Kommunaludvalget 2012-13
KOU Alm.del Bilag 103
Offentligt
Arbejdsgrupperapport om moderniseringaf kommunernes og regionerneslåne- og deponeringsreglerMaj 2013
Arbejdsgrupperapport om modernisering af kommunernes og regionernes låne- og deponeringsregler
I tabeller kan afrunding medføre,at tallene ikke summer til totalen.
Henvendelse om publikationenkan i øvrigt ske til:Økonomi- og IndenrigsministerietSlotsholmsgade 10-121216 København KT 72 28 24 00
Omslag:
Studio Parris Wakefield
Elektronisk Publikation:ISBN:978-87-92856-20-3
Publikationen kan hentes påØkonomi- og Indenrigsministeriets hjemmeside:www.oim.dk
2
Indholdsfortegnelse
1.
Indledning og kommissorium............................................................................................ 61.1. Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissorium .................................................. 61.2. Arbejdsgruppens sammensætning ........................................................................ 7Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne ............................. 10Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng ............................. 193.1. Om lånereglerne .................................................................................................. 193.2. Lånereglernes baggrund og formål ...................................................................... 203.3. Særligt om deponeringsreglerne ......................................................................... 243.4. Særligt om automatisk låneadgang for kommuner .............................................. 263.5. Særligt om amtskommunernes og regionernes automatiskelåneadgang.......................................................................................................... 293.6. Sammenhæng til anden regulering ...................................................................... 30Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse aflånerammen ................................................................................................................... 344.1. Likviditetssituationen ........................................................................................... 344.1.1. Kommunernes likviditetssituation .......................................................... 344.1.2. Regionernes likviditetssituation ............................................................. 384.2. Kommunernes og regionernes gælds-, leasing oggarantiforpligtigelser i 2011 ................................................................................. 404.2.1. Kommunernes gælds- og leasingforpligtigelser ..................................... 424.2.2. Regionernes gælds- og leasingforpligtigelser ........................................ 464.3. Gældssituationen i enkeltkommuner.................................................................... 484.4. Gældssituationen i enkeltregioner ....................................................................... 514.5. Om udviklingen i kommunal og regional deponering som følge afgarantistillelse for lån, leje og leasing m.v. .......................................................... 514.6. Tilbudte lånevilkår i forhold til langfristet gæld ..................................................... 524.7. Lånerammen for 2011 og udnyttelse heraf i 2011 ............................................... 544.7.1. Kommunernes låneramme i 2011 ......................................................... 544.7.2. Regionernes låneramme i 2011 ............................................................ 59Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer ......................................... 655.1. Gennemgang af eksempler på rentable, kommunaleanlægsinvesteringer ............................................................................................ 65
2.3.
4.
5.
3
5.2.
5.3.
5.1.1. Strukturtilpasninger ............................................................................... 655.1.2. Energieffektiviseringer ........................................................................... 66Gennemgang af eksempler på rentable, regionaleanlægsinvesteringer ............................................................................................ 665.2.1. Bygningsinvesteringer efter strukturtilpasninger m.v. ............................ 675.2.2. Investeringer i ny it, teknologi og apparatur ........................................... 675.2.3. Energieffektiviseringer ........................................................................... 68Diskussion om låneadgang til enkeltstående rentableanlægsinvesteringer ............................................................................................ 685.3.1. Generel låneadgang til investeringer med særligtdriftsbesparelsespotentiale .................................................................... 685.3.2. Betinget automatisk låneadgang til investeringer med særligtdriftsbesparelsespotentiale .................................................................... 705.3.3. Puljebaseret låneadgang til investering med særligtdriftsbesparelsespotentiale .................................................................... 715.3.4. Automatisk låneadgang til konkret energirenovering ieksisterende byggeri ............................................................................. 715.3.5. Energirenovering i eksisterende byggeri efter fremtidenslavenergiklasser .................................................................................... 735.3.6. Installation af el- og varmeproducerende anlæg i ejendomme tilsociale, kulturelle og undervisningsmæssige formål .............................. 735.3.7. Om energiinvesteringer i nybyggeri ....................................................... 75
6.
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer ............................................................. 776.1. Andre finansieringsformer end konventionelt lånefinansieredeanlæg .................................................................................................................. 776.2. Leje-aftaler .......................................................................................................... 786.3. Sale-and-lease-back-arrangementer ................................................................... 786.4. OPP-projekter...................................................................................................... 796.5. Rentabilitet og OPP-projekter .............................................................................. 826.6. Diskussion af andre finansieringsformer .............................................................. 83Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont ........................................................ 877.1. Tidsmæssig sammenhæng mellem udgifter og låntagning .................................. 877.2. Problemstillingen med étårige lånepuljer og flerårigeinvesteringer ........................................................................................................ 887.3. Nuværende håndtering af det flerårige perspektiv ............................................... 897.4. Tidligere erfaringer med flerårige lånepuljer ........................................................ 907.5. Diskussion om håndtering af anlægsinvesteringer med længeretidshorisont .......................................................................................................... 917.5.1. Automatisk overførsel af låneadgang til senere år ................................. 917.5.2. Automatisk overførsel af låneadgang til senere år alene for størreanlægsinvesteringer .............................................................................. 927.5.3. Flerårige lånepuljer................................................................................ 927.5.4. Étårige lånepuljer med automatisk overførselsadgang i vissetilfælde .................................................................................................. 94
7.
4
8.
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer ....................... 978.1. Lånepuljesystemet .............................................................................................. 978.1.1. Lånepuljer til anlægsinvesteringer – oversigt......................................... 978.1.2. Lånepuljen til kommuner på det ordinære anlægsområde ..................... 988.1.3. Lånepuljen til anlægsinvesteringer på kvalitetsfondsområderne(kvalitetsfondsprojekter) ........................................................................ 998.1.4. OPP-lånepulje til samarbejdsprojekter medeffektiviseringsaspekter ......................................................................... 998.1.5. Beskrivelse af sagsbehandlingen aflånedispensationsansøgninger ............................................................ 1008.2. Kortvarige lejemål m.v. ...................................................................................... 1018.3. Diskussion om administration af lånepuljerne .................................................... 1018.3.1. Generelle overvejelser ........................................................................ 1018.3.2. Diskussion om lånepuljernes anvendelsesområde .............................. 1028.3.3. Diskussion om lånepuljernes anvendelsesniveau og automatiskformålskonverteringsadgang inden for samme anvendelsesår ............ 1028.3.4. Automatisk overførselsadgang af lånedispensationer mellem tokalenderår i visse tilfælde .................................................................... 1038.4. Diskussion om adgang til deponeringsfritagelse ved kortvarigetidsbegrænsede lejemål .................................................................................... 104Garantistillelse til forskellige formål .............................................................................. 1069.1. Kommunal og regional garantistillelse ............................................................... 1069.1.1. Hjemmel til kommunal og regional garantistillelse ............................... 1069.1.2. Generelt om hjemmel til kommunal garantistillelse .............................. 1069.1.3. Generelt om hjemmel til regional garantistillelse ................................. 1099.2. Virkningen af en kommunal eller regional garantistillelse .................................. 1109.2.1. Henregning af kommunale og regionale garantier ............................... 1109.2.2. Adgang til lånoptagelse via KommuneKredit ....................................... 1119.3. Arbejdsgruppens overvejelser ........................................................................... 112
9.
Bilag 1: Kommunernes gæld som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg .......................... 114Bilag 2: Kommunernes låneramme for 2011 ....................................................................... 117Bilag 3: Regionernes låne- ramme for 2011 ........................................................................ 131
5
Kapitel 1
Indledning og kommissorium
1. Indledning og kom-missoriumNyt kapitel
1.1.
Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissorium
Det indgår i aftalerne om henholdsvis kommunernes og regionernes økonomi for 2013, at dernedsættes en arbejdsgruppe om modernisering af de kommunale og regionale låne- og de-poneringsregler:
”Regeringen, KL og Danske Regioner er enige om at nedsætte en ar-bejdsgruppe om de kommunale og regionale låne- og deponeringsreg-ler.Arbejdsgruppen skal undersøge mulighederne for en modernisering aflåne- og deponeringsreglerne for investeringer, der gennem fremtidigedriftsbesparelser sikrer en fornuftig rentabilitet. Derudover undersøgesmulighederne for et flerårigt perspektiv i kommuners og regioners lån-tagning, og der foretages en kortlægning af kommuners og regionerseksisterende lånemuligheder. Arbejdsgruppen skal tage i betragtning,at budgetloven indebærer et forstærket behov for overordnet styring iden offentlige sektor.”Kilde: Aftaler om kommunernes og regionernes økonomi for 2013.
På den baggrund er arbejdsgruppen nedsat med følgende kommissorium:”1.Beskrive kommuners og regioners lånemuligheder efter gældende regelsæt, her-under via den automatiske låneadgang. I den forbindelse skal desuden gennemgåsdeponeringsreglernes baggrund og formål.
6
Kapitel 1
Indledning og kommissorium
2.
Kortlægge den kommunale og regionale sektors aktuelle gælds- og garantiforpligti-gelser, lånevilkår og likviditetssituationen i kommuner og regioner, herunder de en-kelte kommuners og regioners lånerammer og udnyttelse heraf.Beskrive og identificere konkrete eksempler på anlægsinvesteringer i kommuner ogregioner, der rummer driftsbesparelses- eller effektiviseringspotentialer.Undersøge mulighederne for en modernisering af de kommunale og regionale låne-og deponeringsregler for investeringer, der gennem fremtidige driftsbesparelser sik-rer en fornuftig rentabilitet. Dette gælder såvel ved konventionel låntagning, leje ogleasing som i forbindelse med offentlig-private partnerskaber (OPP). I den forbin-delse beskrives eksempler på OPP-arrangementer.Undersøge om lånereglerne, med respekt for konjunktur- og styringshensynenebag disse, i højere grad kan understøtte et flerårigt perspektiv i kommuners og re-gioners anlægsinvesteringer.Overveje om lånepuljeadministrationen, herunder lånepuljernes årlige fordeling, an-vendelsesområde og -niveau kan forenkles samtidig med, at de overordnede stats-lige hensyn til at styre anlægsaktiviteten opretholdes.Vurdere, om der er behov for at tydeliggøre de kommunale og regionale låne- ogdeponeringsregler. I den forbindelse skal arbejdsgruppen undersøge mulighedenfor garantistillelse til låntagning på områder, hvor lovgivningen giver kommunerhjemmel til forskellige former for økonomisk aktivitet, herunder i selskabsform, bl.a.på energiforsyningsområdet.
3.
4.
5.
6.
7.
Arbejdsgruppen sammensættes med repræsentanter fra Danske Regioner, KL, Erhvervs- ogVækstministeriet, Finansministeriet samt Økonomi- og Indenrigsministeriet (formand).Arbejdsgruppen vil undervejs i arbejdet kunne inddrage relevant ekspertise.Arbejdsgruppen afrapporterer i april 2013.”Endelig har arbejdsgruppen noteret sig behandlingen af beslutningsforslag B 37, hvor bl.a.spørgsmål om budget- og anlægslofter inddrages i arbejdsgruppens arbejde.
1.2.
Arbejdsgruppens sammensætning
Følgende har deltaget i et eller flere af arbejdsgruppens møder. Arbejdsgruppen har haft føl-gende sammensætning:Afdelingschef Jens Bjørn Christiansen, KL (til 2. november 2012).Kontorchef Morten Mandøe, KL.Udgiftspolitisk chef Ole Cordsen, KL (fra 2. november 2012).Chefkonsulent Mikael Holm, KL.Specialkonsulent Anders Windinge, KL.
7
Kapitel 1
Indledning og kommissorium
Chefrådgiver Anders Andersen, Danske Regioner.Kontorchef Søren Hartmann Hede, Finansministeriet.Fuldmægtig Louise Stibolt Westh, Finansministeriet.Fuldmægtig Søren Heldgaard Olesen, Finansministeriet.Chefkonsulent Mette Jensen, Erhvervs- og Vækstministeriet.Fuldmægtig Laura Meyer Harrison, Erhvervs- og Vækstministeriet.Fuldmægtig Lotte Hviid Melsen, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Afdelingschef Niels Jørgen Mau, Økonomi- og Indenrigsministeriet (formand).Kontorchef Søren H. Thomsen, Økonomi- og Indenrigsministeriet.Chefkonsulent Hanna Ege, Økonomi- og Indenrigsministeriet.Chefkonsulent Bjarne Simonsen, Økonomi- og Indenrigsministeriet.Specialkonsulent Henrik Villum Jensen, Økonomi- og Indenrigsministeriet.Fuldmægtig Martin Randrup Klintholm, Økonomi- og Indenrigsministeriet.Arbejdsgruppens sekretariat er varetaget af Økonomi- og Indenrigsministeriet.Arbejdsgruppen har afholdt syv møder.
8
Kapitel 1
Indledning og kommissorium
9
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
2. Sammenfatning ommodernisering af låne-og deponeringsregler-neNyt kapitel
Baggrunden for arbejdsgruppens rapport er kommissoriet, som fremgår af kapitel 1. Arbejds-gruppen blev nedsat i forlængelse af aftalerne om henholdsvis kommunernes og regionernesøkonomi for 2013.Arbejdsgruppen har primært haft til opgave, at:Undersøge mulighederne for en modernisering af låne- og deponeringsreglerne foranlægsinvesteringer, der gennem fremtidige driftsbesparelser sikrer en fornuftigrentabilitet.Undersøge mulighederne for et flerårigt anlægsperspektiv i kommunernes og regio-nernes låntagning.
Arbejdsgruppen har endvidere foretaget en beskrivelse af kommunernes og regionernes ak-tuelle finansielle situation.Kapitel 3 indeholder en generel indføring i og beskrivelse af låne- og deponeringsreglernes bag-grund, formål og sammenhæng til anden regulering, herunder i forhold til sanktionslovgivningsamt udgifts- og anlægslofter.Det fremhæves, at låne- og deponeringsreglerne indgår som et finanspolitisk og udgiftspoli-tisk styringsredskab på et område, som ikke er omfattet af budgetlofterne.Låne- og deponeringsreglerne har baggrund i fire overordnede formål og hensyn:1.Lånebegrænsning og eksternaliteter:Det almindelige økonomiske princip indebærer,at kommuner og regioner som udgangspunkt skal finansiere anlægsaktiver uden lånop-tagelse. Hermed gives maksimal opmærksomhed og bevidsthed om udgifters behov ogstørrelse hos folkevalgte og borgere. Endvidere kan risikoen for, at låntag-ning/gældsætning resulterer i, at kommunen eller regionen skal have ”hjælp udefra” iform af særtilskud og lignende, minimeres.Finanspolitisk styring:Det overordnede samfundsmæssige hensyn, der tilsiger en re-gulering af omfanget af kommuners og regioners opførelse af anlæg samt deltagelse i
2.
10
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
aftaler om leje og leasing, der må sidestilles med og opfattes som lån, når aftalerne er-statter en egenfinansieret anlægsudgift.3.Omfordelingsbegrænsning:Beskyttelse af fremtidig dispositionsfrihed, idet lånebe-grænsningen indebærer, at fremtidige kommunalbestyrelsers og regionsråds dispositio-ner og råderum ikke i uhensigtsmæssigt omfang undergives finansielle bindinger somfølge af aftaler om lån, leje og leasing truffet af siddende kommunalbestyrelser og regi-onsråd. Hermed undgås, at finansielle dispositioner resulterer i omfordeling mellem ge-nerationer.Prioritering på udvalgte områder:Adgangen til at låne på visse udvalgte områder kanfor detførstegive kommunerne mulighed for at udjævne den finansieringsmæssige be-lastning af et anlæg på områder, hvor krav om straksfinansiering vurderes at indebæreuhensigtsmæssige spring i den årlige finansieringsbelastning, eksempelvis inden for for-syningsområderne. For detandeter der mulighed for at fremme investeringer på områ-der, hvor investeringer anses for særligt hensigtsmæssige i en samfundsøkonomisk/-politisk sammenhæng, f.eks. energibesparende foranstaltninger eller visse anlægsopga-ver på kvalitetsfondsområderne etc.
4.
Begrænsningen i låntagning er også forbundet med kassekreditreglen, der indebærer, atgennemsnitslikviditeten – opgjort som et gennemsnit over de seneste 365 dage – skal værepositiv. Reglen bygger på det grundlæggende princip, at kommuner og regioner ikke må lånetil drift.Kapitel 3 rummer endelig en gennemgang af lånereglernes sammenhæng med anden regu-lering. Det fremhæves, at udgiftslofterne, der fra 2014 vil blive udmøntet i forhold til hen-holdsvis stat, kommuner og regioner, ikke omfatter anlægsudgifterne i de tre sektorer. Derkan dog i de årlige økonomiaftaler aftales rammer også for anlæg i forhold til kommuners ogregioners samlede anlægsaktivitet, hvor et anlægsloft i budgetsituationen kan fungere sam-men med kollektive sanktioner.Lånereglerne indgår som et instrument i styringen rettet mod den enkelte kommunes og regi-ons anlægsaktivitet og deres faktiske anlægsudgifter ifølge regnskabet. Den tilladte lånopta-gelse opgøres således i forhold til de faktiske afholdte udgifter. Herunder kan aftalte lånepul-jer understøtte anlægsaktivitet i mindre gunstigt stillede kommuner.Muligheden for mod deponering at indgå en lejeaftale betyder, at kommuner og regioner bli-ver likviditetsmæssigt belastet på nogenlunde samme måde, som hvis de selv skulle finansie-re opførelse af tilsvarende lokaler. Herved sikres det, at leje og leasing sidestilles med lån,således at leje og leasing af anlæg ikke bliver attraktivt alene ud fra likviditetsmæssige over-vejelser.Kapitel 4 giver en beskrivelse af kommunernes og regionernes aktuelle finansielle situation, her-under likviditetssituation, gælds-, leasing- og garantiforpligtigelser i 2011, udviklingen i depone-ring som følge af garantistillelse for lån, leje og leasing m.v. og de tilbudte lånevilkår i forhold tilden langfristede gæld.
11
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
Kommunernes likviditet er siden 2009 vokset fra ca. 6 pct. af kommunernes løbende brutto-udgifter til drift og anlæg til 7,4 pct. Regionernes likviditet har ligget stabilt siden 2009 på godt10 pct. af de løbende bruttoudgifter til drift og anlæg.Kommunernes langfristede forpligtigelser til lån og leasing udgør i regnskaberne for 2011 ca.81,4 mia. kr. For regionerne udgør forpligtigelserne ca. 19,3 mia. kr. Heraf udgør den kom-munale og regionale leasinggæld ca. 4,5 mia. kr. i regnskaberne for 2011, hvoraf ca. 3,5 mia.kr. er leasingaftaler hos KommuneKredit.Lån optaget af fælleskaber/selskaber til kommunalt og regionalt formål i KommuneKredit ud-gør ca. 6,9 mia. kr. i 2011. Lån optaget i KommuneKredit på grundlag af kommunal eller regi-onal garantistillelse udgør ca. 23,7 mia. kr. i 2011.Kapitel 4 indeholder yderligere en beskrivelse af kommunernes og regionernes lånerammer for2011, dvs. den tilladte låneadgang og udnyttelsen heraf i 2011 baseret primært på oplysninger,som arbejdsgruppen har indhentet fra kommuner og regioner.Samlet viser denne opgørelse for 2011, at kommunernes og regionernes samlede låntagninglå et stykke under den samlede låneramme. Det bemærkes, at der naturligvis er forskelle iomfanget af udnyttelsen af lånerammen i de enkelte kommuner og regioner som følge aff.eks. den enkelte kommunes eller regions aktuelle likviditetsmæssig situation, lokale priorite-ringer i det enkelte år m.v.Kapitlerne 5-8 omhandler identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer, renta-bilitet knyttet til andre finansieringsformer, anlægsinvesteringer med en længere tidshorisontog administration af lånepuljer.Kapitlerne munder ud i en række forslag og muligheder, herunder forslag og overvejelser tilændringer i låne- og deponeringsreglerne, som:a.b.c.d.anviser visse muligheder for en kontrolleret adgang til at lånefinansiere visse rentableinvesteringer (jf.afsnit anedenfor).øger muligheden for at planlægge flerårige investeringer (jf.afsnit bnedenfor).forenkler låneadministrationen på flere væsentlige punkter (jf.afsnit cnedenfor).øvrige forslag (jf.afsnit dnedenfor).
Arbejdsgruppen har også drøftet en række forslag, som imidlertid ikke munder ud i overvejel-se om anbefalinger. Overordnet fremgår det, at der ikke foreslås generelle udvidelser af lå-nemulighederne, generel svækkelse eller fjernelse af deponeringsreglerne eller indførelse afnye automatiske låneadgange. Det er således lagt til grund, at en videreførelse af låneregule-ringen, som tilgodeser en række formål, forudsætter et regelsæt med en vis konsistens ogfasthed i forhold til lånebegrænsningen.a. Muligheder for en kontrolleret adgang til at lånefinansiere visse rentable investeringerEn udmøntning af arbejdsgruppens anbefalinger og overvejelser på dette punkt vil øge mulighe-derne for at lånefinansiere visse rentable anlægsinvesteringer.
12
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
1. Automatisk låneadgang til installation af el- og varmeproducerende anlæg i ejendomme tilkommunalt og regionalt formålArbejdsgruppen anbefaler, at kommunernes nuværende automatiske låneadgang til investeringeri installation af el- og varmeproducerende anlæg udvides fra ejendomme til sociale, kulturelle ogundervisningsmæssige formål til ejendomme til kommunalt formål, herunder administrative ogsundhedsmæssige formål. Låneadgangen foreslås endvidere udvidet til også at omfatte regio-nerne.Begrundelse: Forslaget vil give mulighed for lånefinansiering af installation af el- og varmeprodu-cerende anlæg i eksisterende ejendomme til både kommunalt og regionalt formål, som kan anta-ges at have en energimæssig og økonomisk rentabilitet.2. Puljebaseret låneadgang til investeringer med særligt driftsbesparelsespotentialeArbejdsgruppen finder, at det principielt er muligt at afsætte en lånepulje til rentable anlægsinve-steringer, hvor effektivitetshensyn og driftsberegninger efter udvalgte kriterier indgår.Begrundelse: Der kan være ønske om inden for visse områder at opmuntre til driftsmæssigt ren-table anlægsinvesteringer – men inden for et vist beløb/pulje.Særligt om leje, leasing og OPP3. Understøttelse af OPP-aftaler via lånepuljeArbejdsgruppen peger på, at den særlige låne- og deponeringsfritagelsespulje for OPP-projekterkan videreføres og eventuelt kan øges, hvis der ønskes en større finansiel tilskyndelse til OPP.Begrundelse: OPP kan være økonomisk fordelagtig at gennemføre, men kan ikke universelt be-tragtes som økonomisk rentabelt. Det vurderes derfor hensigtsmæssig fortsat at afgrænse en fi-nansiel tilskyndelse til OPP via en lånepulje.4. Forenklet deponeringsprofilArbejdsgruppen vurderer, at det kan overvejes at ændre bindingsprofilen for de midler, derfremover skal deponeres ved aftaler om leje og leasing m.v., så disse fremadrettet frigivesmed en femogtyvendedel (1/25) årligt, hvor midlerne i dag er deponerede i 10 år og herefterfrigives med 1/15 årligt. Forslaget vil således betyde, at en eventuel deponering i forbindelsemed leje- og leasingarrangementer, herunder i forbindelse med OPP vil blive frigivet løbendeover hele deponeringsperioden.Begrundelse: Forslaget vil i højere grad lige- og sidestille låne- og deponeringsreglerne.b. Øgede muligheder for at planlægge flerårige investeringerEn udmøntning af arbejdsgruppens anbefalinger og overvejelser på dette punkt vil øge mulighe-derne for at forberede og planlægge flerårige anlægsinvesteringer. Samtidigt bibeholdes de fi-nanspolitiske styringsmuligheder.
13
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
5. Flerårige lånepuljerArbejdsgruppen kan ikke generelt anbefale anvendelse af flerårige lånepuljer, da det svækker lå-nereglerne som aktivitetsinstrument i konjunkturpolitikken. 1-årige lånepuljer giver derimod etsignal om, at det er her og nu, der skal sættes anlægsaktiviteter i gang.Udvalget finder imidlertid, at flerårige lånepuljer konkret kan udgøre et fornuftigt instrument i for-hold til overvejelser om moderniseringer, der skal understøtte finansieringen af større anlægsin-vesteringer, hvor det på forhånd er givet, at projektet strækker sig over mere end et år.Arbejdsgruppen foreslår derfor, at der i større omfang end hidtil kan etableres lånepuljer med 2-eller 3-årige lånedispensationer til særlige formål, herunder f.eks. infrastruktur.Begrundelse: Muligheden for at kende finansieringsvilkårene på flere års sigt kan i flere tilfældeantages at være væsentlige for at kunne træffe beslutninger om hensigtsmæssige, rentable an-lægsinvesteringer.6. Automatisk adgang til at overføre låneadgang mellem to kalenderår i visse tilfældeArbejdsgruppen anbefaler, at kommuner og regioner får en automatisk overførselsadgang mel-lem to kalenderår, såfremt den kommunale eller regionale revision påser, at det konkrete an-lægsprojekt, som lånedispensationen vedrører, er igangsat inden for det pågældende kalenderår.Begrundelse: En overførselsadgang giver bedre mulighed for at forberede og planlægge an-lægsaktiviteten. Samtidig stilles betingelse om igangsættelse i det kalenderår, hvortil låneadgan-gen er givet, så der ikke blot bliver tale om at ”hamstre” låneadgang.c. Forenkling af låneadministrationen på væsentlige punkterForslagene vedrørende forenkling af administrationen af lånepuljerne har fokus på atlette både kommunernes og ministeriets administrative arbejde med lånepuljeadministrationensamt at understøtte, at de meddelte lånedispensationer faktisk anvendes og giver kommunerneog regionerne mere finansiel sikkerhed i forhold til anlægsaktiviteten og mulighederne for at an-vende en meddelt lånedispensation.7. Forenkling af lånepuljeadministrationen vedr. formålFor at forenkle anvendelsen af meddelte lånedispensationer anbefaler arbejdsgruppen, at kom-muner og regioner som udgangspunkt – medmindre andet bestemmes – får adgang til at for-målskonvertere låneadgang inden for lånepuljens formål og anvendelsesår uden ministeriets di-spensation. Det vil sige anvende lånedispensationen til et andet anlægsprojekt, end det som di-spensationen oprindeligt er givet til.Det foreslås, at automatisk adgang til formålskonvertering inden for det oprindelige anvendelses-år og automatisk overførelsesadgang for igangsatte anlægsprojekter (jf. forslag 6 under punkt bovenfor) kan kombineres, såfremt den kommunale eller regionale revision påser, at vilkårene eropfyldt.Begrundelse: Forenklet lånepuljeadministration og målrettet udnyttelse af meddelte lånedispen-sationer.
14
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
8. Forhøjelse af lånedispensationsprocentenArbejdsgruppen anbefaler, at det overvejes at forøge de meddelte låneprocenter til anlægsaktivi-teterne via prioritering ved fordelingen af lånepuljerne, således at låneadgangen f.eks. i højeregrad kunne målrettes færre kommuner, hvor et muligt kriterium kunne være kommuner i en øko-nomisk og likviditetsmæssig vanskelig situation.Begrundelse: Den lave låneprocent har i en del tilfælde utvivlsomt betydet, at anlægsprojekter ik-ke realiseres. Med en højere låneprocent til færre kommuner/projekter øges sandsynligheden for,at projektet gennemføres.9. Deponeringsfritagelse ved kortvarige tidsbegrænsede lejemålArbejdsgruppen anbefaler, at det overvejes at give kommuner og regioner generel adgang til de-poneringsfritagelse ved indgåelse af aftaler om kortvarige tidsbegrænsede lejemål i op til 3 år,såfremt den kommunale eller regionale revision har påset, at vilkårene for deponeringsfritagelsener opfyldt.Begrundelse: Forslaget vil ”automatisere” ministeriets nuværende praksis på området og fjernedet administrative arbejde med behandlingen af dispensationer til deponeringsfritagelse.d. Øvrige forslagHerudover er der følgende forslag og overvejelser, der mest er mere tekniske ændringer, som ik-ke vil have konsekvenser for kommunernes og regionernes nuværende låneadgang på området,men gøre regelsættet klarere.10. Eksemplificering af automatisk låneadgang til konkret energirenovering i eksisterende byggeriArbejdsgruppen foreslår, at der i vejledningen tilføjes konkrete eksempler på udskiftningerog/eller anskaffelser, som er omfattet af den automatiske låneadgang til energibesparende for-anstaltninger.En sådan beskrivelse af konkrete eksempler på energirenovering i eksisterende byggeri vilgøre det mere klart, hvilke konkrete udskiftninger og/eller anskaffelser, der er omfattet af denautomatiske låneadgang til energibesparende foranstaltninger i kommuner og regioner.Kapitel 9 omhandler endelig den kommunale og regionale garantistillelse. I kapitlet beskriveshjemmelskravet til kommunal eller regional garantistillelse og betydningen heraf i forhold til hen-regning af en garantistillelse til kommunens eller regionens låneramme og låneoptagelse viaKommuneKredit.11. Udskillelse af kommercielle aktiviteter inden for elområdetArbejdsgruppen peger på, at det vil være hensigtsmæssigt at udskille de kommercielle aktiviteterinden for elområdet, som i dag antages at være omfattet af § 2, stk. 1, nr. 5, fra bekendtgørel-sens anvendelsesområde, således at der sikres en ensartet behandling af områder, der skal ud-øves på kommercielle vilkår i låne- og garantimæssig henseende.Begrundelse: Forslaget sikrer en ensartet behandling af områder, hvor den kommunale aktivitetifølge det relevante lovgrundlag skal udøves på kommercielle vilkår. Sådanne områder anses ef-
15
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
ter ministeriets gældende praksis ikke for at være omfattet af reguleringen i lånebekendtgørel-sen.Endelig er det lagt til grund, at forslagene ved en eventuel udmøntning gennemføres indenfor aftalte økonomiske rammer.
16
Kapitel 2
Sammenfatning om modernisering af låne- og deponeringsreglerne
17
Del 1: Beskrivelse af låne- ogdeponeringsreglernes bag-grund og formål
18
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3. Låne- og depone-ringsreglernes bag-grund, formål ogsammenhængNyt kapitel
Kapitlet indeholder en generel indføring og beskrivelse af låne- og deponeringsreglernesbaggrund, formål og sammenhæng.
3.1.
Om lånereglerne
Låne- og deponeringsreglerne er udstedt i bekendtgørelser – ofte omtalt som lånebekendtgø-relserne.For kommuner er låne- og deponeringsreglerne hjemlet i medfør af §§ 41, 58 og 59 i denkommunale styrelseslov og for regioner hjemlet i medfør af §§ 26 og 27 i lov om regioner ognedlæggelse af amtskommuner, HUR og H:S.Lånebekendtgørelsernes regler kan inden for bemyndigelsesbestemmelserne ændres admi-nistrativt af ministeren. Historisk har der været mange ændringer i regelsættet, men også enbetydelig stabilitet i selve hovedlinjerne om at bevare en vis – men styret – låneadgang, hvorder på visse områder er ”automatisk” låneadgang og på andre krav om konkret lånedispensa-tion eller deponeringsfritagelse.Kommuner og regioner kan således kun optage lån i det omfang, lovgivningen og låneregler-ne giver adgang hertil, eller der fra ministeriets side er meddelt konkret dispensation til lån-tagning, idet lånereglerne regulerer selve låntagningen og ikke gældsbelastningen på kom-munens eller regionens økonomi.1Endelig er låneadgang til bl.a. metro, cityring og letbanerhjemlet i særskilt lovgivning.
1
Viden om baggrund, indhold af regler og praksis på låneområdet kan indhentes fra flere kilder:Lovbemærkninger til de enkelte bestemmelser i den kommunale styrelseslov og lov om regioner bi-drager med en beskrivelse af formål og indhold af reguleringen. Bemyndigelsen i den kommunale sty-
19
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3.2.
Lånereglernes baggrund og formål
Sammenhæng til budgetsamarbejdetI begyndelsen af 1970’erne var omfanget af lånebegrænsningerne et hovedtema i det be-gyndende budgetsamarbejde mellem staten og kommunerne. Baggrunden var navnlig et øn-ske om at styre omfanget af kommunernes anlægsudgifter – og i bredere sammenhæng an-vende lånebegrænsningerne i den finanspolitiske styring.På dette tidspunkt skulle hver enkelt kommunal låneoptagelse i hvert enkelt tilfælde godken-des af tilsynsmyndigheden, og reguleringen skete derfor i form af instruktioner fra ministeriettil tilsynsmyndighederne om størrelsen af den lånoptagelse, der kunne godkendes.Kun kommuner, hvis anlægsudgifter var store i forhold til beskatningsgrundlaget, måtte opta-ge lån. Visse forsyningsvirksomheder blev dog holdt uden for lånebegrænsningerne ud fra enbetragtning om, at de var fuldt takstfinansierede og derfor måtte have mulighed for på lige fodmed private forsyningsvirksomheder at indrette sig på en økonomisk rationel måde.Ophævelse af tilsynets godkendelseMed virkning fra 1982 blev kravet om tilsynets godkendelse af låneoptagelsen ophævet. Tilgengæld skulle kommunerne ved deres lånedispositioner holde sig inden for rammerne af ennyudstedt lånebekendtgørelse, som dog i store træk videreførte de begrænsninger, som varudviklet gennem 1970’erne. Denne bekendtgørelse er revideret adskillige gange, men byggerstadig på de samme hovedprincipper.
relseslov til at fastsætte nærmere reglerne om kommunernes låntagning blev indsat ved lov nr. 629 af23. december 1980, hvor bestemmelsen, om kommunalbestyrelsens beslutning om optagelse ellerovertagelse af lån eller ændringer i lånevilkår krævede tilsynsmyndighedernes godkendelse, blev op-hævet. Bemyndigelsen i regionsloven til at fastsætte nærmere regler om regionernes låntagning blevindsat ved lov nr. 537 af 24. juni 2005.Økonomi- og Indenrigsministeriets vejledning nr. 9097 af 19. februar 2012 indeholder en gennem-gang af reglerne for kommunernes låntagning samt ministeriets praksis på området.Rapporter om kommunal låntagning, f.eks. ”Rapport om Offentlige-Private-Partnerskaber og dekommunale låneregler” fra maj 2008 og ”Rapport om den kommunale låntagning og deponeringsreg-lerne” fra maj 2000, hvor formål med låneregler og forskellige lånespørgsmål er behandlet.Kommunernes låntagning med kommentarer af Dario Silic og Niels Jørgen Mau fra 2002 indeholderen gennemgang af de enkelte bestemmelser i lånebekendtgørelsen samt en beskrivelse af praksis somvejledning for kommunale praktikere. Bogen giver endvidere en indføring i den økonomiske sam-menhæng, som lånereglerne fungerer i.Lov om kommunernes styrelse med kommentarer af Hans B. Thomsen, Pernille Christensen og LiseBrandi-Hansen fra 2010 indeholder en beskrivelse af formål og indhold samt kilder til fortolkning afindhold af de enkelte bestemmelser i styrelsesloven.Karnovs Lovsamling indeholder ligeledes en beskrivelse af formål og indhold de enkelte bestemmel-ser i den kommunale styrelseslov og regionsloven.
