KIU, Alm.del - 2012-13 - Bilag 42: Udkast til forslag til lov om ændring af lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning og lov om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v. (Begrænsning af biskoppers valgperiode), fra ministeren for ligestilling og kirke

Lov om ændring af lov om udnævnelse af biskopper og omstiftsbåndsløsning og lov om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v.(Begrænsning af biskoppers valgperiode)§1I lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning, jf. lovbekendtgørelse nr. 608 af 6. juni2007, foretages følgende ændring:1.I§ 1indsættes somstk. 2og3:”Stk.2.Biskopper vælges for en periode af 10 år, jf. dog lov om tjenestemænd § 43 a.Stk. 3.Biskopper ansættes som tjenestemænd. En person kan ikke på ny søge opstilling som kandidattil bispevalg i et stift, hvori vedkommende tidligere har været udnævnt som biskop.”§2I lov om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 297 af 14. marts 2013,foretages følgende ændring:1.I§ 8, stk. 2,indsættes som2. pkt.:”Endvidere gælder reglerne i dette kapitel ikke ved en afgående biskops ansættelse i en anden stilling iforbindelse med valgperiodens udløb.”§3Stk. 1.Loven træder i kraft den 1. januar 2014.Stk. 2.§ 1, stk. 2 og 3, i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning, som affattet veddenne lovs § 1, nr. 1, finder anvendelse for biskopper, der udnævnes efter afholdelse af valg udskrevetefter lovens ikrafttræden.§4Loven gælder ikke for Grønland eller Færøerne.

Bemærkninger til lovforslagetAlmindelige bemærkningerIndholdsfortegnelse1. INDLEDNING OG BAGGRUND.................................................................................................................................. 32. LOVFORSLAGETS INDHOLD ..................................................................................................................................... 42.1. GÆLDENDE RET............................................................................................................................................................ 42.2. LOVFORSLAGETS UDFORMNING....................................................................................................................................... 53. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER FOR DET OFFENTLIGE .......................................................... 64. ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER FOR ERHVERVSLIVET ........................................................... 65. ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER FOR BORGERNE ................................................................................................ 66. MILJØMÆSSIGE KONSEKVENSER ............................................................................................................................ 67. FORHOLDET TIL EU-RETTEN .................................................................................................................................... 68. HØRTE MYNDIGHEDER OG ORGANISATIONER M.V. ............................................................................................... 69. SAMMENFATTENDE SKEMA.................................................................................................................................... 7BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGETS ENKELTE BESTEMMELSER ............................................................................... 7BILAG 1....................................................................................................................................................................10BILAG 2....................................................................................................................................................................12

1. Indledning og baggrundFormålet med lovforslaget er at indføre en begrænsning af valgperioden for nyudnævnte biskopper ifolkekirken.Bispeembedet er de senere år blevet genstand for øget eksponering i forhold til presse og offentlighed.Desuden er forventningerne fra de folkekirkelige embeder og myndigheder til, at biskopperne kanfungere som inspiratorer for præsterne og fornyere af folkekirkens budskab blevet stadig større.Det er vigtigt, at biskopper også fremover kan honorere tidens krav om dynamik.Den forrige regerings regeringsgrundlag fra november 2007 indeholdt et ønske om, at nyudnævntebiskopper skulle ansættes på længerevarende åremål.Den daværende kirkeminister nedsatte derfor en arbejdsgruppe om åremålsansættelse af biskopperm.v. Arbejdsgruppen afgav i december 2008 sin rapport, der bl.a. foreslog indførelse af 12-årigeåremål for nyudnævnte biskopper.Den daværende kirkeminister fremsatte på den baggrund den 28. januar 2010 lovforslag nr. L 115, derbl.a. indeholdt forslag om indførelse af en 12-årig ansættelse af nyudnævnte biskopper. Lovforslagetblev dog ikke vedtaget af Folketinget.Ved høringsbrev af 15. december 2011 udsendte Ministeriet for Ligestilling og Kirke et nyt udkast tilforslag til lov om ændring af lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning og forskelligeandre love i høring. Formålet var, igen, at indføre en 12-årig ansættelse af nyudnævnte biskopper.Et høringssvar fra Foreningen af danske biskopper anmodede bl.a. om, at lovgivningsarbejdet blev sat ibero, og at der blev tilvejebragt en nærmere redegørelse om bispeembedets gejstlige ogforvaltningsmæssige indhold.Ministeren imødekom biskoppernes anmodning.I forbindelse med arbejdet i Udvalget om en mere sammenhængende og moderne styringsstruktur forfolkekirken er der nu tilvejebragt en afklaring af bispeembedets nuværende gejstlige ogforvaltningsmæssige indhold i folkekirken.Sideløbende med det ovennævnte arbejde med indførelse af en begrænsning af biskoppersembedsperiode vedtog Folketinget den 13. december 2011 en ændring af lov om revision af statensregnskaber m.m. (rigsrevisorloven), der bl.a. indførte en begrænsning af rigsrevisors maksimaleembedsperiode til 10 år, jf. rigsrevisorlovens § 1, stk. 2.Den 13. juni 2012 vedtog Folketinget endvidere en ændring af lov om Folketingets ombudsmand(ombudsmandsloven), der bl.a. begrænsede Folketingets ombudsmands maksimale embedsperiode til10 år, jf. ombudsmandslovens § 1, stk. 2.De hidtidige overvejelser om ændring af biskoppers ansættelsesperiode har alle taget udgangspunkt ien ansættelsesperiode på 12 år. En mindretalsudtalelse i arbejdsgruppens rapport fra 2008 foreslogdog indførelse af ansættelse med en varighed på 9 eller 10 år.Bispeembedet i folkekirken forudsætter, at en nyvalgt biskop lærer sit stift at kende. Hertil kommer, atman hidtil har ønsket at sikre, at bispeembedet ikke politiseres unødigt af valgkampe med korteintervaller.En kort embedsperiode vil desuden være bekostelig i forbindelse med istandsættelse af tjenesteboligved hyppigere udskiftning i embedet og i forbindelse med afholdelse af udgifterne til henholdsvis selvevalget og den efterfølgende bispevielse med Majestætens deltagelse.Ud fra en samlet afvejning af de ovennævnte faktorer finder Ministeriet for Ligestilling og Kirke detrimeligt, at nyudnævnte biskoppers maksimale embedsperiode fastsættes til 10 år.Initiativet omfatter alene nyudnævnte biskopper. Ministeriet vil således ikke tage initiativ til, at denuværende biskoppers ansættelsesforhold ændres.Nærværende lovforslag er i vid udstrækning baseret på de tidligere forarbejder med henblik påindførelse af begrænsning af biskoppers embedsperiode.

