Kommunaludvalget 2012-13
KOU Alm.del Bilag 109
Offentligt
1256401_0001.png
1256401_0002.png
1256401_0003.png
1256401_0004.png
1256401_0005.png
1256401_0006.png
1256401_0007.png
1256401_0008.png
1256401_0009.png
1256401_0010.png
1256401_0011.png
ØKONOMISK ANALYSE
Stor omfordeling via offentligserviceNyt kapitel
Traditionelle fordelingsanalyser ser bort fra de forbrugsmuligheder, som den offentlige sektorstiller til rådighed, og som udgør en stor del af danske familiers forbrug.I Danmark er det individuelle offentlige forbrug stort sammenlignet med mange andre lande.Det offentlige forbrug består i Danmark af udgifter til uddannelser, sundhedsbehandling, ple-je, tilskud til daginstitutionspasning mv. Alle har i udgangspunktet lige adgang til blandt andetsundhedsbehandling og til at tage en uddannelse, hvilket blandt andet kan bidrage til at mod-virke den negative sociale arv.Analysen viser, at forskellene i forbrugsmuligheder – opgjort ved gini-koefficienten – falder fra24½ pct. til ca. 19 pct., når man tager højde for de forbrugsmuligheder, den offentlige sektorstiller til rådighed. Særligt i den nedre del af indkomstfordelingen har individuelt offentligt for-brug forholdsvis stor betydning for de samlede forbrugsmuligheder. Hvis man ser bort fra denomfordeling, der sker via det offentlige forbrug, får man derfor et mindre nuanceret billede affordelingen af forbrugsmuligheder.Danmark er karakteriseret ved relativt små indkomstforskelle i international sammenhæng.Det er ikke muligt at sammenligne med fordelingsvirkningerne af det individuelle offentligeforbrug i andre lande, da der ikke laves sammenlignelige opgørelser af udvidede forbrugsmu-ligheder på tværs af lande. Det relativt høje niveau for individuelt offentligt forbrug kombineretmed fri og lige adgang indikerer imidlertid, at den omfordelende virkning formentlig er relativthøj i Danmark.
I Danmark er indkomstforskellene små …Indkomstforskelle måles typisk med udgangspunkt i de disponible indkomster. Denne type afopgørelser beskriver, hvordan de private forbrugsmuligheder er fordelt, dvs. mulighederne forforbrug af bolig, fødevarer, transport mv.1Indkomstforskellene er relativt små i Danmark. Ifølge den seneste OECD-opgørelse udgørindkomstforskellene målt ved Gini-koefficienten omkring 25 pct. i Danmark, hvilket er markantmindre end i de fleste andre lande, jf. figur 1.
Den disponible indkomst i ét enkelt år er ikke et eksakt mål for de private forbrugsmuligheder, idet forbrugs-mulighederne også bestemmes af andre forhold, fx eventuel låntagning, afdrag på gæld, forbrug som stilles til rå-dighed af venner og familier, indkomst fra ”sort arbejde” mv.1
Økonomisk AnalyseApril 2013
1
ØKØNOMISK ANALYSE
Figur 1Indkomstforskelle opgjort ved Gini-koefficienten for udvalgte OECD-lande i 2008Pct.45403530OECDPct.45403530
2520151050
2520151050
Anm.: For Ungarn og Danmark er angivet værdien for 2007. Eurostat opgør Gini-koefficienten for EU-landene, herunder Danmark.Kilde: OECD (www.oecd.org/statistics).
Fordelingen af de disponible indkomster tager højde for den omfordeling, der sker via skatte-og overførselssystemet, men indregner ikke den betydelige omfordeling, der sker via det of-fentlige forbrug, og de forbrugsmuligheder, det giver anledning til.