20
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Principper og formål for lånereglerneUdgangspunktet for lånereglerne er, at kommunerne inden for det skattefinansierede områdeskal selvfinansiere deres løbende investeringsudgifter, dvs. de løbende lokale investerings-udgifter skal finansieres kontant. Dette udgangspunkt afspejler sig i § 1 i lånebekendtgørel-sen, hvoraf det fremgår, at kommunerne kun kan låne i det omfang, der i medfør af lånebe-kendtgørelsen er tilladelse til lånoptagelse. Lånebekendtgørelsen giver dog låneadgang til atoptage lån på forsyningsområdet og visse andre områder.De lånemuligheder, som umiddelbart følger af lånebekendtgørelsen, kaldes for den automati-ske låneadgang, som opgøres som summen af de udgifter, som kommunen har afholdt på denærmere definerede udgiftsområder. Hertil kommer mulighederne for at opnå dispensation tillåneoptagelse på basis af ansøgninger og lånepuljer aftalt i forbindelse med de årlige øko-nomiforhandlinger mellem staten og kommunerne.Disse lånepuljer afsættes typisk i forbindelse med de årlige økonomiaftaler med staten omkommunernes og regionernes økonomi. Lånepuljerne er en ramme, hvor ministeren kan ydelånedispensationer til aftalte formål.Med lånepuljer kan staten regulere låneadgangen på visse områder i enkelte kalenderår ogsåledes signalere et ønske om at opprioritere eller nedprioritere anlægsprojekter på bestemteområder i kommuner og regioner.Eksempelvis er investeringer på kvalitetsfondsområderne i kommunerne, dvs. anlægsprojek-ter på folkeskole-, dagsinstitutions-, ældre- og idrætsområdet, i de senere år prioriteret gen-nem lånepuljer. Der har endvidere været praksis for oprettelse af en lånepulje på det ordinæ-re anlægsområde til investeringer i bl.a. veje i kommuner. Der er endvidere afsat OPP-puljer ikommuner og regioner med henblik på at fremme offentlig-private samarbejdsprojekter medeffektiviseringspotentiale. Størrelsen af de lånedispensationer, der tildeles, afhænger bl.a. afdet ansøgte beløbs størrelse og omfanget af ansøgninger.Lånereglerne har således sit udspring i – og er primært begrundet i – hensynet til samfunds-økonomien og reguleringen af den samlede anlægsaktivitet.Lånereglerne har baggrund i fire overordnede formål og hensyn, som det ikke er arbejds-gruppens opdrag nærmere at efterprøve:1.Lånebegrænsning og eksternaliteter:Det almindelige økonomiske princip, derindebærer, at kommuner og regioner som udgangspunkt skal finansiere anlægsak-tiver uden lånoptagelse. Hermed gives maksimal opmærksomhed og bevidsthedom udgifters behov og størrelse hos folkevalgte og borgere. Endvidere kan risikoenfor, at en uhensigtsmæssig høj låntagning/gældsætning resulterer i, at kommuneneller regionen skal have ”hjælp udefra” i form af særtilskud og lignende, minimeres.Finanspolitisk styring:Det overordnede samfundsmæssige hensyn, der tilsigeren regulering af omfanget af kommuners og regioners opførelse af anlæg samt del-tagelse i aftaler om leje og leasing, der må sidestilles med og opfattes som lån, nåraftalerne erstatter en egenfinansieret anlægsudgift.
2.
21
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3.
Omfordelingsbegrænsning:Beskyttelse af fremtidig dispositionsfrihed, idet be-grænsning til låntagning indebærer, at fremtidige kommunalbestyrelsers og regions-råds dispositioner og råderum ikke i uhensigtsmæssigt omfang undergives finan-sielle bindinger som følge af låne-, leje- og leasingaftaler truffet af siddende kom-munalbestyrelser og regionsråd. Hermed undgås, at finansielle dispositioner resul-terer i omfordeling mellem generationer.Prioritering på udvalgte områder:Adgang til at låne på visse udvalgte områderkan for detførstegive kommunerne mulighed for at udjævne den finansierings-mæssige belastning af anlægsprojekter på områder, hvor krav om straksfinansie-ring vurderes at indebære uhensigtsmæssige spring i den årlige finansieringsbe-lastning, eksempelvis inden for forsyningsområderne. For detandeter der mulighedfor at fremme investeringerne på områder, hvor sådanne investeringer anses forsærligt hensigtsmæssige i en samfundsøkonomisk/-politisk sammenhæng, f.eks.energibesparende foranstaltninger eller visse anlægsopgaver inden for kvalitets-fondsområderne etc.
4.
Med hensyn til omfordelingsbegrænsningen, som vedrører gældsforpligtelsen som følge aflånoptagelsen, kan denne næppe historisk siges at have været den primære begrundelsebag begrænsningen i kommunernes låneadgang. En begrænsning af låneadgangen, som etmiddel til at undgå uholdbar stor gældsforpligtelse, kan derimod siges over tid at være til-kommet som et selvstændigt formål med lånereglerne, bl.a. derved at der i forbindelse medkommuner i konflikt med kassekreditreglen (”under administration”) kun i begrænset omfanger tilladt en lånefinansiering af den opståede ubalance.For de tidligere amtskommuner var der en automatisk låneadgang til opførelse eller erhver-velse af kommunale almene ældreboliger, til færge- og jernbaneinvesteringer. Hertil kunneamtskommunerne fra 1996 optage lån inden for en ramme på 25 pct. af den enkelte amts-kommunes samlede anlægsudgifter. Denne ramme blev i 2001 og 2002 ændret til 30 pct. ogherefter fra 2003 til 50 pct. vedrørende sygehusinvesteringer og 25 pct. vedrørende øvrigeområder. Der var endvidere afsat en årlig dispensationspulje til indgåelse af lejeaftaler.For regionerne gælder en automatisk låneadgang til opførelse/erhvervelse af regionale alme-ne ældreboliger og til jernbaneinvesteringer. Hertil kan der aftales særlige lånepuljer i forbin-delse med de årlige økonomiaftaler.Leje og leasingLånereguleringen sigter på almindelig kommunal låneoptagelse, men allerede før regelsættetom låntagning i form af lånebekendtgørelsen fra 1982 trådte i kraft, har anvendelsen af leje-og leasingaftaler været omfattet af lånereguleringen.Kommunerne kan således i stedet for at finansiere et anlæg ved lån eller ved anden finansie-ring skaffe sig rådighed over et anlægsaktiv via lejemål, leasingaftaler eller lignende, sommedfører samme bindinger som lån. Sådanne arrangementer har fra den første lånebe-kendtgørelse været sidestillet med låntagning, således at disse har belastet den kommunalelåneramme.
22
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Kommunerne har dog mulighed for at indgå i en lejeaftale mod deponering uden at have enautomatisk låneadgang eller uden at belaste sin beregnede, automatiske låneadgang. Dennemulighed gælder ikke for direkte kommunal lånoptagelse.Formålet med disse regler er at sikre, at den lokale myndighed ikke kan undgå lånebegræns-ningen ved at indgå aftaler om benyttelse af anlæg i stedet for selv at opføre et anlæg. For-målet er endvidere at neutralisere den likviditetsgevinst, som kommunen kan opnå ved atindgå en aftale om benyttelse af et anlægsaktiv i stedet for at købe aktivet, således at dersker en ligestilling med kommuner, som vælger at opføre eller købe et tilsvarende anlægsak-tiv med lånefinansiering.Ved nybyggeri, renovering, ombygning, genopretning, udvidelse eller forbedring af det lejedeskal der, såfremt dette indebærer en forhøjelse af lejen foretages en yderligere deponeringsvarende til den værdiforøgelse, der er sket. Almindelig vedligeholdelse udløser derimod ikkedeponeringspligt, idet der ikke sker en værdiforøgelse.Sale-and-lease-backFor den særlige type af lejeaftaler – sale-and-lease-back-aftaler – hvor kommunen først sæl-ger de anlægsaktiver, som kommunen efterfølgende lejer, gælder dog, at disse skal godken-des af økonomi- og indenrigsministeren, hvor økonomi- og indenrigsministeren fastsætter denærmere betingelser for godkendelsen, herunder de nærmere vilkår for deponering. God-kendelse af sale-and-lease-back-aftaler omfatter også aftaler om benyttelse af driftsaktiver,som tidligere har været i kommunens eje.Efter ministeriets praksis anvendes adgangen til at godkende sale-and-lease-back-aftalerførst og fremmest, hvor andre forhold end rent finansielle har været bestemmende for kom-munens beslutning om at leje aktivet, som kommunen tidligere har ejet. Det er endvidere enbetingelse for godkendelsen, at arrangementet ikke påfører kommunen en væsentlig økono-misk risiko, og at arrangementet ikke er spekulativt.Indførelsen af de særlige begrænsninger vedrørende sale-and-lease-back må ses på bag-grund af et tiltagende omfang heraf i slutningen af 1990’erne, som reelt kunne udvide kom-munernes økonomiske dispositionsmuligheder i et ikke tiltænkt omfang. Men derudover kun-ne finansieringsformen medføre en reel betydelig gældsopbygning i kommunerne, hvis denrealiserede likviditet blev brugt løbende, mens gældsforpligtelsen i form af leje- /leasing-arrangementet stod tilbage.LånevilkåreneLånebekendtgørelsen regulerer udover adgangen til lånoptagelse også vilkårene for lånopta-gelsen. Kommunerne kan optage annuitetslån, serielån, indekslån, stående lån eller lån meden afdragsfri periode, hvor den makimale løbetid for annuitets-, indeks- og serielån er fastsattil 25 år og 15 år for stående lån og afdragsfrie lån. De maksimale løbetider var indtil 1998henholdsvis 30 år og 20 år, men blev reduceret. Dette må ses i sammenhæng med et ønskeom en hurtigere konsolidering af kommunernes økonomi.
23
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Lånebekendtgørelsen fastsætter ikke regler om, hvorvidt lån skal optages med variabel ellerfast rente, eller hvor kommunerne kan optage lån.Fra den 1. januar 2012 er reglerne strammet, således at en kommune ikke må være slutek-sponeret i anden valuta end danske kroner eller euro ved indgåelse af nye låneaftaler. For atsikre en sluteksponering i danske kroner eller euro skal en kommune ved optagelse af lån ianden valuta end danske kroner eller euro indgå en simpel swap til danske kroner eller euro.Med henblik på kurs- og rentesikring kan der i den forbindelse anvendes terminsforretninger,men ikke optioner. En kommune må således kun indgå simple rente- og/eller valutaswap-aftaler uden optioner eller optionslignende elementer. Disse stramninger må ses i lyset af til-svarende vilkår for staten og ud fra et ønske om at begrænse kommunernes og regionernesrisikotagning.KassekreditreglenKassekreditreglen indebærer, at gennemsnitslikviditeten – opgjort som et gennemsnit afkommunens kassebeholdning over de seneste 365 dage – skal være positiv.Kassekreditreglen bygger således på et grundlæggende princip om, at kommuner og regio-ner ikke må låne til drift. Det er således hensigten med kassekreditreglen at sikre, at en kas-sekredit kan anvendes til finansiering af midlertidige likviditetsunderskud og ikke til egentliglåntagning som følge af permanente driftsunderskud.Da kassekreditten beregnes som et gennemsnit, tages der hensyn til, at kommunens likviditetsom resultatet af mange ind- og udbetalinger svinger betydeligt i løbet af et år.Den nuværende kassekreditregel blev indført med ændring af lånebekendtgørelsen i 1986 ogindebar en betydelig fleksibilitet i forhold til den tidligere regel, hvor et makismalt beløb på300 kr. pr. indbygger af kommunens samlede gæld kunne foreligge som kassekredit.
3.3.
Særligt om deponeringsreglerne
Muligheden for mod deponering at indgå i en lejeaftale er blandt andet skabt for at gøre detpraktisk muligt at indgå i en lejeaftale i stedet for at købe et aktiv eller opføre en bygning selv.Med deponeringen sikres imidlertid, at en lejeaftale ikke bliver attraktiv ud fra likviditetsmæs-sige overvejelser i sig selv. Med deponeringen vil kommunen således blive likviditetsmæssigtbelastet nogenlunde på samme måde, som hvis den selv skulle finansiere opførelsen af til-svarende lokaler.Muligheden for at indgå i lånearrangementer mod deponering omfatter blandt andet også lånoptaget af flere kommuner i forening, lån optaget af kommunale fællesskaber m.v. og lån op-taget af institutioner, der stiller pladser til rådighed for kommunen, men ikke direkte kommu-nal lånoptagelse.Ved deponering i forbindelse med indgåelse af aftaler skal deponeringsbeløbet svare til afta-lens værdi opgjort som den højeste værdi af enten opførelses-/anskaffelsesomkostningerneeller værdien af de benyttede ejendomme ifølge den senest foretagne offentlige vurdering.Deponeringsbeløbet opgøres således ud fra værdien af anlægget. Ved efterfølgende forbed-ring af det lejede i form af udvidelse, renovering eller anden genopretning, der ikke har karak-
24
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
ter af almindelig vedligeholdelse, skal der foretages yderligere deponering svarende til om-kostningerne herved.Ved deponering i forbindelse med lån optaget af kommunale fællesskaber m.v. opgøres vær-dien af lånet med fradrag af eventuelt kurstab.Den maksimale deponeringsperiode er 25 år svarende til den maksimale løbetid for annui-tets- og serielån, som kommunen kan optage. Det deponerede beløb bindes i en 10-årig pe-riode og frigives herefter med 1/15 årligt de resterende 15 år. Beløbet kan dog hæves, så-fremt lejeaftalen ophæves eller udløber på et tidligere tidspunkt. Tilskrevne renter frigivesendvidere løbende over deponeringsperioden. Deponeringsprofilen afspejler en vurdering afen gennemsnitlig låneprofil, hvor profilen tilnærmelsesvis afspejler en mellemproportionalmellem et annuitetslån og et serielån.Indtil medio 1999 var reglen, at midlerne var deponeret i 20 år med 1/20 årlig frigivelse.
25
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3.4.Boks 3.1.
Særligt om automatisk låneadgang for kommuner
Indtil 1982 blev lånebegrænsninger og undtagelser fastsat for ét år ad gangen som led i statens styring afkommunernes økonomi. Kommunerne kunne alene optage lån efter tilsynsmyndighedernes forhåndsgod-kendelse. Bekendtgørelsen indeholdt i et vist omfang særlige regler for Københavns Kommune, som ikkenærmere berøres her.Kravet om samtykke blev ophævet med virkning fra 1982, hvor Indenrigsministeriet samtidig udstedte enbekendtgørelse med reglerne for 1982. Fra 1983 blev reglerne gjort permanente.Kommunernes lånebekendtgørelse fastlægger en såkaldt ”automatisk” låneadgang, dvs. hvor afholdelsenaf udgifter på konkrete områder udløser låneadgang. Den tilladte låneadgang, der benævnes lånerammen,svarer til summen af de regnskabsførte udgifter, som er afholdt til formål med automatisk låneadgang ogmeddelt af ministeriet som lånedispensation.Den automatiske låneadgang er ikke betinget af, at lånebeløbene anvendes til betaling af de udgifter, somhar givet adgang til låntagningen. Kommunen kan vælge at straksfinansiere udgifter med automatisk låne-adgang og anvende lånet til andre udgifter, der ikke er omfattet af den automatiske låneadgang. De afholdteudgifter med automatisk låneadgang fastsætter således den beløbsmæssige ramme for låntagningen, menikke formålet hermed. Kommune (og region) er ansvarlig for opgørelse af lånerammen over for revisionen.Med den første bekendtgørelse blev der givet automatisk låneadgang på en række områder, herunder om-råder som fortsat kan findes i den aktuelle regulering af den automatiske låneadgang.Den automatiske låneadgang omfattede låntagning til forsyning af el, gas og varme, affaldsforbrænding,energibesparende foranstaltninger, sanering og byfornyelse samt boligforbedring, brandsikring, opførelse aflette kollektiv-, pensionist- og andelsboliger, areal- og ejendomserhvervelser, herunder erhvervelser i med-før af lov om frigørelsesafgift og industrihuse.Med virkning fra den 1. august 1984 blev der endvidere givet automatisk låneadgang til produktion og distri-bution af gas for regionale naturgasselskaber på grundlag af en af energiministeren godkendt lånebehovs-opgørelse.I 1987 blev der under visse forudsætninger åbnet for automatisk låneadgang til driftsunderskuddet inklusivrenter og afdrag ved distribution af naturgas.Fra 1988 blev der givet automatisk låneadgang til ældreboliger, herunder optagelse af lån til finansiering afgrundkapitalen, opførelse eller erhvervelse af bofællesskaber for psykisk og fysisk syge efter den dagæl-dende bistandslovs § 68 og investeringsudgiften ved indvinding og distribution af brugsvand.Med bekendtgørelsen i 1989 inddrages investeringsudgiften til renovation (beløbsmæssigt afgrænset pr.indbygger) under den automatiske låneadgang, låneadgangen til grundkapitalandelen ved opførelse ellererhvervelse af ældreboliger m.v. blev nedsat, og der blev givet automatisk låneadgang ved elbesparendeforanstaltninger.
26
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
I 1991 blev der bl.a. indført automatisk låneadgang til solvarmeanlæg, visse utraditionelle dagplejeforan-staltninger for børn, og låneadgangen til regionale naturgasselskaber og køb af jord til kommunal jordforsy-ning blev ændret.I 1992 blev der giver automatisk låneadgang til investeringsudgiften til renovering af det eksisterende kloak-net, og låneadgangen til investeringsudgiften til renovation blev lempet.Ved bekendtgørelserne i 1994 blev der givet automatisk låneadgang til delvis finansiering til erhvervelse afboliger til fremme af udlændinges integration, genbelåningsadgang for lån til dækning af tilslutningsudgift,hvor der var tilslutningspligt til kollektive forsyningsanlæg og forhøjelse af andelen omfattet af den automati-ske låneadgang for så vidt angår ældre- og handicapegnede boliger. Samtidig udgik den automatiske låne-adgang vedrørende industrihuse som følge af en ændring af det bagvedliggende lovgrundlag.Fra regnskabsåret 1996 blev der givet automatisk låneadgang til finansiering af udgiften til udskiftning, ny-bygning og renovering af færger, der betjener mindre øer og i tilknytning hertil nødvendig nybygning ellerrenovering af færgelejer.Fra regnskabsåret 1998 blev den automatiske låneadgang til ældre- og handicapboliger reduceret som føl-ge af, at den kommunale grundkapital til offentligt støttet byggeri blev øget fra 7 pct. til 14 pct.Med virkning fra 1. januar 1999 blev den automatiske låneadgang vedrørende brandsikring ophævet, og lå-neadgangen vedrørende midlertidige boformer efter den dagældende servicelov blev afskaffet. Låneadgan-gen vedrørende boliger til integration blev derimod udvidet, så der nu blev givet fuld låneadgang hertil.I 2000 blev den automatiske låneadgang på elområdet som følge af reformen af elsektoren, som bl.a. inde-bar kommercialisering af produktion og handel med el, begrænset til investeringsudgifter ved netvirksomhedog produktion af elektricitet ved afbrænding af affald.Med virkning fra regnskabsåret 2004 blev bl.a. den automatiske låneadgang til opførelse eller erhvervelseaf ældre- og handicapegnede boliger (»fuldmagtsboliger«) ophævet, og låneadgangen til udgiften til kom-munernes ydelse af lån efter § 1, stk. 1, i lov om lån til betaling af ejendomsskatter blev præciseret.Med virkning fra den 1. januar 2007 blev der foretaget visse konsekvensrettelser i den automatiske lånead-gang på færgeområdet som følge af omlægningen af ø-støtten.Med virkning fra den 1. januar 2010 blev den automatiske låneadgang for så vidt angår investeringsudgiftentil indvinding og distribution af brugsvand samt investeringsudgiften ved kloakering og rensningsanlæg op-hævet som følge af ændringerne på området efter vedtagelsen af lov om vandsektorens organisering ogøkonomiske forhold m.v.Med virkning fra 1. januar 2012 blev den automatiske låneadgang til energibesparende foranstaltninger ud-videt til også at omfatte foranstaltninger, som følger af bygningsreglementets energikrav til det eksisterendebyggeri i henhold til bekendtgørelse om offentliggørelse af bygningsreglementet.Senest er den automatiske låneadgang med virkning fra 1. februar 2013 udvidet med den del af udgiften tilhåndtering af tag- og overfladevand, som et vandselskab yder bidrag til i forbindelse med medfinansieringaf kommunale anlæg efter lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsvirksomheder m.v.
27
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Kommunernes automatiske låneadgang er således i dag målrettet investeringsudgifter på forsyningsområ-det (affaldsforbrænding, produktion og distribution af gas og varme, renovation og kollektive energiforsy-ningsanlæg, herunder varmeforsyning), forsyningslignende områder (almene ældreboliger, jordforsyning,færgedrift, havneanlæg og klimatilpasningsinvesteringer) og andre prioriterede/investeringstunge skattefi-nansierede områder (energibesparende foranstaltninger/energirenovering, el- og varmeproducerende an-læg i særlige ejendomme, sanering, boligforbedring, byfornyelse, udlændinges integration m.v.), låneom-lægning samt kassekredit.
28
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3.5.
Særligt om amtskommunernes og regionernesautomatiske låneadgang
Boks 3.2.De tidligere amtskommuner blev ikke som (primær-)kommunerne givet en automatisk låneadgang medvirkning fra 1983. Der var dog en enkelt undtagelse i forhold til Københavns Amtskommunes adgang til atoptage lån til betaling af forfaldne afdrag.Med virkning fra 1. januar 1996 fik de daværende amtskommuner mulighed for at optage lån til finansieringaf anlægsarbejder inden for en ramme på 25 pct. af amtskommunens samlede nettoanlægsudgifter. I 2000blev amtskommunernes låneadgang for 2001 og 2002 forhøjet til 30 pct. af nettoanlægsudgifterne.Amtskommunerne fik herudover i årene efter 1983 automatisk låneadgang inden for enkelte specifikke om-råder.Fra regnskabsåret 1996 blev der således – som (primær-)kommunerne – givet amtskommunerne automa-tisk låneadgang til finansiering af udgifter til udskiftning, nybygning og renovering af færger, der betjenermindre øer og i tilknytning hertil nødvendig nybygning eller renovering af færgelejer.Amtskommunerne fik fra samme tidspunkt også automatisk låneadgang til udgiften, eksklusiv grundkapita-len, ved opførelse eller erhvervelse af ældreboliger og boliger til handicappede.I 2001 blev der, som følge af amtskommunernes overtagelse af statens andel i privatbanerne, givet amts-kommunerne automatisk låneadgang til udgifter til investeringer i rullende materiel til passagertrafik på jern-bane samt udgifter til investeringer i jernbaneinfrastruktur.De nævnte områder for de tidligere amtskommuners automatiske låneadgang blev i et vist omfang bibe-holdt ved overgangen fra amtskommuner til regioner.Med virkning fra den 1. januar 2007 havde de nye regioner således automatisk låneadgang til regionale al-mene ældreboliger, udgifter til investeringer i rullende materiel til passagertrafik på jernbane samt udgifter tilinvesteringer i jernbaneinfrastruktur, indfrielse af eksisterende lån og kassekredit.I 2008 blev låneadgangen udvidet for så vidt angår regionale almene ældreboliger.I 2009 fik regionerne automatisk låneadgang til energibesparende foranstaltninger i bygninger og anlægsvarende til kommunernes låneadgang til sådanne formål.Med virkning fra den 1. januar 2012 blev den automatiske låneadgang til energibesparende foranstaltningerudvidet til også at omfatte foranstaltninger, som følger af bygningsreglementets energikrav til det eksiste-rende byggeri i henhold til bekendtgørelse om offentliggørelse af bygningsreglementet.Ved den gældende regionale lånebekendtgørelse er regionerne således givet automatisk låneadgang til al-mene regionale ældreboliger, jernbaneinfrastruktur i privatbaner, energibesparende foranstaltninger (energi-renovering), låneomlægning og kassekredit.
29
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
3.6.
Sammenhæng til anden regulering
BalancekravetReglerne om kommunal låntagning med en restriktiv, styret låneadgang skal ses i sammen-hæng med, at kommunerne i Danmark i modsætning til andre lande er underlagt et merelempeligt balancekrav end i visse andre lande. Det danske udgiftsbaserede budgetsystem erindrettet med det formål at sikre, at der er tilvejebragt finansiering til de løbende, aktuelle ud-gifter, herunder de løbende udgifter til investeringer, hvor der alene er et krav om en positivlikviditet. Der fokuseres med andre ord på den aktuelle ressourceanvendelse, hvilket igen måses i sammenhæng med den finanspolitiske styring og den vægt der i de årlige økonomiafta-ler lægges på det kommende års ressourceforbrug.De danske kommuner er ikke underlagt et balancekrav, som det kendes fra andre lande, ek-sempelvis Sverige, hvor balancekravet indebærer, at indtægterne skal overstige omkostnin-gerne.2I det omkostningsbaserede budgetsystem foretages en periodisering af omkostnin-gerne svarende til det forventede forbrugstidspunkt, hvilket indebærer, at udgifter til investe-ringer og anskaffelserne udgår af bevillingerne, mens der til gengæld inden for bevillingen ien årrække – svarende til investeringens levetid – skal være plads til afskrivninger og evt. for-rentning af de foretagne investeringer. Med et balancekrav i det omkostningsbaserede bud-getsystem sikres, at der løbende spares op til kommende investeringer, og at der skabesøkonomisk råderum til de nødvendige investeringer i det kommunale produktionsapparat.Det skal dog bemærkes, at kommunerne og regionerne fra 2014 i henhold til budgetloven iårsbudgettet og de flerårige budgetoverslag skal have overskud i den løbende drift, dvs. atnettodriftsudgifterne inkl. renter ikke må overstige indtægter fra skatter og tilskud m.v. Dettekrav er dog ikke gældende i regnskabssituationen.Budgetloven og sanktionslovgivningenDet skal endvidere bemærkes, at budgetloven i princippet også omfatter anlægsudgifter, daloven tager sigte på den samlede balance på de offentlige finanser. Denne balance – netto-fordringserhvervelsen – indeholder alle offentlige udgifter, herunder også investeringsudgif-terne.Udgiftslofterne, der fra 2014 vil blive udmøntet i forhold til henholdsvis stat, kommuner og re-gioner, omfatter dog ikke anlægsudgifterne i de tre sektorer.
I en dansk kommune skal de samlede budgetterede udgifter svare til de samlede budgetterede løbende indtægterog – hvis udgifterne overstiger indtægterne – tillagt forbrug af kassebeholdning og/eller likviditet tilvejebragt vedlåntagning, netto. Omvendt ved større indtægter end udgifter bliver der tale om en likviditetsmæssig forøgelse afkassebeholdningen og/eller en nedbringelse af gælden. Der er dog ikke her tale om et egentligt balancekrav som iandre lande, men blot et krav om en bogholderimæssig identitet. I budgetsituationen er der således sket en skær-pelse med budgetloven, jf. teksten i afsnittet.2
30
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Der kan dog i de årlige økonomiaftaler aftales rammer også for anlæg i forhold til kommunerog regioner. Her vil et sådant anlægsloft i budgetsituationen kunne fungere sammen med kol-lektive sanktioner, idet en andel af bloktilskuddet på henholdsvis 1 mia. kr. for kommunerneog 0,5 mia. kr. for regionerne i en sådan situation er betinget af overholdelse af de fastlagteanlægsrammer i forbindelse med budgettet. Der blev med økonomiaftalerne for 2013 aftaltanlægslofter for såvel kommuner som regioner, hvilket også var tilfældet i 2007 og 2009. Derer alene tale om sanktioner i forhold til budgetoverholdelse.Anlægslofter og deponeringsreglerneDet bemærkes, at anlægslofter ikke omfatter leje og leasing af anlægsaktiver i kommuner ogregioner.De løbende driftsudgifter for benyttelse af disse anlægsaktiver er derimod omfattet af ram-merne for serviceudgifter/nettodriftsudgifter – og dermed også af den sanktionslovgivning,der gælder for denne type udgifter. OPP-projekter, hvor anlægsudgifter konverteres til drifts-udgifter, er således ikke omfattet af anlægsloftet, men er omfattet af rammen for serviceudgif-ter/nettodriftsudgifter.Det bemærkes, at deponeringsreglerne vedr. leje og leasing m.v. retter sig mod styringen afden bagvedliggende anlægsaktivitet – ikke de løbende driftsudgifter.Problemstillingen om behovet for deponeringsreglerne har været drøftet i forbindelse medbehandlingen af beslutningsforslag B 37, hvor der var enighed om, at spørgsmålet inddragesi lånearbejdsgruppens overvejelser.
Boks 3.3.UdgiftslofterI de årlige økonomiaftaler har der været aftalt rammer for regionernes og kommunernes driftsudgifter. Fra2014 fastsættes flerårlige udgiftslofter ved lov for henholdsvis stat, regioner og kommuner.Rammeoverholdelsen for regioner og kommuner er understøttet af lovgivning om et betinget bloktilskud.Budgettet3 mia. kr. af det kommunale bloktilskud og 1 mia. kr. af statens tilskud til regionerne er betingetaf, at budgetterne overholder de fastsatte lofter.RegnskabetHvis kommunernes og regionernes samlede realiserede driftsudgifter overskrider budgetterne,reduceres bloktilskuddene tilsvarende.
31
Kapitel 3
Låne- og deponeringsreglernes baggrund, formål og sammenhæng
Boks 3.4.AnlægslofterUdgiftslofterne, der fra 2014 vil blive udmøntet i forhold til henholdsvis stat, regioner og kommuner, omfatterikke anlægsudgifter for de tre sektorer.I de årlige økonomiaftaler er aftalt finansiering af et anlægsniveau for kommunerne og regionerne.I den sammenhæng kan der aftales anlægslofter. I 2013 er aftalt anlægslofter for kommuner og regioner.Dette har f.eks. også været tilfældet for 2007 og 2009.Anlægsloftet i 2013 fungerer sammen med lovgivningen om betinget bloktilskud i forhold til budgetsituatio-nen.1 mia. kr. af det kommunale bloktilskud og 0,5 mia. kr. af statens tilskud til regionerne er be-tinget af, at kommunerne og regionerne budgetterer svarerende til det forudsatte.
Boks 3.5.Hvad regulerer låne- og deponeringsreglerne set i forhold til anlægslofterne?Anlægslofterne er rettet mod kommunernes og regionernes samlede anlægsaktivitet. Anlægslofterne omfat-ter ikke leje og leasing af anlægsaktiver. Lovgivningen om betinget bloktilskud er rettet mod budgetsituatio-nen.LånereglerneLånereglerne indgår som et instrument i den finanspolitiske styring rettet mod den enkelte kommunes ogregions anlægsaktivitet og deres faktiske anlægsudgifter ifølge regnskabet. Den tilladte låneoptagelse op-gøres i forhold de faktiske afholdte udgifter. Herunder kan aftalte lånepuljer understøtte anlægsaktivitet imindre gunstigt stillede kommuner.Leje og leasing er sidestillet med lån, således at leje og leasing af anlægsaktiver ikke bliver attraktivt aleneud fra likviditetsmæssige overvejelser. Reglen er rettet mod styringen af den bagvedliggende anlægsaktivi-tet, altså ikke blot de løbende leje- og leasingudgifter.DeponeringsreglerneLeje- og leasingaftaler kan indgås mod deponering, selv om kommunen eller regionen ikke har en lånead-gang. Lån til den enkelte kommune eller region kan derimod ikke optages mod deponering. Herved er derbedre vilkår for leje og leasing i forhold til almindelig låntagning.
32
33
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
4. Kommuners og regio-ners aktuelle finansiel-le situation og udnyt-telse af lånerammenNyt kapitel
Kapitlet giver en beskrivelse af kommunernes og regionernes aktuelle finansielle situation,herunder deres låntagning og udnyttelse af lånerammen i 2011.
4.1.
Likviditetssituationen
Overskydende likviditet udgør kommunernes og regionernes løbende ”arbejdskapital”. Medhenblik på at tage hensyn til kommuners og regioners mange ind- og udbetalinger i løbet afet år har kommuner og regioner mulighed for at gøre brug af kassekreditter.Mulighederne for at anvende en kassekredit er derfor knyttet til en gennemsnitlig likviditet setover de sidste 12 måneder (dvs. positiv likviditet fratrukket kassekredittræk). Opgørelsen ersåledes ikke knyttet til kalenderåret. Se mere herom i sidste afsnit i kapitel 3.2.Siden 1. januar 2004 har det været obligatorisk for kommuner og regioner at indberette kvar-talsvise oplysninger om likviditeten opgjort i henhold til kassekreditreglen til Økonomi- og In-denrigsministeriet.Den seneste status er, at kommunernes aktuelle likviditet er i en positiv udvikling, mens regi-onernes likviditet ser ud til at ligge stabilt. Der er dog tre kommuner, som ultimo 4. kvartal2012 har en likviditet på under 1.000 kr. pr. indbygger.
4.1.1.