2. Lovforslagets indhold2.1. Gældende retBiskopper vælges efter regler i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning. Denkandidat, der opnår valg, ansættes efter gældende ret varigt som kongeligt udnævnt tjenestemand.Biskoppernes ansættelsesforhold reguleres i dag primært af bestemmelser i tjenestemandsloven, lovom udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning (lovbekendtgørelse nr. 608 af 6. juni 2007)samt ministeriets bekendtgørelse om bispevalg (bekendtgørelse nr. 303 af 26. marts 2007).Biskopper ansættes som tjenestemænd. Dette følger forudsætningsvis af lov om udnævnelse afbiskopper og om stiftsbåndsløsning, der i § 6 fastslår, at ministeren indstiller vinderen af bispevalgettil kgl. udnævnelse. At biskopper ansættes som tjenestemænd fremgår desuden af Finansministerietscirkulære nr. 210 af 11. december 2000 om anvendelse af tjenestemandsansættelse i staten ogfolkekirken.Til biskop kan kun udnævnes personer, der har bestået teologisk kandidateksamen fra et universitether i landet og opfylder betingelserne for at blive ansat som præst i folkekirken, jf. § 1 i lov omudnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning.Inden en stilling som biskop besættes, afholdes der en afstemning, jf. § 2 i lov om udnævnelse afbiskopper og om stiftsbåndsløsning.Vinderen af valget indstilles af ministeren for ligestilling og kirke til kgl. udnævnelse.Bispevalget er et éngangsvalg, og stillingen som biskop er en tjenestemandsstilling. Biskopperansættes ikke på åremål. Biskoppen beklæder derfor sit embede, indtil han eller hun afskediges påsædvanlig måde på grund af alder, sygdom eller anden årsag.Bispeembedet er ikke et egentligt politisk embede, men ligesom andre gejstlige embeder i folkekirkenbesættes det ved valg. Bispeembedet er et gejstligt embede, hvor biskoppen som sådan, og som en delaf stiftsøvrigheden, er bemyndiget til at træffe afgørelser inden for gældende ret. Blandt biskoppensvæsentligste opgaver er bl.a. varetagelsen af det gejstlige tilsyn med stiftets præster.En biskop skal således ikke træffe afgørelser, der hovedsageligt baserer sig på politiske overvejelserog/eller præferencer.For folkekirkens biskopper, provster og præster gælder en pligtig afgangsalder på 70 år, jf.tjenestemandslovens § 43 a. I forbindelse med tre af de seneste fire bispevalg har den afgående biskopdog forladt bispeembedet forud for sit fyldte 70. år. Nyudnævnte biskopper er typisk i starten af50’erne.Biskopper aflønnes efter tjenestemændenes lønramme 39.Desuden er der i henhold til aftale af 16. april 2009 mellem Kirkeministeriet og Den danskePræsteforening knyttet et tillæg på 179.600 kr. årligt (afrundet grundbeløb pr. 31. marts 2012) tilstillingerne som biskop i henholdsvis Københavns Stift, Helsingør Stift, Roskilde Stift, Aalborg Stift ogÅrhus Stift, et tillæg på 159.900 kr. årligt (afrundet grundbeløb pr. 31. marts 2012) til stillingerne sombiskop i henholdsvis Fyens Stift, Viborg Stift, Ribe Stift og Haderslev Stift, samt et tillæg på 140.200 kr.årligt (afrundet grundbeløb pr. 31. marts 2012) til stillingen som biskop i Lolland-Falsters Stift.De anførte tillæg er pensionsgivende med 15%, hvoraf de 10% udgør arbejdsgivers bidrag, mens de5% udgør eget bidrag, jf. aftaler af 12. februar 2001 mellem Kirkeministeriet og Den danskePræsteforening.Der henvises i øvrigt til dette lovforslags bilag 2, som indeholder en nærmere beskrivelse afbispeembedet i den danske folkekirke. Beskrivelsen er oprindeligt udsendt i maj 2013 som en del afdet supplerende materiale til debatoplægget fra Udvalget om en mere sammenhængende og modernestyringsstruktur for folkekirken.

2.2. Lovforslagets udformningDen foreslåede ordning vil medføre, at nyudnævnte biskopper vælges for en periode på 10 år, dogsåledes at den nuværende pligtige afgangsalder på 70 år opretholdes.Nyudnævnte biskopper vil også fremover blive ansat som tjenestemænd.En kandidat vil ikke kunne opstille til bispevalg i et stift, hvori vedkommende tidligere har væretudnævnt som biskop. Vedkommende vil dog godt kunne opstille som kandidat til bispevalg i et andetstift.Hvis man fremskriver ancienniteten for de nuværende 10 biskopper i folkekirken ved afsked som 70-årig, vil den gennemsnitlige fremskrevne anciennitet i bispeembedet være omkring 18-19 år, denlængst siddende biskop vil have siddet i sit embede i ca. 26 år, mens den kortest siddende vil havesiddet i ca. 11 år.Det er Ministeriet for Ligestilling og Kirkes opfattelse, at en begrænsning af biskoppers valgperiodebør resultere i en valgperiode, som er kortere end 19 år.Ministeriet for Ligestilling og Kirkes finder, at en valgperiode på 10 år er passende. En biskopsvalgperiode vil dermed – alt efter hvornår den påbegyndes – række ind i mindst 3 valgperioder forstiftets menighedsråd, ligesom den vil svare til den maksimale embedsperiode for henholdsvisrigsrevisor og Folketingets ombudsmand.Embedsperioden som biskop vil dermed fortsat være af en længde, hvor biskoppen har en reelmulighed for at gennemføre de initiativer, som den pågældende måtte være valgt på, ligesom detbliver muligt at udnytte den erfaringsbaserede viden, der almindeligvis følger ved længerevarendeembedsvaretagelse.Desuden sikres biskoppen tid til at lære sit stift at kende, så han/hun opnår den viden om stiftet, dersætter biskoppen i stand til effektivt at løse sine embedsopgaver.På samme måde får menighedsrådene og folkekirkens ansatte i stiftet også en rimelig mulighed for atlære biskoppen at kende, hvilket kan understøtte et konstruktivt samarbejde om folkekirkens liv ogvækst inden for stiftet.En valgperiode på 10 år vil desuden sikre, at bispeembedet ikke politiseres unødigt af valgkampe medkorte intervaller. Dermed vil integriteten af biskoppens gejstlige tilsyn også fremover kunneopretholdes.Endelig vil en valgperiode på 10 år som udgangspunkt også give en tilfredsstillende mulighed fordynamik og mobilitet i bispeembedet.Når biskoppens valgperiode udløber, er ministeriet indstillet på at indgå aftale om retræte forbiskoppen i overensstemmelse med reglerne i Finansministeriets cirkulære af 29. august 2011 omaftale om senior- og fratrædelsesordninger, såfremt vedkommende fortsat ønsker ansættelse ifolkekirken. En forudsætning for at indgå aftale om retræte er bl.a., at den pågældende efter ansøgningovergår til en lavere placeret stilling efter i de seneste 10 år at have været ansat på fuld tid i en stillingmed ledelsesansvar eller arbejdsledelse eller i en tilsvarende krævende stilling inden for staten ogfolkekirken mv.Den geografiske placering af en retrætestilling i folkekirken for en afgående biskop efter valgperiodensudløb kan efter omstændighederne være såvel i som udenfor det stift, hvori den pågældende tidligerehar været udnævnt til biskop.Det nærmere stillingsindhold i retrætestillingen forudsættes fastsat konkret. Det er Ministeriet forLigestilling og Kirkes hensigt at imødekomme rimelige ønsker om tilpasning til den enkelte biskopsfaglige styrker og interesser.Man kan f.eks. forestiller sig, at en biskop efter valgperiodens udløb ønsker at fungere somsognepræst, evt. i kombination med andre opgaver af folkekirkelig interesse. Sådanne andre opgaverkunne f.eks. indebære deltagelse i større kommissions- eller udvalgsarbejder eller varetagelse afforskning og/eller undervisning på et universitet eller på folkekirkens uddannelsesinstitutioner inden

for områder, der er i folkekirkens interesse. Oplistningen er ikke udtømmende, og der vil således ogsåkunne blive tale om varetagelse af andre opgaver af folkekirkelig karakter.Ministeriet for Ligestilling og Kirke er opmærksom på, at der kan opstå en særlig situation, såfremt derkonkret ikke findes en menighed, der ønsker at kalde en afgående biskop til en stilling somsognepræst, når biskoppen ved valgperiodens udløb eller ved ansættelsens ophør af anden årsag, derikke kan tilregnes den pågældende, skal overtage et andet passende arbejdsområde.Såfremt en sådan situation skulle opstå, er det Ministeriet for Ligestilling og Kirkes opfattelse, atproblemstillingen må løses konkret ved forhandling mellem ministeriet og denforhandlingsberettigede organisation. En løsning i sådanne sager kunne f.eks. være, at den afgåendebiskops stilling bliver som stiftspræst med særlige opgaver.På den baggrund foreslås det at gennemføre den foreslåede ændring af § 8, stk. 2, i lov om ansættelse istillinger i folkekirken m.v. (ansættelsesloven), der allerede i dag begrænser anvendelsesområdet foransættelseslovens kapitel 2.Det er ikke tanken, at en biskop i forbindelse med valgperiodens udløb skal søge en retrætestilling ikonkurrence med andre. Retrætestillingen påtænkes således forbeholdt eller oprettet specielt til denafgående biskop i forbindelse med valgperiodens udløb.Den gældende bestemmelse i ansættelseslovens § 13 a tænkes således kun anvendt ved besættelse afen stilling for en afgående biskop, der er valgt efter de nugældende regler, hvor der ikke er en påforhånd fastsat valgperiode.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Til nr. 1Med indsættelse af et nytstk. 2i § 1 i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsningforeslås, at biskopper fremover ansættes som tjenestemænd med en valgperiode på 10 år.Ansættelsen ophører dog senest ved udgangen af den måned, hvori den pågældende fylder 70 år, jf.tjenestemandslovens § 43 a. Såfremt en biskop ansættes som 60-årig, kan vedkommende dermed sefrem til en 10-årig ansættelse som biskop pga. den obligatoriske afgangsalder på 70 år.Med indsættelse af et nytstk. 3i § 1 i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsningforeslås, at en person ikke på ny kan søge opstilling som kandidat til bispevalg i et stift, hvorivedkommende tidligere har været udnævnt som biskop. Det er i den forbindelse uden betydninghvornår og hvordan den tidligere ansættelse som biskop ophørte, herunder om det skete som følge afretræte, valgperiodens udløb, eller af anden årsag.