… og det offentlige forbrug er højtI Danmark er der i høj grad fri og lige adgang til fx kompetencegivende uddannelse, sundhedog pleje, der stilles til rådighed som individuelt offentligt forbrug. Andre offentlige serviceydel-ser er forbundet med en forholdsvis beskeden egenbetaling, der i nogle tilfælde er indkomst-afhængig. Det gælder fx daginstitutionspasning, hvor det offentlige tilskud understøtter foræl-drenes deltagelse på arbejdsmarkedet. Forældrebetalingen udgør under en tredjedel af desamlede udgifter, og hvis indkomsten er under en vis grænse, får familien hel eller delvis fri-plads.Den frie og lige adgang til offentlige serviceydelser medfører, at der formelt er lige mulighederfor at tage en uddannelse og for sundhedsbehandling. I mange andre lande medfinansiererstuderende store dele af studierne (fx med lån). I Danmark er adgangen til uddannelse somhovedregel fri og gratis. Det betyder, at der ikke er formelle barrierer for, at unge kan tage enuddannelse uanset økonomisk baggrund.I mange andre lande er fx sundhedsydelser og pleje i større grad forsikringsfinansieret, lige-som der lægges større vægt på egenbetaling. Danmark har derfor et relativt højt niveau forindividuelt offentligt forbrug i forhold til andre lande, jf. figur 2.
2
Økonomisk AnalyseApril 2013
ØKONOMISK ANALYSE
Figur 2Individuelt offentligt forbrug for udvalgte OECD-lande i 2010Pct. af BNPPct. af BNP
2520
2520
Gennemsnit for de viste lande151050151050
Anm.: Udgifter til individuelt offentligt forbrug som andel af bruttonationalproduktet (BNP). Det individu-elle offentlige forbrug er den del af det offentlige forbrug, der kan fordeles til identificerbare person-og husholdningsgrupper, fx uddannelse, børnepasning og sygehusophold. Der findes ikke opgørelseraf individuelt offentligt forbrug for Canada og Tyrkiet, som optræder i figur 1.Kilde: OECD (stats.oecd.org/national accounts).
Det relativt høje individuelle offentlige forbrug kombineret med fri og lige adgang i Danmarkbetyder, at forskellene i forbrugsmuligheder reelt er mindre, end forskellene i den disponibleindkomst indikerer. Det er derfor vigtigt at inddrage det individuelle offentlige forbrug, når manskal have et nuanceret billede af fordelingen i Danmark.
Det offentlige forbrug omfordeler mellem aldersgrupper …Offentligt forbrug er med til at udligne forskellene i forbrugsmuligheder på tværs af alders-grupper.Det gælder særligt individuelt offentligt forbrug i form af sundhed og pleje2, der i stort omfangmodtages af personer over 70 år, og som typisk er folkepensionister med en disponibel ind-komst, der i gennemsnit ligger under andre aldersgruppers, jf. figur 3.
Sundhed er sammensat af individuelt offentligt forbrug i form af hospitalsbenyttelse, sygesikring og medicintil-skud. Pleje er i opgørelsen sammensat af hjemmehjælp og plejehjemsbenyttelse.2
Økonomisk AnalyseApril 2013
3
ØKØNOMISK ANALYSE
Figur 3Familiens disponible indkomst og individuelle offentlige forbrug pr. voksen opdelt på alder i 20091.000 kr.1.000 kr.
3503002502001501005002030405060708090Offentligt forbrug pr. voksen i familienDisponibel indkomst pr. voksen i familien
350300250200150100500
Anm.: Figuren viser de 18-90-årige. Opgørelsen og sammensætningen af det individuelle offentlige forbrug er nær-mere beskrevet i appendiks.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Det individuelle offentlige forbrug er også relativt højt for personer i slutningen af 20’erne ogfrem til midten af 40’erne. Her er det især kompetencegivende uddannelser og offentlig ser-vice relateret til børn, som daginstitution, folkeskole og nogle sundhedsydelser, som trækkerop.
… og på tværs af indkomstniveauerFordelingen af den offentlige service på indkomstgrupper afspejler især, at trækket på den of-fentlige service typisk indtræder i aldersgrupper, hvor den gennemsnitlige disponible ind-komst er relativt lav, samt i mindre grad at nogle ydelser er indkomstafhængige, som fx dag-institutionsbenyttelse.Forskellene i det individuelle offentlige forbrug er mindre end forskellene i disponibel ind-komst. Det offentlige forbrug virker derfor omfordelende og resulterer i en mere lige fordelingaf de samlede forbrugsmuligheder. Det skal ses i lyset af, at personer i den nedre halvdel afindkomstfordelingen modtager næsten 60 pct. af det samlede offentlige forbrug, mens sam-me gruppe tegner sig for knap 35 pct. af den samlede disponible indkomst, jf. figur 4.