Kommunernes likviditetssituation
Den gennemsnitlige likviditet i kommunerne under ét pr. ultimo 4. kvartal 2012 er på 6.180 kr.pr. indbygger, svarende til en stigning på 4,6 pct. fra 3. kvartal 2012 til 4. kvartal 2012.Holdes Københavns Kommune ude af opgørelsen, er den gennemsnitlige likviditet i kommu-nerne under ét på 5.052 kr. pr. indbygger pr. ultimo 4. kvartal 2012, svarende til en stigningpå 5,2 pct. ift. 3. kvartal 2012.Ultimo 4. kvartal 2012 havde alle landets kommuner en positiv likviditet opgjort efter kasse-kreditreglen. Der er således ingen kommuner, der er meddelt dispensation fra lånebekendt-
34
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
gørelsens § 9, stk. 1 (og er ”under administration”). Figur 4.1 nedenfor viser likviditetsniveau-et for de enkelte kommuner målt i kr. pr. indbygger.
Figur 4.1.Likviditet opgjort efter kassekreditreglen i kr. pr. indbygger ultimo 4. kvartal 2012.
Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriets database samt Danmarks Statistik (befolkningstal).
Der er tre kommuner, der har en relativ lav likviditet på under 1.000 kr. pr. indbygger ultimo 4.kvartal 2012.
35
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
I den modsatte ende er Københavns Kommune den kommune i landet, der har den højestelikviditet pr. indbygger svarende til 16.524 kr. Herefter følger Tårnby Kommune med 11.660kr. pr. indbygger og Solrød Kommune med 11.346 kr. pr. indbygger.I forhold til den gennemsnitlige likviditet opgjort i absolut niveau har Københavns Kommunemed en likviditet på 9,072 mia. kr. den højeste likviditet efterfulgt af Aarhus Kommune meden likviditet på 1,973 mia. kr.Figur 4.2. viser udviklingen i kommunerne under ét (den blå kurve) og eksklusiv København(den røde kurve) siden kommunalreformen.Figur 4.2. Udviklingen i kommunernes likviditet i løbende priser i mio. kr.
Kilde:
Økonomi- og Indenrigsministeriets database, 2013.
Som det fremgår af figur 4.2. ovenfor, var der en kasseopbygning i kommunerne fra kommu-nalreformens ikrafttræden frem til og med 2. kvartal 2008, hvorefter likviditeten var aftagendeindtil 2. kvartal 2010. Siden 2. kvartal 2010 har likviditeten igen været stigende.Samme tendens afspejler sig i forhold til kommunernes bruttoudgifter til anlæg og drift. I figur4.3. nedenfor fremgår det, at kommunernes likviditet er på vej til at udgøre samme andel afde løbende udgifter som i 2007-2008. I 2007 udgjorde kommunernes gennemsnitlige likviditetca. 7,9 pct. af kommunernes løbende bruttoudgifter til drift og anlæg. Siden 2009 har likvidite-ten i kommunerne været stigende fra 6 pct. til 7,4 pct. af de samlede udgifter.
36
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.3. Kommunernes gennemsnitlige likviditet efter kassekreditreglen pr. indbyg-ger som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg pr. indbygger i pct.
Kilde:
De kommunale nøgletal. Regnskabstal 2007-2011 og budgettal for 2012.
Den gennemsnitlige kommunale likviditet har således været stigende siden 2009 set i forholdtil bruttoudgifterne til drift og anlæg i kommunerne, men lavere end i 2007 og 2008.Udover, at den stigende likviditet generelt er et udtryk for en forbedret kommunal økonomi,kan den stigende likviditet også ses i sammenhæng med et kommunalt ønske om konsolide-ring i forbindelse med etableringen af Udbetaling Danmark.
37
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
4.1.2.
Regionernes likviditetssituation
Regionernes kvartalsvise likviditetsindberetninger fremgår af tabel 4.1 og tabel 4.2 nedenfor.
Tabel 4.1.Regionernes likviditet i løbende priser i mio. kr.Ultimo1. kvartal 20123.9442.9073.2001.4861.42612.963Ultimo2. kvartal 20124.0062.9473.0841.6041.42513.067Ultimo3. kvartal 20124.1402.8982.9291.6971.41713.080Ultimo4. kvartal 20124.3012.7712.8951.8031.37513.144
Mio. kr.Region HovedstadenRegion SjællandRegion SyddanmarkRegion MidtjyllandRegion NordjyllandI alt
Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriets database, 2013.
Tabel 4.2.Regionernes likviditet pr. indbygger i kr.Ultimo1. kvartal 20122.3003.5552.6631.1732.4592.323Ultimo2. kvartal 20122.3363.6042.5671.2662.4572.341Ultimo3. kvartal 20122.4143.5432.4381.3402.4432.344Ultimo4. kvartal 20122.5083.3882.4101.4242.3702.355
Kr. pr. indbyggerRegion HovedstadenRegion SjællandRegion SyddanmarkRegion MidtjyllandRegion NordjyllandI alt
Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriets database, 2013.
Regionernes likviditet opgjort efter kassekreditreglen ultimo 4. kvartal 2012 var på samlet13,1 mia. kr., hvilket er på niveau med likviditeten i 3. kvartal 2012. Tilsvarende har likvidite-ten opgjort pr. indbygger ikke ændret sig nævneværdigt siden 3. kvartal 2012.Region Sjælland har den højeste likviditet på 3.388 kr. pr. indbygger, mens Region Midtjyl-land har den laveste likviditet på 1.424 kr. pr. indbygger. Figur 4.4. nedenfor viser udviklingeni regionernes likviditet under ét siden kommunalreformens ikrafttrædelse.
38
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.4. Udviklingen i regionernes likviditet i løbende priser i mio. kr.
Kilde:
Økonomi- og Indenrigsministeriets database, 2013.
Fra 4. kvartal 2007 og frem til 2. kvartal 2009 var der en markant stigning i regionernes likvidi-tet opgjort efter kassekreditreglen, hvorefter likviditeten har været stabil på ca. 13 mia. kr.frem til 4. kvartal 2012, med et mindre svagt fald i 2010.Samme tendens afspejler sig i forhold til regionernes bruttoudgifter til anlæg og drift. I figur4.5. nedenfor fremgår det, at regionernes likviditet er kraftig forbedret efter kommunalrefor-men. Ved kommunalreformens ikrafttrædelse udgjorde frie regionale midler ca. 6,3 pct. af deløbende udgifter til drift og anlæg i regionerne. Efterfølgende er den gennemsnitlige likviditetforøget til 10,7 pct. i 2012 i forhold til de samlede bruttoudgifter til drift og anlæg i regionerne.
39
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.5. Regionernes gennemsnitlige likviditet efter kassekreditreglen pr. indbyggersom andel af bruttoudgifter til drift og anlæg pr. indbygger i pct.
Kilde:
Økonomi- og Indenrigsministeriet og Danmarks Statistik, 2013. Likviditet er baseret på indberetningertil ministeriet pr. 4. kvartal i det pågældende år. Bruttoudgifter til drift og anlæg er indhentet fra Dan-marks Statistik, dranst 1 og 3. Bruttoudgifter er baseret på regnskabstal 2007-2011 og budgettal for2012.
4.2.
Kommunernes og regionernes gælds-, leasing oggarantiforpligtigelser i 2011
Den kommunale og regionale gæld er primært optaget i kommunernes og regionernes særli-ge kreditinstitut, KommuneKredit.Gælden vedrører forsyningsvirksomhed, det skattefinansierede område samt almene ældre-boliger og færger, jf. tabel 4.3.Som det fremgår af tabel 4.3. udgør forpligtigelser til lån og leasing i regnskaberne for 2011ca. 81,4 mia. kr. i kommunerne og ca. 19,3 mia. kr. i regionerne. Heraf udgør den kommunaleog regionale leasinggæld i regnskaberne ca. 4,5 mia. kr., hvoraf ca. 3,5 mia. kr. er leasingaf-taler hos KommuneKredit.Den samlede gæld i kommuner og regioner udgjorde ultimo 2011 godt 100 mia. kr.
40
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.3.Kommuners og regioners langfristede gæld fordelt på funktion i regnskab for 2011.KommunernesregnskaberSelvejende institutionerStat, andre Kommuner og KPRealkreditPengeinstitutterAnden indenlandsk kreditorÆldreboligerKommuneKredit inkl. færgerLeasingSUM i mio. kr.547,23.273,1811,61.093,31.249,223.326,847.096,64.037,581.435,3Regionernesregnskaber55,4865,652,6181,0-154,317.508,9479,719.297,5601,64.138,7864,21.274,31.249,223.481,164.605,54.517,2100.732,8Sum
Kilde: Danmarks Statistik pr. 31. december 2011.
Omfanget af kommunernes og regionernes gæld i almene ”ældreboliger”, lån optaget i”KommuneKredit inklusiv færger” og ”leasinggæld” i tabel 4.3. svarer tilnærmelsesvis tilsummen af kommuners og regioners låntagning og leasing i KommuneKredit i 2011 på ca.92,3 mia. kr., jf. tabel 4.4.
Tabel 4.4.Kommuners og regioners lån og leasing hos KommuneKredit i 2011.Lån hosKommuneKreditKommuner og regionerI/S deltagelseLån mod garantistillelseSUM i mio. kr.88.829,76.811,123.659,0119.299,8Leasing hosKommuneKredit3.423,870,820,63.515,292.253,56.881,923.679,6122.815,0Sum
Kilde: KommuneKredits regnskab for 2011, pr. 31. december 2011, nominel restgæld Leasing og Lån,2013.
41
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Lån optaget af fælleskaber til kommunale og regionale formål i KommuneKredit udgør ca. 6,9mia. kr. Lån optaget i KommuneKredit på grundlag af kommunal eller regional garantistillelseudgør ca. 23,7 mia. kr., jf. tabel 4.4.Leasing som finansieringsmodel udgør således en mindre del af de kommunale og regionalegældsforpligtigelser.
4.2.1. Kommunernes gælds- og leasingforpligtigelserDen kommunale gæld kan opdeles i kort- og langfristet gæld. Det er normalt den langfristedelåntagning, som påkalder sig den største interesse, når kommuners og regioners gældssitua-tion vurderes, idet de kortfristede gældsforpligtigelser i sagens natur er af mere kortvarig ogsvingende betydning. Den kortfristede gæld består primært af bygge- og kassekreditter.I det følgende er den gæld, der omtales, som udgangspunkt den langfristede gæld. En del afkommunernes langfristede gæld vedrører forsyningsvirksomhed på gas-, varme- og renovati-onsområdet. Da denne gæld på længere sigt skal finansieres af forsyningsvirksomhedernesforbrugere, er denne som udgangspunkt holdt adskilt fra den øvrige kommunale gæld, somvedrører de skattefinansierede områder. I det følgende er det derfor den skattefinansierede,langfristede gæld, som beskrives.Figur 4.6. viser, at kommunernes gennemsnitlige langfristede gæld udgør mellem 18,2 pct.og 19,2 pct. af de årlige kommunale bruttoudgifter til drift og anlæg i perioden 2007-2012.
42
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.6. Kommunernes gennemsnitlige langfristede gæld primo året pr. indbyggersom andel af gennemsnitlige bruttoudgifter til drift og anlæg pr. indbygger i pct.
Kilde:
De kommunale nøgletal. Regnskabstal 2007-2011 og budgettal for 2012.
Ændringen i kommunernes gennemsnitlige årlige nettolåntagning har i perioden 2007-2012maksimalt udgjort 0,78 pct. af de gennemsnitlige kommunale bruttoudgifter til drift og anlæg,jf. figur 4.7.Figur 4.7. Kommunernes gennemsnitlige nettolåntagning pr. indbygger som andel afgennemsnitlige bruttoudgifter til drift og anlæg pr. indbygger i pct.
Kilde:
De kommunale nøgletal, 2013. Regnskabstal 2007-2011 og budgettal 2012. Nettobeløbene vedrører æn-dringer i kommunens gæld eller formue/tilgodehavender til bl.a. stat og hypotekbank, realkredit- ogpengeinstitutter og andre kommuner og amtskommuner. Et negativt beløb er udtryk for, at kommuner-ne netto har afdraget/indfriet gæld, mens et positivt tal betyder, at kommunerne netto har forøget lån-tagningen.
43
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
I figur 4.8. er vist kommunernes årlige nettorenteudgifter og afdrag. Som det fremgår, er derforholdsvis store årlige afdrag på gælden, som dog opvejes af genbelåning samt ny låntag-ning.Figur 4.8. Kommunernes samlede bruttoudgifter til renter og afdrag i mia. kr. i løbendepriser.
Kilde:
Danmarks Statistik, 2013. Kommunale finansieringsregnskaber (1.000 kr.) efter art, område, dranst ogtid.
Kommunernes løbende rentebetalinger har efter kommunalreformen været stabile på mellem2,9 mia. kr. og 3,8 mia. kr. Samtidig er kommunale afdrag svagt stigende fra 9,8 mia. kr. i2008 til 10,4 mia. kr. i 2011, jf. figur 4.8. ovenfor.Endvidere fremgår det af figur 4.9. nedenfor, at kommunernes samlede gæld vedrørende fi-nansielt leasede aktiver i perioden fra 1. kvartal i 2007 til 4. kvartal i 2012 er faldet fra 7 mia.kr. til 4 mia. kr.
44
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.9. Kommunernes samlede gæld til finansielt leasede aktiver i mia. kr. i løbendepriser.
Kilde:
Danmarks Statistik, 2013. Regnskabstal 2007-2012, funktion 9.55.79.
Leasing som finansieringsform har således været faldende i kommunerne efter kommunalre-formen.Figur 4.10. viser, at kommunernes renteudgifter i forhold til de samlede bruttoudgifter til driftog anlæg ligeledes har været faldende. De har siden kommunalreformen udgjort mellem 0,67pct. og 0,99 pct. af kommunernes bruttoudgifter til drift og anlæg.Figur 4.10. Kommunernes renteudgifter* som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg ipct.
Kilde: Danmarks Statistik, 2013. Regnskabstal 2007-2011.*Note:Der er tale om samlede renteudgifter på funktion 7.22.05 – 7.58.79, dvs. renter af likvide aktiver, kortfri-stede tilgodehavender i øvrigt, langfristede tilgodehavender, udlæg vedrørende forsyningsvirksomheder, kortfri-stet gæld til pengeinstitutter, kortfristet gæld til staten, kortfristet gæld i øvrigt, langfristet gæld og kurstab ogkursgevinster m.v.
45
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Endelig skal det bemærkes, at lån med variabel rente ved udgangen af 2011 udgjorde ca. �af kommunernes (underliggende) låntagning i KommuneKredit.
4.2.2. Regionernes gælds- og leasingforpligtigelserSom det fremgår af figur 4.11. nedenfor udgør regionernes samlede langfristede gæld mel-lem 15,3 - 19,6 pct. af de årlige regionale bruttoudgifter til drift og anlæg i perioden 2007-2012. Aktuelt (2012) udgør gælden 15,3 pct. af de regionale udgifter.Figur 4.11. Regionernes langfristede gæld som andel af bruttoudgifter til drift og anlægi pct.
Kilde:
Danmarks Statistik, 2013. Langfristet gæld bygger på regnskabstal 2007-2012 (funktion 6.55.00), mensbruttodriftsudgifter er baseret på regnskabstal 2007-2011 og budgettal i 2012.
Regionernes gæld er aktuelt mindre i omfang end i kommunerne set i forhold til de samledeudgifter til drift og anlæg. Endvidere er regionernes gæld vedrørende finansielt leasede akti-ver betydeligt mindre end i kommunerne.Figur 4.12. Regionernes gæld vedrørende finansielt leasede aktiver i mia. kr. i løbendepriser.
Kilde:
Danmarks Statistik. Regnskabstal 2007-2012. Regionernes langfristede gæld opgjort på funktion6.55.79.
46
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.12. viser, at regionernes samlede gæld vedrørende finansiel leasing i perioden fra 2.kvartal i 2007 til 4. kvartal i 2012 faldt fra ca. 1,4 mia. kr. til 0,48 mia. kr. Leasing som finan-sieringsform er således faldet mere i regionerne end i kommunerne efter kommunalreformen.Figur 4.13. viser, at regionernes løbende udgifter til betaling af renter på lån siden kommunal-reformens ikrafttrædelse i 2007 har bevæget sig i et bånd mellem 0,46-0,71 mia. kr.Figur 4.13. Regionernes samlede renteudgifter i mia. kr. i løbende priser.
Kilde:
Danmarks Statistik, 2013. Regnskab for 2007-2011. Der er tale om samlede renteudgifter på funktion5.10.05-5.75.78, dvs. renter af likvide aktiver, kortfristede tilgodehavender i øvrigt, langfristede tilgo-dehavender, udlæg vedrørende hovedkonto 2, kortfristet gæld til pengeinstitutter, kortfristet gæld tilstaten, kortfristet gæld i øvrigt, langfristet gæld og kurstab og kursgevinster m.v.
Figur 4.14. viser, at regionernes renteudgifter i forhold til de samlede bruttoudgifter udgør ca.det halve sammenholdt med niveauet for kommunerne.Figur 4.14. Regionernes renteudgifter som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg ipct.
Kilde:
Danmarks Statistik, 2013. Regnskabstal 2007-2011.
47
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Regionernes rentebetaling udgør således mellem 0,41-0,66 pct. af regionernes samlede ud-gifter til drift og anlæg, jf. figur 4.14. ovenfor. Dvs. ca. 0,5 pct. af de regionale udgifter.
4.3.
Gældssituationen i enkeltkommuner
Den samlede gældsbelastning i 2012 i kommunerne udgør ca. 18 pct. af de samlede kom-munale udgifter til drift og anlæg. Gældsbelastning i enkeltkommuner set i forhold til brutto-udgifterne til drift og anlæg fremgår af bilag 1 sidst i rapporten. Endvidere fremgår det af figu-ren nedenfor, at gældsbelastningen i forhold til beskatningsgrundlaget udgør ca. 9 pct.Figur 4.15. Kommunernes langfristede gæld pr. indbygger som andel af bruttoudgiftertil drift og anlæg pr. indbygger og beskatningsgrundlag pr. indbygger i pct.
Kilde:
De kommunale nøgletal, 2013. Regnskabstal 2007-2011 og budgettal 2012.
Stigningen i kommunernes likviditet afspejler sig også i forhold til langfristet gæld. Likviditetener i perioden fra 2009-2012 forøget fra ca. 32 pct. til over 42 pct. i forhold til gældens størrel-se som følge af likviditetsopbygningen i kommunerne, jf. figur 4.16 nedenfor.
48
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.16. Kommunernes likviditet efter kassekreditreglen pr. indbygger som andel afden langfristede gæld pr. indbygger i pct.
44%42%40%Pct.38%36%34%32%30%200720082009ÅrKilde:De kommunale nøgletal, 2013. Regnskabstal 2007-2011 og budgettal 2012.
2010
2011
2012
I figur 4.17 nedenfor er kommunernes langfristede gæld pr. indbygger set i forhold til drift oganlæg beskrevet i fire intervaller i 2012. Som det fremgår på kortet, er kommunernes gælds-belastning ulige fordelt. Se endvidere bilag 1.I 24 kommuner udgør låntagningen 0-14 pct. af de samlede bruttoudgifter til drift og anlæg pr.indbygger. I 63 kommuner udgør låntagningen 15-29 pct. af udgifterne. I 7 kommuner udgørlån 30-44 pct. af udgifterne og kun 4 kommuner har en gældsbelastning på over 45 pct. af desamlede bruttoudgifter til drift og anlæg i 2012.
49
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.17.Kommunernes langfristede gæld primo året pr. indbygger som andel af bruttoudgifter til drift og an-læg pr. indbygger i 2012 i pct.
Kilde: De kommunale nøgletal, 2013. Budgettal for 2012. Se endvidere bilag 1.
50
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
4.4.
Gældssituationen i enkeltregioner
Regionernes gældsbelastning og størrelse set i forhold til bruttoudgifterne til drift og anlægfremgår af tabel 4.5.
Tabel 4.5.Langfristet gæld fordelt på region i regionale regnskaber for 2011.Langfristet gældBruttoudgifter til driftog anlæg i alti 1.000 DKKRegion HovedstadenRegion SjællandRegion SyddanmarkRegion MidtjyllandRegion Nordjylland38.241.58217.432.55325.449.08226.036.40012.138.506Langfristet gældi 1.000 DKK5.075.2194.136.6513.250.2254.738.9402.096.437som andel af bruttoud-gifter til drift og anlægi procent13 pct.24 pct.13 pct.18 pct.17 pct.
Kilde: Danmarks Statistik REGR4 og REGR11827, 2013.
Som det fremgår, er den langfristede gæld mere ens blandt regionerne, men dog også hermed betydelig variation. I Region Hovedstaden og Region Syddanmark udgør gælden 13 pct.af de samlede bruttoudgifter til drift og anlæg, hvorimod gælden i Region Sjælland udgør 24pct. Det skal i den forbindelse nævnes, at Region Sjælland har den højeste likviditet på 3.388kr. pr. indbygger pr. ultimo 2011.
4.5.
Om udviklingen i kommunal og regionaldeponering som følge af garantistillelse for lån,leje og leasing m.v.
Som omtalt i forrige afsnit skal kommuner og regioner ved leje- eller leasingaftaler deponereet beløb svarende til det benyttedes/lejedes værdi, medmindre kommunen har lediglåneramme eller har fået dispensation fra Økonomi- og Indenrigsministeriet.Udviklingen i kommunerne og regionernes samlede deponering som følge af garantistillelsefor lån, leje eller leasing m.v. fremgår nedenfor.Af figur 4.18. fremgår det, at den samlede deponering i kommunerne udgjorde ca. 12,8 mia.kr. i 2011. Den samlede deponering i kommunerne har været faldende siden 2008, hvor densamlede kommunale deponering var ca. 19,3 mia. kr.
51
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Figur 4.18. Kommunernes samlede deponerede beløb for lån m.v. 2007-2011.
Kommunernes deponering 2007-
2011, (løbende priser)
201918171615141312200720082009ÅrKilde:Kommunernes regnskaber, 2013.Mia. DKK
2010
2011
Tilsvarende viser figur 4.19. udviklingen i regionernes samlede deponering fra 2007 til 2011.Regionernes deponering lå stabilt på ca. 1,3 mia. kr. i perioden fra 2007 til 2010, hvorefterden voksede til ca. 1,7 mia. kr. i 2011.Figur 4.19. Regionernes samlede deponerede beløb for lån m.v. 2007-2011.
Regionernes deponering 2007-2011,
(løbende priser)
2,0Mia. DKK1,5
1,0200720082009ÅrKilde:Regionernes regnskaber, 2013.
2010
2011
4.6.
Tilbudte lånevilkår i forhold til langfristet gæld
Lånebekendtgørelserne fastsætter ikke regler om, hvorvidt lån skal optages med variabel el-ler fast rente, eller hvor kommunerne kan optage kortfristet og langfristet lån.
52
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Kommunernes og regionernes kortfristede låntagning, herunder anvendelse af drifts- og kas-sekreditter og øvrige bankvirksomhed, varetages normalt af private pengeinstitutter.Den langfristede låntagning i kommuner og regioner optages hovedsageligt i KommuneKre-dit, og statistik for lånevilkårene ydet af KommuneKredit er dermed anvendelig til at give etrepræsentativt billede.Bruttoudlånet udgjorde således i 2012 i alt 37,1 mia. kr. Udlånet var fordelt mellem kommu-ner (21,0 mia. kr.), regioner (3,8 mia. kr.), og virksomheder/institutioner med kommunal hæf-telse (12,3 mia. kr.). Af det samlede bruttoudlån udgjorde låneomlægning 18,9 mia. kr.KommuneKredits udlån finansieres ved udstedelse af obligationer på det danske og uden-landske obligationsmarked.Som følge af KommuneKredits høje rating er KommuneKredits og dermed kommunernes ogregionernes låneomfang ikke begrænset af fundingmulighederne. Kommuner og regioner op-lever således ingen vanskeligheder i forhold til funding.Kommunernes tilbudte vilkår fremgår i tabel 4.6. nedenfor.
Tabel 4.6.Rentesatser primo 2013, KommuneKredits udlånsrenter.LånetypeVariabelt forrentede lån – Model A lån.Aftalelån med fast rente i 25 år, ikke konverterbart.Obligationsbaseret lån i 25 år, med konverterbar pari option.Swap til fast rente i 25 år, baseret på variabelt ben på CIBOR fladt.Byggekreditter i anlægsfasen med variabel rente, der efter afslutningenaf anlægsarbejdet omlægges til endelig låntagning med en løbetid på optil 25 år. Byggekreditter medregnes ikke i ”kassekreditreglen” og må ikkeforveksles med driftskreditter/kassekreditter.Rentesats0,11 pct.2,94 pct.3,05 pct.2,14 pct.
0,20 pct.
Kilde: KommuneKredit, 2013.
KommuneKredit opkræver pt. ikke gebyrer og omkostninger ved etablering eller omlægningaf lån. På obligationsbaserede lån, herunder lån til ældreboligbelåning, opkræves der dog pt.et bidrag på 0,08 pct. pr. år.I de privatfinansierede OPP-projekter med kommunal og regional deltagelse varetages finan-sieringen oftest af et eller flere private finansieringsinstitutter. Renteniveauet ved lån i privatefinansieringsinstitutter har selvsagt betydning for, hvor attraktivt finansiering ad denne vej ersammenlignet med offentlig finansiering. Men det skal samtidigt bemærkes, at der kan være
53
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
andre fordele ved en OPP-organisering, som opvejer evt. højere renteomkostninger, jf. afsnit6.5.
4.7.
Lånerammen for 2011 og udnyttelse heraf i 2011
Den tilladte låneadgang benævnes lånerammen. Lånerammen svarer til summen af de regn-skabsførte nettoanlægsudgifter (dvs. anlægsudgifter fratrukket evt. anlægstilskud eller lign.),som er afholdt til formål med automatisk låneadgang samt meddelte lånedispensationer frapuljer administreret af Økonomi- og Indenrigsministeriet.Lånerammen angiver kommunernes og regionernes maksimale mulige låntagning i medfør afden automatiske låneadgang og meddelte lånedispensationer.De følgende tal er et udtryk for kommunernes og regionernes samlede låneramme og udnyt-telse heraf. Det har ikke inden for rammerne for arbejdet været muligt at se nærmere på en-kelte kommuners og regioners udnyttelse af lånerammen, herunder om der evt. kan konstate-res tendenser heri som følge af høj likviditet, lav likviditet eller andre forhold.Tallene giver således ikke grundlag for at drage konklusioner i forhold til enkelte kommunersog regioners udnyttelse af kommunens eller regionens låneramme. Der kan være forskelle iomfanget af udnyttelsen af lånerammen som følge af f.eks. den enkelte kommunes eller regi-ons aktuelle likviditetsmæssig situation, lokale prioriteringer i det enkelte år m.v.Tallene giver alene et øjebliksbillede af kommunernes og regionernes samlede låneramme i2011 og den samlede udnyttelse heraf.Arbejdsgruppens oplysninger om kommunernes og regionernes lånerammer for 2011 er ind-hentet via spørgeskema.I forbindelse med databehandlingen er der identificeret visse fejlkilder i indtastningen, herun-der i forhold til oplysninger om henregning af lån m.v. til kommunernes og regionernes lån-tagning i 2011. Tallene skal således anvendes med forsigtighed.Endvidere bemærkes, at tallene ikke er korrigeret i forhold til evt. tidsmæssige forskydninger iforhold til optagelsen af lån. Lån skal efter lånebekendtgørelserne senest være optaget den30. april året efter regnskabsåret. Der kan således være angivet lånoptagelse m.v. ved ind-tastningen, som vedrører tidligere år, men som er medtaget, da lånet er optaget i 2011. Enevt. usikkerhed som følge heraf må dog antages at udlignes over år.
4.7.1. Kommunernes låneramme i 2011De udfyldte spørgeskemaer er indsamlet i februar og marts 2013. Økonomi- og Indenrigsmi-nisteriet har modtaget svar fra alle 98 kommuner.Kommunernes automatiske låneadgang for 2011 på de 18 områder fremgår af tabel 4.7.Summen af de kommunale udgifter i 2011 med automatisk låneadgang udgør ca. 3,58 mia.kr.
54
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.7.Kommunale udgifter med automatisk låneadgang for 2011.§ 2,stk. 1, nr.:123456789101112131415161718Kommunale udgifter i 2011 med automatisk ad-gang til låneoptagelseEnergiforsyningsområdetOverførsel af aktiver til forsyningspligtige virksomhederProduktion og distribution af gas og varmeSærligt om renovationKollektive energiforsyningsanlægEnergirenoveringInstallation af el- og varmeproducerende anlægSanering, boligforbedring og byfornyelseForbedring i kommunale beboelsesejendommeKommunernes andelsindskudOpførelse af andelsboligerAlmene ældreboligerUdlændinges integrationKommunal jordforsyningErhvervelse af ejendomme efter planlovens § 47 AUdgiften til lån til betaling af tilslutningsudgifter i hen-hold til lov om lån til betaling af ejendomsskatterFærgeruter, der betjener de mindre øerAnlægsarbejder i havneSum af kommunale udgifter i 2011 med automatisklåneadgangUdgifter i 2011(hele 1.000 kr.)-3.30066.97327.62318.432879.49822.697166.5316.832-1.0601.196.2793.530165.43621.300444.55089.441467.1513.580.633
Endvidere havde kommunerne yderligere adgang til at optage lån i 2011 for ca. 3,33 mia. kr.,jf. tabel 4.8.
55
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.8.Øvrig kommunal adgang til at optage lån i 2011.§ 2,stk. 2, nr.:12345Kommunal adgang til at optage lån i 2011Låntagning i 2011 (1)(hele 1.000 kr.)EnergiforsyningsområdetKortfristet låntagningOmlægning af lån (restgæld efter konvertering)Overtagelse af lånOvertagelse af pantSum af kommunal adgang til at optage lån i 201139.724493.4732.683.059113.9732.4893.332.718
Foruden lån optaget direkte af kommunerne, henregnes også aftaler om leje og lån m.v. op-taget af kommunale fælleskaber og selskaber, selvejende institutioner og lignende, som denpågældende kommune er engageret i, til kommunens låntagning i det omfang aftalen kanhenføres til kommunen. Det er i den sammenhæng vigtigt, om lånet er optaget til kommunaleformål eller vedrører den kommunale økonomi.Som det fremgår af tabel 4.9., udgør lån, aftaler m.v., der henregnes/henføres til kommunenslåntagning i 2011, ca. 5,23 mia. kr.
56
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.9.Lån m.v., der henregnes/henføres til kommunens låntagning i 2011.§ 3,stk. 1, nr.:123Lån m.v., der henregnes/henføres til kommunenslåntagning i 2011Lån, der alene optages af kommunen.Den del af lån optaget af flere kommuner i forening,som ifølge den indgåede aftale påhviler kommunen.Den del af lån optaget af kommunale fællesskaber, in-teressentskaber, andelsselskaber, aktieselskaber, an-partsselskaber, selvejende institutioner og lignendemed kommunal deltagelse, som kan henføres til kom-munen.Lån optaget af andre institutioner end de, der hørerunder stk. 1, nr. 1, 2 og 3, og som efter aftale medkommunen stiller pladser til rådighed med henblik påat løse opgaver efter lov om social service, lov omdag-, fritids-, og klubtilbud m.v. til børn og unge ellerlov om aktiv socialpolitik. Lånet medregnes forholds-mæssigt i forhold til de pladser, der er til rådighed forkommunen.Lån, der ikke er omfattet af nr. 1-4, i det omfang kom-munen meddeler garanti for lånet, og lånet anvendestil finansiering af udgifter, der kan sidestilles med enkommunal anlægsopgave.Indestående prioriteter, der overtages, og pantebreve,der udstedes til sælger i forbindelse med erhvervelseaf fast ejendom.Indgåelse af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler,om benyttelse af ejendomme, lokaler m.v., eller aftaleom drift af institutioner, hvis etablering kan sidestillesmed en kommunal anlægsopgave.Den del af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler,indgået af kommunale fællesskaber, interessentska-ber, andelsselskaber, aktieselskaber, anpartsselska-ber, selvejende institutioner og lignende med kommu-nal deltagelse, om benyttelse af ejendomme, lokalerm.v., hvis etablering kan sidestilles med en kommunalanlægsopgave.Sum af lån m.v., der henregnes/henføres til kom-munens låntagning i 2011Lån m.v. i 2011(hele 1.000 kr.)4.293.616-
181.674
4
4.125
5
557.445
6
-
7
196.992
8
-5.233.852
Derudover fremgår det af tabel 4.10., at kommunerne i 2011 har meddelt garantier for lån forover 6 mia. kr. uden henregning til kommunens låntagning.
57
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.10.Kommunale garantier afgivet i 2011 uden henregning til kommunens låntagning.§ 3,stk. 2, nr.:1Kommunale garantier afgivet i 2011 uden henreg-ningAlmene familieboliger, almene ungdomsboliger, alme-ne ældreboliger og støttede private andelsboliger ellerustøttede private andelsboliger i henhold til lov om al-mene boliger m.v.Grundejerbidrag og private fællesveje i henhold til lovom grundejerbidrag til offentlige veje og lov om privatefællesveje.Den del af lån optaget af forsyningsselskaber i hen-hold til lov om vandsektorens organisering og økono-miske forhold til investeringsudgiften ved indvinding ogdistribution af brugsvand og investeringsudgiften vedkloakering og rensningsanlæg, samt garanti herfor,henregnes ikke til kommunens låntagning.Sum af kommunale garantier afgivet i 2011 udenhenregningGarantistillelse i 2011(hele 1.000 kr.)
4.264.534
2
-
Stk. 3
1.797.7456.062.279
Som omtalt i øvrige kapitler skal kommuner ved aftaler om garanti, leje- eller leasingaftalerdeponere et beløb svarende til aftalens værdi, medmindre kommunen har ledig lånerammeeller har fået dispensation fra Økonomi- og Indenrigsministeriet.Forskydninger i kommunernes deponering for 2011 som følge af garantistillelse for lån, lejeeller leasing m.v. fremgår af regnskabsoplysninger nedenfor i tabel 4.11. Som det fremgårhar kommunerne i alt frigivet deponerende midler for ca. 1,35 mia. kr. i 2011.
Tabel 4.11.Regnskabsoplysninger om forskydninger i kommunal deponering i 2011 for lån og aftaler om garan-ti, leje og leasing.§ 6,stk. 1:SUM af kommunal deponering i 2011 for lån og af-talerDeponering i 2011(konto nr. 8.32.27, grp. 999)*(hele 1.000 kr.)§ 6: De i § 3 stk. 1, nr. 2-8, nævnte lån og aftaler hen-regnes ikke til kommunens låntagning, hvis kommunensamtidig deponerer et beløb på en særskilt konto i etpengeinstitut eller deponerer obligationer med en til-svarende kursværdi i et pengeinstitut, et realkreditinsti-tut eller KommuneKredit. (Vedrører ikke Kvalitetsfon-den, dvs. de deponerede statslige tilskudsmidler.)