Formålet med at afskære personer fra på ny at søge opstilling som kandidat til bispevalg i et stift, hvorivedkommende tidligere har været udnævnt som biskop, bunder primært i et ønske om at undgå enpolitisering af det gejstlige tilsyn. Man kunne frygte, at en biskop ville blive beskyldt for at agere ud fraegennyttige interesser i forbindelse med sine afgørelser, særligt når man nærmer sig valgperiodensafslutning. En mistanke herom – også selv om den måtte være uberettiget – vil efter ministerietsopfattelse medføre en alvorlig risiko for svækkelse af bispeembedets integritet og autoritet i forhold tili dag, særligt i varetagelsen af det gejstlige tilsyn.En sådan risiko vil efter ministeriets opfattelse gøre sig gældende, uanset om der er tale om genvalg tilbispeembedet i umiddelbar forlængelse af den aktuelle valgperiode, eller om genvalg på et seneretidspunkt.Forbuddet mod på ny at søge opstilling som kandidat til bispevalg i et stift, hvori vedkommendetidligere har været udnævnt som biskop, er dermed at sammenligne med en habilitetsbestemmelse. Ensådan habilitetsbestemmelse har til formål at modvirke, at der kan opstå berettiget tvivl ombiskoppens motiver, uanset om biskoppen træffer bebyrdende eller begunstigende afgørelser.Formuleringen ”i et stift, hvori vedkommende tidligere har været udnævnt som biskop” omfattersituationer, hvor vedkommende tidligere har været kgl. udnævnt til biskop over det pågældende stift.Formuleringen omfatter således ikke situationer, hvor en biskop i et stift f.eks. har overtaget detgejstlige tilsyn med en præst eller en menighed fra et andet stift i henhold til bestemmelserne i lov nr.79 af 3. marts 1948 om adgang for biskopper til fritagelse i visse tilfælde for at føre tilsyn med enmenighed og dennes præst. I en sådan situation vil den biskop, der har overtaget tilsynet, ikke alene afdenne grund være afskåret fra til sin tid at søge valg til det ledige bispeembede i det stift, som denpågældende præst eller menighed tilhører.Det er ministeriets opfattelse, at de hensyn, der taler imod muligheden for genvalg i samme stift, ikkegør sig gældende med samme styrke, såfremt der er tale om at søge nyvalg i et andet stift. Hertilkommer, at det kan indgå som et naturligt karriereforløb, såfremt en biskop i et mindre stift skullesøge valg til et ledigt bispeembede i et større stift.Ministeriet har ikke fundet det nødvendigt at indføre andre begrænsninger for biskopper til at søgevalg til ledige bispeembeder i andre stifter.Såfremt en siddende biskop opnår valg til bispeembedet i et andet stift, vil domprovsten i det førstestift skulle fungere som biskop, regnet fra den siddende biskops tiltræden i den nye bispestilling, ogindtil der ved nyvalg er fundet en ny biskop i stiftet.Formuleringen ”i et stift, hvori vedkommende tidligere har været udnævnt som biskop” sigter ikke påat afskære f.eks. en domprovst, der i biskoppens fravær har fungeret som biskop, fra at søge valg tilbispeembedet, når det til sin tid bliver ledigt.Den gældende formulering i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning § 6, hvorefterudnævnelse til biskop sker ved kongelig udnævnelse, opretholdes. Ansættelse af biskopper vil såledesogså i fremtiden ske ved kgl. udnævnelse.En nyudnævnt biskop, der vælges for en periode af 10 år, vil med andre ord være omfattet af de selvsamme regler og love som de nuværende varigt tjenestemandsansatte biskopper, herunder lov omdomstolsbehandling af gejstlige læresager, de særlige beskyttelsesregler i tjenestemandslovens kapitel4, og reglerne om rådighedsløn i tjenestemandslovens § 32.Da retrætestillingen så vidt muligt vil blive tilpasset den afgåede biskops faglige styrker og interesser,og desuden skal være til rådighed ved valgperiodens udløb, kan det ikke forventes, at der altid kanblive tale om ansættelse i en på forhånd eksisterende sognepræstestilling. I fornødent omfang vilMinisteriet for Ligestilling og Kirke derfor medvirke til, at der oprettes en retrætestilling til denafgåede biskop. Stillingen vil således være personlig og falde bort, når biskoppen fratræder stillingensenest ved udgangen af den måned, hvori vedkommende når den pligtige afgangsalder.Aflønning i retrætestilling finansieres af folkekirkelige midler, som udgangspunkt inden for degældende bevillinger til præsteløn.

Til § 2Til nr. 1Med indsættelse af et nytstk. 2i § 8 i lov om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v. foreslås, atafgåede biskoppers ansættelse i retrætestilling undtages fra reglerne i kapitel 2 i lov om ansættelse istillinger i folkekirken m.v.Konsekvensen vil være, at kapitlets bestemmelser om menighedsrådets medvirken ved ansættelse ipræstestillinger ikke anvendes, når der er tale om besættelse af retrætestillingen for en biskop, hvisvalgperiode er udløbet.I forvejen finder reglerne i ansættelseslovens kapitel 2 heller ikke anvendelse for stillinger somsognepræst, der er forbundet med stilling som værnsprovst eller domprovst.Ansættelseslovens § 13 a påtænkes således ikke anvendt ved ny ansættelse af afgåede biskopper, derhar været valgt til bispeembedet efter de foreslåede regler med en valgperiode på 10 år. Afgåendebiskopper kan således kun opnå ansættelse ved hjælp af ansættelseslovens § 13 a, såfremt de er valgtsom biskopper efter de nugældende regler, hvor der ikke er fastsat en valgperiode på 10 år.Baggrunden for den foreslåede bestemmelse er primært, at det ikke kan forventes, at en biskopsretrætestilling kan findes blandt allerede eksisterende ledige sognepræstestillinger, idetretrætestillingen forudsættes sammensat ud fra vedkommende biskops faglige styrker og interesser.Desuden skal retrætestillingen være til rådighed for den afgåede biskop i umiddelbar forlængelse afvalgperiodens udløb. Endvidere skal retrætestillingen ikke søges af den afgåede biskop i konkurrencemed andre ansøgere.Ministeriet for Ligestilling og Kirke er meget opmærksom på, at menighedsrådenes kaldsret er af storbetydning i den danske folkekirke. Ministeriet vil derfor administrere ansættelse i retrætestillinger forbiskopper med mest mulig respekt for ikke at beskære menighedsrådenes nuværende kaldsret.Det er på forhånd ministeriets vurdering, at tilbagegangsstillinger må forventes at skulle oprettespersonligt til den afgåede biskop. Såfremt dette bliver tilfældet, skal menighedsrådene således ikkefrygte en beskæring af deres kaldsret overfor de eksisterende sognepræstestillinger.En sådan centralt oprettet retrætestilling forudsættes at bortfalde, når den afgåede biskop forladerden. Dette skal senest ske ved udgangen af den måned, hvori vedkommende fylder 70 år, jf.tjenestemandslovens § 43 a.Til § 3Det foreslås istk. 1,at loven træder i kraft den 1. januar 2014.Istk. 2,foreslås det, at § 1, stk. 2 og 3, i lov om udnævnelse af biskopper og om stiftsbåndsløsning, somaffattet ved nærværende lovforslags § 1, nr. 1, alene finder anvendelse for biskopper, der udnævnesefter afholdelse af valg udskrevet efter lovens ikrafttræden. Dermed sikres det, at der undervalgkampen er klarhed over, hvorvidt den kandidat, der vinder valget til en ledig stilling som biskop,skal ansættes tidsubegrænset eller med en valgperiode på 10 år.Til § 4Bestemmelsen fastsætter lovens territoriale gyldighedsområde.Bestemmelsen indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.