4
Økonomisk AnalyseApril 2013
ØKONOMISK ANALYSE
Figur 4Individuelt offentligt forbrug og disponibel indkomst opdelt på indkomstdeciler i 2009Andel af individuelt offentligt forbrug, pct.Andel af samlet disponibel indkomst, pct.
100908070
100908070
60504030201001256789Deciler, disponibel indkomstIndividuelt offentligt forbrugDisponibel indkomst (anden y-akse)3410
6050403020100
Anm.: Personerne er ordnet efter disponibel indkomst.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
I tidligere analyser af det individuelle offentlige forbrug er udgifterne typisk fordelt på bag-grund af personernes faktiske offentlige servicetræk. Det betyder, at en person får et megetstort forbrug, hvis vedkommende fx har boet på plejehjem hele året, har gennemgået en dyroperation eller været igennem et sygdomsforløb med lange indlæggelser. Andre har et lilletræk på de offentlige serviceydelser, fordi de ikke har været plejekrævende eller syge.Det kan imidlertid være mere retvisende at tage udgangspunkt iforsikringsværdienaf de of-fentlige serviceydelser. Individuelt offentligt forbrug inden for sundhed og pleje bliver relevantfor næsten alle på et tidspunkt i livet. Alene muligheden for at trække på det offentlige forbrug– forsikringsværdien – har en værdi, uanset om man faktisk får brug for at benytte denne mu-lighed. Forsikringsværdien for den enkelte person eller familie er i denne analyse opgjort somden gennemsnitlige værdi af det faktiske forbrug for alle i aldersgruppen3.Den nye metode ændrer dog ikke ved konklusionen: Det er den nedre halvdel af indkomst-fordelingen, der har det største træk på de offentlige serviceydelser, uanset om udgifterne tilsundhed og pleje fordeles med udgangspunkt i det faktiske forbrug eller forsikringsværdien,jf. figur 5.
Forsikringsværdien kan ikke fortolkes som den præmie (pris), den enkelte skulle betale for en forsikring medadgang til tilsvarende ydelser på det private forsikringsmarked. En forsikringspræmie afhænger af mange forhold,som alder, sygdomsrisiko, adfærd mv.3
Økonomisk AnalyseApril 2013
5
ØKØNOMISK ANALYSE
Figur 5Individuelt offentligt forbrug opdelt på indkomstdeciler i 20091.000 kr.9080701.000 kr.908070
6050403020
6050403020
10012345678910Offentlig service - forsikringsværdi af sundhed og plejeOffentlig service - faktisk forbrug
100
Anm.: Forsikringsværdien af sundhed og pleje er beregningsteknisk opgjort ved aldersopdelt gennemsnitligtforbrug. Personerne er ordnet efter disponibel indkomst. Disponibel indkomst og individuelt offent-ligt forbrug er ækvivaleret for at tage højde for stordriftsfordele i familien.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Det er i mange sammenhænge mere relevant at betragte familiernes samlede forbrugsmulig-heder end alene at fokusere på fordelingen af de disponible indkomster. De såkaldt udvidedeforbrugsmuligheder er i det efterfølgende opgjort som summen af disponibel indkomst og in-dividuelt offentligt forbrug, jf. appendiks.Når det offentlige forbrug inddrages, er den relative forøgelse af forbrugsmulighederne størsti bunden af indkomstfordelingen. Både fordi servicetrækket – som nævnt – er størst i bundenaf indkomstfordelingen, og fordi den disponible indkomst her er relativt lav. Værdien af det of-fentlige servicetræk udgør op mod halvdelen af de udvidede forbrugsmuligheder for de lave-ste indkomstdeciler, jf. figur 6. Fordelingen af de offentlige forbrugsmuligheder understøtterformelt lige muligheder i form af fri adgang til sundhedsydelser og uddannelse uanset ind-komstniveau.