-1.343.321
* Note:Forskydninger i deponering i R2011 (8.32.27) fordelt på gruppering og kommune i 1.000 DKK. Talleneer trukket på dranst 5 (balanceforskydninger) og art 60 (finansudgifter).
58
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Af tabel 4.12. fremgår det, at omfanget af meddelte lånedispensation for 2011 fra lånepuljerudgør ca. 1,1 mia. kr.
Tabel 4.12.Meddelte kommunale lånedispensationer for 2011 fra lånepuljer.§ 16,stk. 1 og § 17:SUM af meddelte lånedispensationer for 2011 fraLånedispensationer for 2011Økonomi- og Indenrigsministeriet(ministeriets egne oplysninger)(hele 1.000 kr.)ØA for 2011§ 16. Økonomi- og indenrigsministeren kan for detenkelte regnskabsår inden for en ramme til hvert afde formål, der fastlægges af økonomi- og inden-rigsministeren, meddele dispensation til optagelse aflån ud over, hvad der føler af bestemmelserne i § 2.Økonomi- og indenrigsministeren kan endvideresom led i aftaleforhandlinger meddele generelle di-spensationer.*§ 17. Økonomi- og indenrigsministeren kan isærlige tilfælde bl.a. meddele dispensation til §2, stk. 3.
1.067.300
Overført til 2011Overført fra 2011
2.145.610minus455.900
SUM
2.757.010
* Note:Aftale om kommunernes økonomi for 2011 indeholder lånepuljeadgang for 1,1 mia. kr.
Kommunernes samlede låneramme for 2011 svarende til kommunernes automatiske lånead-gang efter § 2, stk. 1 (ca. 3,6 mia. kr.), samt meddelte lånedispensationer efter § 16, stk. 1,og efter § 17 jf. § 2, stk. 3 (ca. 2,8 mia. kr.), udgør således ca. 6,4 mia. kr. i alt.Kommunerne har oplyst om henregning af lån for 2011 på ca. 5,2 mia. kr.Samlet viser denne opgørelse for 2011, at kommunernes samlede låntagning lå et stykkeunder den samlede låneramme. Som anført tidligere kan der imidlertid udmærket være for-skelle i omfanget af udnyttelsen af lånerammen i de enkelte kommuner som følge af f.eks.den enkelte kommunes eller regions aktuelle likviditetsmæssig situation, lokale prioriteringer idet enkelte år m.v.
4.7.2. Regionernes låneramme i 2011Der er i lighed med kommunerne modtaget svar fra alle fem regioner.Regionernes automatiske låneadgang for 2011 på de 5 områder fremgår af tabel 4.13. Sum-men af de regionale udgifter i 2011 med automatisk låneadgang udgør ca. 100 mio. kr., idetlåneomlægning udgør ca. 1,12 mia. kr.
59
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.13.Regionale udgifter i 2011 med automatisk låneadgang til låneoptagelse.§ 1,stk. 2, nr.:Regionale udgifter i 2011 med automatisk adgangtil låneoptagelse(hele 1.000 kr.)12345Almene ældreboligerInvesteringer i privatbaners jernbaneinfrastrukturEnergirenoveringOmlægning af lån (restgæld efter konvertering)Kortfristet låntagningSum af regionale udgifter i 2011 med automatisklåneadgang1.215.504-15.70079.9861.119.818-Udgifter i 2011
Foruden lån optaget direkte af regionerne, henregnes også aftaler om leje og lån m.v. opta-get af regionale fælleskaber og selskaber, selvejende institutioner og lignende, som den på-gældende region er engageret i, til regionens låntagning, i det omfang aftalerne kan henførestil regionen. Det er i den sammenhæng vigtigt, om lånet er optaget til et regionalt formål ellervedrører den regionale økonomi.Som det fremgår af tabel 4.14 udgør lån, aftaler m.v., der kan henregnes/henføres til regio-nernes låntagning i 2011, ca. 850 mio. kr.
60
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Tabel 4.14.Regionale lån m.v., der henføres/henregnes til regionernes låntagning i 2011.§ 2,stk. 1, nr.:Lån m.v., der henregnes/henføres tilregionens låntagning i 2011(hele 1.000 kr.)12Lån, der alene optages af regionen, jf. § 1.Den del af lån optaget af flere regioner i forening,som ifølge den indgåede aftale påhviler regionen.3Den del af lån optaget af interessentskaber, andels-selskaber, aktieselskaber, anpartsselskaber, selv-ejende institutioner og lignende med regional delta-gelse, som kan henføres til regionen.4Lån optaget af en privat eller selvejende institution,der efter aftale med regionen stiller pladser til rådig-hed med henblik på at løse opgaver efter lovgivnin-gen. Lånet medregnes forholdsmæssigt i forhold tilde pladser, der er til rådighed for regionen.5Lån, der ikke er omfattet af nr. 1-4, i det omfang re-gionen meddeler garanti for lånet, og lånet anven-des til finansiering af anlægsprojekter.6Indestående prioriteter, der overtages, og pantebre-ve, der udstedes til sælger i forbindelse med erhver-velse af fast ejendom.7Indgåelse af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler,om benyttelse af ejendomme, lokaler m.v., eller afta-le om drift af institutioner, hvis værdi sammen medeventuelle sammenhørende aftaler overstiger tær-skelværdien, jf. stk. 2 og 3.8Den del af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler,indgået af interessentskaber, andelsselskaber, ak-tieselskaber, anpartsselskaber, selvejende instituti-oner og lignende med regional deltagelse, om be-nyttelse af ejendomme, lokaler m.v., hvis værdisammen med eventuelle sammenhørende aftaleroverstiger tærskelværdien, og som kan henføres tilregionen.Sum af lån m.v., der henregnes/henføres til regi-onens låntagning i 2011849.314-19.200-1.554---828.560Lån m.v. i 2011
61
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
Som tidligere omtalt skal regioner ved aftaler om garanti, leje- eller leasingaftaler deponere etbeløb svarende til aftalens værdi, medmindre regionen har ledig låneramme eller har fåetdispensation fra Økonomi- og Indenrigsministeriet.Forskydninger i regionernes deponering for 2011 er beregnet til 413 mio. kr. i tabel 4.15 påbaggrund af regnskabsoplysninger om regionernes deponeringer for 2010 og 2011.
Tabel 4.15.Beregnet regional deponering i 2011 for lån og aftaler efter § 2, stk. 1, nr. 2-8, jf. § 5, stk. 1.§ 5,stk. 1:SUM af regional deponering i 2011for lån og aftalerBeregnet nettodeponering i 2011(samlet deponering i R2011 fratrukketsamlet deponering i R2010 på funkti-on 6.32.27, gruppe 999(hele 1.000 kr.)§ 5:De i § 2, stk. 1, nr. 2-8, nævnte lån og aftalerhenregnes ikke til regionens låntagning, hvis regio-nen samtidig deponerer et beløb på en særskilt kon-to i et pengeinstitut eller deponerer obligationer meden tilsvarende kursværdi i et pengeinstitut, et real-kreditinstitut eller i KommuneKredit. (Vedrører ikkeKvalitetsfonden, dvs. de deponerede statslige til-skudsmidler.)
413.375
Af tabel 4.16 fremgår det, at den regionale låneadgang for 2011 udgør 350 mio. kr.
Tabel 4.16.Regional lånepulje efter økonomaftale for 2011.§ 16,stk. 1:ØAfor 2011Regional lånepulje for 2011Lånepulje for 2011(hele 1.000 kr.)§ 16.Økonomi- og indenrigsministeren kan til brug forafgivelse af lånedispensationer for det enkelte regn-skabsår fastsætte puljer til særlige formål med henblik påat afgrænse omfanget af lånedispensationer. Økonomi-og indenrigsministeren kan endvidere meddele generelledispensationer.
350.000
Regionernes samlede låneramme for 2011 svarende til kommunernes automatiske lånead-gang efter § 2, stk. 1 (ca. 1,2 mia. kr.), samt lånepulje for 2011 fordelt efter § 16, stk. 1 (ca.350 mio. kr.), udgør således ca. 1,55 mia. kr. i alt.Heroverfor har regioner oplyst om henregning af lån for 2011 for ca. 850 mio. kr.Samlet ligger den regionale låntagning således, i lighed med kommunernes, noget under densamlede låneramme.
62
Kapitel 4
Kommuners og regioners aktuelle finansielle situation og udnyttelse af lånerammen
63
Del 2: Lånereglerne og ren-table investeringerI de følgende tre afsnit belyses problemstillingen med rentable investeringer ud fra tre syns-vinkler:Enkeltstående driftsøkonomisk rentable investeringer – med udgangspunkt i ek-sempler herpå.Rentable investeringer og alternative finansieringsformer.Rentabilitet i relation til étårige kontra flerårige lånedispensationer.
64
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
5. Identifikation af enkelt-stående rentable an-lægsinvesteringerNyt kapitel
Kapitlet beskriver eksempler på kommunale og regionale anlægsprojekter og diskuterer her-ud fra identificeringen af enkeltstående rentable investeringer med driftsbesparelses- og/ellereffektiviseringspotentiale, dvs. rentabilitet set ud fra et snævert driftsøkonomisk perspektiv.
5.1.
Gennemgang af eksempler på rentable,kommunale anlægsinvesteringer
KL har til brug for arbejdsgruppens drøftelser indhentet en række eksempler på rentable an-lægsinvesteringer, der rummer effektiviserings- og/eller driftsbesparelsespotentialer ud fra etsnævert driftsøkonomisk perspektiv. De beskrevne eksempler omfatter strukturtilpasningerog energieffektiviseringer.
5.1.1. StrukturtilpasningerKommunerne har i de seneste år foretaget en lang række strukturtilpasninger indenfor flereforskellige sektorområder efter kommunalreformen. Det var bl.a. forventningen, at de størreog mere bæredygtige kommuner og regioner kunne understøtte en omkostningseffektiv op-gaveløsning med indhøstning af stordriftsfordele m.v. I forhold til strukturen viser evaluerin-gen af kommunalreformen fra marts 2013, at der er sket en betydelig reduktion i antallet afenheder i både sammenlagte som fortsætterkommuner.Strukturtilpasningerne har overordnet haft baggrund i forhold som overlap og en overkapaci-tet i den eksisterende bygningsmasse, eller at bygningerne i nogle tilfælde har været utids-svarende.Strukturtilpasningerne drejer sig eksempelvis om sammenlægning af folkeskoler, daginstituti-oner og administrationsbygninger. Evalueringen af kommunalreformen viser videre, at dissestrukturtilpasninger næppe ville have været sket i samme omfang uden kommunalreformen.Tilpasninger som ikke alene er udtryk for effektivisering, men også for kvaliteten i servicen.Fælles for eksemplerne vedrørende strukturtilpasning er, at kommuner ved at gennemføreinvesteringer forventer at opnå driftsøkonomisk rentabilitet, der i væsentligt omfang selv-stændigt kan finansiere tilbagebetalingen af investeringen inklusiv renteudgifter. Driftsoptime-ringen omfatter ledelsesfunktioner samt udgifter til løbende bygningsdrift til bl.a. vedligehold.
65
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
Der kan sondres mellem projekter, hvor salg af eksisterende bygninger indgår og projekter,hvor sådanne salg ikke indgår. Førstnævnte kategori er især repræsenteret i forbindelse medsammenlægning af rådhuse, institutioner og materielgårde med mulighed for salg af ejen-domme, mens den anden type projekter vedrører forskellige typer af om- og tilbygninger.Sammenlægning af rådhuse, institutioner og materielgårde med mulighed for salgBesparelsespotentialet består i driftsbesparelser i forhold til bl.a. energi og vedligehold samt iaflønningen til færre ledere.Salg af overskydende eller tilbageværende ejendomme indgår ikke i de kommunale bereg-ninger af fremtidige driftsbesparelser. Et evt. provenu ved salg af de ejendomme, kommunenønsker at sammenlægge, kan indgå som en del af finansieringen af den nye anlægsinveste-ring.Om- eller tilbygning som følge af strukturtilpasninger uden mulighed for videresalgFysisk nærtstående ejendomme ombygges til nyt formål eller der tilbygges med henblik på atindhente driftsbesparelser og sænke enhedsomkostningerne.Driftsbesparelsespotentialet dokumenteres ved at beregne belastningen ved at bibeholde eneksisterende struktur eller gennemføre en om- eller tilbygning efter en strukturtilpasning.
5.1.2. EnergieffektiviseringerDer er i dag en automatisk låneadgang, der omfatter energibesparende foranstaltninger (re-novering) i den eksisterende bygningsmasse.Kommuner har til KL’s undersøgelse fremhævet, at energibesparelser i forhold til bl.a. reno-vering af klimaskærm, herunder efterisolering af vægge, lofter og andre elementer ikke eromfattet af den automatiske låneadgang. Endvidere har kommuner fremhævet behovet for enuddybende vejledning om, hvorvidt ventilationsanlæg og isolering af rørføring m.v. er omfattetaf en låneadgang.Andre kommunale eksempler vedrører bl.a. etablering af solcelleanlæg på administrations-bygninger, herunder installation af jordvarmeanlæg/varmepumper i alle former for kommuna-le bygninger og ikke udelukkende i ejendomme, der er omfattet af låneadgang.
5.2.
Gennemgang af eksempler på rentable, regionaleanlægsinvesteringer
Danske Regioner har ligeledes til brug for arbejdsgruppens drøftelser indhentet konkrete ek-sempler på regionale investeringsprojekter med rentabilitetsberegninger. Eksemplerne falderinden for følgende hovedgrupperinger:Bygningsinvesteringer efter strukturtilpasninger, specialesamlinger og ombygninger m.v.Investeringer i ny teknologi/apparatur.Energieffektiviseringer.
66
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
Eksemplerne omfatter her både projekter, som er igangsat eller gennemført, og projekter,som afventer finansiering, før de kan gennemføres i regionerne. Eksemplerne er ifølge Dan-ske Regioner repræsentative for regionerne, idet der i de fleste regionale projekter indgårrentabilitetsberegninger suppleret med efterfølgende krav om budgettilretninger.Gennemførelsen af investeringsprojekterne, herunder hastigheden hvormed de kan gennem-føres, er afhængig af, om der er finansiering enten i form af anlægsbloktilskud, kvalitetsfonds-tilskud, lånemuligheder eller ledig kassebeholdning i regionerne.
5.2.1. Bygningsinvesteringer efter strukturtilpasninger m.v.Regionerne har de seneste år igangsat en lang række strukturtilpasninger i form af nybygge-ri, sammenlægninger af hospitaler m.v. Arbejdet er dels en følge af det løbende arbejde medat rationalisere/effektivisere, dels en følge af regionernes sygehusplaner og landsdækkendespecialeplaner, og dels en følge af etableringen af den nye akutstruktur, som blev meldt udfra Sundhedsstyrelsen i 2007.Som et led i strukturtilpasningen gennemfører regionerne i perioden frem til 2025 16 priorite-rede kvalitetsfondsprojekter med en samlet anlægssum på knap 45 mia. kr. (inklusiv en låne-pulje på 1 mia. kr. til byggeri i energiklasse 2020). Hertil kommer projekter som regionernekan realisere via den ordinære anlægsramme.I forbindelse med udmøntningen af tilsagnene til de 16 kvalitetsfondsprojekter er der stilletkrav om konkrete effektiviseringsgevinster på 4-8 procent (målt som årlige besparelser i for-hold til sygehusets/enhedens driftsudgifter), som skal indhøstes umiddelbart efter ibrugtag-ningen.Det er aftalt mellem regeringen og Danske Regioner, at der skal følges op på de opnåedekvalitets- og effektiviseringsgevinster gennem en evalueringsrapport efter færdiggørelsen afde enkelte byggerier. Danske Regioner har igangsat et fælles regionalt arbejde med henblikpå at fastlægge fælles principper herfor, herunder hvordan effektiviserings- og kvalitetsgevin-sterne måles og hvilke parametre, der måles på.
5.2.2. Investeringer i ny it, teknologi og apparaturDer investeres meget i nyt apparatur og teknologi i regionerne. Mange af investeringerne erkendetegnet ved, at der er tale om nødvendige investeringer som følge af nye behandlings-metoder, udskiftning af gammelt apparatur, fremkomsten af mere effektivt apparatur m.v.For kvalitetsfondsbyggerierne reserveres op til 20 pct. af udgifterne til it, logistik og apparatur.På it-området gennemføres forskellige landsdækkende projekter på sundheds-it-områdetsom et led i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi, hvor det også indgår som en integre-ret del af alle projekterne, at der beregnes business-cases med vurdering af rentabiliteten,inden projekterne igangsættes.De konkrete eksempler, som arbejdsgruppen har fået forelagt, vedrører bl.a. anskaffelse afapparatur, udskiftning af autoklaver til at sterilisere kirurgisk udstyr og sporbarhedssystem til
67
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
sterilcentraler som følge af samling af sygehusopgaver m.v. Der er tale om projekter, der erforudsat omfattet af den almindelige regionale anlægsaktivitet, og som også i dag prioriteresinden for de regionale anlægsrammer.
5.2.3. EnergieffektiviseringerRegionerne fik med energiaftalen med klima- og energiministeren i 2009 – i lighed medkommunernes eksisterende automatiske låneadgang – adgang til at lånefinansiere energibe-sparende foranstaltninger (energirenovering). Adgangen er i lighed med kommunernes låne-adgang blevet udvidet til også at omfatte energikravet i Klima-, Energi- og Bygningsministeri-ets bekendtgørelse om bygningsreglement for bygningsklasse 2010 (BR10).I forbindelse med energimærkningen beregnes tilbagebetalingstider for de enkelte projekter,og regionerne forpligtede sig med aftalen fra 2009 til, at projekter med en tilbagebetalingstidpå under fem år skulle gennemføres.Danske Regioner har opgjort, at regionerne i medfør af den nye låneadgang har gennemførtinvesteringer i størrelsesordenen godt 370 mio. kr. i perioden 2009-2011. Hertil kommer øvri-ge udgifter til energibesparende foranstaltninger, som ikke er omfattet af energimærkning, ogsom derfor er finansieret af bloktilskuddet eller fra regionernes egen kassebeholdning.I forbindelse med udmøntning af regeringsgrundlaget om energirigtige investeringer er deretableret en regional lånepulje på ca. 1 mia. kr. til energiinvesteringer i kvalitetsfondsstøttedesygehusbyggerier i forhold til merudgifterne, hvis byggerierne opføres i energiklasse 2020.Det er muligt relativt præcist at beregne merudgifterne ved at skifte til en højere energiklasse.Lånepuljen giver således mulighed for, at regionerne i de kvalitetsfondsstøttede sygehusbyg-gerier kan prioritere opgradering til de skrappeste energimæssige bygningskrav, lavenergi-klasse 2020. Låneadgangen udgør op til 2,3 pct. af totalrammen for det enkelte kvalitets-fondsstøttede projekt.For at sikre optimal udnyttelse af lånepuljen kan regionerne i særlige tilfælde søge om ad-gang til lånedispensation inden for den enkelte region. Lånepuljen fastsætter en ny og ende-lig total investeringsramme for de konkrete projekter. Økonomi- og Indenrigsministeriet admi-nistrerer puljen i samarbejde med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse.
5.3.5.3.1.
Diskussion om låneadgang til enkeltståenderentable anlægsinvesteringerGenerel låneadgang til investeringer med særligtdriftsbesparelsespotentiale
Med aftalerne om kommunernes og regionernes økonomi fastlægges det samlede niveau forinvesteringerne i kommuner og regioner. Herefter er det kommunerne og regionerne selv, derprioriterer ønskede anlægsinvesteringer ud fra lokale ønsker og behov samt under hensynta-gen til et eventuelt loft for de samlede investeringer.
68
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
Det må på den baggrund lægges til grund, at kommuner og regioner allerede i dag gennem-fører de mest hensigtsmæssige og rentable investeringer ud fra en samlet lokalpolitisk vurde-ring, hvor et eventuelt driftsbesparelsespotentiale også må forventes at blive tillagt vægt.Det kan på basis af gennemgangen i de to foregående afsnit konstateres, at der kan beskri-ves eksempler på anlægsprojekter i såvel kommuner som regioner, som kan siges at væredriftsøkonomisk rentable. Det kan på den baggrund overvejes, om sådanne investeringerskal have en særlig, generel lånemæssig fortrinsret – uanset, at kommuner og regioner alle-rede i dag må antages at gennemføre de mest hensigtsmæssige og rentable investeringer udfra en samlet lokalpolitisk vurdering.En låneadgang, der løser finansieringsudfordringen ved disse særligt rentable driftsøkonomi-ske anlægsinvesteringer har imidlertid både fordele og ulemper.På den ene side er fordelen ved at give særlig låneadgang til rentable aktiviteter bl.a. at givebedre muligheder for, at disse anlægsarbejder faktisk gennemføres, så muligheden for atindhente umiddelbare driftsbesparelser realiseres.Som beskrevet i kapitel 3 gælder det grundlæggende, at kommuner og regioner, i det omfangde ikke har ledig låneramme, så at sige skal spare op til anlægsinvesteringer. Det kan såle-des ikke udelukkes, at en kommune eller region på grund af økonomiske begrænsninger iden konkrete situation må give afkald på at igangsætte et anlægsarbejde, herunder ogsåhvor der er en særlig driftsøkonomisk rentabilitet forbundet med dette.På den anden side skal to typer ulemper iagttages.For detførsteer det vanskeligt entydigt at udarbejde en generel model – dvs. en regel – foren låneadgang til driftsøkonomisk rentable investeringer. En operationalisering rejser såledesbetydelige praktiske og principielle problemer, herunder hvordan der beregnes forrentning ogafskrivning, og hvornår gevinsten skulle opgøres.Reglen skulle således være gældende for alle kommuner og regioner og for alle typer af in-vesteringer, dvs. spænde over en række forskellige investeringssituationer. Dermed vil detvære vanskeligt at undgå, at der i praksis ikke bliver tale om en meget udvidet låneadgang,hvilket vil vanskeliggøre den finanspolitiske styring af kommuners og regioners investeringer.Opgørelsen ville også vanskeliggøres af, at rentabiliteten skulle vurderes i et fremtidigt per-spektiv, dvs. før investeringen blev gennemført, idet en tilbageskuende opgørelse med evt.påfølgende krav om indfrielse af én gang optagne lån næppe ville være realistisk. Endvidereville det være nødvendigt at oplyse forventede udgifter for at sikre at de aktuelle anlægsram-mer overholdes.For detandetvil en generel adgang til lån til driftsøkonomisk rentable investeringer indebæreet fravalg af andre investeringer, som ikke nødvendigvis er driftsøkonomisk rentable, menmuligvis rentable set i en bredere cost-benefit sammenhæng og ud fra en samlet lokalpolitiskprioritering. Enhver låneadgang indeholder således også et fravalg af andre aktiviteter indenfor den samlede investeringsramme. Den aktuelle automatiske låneadgang og lånepuljernesanvendelsesområde på eksempelvis kvalitetsfondsområderne, dvs. på skole-, dagsinstituti-
69
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
ons-, ældre- og idrætsområdet udgør således en prioritering, hvor andre end rent driftsøko-nomiske forhold må antages at have indgået.Sagt på en anden måde vil en generel låneadgang til driftsøkonomisk rentable investeringerindebære et incitament til at prioritere projekter, hvor de driftsøkonomiske gevinster letterelader sig opgøre, mens projekter, hvor gevinsterne i en række tilfælde er sværere at beskri-ve/kvantificere, risikerer at blive nedprioriteret.Frem for en generel låneadgang til driftsøkonomisk rentable investeringer har arbejdsgrup-pen i følgende afsnit overvejet, om der kan gives mulighed for en betinget automatisk låne-adgang af rentable investeringer, eventuelt som en forsøgsordning.Arbejdsgruppen har dernæst overvejet, om der på mere selektiv basis kan gives mulighed forlånefinansiering af rentable investeringer – via puljer eller en afgrænset automatisk lånead-gang.
5.3.2.
Betinget automatisk låneadgang til investeringer med særligtdriftsbesparelsespotentiale
Arbejdsgruppen har overvejet en lånemodel, hvorefter kommunen – på baggrund af en afkla-ring af om en mulig investering vil kunne resultere i et besparelsespotentiale – udarbejder enbusiness-case på investeringen med udgangspunkt i kendte data og de muligheder, som in-vesteringen indebærer. Kommunens revision – eller et andet revisionsfirma – kontrollerer, atden udarbejdede business-case er baseret på valide data og realistiske forventninger. Kom-munen opgør – eventuelt med hjælp fra revisionen – den beregnede låneadgang og oriente-rer Økonomi-og Indenrigsministeriet om projektet ved indsendelse af materiale.Arbejdsgruppen vurderer, at en implementering af en sådan ordning forudsætter stillingtagentil en række forhold omkring ordningen, herunder vil der skulle tages stilling til, hvornår der fo-religger en business-case, hvilken rentabilitet der kræves, og hvordan det samlede regne-stykke skal opstilles. Der vil endvidere skulle tages stilling til, hvordan der sikres mulighed forat korrigere i anden lånemulighed, hvis de samlede lånemuligheder skal være uændrede, ogtil spørgsmålet om en efterfølgende kontrol af, om betingelserne for låneadgangen er opfyld-te.I den forbindelse gælder, at ordningens karakter indebærer en risiko for, at anlægsfinansie-ring i højere grad fremadrettet bliver lånefinansieret, jf. at der generelt må forudsættes renta-bilitet af en stor del af de offentlige investeringer.Det skal også tages i betragtning, at uanset de rammer, der måtte blive opstillet for udarbej-delsen af en business-case, så vil en sådan altid i et vist omfang være baseret på en rækkeskøn. En risiko ved ordningen er derfor, at den uundgåeligt vil rumme et incitament til, at dis-se skøn samlet trækkes i en retning, som understøtter muligheden for at udløse en lånead-gang.Det har ikke samlet været muligt for arbejdsgruppen at opstille en model for en betinget au-tomatisk låneordning, der kan anbefales.
70
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
5.3.3.
Puljebaseret låneadgang til investering med særligtdriftsbesparelsespotentiale
Det kan observeres, at forekomsten af effektiviseringsgevinster i en årrække har indgået iforbindelse med OPP-lånepuljerne. Der er således igennem en periode fra 2003 blevet giveten række dispensationer til OPP-projekter, hvor Økonomi- og Indenrigsministeriet har vurde-ret, at effektivitetshensyn har kunnet begrunde en dispensationsadgang. Dispensationenvedrører i disse tilfælde både låneadgang og/eller deponeringspligt.Det er i den forbindelse karakteristisk, at der for det første har været tale om en puljebaseretadgang, hvor der således har været et loft på det samlede beløb for lånedispensationerne.For det andet har der været tale om projekter, som er forholdsvis velbeskrevne af kommu-nerne, i og med OPP-projekternes kompleksitet kræver dette.For det tredje har der i forbindelse med de enkelte projekter været en dialog mellem Økono-mi- og Indenrigsministeriet og kommunen, og ministeriet har således haft mulighed for at stil-le konkrete supplerende spørgsmål til opgørelsen af effektivitetsgevinster.For en nærmere gennemgang af erfaringerne frem til maj 2008 kan der henvises til arbejds-rapport om Offentlige-Private-Partnerskaber (OPP) og de kommunale låneregler samt visseøvrige spørgsmål i relation til lånebekendtgørelsen.Arbejdsgruppen finder, at det principielt er en mulighed at afsætte en lånepulje til rentable in-vesteringer, hvor effektivitetshensyn og driftsberegninger efter udvalgte kriterier indgår i lig-hed med OPP-lånepuljen.
5.3.4.
Automatisk låneadgang til konkret energirenovering ieksisterende byggeri
Kommuner og regioner har automatisk låneadgang til energibesparende foranstaltninger(energirenovering), og det er i bestemmelsen herom angivet, hvilke konkrete energibespa-rende foranstaltninger, der er omfattet af låneadgangen:1.Der kan for det første optages lån til udgiften ved foranstaltninger vedrørende energifor-brug, der følger af en energimærkning udarbejdet i henhold til Klima-, Energi- og Byg-ningsministeriets bekendtgørelse om energimærkning af bygninger, jf. § 2, stk. 1, nr. 6,litra a. En central del af energimærkningen er forslagene til energibesparende foran-staltninger, og det er således disse konkrete foranstaltninger, der kan optages lån til.Der kan for det andet optages lån til udgiften ved udskiftning af lyskilder og armaturer tilmere eløkonomiske typer, anskaffelse af automatik til regulering eller styring af elforbru-get samt udskiftning af elanlæg og elapparater i øvrigt til eløkonomiske typer, jf. § 2, stk.1, nr. 6, litra b. Kommunerne kan således optage lån til disse udgifter, uanset om ud-skiftningen eller anskaffelsen følger af en energimærkning.Der kan for det tredje optages lån til foranstaltninger, som følger af bygningsreglemen-tets energikrav til det eksisterende byggeri i henhold til bekendtgørelse om offentliggø-
2.
3.
71
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
relse af bygningsreglementet, jf. § 2, stk. 1, nr. 6, litra c. Den eksisterende energimærk-ningsordning vil fremadrettet være tilpasset energikravene i Klima-, Energi- og Byg-ningsministeriets bygningsreglement, idet bestemmelsen i litra c har virkning fra og medregnskabsåret 2011. Regionalt byggeri med statslig tilskudsstøtte fra Kvalitetsfonden erdog ikke omfattet af litra c.Klima-, Energi- og Bygningsministeriets bygningsreglement er udstedt med hjemmel i bygge-loven og indeholder bl.a. de gældende energikrav i forbindelse med vedligehold, ombygning,renovering og udskiftning i eksisterende bygninger. For det første krav til en række enkeltebygningsdele og komponenter. For det andet krav om en række delarbejder såsom efterisole-ring, der i visse tilfælde skal gennemføres.Adgangen til at optage lån til energibesparende foranstaltninger omfatter også kommunaleleje- eller leasingaftaler (tredjepartsfinansieringskontrakter), idet formålet er at begrænse el-forbruget i kommunale bygninger eller i institutioner, uden at den kommunale låneramme be-lastes af energirenoveringen med krav om deponering.Det bemærkes, at bestemmelsens sigte er konkrete energibesparelser i eksisterende bygge-ri. Energiøkonomiske tiltag i nybyggeri er ikke omfattet af den automatiske låneadgang.Arbejdsgruppen har i forlængelse deraf nærmere drøftet, hvorvidt bl.a. renovering af klima-skærm, efterisolering af vægge og lofter samt ventilationsanlæg samt isolering af rørføringerm.v. er omfattet af energimærkningen eller BR10.I den forbindelse oplyser Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, at ophævelse af bygnings-reglementets bestemmelser om gennemførelse af alle rentable energibesparelser ved størrerenoveringer i 20113nu medfører, at en række foranstaltninger ikke længere er omfattet afkrav i BR10. Kravene bliver kun udløst, hvis renoveringen omfatter den pågældende byg-ningsdel eller udskiftning af den pågældende komponent. Det medfører således, at der ikkeer krav om f.eks. etablering af et nyt vedvarende energianlæg, selvom det i den konkrete sagkunne være rentabelt.Renoveringerne kan dog være omfattet af energimærkningen i større bygninger. Det vurde-res ikke muligt at foretage en præcis afgrænsning af de pågældende rentable investeringer imindre bygninger, og arbejdsgruppen kan på den baggrund ikke anbefale at udvide den au-tomatiske låneadgang udover den mulighed, der findes under pkt. 1, der følger af energi-mærkningsordningen. De pågældende investeringer forventes fremadrettet at være omfattetaf bygningsreglementet gældende fra 2015.Arbejdsgruppen har på den baggrund bedt Klima-, Energi- og Bygningsministeriet om atfremføre eksempler på rentable udskiftninger og/eller anskaffelser, som kan overvejes tilføjet
Større renovering omfatter renovering, hvor omkostningerne overstiger 25 pct. af bygningens værdi, eller hvormere end 25 pct. af klimaskærmen er omfattet af renoveringen.3
72
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
til beskrivelsen af lånebekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 6, litra b, i vejledningen, dvs. rentableudskiftninger og/eller anskaffelser, som må anses for at være omfattet af den nuværende lå-neadgang efter denne bestemmelse.Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har oplyst følgende eksempler:udskiftning af lyskilder i gadebelysningudskiftning af ventilatorer til nye med væsentligt mindre elforbrugudskiftning til korrekt motorstørrelse og regulering af omdrejningstallet i forbindelse medpumpningrenovering af elevatorer med nye motorer og belysning samt minimering af standby for-brugtilslutning til fjernkøleanlæg og nedlæggelse af egne køleanlægudskiftning af apparatur til opvarmning i forbindelse med rengøring (vask og tørring)Arbejdsgruppen foreslår, at udgiften til ovenstående foranstaltninger tilføjes i vejledningensom omfattet af den automatiske låneadgang.En sådan beskrivelse af konkrete eksempler på energirenovering i eksisterende byggeri vilgøre det mere klart, hvilke konkrete udskiftninger og/eller anskaffelser, der er omfattet af denautomatiske låneadgang til energibesparende foranstaltninger i kommuner og regioner.
5.3.5.
Energirenovering i eksisterende byggeri efter fremtidenslavenergiklasser
Energimærkningsordningen tilpasses og koordineres løbende i forhold til energikravene ibygningsreglementet, men alligevel kan der opstå forskel i energikravene mellem energi-mærkningen og det aktuelle bygningsreglement. Energimærker har efter reglerne en gyldig-hed i 7 år.En opdatering af energimærket kan dog ofte afhjælpe forskellen, men for at imødekommeproblematikken om forskellen mellem energimærkning udarbejdet frem til juni 2011 og byg-ningsreglementet BR10 er der indført en henvisning til bygningsreglementets aktuelle energi-krav i de kommunale og regionale lånebekendtgørelser. Ændringen blev gennemført medvirkning fra og med regnskabsåret 2011 på baggrund af anbefaling i udvalgsrapport af juni2011 om kommunernes låntagning.Derved fik kommuner og regioner automatisk låneadgang til energibesparende foranstaltnin-ger, der både fremgår af energimærkningen og de energikrav til det eksisterende byggeri, derfølger af BR10.
5.3.6.