Bilag 2Bispeembedet i den Danske FolkekirkeA. Historisk redegørelseHelt siden oldkirken har man i den kristne kirke haft et præsteembede og et bispeembede, hvilket ogsåafspejles i Ny Testamente (Ef. 4, 7-13; 2. Tim. 4, 1-5; Tit. 1, 5-9; Ap.G. 20, 28-32) Op igennemMiddelalderen og indtil reformationstiden udviklede kirken en tredelt embedsstruktur bestående afdiakon- præste- og bispeembedet. Alene præste- og bispeembedet havde myndigheden til at indstifteog uddele sakramenterne. Denne myndighed blev overdraget ved ordinationen, der regnes for etsakramente i den katolske kirke, idet præsten ved ordinationen blev optaget i den præstelige stand, ogmodtog en såkaldt ”character indelebilis”, et umisteligt særpræg.Forudsætningen for, at præstens ordination kunne anses for gyldig var, at den ordinerende biskopstod i den direkte overleverede traditionslinje tilbage fra Roms første biskop, eller pave, Peter. Detkatolske præsteembede bygger således på det rette bispeembede, hvorfor man kan hævde, at der ikatolsk embedsteologi skelnes imellem to embeder, præste- og bispeembedet, dog således atbispeembedet er en forudsætning for præsteembedet. I katolsk embedsteologi skelnes videre imellem”sacerdotium” eller offerpræstetjenesten, som betegner indstiftelsen af messeofferet og ”ministerium”som betegner uddelingen af sakramentet og forkyndelsen af evangeliet. Både sacerdotium ogministerium er forbeholdt den ordinerede præst. Dog kan også den, der er indviet til diakon, udøveministerium, såfremt nadverelementerne er indstiftet af en ret indviet præst.I forbindelse med reformationen gør Martin Luther og de øvrige reformatorer op med denneembedsteologi. For Martin Luther og den reformatoriske teologi bygger præsteembedet på dåbenssakramente, idet dåben dels er et genfødelsens bad, dels en ordination, en præstevielse. Det særligepræsteembede forstås som ”ministerium”, idet det kirkelige embede i en evangelisk-luthersk kirkeskal varetage den særlige funktion at forkynde evangelium og forvalte sakramenterne. Derimod harethvert døbt, kristent menneske del i sacerdotium. Alle kristne har direkte adgang til det hellige, tilKristus og ved ham til Gud.1Samtidig forsvinder al tale om ”character indelebilis”, ligesom Luther kuntaler om ét præsteembede: ordets tjeneste. Bispeembedet anses ikke som et særligt, frapræsteembedet adskilt embede, men derimod som et præsteembede, der er tillagt særlige funktioner.Det var for reformatorerne en hovedsag, at hyrdeembedet er ét embede, også hvor det forgrener sig iet præste- og et bispeembede, og dette grundsyn prægede reformatorernes holdning til det historiskeepiskopat.2Som en følge af denne embedsteologi, har man inden for den evangelisk-lutherske kirke op igennemtiderne ofte diskuteret bispeembedets berettigelse. At der også i en luthersk kirkeordning er plads til,ja behov for et tilsynsembede, fremgår dog klart f.eks. af Confessio Augustana art. 28, af apologien forkonfessionen og flere andre steder, ikke mindst i de schmalkaldiske artikler.Luther understreger, at biskoppernes embede ikke er verdsligt, men kirkeligt. Der er en klar kritiskgrundtone i hans tale om biskoppernes magt, fordi de biskopper han hentyder til, er de katolskebiskopper. Af dem kræver han, at de antager sig også evangeliske præster, og at de ordinerer dem.3

Bispeembedet i folkekirken er personligt udøvet, og biskoppen kan først ansættes i sit embede efter atvære blevet valgt af stiftets menighedsrådsmedlemmer og præster. Biskoppen har en rækkeforvaltningsmæssige opgaver, og udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden, der har ansvarfor økonomi, bygninger og personaleforhold i stiftet. Biskoppen har som forretningsførende medlemsæde i stiftsrådet, der varetager opgaverne at godkende udskrivelsen af det bindende stiftsbidrag og atforvalte stiftets kapitaler og indgår der i et samvirke med valgte læge medlemmer i ledelsen af stiftet.Biskoppen har det overordnede ansvar for stiftskontoret og udøver efter delegation fraKirkeministeren arbejdsgiveransvar over for stiftets præster, ligesom biskoppen har en række særligeopgaver i øvrigt i henhold til den kirkelige lovgivning. I forbindelse med ansættelse af præsterfungerer biskoppen som vejleder for menighedsrådene, og har blandt andet til opgave at præsentereansøgerne for menighedsrådene.Bispeembedet er imidlertid først og fremmest et gejstligt embede, idet biskoppen i en evangelisk-luthersk kirke er en præst med en række særlige præstelige opgaver. Biskoppen skal være teologiskkandidat, og der påhviler ham eller hende, som alle præster i øvrigt, en forpligtelse til at fastholde,videreudvikle og udbygge sin teologiske viden. I alle aspekter af sin præstelige gerning skal biskoppeninspirere, opmuntre og vejlede stiftets præster og menigheder. Biskoppen samarbejder med provsten,og kan delegere dele af sine arbejdsopgaver til provsten.Især igennem de senere år er biskoppen i stigende grad også blevet deltager i den offentlige debat, idetsåvel de trykte som de elektroniske medier ofte ønsker biskoppernes stillingtagen til en lang rækkespørgsmål. Biskoppen bør være en levende og aktiv del af sin tid, og bør være velorienteret om især deetiske og religiøse spørgsmål, som optager mennesker. I stiftet repræsenterer biskoppen kirkens456

