxford: OxfordUniversity Press.Pollitt, Christopher & Dan, Sorin. 2011.The Impact of the New Public Management in Europe – A MetaAnalysis.Berlin: COCOPS working paper no. 3.Power, Michael. 1994.The Audit ExplosionLondon: Demos.Radin, Beryl. 2012.Federal Management Reform in a World of Contradictions.Washington D.C:Georgetown University Press.Regeringen. 2004.Aftale om Strukturreformen.København.Regeringen. 2009.Afbureaukratiseringsplan for det erhvervsrettede område.København.Regeringen. 2011.Strategi til fremme af offentlig-privat samarbejde.Købennhavn: Schultz-RosendahlRegeringen. 2012.Danmark i arbejde. Udfordringer i dansk økonomi mod 2020.København: Schultz-Rosendahl (afsnit 4).Regeringen, KL. 2012.Aftale om kommunernes økonomi 2013.København, juni 2012.Regeringen, KL og Amtsrådsforeningen. 2002. På vej mod den digitale forvaltning – vision og strategi forden offentlige sektor. København.Regeringen, KL, Amtsrådsforeningen, Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune. 2004. Denoffentlige sektors strategi for digital forvaltning 2004-06 - realisering af potentialet. KøbenhavnRegeringen, KL og Danske Regioner. 2007. Strategi for digitalisering af den offentlige sektor 2007-2010 –Mod bedre digital service, øget effektivisering og stærkere samarbejdeRegeringen, KL og Danske Regioner. 2010. Strategi for digitalisering af den offentlige sektor. København.Regeringen, KL og Danske Regioner. 2011. Den digitale vej Til fremtidens Velfærd. Den fællesoffentligeDigitaliseringsstrategi 2011-2015. København.

Regeringen, KL og Danske Regioner. 2013.Digital velfærd – nye muligheder for velfærdssamfundet.Debatoplæg, marts 2013.Rigsrevisionen. 2005. Digitale løsninger i staten. KøbenhavnRigsrevisionen. 2007.Beretning til statsrevisorerne om effekten af regelforenklingsindsatsen.København.Rigsrevisionen. 2009.Beretning om mål- og resultatstyring i staten med fokus på effekt.København:Rosendahls-Schultz.Sociale Ankestyrelse. 2007.Frit valg i ældreplejen. Det frie leverandørvalg til personlig pleje.København:Ankestyrelsen.Streeck, Wolfgang & Thelen, Kathleen. Red. 2005.Beyond Continuity. Institutional Change in AdvancedEconomies.Oxford: Oxford University Press.Strukturkommissionen.Betænkning 1434. Strukturkommissionens betænkning. Bind 1 & 2 ogsammenfatning.København.Syddansk Universitet. 2007.Rapport om MPM-undersøgelsen.Odense: Syddansk Universitet.Sørensen, Eva & Torfing Jacob. red. 2005.Netværksstyring.Frederiksberg: SamfundlitteraturTalbot, Colin. 2010.Theories of Performance.Oxford: Oxford University Press.Thahler, Richard & Sunstein, Cass. 2008.Nudge. Improving Decisions About Health, Wealth andHappiness.Yale University Press.Undervisningsministeriet. 2009.Kodeks for uddannelsesledelse.København.Van der Walle, Steven & Hammerschmid, Gerhard. 2011. ”Coordination for Cohesion in the Public Sectorfor the Future”. A Background Paper. Berlin: COCOPS Working paper no. 1.Van Dooren, W. et.al. 2010.Performance Management in the Public Sector.London: RoutledgeVelværdsministeriet. 2008.Aftale om Kommunernes økonomi for 2009.København.Verdensbanken. 2013. Worldwide governance indicators. www.govindicators.org