Installation af el- og varmeproducerende anlæg i ejendomme tilsociale, kulturelle og undervisningsmæssige formål
Kommunerne har i vejledningen til kommunernes lånebekendtgørelse automatisk lånead-gang efter § 2, stk. 1. nr. 7, til installation af el- og varmeproducerende anlæg baseret på in-denlandske, herunder vedvarende energikilder i ejendomme til sociale, kulturelle og under-visningsmæssige formål.
73
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
Ved indenlandske, herunder vedvarende energikilder, forstås naturgas, halm, affald, træ,tørv, biogas og lignende gasser, overskudsvarme fra industrielle processer m.v., geotermiskenergi og jord- og omgivelsesvarme samt vind (fra vindmølle), sol og vandkraft.Erhvervs- og Vækstministeriets bekendtgørelse om afgrænsning af ejendomskategorier ogindfrielse af lån ved overgang til anden ejendomskategori definerer konkret ejendomme tilsociale, kulturelle og undervisningsmæssige formål. Følgende fremgår af Erhvervs- ogVækstministeriets bekendtgørelse:”§ 13.Ved ejendomme til sociale, kulturelle og undervisningsmæssige formål, jf. § 5, stk.1, nr. 7, i lov om realkreditlån og realkreditobligationer m.v., forstås ejendomme, der anven-des til sociale institutioner, rekreative formål, underholdningsmæssige formål, forsamling afgrupper, idrætsudøvelse og undervisning. Herunder kan nævnes:1) Daginstitutioner for børn og unge, daghjem og dagcentre.2) Hospitaler.3) Behandlingshjem.4) Soldater- og sømandshjem.5) Museer og lignende udstillingsfaciliteter.6) Teatre.7) Forsamlingshuse og medborgerhuse.8) Spejderhytter.9) Kirker, herunder frikirker og folkekirker.10) Idrætsejendomme og idrætsanlæg.11) Skoler, herunder efterskoler, højskoler, andre skoler til fritidsundervisning, handels-skoler, handelshøjskoler, teknika, tekniske skoler, maskinmester- og maskinistskoler, sø-fartsskoler, lærerskoler, seminarer, gymnasier og universiteter.Stk. 2. En ejendom er dog kun omfattet af stk. 1, såfremt offentligheden generelt har ad-gang til ejendommen, eventuelt mod betaling eller opfyldelse af visse adgangskriterier, og enaf følgende betingelser er opfyldt:1) Ejendommens ejer modtager en ikke uvæsentlig offentlig støtte, enten i form af offentliggaranti for aktivitetsstøtte eller for lånets tilbagebetaling, eller i form af tilskud til opførelse,drift af ejendommen eller aktivitetsstøtte. Den offentlige støtte skal være gældende i mereend halvdelen af lånets løbetid.2) En lejer af hovedparten af bygningens arealer modtager en ikke uvæsentlig offentligstøtte enten i form af offentlig garanti for driftsstøtte eller offentlige tilskud til driften afejendommen eller til aktiviteten. Den offentlige støtte skal være gældende og lejekontrak-ten skal være uopsigelig fra lejers side i mere end halvdelen af lånets løbetid.3) Ejendommen er udlejet til en kommune eller anden offentlig myndighed på lejekontrakt,der er uopsigelig for lejer i mere end halvdelen af lånets løbetid.”Regionerne har ikke en tilsvarende automatisk låneadgang til installation af el- og varmepro-ducerende anlæg. Det fremgår dog af punkt 2 i Erhvervs- og Vækstministeriets afgræns-ningsbekendtgørelse, at hospitaler er omfattet af ejendomskategorien.
74
Kapitel 5
Identifikation af enkeltstående rentable anlægsinvesteringer
Arbejdsgruppen anbefaler, at der med henblik på at fremme investeringer i installation af el-og varmeproducerende anlæg i kommunerne, sker en udvidelse af kommunernes nuværen-de automatiske låneadgang, således at bestemmelsen omfatter øvrige ejendomme til kom-munalt formål, herunder også til administrative og sundhedsmæssige formål.Som beskrevet i afsnit 5.3.4 har regionerne ligesom kommunerne en automatisk låneadgangtil konkret energirenovering i eksisterende byggeri, men regionerne har ikke som kommuner-ne en automatisk låneadgang til installation af el- og varmeproducerende anlæg i egne ejen-domme.Arbejdsgruppen anbefaler, at regionerne på linje med kommunerne og inden for den fastsatteanlægsramme får udvidet den automatiske låneadgang til også at omfatte installation af el-og varmeproducerende anlæg i eksisterende ejendomme. Byggeri med statslig tilskudsstøttefra Kvalitetsfonden vil ikke være omfattet.
5.3.7.
Om energiinvesteringer i nybyggeri
Energiøkonomiske tiltag i nybyggeri er ikke omfattet af den automatiske låneadgang eftergældende regler, der alene omfatter ændringer i eksisterende bygninger.Et udvalg om kommunernes låntagning har i juni 2011 diskuteret spørgsmålet om hensigts-mæssigheden af en udvidelse af den automatiske låneadgang til at omfatte energimæssigetiltag i nybyggeri. Det fremgår af rapporten, at udvalget vurderer følgende:”Kommunerne har således allerede i dag et klart incitament til i forbindelse med nybyggeri atgennemføre alle de energiinvesteringer, der kan betale sig for kommunen. Der er på denbaggrund ikke behov for at øge kommunernes incitament til at foretage energiinvesteringer iforbindelse med nybyggeri.”En ændring af lånereglerne vedrørende energibesparende foranstaltninger til at omfatte ny-byggeri kan på den ene side isoleret set give et øget incitament til nybyggeri og derigennemen mulighed for et lavere energiforbrug.En udvidelse af den automatiske låneadgang til også at omfatte energiøkonomiske tiltag i ny-byggeri vil imidlertid på den anden side indebære en væsentlig lempelse af lånereglerne.De nuværende låneregler, hvor den automatiske låneadgang er begrænset, er begrundet ioverordnede samfundsøkonomiske hensyn (konjunkturpolitikken), der tilsiger en regulering afomfanget af kommunernes og regionernes opførelse af anlæg. Styringen af låntagningen ersåledes et af instrumenterne til at styre anlægsaktiviteten i den offentlige sektor, jf. kapitel 3.Det er ikke muligt at skønne over omfanget af en udvidelse af låneadgangen til finansiering afmerudgifterne ved opførelse af energieffektivt nybyggeri.Samlet er arbejdsgruppen overordnet enig i den vurdering, som kom til udtryk i lånerapportenfra juni 2011.
75
KapitelFejl!Ingen tekstmed denanførtetypografi idokumentet.
Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.
76
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
6. Rentabilitet knyttet tilandre finansieringsfor-merNyt kapitel
Kapitlet indeholder en beskrivelse af alternativer til konventionelt lånefinansierede anlæg ogovervejelser om ændringer i lånereglerne diskuteres.
6.1.
Andre finansieringsformer end konventioneltlånefinansierede anlæg
Kommunerne og regionerne kan som alternativ til at købe et aktiv eller opføre en bygningselv vælge at leje, når de ønsker rådighed over en bygning.I stedet for en traditionel lejeaftale kan der også vælges at indgå i en særlig lejekontrakt – etsale-and-lease-back arrangement – hvor kommunen først sælger en bygning for efterfølgen-de at leje bygningen igen efter, at den er overgået til en ny ejer.I forbindelse med et bygge- og anlægsarbejde kan kommunen og regionen vælge at indgå iet samarbejde med en privat part i et OPP-projekt. Det skal bemærkes, at formålet medOPP-projekter bør være at opnå en optimeret økonomi i projektet, og at OPP derfor ikke ude-lukkende bør anvendes som en finansieringsmodel.Disse alternativer til konventionelle lånefinansierede kommunale eller regionale anlægspro-jekter, hvor finansieringen som udgangspunkt er baseret på den private parts finansierings-muligheder, er nærmere beskrevet i dette kapitel. Alternativerne gennemgås i kapitlet sam-men med en beskrivelse af den nuværende regulering. Det diskuteres, om der på dennebaggrund kan overvejes ændringer i regelsættet vedrørende bl.a. deponering.I fokus vil være en beskrivelse af OPP-projekter, herunder fordele og ulemper ved disse. Detskal bemærkes, at de såkaldte ESCO-projekter (Energy Service Company) om energirenove-ring af bygninger, som er en form for OPP-projekter, hvor rentabiliteten sikres i et lukket sy-stem, allerede i dag i store træk kan gennemføres uden deponering eller fritagelse for låne-begrænsninger, og de er derfor ikke nærmere omtalt i kapitlet.
77
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
6.2.
Leje-aftaler
Når en kommune eller en region skal tage stilling til, om de vil leje i stedet for at opføre ellerkøbe lokaler eller anlæg, kan forhold som bl.a. dispositionsfrihed, gunstige markedsforholdeller mulighed for at lade private udføre dele af opgaven spille ind.Ved en lejeaftale ejer og finansierer den private part investeringsgodet, og den private partbærer dermed også risikoen i forbindelse med investeringen. Den private part skal have enfortjeneste ved arrangementet og kan normalt ikke finansiere investeringen billigere endkommunen eller regionen. Kommunen kan dog eventuelt have fordel af muligheden for skat-temæssige afskrivninger hos udlejer.På lang sigt vil det derfor oftest være den billigste løsning for kommunen eller regionen atkøbe aktivet, men forholdene på lejemarkedet eller ønske om større handlefrihed på længeresigt kan gøre en leje- eller leasingaftale interessant for den kommunale part. Kommunen kansåledes vurdere om det er hensigtsmæssigt at leje en bygning i stedet for selv at opføre byg-ningen, og derefter eventuel sælge bygningen, hvis behovene, som følge af den demografi-ske udvikling i kommunen, forventes at ville ændre sig. Lejearrangementer kan evt. også væ-re mere fleksible ved skiftende behov end ejerforhold, dog bl.a. afhængig af lejeaftalenslængde og øvrige betingelser.Omvendt vil leje af en bygning give kommunen mindre mulighed for at påvirke indretningen afanlægsgodet til de individuelle behov, som den enkelte kommune måtte have i den aktuellesituation. Kommunen kan også midlertidigt have behov for at leje sig ind i en bygning, indtilen kommunalt opført bygning kan stå færdig.
6.3.
Sale-and-lease-back-arrangementer
Et sale-and-lease-back arrangement er en lejekontrakt med den særlige baggrund, at kom-munen først sælger de bygninger, som kommunen efterfølgende skal leje. I forhold til selvelejeaftalen indebærer arrangementet ikke særlige fordele, men arrangementet kan være fri-stende, idet der ved salget frigøres likviditet.Et sådant arrangement, hvor der ikke foregår en anlægsaktivitet, kan således være motiveretaf muligheden for skabelse af likviditet for kommunen. I forhold til den situation, hvor kommu-nen skal kontantfinansiere en anlægsinvestering, indebærer leasingarrangementet umiddel-bart den fordel for kommunen, at betalingerne spredes over en årrække.Et motiv kan også være, at en udlicitering af driften vedr. vedligeholdelse, drift af anlægget,rengøring m.v. ønskes holdt sammen med et skift i ejerforholdene, om end en sådan sam-menkædning ikke nødvendigvis behøver at være til stede.Kommuner og regioner kan ikke selvstændigt træffe beslutning om at indgå i et sale-and-lease-back arrangement. Indgåelsen af en sådan aftale kræver godkendelse fra økonomi- ogindenrigsministeren, der også fastsætter betingelser for godkendelsen, herunder de nærmerevilkår for deponering.
78
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
Efter Økonomi- og Indenrigsministeriets praksis anvendes adgangen først og fremmest i til-fælde, hvor andre forhold end rent finansielle har været bestemmende for kommunens be-slutning om at leje aktivet, som kommunen tidligere har ejet. Det er en betingelse for godken-delsen, at arrangementet ikke påfører kommunen væsentlig økonomisk risiko, og at arran-gementet ikke er spekulativt.Efter ministeriets praksis er det en betingelse for godkendelsen, at kommunens ydelse i for-bindelse med lejeaftalen ikke kan påvirkes af udsving i rentestrukturen eller i renteniveauet.Det er endvidere en betingelse for godkendelse, at et beløb svarende til lejemålets værdi de-poneres med henblik på, at de finansielle konsekvenser af arrangementet neutraliseres.
6.4.
OPP-projekter
Et offentlig-privat partnerskab (OPP) er kendetegnet ved at design, projektering, etablering,drift, vedligeholdelse samt eventuelt finansiering af et offentligt anlæg, f.eks. en vej eller enskole, er samlet i én kontrakt mellem en offentlig udbyder og en privat leverandør. OPP er så-ledes mere og andet end en finansieringsform.Et vigtigt formål med OPP-projekter er at sikre, at der skabes en fornuftig totaløkonomi i pro-jektet over den samlede kontraktperiode.Følgende fire elementer er centrale i OPP-projekter:Flere opgaver sammenkobles i et enkelt udbudSystematisk risikodelingLængerevarende kontraktHøj grad af handlerum til OPP-leverandøren
Flere opgaver sammenkobles i et enkelt udbudEt OPP-projekt adskiller sig fra andre former for offentlig-privat samarbejder på bygge- og an-lægsområdet ved at koble hele opgaveporteføljen i projektet sammen i et enkelt udbud. Somdet ses af figur 6.1. er de fleste andre samarbejdsformer væsentligt mindre i omfang.Figur 6.1. Forskellige former for offentlig-privat samarbejde på bygge- og anlægspro-jektet.
79
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
Formålet med sammenkoblingen af ydelser er at sætte fokus på, hvordan der kan opnåstotaløkonomiske fordele i projektet. Sammenkoblingen af opgaver – særligt anlægs- ogdriftsarbejdet – giver mulighed for at opnå synergi og totaløkonomiske fordele i projektet, fordiden private leverandør kan tænke økonomien i hele projektet sammen og finde frem til demest effektive løsninger samlet set.Systematisk risikodelingI OPP-projekter kan risici systematisk fordeles mellem den private OPP-leverandør og denoffentlige udbyder, så den enkelte risiko kan placeres hos den part, der bedst og billigst kanvaretage den. Eksempelvis varetager den offentlige myndighed den overordnede beslutningom, hvorvidt der er behov for at anlægge en ny skole. Den offentlige part fastlægger også deoverordnede krav til skolen gennem en funktionsbeskrivelse. Til gengæld ved den private le-verandør bedst, hvilke materialer der skal anvendes i anlægget af en skole for at minimere desamlede omkostninger over en periode på mellem 15 og 25 år. Derfor bærer den private le-verandør risikoen for materialer, der skal vedligeholdes og udskiftes. Ligeledes bærer denprivate leverandør ansvaret for anlæggets tilstand igennem hele projektet, herunder ansvaretfor at fastlægge et passende vedligeholdelsesniveau.Længerevarende kontraktKontraktlængderne i OPP-projekter har en længerevarende karakter – som regel mellem 15og 25 år. Kontraktlængden skal sikre, at OPP-leverandøren har incitament til at vælge deløsninger, der er mest effektive på længere sigt. På den måde understøtter kontraktlængdenet fokus på, at projektet er økonomisk holdbart i længden.Høj grad af handlerum til OPP-leverandørenEndelig gives der i OPP-projekter sædvanligvis et større råderum til den private leverandørend i andre projekter til at vælge eller udvikle de løsninger, som på længere sigt giver debedste resultater. Dette opnås som regel gennem anvendelse af udbud med funktionskrav. Iet udbud med funktionskrav lægger ordregiver sig fast på en række krav til de funktioner,anlægget og den efterfølgende drift skal opfylde – men ikke på de aktiviteter, den privateleverandør skal foretage for at opnå dette. Således kan det f.eks. være et krav, at enskolebygning altid skal fremstå nymalet, snarere end der stilles krav til, hvor ofte bygningenskal males. Dette giver OPP-leverandøren råderum til at vælge de mest effektive løsningerpå længere sigt – f.eks. en langtidsholdbar maling.Deponeringsforpligtelsen i OPP-projekterEt OPP-projekt betragtes efter lånebekendtgørelsen som en aftale om leje eller leasing.Kommuner og regioner er derfor omfattet af lånebekendtgørelsens deponeringsregler i for-bindelse med OPP-projekter, når disse aftaler kan sidestilles med og erstatter en kommunaleller regional anlægsudgift.Lånebekendtgørelsens deponeringsregler betyder, at kommuner og regioner kun kan indgå iOPP-aftaler mod at deponere et beløb svarende til anlægsarbejdets værdi. Kommuner og re-gioner kan dog indgå i OPP-projekter uden deponering, hvis de har automatisk låneadgang,har ledig låneramme eller har modtaget dispensation fra Økonomi- og Indenrigsministeriet.
80
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
Deponeringsreglerne indebærer en deponeringspligt svarende til værdien af anlægget i OPP-aftalen. Deponeringen skal ske løbende i takt med anlægs- og renoveringsarbejdet. Depone-ringsforpligtelsens udløb afhænger af, hvilken OPP-model, der anvendes.Forskellige OPP-modellerDer skelnes hovedsageligt mellem to OPP-modeller, der adskiller sig fra hinanden ved denfinansieringsform, der anvendes. Finansieringsformen har betydning for hvilken deponerings-forpligtelse, projektet indebærer. Der er tale om følgende to modeller:OPP med privat finansieringOPP med offentlig finansiering
OPP med privat finansieringI OPP med privat finansiering varetager den private part den fulde investering ved siden afanlæg, drift og eventuelle øvrige opgaver.Den private leverandør betales typisk for ydelsen gennem løbende driftsbetalinger over kon-traktperioden fra den ordregivende offentlige myndighed. Herudover kan der i visse OPP-projekter anvendes brugerbetaling til helt eller delvist at betale OPP-leverandøren. I danskeOPP’er er erfaringen med brugerbetaling begrænset, men der er dog visse eksempler bl.a. iforbindelse med parkeringshuse og svømmehaller. I OPP med privat finansiering indeholderdriftsbetalingerne både betaling for OPP-leverandørens løbende drift og vedligehold, betalingfor selve anlægsarbejdet, betalingen af OPP-leverandørens finansieringsomkostninger samten eventuel afskrivning af anlæggets værdi over kontraktperioden.I et OPP-projekt med privat finansiering deponeres anlægsbeløbet i 10 år. Beløbet frigivesderefter med en femtendedel (1/15) over 15 år.OPP med offentlig finansieringI OPP med offentlig finansiering varetager den private leverandør anlægsarbejdet og driftensamt finansierer anlægsarbejdet under selve anlægsfasen.Den offentlige ordregivende myndighed betaler en fastsat pris for anlægget ved ibrugtagning.Herefter betaler den offentlige myndighed løbende driftsbetalinger til den private part. Drifts-betalingerne dækker over drifts- og vedligeholdelsesudgifter samt eventuelle øvrige ydelser,der indgår i et OPP-projekt.OPP med offentlig finansiering er kendt under flere navne, og har således tidligere været be-tegnet som blandt andet OPS (som dog primært bruges som en bred betegnelse for offentlig-privat samarbejde) og OPP light.I et OPP-projekt med offentlig finansiering skal der deponeres under anlægsfasen og frem til,at den offentlige myndighed har betalt fuldt ud for anlægsarbejdet. Dette sker sædvanligvisved ibrugtagningstidspunktet. Herefter frigives det samlede deponerede beløb.
81
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
6.5.
Rentabilitet og OPP-projekter
I forhold til traditionelle fremgangsmåder ved kommunale bygge- og anlægsprojekter somf.eks. fagentrepriser og totalentrepriser giver OPP-projekter mulighed for at sammentænkeog inddrage de efterfølgende drifts- og vedligeholdelsesopgaver i en samlet optimering af an-læggets langsigtede totaløkonomi. Derfor kan OPP i projekter, der egner sig til denne samar-bejdsform, give totaløkonomiske gevinster.Men OPP-projekter vurderes dog ikke nødvendigvis at være en mere rentabel organisations-form i forbindelse med ethvert anlægsprojekt. Transaktionsomkostningerne ved OPP-projekter er ofte højere end i mere traditionelle entrepriser. Det skyldes blandt andet opga-vens størrelse. I et OPP-projekt udbydes både anlæg og drift over en lang kontraktperiode.Derfor er udbud af OPP-projekter som regel forholdsvis omfattende, og det er vigtigt at kon-trakten kan beskrive de fremtidige ydelser præcist.Samtidig er OPP en ny samarbejdsform for mange kommuner. Der følger derfor ofte en for-højet udgift med at opbygge det nødvendige kendskab til samarbejdsformen. Regeringen hari 2012 lanceret en standardmodel for OPP, der kan være med til at nedbringe transaktions-omkostningerne ved et OPP-projekt, men samarbejdsformen må stadig forventes at være re-lativt ressourcekrævende for en kommune, der ikke har benyttet den tidligere. Endelig inde-bærer et OPP-projekt en risikooverførsel fra kommunen til en privat leverandør, der som re-gel vil have betydning for prisfastsættelsen. Hvis et OPP-projekt skal være rentabelt, er detcentralt, at de totaløkonomiske gevinster ved projektet overstiger de transaktionsomkostnin-ger, der følger med.OPP-projekter med privat finansiering indebærer endvidere en risiko for en forhøjet pris forprojektet, idet privat finansiering indebærer et afkastkrav og højere låneomkostninger. Her-med kan prisen isoleret set blive dyrere, end med den finansiering det offentlige selv kan til-vejebringe.Omvendt kan den offentlige bestiller opnå flere fordele gennem OPP-organiseringen.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen gennemførte i 20124en undersøgelse af de danske er-faringer med OPP. På undersøgelsestidspunktet i april-maj 2012 var der i alt 13 OPP-projekter i Danmark, hvoraf de ni af projekterne var taget i brug. Fem af projekterne var stats-lige, to projekter var regionale, og seks projekter var kommunale.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens undersøgelse viser overordnet, at de offentlige parter ialle 13 OPP-projekter anser projektet som en succes i høj eller meget høj grad. Derudovervurderer de offentlige parter at have fået en række positive effekter ud af at anvende OPP,
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Erfaringer fra de danske OPP-projekter, Konkurrence- og forbrugerana-lyse 04/2012.4
82
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
blandt andet fokus på totaløkonomi, kvalitet og innovative løsninger samt færdiggørelse til af-talt tid og til en pris tæt på det aftalte.Undersøgelsen viser dog også, at der har været udfordringer forbundet med projekterne, bl.a.har de været ressourcekrævende at gennemføre, og der kunne potentielt være en stærkerekonkurrence om opgaverne.Alt i alt vil rentabiliteten afhænge af en konkret vurdering i forbindelse med det enkelte pro-jekt.
6.6.
Diskussion af andre finansieringsformer
Med de gældende regler kan kommuner og regioner indgå aftale om leje af et aktiv og indgået OPP-projekt om byggeri mod deponering. Det er således muligt at indgå i disse former foraftaler uden at have en låneadgang – blot der bliver deponeret. Muligheden for at indgå i lå-nearrangementer mod deponering gælder derimod ikke ved direkte kommunal lånoptagelse.For den særlige type af lejeaftaler – sale-and-lease-back-aftaler – hvor kommunen først sæl-ger de anlægsaktiver, som kommunen efterfølgende lejer, gælder dog, at disse skal godken-des af økonomi- og indenrigsministeren, som fastsætter de nærmere betingelser for godken-delsen, herunder nærmere vilkår for deponering.Disse aftaleformer er som udgangspunkt baseret på privat ejerskab og finansiering med etafkastkrav og højere låneomkostninger end den, der gælder ved finansiering som kommunenselv kan tilvejebringe.Hvis der skal gives præference til OPP-projektformen må det baseres på, at der kan opnåsmere rentable projekter af denne vej, herunder inkl. transaktionsomkostninger, eller der kanvære andre særlige samfundsøkonomiske fordele ved disse projekter. Det kan f.eks. værefordele ved et bredt og længerevarende samarbejde mellem offentlige og private kompeten-cer, der naturligt er knyttet til det konkrete byggeprojekt, som også kan tænkes at medvirke tiludviklingen af nye løsninger og samarbejdsformer inden for andre kommunale opgaver.Arbejdsgruppen har i den forbindelse overvejet forskellige muligheder for ændringer af degældende regler.DeponeringsperiodenDeponeringsperioden er med de gældende regler på 25 år svarende til den maksimale låne-tid for annuitets- og serielån, som en kommune kan optage. Denne deponeringsperiode blevindført med bekendtgørelse nr. 536 af 28. juni 1999 som opfølgning på kommuneøkonomi-forhandlingerne for 2000, hvor den tidligere havde været på 20 år.Arbejdsgruppen bemærker, at den fastsatte deponeringsperiode har til formål at sikre ligestil-ling mellem leje- og leasingarrangementer og optagelse af lån.DeponeringsprofilenDeponering er efter reglerne i lånebekendtgørelsen bundet i 10 år og frigives herefter med1/15 årligt. Endvidere giver reglerne mulighed for at anvende ledig låneramme til at frigivedeponerede midler efterfølgende. Fastsættelsen af denne deponeringsprofil indgik i økonomi-
83
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
forhandlingerne for 2000 mellem regeringen, KL og Amtsrådsforeningen, og blev udmøntetved bekendtgørelse nr. 536 af 28. juni 1999.Deponeringsprofilen afspejler den daværende vurdering af en gennemsnitlig låneprofil forden private part på ca. 25-30 år, hvorfor profilen tilnærmelsesvis afspejler en mellemproporti-onal mellem et annuitetslån og et serielån.Arbejdsgruppen vurderer, at det kan overvejes at ændre deponeringsreglerne således, at dedeponerede midler fremadrettet frigives med en femogtyvendedel (1/25) årligt for i højeregrad at ligestille låne- og deponeringsreglerne.Fremme af sale-and-lease-back-arrangementerGodkendelsesordningen vedrørende sale-and-lease-back-arrangementer blev indført medbekendtgørelse nr. 493 af 31. maj 2000. Ændringsbekendtgørelsen havde sin baggrund irapporten ”Den kommunale låntagning og deponeringsreglerne” (Indenrigsministeriet 2000).Indførelsen af de særlige begrænsninger vedr. sale-and-lease-back må ses på baggrund afet stærkt tiltagende omfang heraf i slutningen af 1990’erne, som reelt kunne udvide kommu-nerens økonomiske dispositionsmuligheder og finansielle eksponering i et ikke tiltænkt om-fang. Derudover kunne det medføre en reel betydelig gældsopbygning i kommunerne, hvisden realiserede likviditet blev brugt løbende, men gældsforpligtelsen i form af leje-/ leasingaf-talen stod tilbage.Arbejdsgruppen har overvejet om godkendelsesordningen kan ophæves, herunder om denkommunale revision kan pålægges at påse, at de påtænkte sale-and-lease-back-arrangementer ikke har et spekulativt sigte.Arbejdsgruppen vurderer det på baggrund af de historiske erfaringer dog ikke hensigtsmæs-sigt at ophæve den gældende godkendelsesordning. Dette må også ses på baggrund af, atsagsmængden og dermed de administrative omkostninger ved godkendelsesordningen erbegrænset (4 sager i 2012). Den primære effekt af godkendelsesordningen er formentlig, atkommunerne simpelthen afholder sig fra de mere kreative forsøg på at fremskaffe likviditetvia sale-and-lease-back. Sådanne forsøg vil næppe fuldt ud forhindres af revisionen, som isagens natur er bagudskuende i forhold til transaktioner, som ofte ikke vil kunne tilbageføres.Fremme af OPP-projekterKommunerne og regionerne har gennem de særlige afsatte OPP-lånepuljer mulighed for atopnå en reduktion af det deponeringspligtige beløb.Formålet med puljerne har været at fremme offentlige-private samarbejdsprojekter med effek-tiviseringsaspekter, uden at der derved skete en utilsigtet forøgelse af den kommunale og re-gionale likviditet.Det kan overvejes at erstatte puljeordningen med en mere generel adgang til reduktion af detdeponeringspligtige beløb i forbindelse med OPP-projekter. Reduktionen kunne eventuelt skemed en vis procentandel.
84
Kapitel 6
Rentabilitet knyttet til andre finansieringsformer
Arbejdsgruppen kan dog ikke anbefale en sådan ændring, idet en sådan regel implicit villægge til grund, at OPP-projekter er mere rentable end andre projekter, hvilket jf. det oven-stående ikke kan lægges til grund.Arbejdsgruppen peger i stedet på, at de særlige låne- og deponeringsfritagelsespuljer forOPP-projekter i kommuner og regioner eventuelt kan forhøjes, hvis der ønskes en større fi-nansieringsmæssig tilskyndelse til OPP-aktivitet i kommuner og/eller regioner.
85
KapitelFejl!Ingen tekstmed denanførtetypografi idokumentet.
Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.
86
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
7. Anlægsinvesteringermed en længere tidsho-risontNyt kapitel
Kapitlet beskriver håndteringen af anlægsinvesteringer med længere tidshorisont, idet låne-reglerne forudsætter en tidsmæssig sammenhæng mellem udgifter og låntagning i samme år.
7.1.
Tidsmæssig sammenhæng mellem udgifter oglåntagning
Kommunernes og regionernes tilladte låneadgang, der benævnes låneramme, svarer tilsummen af de regnskabsførte udgifter, ekskl. eventuelle anlægstilskud, som kommunen ellerregionen har afholdt til formål omfattet af den såkaldte automatiske låneadgang, samt even-tuelle meddelte lånedispensationer.Ved opgørelsen af den såkaldte automatiske låneadgang medregnes alene de udgifter, somafholdes i det pågældende regnskabsår. Det følger således af bekendtgørelsens § 2, stk. 3,at det er en betingelse, at lånet vedrører samme regnskabsår, som afholdelsen af de udgifterlåneadgangen er betinget af efter § 2, stk. 1.Beslutning om optagelse af lån skal være truffet af kommunalbestyrelsen i et møde senestden 31. marts året efter regnskabsåret. Lån skal være optaget senest den 30. april året efterregnskabsåret, jf. § 2, stk. 3.Ved tidspunktet for lånoptagelsen forstås det tidspunkt, hvor låneprovenuet er tilgængeligt forkommunen, dvs. hvor lånet er hjemtaget.Der henvises til lånevejledningen, afsnit 2.1-2, om kommunernes adgang til at optage lånsamt beslutning om og tidspunktet for lånoptagelsen.Lånedispensationer efter lånebekendtgørelsens § 16 til at optage lån uden for lånerammenmeddeles normalt inden for en eller flere (formålsopdelte) lånepuljer for det enkelte regn-skabsår. Der er dog i medfør af lånebekendtgørelsens § 17 mulighed for at meddele dispen-sation fra kravet om, at dispensationen er meddelt for et enkelt regnskabsår, jf. herom neden-for.Der henvises til lånevejledningen, afsnit 15.1, om lånepuljer.
87
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
7.2.
Problemstillingen med étårige lånepuljer ogflerårige investeringer
I sammenhæng med etableringen af de større kommuner efter kommunalreformen i 2007 ogde strukturændringer, der i disse år finder sted på bl.a. skoleområdet, er der fremadrettet –også efter den indledende implementeringsfase i de sammenlagte kommuner – behov forstørre anlægsinvesteringer, dvs. anlægsinvesteringer der ikke kan gennemføres i et enkeltregnskabsår, men vil strække sig over flere år. Hertil kommer, at lidt større anlægsprojekter idet hele taget ofte vil have en længere tidshorisont end et år, når der medregnes den samle-de planlægnings-, projekterings- og byggefase.De gældende regler om den tidsmæssige sammenhæng mellem udgifter og låntagning skalses i lyset af formålet med lånereglerne, jf. afsnit 3.2., herunder navnlig de finanspolitiskehensyn, der tilsiger en statslig regulering af omfanget af kommuners og regioners anlægsak-tiviteter, og ønsket om at kunne fremme investeringer inden for eller til særlige kommunale el-ler regionale opgaveområder i enkelte år. Sidstnævnte sker i dag ved anvendelsen af låne-puljer, hvis nærmere rammer typisk indgår i de årlige aftaler om kommunernes og regioner-nes økonomi. Det bemærkes, at de finanspolitiske hensyn løbende afstemmes med konjunk-turforventningerne og konjunkturudviklingen, og derfor som oftest fokuserer på det forholds-vis korte sigte.Anvendelsen af étårige lånepuljer kan imidlertid give anledning til problemstillinger i forhold tilstørre anlægsinvesteringer, som typisk – jf. foran – må antages at strække sig over to ellerflere år, herunder i forhold til ønsket om at fremme investeringer med fokus på driftsøkono-misk rentabilitet.Større anlægsinvesteringer kan i sig selv indebære positive driftsøkonomiske afkast, ligesomen mere fleksibel ramme for finansieringen af større anlægsinvesteringer må antages at kun-ne medvirke til, at der i højere grad tænkes i større samlede sammenhængende anlægsinve-steringer i forhold til mindre, adskilte investeringer i anlæg, hvilket kan have en positiv ind-virkning på den samlede driftsøkonomiske rentabilitet.Étårige lånepuljer kan – alt efter den pågældende kommunes eller regions økonomiske situa-tion – besværliggøre finansieringen af større anlægsinvesteringer, herunder større anlægsin-vesteringer med et positivt driftsøkonomisk sigte.Anvendelsen af étårige lånepuljer kan give usikkerhed om, hvorvidt der i et eller flere følgen-de år vil kunne tilvejebringes yderligere lånefinansiering, herunder navnlig lånedispensationtil yderligere etaper af en anlægsinvestering.Kommuner og regioner kan på den baggrund være i den situation, at de ikke har eller kan fåklarlagt finansieringen af en given, større anlægsinvestering, hvilket muligvis indebærer en ri-siko for, at der kan forekomme vanskeligheder med at foretage en flerårig planlægning afkommunens eller regionens kommende investeringer.Det bemærkes i den forbindelse, at en kommune eller region, som er meddelt lånedispensa-tion, efter de gældende regler skal ansøge om dispensation til at overføre den meddelte lå-
88
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
nedispensation til det følgende regnskabsår, hvis anlægget f.eks. er blevet forsinket, eller deyderligere etaper af anlægget ikke er gennemført i det pågældende år, lånedispensationen erblevet meddelt for.Det kan ikke udelukkes, at disse omstændigheder vedrørende finansieringen kan medføre, atstørre anlægsinvesteringer ikke i tilstrækkeligt omfang gennemføres.Vilkårene vedrørende finansieringen af større anlægsinvesteringer kan endvidere medvirke tilen tilbageholdenhed i at tænke i planlægning af større, sammenhængende anlægsinveste-ringer, da den gældende anvendelse af étårige lånepuljer i højere grad kan siges at være lagtan på at håndtere anlæg, der finansieres og afsluttes i et givent regnskabsår.Et øget fokus på at tænke koordinerende – herunder f.eks. ved at lægge flere mindre an-lægsinvesteringer sammen til et større – kan medvirke til at understøtte driftsøkonomisk ren-table investeringer.Alt i alt er der således mulighed for, at étårige lånepuljer i kombination med kravet om an-søgning, hvis lånedispensationer ønskes overført mellem årene, kan være en hæmsko forden langsigtede tilrettelæggelse og planlægning i kommuner og regioner, der har behov forfinansiering af eventuelle større anlægsinvesteringer.Kravet om ansøgning om dispensation til at overføre en meddelt lånedispensation til det føl-gende år giver hertil anledning til yderligere administration i kommuner, regioner og Økonomi-og Indenrigsministeriet.Det bør dog anføres, at kommuner og regioner også med étårige lånepuljer har mulighed forat indtænke en længerevarende finansieringsmulighed. Således har ministeriet traditioneltværet meget imødekommende mht. overførsel af ikke-udnyttede dispensation fra ét år til etandet, når der har foreligget begrundelser for udskydelsen, og når investeringen er påbe-gyndt i det oprindeligt planlagte år, jf. nedenfor. Dertil kommer, at kommunerne har kunnetkalkulere med muligheden for, at der i et senere år ville blive afsat nye lånepuljer, jf. praksis ien længere årrække.