enhed, ligesom han/hun i samarbejdet med andre kristne kirker verden over som i de første kristneårhundreder, tydeliggør kirkens enhed på tværs af de konfessionelle skel imellem kirkesamfundene.Folkekirkens ritual for bispevielsen beskriver i en liturgisk ramme biskoppens opgaver og ansvar. Ibispeløftet, som er en central del af ritualet, formuleres det ansvar, den nye biskop siger ja til atvaretage, således:”Når nu Herren stadig betror dig denne hellige tjeneste og desuden sætter dig til at øve entilsynsgerning, så vil han, at du skal være årvågen i dit kald og agte vel på dig selv og demenigheder, som er betroet dig, vandre i troskab for hans åsyn som en ret Herrens tjener, holde fastved den sunde lære, som findes i de profetiske og apostolske skrifter og er bevidnet i vor kirkessymbolske bøger, og i alle måder tage vare på din tjeneste, ikke efter personsanseelse, men medretsind, Guds navn til ære og hans menighed til opbyggelse. Vær en støtte for præster ogmenigheder i dit stift, styrk de svage, opsøg de vildfarne, vær barmhjertig uden at tåle det onde,irettesæt uden at glemme barmhjertigheden. Og når verden foragter evangeliet, skal det være dintrøst, at det er Guds gerning, du øver, ikke din egen, og at vor Herre Jesus Kristus har lovet at væremed sin menighed alle dage indtil verdens ende, så hans tjenere kan røgte deres kald frimodigt ogfuldende løbet med glæde. Lover du mig da for Guds åsyn, at du således trofast og retsindigt efterden nåde, Gud vil give dig, vil varetage den tilsynsgerning, du er valgt og kaldet til?”7C. Det kirkelige tilsyn og den folkekirkelige ledelse8Det kirkelige tilsyn er i sit udgangspunkt ikke opsyn og kontrol, men medlevende opmærksomhed ogom nødvendigt vejledning og yderst sjældent foranstaltninger, som kan få følger for præstensansættelsesforhold. I det daglige udøves det biskoppelige tilsyn i et nært samarbejde med stiftetsprovster, som biskoppen løbende har kontakt med.Vi taler imidlertid om ”tilsyn” på forskellige måder, og det er vigtigt at skelne imellem de forskelligebrug af dette begreb. På den ene side har man helt siden Ny Testamentes tid talt om tilsyn – ”episkopé”– som en kirkelig funktion, der har til opgave at fastholde forkyndelsen og det kirkelige arbejde på sitkristne og bekendelsesmæssige fundament. På den anden side er ”tilsyn” et anvendt begreb inden foroffentlig forvaltning, hvor en overliggende myndighed fører et legalitets- og forvaltningstilsyn medunderliggende myndigheders arbejde.Der er ikke i Danmark, som i katolsk kirkeret og i den tyske evangeliske kirkeret, nogen tradition for atudarbejde en syntese af jura og teologi. Derimod taler vi i Danmark om det såkaldte ”dobbeltenormsystem”: på den ene side de kirkeretlige retskilder (love, anordninger, cirkulærer m.v.) og på denanden side de kirkelige adfærdsmotiverende normer. Dette dobbelte normsystem svarer til de toforskellige brug af ”tilsyn”.Det dobbelte normsystem findes i den såkaldte ”generalklausul” i grundlovens § 4: ”Den evangelisk-lutherske kirke er den danske folkekirke, og understøttes som sådan af staten”. Ud fra dennegeneralklausul er politikerne og folkekirken nødt til at samarbejde.Kirkeministeriets tidligere departementschef, Dr. jur. Preben Espersen formulerer grundlaget for dettesamarbejde således: ”Grundlovens § 4…… (kan) siges at indeholde en retlig forudsætning om, at toregelsystemer, nemlig et kirkeligt regelsystem og et juridisk regelsystem, skal indgå i et samspil.Bestemmelsen i § 4 kan opfattes som en slags ”generalklausul”, der påbyder, at der i forbindelse medregelproduktion og regelanvendelse på det kirkelige område skal tages skyldigt hensyn til indholdet afden evangelisk-lutherske kirkes bekendelse. Bestemmelsen er således relevant i en argumentation

over for Folketing og administration om, hvordan retsregler på det kirkelige område bør udformeseller administreres”.9Derfor har især H. Gammeltoft-Hansen formet udtrykket ”Retsteologi”, der defineres som det sæt afkirkelige regler, der er af betydning for udformning og anvendelse af retsregler på det kirkeligeområde. En nærmere beskrivelse af disse kirkelige regler, kan opdeles i ”teologiske normer” og ”andrekirkelige normer.”10Teologiske normer er den evangelisk-lutherske kirkes lære- og traditionsgrundlag i almindelighed ogden danske folkekirkes bekendelsesskrifter og liturgiske traditioner i særdeleshed. Disse normer kanhenføres til det, der sædvanligvis benævnes teologisk sagkundskab eller teologiske fagskøn. Andrekirkelige normer betegnes ofte som ”folkekirkelig sæd og skik” eller ”den folkekirkeligekulturtradition”.Det folkekirkelige tilsyn påhviler biskoppen, som til dels udøver det igennem stiftets provster. Tilsynetkan samles under de tre overskrifter: Inspirere, opmuntre og vejlede.At inspirerebetyder at give muligheder for at præsterne kan tilegne sig ny viden, nye holdninger, nyefærdigheder. Det indebærer at etablere efteruddannelsesmuligheder og andre tiltag, der kan hjælpepræsten til at bevare glæden ved at være præst, og medvirke til at menigheden fortsat kan holde ud athøre på præsten. I en evangelisk-luthersk kirke, som lægger vægt på det almindelige præstedømme, erdet menighedsrådets opgave at samarbejde med præsten også om den kirkelige opgave, og det ertilsynets opgave at inspirere menighedsrådet til sammen med præsten at erkende og løfte denneopgave.At opmuntrebetyder at erkende og tage alvorligt de vanskeligheder, mange præster møder i deresarbejde. Udviklingen i det senmoderne samfund har medført en frisættelse af det enkelte menneske.Udviklingen er kommet med nødvendighedens kraft, og har både positive og negative elementer. Hvispræsten oplever at han eller hun skal være både præst og menighed, samtidig med at familien ogsåkræver sit, så kan der godt være behov for opmuntring. Det senmoderne eller postmoderne menneskekan føle en længsel efter det, der i en fragmenteret verden kan give identitet og personlig forankring.Dette er folkekirkens store mulighed og forpligtelse. Som danskernes flertalskirke er folkekirkenforpligtet på at dele det evangelium, som i mere end tusind år har været en del af vor fælles kulturarv,med det folk vi er kirke for. Men det kræver præster, hvor embede og person på én gang er integreretog adskilt. Derfor skal præsterne opmuntres af et lyttende tilsyn.At vejledekan i nogle situationer betyde at gå foran for at vise vejen, og i andre situationer at gåbagerst for at samle alle med op. Det kan også betyde at udøve myndighed når det er nødvendigt. Atvejlede betyder ikke at banke folk på plads, men at fastholde dem i deres kald og i deres bevidsthed omat være teolog og præst.

”I hvert Stigt skal være een Superintendent, som Kongen dertil beskikker og stadfæster, som skalhave alle Provster, Præster, (Skoletienere, Dægne og Substituter,) under sig, og holde dem til atgiøre deris Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til, som her befalis.”11På trods af at bestemmelsen stammer fra 1683, anses DL 2-17-1 fortsat at udgøre det retlige grundlagfor biskoppens tilsynsfunktion. Bestemmelsen tolkes dog i dag i lyset af, at den på en række områderer blevet modificeret af retssædvane, ændringer i den kirkelige lovgivning og i den øvrige lovgivning.Tilsynet er et retligt tilsyn, altså et tilsyn med at eksisterende regelsæt overholdes, og såfremt detteikke sker, indebærer tilsynet en adgang til indgriben.Bestemmelsen suppleres i dag af en række nyere bestemmelser, både vedrørende tilsynet medpræster og provster og tilsynet med menighedsrådene.D. 1. Biskoppens tilsyn med provster og præsterNår man taler om biskoppens tilsyn med præster og provster, kan man groft sagt opdeletilsynsforpligtelsen efter DL 2-17-1 i to forskellige områder, nemlig et gejstligt tilsyn og et almentlegalitetstilsyn.D. 1. 1. Biskoppens gejstlige tilsyn med provster og præsterOm biskoppens opgave i relation til stiftets provster og præster følger det som sagt bl.a. af DL 2-17-1,at biskoppen skal ”holde dem til at giøre deris Embede, og see til, at alting gaar skikkeligen og ret til”.I DL 2-17-9 anførtes det endvidere om biskopperne, at ”De skulle besøge deris Stigtskirker aarligen,saa mange de kunde af Stæd komme, saaledis, at ingen Kirke inden tre Aar bliver Ubesøgt, og flitteligenrandsage om alt det, som her oven for om Provsternis Visitatz mældet er, og intet af alt det forsømme,eller efterlade, som der sagt er, med mindre de selv derfor ville stande til Rette12.”Om denne visitatsforpligtelse anfører Roesen13, at ”I nutiden, hvor trafikforhold ogkommunikationsmidler giver biskoppen langt større muligheder for at holde sig orienteret omforholdene i stiftet, er en så vidtgående visitatsordning næppe påkrævet, og i praksis finder visitatserda også sted i mere begrænset omfang.”I nyere regler er der ikke anført nærmere retningslinjer for, hvorledes visitatsforpligtelsen skaludføres. At der fortsat består en visitatsforpligtelse er dog forudsat i menighedsrådslovens § 22, stk. 7,hvorefter en biskop eller provst ved kirkevisitats kan beramme møde med menighedsrådet ellerdettes valgte medlemmer alene.Endvidere er biskoppens tilsynsforpligtelse i DL 2-17-1 blevet suppleret med reglerne i lov omdomstolsbehandling af gejstlige læresager og med ministeriets cirkulære af 2. marts 2009 omforberedelse af gejstlige læresager.Loven – der er fra 1992 – finder ifølge § 1 anvendelse på sager, der indbringes for præsteretten ellerbisperetten med påstand om, at en tjenestemandsansat eller overenskomstansat præst, provst ellerbiskop i forkyndelsen eller på anden lignende måde har tilsidesat den danske folkekirkesbekendelsesgrundlag (læresager).Siden sin ikrafttræden har loven kun været anvendt en gang, nemlig i den såkaldte Snedsted-sag.Sagen fandt sin endelige afgørelse ved en dom afsagt i Vestre Landsret den 19. januar 1999, hvorvedThisted Byrets dom af 26. juni 1996 blev stadfæstet. Som følge heraf blev sognepræsten idømtdisciplinærstraf (afsked) i medfør af § 16 i lov om domstols-behandling af gejstlige læresager for i111213