6
Økonomisk AnalyseApril 2013
ØKONOMISK ANALYSE
Figur 6Udvidede forbrugsmuligheder opdelt på indkomstdeciler i 20091.000 kr.500400300200100012345678910
1.000 kr.5004003002001000
Offentligt forbrug
Disponibel indkomst
Anm.: Personerne er ordnet efter disponibel indkomst. Forsikringsværdien af sundhed og pleje er bereg-ningsteknisk opgjort ved aldersopdelt gennemsnitligt forbrug. Disponibel indkomst og individueltoffentligt forbrug er ækvivaleret for at tage højde for stordriftsfordele i familien.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Fordelingen af det offentlige forbrug betyder også, at forskellene i de udvidede forbrugsmu-ligheder er mindre end forskellene i den disponible indkomst. Indkomstforskellene opgjort vedGini-koefficienten reduceres således fra knap 24½ pct. til godt 19 pct., når der tages højde forvirkningen af det individuelle offentlige forbrug, jf. tabel 1.
Tabel 1Indkomstforskelle og forskelle i udvidede forbrugsmuligheder i 2009Gini-koefficient, pct.Disponibel indkomstUdvidede forbrugsmuligheder24,419,2
Anm.: Personerne i befolkningen er ordnet efter det aktuelle indkomstbegreb. Fordelingen af de udvidede for-brugsmuligheder er mere lige, når der tages udgangspunkt i forsikringsværdien af individuel offentlig service,end når der tages udgangspunkt i det faktiske forbrug. Med udgangspunkt i personernes faktiske forbrug afoffentlig service er Gini-koefficienten 22,4 pct. (lidt større end 19,2 pct.). Det afspejler, at nogle personer haret (faktisk) offentligt forbrug, der betyder, at de flytter fra den nedre del af indkomstfordelingen til den øvredel af fordelingen af udvidede forbrugsmuligheder, eksempelvis kan en person i 1. indkomstdecil, der har få-et en hjerteoperation eller har været på plejehjem hele året, optræde i 10. decil af udvidede forbrugsmulighe-der.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Det er ikke muligt at sammenligne med fordelingsvirkningerne af det individuelle offentligeforbrug i andre lande, da der ikke laves sammenlignelige opgørelser af udvidede forbrugsmu-
Økonomisk AnalyseApril 2013
7
ØKØNOMISK ANALYSE
ligheder på tværs af lande. Det relativt høje niveau for individuelt offentligt forbrug kombineretmed fri og lige adgang indikerer imidlertid, at den omfordelende virkning formentlig er relativthøj i Danmark.
8
Økonomisk AnalyseApril 2013
ØKONOMISK ANALYSE
Appendiks Udvidede forbrugsmulighederDet offentlige forbrug er sammensat af kollektivt offentligt forbrug og individuelt offentligt for-brug. Det kollektive offentlige forbrug består bl.a. af udgifter til forsvar, vejnet og kollektiv tra-fik mv. Det individuelle forbrug kan opdeles i forbrug, der kan fordeles på individer, som for-brug i form af daginstitutionsbenyttelse, uddannelse, sundhed (hospital, medicintilskud og sy-gesikring) og pleje (hjemmehjælp og plejehjem), samt forbrug, som ikke kan fordeles på indi-vider, som fx tilskud til kulturtilbud mv. Individualiserbart offentligt forbrug fordeles og indgår iopgørelsen af udvidede forbrugsmuligheder.I alt fordeles udgifter til individuelt offentligt forbrug svarende til 255 mia. kr. (2009-niveau), jf.tabel 1.
Tabel 1Offentligt forbrug i 2009Offentligt forbrug
2009-niveau
Mia. kr.
Pct.