7.3.
Nuværende håndtering af det flerårige perspektiv
Økonomi- og indenrigsministeren kan i medfør af lånebekendtgørelsens § 17 i særlige tilfæl-de meddele dispensation fra bl.a. lånebekendtgørelsens § 2, stk. 3, dvs. betingelsen om, atlånet skal optages i samme regnskabsår, som udgifterne afholdes.Der er således bl.a. mulighed for at give dispensation til, at uudnyttede lånedispensationerkan overføres fra et regnskabsår til et senere regnskabsår.Efter ministeriets praksis på området overføres uudnyttede lånedispensationer til det følgen-de regnskabsår, når den pågældende kommune indgiver ansøgning herom med oplysningom baggrunden for projektets forsinkelse og den forventede reviderede tidsplan for projektetsgennemførelse.
89
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
Adgangen til at overføre tidligere meddelte lånedispensationer eller dele heraf beror såledespå ministeriets vurdering, herunder hvorvidt den enkelte anlægsinvestering er igangsat i året,lånedispensationen er meddelt for. Efter ministeriets praksis anses en anlægsinvestering forigangsat, hvis kommunen har afholdt udgifter af ikke ubetydelig karakter eller har indgået enbindende anlægskontrakt i året, lånedispensationen er meddelt for.Aftaler om forprojektering og lignende anses efter praksis ikke for tilstrækkelig til at kunnebegrunde en overførsel af en lånedispensation til det følgende år.Udover de nævnte kriterier kan andre særlige omstændigheder, efter en konkret vurdering afbegrundelsen for den manglende igangsættelse, give anledning til, at en overførsel godken-des.Den gældende praksis har de senere år indebåret, at det kun er relativt få ansøgninger omoverførsel, som ikke er imødekommet.Ansøgninger om genoverførsel af allerede overført låneadgang imødekommes efter ministe-riets praksis alene, hvis der foreligger helt ekstraordinære omstændigheder. Det vil bero påen konkret vurdering, hvorvidt der er grundlag for at imødekomme en sådan ansøgning.Der henvises til ”Kommunernes låntagning” med kommentarer, 2002, s. 95f.
7.4.
Tidligere erfaringer med flerårige lånepuljer
Lånepuljer er således som udgangspunkt étårige, men der er eksempler på, at der undtagel-sesvist er etableret særlige flerårige lånepuljer.I den flerårige aftale om kommunernes økonomi og service 2000-2002 fra juni 1999 blev derudover den årlige lånedispensationspulje afsat en mindre budgetoverslagspulje, hvorfra derkunne gives dispensationer i overslagsårene. Den årlige budgetoverslagspulje udgjorde 250mio. kr.Flerårige lånedispensationer kunne gives til projekter, der blev igangsat i budgetåret 2000,hvor der forelå en specifikation af anlægsprojektet på de enkelte år. Det var således en for-udsætning, at der var blevet givet en anlægsbevilling til hele projektet. Låneoptagelsen skullesom udgangspunkt ske årligt i takt med anlægsarbejdets udførelse. I tilfælde, hvor det sam-lede lån var ønsket optaget i det første år, var det en betingelse, at låneprovenuet for efter-følgende år blev deponeret og først frigivet, når anlægsprojektet var realiseret.En tilsvarende mulighed for flerårige lånedispensationer blev der også givet ved tildelingen aflånedispensationer for årene 2001 til 2003.Der blev endvidere i økonomiaftalen for 2010 afsat en særlig lånepulje på 500 mio. kr. til stør-re infrastrukturprojekter over årene 2010-2011 til medfinansiering (op til 50 pct.) af størresammenhængende infrastrukturprojekter til den andel af udgifterne, der ligger over 1.000 kr.pr. indbygger. Den særlige lånepulje skulle bidrage til håndteringen af større infrastrukturpro-jekter i kommunerne.
90
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
Følgende fremgår af aftalen om kommunernes økonomi for 2010:”Regeringen og KL har drøftet håndteringen af større infrastrukturprojekter i kommunernesom opfølgning på sidste års aftale. Der er enighed om at afsætte en lånepulje på i alt 500mio. kr. over årene 2010-2011 til medfinansiering (op til 50 pct.) af større sammenhængendeinfrastrukturprojekter til den andel af udgifterne, der ligger over 1.000 kr. pr. indbygger. Puljenudmøntes til konkrete projekter på baggrund af ansøgning til Indenrigs- og Socialministeriet.Indenrigs- og Socialministeriet vil med inddragelse af Transportministeriet fordele låneadgan-gen til kommunerne på baggrund af en vurdering af kommunens samlede økonomiske situa-tion og det konkrete infrastrukturprojekt.”
7.5.
Diskussion om håndtering af anlægsinvesteringermed længere tidshorisont
På baggrund af de oven for beskrevne problemstillinger, som kommunerne og regionernekan opleve i dag i forhold til planlægningen og finansieringen af større anlægsinvesteringer,har arbejdsgruppen fundet anledning til at overveje initiativer, der kan medvirke til at imødegåmulige udfordringer med større anlægsinvesteringer.
7.5.1.
Automatisk overførsel af låneadgang til senere år
Der kan principielt tænkes mulighed for en automatisk overførsel af låneadgang til senere år.Dette vil indebære, at kommuner og regioner får mulighed for at overføre eventuelle meddel-te lånedispensationer, som ikke er udnyttet i året, hvor de er meddelt, til anvendelse i senereår. Hermed vil lånedispensationerne således reelt blive flerårige.Som en mindre vidtgående ordning kan det overvejes at muligheden for automatisk overfør-sel af eventuel meddelt låneadgang alene vil gælde til det efterfølgende regnskabsår, dvs.regnskabsåret efter det regnskabsår, som lånedispensationen er meddelt for. Det bemærkesi den forbindelse, at langt de fleste investeringsprojekter antagelig vil kunne gennemføres in-den for en 2-årig periode.En mulighed for automatisk overførselsadgang til et eller flere senere regnskabsår vil givekommuner og regioner mere fleksibilitet i forhold til at planlægge og tilrettelægge større an-lægsinvesteringer og sikkerhed for finansieringen af anlægsinvesteringen.Den enkelte kommune og region vil med en sådan ordning – særligt en ordning med automa-tisk overførsel til senere år og ikke begrænset til det efterfølgende regnskabsår – også få mu-lighed for at ”opspare” meddelt låneadgang med henblik på at søge at sikre den nødvendigefinansiering til at gennemføre en større anlægsinvestering.En eventuel automatisk adgang til at overføre meddelt låneadgang til det efterfølgende ellersenere regnskabsår vil imidlertid medføre, at de finanspolitiske styringshensyn, som bl.a. lig-ger bag reguleringen af kommunernes og regionernes låntagning, vil blive udfordret, da derikke vil være samme mulighed for styring af kommunernes og regionernes økonomi inden forsamme kalenderår. Navnlig med en automatisk overførsel af meddelt låneadgang, som ræk-ker udover en overførsel til det efterfølgende regnskabsår. Den nævnte mulighed for ”opspa-
91
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
ring” af låneadgang vil således kunne udgøre et usikkerhedsmoment i vurderingen af dekommende års finansieringsvilkår set i et makroøkonomisk styringsperspektiv.Finanspolitiske hensyn, der tilsiger en statslig regulering af omfanget af kommuners og regi-oners anlægsaktivitet, og ønsket om at kunne fremme investeringer inden for eller til særligekommunale eller regionale opgaveområder i enkelte år, vil ikke i samme grad kunne hånd-hæves med en sådan automatisk overførselsadgang.En fri overførselsadgang kan således medvirke til at undergrave lånereglerne som finanspoli-tisk styringsinstrument.Endvidere vil en ordning med automatisk overførselsadgang kunne medvirke til, at kommunerog regioner søger om lånedispensation til flere anlægsinvesteringer end i dag, med henblikpå at kunne akkumulere låneadgang til et eller flere følgende regnskabsår – en form for”hamstring”.Arbejdsgruppen kan på den baggrund ikke anbefale, at der etableres mulighed for fri automa-tisk overførselsadgang til flere efterfølgende regnskabsår.
7.5.2.
Automatisk overførsel af låneadgang til senere år alene forstørre anlægsinvesteringer
Arbejdsgruppen har videre overvejet, om en sådan automatisk overførsel af meddelt lånead-gang eventuelt kan gennemføres, hvis adgangen til at overføre afgrænses til større anlægs-investeringer. En sådan afgrænsning må antages at kunne bidrage til at imødegå de særligeudfordringer, som kommunerne og regionerne i dag kan opleve i forhold til usikkerhed om fi-nansieringen af anlægsinvesteringer, som ikke kan gennemføres i et enkelt regnskabsår.En sådan ordning vil rejse spørgsmål i forhold til bl.a., hvilke anlægsinvesteringer overfør-selsadgangen skal omfatte. Det vil i første række være i forhold til en beløbsmæssig af-grænsning af større anlægsinvesteringer, ligesom der kan ske en afgrænsning i forhold til an-lægsprojekter, som skal være omfattet.Ordningen vil i sig selv medføre, at større anlægsinvesteringer – defineret på en nærmereangiven måde – får en fortrinsstilling i forhold til øvrige anlægsinvesteringer. Det vil medføre,at kommuner og regioner får en uhensigtsmæssig tilskyndelse til f.eks. at pulje eller sam-menkæde flere mindre anlæg, som ikke nødvendigvis er sammenhængende, eller at udvideen anlægsinvestering, der næsten opfylder de fastsatte rammer, med henblik på at blive om-fattet af en særlig mulighed for at overføre meddelte lånedispensationer til efterfølgende år.På den baggrund finder arbejdsgruppen ikke, at en sådan formålsopdelt ordning i sammen-hæng med en automatisk låneadgang bør nærmere overvejes, herunder i forhold til en even-tuel afgrænsning heraf.
7.5.3.
Flerårige lånepuljer
Som nævnt oven for er der eksempler på, at der er aftalt flerårige lånepuljer i forbindelse medindgåelse af aftaler om kommunernes økonomi. Dette er alene sket undtagelsesvist. De fler-
92
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
årige lånepuljer har bl.a. været etableret med henblik på at understøtte gennemførslen afstørre anlægsinvesteringer inden for bestemte områder.Arbejdsgruppen har derfor fundet anledning til at overveje, hvorvidt anvendelse af flerårigelånepuljer kan medvirke til at imødegå de problemstillinger, som kommuner og regioner i dagkan opleve ved finansieringen af større anlægsinvesteringer.Flerårige lånepuljer vil give de kommuner, der får meddelt en lånedispensation, mere sikker-hed i forhold til planlægningen og finansieringen af en større anlægsinvestering. Alene detforhold, at en sådan låneadgang kan strække sig over flere år, må antages at understøttedette.Ved fortsat anvendelse af lånepuljer vil det – også hvis de er flerårige – være muligt at un-derstøtte ønsker om at kunne fremme investeringer inden for eller til særlige kommunale ellerregionale opgaveområder. Muligheden herfor vil dog svækkes en smule som følge af lånepul-jernes flerårige udsyn, da adgangen til at prioritere et område via lånepuljer ikke som i dagsom udgangspunkt vil være årlig.Det samme vil være tilfældet for så vidt angår det finanspolitiske hensyn til årlig styring afkommunernes og regionernes økonomi. Denne svækkelse kan dog imødegås i et vist om-fang, hvis flerårige lånepuljer ikke anvendes generelt, men alene anvendes i forhold til størreanlægsinvesteringer.Flerårige lånepuljer vil næppe medføre, at der ikke fortsat kan være behov for overførsel aflåneadgang ved udløbet af den flerårige periode. Dette vil særligt gøre sig gældende vedstørre anlægsinvesteringer, hvor projekteringen og gennemførslen heraf må antages at kun-ne strække sig over mere end f.eks. en 2-årig lånepulje i en række projekttilfælde.Antallet af sådanne dispensationsansøgninger om genoverførsel må dog antages at værebetydeligt mindre end den overførsel af låneadgang, som sker efter de gældende regler. Detkan også overvejes i særlige tilfælde, hvor der ligger en overordnet anlægsplan, at åbne forop til 3-årige lånedispensationer.Under henvisning til ovenstående finder arbejdsgruppen ikke, at generel anvendelse af fler-årige lånepuljer kan anses for hensigtsmæssig.Efter arbejdsgruppens opfattelse kan sådanne puljer dog konkret udgøre et fornuftigt instru-ment i forhold til overvejelser om ordninger, der skal understøtte finansieringen af større an-lægsinvesteringer inden for et eller flere kommunale eller regionale områder.Arbejdsgruppen foreslår derfor, at der i større omfang end hidtil etableres lånepuljer, hvorfrader kan ydes 2- eller 3-årige lånedispensationer til særlige formål. Det vil være relevant i for-hold til puljer, der målrettes større projekter, hvor den samlede anlægsfase vil strække sigover 2-3 år. Dispensationsadgangen kan knyttes til krav om en overordnet tidsmæssig pro-jektplan for projektet.
93
Kapitel 7
Anlægsinvesteringer med en længere tidshorisont
7.5.4.
Étårige lånepuljer med automatisk overførselsadgang i visse til-fælde
Der henvises til afsnit 8.3.4.
94
KapitelFejl!Ingen tekstmed denanførtetypografi idokumentet.
Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.
95
Del 3: Lånepuljeadministrati-on og garantistillelse
96
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
8. Økonomi- og Inden-rigsministeriets admini-stration af lånedispensa-tionerNyt kapitel
Kapitlet beskriver administrationen af dispensationer fra lånebekendtgørelserne og med af-sæt heri fremlægges arbejdsgruppens overvejelser om forenklinger.Det sidste kapitel i lånebekendtgørelserne, bortset fra ikrafttrædelses- og overgangsbestem-melser, omhandler dispensation fra lånereglerne.Der er for det første tale om den type dispensationer, som normalt er omfattet af de såkaldteformålsopdelte lånepuljer for det enkelte regnskabsår. Disse lånepuljer afsættes typisk i for-bindelse med de årlige økonomiaftaler om kommunernes og regionernes økonomi. Lånepul-jerne er en økonomisk ramme, inden for hvilken Økonomi- og Indenrigsministeriet kan med-dele kommuner og regioner lånedispensationer til aftalte formål.Videre kan ministeriet navnlig i tilfælde, hvor der er tale om kortvarige lejemål, meddele di-spensation til indgåelse af lejemål i op til 3 år uden deponering på grundlag af oplysningerom lejemålets varighed samt baggrund for det midlertidige lokalebehov.Endvidere kan der efter konkret vurdering gives dispensation til midlertidig låntagning (mel-lemfinansiering) i op til 3 år, såfremt en fremadrettet indfrielse af lånet kan sandsynliggøres.I § 17 i den kommunale lånebekendtgørelse er angivet en række øvrige bestemmelser, somministeren i særlige tilfælde kan dispensere fra.
8.1.
Lånepuljesystemet
Økonomi- og Indenrigsministeriet kan meddele kommuner dispensationer til at optage lånuden for lånerammen, jf. lånebekendtgørelsens § 16, stk. 1. Lånepuljer er primært anvendtpå det kommunale område, men i mindre omfang også for regionernes vedkommende.
8.1.1. Lånepuljer til anlægsinvesteringer – oversigtDe konkrete dispensationsmuligheder kan variere fra år til år bl.a. afhængig af den sam-fundsøkonomiske udvikling og de prioriteringer, der måtte indgå som en del af forhandlinger-
97
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
ne om kommunernes og regionernes økonomi. Eksempelvis er investeringer på kvalitets-fondsområderne, dvs. anlægsprojekter på folkeskole-, daginstitutions-, ældre- og idrætsom-rådet, i de senere år blevet prioriteret.Endvidere har der i en årrække været praksis for på det kommunale område at oprette enmindre OPP-lånepulje.Endelig er der fast praksis for en kommunal lånepulje på det ordinære anlægsområde til in-vesteringer i øvrige formål, herunder bl.a. veje.Nedenfor er angivet lånepuljerne for kommunerne i perioden 2004-2013.
Tabel 8.1.Oversigt over aftalte kommunale lånepuljer til anlægsinvesteringer for perioden 2004-2013 *Mio. kr.Særlige lånepuljer- Folkeskole- Kommunalreform- Kvalitetsfond (skole-, dag-institutions-, idræts- ogældreområdet)- Infrastruktur- OPPOrdinær lånepulje1004001004001004001002001002001002001.1008008001.5001)300 +6502)800500100200100200100200100200800600 +1.7257508008005008002004200520062007200820092010201120122013
3)
Ekstraordinære finanslovslånepuljer- Kvalitetsfond- Øvrige områder (veje)SUM1.6001.3002.0501.8501.1001.7502.0002.3006.7001.1002.6251.000
* Note:1) Lånepuljen blev afsat for perioden 2006-2007, og lånepuljen er her ligeligt fordelt på de to år.2) Lånepuljen blev ekstraordinært afsat i forbindelse med en indgået anlægsaftale i marts 2009.3) Lånepuljen blev forhøjet med 1.725 mio. kr., idet kommuner blev meddelt fuld låneadgang.
8.1.2. Lånepuljen til kommuner på det ordinære anlægsområdeI en længere årrække er der efter fast praksis og uden direkte omtale i økonomiaftalernehvert år afsat en lånepulje på det ordinære anlægsområde. Fra lånepuljen kan der ydes dis-pensationer til alle kommunale anlægsprojekter. Puljen er således ikke formålsafgrænset.Lånepuljen på det ordinære anlægsområde har i flere år været på 200 mio. kr., men har tidli-gere ekstraordinært været forhøjet, idet den fra 2004 til 2006 ekstraordinært udgjorde 400mio. kr.
98
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
Lånepuljen på det ordinære anlægsområde er efter praksis forbeholdt kommuner, der er i enøkonomisk og likviditetsmæssig vanskelig situation. Derfor er der ved fordelingen af lånedi-spensation for 2013 lagt vægt på kommunens aktuelle likviditet pr. indbygger efter kassekre-ditreglen, kommunens strukturelle underskud og indført et nyt kriterium for langfristet gældmed henblik på at modvirke gældsakkumulering i trængte kommuner.
8.1.3.
Lånepuljen til anlægsinvesteringer på kvalitetsfondsområderne(kvalitetsfondsprojekter)
Med henblik på at løfte de fysiske rammer på dagtilbudsområdet, i folkeskolen, vedrørendeidrætsfaciliteter og på ældreområdet blev der med aftalen om kommunernes økonomi for2009 etableret en kvalitetsfond på i alt 22 mia. kr. til statslig medfinansiering af kommunaleinvesteringer i perioden 2009-2018.Kvalitetsfondsmidler fordeles mellem kommunerne efter bloktilskudsnøglen (befolkningstal-let). I forbindelse med tilskudsudmeldingen får kommunerne tilkendegivet en foreløbig opgø-relse af udmøntningen, som kan ligge til grund for kommunernes flerårige investeringsplan-lægning. Kommunerne skal medfinansiere projekterne med mindst samme beløb, som ermodtaget fra Kvalitetsfonden.Der udmøntedes 9 mia. kr. fra Kvalitetsfonden til kommunerne i perioden 2009-2013,hvoraf 1 mia. kr. blev udmøntet i 2009 og 2 mia. kr. årligt i 2010-2013. Samtidigt har der i pe-rioden været årlige lånepuljer målrettet kommuner i en økonomisk og likviditetsmæssig van-skelig situation. Formålet har været at give mulighed for, at disse kommuner i et vist omfangkan lånefinansiere egenfinansieringen af kvalitetsfondsprojekterne.Praksis ved fordelingen for 2013 indebar, at der ved fordelingen blev lagt vægt på kommu-nens aktuelle likviditet pr. indbygger efter kassekreditreglen, justeret for efterregulering af tid-ligere kommunal selvbudgettering og evt. beskæftigelsestilskud.
8.1.4.
OPP-lånepulje til samarbejdsprojekter medeffektiviseringsaspekter
Ved økonomiaftalerne for 2003 mellem den daværende regering og henholdsvis KL og Amts-rådsforeningen blev der for første gang afsat særlige OPP-lånepuljer på 100 mio. kr. forkommunerne og 100 mio. kr. for de daværende amter.Sigtet med lånepuljerne var at fremme fagligt begrundede offentlig-private samarbejdsprojek-ter med effektiviseringsaspekter, uden at der derved skete en utilsigtet forøgelse af denkommunale likviditet. Tilsvarende lånepuljer – også kaldet ”OPP-lånepuljer” har løbende væ-ret afsat i økonomiaftalerne om kommunernes økonomi. OPP-puljerne blev i en længere år-række alene anvendt på det kommunale område, men er i 2012 og 2013 også etableret forregionernes vedkommende, til dels i samspil med andre låneformål.Det fremgår af aftalerne for 2003, at baggrunden for indførelsen af puljerne var en enighedom, at der var behov for en smidiggørelse af reguleringen af den kommunale låntagning i for-hold til nye former for offentlig-privat samarbejde.
99
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
Formålet med den kommunale OPP-lånepulje kan på baggrund af økonomiaftalerne og deefterfølgende vejledninger beskrives på følgende måde:For detførstehar det været ønsket at fremme offentlig-private samarbejdsprojekter.For detandethar det været af betydning, at det var selve OPP-organiseringen og de muligepositive aspekter, der måtte ligge heri, der var det bærende for projektet.I selve muligheden for at søge en særlig pulje ligger der en vis potentiel likviditetsmæssiglempelse for disse OPP-projekter. Dette kan ses som en imødekommelse af synspunktet om,at OPP-projekter i visse tilfælde kan være mere anlægstunge end almindelige kommunaleprojekter. Heri kan også ses et ønske om at fremme OPP-projekterne med en vis ”præmie”.
8.1.5.
Beskrivelse af sagsbehandlingen aflånedispensationsansøgninger
Stillingtagen til en lånedispensationsansøgning beror på ministeriets vurdering. I de senereårs praksis har et vigtigt element i vurderingen af en ansøgning været kommunens likvidi-tetsmæssige situation. Dispensation til låntagning meddeles således til kommuner i en øko-nomisk og likviditetsmæssig vanskelig situation. Ved bedømmelse af kommunernes økono-miske situation lægges der især vægt på den seneste opgørelse af kommunernes aktuelle li-kviditet efter kassekreditreglen set i forhold til den gennemsnitlige likviditet.Endvidere har Økonomi- og Indenrigsministeriet justeret den aktuelle likviditet for øvrige øko-nomiske forhold såsom eksempelvis økonomiske konsekvenser af kommunernes selvbudget-tering, modtagne statslige beskæftigelsestilskud samt kommunale udbetalinger via Udbeta-ling Danmark.Tidligere lagde ministeriet vægt på kommunens forventning til både likviditet og bruttodrifts-og anlægsudgifterne ved udgangen af det år, for hvilket der søges om lånedispensation. Ek-sempelvis havde ministeriet anlagt den praksis for meddelelse af lånedispensation, at i detomfang kommunens likviditet ved udgangen af året skønnedes at være 2,9 pct. eller derun-der af de samlede bruttodrifts- og anlægsudgifter, ville ministeriet kunne meddele lånedi-spensation. En praksis, der er gået bort fra, idet der bl.a. kunne konstateres usikkerheder i deforventede oplysninger om likviditet og til udgifter.Der er hvert år et stort pres på ministeriets lånepuljer. Det betyder, at der kun har kunnetydes delvis lånedispensation, uanset betingelserne for dispensation i øvrigt var opfyldt.Eksempelvis søgte kommunerne om lånedispensation for 2,8 mia. kr. til en lånepulje for 2013på 750 mio. kr. til investeringer i kvalitetsfondsområderne. Til lånepuljen på 200 mio. kr. pådet ordinære anlægsområde for 2013 søgte kommunerne om lånedispensation for 2,6 mia.kr.Det skal i den forbindelse bemærkes, at anlægsprojekternes konkrete låneprocent beregnespå grundlag af de oprindeligt oplyste anlægsudgifter. Derfor skal der ved en reduktion i for-hold til de oplyste anlægsudgifter i den oprindelige ansøgning, der er meddelt lånedispensa-tion til, ske en tilsvarende reduktion af den meddelte lånedispensation.
100
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
Baggrunden herfor er, at det begrænser uhensigtsmæssig adfærd i forhold til at søge for”ambitiøst” med henblik på at opnå højere reel låneproc ent.Ansøgningerne om lånedispensation skal indeholde oplysninger om de konkrete a n-lægsprojekter, hvorved der sikres en sammenhæng til kommunens eller regionens fak-tisk påtænkte projekter. Økonomi- og Indenrigsministeriet foretager dog normalt ikke enegentlig vurdering af det konkrete anlægsprojekt, der søges lånedispensation til, ud overat det naturligvis forudsættes, at der er tale om anlægsudgifter til et lovligt kommunalt el-ler regionalt formål.Det forudsættes således, at projekterne har karakter af anlægsinvesteringer, som defineret ihenhold til budget- og regnskabssystemet i kommuner og regioner.Der er i de seneste år foretaget en samlet vurdering af de indkomne ansøgninger og dereftersendt tilsagn/afslag ud til kommunerne, så besked herom er kommunerne i hænde ultimo au-gust, inden budgettet vedtages. Stort set hele lånepuljen fordeles, idet der dog tilbageholdesen mindre restpulje, idet der erfaringsmæssigt modtages ansøgninger med et særligt finan-sieringsbehov efterfølgende.
8.2.
Kortvarige lejemål m.v.
I medfør af § 16, stk. 2, kan økonomi- og indenrigsministeren uden for lånedispensationspul-jerne meddele dispensation til indgåelse af aftale om navnlig kortvarige eller midlertidige le-jemål uden deponering. Det beror på en konkret vurdering, om der er tale om et kortvarigt le-jemål, hvor ministeriet lægger vægt på det oplyste om lejemålets korte varighed samt bag-grunden for det midlertidige lokalebehov.Ministeriets praksis for at meddele deponeringsfritagelse er, at 1) lejeaftalen er kortvarig ogtidsbegrænset (dvs. uden mulighed for forlængelse), at 2) lokalebehovet er midlertidigt og at3) det ikke forventes, at lejeaftalen permanentgøres efter det 3. år, idet der i så fald skal de-poneres.Aftaler om leje af anlæg m.v., der kun gælder inden for ét regnskabsår, kræver dog ikkekommunal eller regional deponering. Dertil har regionerne en tærskelværdi eller bagatel-grænse for deponering, dvs. i forhold til anlæg på under 5 mio. kr.Endvidere kan der efter konkret vurdering gives dispensation til midlertidig låntagning (mel-lemfinansiering) i op til 3 år, såfremt en fremadrettet indfrielse af lånet kan sandsynliggøres.Behovet for en sådan dispensation er imidlertid sjælden.
8.3.8.3.1.
Diskussion om administration af lånepuljerneGenerelle overvejelser
Det indgår i arbejdet, at arbejdsgruppen skal overveje om lånepuljeadministrationen, herun-der lånepuljernes årlige fordeling, anvendelsesområde- og niveau kan forenkles samtidigmed, at de overordnede statslige hensyn til at kunne påvirke anlægsaktiviteten opretholdes.
101
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
Det kan i den forbindelse principielt overvejes, om det nuværende puljesystem kunne erstat-tes af en model, hvor kommuner eksempelvis tildeles adgang til at lånefinansiere op til 1.000kr. pr. indbygger pr. år til anlægsaktiviteter, der ikke er omfattet af lånebekendtgørelsens au-tomatiske låneadgang.Arbejdsgruppen har drøftet modellen og finder, at den isoleret set ville indebære en klar ad-ministrativ lettelse. Det er imidlertid også arbejdsgruppens vurdering, at en sådan model medautomatisk låneadgang baseret på indbyggertal i lighed med fordelingen af de statslige til-skudsmidler fra Kvalitetsfonden vil indebære en generel svækkelse af den nuværende låne-styring.Modellen vil medføre, at der gives nogle lånemuligheder til kommuner i en økonomiskog/eller likviditetsmæssig gunstig situation, der normalt ikke prioriteres ved fordelingen af lå-neadgang efter de nuværende lånepuljer.Arbejdsgruppen har også drøftet en kritik, der har været rejst af, at de låneprocenter, der erresultatet af de meddelte lånedispensationer. Som følge af den store søgning har Økonomi-og Indenrigsministeriets hidtidige praksis medført, at låneprocenterne, dvs. den andel af pro-jektet som der gives lånedispensation til, i nogle tilfælde har ligget på et forholdsvis lavt ni-veau. Låneprocenten på det ordinære anlægsområde var eksempelvis i 2013 på ca. 20 pct.Den lave låneprocent må dog eventuelt også til dels ses på baggrund af en ”ambitiøs” an-søgningsadfærd.Den lave låneprocent har i en del tilfælde utvivlsomt betydet, at projekterne alligevel ikke rea-liseres.Arbejdsgruppen anbefaler, at det overvejes at forøge de meddelte låneprocenter til anlægs-aktiviteterne via prioritering ved fordelingen af lånepuljerne, således at låneadgangen ek-sempelvis i højere grad kunne målrettes færre kommuner, hvor et muligt kriterium kunne væ-re kommuner i en økonomisk og likviditetsmæssig vanskelig situation.
8.3.2.
Diskussion om lånepuljernes anvendelsesområde
Systemet med årligt aftalte lånepuljer indgår som et centralt led i økonomiforhandlinge r-ne. Der er herved en simpel og fleksibel mulighed for at foretage en politisk prioritering iforhold til den kommunale og regionale anlægsvirksomhed.Låneadgangen til kvalitetsfondsprojekter de senere år afspejler en betydelig politisk prio-ritering af anlægsaktiviteterne på skole-, daginstitutions-, idræts- og ældreområdet.Arbejdsgruppen noterer sig på den baggrund, at lånepuljerne er et instrument i styringenaf den kommunale og regionale anlægsvirksomhed.
8.3.3.
Diskussion om lånepuljernes anvendelsesniveau og automatiskformålskonverteringsadgang inden for samme anvendelsesår
Som tidligere nævnt foretager ministeriet normalt ikke en egentlig vurdering af det konkreteanlægsprojekt, der søges lånedispensation til, ud over at det naturligvis forudsættes, at der ertale om anlægsudgifter til et lovligt kommunalt formål. Det forudsættes således, at projekter-
102
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
ne har karakter af anlægsinvesteringer som defineret i budget- og regnskabssystemerne forkommuner og regioner.Kommunerne har i henhold til praksis reelt en nem adgang til at flytte rundt på en me d-delt låneadgang, såfremt en sådan ændring af formålet (formålskonvertering) forelæg-ges ministeriet før eller i forbindelse med ansøgning om overførsel af låneadgang. Derskal dog være tale om en formålskonvertering inden for samme overordnede formål.For at forenkle anvendelsen af meddelte lånedispensationer anbefaler arbejdsgruppen,at kommuner som udgangspunkt – medmindre andet aftales og fastsættes – får adgangtil at formålskonvertere inden for lånepuljens formål og anvendelsesår – uden ministeri-ets dispensation. Det må dog være en forudsætning, at låneprocenten forbliver densamme, og at kommunerne kan redegøre for ændringerne i forhold til revisionen.Tilsvarende foreslås det, at regionerne som udgangspunkt skal kunne formålskonvertereinden for en eventuel lånepuljes overordnede formål.
8.3.4.
Automatisk overførselsadgang af lånedispensationer mellem tokalenderår i visse tilfælde
I forlængelse af kapitel 7 har arbejdsgruppen overvejet mulighederne for flerårige lånepuljerog tilsagn, idet kommuner og regioner kan opleve finansieringsusikkerhed som følge af, atlånepuljerne som hovedregel er ét-årige, mens anlægsprojekter kan strække sig over flere år.Praksis for at imødekomme ansøgninger om dispensation til overførsel af meddelte lånedi-spensationer fra ét år til et andet er meget lempelig. Ansøgninger imødekommes efter prak-sis, når det kan godtgøres, at det enkelte anlægsprojekt er igangsat i det år, dispensationener givet for. Igangsættelsen kan ske, enten ved at kommunen har afholdt udgifter af ikke ube-tydelig karakter eller har indgået en bindende anlægskontrakt i det pågældende regnskabsår.Undtaget for den lempelig praksis er dog ansøgninger om overførsel af dispensationer, somikke er udnyttet i to år.Efter arbejdsgruppens opfattelse må det, uanset den nævnte lempelige praksis for overførselefter dispensation antages, at alene det forhold, at det er nødvendigt med en dispensations-ansøgning, kan give anledning til usikkerhed i kommuner og regioner om muligheden for atoverføre en meddelt lånedispensation.På baggrund af ovenstående praksis kan arbejdsgruppen anbefale, at kommuner og regionergives automatisk overførselsadgang mellem to kalenderår, såfremt den kommunale eller re-gional revision påser, at det konkrete anlægsprojekt, som lånedispensationen vedrører, erigangsat inden for det pågældende kalenderår.Et anlægsprojekt er igangsat, såfremt kommunen eller regionen har indgået en bindende an-lægskontrakt for et beløb (helt eller delvist) svarende til dét konkrete projektets oplyste an-lægsudgifter, jf. oprindelig ansøgning om lånedispensation.I tvivlstilfælde kan revisionen henvise kommunen eller regionen til at søge ministeriet om di-spensation til overførsel.