forkyndelsen eller på anden lignende måde at have tilsidesat den danske folkekirkesbekendelsesgrundlag.Cirkulæret om forberedelse af gejstlige læresager blev til på baggrund af en rapport fra november2006 udarbejdet af arbejdsgruppen om gejstlige læresager m.v. I rapporten anføres det bl.a. på side 12,at den daværende kirkeminister var kaldt i samråd i Folketingets Kirkeudvalg den 15. juni 2005, påbaggrund af den debat, der fulgte i forbindelse med ministerens overdragelse af tilsynet med præsten iden såkaldte ’Taarbæk-sag’ til en biskop i et andet stift.I samrådet udtalte ministeren bl.a. følgende om betingelserne for anvendelsen af lov omdomstolsbehandling af gejstlige læresager:”Der er således nogle forudsætninger, som bør være opfyldt, før lovens procedurebestemmelserkommer i brug. Blandt forudsætningerne er:1. Det må være veldokumenteret, at præsten har udtalt synspunkter, der må antages for attilsidesætte folkekirkens bekendelsesgrundlag.2. Der skal ikke blot være tale om enkeltstående udtalelser, der kan opfattes som ”finker, der errøget af panden”. Der må være tale om gentagne udtalelser, som præsten holder fast ved.3. Biskoppen, som fører tilsyn med præsten, må have sørget for at få præstens synspunktergrundigt belyst, samtidig med at biskoppen har gjort det klart for præsten, hvilke synspunkterder efter biskoppens opfattelse er en tilsidesættelse af bekendelsesgrundlaget. Dennebelysning af synspunkter kan ske gennem tjenstlige samtaler, hvor præsten har ret til atmedbringe en bisidder. Belysningen af synspunkterne kan også ske skriftligt.”På samrådet fandt ministeren det endvidere relevant at fremhæve princippet i DL 2-17-17. Herbestemtes, hvordan biskopperne skulle forholde sig, når de blev stillet overfor lærespørgsmål.Bestemmelsen fastslog bl.a., at superintendenten (det vil sige biskoppen) i læresager skulle ”bespørgesig med andre Superintendenter, Professoribus Theologiæ og de forstandigste Præster, at de kundesvare det, som vist og fast er”.Disse synspunkter blev inddraget i arbejdsgruppens forslag til en indledende procedure forbehandling af gejstlige læresager. Arbejdsgruppens forslag lå efterfølgende til grund for ministerietscirkulære om forberedelse af gejstlige læresager.Biskoppens gejstlige tilsyn med stiftets provster og præster er også forudsat i lov om adgang forbiskopper til fritagelse i visse tilfælde for at føre tilsyn med en menighed og dennes præster fra 1948.Loven – der var foranlediget af vanskelighederne ved at få den første kvindelige præst ansat – fastslår i§ 1, stk. 1, at når en biskop meddeler ministeriet, at vedkommende af særlige grunde ikke finder atkunne føre tilsyn med en sognemenighed, en valgmenighed eller den kirkelige betjening vedhospitaler, fængsler, stiftelser eller lignende inden for stiftet, kan ministeriet meddele biskoppenfritagelse for at føre dette tilsyn.I lovens § 1, stk. 2, præciseres det, at fritagelsen dog kun gælder for tilsynet med prædikeembedet,sakramenternes forvaltning og sjælesorgen i det hele.At en biskop efter loven således fritages for sin tilsynsforpligtelse i forhold til en konkret præst i stiftet,medfører dog ikke, at denne præst herefter står uden for et gejstligt tilsyn. Det fremgår af lovens § 2, atministeriet da foranlediger, at tilsynet overtages af en anden af biskopperne, som måtte være villigdertil. Såfremt ingen biskop er villig til at overtage tilsynet, fastslår bestemmelsens 2. pkt., atministeriet overdrager tilsynet til en anden dertil villig gejstlig, som har embede inden for folkekirken.Desuden følger det bl.a. af tjenestemandslovens § 10, at tjenestemanden samvittighedsfuldt skaloverholde de regler, der gælder for vedkommendes stilling. Blandt de regler, der gælder for en præstsog en provsts stilling, hører bl.a. de autoriserede gudstjenesteordninger og autoriserede ritualer m.v.Autorisationen giver ordningerne retskraft på linje med lovbestemmelser.

I praksis har det fra bispeside været fremført, at biskoppens varetagelse af det gejstlige tilsyn somudgangspunkt ikke sker via opsyn og kontrol, men i form af medlevende opmærksomhed frabiskoppens side, og om nødvendigt vejledning. Det er således i praksis kun yderst sjældent at der erbehov for foranstaltninger, som kan få følger for præstens ansættelsesforhold.I det daglige udøver biskoppen sit tilsyn med stiftets præster i et nært samarbejde med stiftetsprovster. En biskop vil således løbende have kontakt med stiftets provster. Det er erfaringen at dennekontakt typisk er uformel med karakter af almindelig løbende orientering om og drøftelse afforholdene i provstierne. Det betyder, at provsten orienterer biskoppen, hvis der er vanskeligheder afden ene eller anden art under opsejling.Et sådant skøn bygger ikke alene på enkeltstående episoder, men tillige på et helhedsskøn, hvorsådanne episoder efter omstændighederne kan ses som manifestationer af, at en præst er på vej modeller befinder sig i en konflikt med folkekirkens bekendelsesgrundlag.Biskoppernes (og provsternes) tilsyn har i den nyere litteratur senest været beskrevet i betænkningnr. 1527/2011 om provstestillingen og provstiets funktion. Betænkningens afsnit 5.1.1 haroverskriften ”Overvejelser om tilsynets nutidige indhold”, og biskopperne har i et notat af 21. februar2011 givet et nutidigt bud på, hvad det vil sige at ”see til, at alting gaar skikeligen og ret til”. På siderne48-51 i betænkningen citeres der fra dette notats beskrivelse af fire aspekter af tilsynet:”Tilsynet som helhedsperspektivTilsynet har til opgave at igangsætte og understøtte forpligtende samtaler i stiftet omkirkens/kristendommens vilkår, udfordringer og opgaver i den senmoderne virkelighed, vibefinder os i. En vigtig del af tilsynet består i at inspirere og opmuntre til fælles refleksionvedrørende vores grundlag som kristen kirke, at bidrage til formulering af visioner for det lokalearbejde, og at se dette arbejde i et bredere perspektiv såvel kirkeligt som folkeligt. Herunderhører også initiativer til drøftelser og samarbejde med repræsentanter for andre kirkesamfundherhjemme og internationalt. Tilsynet har således som funktion af det ene gejstlige embede tilhensigt, at bidrage til at evangeliet kan have frit løb blandt mennesker her til lands i 2011.Tilsyn som lokalt nærvær og bidrag til kirkelig sammenhængskraftTilsynet har ikke mindst gennem visitats-institutionen altid haft fokus på det lokale kirkelige livherunder de stedlige ressourcer, samarbejdsforholdene og pastoraternes særlige muligheder ogkompetencer. Samtidig har tilsynet i konstruktiv kritisk dialog med det lokale kirkelige livvidereformidlet tanker og ideer mellem sogne og provstier og har på den måde været med til atskabe sammenhæng i det kirkelige arbejde i stiftet og i forhold til folkekirken som helhed. Densamfundsmæssige udvikling udfordrer i disse år folkekirkens sogne- og pastoratstruktur, idetmange opgaver ikke som hidtil kan løses hensigtsmæssigt med sognet eller pastoratet somramme, men må tænkes og planlægges i et bredere lokalt samarbejde. I denne situation hartilsynet en særlig opgave i på én gang at have øje for og værdsætte kvaliteten i det enkeltesogns/pastorats arbejde og pege på nødvendigheden af og mulighederne ved udvikling af mereforpligtende samarbejde på tværs. Dette også af hensyn til de stadig flere præster og kirkeligtansatte, der ganske vist værdsætter den folkekirkelige frihed, selvstændighed og ansvarlighed,men som finder tidligere tiders solistkultur hæmmende arbejdsmæssigt og personligt.Tilsyn som teologisk normTilsynets teologiske aspekter er tydeligst i det egentlige ”gejstlige tilsyn” med præsternesembedsvirksomhed herunder særligt deres forkyndelse samt liturgiske og undervisningsmæssigepraksis. Biskoppen har ikke alene ret og pligt til vejledning på disse områder, men har ogsåmulighed for at gribe ind i forhold til en given praksis med det perspektiv, at hvis anvisningerneikke følges, vil der kunne idømmes sanktioner og i yderste konsekvens rejses læresag. Tilsynetsteologiske over- og undertoner spiller imidlertid også en rolle i mange af de mere administrativeopgaver, der er henlagt til biskoppen/stiftet, herunder f.eks. godkendelseskompetencer omkringkirkerenoveringer, hvor konsulenternes udtalelser indgår som væsentlige bidrag, og hvorbiskoppen har mulighed for at medinddrage sagens teologisk/kirkelige aspekter i