IndividualisérbartHeraf:- Dagpasning- Undervisning- Sundhed- PlejeØvrigt individueltKollektivt
254,8
51
31,591,292,239,5101,0140,5
6181982028
Samlet offentligt forbrug
496,3
100
Anm.: Sundhed er sammensat af individuelt offentligt forbrug i form af hospitalsbenyttelse, sygesikring og medicin-tilskud. Pleje er i opgørelsen sammensat af hjemmehjælp og plejehjemsbenyttelse.Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger på lovmodellen.
Offentligt forbrug i form af daginstitutionsbenyttelse og uddannelse fordeles med udgangs-punkt i oplysninger om børn i daginstitution og personer under uddannelse, jf. figur 1 og 2.
Økonomisk AnalyseApril 2013
9
ØKØNOMISK ANALYSE
Figur 1Daginstitutionsforbrug opdelt på alder i 20091.000 Kr.150
Figur 2Uddannelsesforbrug opdelt på alder i 20091.000 kr.1501.000 kr.150
1.000 Kr.150
Pr. person
100Pr. person
100
100
100
Pr. voksen i familien
50Pr. voksen i familien
50
50
50
001020304050Alder60708090
0
001020304050Alder60708090
0
Anm.: Figuren er afsluttet ved 90 år.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Anm.: Figuren er afsluttet ved 90 år. Uddannelse inde-holder her også voksenuddannelse.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Offentligt forbrug i form af sundhed og pleje fordeles tilsvarende med udgangspunkt i oplys-ninger om individuelt forbrug af hospital, medicin og læge/tandlæge og hjemmehjælp og ple-jehjem, jf. figur 3 og 4.
10
Økonomisk AnalyseApril 2013
ØKONOMISK ANALYSE
Figur 3Sundhedsforbrug opdelt på alder i 20091.000 kr.1501.000 kr.150
Figur 4Plejeforbrug opdelt på alder i 20091.000 kr.1501.000 kr.150
100
100
100
100
50Pr. personPr. voksen i familien
50
50
50
001020304050Alder60708090
0
001020304050Alder60708090
0
Anm.: Figuren er afsluttet ved 90 år. Sundhedsforbruger sammensat af hospitalsbenyttelse, medicintil-skud og sygesikringsydelser.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Anm.: Figuren er afsluttet ved 90 år. Pleje er sammen-sat af hjemmehjælp og plejehjem til ældre oghandicappede. Det er svært at skelne mellemforbrug pr. person og forbrug pr. voksen i fa-milien i figuren, idet offentligt forbrug i form afpleje hovedsageligt modtages af voksne perso-ner.Kilde: Egne beregninger på lovmodellen.
Forskellene i forbrugsmuligheder kan illustreres med udgangspunkt i de udvidede forbrugs-muligheder, som her består af disponibel indkomst tillagt det individualiserbare offentlige for-brug.Det individuelle offentlige forbrug fordeles traditionelt ved, at den disponible indkomst tillæg-ges værdien af det faktiske individuelle offentlige forbrug. Alternativt kan den disponible ind-komst tillægges det faktiske individuelle offentlige forbrug af daginstitution og uddannelse,som har karakter af reelt forbrug, og det aldersopdelte gennemsnit af det individualiserede of-fentlige forbrug for den del, der ikke kan siges at være udtryk for en reel forbrugsbeslutning,men snarere er udtryk for en forsikringslignende ydelse, dvs. individuelt offentligt forbrug iform af sundhed og pleje. På den måde tages højde for, at nogle former for offentligt forbrughar en værdi for alle (i aldersgruppen), uanset om der gøres brug af muligheden. Det antagessåledes beregningsteknisk, at eksempelvis hospitalsbenyttelse har samme værdi for alle 80-årige. Der tages således ikke højde for, at nogle grupper kan have større eller mindre sand-synlighed for at gøre brug af de pågældende ydelser som følge af forskellig levevis mv.Forsikringsværdien af offentligt forbrug i form af sundhed og pleje er her beregningstekniskopgjort som sandsynligheden for at gøre brug af den offentlige service gange den gennem-snitlige værdi af ydelserne for de berørte opdelt på alder, svarende til det aldersopdelte gen-nemsnitlige individuelle offentlige forbrug.
Økonomisk AnalyseApril 2013
11