103
Kapitel 8
Økonomi- og Indenrigsministeriets administration af lånedispensationer
En sådan ”automatisk overførselsadgang” kan kombineres med, at kommuner og regionersamtidigt afskæres fra at søge om dispensation til overførsel til et tredje kalenderår. Dervedsikres det, at adgangen reelt medfører en administrativ forenkling.Det skal i den forbindelse bemærkes, at låneprocenten fortsat er den samme, idet låne-adgangen har grundlag i ansøgningens oplyste anlægsudgifter. Af hensyn til revisionensmulighed for kontrol kan det evt. bestemmes, at formålskonvertering kun må ske i låne-adgangens oprindelige anvendelsesår.
8.4.
Diskussion om adgang til deponeringsfritagelseved kortvarige tidsbegrænsede lejemål
Ministeriet har i den senere årrække modtaget et forøget antal ansøgninger om deponerings-fritagelse for kortvarige og midlertidige lejemål.Som tidligere nævnt er der praksis for, at ministeriet meddeler deponeringsfritagelse, såfremt1) lejeaftalen er kortvarig og tidsbegrænset, dvs. ikke indeholder mulighed for forlængelse, 2)lokalebehovet er midlertidigt, og 3) det ikke reelt forventes, at lejeaftalen vil/skal permanent-gøres efter det 3. år, idet der i så fald skal deponeres.Med henblik på at forenkle lånereglerne anbefaler arbejdsgruppen, at det overvejes at indar-bejde den hidtidige praksis i lånebekendtgørelsen. I så fald vil kommuner og regioner få ad-gang til deponeringsfritagelse ved indgåelse af aftaler om kortvarige tidsbegrænsede lejemåli op til 3 år, såfremt den kommunale eller regionale revision har påset, at vilkårene for depo-neringsfritagelsen er opfyldt i henhold til lånebekendtgørelsen. Der vil dog være en risiko for,at kontrollen med, om betingelserne for lånedispensationen er opfyldt, bliver svækket, hvorfordet anbefales, at forenklingen evalueres efter 3 år.
104
KapitelFejl!Ingen tekstmed denanførtetypografi idokumentet.
Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.
105
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
9. Garantistillelse til for-skellige formålNyt kapitel
Kapitlet beskriver kort hjemmelskravet ved kommunal og regional garantistillelse til forskelligeformål samt betydningen heraf i forhold til henregning og låntagning via KommuneKredit.
9.1.9.1.1.
Kommunalog regional garantistillelseHjemmel til kommunal og regional garantistillelse
De kommunale og regionale lånebekendtgørelser regulerer ikke garantistillelse generelt. Be-kendtgørelserne indeholder derfor hverken regler om, til hvilke formål kommunerne og regio-nerne kan stille garanti, eller hvilke forhold der gælder for eventuelle kommunale og regionaledriftsgarantier.Reglerne i lånebekendtgørelserne om kommunal og regional garantistillelse regulerer kunspørgsmålet om, hvorvidt garantien skal henregnes til kommunens eller regionens låntagningsamt hvilke lånevilkår, der skal overholdes, når en kommune stiller garanti for lån, jf. her af-snit 9.3.1.Lånebekendtgørelserne regulerer således ikke spørgsmålet om, hvorvidt en kommune harhjemmel til at yde garanti. Dette spørgsmål er i forhold til kommunerne i vidt omfang reguleretaf kommunalfuldmagtsreglerne, jf. nedenfor i afsnit 9.1.2.
9.1.2.
Generelt om hjemmel til kommunal garantistillelse
Spørgsmålet om kommunal garantistillelse kan være reguleret enten i den skrevne lovgivningeller i almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, desåkaldte kommunalfuldmagtsregler.Hvis der ikke er hjemmel i den skrevne lovgivning til at varetage en opgave, og lovgivningenej heller er til hinder herfor, kan der være hjemmel til opgavevaretagelsen i kommunalfuld-magtsregler. Hvis et spørgsmål er reguleret i den skrevne lovgivning, skal det således ikke(tillige) vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne.
106
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
Vurderingen af, i hvilket omfang kommunal garantistillelse for en virksomheds opgavevareta-gelse skal vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne, vil således afhænge af, i hvilket om-fang spørgsmålet er reguleret i den skrevne lovgivning.Der er Økonomi- og Indenrigsministeriet bekendt kun relativt få eksempler på, at den skrevnelovgivning udtrykkelig regulerer kommunens adgang til at stille garantier5.Ofte vil den kommunale garantistillelse derimod være hjemlet efter kommunalfuldmagtsreg-lerne. Efter disse regler antages det således, at en kommune – som alternativ til selv at vare-tage en opgave – på visse betingelser kan yde støtte, for eksempel i form af garantistillelse tilprivates/virksomheders varetagelse af opgaver, som kommunen selv lovligt kunne varetage.Hvis en kommune har hjemmel i lovgivningen – den skrevne lovgivning eller kommunalfuld-magtsreglerne – til selv at varetage en opgave, vil den således efter kommunalfuldmagtsreg-lerne under de ovennævnte betingelser kunne stille garanti for, at en privat/virksomhed vare-tager opgaven.Hvis den private eller virksomheden også varetager ikke-kommunale opgaver, er det dog enbetingelse, at kommunen sikrer sig, at den kommunale støtte alene ydes til varetagelse afden kommunale opgave. I de tilfælde, hvor en kommune lovligt kan yde støtte til den privates/virksomhedens varetagelse af en kommunal opgave, skal kommunen føre et vist tilsyn med,at den kommunale støtte udelukkende bliver anvendt til den pågældende opgaves varetagel-se. Hvis en virksomhed varetager både kommunale og ikke-kommunale opgaver, kan kom-munen ikke yde støtte til anlæg af virksomheden. Det skyldes, at det ikke er muligt at øre-mærke støtten således, at den kun kommer den kommunale opgavevaretagelse til gode.Det bemærkes, at det antages efter kommunalfuldmagtsreglerne, at kommuner som ud-gangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive handel, håndværk, industri eller finansiel virk-somhed. Det er således en grundlæggende regel, at en kommune ikke må drive virksomhedmed fortjeneste for øje. Dette indebærer efter ministeriets opfattelse, at det forudsætterhjemmel i den skrevne lovgivning, for at en kommune kan yde garanti for private/virksom-heder, som varetager opgaver på markedsvilkår/kommercielle vilkår.
9.1.2.1. Særligt om varmeforsyningsområdetVarmeforsyningsloven indeholder ikke hjemmel til, at kommuner kan drive varmeforsynings-virksomhed.Det antages imidlertid, at kommuner har hjemmel i kommunalfuldmagtsregler til at drive for-syningsvirksomhed, herunder varmeforsyningsvirksomhed, som undtagelse til udgangspunk-
Regler om garantistillelse i lovgivningen findes for eksempel i § 16 i lov om vandsektorens organisering m.v.,havnelovens § 6a, stk. 3, § 9, stk. 9, og § 10, stk. 7, samt § 4 i lov om kommunal fjernkøling.5
107
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
tet om, at kommuner ikke uden lovhjemmel må drive handel, håndværk, industri eller finansielvirksomhed.En kommunes engagement i forsyningsvirksomhed på grundlag af kommunalfuldmagtsreg-lerne kan kun ske, hvis formålet er opfyldelse af det lokale behov for forsyningsgoderne.Formålet må ikke være at søge at opnå en økonomisk gevinst til kommunens kasse. Det ersom nævnt en grundlæggende regel, at en kommune ikke må drive virksomhed med fortje-neste for øje. Dertil kommer, at hvile-i-sig-selv princippet, som efter kommunalfuldmagtsreg-lerne gælder på forsyningsområdet, ej heller muliggør en sådan fortjeneste.Om hvile-i-sig-selv princippet efter kommunalfuldmagtsreglerne bemærkes, at det indebærer,at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over en årrække skal balancere, samtat der skal være klar adskillelse mellem kommunens økonomi og den pågældende forsy-ningsvirksomheds økonomi. Baggrunden for princippet er, at en kommune ikke uden lov-hjemmel må anvende sin forsyningsvirksomhed til at forøge sine indtægter (et forbrugerbe-skyttelseshensyn), ligesom en kommune ikke må bruge sine skatteindtægter til at give tilskudtil den eventuelt begrænsede kreds af kommunens borgere, som får forsyning fra den kom-munale forsyningsvirksomhed (hensynet til kommunens skatteydere).De almindelige principper om garantistillelse efter kommunalfuldmagtsregler, jf. afsnit 9.1.2.ovenfor, indebærer, at en kommune – i stedet for selv at etablere en varmeforsyningsvirk-somhed – på visse betingelser kan yde støtte til en privat varmeforsyningsvirksomhed ved atstille en kommunal garanti for virksomhedens lån til brug for etablering af en varmeforsy-ningsvirksomhed med henblik på varetagelse af kollektiv forsyningsvirksomhed.Efter Økonomi- og Indenrigsministeriets praksis betyder ovenstående, at en kommune lovligtkan stille en kommunal garanti for et privat forsyningsselskabs lån, såfremt forsyningsselska-bet betaler et vederlag herfor på markedsmæssige vilkår. En vederlagsfri garanti ville efterministeriets opfattelse indebære, at kommunen yder et tilskud til forsyningsvirksomheden, ogen sådan garanti vil betyde en forrykning af den byrdefordeling mellem kommunens borgere,som hvile-i-sig-selv princippet forudsætter.Der er ikke i praksis taget stilling til, hvordan det fastlægges, hvad der er et vederlag på mar-kedsvilkår. Efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse er det afgørende, at kommu-nen udfolder rimelige og sædvanlige bestræbelser på at konstatere, hvad et vederlag påmarkedsvilkår indebærer i det konkrete tilfælde. Det kan for eksempel ske ved konsultation afkommunens bank eller andre finansielle rådgivere, eller foretagelse af undersøgelse af pris-niveau i andre tilsvarende sager.Der må dog tilkomme kommunen et vist skøn, hvis der er flere vurderinger, som når frem tilforskellige beløb.Det bemærkes videre, at også EU’s statsstøtteregler kan indebære, at en kommune er for-pligtet til at opkræve garantiprovision.Baggrunden herfor er, at Unionstraktaten i artikel 107 indeholder et generelt forbud imodstatsstøtte, der forvrider eller truer med at forvride konkurrencen imellem medlemslandene.
108
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
Dette forbud gælder alle former for støtte, herunder også garantier, individuelle såvel som ga-rantier stillet under garantiordninger.Der stilles derfor krav efter EU’s statsstøtteregler om, at hvis en offentlig myndighed vil ydegaranti for private, uden at garantien bliver omfattet af statsstøttereglerne, så skal garantienblandt andet leve op til det såkaldte markedsøkonomiske investorprincip. Det indebærerblandt andet, at garantien skal stilles på markedsvilkår.Der henvises herom generelt til afsnit 3.2, litra d, i Kommissionens meddelelse om anvendel-se af EF-Traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (EUT 2008/C 155/02).
9.1.3.
Generelt om hjemmel til regional garantistillelse
I regionsloven er det fastsat, at regioner kan varetage en række bestemte opgaver, somnærmere er reguleret i ressortlovgivningen.Som udgangspunkt kan regioner ikke varetage andre end de lovbestemte opgaver, idet regi-oner dog kan varetage opgaver i medfør af den såkaldte myndighedsfuldmagt.Myndighedsfuldmagten giver blandt andet hjemmel til, at en region vil kunne indgå aftalermed private om at løse en opgave, regionerne varetager, medmindre der er tale om en myn-dighedsopgave, eller at det i øvrigt er fastsat eller forudsat i lovgivningen, at opgaven skal lø-ses af regionen selv. Der kan også i den konkrete lovgivning på området være hjemmel til, aten region kan overlade opgaveudførelse til andre.Der er ikke i praksis taget stilling til, hvorvidt en region kan yde garantier for andre, når der ik-ke er fastsat regler herom i lovgivningen.Det er imidlertid Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at hvis der er hjemmel i denskrevne lovgivning til, at en region kan varetage en opgave, og det hverken er fastsat ellerforudsat i lovgivningen, at opgaven skal løses af regionen selv, vil en region som alternativ tilselv at varetage opgaven kunne overlade det til private, for eksempel en selvejende instituti-on, at varetage opgaven, og i den forbindelse kunne stille de nødvendige garantier for denprivates opgaveudførelse. Hvis det i ressortlovgivningen på området er fastsat, at en regionkan overlade til andre at varetage en regional opgave, vil det som udgangspunkt også i den-ne situation være muligt for regionen at stille garantier for den private.Der kan dog være nogle forudsætninger i lovgivningen, herunder om de økonomiske relatio-ner mellem regionen og den private, som indebærer, at regionen ikke kan stille garantier iforbindelse med den privates udførelse af regionale opgaver.Hvis den private varetager ikke-regionale opgaver, herunder erhvervsøkonomiske formål, vildet endvidere ikke være muligt at yde garanti i forbindelse med anlæg til den private, idet re-gionen så herved vil yde støtte til ikke-regionale opgaver.Dertil kommer, at EU's statsstøtteregler vedrørende garantistillelse for privat erhvervsvirk-somhed kan indebære begrænsninger i og/eller betingelser for garantistillelse, jf. ovenfor.
109
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
9.2.9.2.1.
Virkningen af en kommunal eller regionalgarantistillelseHenregning af kommunale og regionale garantier
Kommunale garantier for lån henregnes som udgangspunkt til kommunernes låntagning, så-fremt ”lånet anvendes til finansiering af udgifter, der kan sidestilles med en kommunal an-lægsopgave”. Det følger af § 3, stk. 1, nr. 5, i den kommunale lånebekendtgørelse.Regionale garantier henregnes ligeledes som udgangspunkt til regionernes låntagning, så-fremt ”lånet anvendes til finansiering af anlægsprojekter”. Det følger af § 2, stk. 1, nr. 5, i denregionale lånebekendtgørelse.Forskellen mellem formuleringerne i de to lånebekendtgørelser har baggrund i, at regionerneaflægger omkostningsbaserede regnskaber, mens kommuner aflægger udgiftsbaserederegnskaber. Der er således ikke forskel i den materielle regulering af området for kommunerog regioner.Hvis der ikke er tale om formål, som er omfattet af kommunernes og regionernes såkaldteautomatiske låneadgang, skal et beløb svarende til det lån, garantien stilles for, således hen-regnes til kommunens eller regionens låntagning, hvis de bagvedliggende udgifter kan hhv.sidestilles med en kommunal anlægsopgave eller anvendes til finansiering af anlægsprojek-ter.En garanti, der ikke vedrører en kommunal anlægsopgave eller finansiering af anlægsprojek-ter, skal således ikke henregnes til hhv. kommunens eller regionens låntagning. F.eks. vil enkommunal eller regional garanti for et lån til drift ikke skulle henregnes efter de gældenderegler.På det kommunale område gælder der fire undtagelser til det nævnte udgangspunkt. Garan-tier for lån skal ikke henregnes til en kommunes låntagning, når der er tale om følgende for-mål:1.2.3.4.Almene familieboliger, almene ungdomsboliger, almene ældreboliger og støttede ellerustøttede private andelsboliger i henhold til lov om almene boliger m.v.Grundejerbidrag og private fællesveje i henhold til lov om grundejerbidrag til offentligeveje og lov om private fællesveje.Kystbeskyttelsesforanstaltninger udført af bidragspligtige digelag, kystsikringslag ellerkystbeskyttelseslag i henhold til lov om kystbeskyttelse.Investeringsudgiften ved indvinding og distribution af brugsvand og investeringsudgiftenved kloakering og rensningsanlæg, der optages af forsyningsselskaber i henhold til lovom vandsektorens organisering og økonomiske forhold.
Garantier for beboerindskudslån henregnes endelig ikke til kommunens låntagning, da lån-tagningen ikke vedrører en kommunal opgave.
110
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
Kommunen eller regionen kan endelig, hvis garantistillelsen skal henregnes, alternativt vælgeat foretage deponering efter reglerne herfor med den virkning, at lånet ikke henregnes tilkommunens eller regionens låntagning.Kommunerne og regionerne kan som udgangspunkt kun stille garanti for lån, der opfylder vil-kårene for kommunal og regional låntagning, herunder reglerne om løbetider.For kommuner gælder der enkelte undtagelser herfra. Garantier for lån til kollektive energi-forsyningsselskaber og garantier for lån til ejendomme til sociale, kulturelle og under-visningsmæssige formål følger løbetidsreglerne i lov om realkreditlån og realkreditobligatio-ner m.v., garantier for lån til formål omfattet af lov om almene boliger m.v. følger løbetidsreg-lerne i lov om almene boliger m.v., og garantier for lån optaget af et vandselskab til formålomfattet af § 16 i lov om vandsektorens organisering kan fra og med regnskabsåret 2013meddeles for lån med løbetid op til 40 år.For regioner gælder der to undtagelser herfra. Garantier for lån til ejendomme til sociale ogundervisningsmæssige formål følger løbetidsreglerne i lov om realkreditlån og realkreditobli-gationer m.v., og garantier for lån til formål omfattet af lov om almene boliger m.v. følger lø-betidsreglerne i lov om almene boliger m.v.Endelig antages det endvidere efter ministeriets praksis, at lånedispositioner foretaget af etselskab eller lignende med kommunal deltagelse, som alene vedrører kommerciel virksom-hed og ikke berører kommunens økonomi, ikke henføres til kommunen og som en følge herafikke henregnes til kommunens låntagning.Ministeriet har på baggrund heraf bl.a. udtalt, at der som udgangspunkt ikke kan optages låntil den kommercielle del af f.eks. et givet anlæg, herunder traditionelle elproduktionsanlæg,inden for den kommunale lånebekendtgørelses område. En sådan låntagning reguleres ikkeaf lånebekendtgørelsen.At låntagningen falder uden for lånebekendtgørelsen indebærer, at en evt. kommunal ellerregional involvering via en garantistillelse ikke vil skulle henregnes til kommunens eller regio-nens låneramme, dvs. tilsvarende effekten af automatisk låneadgang. Lånet, kommunen ellerregionen stiller garanti for, skal endvidere ikke opfylde de øvrige vilkår i bekendtgørelsen omkommunal og regional låntagning, herunder f.eks. loftet på afdragsfri periode, løbetid m.v.
9.2.2.
Adgang til lånoptagelse via KommuneKredit
KommuneKredit er reguleret af lov om kreditforeningen af kommuner og regioner i Danmark(lov om kommunekredit).KommuneKredit har til formål at yde lån og finansiel leasing inden for rammerne af de regler,som økonomi- og indenrigsministeren fastsætter om kommunernes og regionernes låntag-ning, herunder de hertil knyttede finansielle ydelser som nærmere bestemt i foreningens ved-tægter.De lån m.v., KommuneKredit yder, skal således respektere de regler, som er fastlagt forkommunernes og regionernes låntagning i lånebekendtgørelserne.
111
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
KommuneKredit kan yde lån og finansiel leasing til kommuner, regioner og kommunale fæl-lesskaber. Herudover kan KommuneKredit yde lån og finansiel leasing til andre kommunaleog regionale formål, hvis en eller flere kommuner eller regioner yder garanti for lånebeløbet,eller lånet ydes til selskaber m.v., ifølge hvis vedtægter deltagerne hæfter solidarisk for deoptagne lån, og hvori en eller flere kommuner eller regioner er interessent eller deltager.EU’s statsstøtteregler antages endvidere at medføre, at KommuneKredit ikke kan stille sineydelser til rådighed inden for alle områder, selvom ovennævnte betingelser er opfyldt.KommuneKredit er undtaget fra EU direktivet om adgang til at optage og udøve virksomhedsom kreditinstitut (direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006). Undtagelsen har baggrund i, atKommuneKredit anses som et særligt kreditinstitut, der giver dets medlemmer, kommuner ogregioner, mulighed for at opnå finansiering til lavere omkostninger end ved at foretage finan-sieringen på egen hånd.Det antages som følge af EU's statsstøtteregler, at den finansiering, som stilles til rådighed afsådanne særlige kreditinstitutter, herunder KommuneKredit, alene kan anvendes til offentligeformål, hvilket vil sige inden for den offentlige ikke-kommercielle, ikke-konkurrenceudsattesektor.KommuneKredit antages således ikke at have adgang til at stille sine ydelser til rådighed in-den for kommercielle og konkurrenceudsatte områder.
9.3.
Arbejdsgruppens overvejelser
Arbejdsgruppen har noteret sig de gældende regler om henregning af kommunale og regio-nale garantier, herunder at der gælder flere undtagelser til udgangspunktet om, at en kom-munal eller regional garanti for et lån skal henregnes til en kommunes eller regions låntag-ning.Arbejdsgruppen har overvejet, hvorvidt eventuelle kommunale og regionale garantier for låntil drift bør henregnes til kommunernes og regionernes låneramme. Arbejdsgruppen finder ik-ke ud fra de foreliggende oplysninger grundlag herfor. Det må antages at være særdelessjældent forekommende, at der er hjemmel til sådanne garantier, ligesom det beløbsmæssi-ge omfang af sådanne garantistillelser må antages at være særdeles begrænset.Arbejdsgruppen har i den forbindelse drøftet ministeriets praksis i forhold til kommunale ga-rantier inden for områder, hvor aktiviteter skal udøves på kommercielle vilkår.Arbejdsgruppen finder, at der er behov for at klargøre denne praksis i de gældende regler.Arbejdsgruppen peger i den forbindelse særligt på, at lånebekendtgørelsens § 2, stk. 1, nr. 5,der giver automatisk låneadgang til udgiften til opførelse og vedligeholdelse, opretning samtforbedring af kollektive energiforsyningsanlæg med tilbehør, efter praksis bl.a. antages at om-fatte opførelse af havvindmøller og landfaste vindmøller samt solvarmeanlæg, der tilslutteselnettet. Sådanne aktiviteter skal imidlertid efter elforsyningsloven udøves på kommerciellevilkår.
112
Kapitel 9
Garantistillelse til forskellige formål
Efter arbejdsgruppens opfattelse kan det forekomme mindre logisk, at elproduktion via f.eks.vindmøller på baggrund af ministeriets praksis anses for omfattet af den automatiske lånead-gang, hvorimod traditionel elproduktion ikke anses for at være omfattet af lånebekendtgørel-sen, men håndteres uden for regelsættet, jf. oven for under afsnit 9.3.1., da begge aktiviteterskal udøves på kommercielle vilkår efter elforsyningsloven.Efter arbejdsgruppens opfattelse vil det være hensigtsmæssigt at udskille de kommercielleaktiviteter inden for elområdet, som i dag antages at være omfattet af bekendtgørelsens § 2,stk. 1, nr. 5, fra bekendtgørelsens anvendelsesområde, således at der sikres en ensartet be-handling af områder, der skal udøves på kommercielle vilkår, i låne- og garantimæssig hen-seende.Arbejdsgruppen skal derfor opfordre til, at ministeriet ved førstkommende ændring af lånebe-kendtgørelsen gennemfører en nærmere klargøring heraf ved at foretage de fornødne æn-dringer i § 2, stk. 1, nr. 5.En udskillelse af sådanne kommercielle aktiviteter fra lånebekendtgørelsen indebærer, at enevt. kommunal involvering efter elforsyningsloven via garantistillelse for kommercielle aktivite-ter ikke vil skulle henregnes til kommunens låneramme, og at låntagningen ikke skal opfyldede i bekendtgørelsen fastsatte krav til låntagning, som der stilles en kommunal garanti for.Arbejdsgruppen har i forbindelse med sine drøftelser om kommunale og regionale garantierinden for områder, som er undergivet kommercielle vilkår, endvidere noteret sig, at Kommu-neKredit som følge af EU regulering kun kan stille sine ydelser til rådighed til offentlige for-mål, hvilket vil sige inden for den offentlige ikke-kommercielle, ikke-konkurrenceudsatte sek-tor.
113
Bilag 1
Kommunernes gæld som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg
Bilag 1: Kommunernesgæld som andel af brutto-udgifter til drift og anlægOm kommunernes langfristede gæld pr. indbygger ultimo 2011 som andel af bruttoudgifter tildrift og anlæg pr. indbygger i B2012 i pct:Kommune-nr. og -navn:Bruttoudgifter tildrift og anlæg ibudget 2012 pr.indbygger, DKK85.64372.63789.61798.35665.75780.88387.35585.70484.166100.04881.91486.07074.55989.452103.78972.04767.52473.19970.63878.53982.84378.06469.94378.46570.29379.29083.41574.04890.760Langfristetgæld ultimo2011 pr. ind-bygger, DKK5.69322.51016.81313.33918.0867.42816.91811.7455.66419.18013.36615.4629.67816.02834.1075931.85878.5319.15514.90711.88216.05011.57314.18436.53621.92128.29917.8548.943Langfristet gæld pr.indbygger som andel afbruttoudgifter til driftog anlæg i pct.7 pct.31 pct.19 pct.14 pct.28 pct.9 pct.19 pct.14 pct.7 pct.19 pct.16 pct.18 pct.13 pct.18 pct.33 pct.0 pct.47 pct.107 pct.13 pct.19 pct.14 pct.21 pct.17 pct.18 pct.52 pct.28 pct.34 pct.24 pct.10 pct.
101 Københavns Kommune147 Frederiksberg Kommune151 Ballerup Kommune153 Brøndby Kommune155 Dragør Kommune157 Gentofte Kommune159 Gladsaxe Kommune161 Glostrup Kommune163 Herlev Kommune165 Albertslund Kommune167 Hvidovre Kommune169 Høje-Taastrup Kommune173 Lyngby-Taarbæk Kommune175 Rødovre Kommune183 Ishøj Kommune185 Tårnby Kommune187 Vallensbæk Kommune190 Furesø Kommune201 Allerød Kommune210 Fredensborg Kommune217 Helsingør Kommune219 Hillerød Kommune223 Hørsholm Kommune230 Rudersdal Kommune240 Egedal Kommune250 Frederikssund Kommune260 Halsnæs Kommune270 Gribskov Kommune400 Bornholms Kommune
114
Bilag 1
Kommunernes gæld som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg
253 Greve Kommune259 Køge Kommune265 Roskilde Kommune269 Solrød Kommune306 Odsherred Kommune316 Holbæk Kommune320 Faxe Kommune326 Kalundborg Kommune329 Ringsted Kommune330 Slagelse Kommune336 Stevns Kommune340 Sorø Kommune350 Lejre Kommune360 Lolland Kommune370 Næstved Kommune376 Guldborgsund Kommune390 Vordingborg Kommune410 Middelfart Kommune420 Assens Kommune430 Faaborg-Midtfyn Kommune440 Kerteminde Kommune450 Nyborg Kommune461 Odense Kommune479 Svendborg Kommune480 Nordfyns Kommune482 Langeland Kommune492 Ærø Kommune510 Haderslev Kommune530 Billund Kommune540 Sønderborg Kommune550 Tønder Kommune561 Esbjerg Kommune563 Fanø Kommune573 Varde Kommune575 Vejen Kommune580 Aabenraa Kommune607 Fredericia Kommune621 Kolding Kommune630 Vejle Kommune615 Horsens Kommune657 Herning Kommune661 Holstebro Kommune665 Lemvig Kommune671 Struer Kommune706 Syddjurs Kommune
70.86381.08979.06765.06585.71275.52876.48081.93783.62690.63473.19581.00069.61294.57078.04681.64384.44478.28575.29778.52176.91380.28178.47584.53374.31993.64093.31480.46673.91176.57978.90186.62276.28773.80871.15675.46182.06677.49677.43979.55978.49976.46177.48880.30873.692
14.38116.41115.71816.36516.61013.65717.65611.82320.02913.02015.60520.31617.49526.73924.25928.20119.38011.33428.4317.90821.04810.6809.98720.35210.61822.01135.88316.4849.74517.19512.21712.41618.72215.86011.48012.73822.66711.90020.40718.8787.89514.69720.75219.14011.303
20 pct.20 pct.20 pct.25 pct.19 pct.18 pct.23 pct.14 pct.24 pct.14 pct.21 pct.25 pct.25 pct.28 pct.31 pct.35 pct.23 pct.14 pct.38 pct.10 pct.27 pct.13 pct.13 pct.24 pct.14 pct.24 pct.38 pct.20 pct.13 pct.22 pct.15 pct.14 pct.25 pct.21 pct.16 pct.17 pct.28 pct.15 pct.26 pct.24 pct.10 pct.19 pct.27 pct.24 pct.15 pct.
115
Bilag 1
Kommunernes gæld som andel af bruttoudgifter til drift og anlæg
707 Norddjurs Kommune710 Favrskov Kommune727 Odder Kommune730 Randers Kommune740 Silkeborg Kommune741 Samsø Kommune746 Skanderborg Kommune751 Aarhus Kommune756 Ikast-Brande Kommune760 Ringkøbing-Skjern Kommune766 Hedensted Kommune779 Skive Kommune791 Viborg Kommune773 Morsø Kommune787 Thisted Kommune810 Brønderslev Kommune813 Frederikshavn Kommune820 Vesthimmerlands Kommune825 Læsø Kommune840 Rebild Kommune846 Mariagerfjord Kommune849 Jammerbugt Kommune851 Aalborg Kommune860 Hjørring KommuneGennemsnit
80.99769.56269.04578.13970.77889.37174.44990.15878.62672.60368.73679.09173.78487.12881.16480.29281.66386.53798.61066.44875.20874.86082.00078.54380.391
14.9249.99917.94817.8678.91440.87215.02813.02513.11714.34211.54219.47911.53015.47716.18512.68816.35222.04323.84911.50117.29212.1366.59318.00714.593
18 pct.14 pct.26 pct.23 pct.13 pct.46 pct.20 pct.14 pct.17 pct.20 pct.17 pct.25 pct.16 pct.18 pct.20 pct.16 pct.20 pct.25 pct.24 pct.17 pct.23 pct.16 pct.8 pct.23 pct.18 pct.
Kilde: De kommunale nøgletal, 2013. Budgettal for 2012.
116
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Bilag 2: Kommunernes lå-neramme for 2011I alt 98 kommuner har besvaret spørgeskemaet.1. Oplysninger om kommunale udgifter i regnskabsåret 2011 med automatisk adgangtil at optage lån efter lånebekendtgørelsens § 2, stk. 1§ 2,stk. 1,nr.:1Kommunale udgifter i 2011 med automatisk adgang tillåneoptagelseEnergiforsyningsområdet:Investeringsudgiften ved netvirksomhed og produktion afelektricitet ved afbrænding af affald, jf. § 4, stk. 1, 1. pkt., ilov om elforsyning.Overførsel af aktiver til forsyningspligtige virksomhe-der:Udgiften til overførelse af aktiver til forsyningspligtige virk-somheder, jf. § 102, stk. 2, i lov om elforsyning.Produktion og distribution af gas og varme:Investeringsudgiften ved produktion og distribution af gas(dog ikke naturgas) og varme, herunder udgiften ved inve-stering i affaldsforbrændingsanlæg med varmeudnyttelse.Bemærk stk. 5. En kommunes låneadgang efter stk. 1, nr.3 og 4, er i hvert regnskabsår begrænset til investerings-udgiften med fradrag af opkrævede drifts- og anlægsind-tægter, for hvilke der ikke er afholdt udgifter, dog maksi-malt kommunernes udlæg på det enkelte forsyningsområ-de ultimo det pågældende regnskabsår.Særligt om renovation:Investeringsudgiften til renovation m.v. Ved investering iaffaldsforbrænding i affaldsforbrændingsanlæg med var-meudnyttelse gælder nr. 3. Bemærk stk. 5. En kommuneslåneadgang efter stk. 1, nr. 3 og 4, er i hvert regnskabsårbegrænset til investeringsudgiften med fradrag af opkræ-vede drifts- og anlægsindtægter, for hvilke der ikke er af-holdt udgifter, dog maksimalt kommunernes udlæg på detenkelte forsyningsområde ultimo det pågældende regn-skabsår.Kollektive energiforsyningsanlæg:Udgiften til opførelse og vedligeholdelse, opretning samtforbedring af kollektive energiforsyningsanlæg med tilbe-hør, herunder ledningsnet.Energirenovering:Udgiften ved energibesparende foranstaltninger i bygnin-ger eller anlæg, der tilhører kommunen eller en institution,hvis låntagning henføres til kommunen, jf. § 3, stk. 1, nr. 3Udgifter i 2011(hele 1.000 kr.)
-
2
3.300
3
66.973
4
27.623
5
18.432
6
879.498
117
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
og 4. Ved energibesparende foranstaltninger forstås:a) sådanne foranstaltninger vedrørende energiforbrug,som følger af en energimærkning udarbejdet i henhold tilbekendtgørelse om energimærkning m.v. i bygninger ogb) udskiftning af lyskilder og armaturer til mere eløkonomi-ske typer, anskaffelse af automatik til regulering eller sty-ring af elforbruget samt udskiftning udskiftning af elanlægog elapparater i øvrigt til eløkonomiske typer.7Installation af el- og varmeproducerende anlæg:Udgiften til installation af elektricitets- eller varmeproduce-rende anlæg baseret på indenlandske, herunder vedva-rende, energikilder i ejendomme til sociale, kulturelle ogundervisningsmæssige formål.Sanering, boligforbedring og byfornyelse:Udgiften, herunder indfriede garantier, til foranstaltningeromfattet af en saneringsplan i henhold til lov om sanering,en beslutning i medfør af lov om byfornyelse og boligfor-bedring, en beslutning i medfør af lov om byfornyelse elleren beslutning i medfør af lov om byfornyelse og udviklingaf byer, dog kun 95 pct. af udgifter, herunder indfriede ga-rantier, til beslutninger efter den 31. december 2000.Forbedring i kommunale beboelsesejendomme:Udgiften ved gennemførelse af forbedringer i kommunalebeboelsesejendomme efter forslag fra beboerrepræsen-tanterne eller efter krav fra beboerrepræsentanterne elleret flertal af lejerne.Kommunernes andelsindskud:Udgiften ved kommunens andelsindskud i henhold til § 2,stk. 7, i lov om andelsboligforeninger og andre boligfæl-lesskaber.Opførelse af andelsboliger:Udgiften til indfriede garantier ved opførelse af støttedeprivate andelsboliger i henhold til lov om boligbyggeri oglov om almene boliger samt støttede private andelsboligerm.v. eller opførelse af ustøttede private andelsboliger ihenhold til lov om almene boliger samt støttede privateandelsboliger m.v. og lov om almene boliger m.v.Almene ældreboliger:Udgiften, ekskl. grundkapitalen, ved opførelse eller er-hvervelse af kommunale almene ældreboliger i medfør aflov om almene boliger m.v., udgiften til udbedringsarbej-der m.v. i kommunale almene ældreboliger efter sammelovs § 91, stk. 8, og § 92, stk. 3, jf. § 96, udgiften til eks-traordinære renoveringsarbejder i kommunale ældreboli-ger efter samme lovs § 98, stk. 2, og udgiften til udbedringaf byggeskader i kommunale ældreboliger efter sammelovs § 157, stk. 1 og 2. Til ældreboligformål kan der uan-set bestemmelsen i § 10, stk.1, optages lån i kreditinstitut-ter og i KommuneKredit efter reglerne i lov om almene bo-liger m.v.