stiftsøvrighedens afgørelse.Tilsyn som opmærksomhed på kvalitet og arbejdsfordelingTilsynet er også en konstruktiv og kritisk instans i forhold til kvaliteten i det folkekirkeligearbejde og her specielt i forhold til præsternes embedsvirksomhed. Således indgår biskoppensammen med provster og præster i stiftet i det samarbejdende teologiske fællesskab, derudstikker retningen for præsternes efteruddannelse. I en folkekirke, der i generationer med godret har værdsat frihed, selvstændighed og selvansvarlighed i embedsudøvelsen og denfolkekirkelige mangfoldighed og rummelighed, der udspringer heraf, har der været tradition for attilsynet først greb ind i forhold til præsternes virksomhed, når skriftlige klager meldte deresankomst på biskoppens skrivebord. Men med reglerne for Arbejdspladsvurderinger, MUS-samtaler og introduktion af en række efteruddannelsesinitiativer (obligatorisk efteruddannelse,provstikurser, provstikonventer, mentorordninger, supervisionsgrupper) har specielt provsternefået bedre redskaber til at identificere kvalitetsproblemer og tilbyde forskellige former for hjælp,før situationen udvikler sig. Det overordnede ansvar ligger imidlertid stadig hos biskoppen, somogså har ansvaret for fordelingen af de præstelige ressourcer og tilsynet med, at den pligtigearbejdsbyrde fordeles rimeligt.”

D. 1. 2. Biskoppens almene legalitetstilsyn med provster og præsterBestemmelsen i DL 2-17-1, således som den er modificeret ved retssædvane og udtrykkeligelovbestemmelser, hjemler også biskoppens almene legalitetstilsyn med stiftets provster og præster.Dette tilsyn omfatter ikke alene regler, der direkte udspringer af provstens eller præstensansættelsesforhold, men også den øvrige lovgivning.Hvis biskoppen bliver bekendt med, at en provst eller præst overtræder lovgivningen, må biskoppenefter de konkrete omstændigheder i det enkelte tilfælde og ud fra en almindeligproportionalitetsbetragtning søge at tale den pågældende til rette, udstede et påbud eller indberetteforholdet til ministeriet til videre foranstaltning.Biskoppens almindelige legalitetstilsyn omfatter både ansættelsesretlige forhold vedrørende stiftetsprovster og præster – herunder muligheden for at udstede visse tjenstlige sanktioner – ogetforvaltningsretligt tilsyn med stiftets præster, menighedsråd, provster og provstiudvalg, hvorbiskoppen (eller stiftsøvrigheden) i en række situationer er rekursmyndighed, eller hvor biskoppens(eller stiftsøvrighedens) godkendelse skal indhentes.Biskoppen fungerer som arbejdsgiverrepræsentant i forhold til stiftets præster og provster. Dettefremgår bl.a. af cirkulærskrivelse af 7. februar 1990 om ændret procedure ved fordeling afpræstestillinger, hvorefter der for hvert år bliver fastsat et beløb (rammebevilling) til den præsteligebetjening i hvert stift. Dette beløb svarer til et bestemt antal stillinger og skal dække samtlige udgiftertil præsternes lønninger herunder også til vikarer. Inden for dette beløb er det biskoppens ansvar attilrettelægge den pastorale struktur i stiftet.Det betyder, at det er biskoppen, der træffer afgørelse om, hvorvidt en ledig sognepræstestilling skalopslås uændret eller ændres, ligesom det er biskoppens kompetence – efter lokal forhandling – atforanledige nedlæggelse og oprettelse af stillinger samt pastoratsomlægninger.Ved cirkulærskrivelse af 15. marts 2005 om visse ændringer af administrationen af præsters løn- ogansættelsesvilkår er biskopperne desuden bemyndiget til på ministeriets vegne at træffe afgørelse i enrække nærmere omtalte sager vedrørende præster og provster, herunder visse disciplinærsager.Ved cirkulærskrivelse af 3. januar 2006 om lønanciennitet m.v. for tjenestemandsansatte præster ifolkekirken har ministeriet desuden bemyndiget biskopperne til at fastsætte lønancienniteten forpræster, der ansættes i en tjenestemandsstilling i folkekirken.

Biskoppen skal bl.a. føre tilsyn med, at provster og præster til stadighed lever op til decorum-kravet itjenestemandslovens § 10.De ovennævnte eksempler på regler der kodificerer biskoppens rolle som arbejdsgiverrepræsentant,suppleres af den almindelige arbejdsretlige retsgrundsætning om arbejdsgiverens ret til at lede ogfordele arbejdet. Denne grundsætning gælder alle ansatte, uanset om de er ansat som tjenestemændeller på andre vilkår.Arbejdsgiverens ret til at lede og fordele arbejdet modsvares af arbejdstagerens (præstens ogprovstens) arbejdspligt14. Denne arbejdspligt har en række accessoriske pligter, herundertroskabspligt/loyalitetspligt, lydighedspligt, decorum og tavshedspligt.Biskoppen kan gribe ind, hvis vedkommende finder, at en præst udfører sit arbejde dårligt, herunderhvis en præst ikke lever op til de accessoriske pligter som f.eks. loyalitetspligten. Et eksempel herpåkan være, at præsten ikke udviser samarbejdsvilje og måske ligefrem afstår fra at ændre en adfærd,der kan belaste arbejdsklimaet. En biskop både kan og bør gribe ind, hvis en præst geråder isamarbejdsvanskeligheder.I afsnit 5.1.3 i betænkning nr. 1527/2011 om provstestillingen og provstiets funktion anføres det bl.a.om tilsynets virkemidler, at det er baseret på egentlige retsregler, retssædvaner og forholdets natur.Betænkningens afsnit 5.1.3 indeholder desuden nedenstående oversigt over tilsynets virkemidler medbemærkning om, at en række kompetencer udøves af biskop og provst på skift, i samvirke eller efteraftale:”Biskoppen:BispeeksamenKollatsOrdinationPastoratændringerVisitatsStillingsnormeringTjenestefritagelseAftale tillægGodkende/aftale orlov med og uden løn, herunder studieorlovLUSLandemode og provstemøderStiftspræstemøder/stiftskonventTjenstlige møder og samtalerMyndighedsudøvelse (stiftsplan)Forretningsførende medlem af stiftsrådetBiskop og provst:LedelseMålsætningsdebatInitiativretVejledning og instruktionUddannelse (kompetenceplaner)SygesamtalerOmlægning af tjenesteSamarbejde med tillidsrepræsentanterMentorordninger14

Provst:Tjenstlige møder og samtalerMUSAPVBesøg i sogne og pastoraterIndstilling om tillægIndstilling om orlov med og uden løn, herunder også studieorlovProvstikonventerSUS (sogneudviklingssamtaler)SynsudsættelseØkonomisk styring (med provstiudvalg)Myndighedsudøvelse (provstiplan)Administration af rådighedsordningForretningsførende medlem af provstiudvalget”Afsnit 5.1.5 i betænkning 1527/2011 om provstestillingen og provstiets funktion indeholder desudenfølgende sammenfatning om tilsynsembedet:”5.1.5Sammenfatning om tilsynsembedetProvsten er biskoppens medhjælp.Tilsynet omfatter principielt den samlede folkekirkelige virksomhed i stift, provsti og sogn.Det gejstlige tilsyn er mere vidtgående end alene tilsynet med de gejstlige.Tilsynsembederne forventes, på hver sit niveau, i forhold til præsterne at inspirere, vejlede,motivere, skabe arbejdsglæde og sikre faglig udvikling.Dette skal tjene til at skabe kvalitet i forkyndelsen og sørge for, at folkekirken er en god ogattraktiv arbejdsplads.Der er tale om et retligt tilsyn, men afledt heraf er der en række forventninger om ledelse oginspiration.Tilsynet er en retligt reguleret forpligtelse for biskop og provst.I forhold til menighederne er der forventning om inspiration, vejledning og oplysning ud overde mere pligtmæssige ydelser i form af myndighedsudøvelse og faglig vejledning.Kirkelig ledelse er et vigtigt element i samspil med det klassiske tilsyn.”Biskoppen udgør sammen med stiftamtmanden stiftsøvrigheden. De to medlemmer er ligestillede, ogkan de ikke blive enige, må de indbringe sagen for ministeriet til afgørelse.Verdslige embedsmænd har siden kirkeordinansen af 1539 deltaget i den kirkelige administration.Der er dog over tid sket en ændring i fordelingen af opgaver, der varetages af den verdsligeembedsmand – evt. i forening med biskoppen – og de opgaver, som alene varetages af biskoppen.Udviklingen har generelt været, at stiftamtmandens opgaver er flyttet mere over på det økonomiske ogbygningsmæssige tilsyn.Stiftamtmandens rolle som en del af stiftsøvrigheden har altid været at varetage statens interesser.Stiftsøvrigheden fører bl.a. tilsyn med menighedsrådenes forvaltning, i overensstemmelse medmenighedsrådslovens § 45 og § 46, der lyder således:”§ 45.Tilsynet med menighedsrådenes økonomiske forvaltning varetages af provstiudvalget ogstiftsøvrigheden efter de bestemmelser, der er fastsat herom. Tilsyn med menighedsrådenes funktioni øvrigt udøves af biskoppen efter reglerne herom.

§ 46.Har menighedsrådet truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan stiftsøvrighedensætte beslutningen ud af kraft, hvis den ikke er bragt til udførelse. Under behandlingen af sagen kanstiftsøvrigheden midlertidigt suspendere den endnu ikke udførte beslutning.Stk. 2.Undlader menighedsrådet at udføre en foranstaltning, som det efter lovgivningen har pligt tilat udføre, kan stiftsøvrigheden pålægge de medlemmer af menighedsrådet, som er ansvarlige forundladelsen, tvangsbøder.Stk. 3.Stiftsøvrigheden kan anlægge erstatningssag mod et menighedsrådsmedlem, som er ansvarligfor, at kirkekassen er påført et tab.Stk. 4.Stiftsøvrigheden kan frafalde sagsanlæg mod, at det pågældende medlem inden en fastsat fristindbetaler et nærmere angivet beløb til kirkekassen. Ved beløbets fastsættelse kan der tages hensyntil den udviste skyld, skadens størrelse og omstændighederne i øvrigt. Dersom medlemmet indvilligeri at betale beløbet og indbetaler dette inden den fastsatte frist, kan der ikke fremsættes yderligereerstatningskrav mod den pågældende.Stk. 5.Et medlem kan ikke unddrage sig ansvar ved at undlade at stemme.”Som det især fremgår af ordlyden af menighedsrådslovens § 46, stk. 1 og 2, har stiftsøvrighedenmagtmidler til efter omstændighederne at sikre en effektiv opfølgning af sit tilsyn medmenighedsrådene.Det følger af planlovens § 29, stk. 3, at en statslig myndighed kan fremsætte indsigelse modlokalplanforslag ud fra de særlige hensyn, som myndigheden varetager.Udtrykket ”En statslig myndighed” omfatter også lokale statslige myndigheder som f.eks.stiftsøvrigheden, jf. en dom fra Vestre Landsret, optrykt som UfR 1983.963 V. I dommen anførtes bl.a.,at det i overensstemmelse med en udtalelse fra Kirkeministeriet lagdes til grund, at stiftsøvrighederneer decentrale statslige myndigheder, som efter aftale med Kirkeministeriet påser at lokalplanforslagtager tilstrækkeligt hensyn til kirkerne og deres omgivelser. En stiftsøvrighed fandtes derfor efterkommuneplanlovens § 26 (nu planlovens § 29, stk. 3) at være berettiget til at fremsætte indsigelsemod et forslag til lokalplan.Både stiftsøvrigheden og biskoppen indgår i en statslig forvaltningspyramide. Som udgangspunktbetyder det, at:Ministeriet som overordnet myndighed kan give stiftsøvrighed/biskop tjenestebefalinger oginstrukser både generelt og med hensyn til enkeltsagerMinisteriet er rekursmyndighed i forhold til stiftsøvrighedens og biskoppens afgørelserMinisteriet inden for visse rammer af egen drift kan omgøre stiftsøvrighedens/biskoppensafgørelserMinisteriet i enkeltsager eller generelt kan overtage kompetencen til at afgøre sager, dernormalt afgøres af det underordnede organ (call-in).

E. Samarbejdet mellem provst og biskopProvsten er en del af det gejstlige tilsyn, men på biskoppens vegne og på hans ansvar. Derfor må såvelindholdet af, som rammerne for det gejstlige tilsyn, fastlægges i et samarbejde imellem provst ogbiskop. Dette kan for eksempel ske i forbindelse med den årlige lederudviklingssamtale mellem provstog biskop. Samtidig må det fastholdes, at provsten, som alle andre sognepræster i stiftet, står underbiskoppens gejstlige tilsyn.15Det er vigtigt at biskoppen anerkender provstens og provstiudvalgets selvstændige kompetence,ligesom det er vigtigt, at provsten anerkender provstiudvalgets selvstændige kompetence. En sådananerkendelse er en af forudsætningerne for et respektfuldt samarbejde imellem provst og biskop.Samtidig er det forvaltningsmæssigt nødvendigt at biskoppen ikke søger at udøve selvstændigkompetence på en provsts eller et provstiudvalgs forvaltningsmæssige afgørelser, fordi biskoppen ogstiftsøvrigheden i en række sager er ankeinstans.På det overordnede forvaltningsmæssige plan træffer såvel provsten som biskoppen afgørelser i desager, hvor de har kompetencen dertil. Sager, der skal indsendes fra præster og menighedsråd tilafgørelse af biskoppen eller stiftsøvrigheden, skal af provsten eller provstiudvalget forsynes medpåtegninger og bemærkninger, der kan hjælpe biskoppen eller stiftsøvrigheden til at træffe korrekteafgørelser. Og biskoppen skal, når præster indsender ansøgninger af forskellig art direkte tilbiskoppen, som hovedregel anmode præsterne om at indsende ad tjenestevejen, eller selv indhenteprovstens bemærkninger.Endelig udøver biskoppen og stiftsøvrigheden også et forvaltningsmæssigt tilsyn med provstensembedsførelse og provstiudvalgets virksomhed.