22.697
8
166.531
9
6.832
10
-
11
1.060
12
1.196.279
118
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
13
Udlændinges integration:Udgiften til erhvervelse og indretning af ejendomme til ud-lejning til beboelse i henhold til integrationsloven.Kommunal jordforsyning:85 pct. af udgiften til erhvervelse af arealer og ejendommetil kommunal jordforsyning med benyttelseskode 05:Landbrug bebygget, 07: Frugtplantage, gartneri og plante-skoler eller 17: Ubebygget landbrugslod m.v. ved den se-nest foretagne offentlige vurdering.Erhvervelse af ejendomme efter planlovens § 47 A:Udgiften ved erhvervelse af ejendomme i medfør af § 47 Ai lov om planlægning. Optages lån efter denne bestem-melse, skal lånet indfries, når ejendommen overgår tilkommunalt formål, eller der skal ske deponering efter reg-lerne i § 6.Udgiften til lån til betaling af tilslutningsudgifter ihenhold til lov om lån til betaling af ejendomsskatter:Udgiften til ydelse af lån efter § 1, stk. 1, i lov om lån til be-taling af ejendomsskatter og om ændring af ligningsloven,fratrukket de i regnskabsåret indfriede lån.Færgeruter, der betjener de mindre øer:Udgiften til eller lovlig støtte til udskiftning, nybygning ogrenovering af færger samt færgefaciliteter ved de i bilagetanførte færgeoverfarter.Anlægsarbejder i havne:Udgiften til anlægsarbejder i kommunale havne og kom-munale selvstyrehavne.Sum af kommunale udgifter i 2011 med automatisk lå-neadgang
3.530
14
165.436
15
21.300
16
444.550
17
89.441
18
467.1513.580.633
119
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
2. Oplysninger om kommunal adgang til at optage lån i 2011 efter lånebekendtgørel-sens § 2, stk. 2§ 2,stk. 2,nr.:1Kommunal adgang til at optage lån i 2011Låntagning i 2011(hele 1.000 kr.)Energiforsyningsområdet:Lån, der efter § 3, stk. 1, nr. 3, henregnes til en kommu-nes låntagning, og som optages med henblik på at vare-tage netvirksomhed og produktion af elektricitet ved af-brænding af affald, jf. § 4, stk. 1, 1. pkt., i lov om elforsy-ning.Kortfristet låntagning:Lån, der svarer til det beløb, som samtidig bliver anvendttil indfrielse af ældre byggelån eller -kreditter, inkl. påløbnerenter, der tidligere er optaget i overensstemmelse meddenne bekendtgørelse eller tilsvarende tidligere bestem-melser fastsat af økonomi- og indenrigsministeren.Omlægning af lån (angiv restgæld efter konvertering):Lån, hvis provenu fuldt ud anvendes til indfrielse af eksi-sterende lån. Ved omlægning til et serie- eller annuitetslåner det en betingelse, at den totale finansiering herved tilstadighed opfylder kravene i § 10, stk. 1. Hvis omlægnin-gen sker fra et stående lån eller et lån med en afdragsfriperiode, er det derudover en betingelse, at den gennem-snitlige løbetid af den totale finansiering ikke herved over-stiger 10 år. Ved omlægning til et stående lån eller lånmed en afdragsfri periode er det en betingelse, at den to-tale finansiering herved til stadighed opfylder kravene i §10, stk. 2. Hvis flere lån omlægges samtidig til et nyt lån,beregnes restløbetiden som en vægtet sum af de enkeltelåns restløbetid.Overtagelse af lån:Lån, der overtages fra en anden kommune eller en institu-tion, hvis låntagning henføres til kommunen, jf. § 3, stk. 1,nr. 3 og 4, når dette lån tidligere er optaget i overens-stemmelse med denne bekendtgørelse eller tilsvarendetidligere bestemmelser fastsat af økonomi- og indenrigs-ministeren.Overtagelse af pant:Indestående prioriteter, der overtages i forbindelse mederhvervelse af fast ejendom, såfremt ejendommen erhver-ves af kommunen som ufyldestgjort panthaver på entvangsauktion. Overtages prioriteter efter denne bestem-melse, skal prioriteterne indfries, hvis ejendommen over-går til kommunalt formål, eller der skal ske deponering ef-ter reglerne i § 6.Sum af kommunal adgang til at optage lån i 2011
39.724
2
493.473
3
2.683.059
4
113.973
5
2.4893.332.718
120
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
3. Oplysninger om henregning af lån m.v. til kommunens låntagning i 2011 efter låne-bekendtgørelsens § 3, stk. 1§ 3,stk. 1,nr.:123Lån m.v., der henregnes/henføres til kommunens lån-tagning i 2011Lån, der alene optages af kommunen.Den del af lån optaget af flere kommuner i forening, somifølge den indgåede aftale påhviler kommunen.Den del af lån optaget af kommunale fællesskaber, inte-ressentskaber, andelsselskaber, aktieselskaber, anparts-selskaber, selvejende institutioner og lignende med kom-munal deltagelse, som kan henføres til kommunen.Lån optaget af andre institutioner end de, der hører understk. 1, nr. 1, 2 og 3, og som efter aftale med kommunenstiller pladser til rådighed med henblik på at løse opgaverefter lov om social service, lov om dag-, fritids-, og klubtil-bud m.v. til børn og unge eller lov om aktiv socialpolitik.Lånet medregnes forholdsmæssigt i forhold til de pladser,der er til rådighed for kommunen.Lån, der ikke er omfattet af nr. 1-4, i det omfang kommu-nen meddeler garanti for lånet, og lånet anvendes til fi-nansiering af udgifter, der kan sidestilles med en kommu-nal anlægsopgave.Indestående prioriteter, der overtages, og pantebreve, derudstedes til sælger i forbindelse med erhvervelse af fastejendom.Indgåelse af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler, ombenyttelse af ejendomme, lokaler m.v., eller aftale om driftaf institutioner, hvis etablering kan sidestilles med enkommunal anlægsopgave.Den del af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler, indgåetaf kommunale fællesskaber, interessentskaber, andels-selskaber, aktieselskaber, anpartsselskaber, selvejendeinstitutioner og lignende med kommunal deltagelse, ombenyttelse af ejendomme, lokaler m.v., hvis etablering kansidestilles med en kommunal anlægsopgave.Sum af lån m.v., der henregnes/henføres til kommu-nens låntagning i 2011Lån m.v. i 2011(hele 1.000 kr.)4.293.616-
181.674
4
4.125
5
557.445
6
-
7
196.992
8
-5.233.852
121
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
3.1. Oplysninger om kommunal garantistillelse i 2011 efter § 3, stk. 1, nr. 5Beskriv ganske kort i punktform, hvilke konkrete udgiftsområder og juridiske enheder uden forden kommunale forvaltning, der har modtaget kommunal garanti i 2011:Kommunale garantier uden for den kommunale forvaltning fordelt på udgiftsområde *OmrådeForsyningsområdet (varme- og energiforsyning, vandforsyning, trafik og af-fald)Idræts-, kultur- og fritidsområdet (haller, idrætscentre, idræts- og fritidsfor-eninger)Boligområdet (almene boliger, andelsboliger, ældreboliger, friplejehjem)SkolerHavneSUMAntal projekter59271723108
* Note:43 kommuner har oplyst, at de har stillet garantier uden for den kommunale forvaltning i 2011. Herafkan identificeres 108 projekter, der fordeler sig på udgiftsområde som vist ovenfor.
122
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
4. Oplysninger om kommunale garantier afgivet i 2011 uden henregning efter lånebe-kendtgørelsens § 3, stk. 2 og 3§ 3,stk. 2,nr.:1Kommunale garantier afgivet i 2011 uden henregningGarantier i 2011(hele 1.000 kr.)Almene familieboliger, almene ungdomsboliger, almene ældre-boliger og støttede private andelsboliger eller ustøttede privateandelsboliger i henhold til lov om almene boliger m.v.Grundejerbidrag og private fællesveje i henhold til lov omgrundejerbidrag til offentlige veje og lov om private fællesveje.Den del af lån optaget af forsyningsselskaber i henhold til lov omvandsektorens organisering og økonomiske forhold til investe-ringsudgiften ved indvinding og distribution af brugsvand og in-vesteringsudgiften ved kloakering og rensningsanlæg, samt ga-ranti herfor, henregnes ikke til kommunens låntagning.Sum af kommunale garantier afgivet i 2011 uden henreg-ning
4.264.534-
2Stk. 3
1.797.7456.062.279
Regnskabsoplysninger om kommunal deponering i 2011 for lån og aftaler efter § 3 stk.1, nr. 2-8, jf. § 6, stk. 1§ 6,stk. 1:SUM af kommunal deponering i 2011 for lån og aftalerDeponering i2011 (konto nr.8.32.27, grp.999) *(hele 1.000 kr.)§ 6:De i § 3 stk. 1, nr. 2-8, nævnte lån og aftaler henregnes ikketil kommunens låntagning, hvis kommunen samtidig deponereret beløb på en særskilt konto i et pengeinstitut eller deponererobligationer med en tilsvarende kursværdi i et pengeinstitut, etrealkreditinstitut eller KommuneKredit. (Vedrører ikke Kvalitets-fonden, dvs. de deponerede statslige tilskudsmidler.)
-1.343.321
* Note:Forskydninger i deponering i R2011 (8.32.27) fordelt på gruppering og kommune i 1.000 DKK. Talleneer trukket på dranst 5 (balanceforskydninger) og art 60 (finansudgifter).
123
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Meddelte lånedispensationer fra lånepuljer efter § 16, stk. 1, og overførselsadgang tilog fra 2011 efter § 17, jf. § 2, stk. 3:§ 16,SUM af meddelte lånedispensationer (og/eller depone-stk. 1 & ringsfritagelse) for 2011 fra Økonomi- og Indenrigsmini-§ 17:sterietØA for2011§ 16. Økonomi- og indenrigsministeren kan for det enkelteregnskabsår inden for en ramme til hvert af de formål, derfastlægges af økonomi- og indenrigsministeren, meddele di-spensation til optagelse af lån ud over, hvad der føler af be-stemmelserne i § 2. Økonomi- og indenrigsministeren kanendvidere som led i aftaleforhandlinger meddele generelle di-spensationer.*Lånedispensationfor 2011(hele 1.000 kr.)
1.067.300
Overførttil 2011
§ 17. Økonomi- og indenrigsministeren kan i særlige tilfældeOverførtbl.a. meddele dispensation til § 2, stk. 3.fra 2011SUM* Note:Aftale om kommunernes økonomi for 2011 indeholder låneadgang for 1,1 mia. kr.
2.145.610minus455.9002.757.010
5. Oplysninger om kommunale restgarantisummer i 2011 samt eventualrettigheder og-forpligtigelser for 2011Det er fastsat i den kommunale styrelseslov, at:Årsregnskabet skal, når det aflægges af økonomiudvalget til kommunalbestyrelsen, indehol-de en fortegnelse over kommunens kautions og garantiforpligtelser.I budget og regnskabssystemet er oversigten benævnt som fortegnelsen overgarantier, even-tualrettigheder og -forpligtelser. Beløb i fortegnelsen over garantisummer, eventualrettighederog -forpligtelser anføres i hele 1.000 kr.
124
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Samlede kommunale restgarantisummer ultimo regnskabsåret2011
Restgarantisummer i2011 (1)(hele 1.000 kr.)
Restgarantier ultimo regnskabsåret 2011:Af fortegnelsen over garantier skal som minimum fremgå garantiensstørrelse ultimo regnskabsåret, hvem der er långiver samt for hvem,der er afgivet garanti.Ved garanti til boligbyggeri kan der angives samlede tal for restga-rantisummen.Ved garanti til enkeltpersoner i medfør af den sociale lovgivning, bo-liglovgivning m.v. eller vejlån, kloaklån m.v. må det ikke være muligtgennem garantifortegnelsen at identificere de personer, der er stilletgaranti for. Derfor angives alene den samlede restgarantisum ultimoregnskabsåret for de enkelte typer af lån.Garantier kan, såfremt de økonomiske konsekvenser af disse kanopgøres med tilstrækkelig pålidelighed, og at det er sandsynligt, atafviklingen vil medføre et træk på kommunens økonomiske ressour-cer, indregnes i balancen på funktion 9.72.90 Hensatte forpligtelser.* Note:Oplysningerne er behæftet med betydelige usikkerhed og evt. mangler. Oplysninger har grundlag i 98kommuners besvarelse af spørgeskemaet ”Spørgeskema om kommunens låneramme for 2011 og udnyttelse herafi 2011”. Der er foretaget en simpel fejlretning af de oplyste tal, idet åbenlyse og synlige fejl ved indtastningerne erkorrigeret. En anden potentiel fejlkilde er bl.a., at nogle garantier kan stilles med solidarisk hæftelse hos kommu-ner, regioner eller med staten. Dette kan medføre, at den samlede garantisum kan være overvurderet.
90.610.833*
125
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Om kommunale eventualrettigheder og -forpligtigelser for 2011
Beløb for 2011 (1)(hele 1.000 kr.)
Eventualrettigheder for 2011:Vedeventualrettighederforstås ydelser, som i realiteten må betrag-tes som drift- eller anlægstilskud, men hvor kommunen har sikker-hed i form af pantebreve eller lignende, og/eller hvor kommunen harret til at få tilskuddet tilbagebetalt, hvis det formål, tilskuddet er ydettil, opgives inden for en given tid.Omfatter også andre forpligtelser og rettigheder, som eventuelt kanblive aktuelle, f.eks. i forbindelse med tilbagekøb eller tilbagefald affast ejendom.Eventualforpligtelser for 2011:Eventualforpligtelser adskiller sig fra hensatte forpligtelser ved, at deikke kan opgøres med tilstrækkelig pålidelighed, og at det ikke ersandsynligt, at afviklingen vil medføre et træk på kommunens øko-nomiske ressourcer.Endelig indgår væsentlige finansielle forpligtelser i forbindelse medlejeaftaler eller operationel leasing.26.210.897*
1.644.886
*Note:Oplysningerne er behæftet med betydelig usikkerhed og evt. mangler. Der er foretaget en simpel fejlret-ning af de oplyste tal, idet åbenlyse og synlige fejl ved indtastningerne er korrigeret.
6. Oplysninger om indtægter ved kommunal garantiprovisionI budget og regnskabssystemet anvendes for 2012 funktion 7.58.79 til registrering af indtæg-ter i forbindelse med opkrævning af provision for afgivelse af kommunale garantistillelser.
126
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Beskriv kort model eller praksis for beregning af opkrævning forprovision før afgivelse af kommunal garanti:Praksis/model for beregning af kommunal garantiprovision *Kommunen opkræver løbende provision af restgæld, typisk ultimo året (pro-centsatsen udgør fra 0,2 pct. til 1,5 pct. af restgælden)Kommunen opkræver engangsbeløb ved kontraktindgåelse, typisk som pro-centsats af garantisummen/hovedstolen (procentsatsen udgør fra 0,01 pct. til1,5 pct. af garantisummen)Kommunen opkræver i øjeblikket ikke provision ved garantistillelseKommunen arbejder på en model / kommunen har ingen fast praksisKommunen opkræver 1 pct. af mulig stigning i garantisum i forhold til tidligereårSUMAntalkommuner3830116186
* Note:84 kommuner har afgivet gyldigt svar. To kommuner opkræver både garantiprovision ved kontraktind-gåelse samt en løbende garantiprovision, hvorfor det samlede antal kommuner er opgjort til 86. Øvrige kommu-ner nævner kun en enkelt model, men det kan ikke udelukkes, at flere kommuner kombinerer modellerne vedbåde at opkræve et engangsbeløb ved garantistillelsen samt en løbende garantiprovision af restgælden. Det skalnævnes, at en stor del af kommuner anfører den aktuelle praksis (i 2012 eller i 2013) for garantistillelse fremforden daværende praksis i 2011. Enkelte kommuner har oplyst både en aktuel praksis og en historisk praksis for2011. I de tilfælde er registreret den aktuelle praksis.
Kommuner, der opkræver løbende garantiprovision af restgæld, fordeltpå procentsatsKommunen opkræver 0,2 pct. af restgæld 2 gange årligtKommunen opkræver 0,3 pct. af restgældenKommunen opkræver 0,5 pct. af restgældenKommunen opkræver 0,75 pct. af restgældenKommunen opkræver 1 pct. af restgældenKommunen opkræver 1,5 pct. af restgældenKommunen opkræver uspecificeret procentsats af restgældenKommunen opkræver årlig procentsats, der justeres årligt efter markedsudvik-lingenSUM
Antalkommuner31147921138
127
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Kommuner, der opkræver engangsbeløb ved kontraktindgåelse, fordeltpå procentsatsKommunen opkræver 0,01 pct. af garantisummen som engangsbeløb vedkontraktindgåelseKommunen opkræver 0,5 pct. af garantisummen som engangsbeløb ved kon-traktindgåelseKommunen opkræver 0,75 pct. af garantisummen som engangsbeløb vedkontraktindgåelseKommunen opkræver 1 pct. af garantisummen som engangsbeløb ved kon-traktindgåelseKommunen opkræver 1,25 pct. af garantisummen som engangsbeløb vedkontraktindgåelseKommunen opkræver 1,5 pct. af garantisummen som engangsbeløb ved kon-traktindgåelseKommunen opkræver mellem 0,5-1 pct. af garantisummen som engangsbeløbved kontraktindgåelse afhængig af konkret risikovurderingKommunen opkræver uspecificeret procentsats af garantisummen som en-gangsbeløb ved kontraktindgåelseSUM
Antalkommuner11114291130
128
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
7.
Eventuelle bemærkninger til overførselsadgang og lånepuljeadministrationAnfør evt. korte bemærkninger til mulighed/adgang til overførsel af lånedispensationerfra tidligere år i forbindelse med flerårige anlægsinvesteringer samt forslag til forbed-ring/forenkling af ministeriets lånepuljeadministration:
8.Kommunernes bemærkninger til overførselsadgang og lånepuljeadmini-stration *Vedr. overførselsadgang for lånedispensationerEtårige uforbrugte lånedispensationer bør automatisk kunne overføres mellemår eller gøres mere simpel (ansøgninger er administrativt tunge og anlægs-projekter ofte flerårige)Lånedispensationer bør kunne gives for flere år ad gangen (ansøgninger eradministrativt tunge og anlægsprojekter ofte flerårige)Der bør stilles sikkerhed for at meddelte lånedispensationer kan overføresmellem år (årlig ansøgning om overførsel af lånedispensationer er usikker-hedsmoment i kommunernes økonomi)Lånedispensationer på kvalitetsfondsområdet bør kunne angives med beløbpå mere aggregeret niveau end projektniveau (f.eks. hovedfunktionsni-veau/funktionsniveau eller samlet anlægssum).Lånedispensationer bør i højere grad meddeles som generel låneadgang fremfor øremærkede projekterVedr. lånepuljeadministrationUdfordring at ansøgsningsfrister til puljemidler ligger før politisk budgetvedta-gelse, hvorfor anlægsprojekter ofte er ukendte på ansøgningstidspunktetPuljemidler bør meddeles tidligere af hensyn til kommunernes planlægningDeadline for overførsel af lånedispensationer bør rykkes fra primo januar tilprimo februar, da bogføring ikke er lukket på ansøgningstidspunktLånemulighederne for 2014 bør kendes allerede primo 2013Generelle anbefalingerDer bør gives mere automatisk låneadgang / mere fleksible lånemuligheder(f.eks. for at sikre effektivitet/innovation, muliggøre OPP samt vedligeholdekapitalapparat)Antallet af lånepuljer bør reduceresDer bør laves enkle regler for kommunal låntagning udover den automatiskelåneadgang styret via nøgletal (f.eks. låneadgang for procentdel af anlægs-budget, procentdel af udskrivningsgrundlag og/eller befolkningstal)Deponeringsreglerne er uklare / ulogiskeØvrige bemærkningerSUM
Antal kom-muner
138353
5321
8432868
* Note:43 kommuner har angivet gyldige svar. Af ugyldige svar er medtaget bemærkninger, der udelukkendeknytter sig kommunernes kommentarer til deres udfyldelse af spørgeskemaet. Antallet af kommuner summer ikketil 43 (men til 68), da kommunerne kunne anføre flere bemærkninger. I kategorien ’øvrige’ findes bemærkninger,der ikke kunne rubriceres i en af de anførte kategorier. Kommentarer i kategorien ’øvrige’ findes i særskilt tabel(se herunder).
129
Bilag 2
Kommunernes lånerammer for 2011
Kommunernes”øvrige”bemærkninger:Det bør være kommunens revisor ved regnskabsaflæggelse frem for ministe-riet, der påser, at lånedispensationer anvendes til ansøgte formålKommunerne bør optage byggekredit, hvis anlæg ikke er færdigtSkema til ansøgning om overførsel af lånedispensation bør opdeles i a, b, cog d i hvert sit feltDeponering for uforbrugte kvalitetsfondsmidler bør bortfalde mht. finansiel delLån til kvalitetsfondsprojekter kan forenkles ved alene at give lånedispensati-oner til en fast procentdel af de ansøgte projekterLånerammmen bør fremover ses i et kontinuertligt 4-årigt forløb grundet bud-getlovenLåntagning via lånepuljer gør det vanskeligt at sikre finansiering, før projek-terne er køreklareLånedispensationer bør meddeles på baggrund af krav til realiseret anlægsni-veau i året frem for budgetterede enkeltprojekterSUM
Antalkommuner111111118
130
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
Bilag 3: Regionernes låne-ramme for 2011Alle fem regioner har besvaret spørgeskemaet.1. Oplysninger om regionale udgifter i regnskabsåret 2011 med automatisk adgang tilat optage lån efter lånebekendtgørelsens § 1, stk. 2§ 1,stk. 2,nr.:1Regionale udgifter i 2011 med automatisk adgang tillåneoptagelseAlmene ældreboliger:Udgiften, ekskl. grundkapitalen, ved opførelse eller er-hvervelse af regionale almene ældreboliger i medfør af lovom almene boliger m.v., udgiften til udbedringsarbejderm.v. i almene ældreboliger efter samme lovs § 91, stk. 8,og § 92, stk. 3, jf. § 96, udgiften til ekstraordinære renove-ringsarbejder i regionale almene ældreboliger efter sam-me lovs § 98, stk. 2, og udgiften til udbedring af bygge-skader i regionale almene ældreboliger efter samme lovs§ 157, stk. 1 og 2. Til ældreboligformål kan der uanset be-stemmelsen i § 9, stk. 1, optages lån i kreditinstitutter og iKommuneKredit efter reglerne i lov om almene boligerm.v.Investeringer i privatbaners jernbaneinfrastruktur:Udgiften til investeringer i rullende materiel til passagertra-fik på jernbane (privatbaner) samt udgiften til investeringeri jernbaneinfrastruktur, herunder stationsanlæg og værk-steder m.v.Energirenovering:Udgiften ved energibesparende foranstaltninger i bygnin-ger eller anlæg, der tilhører regionen eller en institution,hvis låntagning henføres til regionen, jf. § 2, stk. 1, nr. 3og 4. Ved energibesparende foranstaltninger forstås:a) sådanne foranstaltninger, vedrørende energiforbrug,som følger af en energimærkning udarbejdet i henhold tilbekendtgørelse om energimærkning m.v. i bygninger ogb) udskiftning af lyskilder og armaturer til mere eløkonomi-ske typer, anskaffelse af automatik til regulering eller sty-ring af elforbruget samt udskiftning af elanlæg og elappa-rater i øvrigt til eløkonomiske typer.Omlægning af lån (angiv restgæld efter konvertering):Udgifter i 2011(hele 1.000 kr.)
-
2
15.700
3
79.9861.119.818
4
131
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
Lån, hvis provenu fuldt ud anvendes til indfrielse af eksi-sterende lån, herunder byggelån og -kreditter.4Kortfristet låntagning:Kassekredittræk, jf. § 8.Sum af regionale udgifter i 2011 med automatisk låne-adgang (2)-1.215.504
2. Oplysninger om henregning af lån m.v. til regionens låntagning i 2011 efter lånebe-kendtgørelsens § 2, stk. 1§ 2,stk. 1,nr.:123Lån m.v., der henregnes/henføres til regionens lån-tagning i 2011Lån, der alene optages af regionen, jf. § 1.Den del af lån optaget af flere regioner i forening, somifølge den indgåede aftale påhviler regionen.Den del af lån optaget af interessentskaber, andelssel-skaber, aktieselskaber, anpartsselskaber, selvejende insti-tutioner og lignende med regional deltagelse, som kanhenføres til regionen.Lån optaget af en privat eller selvejende institution, der ef-ter aftale med regionen stiller pladser til rådighed medhenblik på at løse opgaver efter lovgivningen. Lånet med-regnes forholdsmæssigt i forhold til de pladser, der er tilrådighed for regionen.Lån, der ikke er omfattet af nr. 1-4, i det omfang regionenmeddeler garanti for lånet, og lånet anvendes til finansie-ring af anlægsprojekter.Indestående prioriteter, der overtages, og pantebreve, derudstedes til sælger i forbindelse med erhvervelse af fastejendom.Indgåelse af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler, ombenyttelse af ejendomme, lokaler m.v., eller aftale om driftaf institutioner, hvis værdi sammen med eventuelle sam-menhørende aftaler overstiger tærskelværdien, jf. stk. 2og 3.Den del af aftaler, herunder leje- og leasingaftaler, indgåetaf interessentskaber, andelsselskaber, aktieselskaber,anpartsselskaber, selvejende institutioner og lignendemed regional deltagelse, om benyttelse af ejendomme, lo-kaler m.v., hvis værdi sammen med eventuelle sammen-hørende aftaler overstiger tærskelværdien, og som kanLån m.v. i 2011 (1)(hele 1.000 kr.)828.560-
-
4
-
5
1.554
6
-
7
19.200
8
-
132
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
henføres til regionen.Sum af lån m.v., der henregnes/henføres til regionenslåntagning i 2011 (2)
849.314
2.1. Oplysninger om regional garantistillelse i 2011 efter § 2, stk. 1, nr. 5Beskriv ganske kort i punktform, hvilke konkrete udgiftsområder og juridiske enheder uden forden regionale forvaltning, der har modtaget regional garanti i 2011:Regionale garantier uden for den regionale forvaltning fordelt på udgiftsområde og ju-ridisk enhed (N=5)RegionUdgiftsområdeJuridisk enhedRegion NordjyllandIngenIngenRegion MidtjyllandIngenIngenRegion SyddanmarkTrafikområdetVestbanen A/SSundhedsområdetHospice SydfynRegion HovedstadenIngenIngenRegion SjællandIngenIngenBeregnet regional deponering i 2011 for lån og aftaler efter § 2 stk. 1, nr. 2-8, jf. § 5, stk.1§ 5,stk. 1:SUM af regional deponering i 2011 for lån og aftalerBeregnet nettodepo-nering i 2011 (samletdeponering i R2011fratrukket samlet de-ponering i R2010 påfkt. 6.32.27, grp. 999(hele 1.000 kr.)§ 5:De i § 2, stk. 1, nr. 2-8, nævnte lån og aftaler henreg-nes ikke til regionens låntagning, hvis regionen samtidigdeponerer et beløb på en særskilt konto i et pengeinstituteller deponerer obligationer med en tilsvarende kursværdii et pengeinstitut, et realkreditinstitut eller i KommuneKre-dit. (Vedrører ikke Kvalitetsfonden, dvs. de deponeredestatslige tilskudsmidler.)
413.375
133
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
Regional lånepulje efter økonomiaftale for 2011 efter § 16, stk. 1:§ 16,stk. 1:ØA for2011Regional lånepulje for 2011Lånepulje for 2011(hele 1.000 kr.)§ 16. Økonomi- og indenrigsministeren kan til brug for af-givelse af lånedispensationer for det enkelte regnskabsårfastsætte puljer til særlige formål med henblik på at af-grænse omfanget af lånedispensationer. Økonomi- og in-denrigsministeren kan endvidere meddele generelle di-spensationer.
350.000
3. Oplysninger om regionale restgarantisummer i 2011 samt eventualrettigheder og-forpligtigelser for 2011Det er fastsat i regionsloven, at:Årsregnskabet skal, når det aflægges af forretningsudvalget til regionsrådet, indeholde en for-tegnelse over regionens kautions og garantiforpligtelser.I budget- og regnskabssystemet er oversigten benævnt som fortegnelsen over eventualret-tigheder og -forpligtelser, herunder garantier.Samlede regionale restgarantisummer ultimo regnskabsåret2011Restgarantisum i2011 (1)(hele 1.000 kr.)Restgarantier ultimo regnskabsåret 2011:Af fortegnelsen over garantier skal som minimum fremgå garantiensstørrelse ultimo regnskabsåret, hvem der er långiver samt for hvem,der er afgivet garanti.
1.347.519
134
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
Om regionale eventualrettigheder og -forpligtigelser for 2011
Beløb for 2011 (1)(hele 1.000 kr.)
Eventualrettigheder for 2011:Vedeventualrettighederforstås ydelser, som i realiteten må betrag-tes som drift- eller anlægstilskud, men hvor regionen har sikkerhed iform af pantebreve eller lignende, og/eller hvor regionen har ret til atfå tilskuddet tilbagebetalt, hvis det formål, tilskuddet er ydet til, opgi-ves inden for en given tid.Omfatter også andre forpligtelser og rettigheder, som eventuelt kanblive aktuelle, f.eks. i forbindelse med tilbagekøb eller tilbagefald affast ejendom.Eventualforpligtelser for 2011:Eventualforpligtelser adskiller sig fra hensatte forpligtelser ved, at deikke kan opgøres med tilstrækkelig pålidelighed, og at det ikke ersandsynligt, at afviklingen vil medføre et træk på regionens økono-miske ressourcer.Endelig indgår væsentlige finansielle forpligtelser i forbindelse medlejeaftaler eller operationel leasing.
123.816
914.228
4. Oplysninger om indtægter ved regional garantiprovisionI budget- og regnskabssystemet for kommuner anvendes for 2012 en ny funktion til registre-ring af kommunale indtægter i forbindelse med opkrævning af provision for afgivelseafkommunalegarantistillelser.Beskriv kort model eller praksis for beregning af opkrævning for provision før afgivelseafregionalgaranti:Praksis for opkrævning af provision for regional garantistillelse (N=3)Region NordjyllandIngen praksis for opkrævning af garantiprovisionRegion Midtjylland-Region Syddanmark-Region HovedstadenIngen praksis for opkrævning af garantiprovisionRegion SjællandIngen praksis for opkrævning af garantiprovision5. Eventuelle bemærkninger til skema eller låne- og deponeringsreglerne:Anfør evt. korte bemærkninger til mulighed/adgang til overførsel af lånedispensationer fra tid-ligere år i forbindelse med flerårige anlægsinvesteringer samt forslag til forbedring/forenklingaf ministeriets lånepuljeadministration:
135
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
RegionNordjyllandMidtjyllandSyddanmark
Eventuelle bemærkninger til skema eller låne- og deponeringsreglerneDet er i besvarelsen forudsat, at det er forskydningerne i 2011, der ønskes oplys-ninger på.-Restgarantien skal ses i sammenhæng med, at Region Syddanmark bl.a. arvedeen række forpligtelser i forbindelse med EU-projekter. Garanterer for støttebeløbsom er involveret i de pågældende programmer ift. EU. Det kunne være bag-grunden for 616.717.000 kr. Det er 442 mio. kr. ud af det samlede beløb.1) Når der er meddelt en lånedispensation vil det være hensigtsmæssigt, at enuudnyttet dispensation for et givent år kan overføres til næste regnskabsår.2) Tidsfristerne for ansøgning og besvarelse af lånedispensationer vedr. refinan-siering af afdrag kunne med fordel ændres til, at dispensationen er kendt indengodkendelse af årsbudgettet. I dag er tidsfrisen for ansøgning ultimo januar må-ned i budgetåret. Dette giver nogen budgetusikkerhed for indtægtssiden.
Hovedstaden3) I rapporten om regionernes gæld fra februar 2012 fremgår det, at der er storforskel mellem de enkelte regioners afdragsprofiler. I den forbindelse kunne derske en mere jævn afvikling af gælden, hvis løbetiden for afvikling af gælden æn-dres fra de nuværende 25 år til 30 år.4) Der er behov for nærmere præcisering og større fleksibilitet vedrørende lånop-tagelse til finansiering af kvalitetsfondsprojekterne.Region Sjælland ønsker gerne en øget fleksibilitet i relation til overførselsadgangaf uforbrugte lånerammer til følgende år, især for låneadgang, der aftales i en(årsrelateret) økonomiaftale mellem regeringen og Danske Regioner.Ligeledes vil der opstå behov for en vis fleksibilitet i forhold til tidspunkt for låne-optagelse til delvis finansiering af kvalitetsfondsbyggeri (sygehusbyggeri, der for-udsætningsvis kan lånefinansieres med 12,5 pct. af de afholdte anlægsudgifter).SjællandEndelig foreslås, at reglerne omkring deponering i forbindelse med OPP projekterlempes væsentligt - evt. optages direkte i bekendtgørelsens § 1, stk. 2 om auto-matisk låneadgang.Afslutningsvis vil Region Sjælland gerne pege på det uheldige i, at regionerneomfattes af regler om maksimale anlægsinvesteringer, hvilket kan forhindre gen-nemførelsen af anlægsinvesteringer - herunder også vedr. formål, der kan lånefi-nansieres efter de nuværende regler - der har en positiv business case.
136
Bilag 3
Regionernes lånerammer for 2011
www.oim.dk
137
